Реферат: Региональная политика России

I.: концепции, проблемы,решения

Любаяполитика это цели и задачи, преследуемые и решаемые людьми в связи с их конкретнымиинтересами, а также методы, средства и институты, с помощью который данныеинтересы формируются, отстаиваются и защищаются

Региональнойполитикой можно считать лишь такую систему намерений и действий, котораяреализует интересы государства в отношении регионов и внутренние интересы самихрегионов методами и способами, учитывающими природу современных региональныхпроцессов, и которая осуществляет все это преимущественно в структуре меж ивнутри региональных связей

Региональнаяполитика это целостное и самодостаточное звено политической основы общества, безкоторого последнее, а также каждый человек в отдельности и природная средамогут лишь случайно и без гарантированного успеха существовать на каждой конкретнойтерритории, оставаясь «наедине» с государством, его экономической,внешней, внутренней и иной политикой

Всякаяполитика хороша настолько, насколько ей удается поддерживать баланс различныхинтересов. Региональная политика – не исключение. Она в той мере политика и втой мере эффективна, в какой достигнут и стабилизирован компромисс между региональнымиинтересами государства и местными интересами самих регионов

Объединительнойидеей и государственной, и местной региональной политики может и должна статьустойчивость, стабильность меж и внутрирегиональных отношений

Ведущим,жизненно важным интересом России ныне стало недопущение необратимой территориальнойдезинтеграции  государства. Главным же интересом каждого региона блокированиенеобратимого распада сферы, сбалансированность социальных, экономических,природоресурсных и иных отношений; обеспечение на этой основе стабильного исогласованного развития всех элементов локализованной сферы, соответствующегопотребностям человека, общества и природы. При этом подразумевается, что кромеобщеэкономического, общесоциального и иного общего потенциала есть мощный внутрирегиональныйпотенциал, который можно реализовать исключительно на местном уровне и это однаиз первейших задач региональной политики и самих регионов, и государства

Региональнаяполитика, намечаемая и проводимая самими регионами, это то, что должно делатьсядля согласованного и взаимнонеразрушающего развития всех элементовпространственно локализованной сферы на конкретной территории и с учетомместных условий. Государственная региональная политика призвана обеспечитьдееспособность региональной политики на местах

Объектрегиональной политики взаимосвязи и отношения между регионами

Главныйрегиональный интерес России в настоящее время должен быть осознан какминимизация негативных проявлений территориальной дезинтеграции на уровнесубъектов Федерации, как поддержка местных преобразований, как созданиеобщероссийских условий для того, чтобы каждый субъект Федерации максимальноиспользовал свой внутренний потенциал и во все меньшей мере претендовал наскудные возможности государственной помощи

Местныеинтересы определяются обеспечением полнокровного и сбалансированногосуществования на данной территории человека, общества и природы, гарантированиеих согласованного воспроизводства на базе задействования ресурсов и полномочий,государственно признаваемых местными

Фундаментальнымиметодами региональной политики можно считать разъяснение ее содержания, смыслаи практической пользы для всех без исключения сторон, согласительнодоговорныепроцедуры с развернутым закреплением условий, обеспечивающих интересы региональногоразвития, формирование соответствующей правовой базы

Толькос сознанием общественной необходимости региональной политики, с ее разработкойи реализацией появится возможность к решению общероссийских проблем: начавшеесяхозяйственное обособление регионов; региональная суверенизация и конфронтация вотношениях региональных структур власти и управления с общегосударственными;национальноэтническое развитие и дополнительное обособление по этому поводу,внутрирегиональные конфликты социального и общественнополитического характера; формированиесобственной региональной ресурсной базы социальноэкономического развития;экологическая стабильность и другие условия устойчивого развития регионов(особенно северных территорий); выделение и функционирование регионов соспецифическими статусами (свободные экономические зоны, федеральные охраняемыетерритории, зоны экологического бедствия и т.п.) и др.

   II.Регион и центр: проблемы взаимоотношений

Взаимодействиярегиональных и центральных органов власти в1992 1993 годах определялись восновном стремлением центра к системному реформированию экономики, а регионов  кзащите от«негативных» последствий реформ. При этом часть регионовстремилась максимально использовать возникающие в процессе реформ возможности дляэкономического продвижения, другая часть пыталась скорректировать самонаправление экономического реформирования

Этивзаимодействия проходят в весьма сложной политической обстановке открытойконфронтации примерно равных по потенциальным возможностям ветвей власти, вусловиях ослабленности институтов национальной государственности, высокого уровнясоциальной направленности, ограниченной лояльности  силовых  государственных структур.Как разворачивалось это противостояние, какова динамика взаимодействия центра ирегионов? Особая острота проблемы в том, что вопервых, качественно видоизменяютсяэкономические отношения, которые находятся в начале длительного этапа становлениярынка; вовторых, качественно обновляются и также находятся на начальном этапене менее длительного становления федерализм и местное самоуправление

Структуризациявласти на федеральном уровне  традиционно рассматривалось как производнаяпротиворечий между представительной и исполнительной ее ветвями

