Реферат: Федеральное агентство по образованию Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Федеральное агентство по образованию


Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Алтайский государственный технический университет им. И.И. Ползунова»
Бийский технологический институт (филиал)


Л.А. Ерёмина

ГОРОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ЗАПАДНОЙ СИБИРИ
В КОНЦЕ ХIХ – НАЧАЛЕ ХХ ВЕКОВ


Барнаул

2005

УДК 352

ББК 66.3


Ерёмина Л.А. Городское самоуправление Западной Сибири
в конце XIX – начале ХХ веков.


Алт. гос. техн. ун-т, БТИ. – Бийск.

Изд-во Алт. гос. техн. ун-та, 2005. – 184 с.


В монографии исследуется городское управление Западной Сибири в период действия Городового положения 1892 г. На основе разнообразного комплекса непривлекавшихся ранее историками архивных документов анализируется структура органов городского общественного самоуправления, сословный состав избирателей, гласных и городских голов, динамика городских бюджетов.


Рассмотрено и одобрено

на заседании кафедры

гуманитарных наук.

Протокол №16 от 19.05.2005 г.


Научный редактор

^ Иванцова Н.Ф., д.и.н., Московский государственный
педагогический университет

Рецензенты

Шиловский М.В., д.и.н., профессор, Институт истории СО РАН

^ Литягина А.В., к.и.н., доцент, БПГУ


ISBN 5-9257-0071-6


© БТИ АлтГТУ, 2005

© Ерёмина Л.А., 2005

ВВЕДЕНИЕ

Процесс становления индустриального общества в России в значительной степени был связан с урбанизацией, ростом численности городского населения, изменением функций городов и усложнением их инфраструктуры. Мощный импульс развитию местного самоуправления был дан реформами второй половины ХIХ в. Впервые в отечественной истории возникли органы городского общественного самоуправления, взявшие на себя решение множества вопросов местной жизни, прежде всего в сферах благоустройства, культуры, здравоохранения, социального обеспечения. Строительство железнодорожной магистрали, массовые переселения, экономический подъем в Сибири
в конце ХIХ – начале ХХ вв. обусловили высокие темпы развития городских поселений. Именно в этот период было введено Городовое положение 1892 г., определившее место органов городского самоуправления в структуре государственной власти, порядок их формирования и функционирования.

Актуальность исследования обусловливается становлением и развитием современной системы муниципального управления, которое немыслимо без изучения вопросов рациональной организации внутригородской жизни, формирования и расходования городских бюджетов в пореформенный период.

Слабоизученные проблемы внутренней жизни городов Западной Сибири, их финансового и хозяйственного состояния в конце ХIХ – начале ХХ вв. представляют научную значимость исследования, теоретические выводы которого могут быть использованы в практической деятельности и организации современных муниципальных образо-ваний.

Круг основных направлений данной работы определился степенью изученности темы.

Дореволюционная историография, посвящённая городскому самоуправлению Сибири, крайне скудна. Она исчерпывается рядом очерков, основное внимание в которых уделено хозяйственному устройству сибирских городов, их финансам и нуждам. В частности, бюджеты городов Алтайского горного округа (Барнаул, Бийск, Кузнецк, Колывань) за 1877–1899 гг. проанализировал П.А. Голубев1. Уделяя внимание практическим ошибкам городских управлений
при формировании и расходовании бюджетов, автор видел причину недостатков их работы лишь “в полнейшем незнакомстве городских дум с тем, что делается у них в соседях”2. Проблемам сибирской жизни посвятили свои работы историки-областники Н.М. Ядринцев и
Г.Н. Потанин, затронувшие вопросы экономического, политического
и социального преобразования Сибири, деятельности органов городского самоуправления3. Вместе с тем Г.Н. Потанин предложил функциональную типологию городов, ставшую новаторской в дореволюционной историографии.

