Реферат: Федерация как форма государственного устройства
Рефератна тему:
ФЕДЕРАЦИЯКАК ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА
(Характеристикафедеративного государства)
ПЛАН
Введение
Экономическаяинтеграция
Политическаяинтеграция
Интеграцияправа
5.Разграничениепредметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах
6.Предметы ведения федерации и ее субъектов в отдельных зарубежных странах
8.Предметысовместного ведения федерации и субъектов федерации
9.Предметыведения субъектов федерации
7.Список используемой литературы
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКЕ СОВРЕМЕННЫХ ФЕДЕРАЦИЙ
Федерализм как формарешения вопроса о территориально-политической организации общества иразграничения предметов ведения между союзом и входящими в его составгосударственными образованиями вызывает особый интерес в силу той роли, котораяпринадлежит федеративным государствам в современном мире. В их числе такиемощные в политическом и экономическом отношении государства, как США, Канада,ФРГ и Австралия, государства с высоким (Швейцария, Австрия, Бельгия) и среднимуровнем развития капитализма (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Индия,Пакистан), развивающиеся страны (Малайзия, Нигерия, Объединенные АрабскиеЭмираты, Коморские острова).
Прежде чем перейти кдетальному анализу черт и особенностей федерализма, рассмотрим вопрос о конфедерацияхи конфедеративной форме государственного устройства. Конфедерация какформа союза государств, сохраняющих суверенитет практически в полном объеме,сравнительно редко встречалась в истории. Конфедерациями были Австро-Венгрия до 1918 г., Швеция и Норвегия до 1905г., Соединенные Штаты Америки с 1781 по 1789 г., Швейцария в период с 1815 по1848 г. Попытки создания конфедераций предпринимались в различных регионах мираи в XX столетии. Одной из них была Сенегамбия,объединившая в 1982 г. два государства — Гамбию и Сенегал — в конфедеративныйсоюз. Но через несколько лет она распалась. Такая же судьба постигла в 1961 г.Объединенную Арабскую Республику — конфедерацию, созданную Египтом и Сирией в1958 г.
Опыт истории конфедераций свидетельствует о том, что эта форма является переходной либо кполному распаду союза, либо к федеративной форме государственного устройства.Совмещая в себе черты как международно-правовой, так и государственнойорганизации, она, под воздействием тех или иных причин, зачастую теряетравновесие, необходимое для ее сохранения. Характерно то, что к федеративнойформе устройства перешли только конфедерации с мононациональным составомнаселения (США, Швейцария, Германия), а многонациональные конфедерации (Австро-Венгрия, Швеция и Норвегия и ряд других) распались.При переходе к федеративной форме государственного устройства огромное значениеприобретают экономические факторы. Фактически только они могут сбить волнуцентробежных тенденций и интегрировать конфедерацию в единое целое. Дляконфедеративной формы государственного устройства характерны следующие черты.
1. Конфедерацияобразуется на основе соответствующих договоров. Договорной была и перваяобщенациональная конституция США — Статьи о конфедерации 1781 г., дляратификации которой требовалось согласие всех американских штатов.
2. Субъектыконфедерации имеют право свободного выхода. В отличие от федераций, гдепопытка сецессии рассматривается как мятеж, выходиз состава конфедерации означает только расторжение договорной связи с союзом.
3. Суверенитет вконфедерации принадлежит государствам, входящим в ее состав. Никакиерешения союзной власти не имеют силы без согласия субъектов конфедерации.Фактически суверенитет конфедераций не признается и международным правом,поскольку конфедерации лишены суверенной власти над своей территорией инаселением. Международные договоры с конфедерациями носили ограниченныйхарактер и заключались, главным образом, для решения вопросов войны и мира.
4. В предметы ведения конфедерации входит небольшой круг вопросов. Он включает вопросы войны имира, внешней политики, формирования единой армии, общей системы коммуникаций,разрешения споров между субъектами конфедерации. Расширение их возможно, какправило, только с согласия всех государств, входящих в состав конфедерации.
5. В конфедерацияхобразуются только те государственные органы,которые необходимы для осуществления задач, особо выделенных по договорным актам. В частности, нет судебных органов. Ограниченкруг органов исполнительной власти.
6. Парламентконфедерации формируется представительными органами ее субъектов, которыеобязывают своих делегатов неукоснительно следовать выданным им инструкциям иуказаниям.
7. Постояннодействующие государственные органы конфедерации лишены властных полномочий.Как правило, акты конфедеративной власти не содержат норм прямого действия: ониадресованы не гражданам, а органам власти субъектов конфедерации.
8. Субъектам конфедерации принадлежит право нуллификации, т.е. отказа в признании либоотказа в применении актов союзной власти.
9. Бюджет конфедерации формируется за счет добровольных взносов ее субъектов.Правом непосредственного налогообложения, как и возможностью принудительного взыскания взносов, конфедерация не обладает.
10. Субъектыконфедерации имеют право устанавливать таможенные и иные ограничения, препятствующиепередвижению лиц, товаров, услуг и капиталов.