АдминистрацияПрезидента

Региональнаяполитика федеральных властей в понимании президентский структур должна включатьтакие элементы, как:   1) конституционный процесс (правовое определение отношениймежду субъектами Федерации и центральными структурами, символизирующимиФедерацию в целом);   2) согласование интересов территорий с различнымстатусом(национальные республики области) и различных этнических групп.Экономическая составляющая региональной политики рассматривается президентскимиструктурами скорее, как средство решения, как они считают, действительных проблем сохранение целостности государства и поддержание межнациональной стабильности

РаспадФедерации рассматривается администрацией как постоянная угроза. Для удержанияпод контролем центробежных тенденций главные усилия она направляет насоблюдение базовых конституционных принципов (равноправие субъектов Федерации, единствогосударственного строя, отсутствие внутренних экономическихграниц).Исключительно силовыми методами обеспечить соблюдение этих принципов нереально, ставка делается на разработку и осуществление«новой региональнойстратегии российского государства», направленной на преодоление дифференциациирегионов по уровню жизни, развитие межрегионального сотрудничества, а также«переход от узкоэкономических к более широким общественным и социальнымцелям»

Реалистичностьпостановки таких целей весьма сомнительна. Единственное, что можно серьезнообсуждать в идеологических построениях президентских экспертов, этонеобходимость быстрого реформирования налоговой системы с разделением налоговыхбаз бюджетов городов, регионов и Федерации. Сотрудники президентскойадминистрации считают, что в этом случае «каждый уровень государственнойвласти будет понастоящему независим от других» (именно в этом случаеединство Федерации будет соблюдаться неукоснительно). Для укрепления такогоединства намечается также обеспечить приорететное развитие единойинфраструктуры и окончательно разграничить федеральную и региональнуюсобственность

Наиболеепротиворечива позиция президентской команды относительно определения реальногостатуса регионов. С одной стороны, утверждается, что регионы не являются субъектамиэкономических отношений, с другой что регионы обладают определеннымиполномочиями в регулировании экономического поведения на их административнойтерритории. Возможный выход из такого конфликтного положения видится в созданииФедерального фонда регионального развития, ориентированного на поддержкуэкономических депрессивных регионов и формируемого за счет территориальнойренты, изымаемой в более благоприятных регионах

Правительство

Вотличие от президентской администрации правительственные структуры в качестве приорететныхцелей региональной политики выдвигают в основном экономические. Ключевымэлементом такой политики является предоставление регионам прав на ускоренноереформирование экономических отношений ради скорейшего преодоления кризисапереходного периода

Правительствотакже занимает более жесткую позицию относительно претензий региональных властейна руководство деятельностью экономических субъектов

Региональнаяполитика правительства, блокирована межведомственными противоречиями

Витого региональная политики свелась к разрешению межнациональных проблем.Несмотря на предположение о том, что новые структуры представительной власти нафедеральном уровне станут лоббистскими машинами региональной администрации,пока что нет подтверждения таким опасениям

Государственнаядума отличается лоббированием интересов отдельных отраслей ( в основном АПК, ТЭКи финансовые структуры).Совет Федерации все глубже увязает в разбирательстве межнациональныхпроблем. Частично это объясняется согласием исполнительных структур на своегорода разделение сфер влияния и ответственности

Отсутствиескоординированной региональной политики обусловлено не только внутреннимипротиворечиями федеральных властей, но и отсутствием давления со сторонырегионов. С одной стороны, федеральным властям удалось уверить региональныеэлиты в своей готовности к компромиссам по конкретным вопросам (что снизило уровеньпретензий на общее изменение курса), с другой произошлисущественные изменения вструктуре местных элит. Положение отраслевых элит в регионах ослабло в связи спродолжающимся экономическим спадом и приватизацией, меняющими «статусныевеса» участников. Отраслевые проблемы фактически становятся проблемамирегионов, однако при этом не превращаются в региональные по крайнеймере всознании правящих элит. Руководители регионов обеспокоеныобеспокоены проблемамилокальных рынков труда, неплатежей и кризисом сбыта на местных предприятиях,однако считают, что локальноданные проблемы решены быть не могут

89административных территорий в рамках Российской Федерациивключают 55 областей икраев, два города федерального подчинения(Москва и СанктПетербург), 21республику и 11 автономных территорий

Согласноновой конституции, республики пользуются определенными привилегиями, что служитисточником недовольства со стороныдругих субъектов Федерации. Частоутверждается, что республикиимеют привилегированное положение при осуществлениибюджетной политики и что их права по контролю за использованием природныхресурсов превышают аналогичные полномочия остальных регионов

Федеративныйдоговор 1992 года, на котором обосновываетсяразделение прав и обязанностеймежду федеральными и более низкимиадминистративными уровнями, является нечеткими противоречивым вчасти, касающейся контроля за природными ресурсами; к тому жетотфакт, что большинство республик беднее многих областей и краев, мог бы впринципе объяснить различную структуру движения бюджетных средств между центроми регионами. Возможно, наиболее существенное преимущество республик вотношениях с центром состоит втом, что на них распространяется положение оцентрализованномназначении президентом РФ губернаторов (глав администрации)

