Реферат: Конституционное право зарубежных стран

ИНСТИТУТГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

В.Е.Чиркин

КОНСТИТУЦИОННОЕПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Учебник


ББК 67.99(3)01 4-64

Учебник написан всоответствии с учебной программой по данному предмету, утвержденнойАкадемическим правовым университетом при Институте государства и праваРоссийской академии наук. В Общей части рассматриваются основные институтыконституционного права, в Особенной — основы конституционного права десятистран Европы, Азии, Африки, Америки, представляющие определенныеконституционно-правовые системы.

Изучениеконституционного права зарубежных стран в высших юридических учебных заведенияхРоссии предусмотрено Государственным образовательным стандартом.Конституционное право преподается и во многих странах Содружества НезависимыхГосударств. Данный учебник, подготовленный в Академическом правовомуниверситете при Институте государства и права Российской академии наук, можетиспользоваться с соответствующими изменениями (например, в перечне изучаемыхстран) и в этих государствах.

Курс конституционногоправа зарубежных стран имеет три главные цели: общеобразовательную,правоведческую и практическую. Общеобразовательное значение данного предметасвязано с необходимостью повышения общей культуры студентов — будущих юристов.Правоведческая цель курса состоит в углублении теоретических знаний о моделяхправового регулирования статуса личности, о различных конституционных принципахэкономической, социальной и политической систем общества, об основах егодуховной жизни, о разных формах правления, территориально-политическогоустройства государства, системах государственных органов и органов местногосамоуправления. Практическая роль курса связана с изучениемконституционно-правовых институтов и методов конституционного регулирования, ихпозитивных и негативных сторон, которые могут изменяться в неодинаковыхусловиях: позитивные черты могут обернуться негативными последствиями, инаоборот. Знание конституционной теории и практики различных государств можетпомочь совершенствованию конституционно-правового регулирования в России идругих странах с учетом их конкретных условий.

В предлагаемом вниманиючитателя учебнике рассматриваются основные институты конституционного правазарубежных стран (Общая часть, имеющая в основном теоретическое значение) иосновы конституционного права десяти отдельно взятых стран, представляющихразличные правовые системы современности (Особенная часть). При изучении даннойдисциплины в других высших учебных заведениях, в иных странах перечень этихгосударств может быть дополнен, те или иные из них могут быть заменены другими,например в зависимости от подготовки педагогических кадров или практических потребностей(скажем, в случае необходимости изучать основы конституционного правасопредельных стран).

Овладение знаниями поданной дисциплине предусматривает не только слушание лекций преподавателя, но изначительную самостоятельную работу студентов, знакомство их с некоторымиконституциями и рекомендованной литературой. При изучении курса целесообразнопровести также 2—4 семинарских занятия по избирательным системам, вопросампарламентаризма и территориально-политического устройства государства и др. Плантаких занятий и список рекомендуемой литературы содержатся в программе иучебно-методическом пособии, которые изданы Академическим правовымуниверситетом в 1995 г. Там же приводятся список контрольных вопросов, заданияпо курсовым и контрольным работам, даны методические указания по подготовкетаких работ.

Для овладения курсомстуденту достаточно хорошо изучить данный учебник, а также рекомендуемые нижеосновную литературу и источники (некоторые конституции). Студентам, стремящимсяк углубленному изучению предмета, желающим специализироваться погосударствоведческим и конституционным проблемам, готовить дипломную работу поданной дисциплине, рекомендуется дополнительная литература. Ее список не носитисчерпывающего характера, так как появляются новые исследования, принимаютсяновые конституции и законы. Студент должен следить за этими новеллами, а такжеза практикой применения конституционного права в изучаемых государствах.


Основнаялитература и источники

1 Конституционное (государственное)право зарубежных стран / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1993. Т. 1; М., 1995. Т.2. В 1996 г. оба эти тома опубликованы отдельным изданием с несущественнымобновлением материала.

2. Иностранное конституционное право /Отв. ред. В.В. Маклаков. М„ 1996 (гл. 1-4, 8, 9, 11, 12).

3. Конституции зарубежных государств.М., 1996 (конституции США, Великобритании, Франции, Японии или иные 3—4конституции по указанию преподавателя).

4. Конституция Китайской НароднойРеспублики 1982 г. / / Конституция и основные законодательные акты КНР. М.,1984.

Дополнительнаялитература

1. Боботов С.В. Конституционная юстиция.М., 1994.

2. Зарубежное законодательство ополитических партиях. М., 1993.

3. Защита прав человека в современноммире: Сб. статей. М., 1993.

4. Национальный вопрос, государство иправо в странах западной демократии. М., 1994.

5. Очерки парламентского права. М.,1993.

6. Правительство, министерства иведомства в зарубежных странах М.,1994.

7. Сахаров Н.Л. Институт президента всовременном мире. М., 1994

8. Сравнительное конституционное право.М., 1996.

9. Судебные системы западных государств.М., 1991.

10. Федерация в зарубежных странах. М.,1993.

11. Чиркин В.Е, Основы конституционногоправа: Учебное пособие М.,1996.

12. Энтин Л.М. Разделение властей: Опытсовременных государств М.,1995.