II. Как правило, вконфедерациях отсутствует единая система денежного обращения.
12. Воинскиеформирования набираются субъектами конфедерации, причем нередко сохраняетсядвойное их подчинение государственным органам конфедерации и ее субъектов.
3. В конфедерациях нетсоюзного гражданства. Федерация — это единое государство, состоящее изнескольких государственных образований, объединившихся для решения центральнойвластью общих для всех членов федерации задач. В состав современныхфедераций входит различное число субъектов: в США — 50, Австралии — 6, Канаде —10, Австрии — 9, ФРГ — 16, Бельгии — 3, Индии — 25,Югославии — 2 и т.д. В большей части государств федеративное устройство неслужит формой решения национального вопроса. В Индии, Бельгии, Канаде и Нигериитерриториально-политическая организация государствав той или иной мере отражает многонациональный состав населения.
Субъекты федерацийимеют собственные территорию, конституции и органы власти, которые в пределахпредоставленных им прав обладают высокой степенью независимости.
Федеральныеконституции включают в предметы ведения федерации важнейшие вопросыгосударственной жизни: оборону страны, внешнюю политику, финансы, налогообложение,организацию высших органов власти, разрешение конфликтов между субъектамифедерации, регулирование торговли, развитие транспорта и коммуникаций. В ведениесубъектов федерации входит более широкий круг вопросов, но это в основном вопросы, не требующие единообразного регулирования. В их числе — организацияместных органов власти, общественный порядок и охрана окружающей среды,общественно необходимые работы и службы.
Конституциифедеративных государств по-разному, с учетом уровня развития экономики,исторических традиций, соотношения политических сил определяют объем предметовведения федерации и ее субъектов. Различным образом они решают и вопрос опринадлежности земли, недр и вод. Например, в Швейцарии и Мексике они подпадаютпод юрисдикцию федерации. В Австралии и Канаде земля и недра принадлежатсубъектам федерации. Под юрисдикцией субъектов федерации находится земля и вСоединенных Штатах Америки, но здесь необходимо учитывать то обстоятельство,что более 30% всей территории США принадлежит федерации на правахсобственности. Во многих сферах федерация и ее субъекты тесно взаимодействуют.Об этом свидетельствует, в частности, решение вопроса охраны окружающей среды, ставшей в отсутствие каких-либо конкретных конституционных указаний объектом скоординированнойполитики федерации и ее субъектов во многих государствах мира. В целомвзаимоотношения между федерациями и их субъектами развиваются противоречиво.Во многих областях происходит усиление центральной власти, в ряде других — ееослабление. Эти процессы затрудняют объективную оценку федеративных отношений— задачу, решение которой необходимо искать в срезе федеративных отношений вобласти экономики, политики, национальных отношений и права.
Развитие современногофедерализма свидетельствует о том, что преобладающей является тенденция кинтеграции (при сохранении определенных гарантий прав и интересов субъектовфедерации). В то же время наблюдаются и весьма серьезные всплески сепаратизма.Причем они имеют место и в высокоразвитых странах (Австралии, Канаде), и встранах со средним уровнем развития (Индии), и в экономически слаборазвитыхгосударствах (Нигерии).
2.ЭКОНОМИЧЕСКАЯИНТЕГРАЦИЯ
Мы не ставимзадачу дать подробный анализ экономико-правовых отношений в федеративныхгосударствах. Достаточно взять один аспект этой проблемы — функционированиеединого внутреннего рынка, который отражает все многообразие экономическихявлений, их основные тенденции, закономерности и механизмы, взламывающиетрадиционную структуру федеративных отношений.
Единый экономическийрынок сложился в развитых федеративных государствах к концу XIX — началу XX столетия.В настоящее время его развитие не сдерживается фактором федеративного устройства. Конституционной основой процессов экономической интеграции служатстатьи конституций, закрепившие право федеральных органов устанавливать единуюсистему денежного оборота, вводить налоги на всей территории федерации ирегулировать торговлю между субъектами федерации. Особое значение всоздании единого экономического рынка имела широкая дискреционная властьцентральных органов по регулированию торговли. В США право регулироватьторговлю между штатами передано Конгрессу (согласно разделу 8 статьи 1Конституции). В процессе конституционного толкования это право былонаполнено следующим содержанием. Еще в 1824 г. Верховный суд США подчеркнул:«Торговля… — это нечто большее, чем просто торговля. Это — движениетоваров и отношения». А в 1851 г. в решении по делу Кули понятиемеждуштатной торговли получило более широкое толкование. Оно, по мнению суда,должно было охватывать все вопросы, требующие «единого правового регулирования».Аналогичные формулы о регулировании торговли между субъектами федераций содержатся в конституциях Австралии и Канады. В этих государствах имеют близкоесходство и формы конституционного толкования. Несколько иные конструкцииприменены в ряде других конституций. Например, Политическая Конституция.Мексиканских Соединенных Штатов предусматривает право конгресса«предотвращать установление ограничений в торговле между штатами»(пункт IX статьи 73). В Конституции Швейцарского Союза провозглашаетсяпринцип свободы торговли и промышленности на всей территории Союза (статья 31).