С потребностями экономического и культурного освоения Сибири были связаны подготовка и издание фундаменальных трудов энциклопедического характера. В первом томе энциклопедии “Азиатская Россия” собраны сведения о населении, финансовом и хозяйственном состоянии городов, судебном устройстве, организации школьного
и врачебного дела4. В 16-м томе издания “Россия. Полное географическое описание нашего Отечества”, названном авторами “настольной и дорожной книгой для русских людей”5, описывается экономическое, санитарное и культурное состояние региона в целом, отдельных городов и губерний. Однако проблема городского самоуправления
в официальных изданиях не получила глубокого научного анализа, основанного на критическом подходе к источникам. В частности, констатируя большое разнообразие хозяйственного и административного устройства городов Азиатской России, Н.В. Турчанинов распределял сибирские города лишь по суммам их бюджетов6.

40-летнему юбилею Томского городского самоуправления посвящена книга “Город Томск”7. Она состоит из ряда очерков, обрисовывающих развитие муниципального хозяйства, просвещения, здравоохранения, “общественного призрения” с 70-х гг. ХIХ в. 8 Деятельность органов Барнаульского городского управления за 25 лет со дня введения Городового положения исследовал Г.Б. Баитов9. Принимая непосредственное участие в городском управлении, автор очерков использовал огромный фактический материал, профессионально оценил работу городских дум и управ, но не пытался комплексно рассмотреть проблему, вопросы сословного состава городских представителей, взаимоотношений государственных органов власти с местной администрацией оставались без должного внимания. Деятельность органов земского самоуправления за 40 лет, земские доходы и расходы проанализировны Б. Веселовским10. Его многотомный труд стал первым опытом обобщающей работы по истории местного самоуправления. Проблеме управления городов, анализу Городового положения 1870 и 1892 гг. посвящены работы И.И. Дитятина и Г.И. Шрейдера11. Уделяя большое внимание анализу законодательства, авторы рассматривали лишь злободневные вопросы городского самоуправления: избирательное право городского населения и административный контроль, что придавало статьям публицистическую направленность.

Большой вклад в разработку историко-теоретических положений о природе и сущности местного самоуправления внесли представители историко-юридической школы, подходы которых легли в основу современных воззрений на муниципальные органы, их место в системе демократического управления обществом12.

Вопросы теории местного самоуправления, взаимоотношений коронных и выборных общественных властей в истории России рассматривал А.А. Кизеветтер13. Исходя из принципа полной самостоятельности местных органов власти, их ответственности только перед судом, автор подчеркивал реакционный характер контрреформ конца ХIХ в. Влияние либеральных идей на реформы земского и городского самоуправления изучал В.В. Леонтович14. Он полагал, что земская и городская реформы 90-х гг. сохранили прогрессивные тенденции, “поскольку новый закон увеличил участие дворянства в местном самоуправлении”, ведущего носителя либеральных идей и настроений, “духа независимости”15.

Следует отметить, что в целом в дореволюционной историографии специальных исследований, посвященных истории городского самоуправления Западной Сибири, анализу сословного состава и деятельности городских дум и управ, в изучаемый нами период не появилось. В рамках исторических очерков городов освещались лишь некоторые аспекты проблемы городского самоуправления, касающиеся преимущественно муниципального хозяйства и финансов. В ряде работ доказывалась несостоятельность Городового положения 1892 г., поднимались вопросы о неотложности радикальной реформы городского управления и пересмотра действующего законодательства.

Работы советских авторов также немногочисленны и касаются общественного самоуправления отдельных городов России или Сибири. С конца 30-х до середины 50-х гг. ХХ в. выходит ряд исследований, посвященных городскому самоуправлению16. Следуя принципам марксистско-ленинской методологии, авторы критиковали буржуазный характер органов городского самоуправления и принижали достижения в их деятельности.