Вто время как в 19921993 годах реформистское крыло российского правительстваборолось с традиционалистами в парламентеи в самом правительстве, оно такженаходилось в конфликте с региональными элитами и выборными региональнымиорганами власти. Основной конфликт разворачивался не столько по поводуприватизацииили открытия экономики внешнему миру, столько в отношении двухбазовыхэлементов экономической трансформации: стабилизации и либерализации цен

Позициюмногих представителей местной элиты бывшие работника аппарата, коммунистическойпартии, директора крупных предприятий, господствующие на провинциальной политическойарене можно выразить так: «Стабилизация, но не на моей территории».Местныеполитические руководители в России оказывают давление нацентр с цельюсохранения дотаций производителям в своих регионахи склонны оттягивать началоструктурной перестройки в них

Можнопредположить, что разные регионы должны были бы проводить различнуюэкономическую политику, отражающую исходные уровниих развития и наличиересурсов, перспективы адаптации к рыночнойэкономике, а также политическиепредпочтения местных руководителей. В определенной степени эти различиясуществуют, хотя вызывающие их конкретные факторы не вполне очевидны

Входе статистического анализа факторов, влияющих на темпымалой приватизации в 77регионах России в 1992 году, было обнаружено, что статистически значимымиоказались лишь различные политических ориентаций местных руководителей иудельный вес нерусских во всем населении. Влияние других факторов оказалосьнезначительным. Это же справедливо в отношении индекса региональной зависимостиот таких отраслей промышленности, как металлургия и машиностроение, которые,как считается, серьезно «страдают» от реформ. В любом случае различияв отношении руководителей на местахк проводимым преобразованиям имеютограниченное влияние, поскольку лишь очень небольшое количество административныхтерриторийвозглавляют местные руководители с устоявшейся репутацией сторонниковреформ. В настоящее время это города Москва, санктпетербург, Нижегородская, атакже Волгоградская области

Естественнопредположить, что бюджетные перечисления междуразными уровнями управленияРоссии характеризуются существеннымиразличиями. Формально имеет место процесс«дележа снизу вверх», входе которого предположительно стандартные(общенациональные) доли доходов от отдельных налогов, собранных на местномуровне, передаются центру, а затем перераспределяются из центра в регионы

Финансовыемеханизмы региональной политики сегодня являютсямощнейшим рычагом ее действительногостановления

   III.Региональная бюджетноналоговая система   

Региональнаябюджетноналоговая система  это обособленнаячасть соответствующейгосударственной системы, связанная с последней генетически и структурно. Онасоставляет именно часть целого (пока существует целостность государства),посвоему отражаясоотношение централизации и децентрализации, балансцентробежныхи центростремительных тенденций. Региональнаябюджетноналоговаясистема  символ и гарант региональной ослабленности, независимости,самостоятельности. Отсюда утверждения типа «сильный (илинезависимый)бюджет сильные (или независимые) регионы»

Региональныебюджетноналоговые системы порождение и результат территориальной организацииобщества

Бюджетноналоговыесистемы регионов Российской Федерации аккумулируют около половины всехбюджетноналоговых потоков государства, с весьма заметными колебаниями в частирасходов и доходов. Так, по данным Госкомстата России в первом полугодии1993года в общих доходах на долю федерального бюджета приходилось48%, бюджета территорий 52% (в 1992 г. соответственно 44 и56%). В расходах федеральный бюджет занимал53%, бюджет территорий 47% (61 и 39% в 1992 г.)

Воснове региональной бюджетноналоговой системы лежит региональные бюджеты, региональныеналоги, сборы, льготы, дотации исубвенции, а также региональные финансовые иналоговые отношенияс «центром» и реже с другими территориальнымиуровнями. По элементному составу региональные бюджетноналоговые системы аналогичныобщегосударственным, отличаясь только отношениями. Например: налоги и сборы, дотациии субвенции присутствуют в обоихслучаях, но государство их назначает, устанавливает,тогда какрегионы с той или иной степенью свободы принимают их к исполнениюииспользованию. Региональные бюджетноналоговые системы состоятиз несколькихрегиональных подсистем разного уровня, при иерархическом построениитерриториальной организации государства (например: если населенный пункт входитв состав района, район области, и т.д.) между этими подсистемами возникаютбюджетноналоговыеотношения, во многом аналогичные отношениям типа«государстворегион»

Региональныебюджетноналоговые системы создаются и реформируются для выполнения несколькихвзаимосвязанных функций, средикоторый следующие:   1) Закрепление определенногопорядка движения бюджетноналоговых потоков, по уровням территориальнойорганизации государства(направление этих потоков, пропорции их разделения,целевое назначение и т.д.) и адекватных процедур регулирования возникающихпоэтому поводу отношений