В развитии единогоэкономического рынка немалую роль сыграло создание единой системы денежногооборота. Финансовая система находится под полным контролем федеральныхправительств. Они осуществляют выпуск денег и изъятие ценных бумаг, определяютусловия кредитования и основы функционирования банковской системы. Субъектыфедерации лишены какой-либо реальной финансовой власти. Подтверждением этомуслужат следующие статьи Конституции ШвейцарскогоСоюза: «Союз пользуется всеми правами, предоставляемыми монетноймонополией. Союз один имеет право чеканить монету. Он устанавливает денежнуюсистему и издает в случае необходимости предписания о курсе иностранныхмонет» (статья 38). «Право эмиссии банковых билетов и других такогоже рода денежных знаков принадлежит исключительно Союзу… Банк, которомудоверена монополия эмиссии банковых билетов, имеет главной целью регулироватьденежный рынок страны, облегчать платежные операции и проводить в рамкахсоюзного законодательства кредитную и валютную политику, которая служит общиминтересам страны» (статья 39). Весомы полномочия федеральных органов по введению единых налогов на всей территории федерации. Например,XVI поправка к Конституции США закрепляет верховенство федерации в этойобласти: «Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов,получаемых из любого источника, без распределения этих налогов между штатами ибезотносительно к каким-либо переписям или оценкам числа ихнаселения».
Единый экономический рынок характеризуется следующими тремяпараметрами: динамизмом, эффективностью и гармонией связующих его отношений.Динамизм единого экономического рынка обеспечивается свободой передвижения лиц,товаров, капиталов и услуг. Эффективность — соответствием форм управленияэкономическим требованиям. Гармония — обоснованными пропорциями в отраслевоми региональном развитии экономики.
В современныхфедерациях сняты практически все ограничения на передвижение лиц, товаров,капиталов и услуг. А протекционистские, дискриминационные акции со сторонысубъектов федерации сдерживаются соответствующими конституционными нормами.Так, Конституция США устанавливает: «Ни один штат не должен издаватьили применять законы, которые ограничивают привилегии и льготы граждан США... лишать свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры…отказывать кому-либо в пределах своей юрисдикции в равной защите со сторонызаконов» (XIV поправка).
Нормы, аналогичныевышеприведенным, содержатся и в Конституции Канады, но дополнены они следующимположением: «Каждый гражданин Канады и каждое лицо, имеющее постоянноеместожительство в Канаде, наделены: а) правом передвижения и выбораместожительства в любой из провинций и б) правом заниматься трудовойдеятельностью в любой из провинций». Изъятие из этого принципа допускаетсятолько в том случае, если уровень безработицы в какой-либо провинции выше, чемв целом по стране (разд. 6 Хартии прав и свобод1982 г.).
Наиболеепоследователен в этом вопросе Федеральный Конституционный Закон АвстрийскойРеспублики: «Территория Федерации едина в области валютных, хозяйственныхи таможенных отношений. Внутри федерации не могут устанавливаться таможенныеили иные транспортные ограничения» (статья 4). «Каждый гражданинФедерации имеет в каждой из земель те же права и обязанности, что и гражданеэтой земли» (пункт 3 статьи 6).
Впрочем, федеральныеконституции допускают отдельные ограничительные меры. Субъекты федерацийвправе предусматривать ограничения на занятие определенными профессиями,вводить местные налоги, предъявлять соответствующие требования к деятельности физических и юридических лиц на своих территориях. Но при этом недопускается дискриминация жителей других штатов, провинций, земель иликантонов. Не могут быть применены и «обременяющие» торговлюограничения, за исключением тех из них, которые оправданы законной целью(охрана окружающей среды, карантин, безопасность дорожного движения и т.п.).
Механизмы регулирования экономики в федерациях имеют достаточно централизованные формы.Во многих сферах экономической жизни центральные органы утверждают за собойисключительные права, оттесняя субъекты федерации на второй план. В ведениипоследних остаются регулирование мелкого бизнеса, сельского хозяйства, разработкаприродных ресурсов для внутреннего рынка и т.п. Есть, правда, определенныевариации в разграничении предметов ведения, но в целом онималосущественны. В регулировании экономических отношений федеральныеорганы опираются в основном на формы и методы финансовой политики (налоги,дотации и т.п.), не пренебрегая — при необходимости — и средствами директивногоруководства (регулирование цен, введение запретов и т.п.).