Первым опытом глубокого и всестороннего исследования проблемы городского самоуправления пореформенного периода явилось написание соответствующих разделов очерков истории Москвы и Ленинграда17. Однако и здесь в силу идеологизации исторической науки выводы относительно роли и характера деятельности органов городского самоуправления были однозначными: городские думы и управы представляли интересы крупной буржуазии и дворян и являлись подсобными органами правительства по вопросам местного хозяйства.

В конце 50-х – 60-е гг. выходят работы по истории отдельных городов Сибири, в которых уделяется внимание вопросам городского управления18, а также энциклопедическое издание “История Сибири
с древнейших времен до наших дней”, в третьем томе которого излагаются основные принципы городской реформы 1870 г., рассматриваются условия деятельности городских дум и управ в пореформенный период19. Вместе с тем проблема региональных особенностей городского самоуправления ещё не ставилась. Вопросы народного образования Западной Сибири в конце ХIХ – начале ХХ вв., деятельность органов городского самоуправления в развитии начального и среднего школьного образования исследовались Ф.Ф. Шамаховым20. В своей монографии он впервые отметил заинтересованность буржуазных дум и управ в удовлетворении потребности населения в общеобразовательных и профессиональных знаниях.

В 70-х–80-х гг. выходят обобщающие исследования по социально-экономическому и политическому развитию России в эпоху капитализма21. Историки уделяют внимание анализу политического устройства самодержавной России, социально-экономической и политической ситуации в стране накануне проведения контрреформ 1890-х гг.,
исследуют взаимоотношения государственных учреждений с органами местного управления. Вместе с тем, основываясь на классовом
подходе, авторы рассматривают органы городского самоуправления как буржуазные и, следовательно, реакционные.

Структуру, состав и деятельность органов Московского городского общественного управления с середины 1880-х гг. до первой русской революции исследуетЛ.Ф. Писарькова22. Особое значение в работе уделяется вопросу эффективности политики правительства в области городского общественного управления. Определяя Городовое положение 1892 г. как составную часть реакционного внутриполитического курса, автор отмечает оживление хозяйственной жизни Москвы, благотворно сказывающейся на развитии медицины и народного образования в дореволюционном городе.

Сибирские исследователи активно разрабатывают проблемы экономики, управления и культуры городов Сибири пореформенного периода. По данной тематике издается ряд региональных сборников научных статей. В.П. Бойко, Г.Х. Рабинович, В.А. Скубневский анализируют вопросы становления, формирования и развития сибирской буржуазии, её места и роли в экономической, социально-политической
и культурной жизни региона23. Авторы поднимают вопрос представительства буржуазии в органах городского самоуправления. Деятельность буржуазии в общественных организациях (биржевых комитетах, “Обществах обывателей и избирателей”, органах городского управления) отражает И.Г. Мосина24. Особенности проведения городской реформы 1870 г. в Западной Сибири, взаимоотношения центральной власти с органами городского самоуправления исследует Б.Г. Корягин25. Вопросы управления Томской губернией, взаимоотношений губернских учреждений и городской администрации в ХIХ в. изучает
А.Т. Топчий26. Авторы подтверждают устоявшееся в советской
историографии мнение о полной зависимости городских управлений от коронной администрации.

В это время издается ряд книг, посвященных отдельным фрагментам истории сибирских городов27. Наиболее системно рассмотрена дореволюционная история городов Новониколаевска и Омска.

Л.М. Горюшкин, Г.А. Бочанова, Л.Н. Цепляев исследуют экономическое развитие Новониколаевска, изменение численности и состава его населения, вопросы образования и медицинского обслуживания, культуры и благоустройства города28. Экономика и хозяйство дореволюционного Омска проанализированы М.К. Юрасовой29. Однако ряд вопросов, касающихся структуры, сословного состава органов городского самоуправления, исследователи по-прежнему оставляют без внимания.