2)Аккумулирование и использование в общерегиональных целях: средств, образованных насамой территории и поступающих в региональные бюджетноналоговые системыполностью и одноканально (таково большинство местных налогов, штрафов и иныхфинансовых санкций), аналогично образованных средств, поступающих в этисистемычастично, в соответствии с принятым порядком их распределениямеждубюджетноналоговыми системами разного уровня  (например«нефтяныеденьги»). Часть средств, аккумулируемых в вышестоящейбюджетноналоговойсистеме, перераспределяется по тем или инымсоображениям в пользу нежестоящихрегиональных систем (дотации исубвенции, а также часть «местныхсредств», по разрешению вышестоящих систем им не перечисленная)

3)Выполнение региональными органами власти и управлениясвоих представительных иисполнительных полномочий с соблюдениемтребований формальной финансовойнезависимости их политики от вышестоящих уровней

4)Сомообеспечение внутрирегиональных социальных программ, т.е. бюджетное удовлетворениечасти потребностей населения в определенных жизненных благах и реализации егонациональноэтнических интересов. Несмотря на все большую самодостаточностьнаселения и коммерциализацию социальной сферы, доля стоимости соответствующихуслуг, финансируемых через каналы региональных бюджетноналоговых систем,достигает четверти к сумме доходов населенияРоссии (за вычетом налогов)

5.Формирование инфраструктурного каркаса территории (отрасли «местного хозяйства»,местные дороги и транспорт и т.п.) какважнейшего исходного условия формированияи поддержания внутрирегиональных связей

6.Регулирование состояния и использования природноресурсного и экологическогопотенциала (земля, недра, леса, воды, флораи фауна, воздушный бассейн) какестественного базиса существования и развития территории

7.Стимулирование определенных ценностных региональных ориентиров населения, созданиеусловий для его деловой активности, для структурных преобразований, дляинвестиционной привлекательности и т.д. Это вопрос не только потенцийтерриториального развития, но и будущего бюджетноналогового благополучия

Региональныебюджетноналоговые системы во всех странах традиционный объект всеобщегонедовольства и критики. Основноетребование к бюджетноналоговой системе требованиецелевой региональной ориентации рассматриваемых систем, без которой онипревращаютсяв нижний уровень тоталитарногосударственного бюджетноналогового хозяйства

Одноиз существенных направлений развертывания российскихреформ, запущенных с 1993года, децентрализация в сфере внутригосударственных финансовых отношений.началось формирование некоегооснованного на качественно новых принципахбюджетного союза Федерации (ее субъектов и административнотерриториальныхединиц).Речь идет прежде всего о том, что бюджетноналоговые отношения«центра»и регионов все в большей мере стали определяться закономи дополнительногорегулироваться в режиме диалога. Ощутимо усиливается ответственность региональныхорганов власти и управленияза направления расходования финансовых средств(особенно в социальной сфере), гарантируются новые бюджетные права этих органовипоявляются новые источники поступлений в региональные бюджеты

Вместе с тем программа преобразования налоговофинансовыхотношений по рядуключевых позиций явно не доработана; некоторыеее положения противоречат друг другу,многие остаются остродискуссионными. Необходимо тщательно следить за тем, чтобыизбираемые способы решения сегодняшних задач (в т.ч. антиинфляционныхисвязанных с сокращением бюджетного гипердефицита) так или иначеформирующиеконтуры становящихся бюджетноналоговых систем, неблокировали бы реализациюцелей долговременных целей региональнойполитики

Аналогичныесоображения можно высказать и по поводу нормативноправовой базы новыхналоговобюджетных отношений. Эта базатолько складывается и пока очень далека отсоответствия принципиальным требованиям целостности, полноты инепротиворечивости; онанепрерывно пересматривается и корректируется, так что наиболеежелательноеее качество стабильность пока остается недоступным

«Остов»нормативноправовой базы образуют Конституция Российской Федерации, а такжезаконы «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса вРоссийской Федерации», «Об основахналоговой системы в РоссийскойФедерации», «Об основах бюджетныхправ и прав по формированию ииспользованию внебюджетных фондовпредставительных и исполнительных органовгосударственной властиреспублик, в составе Российской Федерации, автономнойобласти, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и СанктПетербурга,органов местного самоуправления». Многочисленные правовые нормы,регулирующие бюджетноналоговые отношения в региональном разрезе содержатся и вроссийских законах «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой,областной администрации», «О местном самоуправлении в РоссийскойФедерации»

Особоеместо в механизме правового регулирования взаимодействия бюджетноналоговых системна федеральном и субфедеральномуровнях занимает Закон Российской Федерации«О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям,автономнойобласти, автономным округам, городам Москве и СанктПетербуруг», вкотором установлены правовые основы оказания централизованнойфинансовой помощирегионам субъектам Федерации. Важнейшие количественные пропорции вбюджетноналоговых взаимоотношениях «центра» и регионов Россииопределяют ежегодно принимаемые законы Российской Федерации о бюджете наочередной финансовый год

Проблемавзаимоотношения разноуровневых бюджетноналоговыхсистем имеет в условияхроссийской экономики два аспекта. С однойстороны рассматриваются взаимоотношениямежду федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. С другой стороны, финансовыеотношения между органами государственного управления Федерации и структурамиместного самоуправления