Неравномерностьразвития экономики порождает неравенство в экономическом потенциале субъектовфедерации и диспропорции в отраслевой и функциональной структуре экономики. Сцелью скорректировать ее развитие во всех федеративных государствахоказывается финансовая поддержка «слабым» или «бедным» штатам, провинциям или землям за счет централизованных финансовых средств.Наиболее подробно эти вопросы раскрыты в Основном законе ФРГ. В пункте 4 статьи106 отмечается: «Федерация может предоставить землям финансовую помощь для покрытия особо важных расходов земель и общин (объединений общин), которыенеобходимы для того, чтобы избежать нарушения общего экономическогоравновесия или чтобы компенсировать возможные экономические различия натерритории федерации...» Представляет интерес и статья 109 Основногозакона, в которой подчеркивается: «Федерация и земли должны учитывать приведении своего бюджетного хозяйства требования общего экономическогобаланса» (пункт 2).
3. ПОЛИТИЧЕСКАЯИНТЕГРАЦИЯ
Входящие в составфедераций штаты, земли, провинции и кантоны в отличие от субъектовконфедераций не обладают суверенитетом. Они лишены права выхода из составасоюза (сецессии), не обладают верховенством насвоей территории, не имеют независимости в международных отношениях.
Право выхода засубъектами федераций не признается ни в одной из буржуазных конституций, апопытки сецессии подавляются силой оружия, как это было в период войны с Зондербундом в 1847 г. в Швейцарии и в ходеГражданской войны (1861—1865 гг.) в США, либо политико-правовыми средствами(отказ в праве выхода штату Западная Австралия в 1938 г.). Следует, правда,отметить, что на практике в ряде случаев сецессияосуществлялась. В начале 30-х годов XIX столетия Венесуэла отделилась отФедерации Великая Колумбия, а в 1965 г. из состава Малайзии вышел штатСингапур. Но в том и в другом случаях сецессия была проведена в экономическислаборазвитых странах.
Субъекты федераций не обладают верховенством на своей территории. Сфера действия федеральногоправа распространяется на всю федерацию, и ни в одной из них штаты, провинции,земли или кантоны не вправе препятствовать его применению. Конституция СШАследующим образом разрешает коллизии между законодательством федерации и штатов:«Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ееисполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключеныСоединенными Штатами, являются высшими законами страны, и судьи каждого штатаобязаны их исполнять и в том случае, когда в Конституции и законах отдельныхштатов встречаются противоречащие им предписания» (статья VI). Аналогичныеформулировки содержатся в конституциях Аргентины (статья 31), Мексики (статья133), Венесуэлы (статья 16), Канады (пункт 1 статьи 52 в редакции 1982 г.) иряда других государств, предусматривающих, как и США,создание федеральных судов на территории субъектов федерации. Лишены субъекты федерации и права выступать в международном общении. В Швейцариипоследние международные договоры были заключены кантонами от своего именив 40-х годах прошлого столетия, Американские штаты изначально были лишены этого права даже в период конфедерации (1781—1789 гг.). Не признает его засубъектами федераций и международное право, хотя практике известны случаизаключения субъектами федераций международных соглашений (например, такназываемые «культурные соглашения» между канадской провинцией Квебеки Францией).
Субъекты федераций не суверенны. В США, Канаде, Австралии этот факт подтвержден решениями федеральных верховных судов. Сами конституции осуверенитете молчат. И лишь отдельными конституциями (Швейцарии, Мексики) засубъектами федераций формально признан суверенитет, но лишь в той мере, вкоторой он не ограничен федеральной конституцией.
В организации органоввласти субъекты федераций, как правило, следуют образцам построения федеральныхорганов даже в тех государствах, в которых конституции практически не предъявляютв этом вопросе каких-либо требований к входящим в их состав государственнымобразованиям (США и Австралия). Впрочем, в большей части конституций (Мексика, Аргентина, Бразилия, Канада) даетсяподробное описание структуры и организации органоввласти субъектов федераций. В Швейцарии конституции кантонов санкционируютсяфедеральной властью. В Индии право принятия собственной конституции предоставлено только одному штату — штату Джамму и Кашмир. В развитии процессовполитической интеграции особая роль принадлежит праву федеральных органовдействовать непосредственно на территории субъектов федераций и механизмам финансовой политики. Финансовая централизация проведена практически во всехфедерациях. Так, например, в Канаде бюджетные источники были централизованыеще в 30-е годы XX столетия, в ФРГ — в 1969 г. Субъекты федераций сохраняютнезначительные источники доходов. А оказание им помощи со стороны центральныхвластей сопровождается всевозможными условиями и оговорками, ограничивающимиполитические возможности штатов, провинций, земель и кантонов. Мощное влияние на развитие политической интеграции оказывает централизация структурыполитических партий. Причем этот процесс наблюдается и в федерациях страдиционно децентрализованными партийными системами (США, Швейцария). В рядеконституций предусматриваются особые правовые рычаги воздействия на членовпартии. Так, например, в Индии в соответствии с 52 поправкой к Конституции(1985 г.) члены парламента могут быть лишены депутатского мандата в случаенарушения партийной дисциплины.