Впервые проблемы городского самоуправления России рассмотрены В.А Нардовой30, которая исследует правительственную политику в этой области в период от разработки проекта городской реформы до отмены её положений контрреформой 1892 г., анализирует избирательную процедуру, статистику городских выборов после введения Городового положения 1870 г., сословный состав гласных и городских голов на конец 80-х гг. ХIХ в., выясняет отношение органов городского самоуправления к вопросам собственной компетенции, пределам самостоятельности и независимости от правительственной власти после проведения городской реформы 1870 г. Однако нужно отметить, что практическая деятельность дум освещается в исследовании лишь
в той мере, в какой касается отношений органов самоуправления с правительственной властью. Вместе с тем В.А. Нардова указывает на позитивный характер городской реформы 1870 г. и отмечает положительные результаты муниципальной деятельности.

С конца 80-х гг. начинается новый этап в развитии отечественной историографии, связанный с пересмотром методологических подходов современной исторической науки. В это время переосмысливается сущность такого явления, как сибирское предпринимательство, социальный статус и роль его представителей в управлении, экономическом и культурном развитии городов. Новые подходы в осмыслении этой темы отражаются в работах А.В. Старцева31. Автор указывает на то, что многие предприниматели – купцы, промышленники, банкиры – “сознательно или бессознательно способствовали увеличению общественного богатства”32.

В первой половине 90-х гг. расширяется проблематика изучения истории сибирского города, переиздаются или впервые появляются очерки городов, где наряду с социально-экономическими вопросами, культурой, архитектурой рассматриваются проблемы городского самоуправления33. Исследователи отмечают положительную роль органов городского самоуправления в развитии народного образования, здравоохранения и благотворительности34, анализируют сословный состав и финансово-хозяйственную деятельность органов общественного самоуправления35. Новым направлением сибирского городоведения становится исследование формирования и развития социально-экономи-ческих функций сибирского города36.

Тенденции развития правительственной политики по отношению к городским общественным учреждениям, статистику городских
выборов после введения Городового положения 1892 г., состояние городских бюджетов в конце ХIХ – начале ХХ вв. продолжает изучать
В.А. Нардова37.

В 90-е гг. появляются работы, в которых раскрываются мотивы и характер благотворительной деятельности предпринимателей38. Исследователи показывают, что за счет благотворительных пожертвований решались многие социальные вопросы сибирских городов, а сами меценаты являлись гласными городских дум или городскими головами.

Обширный материал по истории сибирского купечества, благотворительности и общественной деятельности сибирских предпринимателей содержится в “Краткой энциклопедии по истории купечества
и коммерции Сибири” и “Энциклопедии Алтайского края”39.

Вопросам истории сибирских городов и купечества посвящены исследования В.А. Скубневского40. Автор даёт положительную
оценку деятельности купцов в органах городского самоуправления, подчёркивает их энтузиазм и желание работать на благо города.
Роль томского купечества в деятельности городской думы проанализирована В.П. Бойко41, общественно-политическая деятельность либеральной буржуазии нашла отражение в работах О.А. Харусь и
М.В. Шиловского42. Последние поднимают проблему политизации городских дум, рассматривают их роль в либеральном движении.

Во второй половине 90-х гг. продолжает изучение состояния городского хозяйства пореформенной Москвы, организационной структуры, личного состава и сфер деятельности Московского городского управления Л.Ф. Писарькова43. Автор отмечает жизнеспособность органов городского самоуправления Москвы, деятельность которых способствовала развитию городского хозяйства до уровня западноевропейских городов.