Вобщем случае организация в России финансовых взаимоотношений междубюджетноналоговыми системами различных уровней требуетрешения трехвзаимосвязанных вопросов

1 покаким принципам должна быть распределена между разноуровневыми органами властии управления ответственность за осуществлением соответствующих расходов

2 какнеобходимо распределить источники доходов для покрытия указанных расходов?   3 связанс тем, что расходные статьи бюджетов и финансовыепоступления обычно несовпадают по объему

Однаиз главных причин поддержания и усугубления остроты ситуации на протяжениипоследних 2х лет отсутствие единства взаимоотношений бюджетов разных уровней,нарастание процесса индивидуализации бюджетноналоговых отношений междуФедерацией и субъектами. Проблема в отсутствии ясных, обоснованных иобщепризнанных критериев и процедур, применяемых в рамках общейполитикивнутригосударственной передачи средств. Это обстоятельство порождало урегионов постоянное ощущение несправедливости, заставлялоподозреватьфедеральные органы в проведении протекционистской политики в отношении тех илииных регионов, вызывало обострениемежнациональных противоречий и сепаратистскихнастроений. Необоснованный дисбаланс в отношениях российского правительства срегионами, касающихся налоговых отчислений в федеральный бюджет ипредоставленияиз него дотаций территориям, спровоцировал тезис«о неравноправностисубъектов Федерации». Появились даже различные их классификации, базируемыена сравнении регионов по уровнюбюджетной обеспеченности, объемам платежей вфедеральный бюджет идотациям из него.

      IV. Взаимодействие бюджетов   Традиционно существует три основных подхода крешению проблемы разделения бюджетов. Первый из них предполагаетвведениеразличий по категориям налогов. На каждом из трех уровней (Федерация,регионы, местные органы) при этом собираются свои базовыеналоги. Такая схемаразграничения доходов минимизирует перераспределительные процессы в бюджетноналоговойсистеме, формируетстабильные и вполне понятные «правила игры» междусубъектами Федерации и центром. Вместе с тем данная схема может быть эффективнореализована лишь при сравнительной однородности регионов вфискальной отношении.Между тем в России регионы в этом отношенииразнородны

Второйподход заключается в разделении доходов от налогов. Врамках бюджетноналоговойсистемы фиксируются процентные ставки, в соответствии с которыми по определеннымвыдам налогов поступления распределяются между федеральными органами и территориями.Приэтом возможен и вариант соединения ставок: на федеральномуровне вводится свояставка, на региональном своя. Такой подходоткрывает широкие возможностиувеличения масштабов перераспределения бюджетных ресурсов. Это поощряет регионык оказанию нацентр как можно большего давления с тем, чтобы получитьбюджетноналоговые льготы, путем дифференциации соответствующихставокотчислений. Понятно, что успех здесь одного региона служит стимулом ещебольшей активизации других. Результат резкое усилениеиндивидуальнорегионального регулирования бюджетных отношений.Под ударами региональных элитсистема единых федеральных налоговпостепенно разрушается и перестает выполнятьфункции интегрирующего фактора в рамках Федерации. Бюджетноналоговая системаприобретает договорнорегиональный характер. При всем том нельзя неотметить, чтов принципе реализация второго подхода дает возможность максимально учитыватьспецифику российских регионов

Третийпринципиальный подход к разделению бюджетов между федеральными органами итерриториями предполагает определение процента выплат в федеральный бюджет отобщей суммы фактически взимаемых в регионе налогов. При этом, однако, часто неуточняется, будет ли каждая территория вводить свою собственную систему налоговили же использовать в качестве основы единую систему, согласованную междурегионами на федеральном уровне. Поэтому при реализации данного подхода как рази появляется опасность максимальной децентрализации федерального бюджета приодновременном усилении перераспределительных процессов и централизации бюджетныхсредствна региональном уровне

Весьмапроблематична и сама возможность определения согласованной с регионамипроцентной ставки отчислений в федеральныйбюджет. Регионыэкспортеры будут, понятно,настаивать на ее снижении. Так, Татарстан предлагает установить ее на уровне 20%.Сравнительноже бедные в ресурсном отношении регионы, характеризующиеся низким уровнемфискальной обеспеченности, заинтересованыв более высоких процентных ставкахотчислений с тем, чтобы поддерживать и пополнять бюджетные ресурсырегионального выравнивания, из которых нуждающиеся субъекты субъекты Федерацииполучаютвесьма ощутимую поддержку

Исполнениегосударственного бюджета Российской Федерации сцелью исследования соотношениямежду федеральным и региональнымибюджетами представлено в таблице N1

Входе экономических реформ в доходах консолидированногобюджета доля поступившихпрямых налогов существенно повысилась, акосвенных соответственно снизилась. Вдоходной базе бюджетовтерриторий наблюдалось некоторое уменьшение удельноговеса прямыхи косвенных налогов, вместе взятых, при одновременном увеличениидолидругих налогов и сборов