В арсеналефедеральных властей имеется немало других испытанных орудий политического и правового воздействия. В США по распоряжению президента на территории штатовмогут вводиться войска для защиты их от «внутренних беспорядков» из'ащиты федеральных законов от самих штатов. По Конституции Швейцарского Союза,«Союз гарантирует кантонам их территорию, их суверенитет в пределах, установленныхстатьей 3, их конституции, свободу и права народа, конституционные праваграждан» (статья 5). А в случае угрозы для них вводит на территорияхкантонов чрезвычайное положение, приостанавливая реализацию прав граждан иполномочий кантональных властей. Столь же всеобъемлющи положения очрезвычайном положении в конституциях ФРГ, Канады (закон 1988 г.), Индии(статьи 34, 352—360).
Усилению ролифедерации способствует также то обстоятельство, что она выступает гарантомправ и свобод граждан, что обеспечивает ей широкую социальную базу. Процессы политической интеграции развиваются не только по вертикали внаправлении все возрастающей роли федеральных органов. Определенную роль вних играют те процессы, которые складываются по горизонтали — междусубъектами федераций. Существует большое число консультативных органов,координирующих усилия штатов, провинций, земель и кантонов. Но значение их вобщем невелико. В ряде федераций (Канада, Австралия) они действуют подконтролем центральных властей. Последние умело направляют их деятельностьв нужное для федерации русло и решительно пресекают любые попытки субъектовфедераций расширить свои права. Конституционной гарантией верховенствафедерации в этой области служат статьи конституций, требующие от субъектовфедераций передачи заключенных между ними соглашений на одобрение центральныхвластей.
4.ИНТЕГРАЦИЯПРАВА
Развитие общественнойжизни ставит задачу обеспечения единообразного правового регулирования. В федерацияхона решается в трех направлениях: посредством расширения компетенции центральных органов власти, ограничения законодательства субъектов федерации,принятия последними единообразных или унифицированных актов.
Своеобразным правовым итогом процессов интеграции в экономической и политической жизнистановится расширение полномочий органов федерации. В странах общего права(США, Канада, Австралия) оно происходит в основном в процессе толкованияконституционных норм верховными судами. В других федерациях — преимущественнопосредством принятия новых конституций (например, Конституция Бразилии 1988г.) либо путем внесения в тексты конституций поправок (Индия). В пределахкомпетенции союзных органов федеральное право заменяет разрозненные ипротиворечивые нормы штатов, провинций, земель или кантонов. А те коллизии,которые возникают между ними, разрешаются на основе конституционныхтребований, часть из которых была изложена выше. Федеральные конституциинередко устанавливают особые перечни запретов, ограничивая тем самым принятиесубъектами федераций законодательных актов, нарушающих, в частности,обязательства по договорам, привилегии и льготы граждан.
Третья форма интеграции права — принятие субъектами федераций единообразных илиунифицированных законодательных актов. В США они разрабатываются Национальнойконференцией уполномоченных по унификации законов штатов. В ФРГ, Канаде иАвстралии — на конференциях глав или представителей исполнительной власти.Разработанные ими законопроекты передаются на утверждение представительныхорганов субъектов федераций.
Развитие процессовправовой интеграции дает сложную, порой — противоречивую картину. Нередко оноотстает или отступает от движения процессов интеграции в экономической иполитической жизни. Во многом это объясняется фактором «вторичности»права по отношению к экономическим и политическим явлениям. Но не только этим.В федерациях с их множественными правовыми системами право дает возможностьзакрепить не только «господствующую волю всего правящего класса», нои отдельных его группировок, отстаивающих свои особые права и привилегии. Онообеспечивает также возможность должного учета интересов различных субъектовфедерации, народов и групп населения, населяющих союзное государство,способствуя.тем самым стабильностигосударственной власти в целом.
РАЗГРАНИЧЕНИЕПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ МЕЖДУ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
а)Понятие «предметы ведения федерации и еесубъектов»
В юридическойлитературе и в законодательстве некоторых зарубежных стран, когда речь идет оразграничении предметов ведения между федерацией и субъектами федерации,иногда говорится о разграничении компетенции между федерацией и еесубъектами.
Данная неточностьприводит к отождествлению двух разных вопросов: вопроса о разграничениипредметов ведения между федерацией и ее субъектами и вопроса о разграничениикомпетенции между отдельными видами федеральных органов (представительныйорган, органы управления, судебные органы), с одной стороны, и между отдельнымивидами органов субъектов федерации — с другой стороны.
Эти вопросывзаимосвязаны, ибо одним из факторов, обусловливающих как компетенцию федеральных органов, так и компетенцию органов субъектов федерации, являютсяпереданные в ведение федерации и ее субъектов предметы ведения. И в то же времяэти вопросы совершенно разные. В чем же заключается различие между ними?
Вопрос оразграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами — это вопрособ отношениях между федерацией и ее субъектами. Вопрос же о разграничениикомпетенции между отдельными видами федеральных органов и отдельными видамиорганов субъектов федерации — это вопрос об отношениях, во-первых, междуотдельными видами федеральных органов; во-вторых, между отдельными видамиорганов субъектов федерации; в-третьих, между федеральными органами иорганами субъектов федерации.