Активизируется изучение личностного состава городских представительств Томской губернии44, вопросы взаимоотношений центрального правительства и органов городского самоуправления Сибири45, деятельность общественных организаций, в том числе городского управления46, условия проведения реформ 1870 и 1892 гг. в Западной Сибири47, традиции общественного самоуправления Сибири48. Деятельность органов городского самоуправления по формированию
и расходованию бюджетов, использованию городского земельного фонда в конце ХIХ – начале ХХ вв. исследует Е.Ю. Меренкова, которая отмечает абсолютный и относительный рост доходов города Омска, увеличение расходов местного значения, указывает на неэффективное ведение земельного хозяйства49. Особенности организации
и функционирования органов городского самоуправления в дореволюционном Омске отражены в работах И.А. Коновалова и А.П. Толочко50. Причём рост материальной и финансовой базы городского управления исследователи связывают с развитием торгово-промышленного значения города в конце ХIХ – начале ХХ вв. Региональные особенности городского самоуправления на примере города Томска в пореформенный период изучала Н.М. Дмитриенко, обосновывающая важность локального подхода в исследовании51.

В конце 90-х гг. впервые появляются специальные исследования, посвящённые истории городского самоуправления Западной Сибири
в пореформенный период. Особенности проведения реформы 1870 г.
в городах Томской губернии, финансово-хозяйственную деятельность дум и управ в 70-х – начале 90-х гг. ХIХ в. исследованы К.В. Леном, который опровергает тезисы о неэффективности функционирования городских дум и управ и “о тотальном противостоянии городов с государственными институтами”.52

В своих статьях и кандидатской диссертации вопросы городского самоуправления Томской губернии конца ХIХ – начала ХХ вв. разрабатывает А.В. Литягина53. Анализируя доходы и расходы городов, автор анализирует лишь основные доходные статьи и соотношение
в бюджетах городов обязательных и необязательных расходов. Поверхностно рассматривается участие органов городского управления
в развитии народного образования и здравоохранения. Неисследованными остаются структура, функции органов городского самоуправления Западной Сибири в конце ХIХ – начале ХХ вв., деятельность городских дум и управ в таких сферах, как благоустройство, благотворительность, культура. Отмечая предпринимательский состав городских дум, А.В. Литягина важнейшим направлением деятельности дум считает работу в экономической сфере.

Рассмотрев историографию интересующей нас темы можно отметить, что многие ключевые вопросы, касающиеся структуры органов городского самоуправления, сословного состава избирателей, гласных и городских голов, формирования и расходования городских бюджетов, освещались в отечественной историографии частично. Лишь в начале 1980-х гг. впервые ставится проблема городского самоуправления в пореформенный период и на основе обширной источниковой базы исследуется городское самоуправление с конца 60-х гг. ХIХ в. до первой русской революции, определяются направления дальнейших разработок темы. В 1990-е гг. интерес историков к данной тематике усиливается, расширяется методологическая база исследований, изучаются региональные особенности общественного самоуправления на примере отдельных городов и губерний, дается оценка деятельности городских дум Сибири, появляются специальные исследования, посвящённые городскому самоуправлению Западной Сибири в пореформенный период. Однако, несмотря на большую работу, проделанную нашими предшественниками, многие вопросы по интересующей нас теме остаются неизученными.

Нам представляется важным на основе анализа Городового положения 1892 г. определить установленные формы городского управления, их организационное строение и порядок функционирования; исследовать механизмы избирательной процедуры, сословный состав избирательного корпуса, его активность; определить социальные характеристики гласных и городских голов; установить финансовое состояние городов Западной Сибири в конце ХIХ – начале ХХ вв., проанализировать деятельность органов городского самоуправления по формированию и расходованию бюджетов, выявить основные источники доходных поступлений и сферы приоритетного финансирования; проанализировать способы, характер и результаты работы городских дум и управ в экономической и хозяйственной сферах.

Территориальные границы исследования охватывают Западную Сибирь: Тобольскую, Томскую губернии и Акмолинскую область. По переписи 1897 г., здесь на площади 2.476.028,2 тыс. кв. верст проживало 4.044,135 тыс. человек, в то же время в Европейской России на 1.560.853,7 тыс. кв. верст приходилось 94.244,100 тыс. населения. Малонаселенность края повлияла на градообразующие процессы. В 1914 г. в западносибирском регионе насчитывалось 24 городских поселения,
а в европейской части России было 99 городов и 10 посадов.