Врезультате к концу 1993 г. удельный вес доходов, аккумулируемых региональнымибюджетами (без субвенций), заметно возрос с 44,1 до 58,8%. Это же соотношениесохранялось в 1 квартале 1994года. На 1 апреля 1994 г. доля регионов в общем объеменалога надобавленную стоимость по сравнению с 1992 г. увеличилась с 2561до 33,5%,акцизов  с 33,5 до 43%, прямых налогов с 67,7 до71,3%, других налогов и сборов с51,6 до 65,9%

Осуществлениефактического разделения доходов консолидированного бюджета по налогам при егоисполнении между федеральнымиорганами и территориями в 1993 г. показано втаблице N2

 Снижениедоли налоговых платежей, поступающих в федеральный бюджет, по сравнению спрогнозируемой по оценкам специалистовобусловлено нарушением целым радомроссийских регионов действующего законодательства. Только Башкирия и Татариянедопоставили в1993 г. в федеральный бюджет денежных средств на сумму более400млрд.руб. (что примерно равно половине всех бюджетных средств, идущих нанужды российского высшего образования); 600 млрд.руб.было недополучено посравнению с прогнозом вследствие установления в 1993 г. дифференцированныхнормативов отчислений налога надобавленную стоимость в бюджетынациональногосударственных и административнотерриториальных образований

Придостаточно систематическом снижении налоговых поступлении в федеральный бюджетв 1993 г. уровень соответствующих платежей, зачисляемых в бюджетынациональногосударственных и административнотерриториальных образований, поотношению в ВВП сохраняется относительно стабильным. В 1 квартале он равнялся16,3%, во II 16,3%, III 14,2%, в IV 15,1%

Междутем в 1992 г. на региональные бюджеты приходилось лишь38,6% общей суммыбюджетных расходов, в 1993 г.  44,1%, в 1квартале 1994 г. 52,0%. В 1993 г.региональными бюджетами в целом по Российской Федерации было получено дотаций исубвенций изфедерального (республиканского) бюджета (без федеральных программ)на сумму 3,2 трлн.руб. Объемы федеральной поддержки регионов, таким образом, приблизительносоответствовали 28,8% всегособранного за указанный период в консолидированныйбюджет налогана добавленную стоимость. Заметим при этом, что уже в 1992 г.нафедеральный бюджет приходилось 53,2% затрат на народное хозяйство, около 40% наобеспечение функционирования государственнойадминистрации, почти 30% наздравоохранение и образование, всезатраты на оборону и по внешнеторговымоперациям и около 75% других расходов. В настоящее время эти крайненеблагоприятные дляфедерального бюджета соотношения несколько улучшились. Так, поитогамисполнения российского бюджета в 1 квартала 1994 г. на долю расходовфедерального бюджета приходилось 27,7% затрат на народное хозяйство, 50% наобеспечение функционирования государственной администрации, 15%  наздравоохранение и образование, все затраты на оборону и по внешнеторговымоперациям и свыше 53%других расходов

Приведенныеданные свидетельствует о весьма серьезной (хотячастично и корректируемой)ассиметрии сложившейся налоговобюджетной системы с позиций взаимоотношениймежду территориями и федеральными органами. Указанная ассиметрия продолжаетусиливаться.Абсолютное большинство территорий (85%) находится на дотациифедерального бюджета России, причем общая сумма передаваемых повзаимнымрасчетам бюджетных средств составляет около 20% всех финансовых ресурсоврегионов. Есть и такие регионы (Тува, СевернаяОсетия и др.), которые живутпрактически полностью на дотации федерального бюджета

Оказываядавление на федеральные органы с целью пополнениясвоих доходов, регионы делаюточевидную ставку на НДС, налог наприбыль и ресурсные платежи (доля акцизов вдоходах во многих регионах незначительна). В Программе углубления реформ в 1992г.доля налога на добавленную стоимость, оставляемая территориям, определена в20%; к началу 1994 г. регионам удалось ее увеличитьболее чем в 1,6 раз, практическиполностью сохранив за собойчасть положенных им поступлений налога на прибыль.При этом, хотямногие территории и были готовы пожертвовать акцизами, регионыэкспортерыактивно пытались перераспределить в свою пользу акцизы на нефть и газ иденежные средства фонда ценового регулирования

Такимобразом, в условиях усиливающейся ассиметрии бюджетноналоговой системы основнаяборьба разворачивается за инфляционные налоги, обеспечивающие существенную долюпоступлений в территориальные бюджеты

МинфинРФ предпринимает попытки удерживать долю федеральногобюджета на достаточновысоком уровне. К сожалению, развитие бюджетной ситуации во многом неблагоприятствует этому. Удельный весодного из основных финансовых источников налоговыхпоступлений вфедеральный бюджет налога на добавленную стоимость вконсолидированном бюджете неуклонно сокращается. Доходы от внешнеэкономическойдеятельности не в состоянии компенсировать указанное падение. Одновременно вконсолидированном бюджете происходит увеличение доля прямых налогов, основнымиреципиентами которых являются территории