Таким образом, ясно,что, говоря о разграничении предметов ведения между федерацией и еесубъектами, нельзя употреблять термин «компетенция» вместо термина«предметы ведения». Компетенция — это свойство, присущее лишьгосударственному органу. Государству же присуще другое свойство —суверенитет. Именно с этим свойством, присущим государству, связан вопрос оразграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами.
Компетенциягосударственного органа — это юридически предоставленные ему права на решениеопределенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов,права, устанавливающие место данного органа в системе государственных органов,реализуемые им самостоятельно.
Предметы же веденияфедерации и ее субъектов — это круг конституционно зафиксированных вопросов, покоторым, в зависимости от формы правления государства, соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны приниматьрешения.
Необходимо отметить,что от того, как разграничены по своему существу предметы ведения междуфедерацией и ее субъектами, зависит роль, которую играет федеративноегосударственное устройство в жизни народа данного государства, то естьфедеративное устройство или будет служить объективным экономическим,политическим, социальным, национальным, культурным потребностям общественногоразвития, или будет тормозить это развитие, играть отрицательную роль вобщественно-политической жизни страны.
От того же, как решенвопрос о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органови отдельными видами органов субъектов федерации, зависит, в руках каких изэтих органов будет сосредоточена государственная власть в федерации и в еесубъектах — в руках представительных органов или в руках бюрократическогоаппарата.
Неправильное решениеодного или другого из названных вопросов, а тем более если они оба будутрешены неверно, неминуемо закладывает основу для будущего политическогокризиса. Красноречивым примером этого положения может служитьразразившийся несколько лет назад политический кризис в Югославии. Двумяглавными причинами, породившими этот политический кризис, как отмечалось впечати, являются, во-первых, процесс децентрализации в федеративном устройствеЮгославии, который привел к разрушению единого рынка в рамках федерации иотсюда к ряду негативных экономических последствий, таких, как инфляция,безработица, забастовки, эмиграция и т.д., и, во-вторых, усиление ролибюрократического аппарата на уровне республиканских, краевых и местных органов.В настоящее время этот кризис перерос в вооруженный конфликт.
На этом примере мыможем увидеть, какие отрицательные последствия имеет неправильное решениевопроса о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами ивопроса о разграничении компетенции между отдельными видами федеральныхорганов, с одной стороны, и между отдельными видами органов субъектов федерации— с другой стороны.
Правильноеразграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами со всех точекзрения: экономической, политической, национальной и так далее — задача оченьсложная. Говоря о сложности этой задачи, необходимо обратить внимание наследующее обстоятельство. Решение по существу всех вопросов, касающихсяразграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами, не под силутолько специалистам в области права. Определить, какие вопросы, исходя из их существа,должны находиться в ведении федерации, а какие — в ведении ее субъектов,например, в области экономики, финансов, экологии и так далее, могут лишь специалисты, занимающиеся этими проблемами профессионально. Роль юристов врешении этих вопросов должна заключаться главным образом в отыскании тойудачной формулировки, которая исключала бы возможностьдля федеральных органов вторгаться в предметы ведения, предоставленныесубъектам федерации, а также возможность для органов субъектов федерациивторгаться в предметы ведения, предоставленные федерации.
б)Способы разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами
Анализ зарубежногозаконодательства с целью раскрытия этих способов приводит к следующим выводам.В большинстве зарубежных стран разграничение предметов ведения между федерациейи ее субъектами осуществляется в федеральной конституции. В некоторых странах,однако, конституция допускает по отдельным вопросам разграничение предметовведения между федерацией и ее субъектами в текущем законодательстве. Например,согласно Конституционному закону о Чехословацкой федерации 1968 г.,распределение предметов ведения между Чехословацкой Федеративной Республикой иобеими республиками — Чешской Республикой и Словацкой Республикой — ввопросах внутреннего порядка и безопасности, а также в вопросах печати и иныхсредств информации устанавливалось обычным законом Федерального Собрания(пункт 2 статьи 27; статья 28). Основной закон Федеративной РеспубликиГермании предусматривает возможность перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона (статья 71). Конституция США,наоборот, создает юридическую возможность путем издания обычного закона КонгрессаСША расширять конституционно установленный круг предметов, находящихся висключительном ведении федерации (раздел 8 статьи 1). И эта возможность напрактике была использована не один раз. Таким образом, ясно, чтостабильность в решении такого важного вопроса, каким является вопрос оразграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами, может быть обеспечена лишь вслучае, когда этот вопрос решается исчерпывающим образом в самойконституции.
В законодательствезарубежных стран можно обнаружить следующее разграничение предметов ведениямежду федерацией и ее субъектами: во-первых, предметы ведения, которыенаходятся в исключительном ведении федерации; во-вторых, предметы ведения,которые находятся в исключительном ведении субъектов федерации; в-третьих,предметы ведения, находящиеся в совместном ведении федерации и еесубъектов. Каковы способы регламентации этих трех видов предметовведения? Предметы исключительного ведения федерации в большинствезарубежных стран устанавливаются исчерпывающим образом в тексте самойконституции.