Хронологические рамки: 90-е гг. ХIХ в. – 1914 г.

В исследовании используется широкий круг источников: законодательные акты, опубликованные архивные документы, периодическая печать, публицистика, статистические и справочные издания, делопроизводственная документация городских магистратур.

Основным законодательным источником является Городовое положение 1892 г.54 В то же время деятельность городских общественных управлений регулировалась многими другими узаконениями и разъяснениями правительственных учреждений, не вошедшими в полный свод законов. Поэтому ценным источником является книга А.А. Колычева, включающая как Городовое положение 1892 г., так и все узаконения, имеющие непосредственное отношение к городским управлениям55. Анализ законодательства и других нормативных актов позволяет определить политику государства по отношению к органам самоуправления, структуру, сферы деятельности городских учреждений, объем их полномочий.

Ценную информацию о сословном составе, функционировании, эффективности деятельности городского самоуправления содержат сборники документов и материалов архивных фондов56.

Существенную роль в исследовании имела периодическая печать. В работе использованы материалы местных (городских) и региональных (общесибирских) газет (“Голос Оби”, “Народная газета”, “Томские губернские ведомости”, “Сибирская газета”, “Сибирская жизнь” и др.), которые отражали отношение общественности к деятельности городских руководителей, содержали критические заметки по вопросам благоустройства и санитарного состояния поселений. Центральные и региональные дореволюционные журналы (“Городское дело”, “Правительственный вестник”, “Сибирские вопросы”, “Сибирский наблюдатель” и др.) освещали финансовые и хозяйственные проблемы городов, в том числе по устройству и содержанию городских предприятий и недвижимости, благоустройству, народному образованию, здравоохранению.

Своеобразным видом источников, привлекаемых в исследовании, стали публицистические очерки и статьи. Авторами публицистических работ становились чиновники, политические деятели, городские служащие и другие лица, имеющие непосредственное отношение к городскому самоуправлению и на практике знакомые с его деятельностью.

Авторы статей и заметок на страницах газет, журналов и сборников стремились привлечь общественное внимание к вопросам их экономического, хозяйственного и санитарного неустройства и запущенности57.

В работах публицистического характера М.М. Бубнов, М. Курчинский, А. Михайловский, Н.Ф. Страдомский и другие анализировали Городовые положения 1870 и 1892 гг., подвергали резкой критике новый избирательный закон, процедуру рассмотрения думских ходатайств, отсутствие разграниченности обязанностей общественного управления и администрации, совмещение обязанностей председателей думы и управы, бюджетное право городов и т.д.58 Останавливаясь на недостатках Городового положения 1892 г., они предлагали его пересмотр, реорганизацию городского управления, проведение общероссийского съезда городских руководителей.

Во многих случаях авторами публицистической литературы выступали городские деятели, имеющие непосредственное отношение
к городскому самоуправлению и на практике знакомые с его
деятельностью. Член городской управы А.А. Колычев ставил вопрос
о выделении городов в самостоятельные земские единицы, предлагал отмену обложения городской недвижимости земскими сборами в пользу городских обывателей59. Саратовский городской голова А.О. Немировский в своей работе “Реформа городского самоуправления” останавливался на качественной стороне организации городских управлений, высказывал пожелания об увеличении продолжительности службы членов управ, видя в этом гарантию накопления опытности городских руководителей, настаивал на расширении круга привлекаемых в управу лиц, помимо гласных и жителей данного города60. Суровой критике подвергал принципы организации исполнительных комиссий, якобы умаляющих права городских управ.

В работе использованы материалы справочных изданий и статистических сборников, содержащие данные о бюджетах городов, развитии промышленности и торговли, населении и т.д.