Вэтих условиях Минфин РФ вместо аккумулирования в федеральном бюджете всейвеличины налога на добавленную стоимость и одновременно некоторого сниженияфедеральной ставки налога на прибыль идет по пути завышения доходов всегоконсолидированного бюджета и повышения федеральной ставки налога на прибыль с10 до13%. В результате под завышенную доходную базу российского бюджета формируютсядополнительные расходы, причем как федерального, так и региональных бюджетов. Непокрывая эти расходы собраннымидоходами, многие регионы прибегают к прямымнарушениям налоговобюджетного законодательства, что происходит на общем фонероста взаимных неплатежей. Как следствие недобор финансовых средств вфедеральный бюджет и кратное увеличение на него бюджетнойнагрузки. Результатомтакой финансовой политики является усилениеассиметрии российской бюджетнойсистемы уже на стадии прогнозныхрасчетов, составления и законодательногоутверждения бюджета. Впроцессе корректировки и утверждения государственногобюджета РФна 1994 г. региональные структуры власти приобрели дополнительносвыше9 трлн.руб. доходов, получив одновременно всего лишь 1,3трлн.руб. дополнительныхрасходов. Однако, если региональныеструктуры власти в основном делали акцент наувеличение доходоврегиональных бюджетов, то отраслевые лобби, напротив,акцентировали свое внимание на увеличении расходной части федеральногобюджета. Результатомэтих действий явился своеобразный «двойнойэффект» усиления ассиметриироссийской бюджетной системы

Ассиметриюв соотношениях между федеральным и региональнымибюджетами весьма ощутимодополняет уже отмечавшаяся значительнаядифференциация регионов с точки зренияих фискальной обеспеченности на душу населения. Сегодня в России есть регионы, которыеперечисляютв федеральный бюджет до 6065% доходов. С другой стороны, имеются регионы,покрывающие 8595% своих расходов за счетсредств федерального бюджета. Из 89регионов 41 получает из федерального бюджета 40% расходуемых средств, причем на22 регионаприходится более 60% выделяемых дотаций

Весьсевер и юг России полностью «сидят» на дотациях. Основные «поставщики»доходов в федеральный бюджет области, края иреспублики, образующие «узкийпояс», который охватывает Сибирь, Урал и центр России, а также дваавтономных округа, где в большихмасштабах добывается нефть. При этом на Тюменскуюобласть иг.Москву приходится свыше 19% всех поступлений в федеральный бюджет

Анализдезинтеграционных факторов показывает, что существуетдостаточно тесная связьмежду низкими темпами приватизации в регионах и высоким уровнем получаемых имидотаций из федеральногобюджета. Мощным фактором «выбивания» ресурсовиз центра служитугроза развития сепаратистских движений

Какправило, значительные федеральные бюджетные выплаты донастоящего времениполучали те регионы, где высок уровень урбанизации и имеются достаточно большиезапасы природных ресурсов.Прослеживается и такая закономерность чем болееконсервативенрегион в проведении экономических реформ, тем выше уровеньполучаемых из центра бюджетных субвенций и дотаций

Прирешении вопроса о выделении регионам финансовых ресурсових федерального бюджетав виде субвенций и дотаций, не следуетзабывать, что наличие жесткогофинансовобюджетного ограничениясо стороны федеральных органов в отношениирегионов не тольконормализует систему финансовобюджетных трансфертов испособствует ускорению реформ, но и является серьезным стратегическим факторомобеспечения целостности российского экономического пространства

     V. Рационализация разделения бюджетов   Мощным фактором сдерживанияинфляционных процессов и объединения регионов в едином движении за тяжелыйрубль могло бы статьсущественное сокращение доли в доходах бюджетов территорийименноинфляционных налогов. При этом перераспределение доходов впользутерриторий должно тесно увязываться с передачей на их уровеньопределенных статей расходов с соответствующей им частью дефицитабюджета. В противномслучае доходы станут перераспределяться впользу территорий, тогда как бюджетныерасходы в подавляющей ихчасти будут производится федеральными органами

Анализдоходов показывает, что налог на добавленную стоимость обладает высокойбюджетной устойчивостью. Именно его целесообразно использовать как ось построенияфедерального бюджета подоходам, доведя долю доходов от НДС в федеральномбюджете до4045%. А это возможно лишь при разделении доходов от НДС междуфедеральнымиорганами и территориями как минимум в пропорции 9:1.В целом же следуетстремиться к его полному, стопроцентному зачислению в федеральный бюджет

Даннаямера потребует определенных уступок территориям в отношении остальных налогов.Так, было бы оправдано в полном объемепередать регионам (при условии формированияединых федеральныхставок) налоги на доходы банков, доходы от страховойдеятельности, на операции с ценными бумагами, 50% отчислений на охрануивоспроизводство лесов. За территориями также следовало бы сохранить налог наимущество (собственность), плату за землю, леснойдоход, подоходный налог сфизических лиц