Предметы же ведениясубъектов федерации в разных странах устанавливаются разными способами. В однихгосударствах предметы исключительного ведения субъектов федерации специальноне перечисляются. Ими считаются все вопросы, которые прямо не отнесены кведению федерации. Так, например, этот вопрос решен в США и Австрии. Федеральный Конституционный Закон Австрийской Республики гласит, что если какой-либо вопроссогласно Федеральной Конституции не отнесен определенно к ведению Федерации,то он относится к ведению земель (пункт 1 статьи 15).
В Индии использовандругой способ. Наряду с перечнями, устанавливающими вопросы, находящиеся висключительном ведении федерации, а также в совместном ведении федерации иштатов, имеется перечень, в котором полностью перечислены предметы веденияштатов. Он содержит 66 пунктов.
Кроме того,существует еще один способ регламентации данной категории предметов ведения,который использован в Политической Конституции Мексиканских СоединенныхШтатов. Он состоит в том, что, определяя предметы ведения штатов путемустановления вопросов, входящих в исключительное ведение федерации, конституция помимо этого очерчивает круг вопросов,которые никоим образом не могут быть предметом ведения штатов. Так, штаты немогут: заключать союзы, договоры или вступать в коалицию с другими штатами или с иностранными державами; чеканить монету, выпускать бумажные деньги,почтовые марки и гербовую бумагу; облагать пошлиной лиц или товары, пересекающие транзитом территорию штатов; запрещать или облагать прямо иликосвенно пошлиной ввоз на свою территорию или вывоз за ее пределы отечественныхтоваров или иностранных товаров; договариваться прямо либо косвенно синостранными правительствами, иностранными корпорациями либо с отдельнымииностранцами о принятии обязательств, предусматривающих выплату в иностраннойвалюте, и так далее. Какими же способами разграничиваются вопросы, находящиесяв совместном ведении федерации и ее субъектов? Анализ законодательствазарубежных стран позволяет сделать вывод, что таких способов три. Первыйиз них, который в свое время был использован в Чехословакии, заключается вследующем. В конституции перечисляются все вопросы, подлежащие совместному ведению федерации и ее субъектов. Затем по каждому из этих вопросов подробнейшимобразом определяется круг проблем, находящихся в исключительном ведениифедерации. В сущности данный способ делит совместные предметы ведения на дветочно очерченные категории: первая категория — это предметы исключительноговедения федерации и вторая категория — это предметы ведения субъектов федерации.
Второй из способовсостоит в перечислении вопросов, по которым федерация определяет общиепринципы законодательства, а субъекты федерации издают законы,конкретизирующие эти принципы. Он использован в Конституции Австрии.
Третий способзаключается в том, что по вопросам, находящимся в совместном ведении федерациии ее субъектов, законодательным органам субъектов федерации предоставленоправо принимать законы лишь в том случае, если по данному вопросу нетфедерального закона.
ПРЕДМЕТЫВЕДЕНИЯ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ В ОТДЕЛЬНЫХЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
а)Предметы ведения федерации
Согласно большинствуконституций федеративных государств к исключительному ведению федерации относятся:
* внешниесношения (Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Мексика,США, Швейцария, ФРГ);
* оборонаи руководство вооруженными силами (Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия,Венесуэла, Индия, Канада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);
* установлениеграниц и таможенное дело (Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Мексика, США,Швейцария, ФРГ);
* денежноеи валютное обращение и монетная монополия (Австралия, Австрия, Аргентина,Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);
* установлениеединой системы мер и весов (Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия,Венесуэла, Индия, Канада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);
* федеральныефинансы и налоги (Австралия, Австрия, Аргентина,Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);
* деятельностьпочты, телеграфа, телефона (Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия,Венесуэла, Индия, Канада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);
* паспортноедело, эмиграция, иммиграция, въезд, выезд, поселение и пребывание иностранцев(Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Мексика,Швейцария, ФРГ);
* федеральный железнодорожный, воздушный, водный транспорт и пути сообщения (Австралия,Австрия, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, США,Швейцария, ФРГ);
* гражданское,уголовное, процессуальное, исправительное, авторское, патентное,изобретательское право и охрана промышленной собственности (Австралия, Австрия,Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Швейцария, ФРГ);
* учреждениефедеральной системы правоохранительных и судебных органов (Австрия,Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, США, ФРГ);
* поддержаниеобщественного спокойствия и безопасности федерации (Австрия, Венесуэла,Индия, США, Швейцария, ФРГ);
* объявлениевойны и заключение мира (Аргентина, Бразилия, Индия, Мексика, США, Швейцария,ФРГ);
* банковскаядеятельность (Австралия, Австрия, Аргентина, Венесуэла, Индия, Канада,Швейцария);
* государственнаястатистика (Австралия, Австрия, Бразилия, Венесуэла, Канада, ФРГ);
* правовоеположение лиц, находящихся на государственной службе (Австрия, Аргентина,Бразилия, Индия, Мексика, ФРГ);
* производство,приобретение, продажа, распространение оружия, боеприпасов и взрывчатыхвеществ (Австрия, Бразилия, Индия, Швейцария);
* страхование(Австралия, Австрия, Бразилия, Индия, Канада, Швейцария);
* принятиезаконов, необходимых для осуществления вышеперечисленных прав (Австралия,Аргентина, Мексика, США).