Документы делопроизводства органов городского общественного управления, хранящиеся в местных архивах, содержат особенно ценные сведения по нашему исследованию.

Финансово-хозяйственные постановления, отчеты и сметы доходов, документы (ордера, требовательные ведомости, семейные списки) о расходовании сумм из городского бюджета позволяют определить финансовое состояние сибирских городов, динамику городских бюджетов в конце ХIХ – начале ХХ вв. Протоколы заседаний, обязательные постановления городских дум, отчеты городских управ имеют особую значимость при исследовании деятельности городских дум
и управ в различных сферах муниципального хозяйства. Книги и журналы заседаний органов городского самоуправления содержат протоколы прений и списки всех присутствующих, разнообразную информацию о выборах в городское управление (списки избирателей, статистические сведения об активности электората). Нужно отметить высокую степень сохранности и достоверности делопроизводственной документации губернских, областных и ряда уездных и безуездных городов, особенно в тех случаях, когда документы дублируются в нескольких фондах.

В данной работе исследуется городское управление Западной
Сибири в период действия Городового положения 1892 г. На основе разнообразного комплекса не привлекавшихся ранее историками архивных документов анализируется структура органов городского
общественного самоуправления, сословный состав избирателей, гласных и городских голов, динамика городских бюджетов. В работе отражаются особенности функционирования органов городского самоуправления в период контрреформ, результативность их деятельности в экономической и социальной сферах.

ГЛАВА 1. ОРГАНЫ ГОРОДСКОГО
ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


§1. Характеристика форм городского общественного
управления Западной Сибири в конце ХIХ – начале ХХ вв.


Принятие Городового положения 1892 г. явилось результатом политического и экономического развития России во второй половине ХIХ в. и получило начало от городской реформы 1870 г., преобразовавшей систему городского общественного управления в соответствии с принципами всесословности, буржуазного имущественного ценза, разделения распорядительной и исполнительной властей.

Зачатки земского и городского самоуправления встречались на самых ранних этапах исторического развития российской государственности. Но лишь при Екатерине II, в последней четверти ХVIII в., были заложены основы самоуправления, во многом определившие структуру местного управления на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г.61 Основным законодательным документом, регулировавшим устройство и деятельность городских общественных учреждений до 60-х гг. ХIХ в., считалось общее положение о городах или “Грамота на права и выгоды городов Российской империи”, изданная в 1785 г. Екатериной II62. Нормативный акт восстанавливал органы сословного городского самоуправления и определял права различных сословий городского населения, которое подразделялось на 6 разрядов: 1) “настоящих городовых обывателей” – владельцев домов и земель в черте города; 2) купцов всех гильдий;
3) цеховых ремесленников; 4) “иногородних и иностранных гостей” – купцов и специалистов, приписанных к городу для торговой и промышленной деятельности, но не проживающих в нем; 5) пеструю по составу группу, включающую представителей интеллигенции, выборных должностных лиц и некоторые категории буржуазии (банкиров, оптовых торговцев); 6) посадских, занимающихся промыслом или
рукоделием, но не записанных в цехи или гильдии63. “Градское общество” получило право юридического лица. Оно могло заводить
собственность, имело доход с имущества, собирало с городского
населения специальные сборы. Первичным органом сословного самоуправления было городское собрание, состоящее из всех “городовых обывателей”. Право выбирать и быть избранными в органы городского управления получили лишь те “обыватели”, которые достигли 25 лет
и имели годовой доход не менее 50 руб. ассигнациями. Городское собрание избирало “общую думу” – распорядительный орган сословного самоуправления, которая, в свою очередь, создавала “шестигласную думу” – исполнительный орган, руководимый городским головой
и включающий по одному представителю от каждой группы населения64. В ведении сословных городских органов находилось все то, что было связано с городскими “пользами и нуждами”, то есть вопросами благоустройства, продовольственного дела, развития торговли и промыслов, защиты сословных прав, надзора за порядком на торгах и базарах и т.д. Хозяйственная деятельность городского сословного самоуправления определялась финансовой базой, основывавшейся на отчислениях процентов от казенной питейной продажи, гильдейских сборов, штрафов, мелких налогов и эксплуатации городских оброчных статей.