Акцизына нефть и газ в рамках предлагаемой схемы было быцелесообразно, как ужеотмечалось, на 6070% оставить за федеральными органами, остальную часть передавсоответствующим регионамэкспортерам. Аналогично следовало бы поступить по всемакцизам на сверхрентабельные экспортируемые товары (напримерлегковыеавтомобили, меха и т.д.). Акцизы на водку, питьевой и техническийспиртследует разделить в пропорции 1:1, другие полностью передать регионам (в томчисле на импортируемые товары). В свою очередь, регионы могли бы вводить своиакцизные сборы по утверждаемым ими индивидуальным региональным ставкам на любыесверхприбыльные товары. Ресурс пополнения доходов бюджетов территорий засчетакцизных сборов сегодня явно недооценивается. В то же времяпри его умеломиспользовании долю акцизов в доходах бюджета можноповысить более чем в двое

Чембольше доходов аккумулируется на данной территории, тембольшими возможностями онадолжна располагать для их использования на собственные нужды. Важно понять, чтов России, как и вбывшем СССР, региональное иждивенчество может в конечномсчетепривести к распаду единого государства. Можно выделить и сформулироватьследующие принципы эффективного разделения бюджета подоходам и расходам

1.Доходы федерального бюджета целесообразно ориентироватьпреимущественно накосвенные (инфляционные) налоги, доходы бюджетов территорий на прямые налоги. Вэтом случае федеральные органы, проводящие реформы, в лице регионов получают достаточносильныхсоюзников в осуществлении антиинфляционной политики

2.Перечень налоговых поступлений территориям и федеральныморганам долженобеспечивать достаточную стабильность доходов бюджетов относительно уровнейэкономической активности и инфляции

3.При формулировании доходной части государственного бюджета должен бытьмаксимально соблюден принцип равенства субъектовФедерации в бюджетноналоговомотношении. Различного рода приоритеты, льготы и дискриминация недопустимы

4.Разделение доходов между бюджетами следует осуществлять встрогом соответствии сразграничением объектов расходов. При этомоправдано максимально приблизить расходык той административнотерриториальной единице, в интересах которой ониосуществляются, что позволит лучше увязать интересы тех, кто вносит налоги, тех,кто пользуется благодаря им средствами, и тех, кто принимаетрешения пораспределению финансовобюджетных ресурсов

5.Эффективное разделение бюджетов базируется на принципесоответствия междурасходами на развитие, расходами «рентного характера»,«безвозвратными» расходами (на социальные программы) игруппаминалогов, выполняющих стимулирующие функции (налог наприбыль), рентные (платежиза природные ресурсы) и собственнофискальные функции (подоходный налог)

6.В то же время одним из основных принципов разделения доходов и расходовявляется принцип субсидиарности, согласно которому принятие решений и расходы осуществляютсянаиболее компетентной инстанцией. Если проблема лучше решается в регионах, тосоответствующиерасходы передаются им. В противном случает решения принимаются федеральнымиорганами

7.Крайне важно в процессе разделения бюджетов свести к минимуму перераспределениеналоговобюджетных ресурсов как на федеральном, так и на республиканском, областном,краевом уровнях.Это позволит эффективнее разграничить властные полномочиямеждуфедеральными органами, региональными элитами и муниципалитетами

8.При разделении должно быть соблюдено единство налоговбюджетной системы иответственности за ее исполнение. Регионам следует предоставитьсамостоятельность в определении налогови сборов в пределах выделеннойкомпетенции и социальнополитической ответственности

Приреализации данного принципа большое значение имеют разработка и формированиеэффективных механизмов разделения ответственности за образующийся дефицитбюджета между федеральными органами и регионами. Регионы непосредственно влияютна размер дефицита консолидированного бюджета по меньшей мере дважды. Первыйраз,когда при формировании расходной части бюджета завышают своипотребности,обосновывая величину требуемых субвенций. Второйраз, когда, исполняя бюджет,аппелируют к центральным органам натом основании, что вследствие инфляциифактические расходы заметно превысили запланированный уровень. Особая ситуациясоздается, если регионы просто перестают перечислять налоги в федеральныйбюджет

Всвязи с этим крайне важно твердо придерживаться следующегоправила, котороенужно законодательно закрепить. Если в регионе впроцессе исполнения бюджетаобразовался его дефицит к собраннымпо единой схеме разделения бюджетным доходамтерритории, превышающий величину, которая соответствует 8% дефицитаконсолидированного бюджета к российскому ВВП, регион обязан перечислить вфедеральный бюджет дополнительные средства в размере величины превышения. Вслучае отказа или приостановления перечислений налоговых платежей в центр, науказанную величину «недоимок» автоматически сокращаются региональные бюджетныекредиты и средства финансовой поддержки региона, а если указанной меры недостаточно, корректируютсяи соответствующие региональные квоты лимитов кредитования Центральным банкомроссии. При этом в любом случае образующаяся величина неплатежей оформляетсяМинфином РФ как кредитпо действующей ставке ЦБР

Подобныемеханизмы регулирования дефицита российского бюджета должны заставить регионыболее тщательно подходить к своимрасходам.