Помимо указанныхпредметов ведения, отдельные конституции передают в ведение федерации такиевопросы, как: разрешение и учреждение на национальной территории другихрелигиозных орденов, кроме уже существующих (Аргентина);
* осуществление классификации теле- и радиопрограмм;
* установлениедиректив для городского развития, включая жилищное, санитарное и транспортное;
* установлениепринципов и директив для национальной системы путешествий (Бразилия);
* паломничествов места, находящиеся вне пределов Индии;
* судыпо опеке над недвижимым имуществом правителей индийских княжеств;
* разрешениедемонстрации кинофильмов (Индия).
Предметы совместноговедения федерации и субъектов федерации
Согласноконституциям федеративных государств к совместному ведению федерации и еесубъектов относятся: гражданское право, уголовное право, судоустройство исудопроизводство (Индия, ФРГ); социальное обеспечение (Австрия, Бразилия,Индия, ФРГ); налоги (Австрия, Бразилия, Индия, Швейцария); земельноеправо (Австрия, Бразилия, Индия, ФРГ); трудовое право и защита прав рабочихи служащих (Австрия, Индия, Мексика, ФРГ); электроэнергетика (Австрия,Индия, ФРГ); промышленность, ремесла, кустарная промышленность (Бразилия,Индия, ФРГ); торговля (Бразилия, Индия, ФРГ); банковское и биржевое дело (Бразилия, Индия, ФРГ); транспорт, за исключением федерального, и путисообщения, кроме федеральных путей (Австрия, Индия, ФРГ); защита растений и животных (Австрия, Бразилия, Индия, ФРГ); образование (Австрия,Бразилия, Индия, ФРГ); культура, искусство, национальные памятники (Бразилия,Индия, ФРГ); призрение бедных (Австрия, Бразилия, Индия); демографическая политика (Австрия, Индия); здравоохранение (Бразилия,Индия, ФРГ); охрана окружающей среды (Бразилия, Индия, ФРГ). Конституции зарубежных государств следующим образом определяют предметысовместного ведения федерации и ее субъектов.
Предметы ведениясубъектов федерации
К исключительномуведению субъектов федерации, как правило, относятся: местное управление;местные работы и предприятия; регистрация, регулирование деятельности иликвидация местных предприятий; местные налоги; учреждение и замещение местныхдолжностей; учреждение, содержание и управление местными тюрьмами иисправительными заведениями, а также вопросы: общественного порядка, культуры,санитарии, здравоохранения, местных коммуникаций, коммунального обслуживания,пособий престарелым и инвалидам, организация местной полиции, городскогоустройства и другие. Конституции зарубежных государств следующим образомопределяют предметы исключительного ведения субъектов федерации.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Федерация в зарубежныхстранах.-М.: Юрид. лит.,1993.-112с.
2. Современные зарубежные конституции. МЮИ, М., 1992 г.
3Модели современного федерализма: сравнительный анализ. В.Е.Чиркин. (Государство и право 1994, N8-9.)
4Налоговый федерализм и местные налоги. В.Пансков, Д.Игнатьев
(Российскийэкономический журнал N 4, 1995год)
5 Опроблемах реализации Федерального договора. Ю.М.Смирнова. 4с. (Государство иправо N 12, 1993 год)
6 Оформе федерации в России. В.Н.Синюков. (Государство и право N 5, 1993 год)
7.Опыт федерализма в третьем мире и Россия. Э.Лебедева. (Мировая экономикаи международные отношения 1995, N2.)
8Перспективы российского федерализма. В. СЕменов и др. (Российскийэкономический журнал N 4,5, 6, 1994 год)
9Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов. Б.С.Эбзеев, Л.М.Карапетян (Государство и право N 3, 1995год)
10Становление российской модели федерализма. О.Богачева (Вопросы экономики N8, 1995 год)
11Государственное (конституционное) право Российской Федерации: Учебник. В.Г. Стрекозов, Ю.Д.Казанчев
12Федерализм: проблемы формирования: Материалы постояннодействующего семинара/Под науч. ред. Ю.Р.Хайруллиной, А.Г.Большакова. — Казань: КГТУ,1994.- 170с.
14Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации: Сб. аналит. обзоров и рекомендаций /Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве РФ. — М., 1995.-294с.
15Федеративный договор: Документы. Комментарий: Абдулатипов Р.Г. и др. — М. : Республика, 1994 год
16.Бюджетный федерализм. А.Д.Барский, Э.В. б/н199 01.07.1995 Детнева (ЭКО N 7, 1995 год)
17.Многообразие форм федерализма в США. А. Б.Ганликс. (Государство и право1994, N6.)