Разложение сословных групп городского населения отразилось на городских сословных учреждениях. Постепенно прекратили свое существование городские депутатские собрания и общие думы, члены которых использовались для отдельных поручений шестигласной думы. Некоторые положения “Жалованной грамоты…” со временем были изменены последующими законодательными актами. К середине ХIХ в. запутанное и неопределенное законодательство “перестало соответствовать уровню социально-экономического развития городов
и их значению в жизни страны, становилось тормозом в организации городского хозяйства”65.

Проведение городской реформы 1870 г. открыло новый этап
в развитии местного самоуправления.

При разработке Городового положения 1870 г. авторы исходили из дискуссионных теорий, раскрывающих проблему взаимоотношения государственной власти и общественных институтов в середине ХIХ в. “Общественная” теория отстаивала идею независимости органов городского управления от правительственных организаций, “госу-дарственная” предлагала “включить учреждения самоуправления
в государственную систему”66, передать местному сообществу часть государственных задач, обеспечить его служение государственным интересам и целям67. Основные начала общественной теории самоуправления (или общественно-хозяйственной теории самоуправления) получили своё обоснование в работах В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова, Н.М. Коркунова, где на первый план выдвигались преимущественно хозяйственные функции органов местного самоуправления. По мнению Н.М. Коркунова, ”общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство каждое ведало только свои собственные интересы”68.

Государственная теория самоуправления получила своё развитие в работах таких дореволюционных юристов, как А.Д. Градовский,
Н.И. Лазаревский, В.П. Безобразов. Критически оценивая общественную теорию, они отмечали, что невозможно чётко разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. Вопросы дорожного строительства, благоустройства, местного налогообложения, заведования образованием, культурой, здравоохранением не могут считаться чисто общественными, так как представляют интерес не только для местного населения, но
и государства.

Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления, которая обеспечивает как самостоятельность органов местного самоуправления, так
и связь государства с данной местностью и её населением. Согласно его взгляду, государственная власть определяется сочетанием прав деятельности правительственной администрации и органов само-управления69.

В дореволюционной России административная децентрализация, “стремление к самостоятельности общественных сил” воплотились
в созданных органах земского и городского самоуправления70.

По мнению дореволюционного исследователя А.А. Кизеветтера, необходимость применения общественной самодеятельности в сфере государственного управления возникла в силу нескольких обстоятельств. Во-первых, “свободное участие в делах управления само по себе составляет глубокую потребность общества и является необходимым элементом общественной удовлетворенности и довольства”; во-вторых, в результате бессилия полицейского бюрократического государства “осуществить идеал государственного благоустройства”71. Выделение из государственных полномочий таких функций, которые “целесообразнее и плодотворнее поручать органам общественного самоуправления”, позволило наделить общественные учреждения “в пределах отмежеванной им компетенции” правительственой властью и превратить их в одно “из звеньев государственного административного аппарата”72.

В первую очередь авторы Городового положения 1870 г. сохраняли основные принципы самоуправления – выборность его органов
и “самостоятельное ведение местных дел представителями местных обществ, с правом облагать население денежными сборами, распоряжаться общественным имуществом, местными доходами”73. Согласно законодательству структура новых органов городского управления определялась их функциями. В обязанности общей думы с распорядительными функциями “входило обсуждение и вынесение постановлений по всем вопросам, находившимся в её ведении, проверка действий исполнительной власти, назначение должностных лиц, проверка списков городских обывателей, имеющих право голоса”74. Исполнительный орган – городская управа и городской голова – занимался исключительно текущими делами.

В результате право избирать и быть избранными в городские органы самоупр