Дополнительныеисточники

В 70—80-х годах виздательстве «Прогресс» опубликован ряд книг под общим заголовком «Конституцияи законодательные акты». В этих книгах содержатся тексты конституций и многихдругих правовых актов — законы о выборах, о средствах массовой информации ит.д., ордонансы и указы президентов, регламенты парламентов, решенияконституционных судов. Каждая книга посвящена определенной стране (Австрии,Италии, Кубе, США, Франции и т.д.). На титуле сначала обозначена страна, а затем— заголовок, например: Французская Республика. Конституция и законодательныеакты. М., 1989.

Студентам следуетиспользовать эти источники для углубления знаний.


ОБЩАЯЧАСТЬ:

ОсновыКОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

 

Глава1

КОНСТИТУЦИОННОЕПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН: ОТРАСЛЬ ПРАВА, НАУКА, УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

 

§1. Конституционное право — отрасль права

Терминология.Государства современного мира характеризуются огромным многообразием. Среди нихесть государства-гиганты, например Китай с 1, 2 млрд. населения, игосударства-карлики, например Республика Науру в Океании, где население недостигает и 8 тыс. человек;

экономическивысокоразвитые страны, например США, и государства, где до сих пор в деревнепреобладает патриархальное хозяйство (Республика Чад в Африке); страны сустойчивыми демократическими традициями, например Франция, и государства савторитарными (Индонезия) и даже тоталитарными (КНДР) режимами. В подавляющембольшинстве стран (кроме тех, где вообще нет конституций, хотя и в них действуютнормативные принципиальные положения разного рода) наряду с другими отраслямиправа (гражданским, трудовым, уголовным и т.д.) существует конституционноеправо.

Термин «конституционноеправо» имеет три значения: отрасль действующего права, наука, учебная дисциплина.Как отрасль права оно представляет собой систему внутренне согласованныхюридических норм (правил особого рода), содержащихся в конституциях, законах,декретах президента и т.д. и регулирующих определенную группу общественныхотношений (прежде всего основы устройства общества и государства, правовогоположения личности). Как наука это совокупность различных теорий, учений,взглядов, гипотез по вопросам конституционного права, изложенных в книгах,статьях, научных докладах. Как учебная дисциплина это предмет преподавания ввысшей школе. Понятие «конституционное право зарубежных стран» не означаетособую отрасль права — такой отрасли нет. Существует конституционное право тойили иной страны, и в каждой из них — свое (французское, индийское, конголезское,бразильское, австралийское и др.). Следовательно, при употреблении термина«конституционное право зарубежных стран» речь идет об ответвлении от единойнауки конституционного права, о комплексном и сравнительном изученииконституционного права многих стран мира (в настоящее время существует более200 государств), а также об учебной дисциплине.

В различных странахконституционное право может иметь свой объект регулирования, а наука и учебныйкурс — свой предмет изучения, но основное содержание этой отрасли праваявляется в принципе одинаковым, сходным, аналогичным.

Объект регулированияконституционного права в зарубежных странах. Свое название конституционноеправо получило от особого юридического документа — конституции, которуюофициально (Германия) или неофициально (Болгария) обычно называют основнымзаконом. Однако конституционное право не сводится к конституции, а включаетмножество правовых актов — законов, принятых парламентом, указов и декретовпрезидента, постановлений или ордонансов правительства, постановленийконституционного суда или конституционного совета и т.д. В отличие от другихотраслей права, каждая из которых имеет свой объект регулирования(имущественные и некоторые неимущественные отношения в гражданском праве,трудовые отношения — в трудовом, преступления и наказания — в уголовном ит.д.), правовые акты, относящиеся к конституционному праву, регулируют преждевсего наиболее значимые, важнейшие общественные отношения: основы жизниобщества, государства, коллектива, личности. Эти акты в своей совокупностираспространяются на все четыре главные сферы общественной жизни:

экономику, социальныеотношения, политику, идеологию. Конституционное право регулирует основысоциально-экономической структуры общества, его политической системы, духовнойжизни и правового статуса личности. В социально-экономической сфереконституционное право определяет основы отношений собственности, социальнуюроль государства и др., в политической сфере — создание и роль политическихпартий, избирательных объединений, организацию государства и т.д., в духовнойсфере конституционное право может допускать плюрализм (множественность)идеологий, а может закреплять одну из них в качестве официальной,господствующей, единственной (например, марксизм-ленинизм и идеи Мао Цзэдуна вКитае). Важнейшая часть конституционного права — основы правового положенияличности: конституционные права, обязанности, их гарантии.

Таким образом,конституционное право как отрасль права регулирует основы связей в отношениях«личность — коллектив (имеются в виду коллективы публичного характера) —общество — государство». Их правовые отношения базируются на применении всоответствии с законом государственной власти, имеют своей целью осуществлениегосударственной власти, участие в ней, давление на нее в формах, определенныхконституцией. Конституционное право как отрасль права — это система внутреннесогласованных норм, закрепляющих и регулирующих основы социально-экономическойструктуры общества, его политической системы, духовной жизни и правового статусаличности, обеспечивающих правовыми средствами условия для осуществлениягосударственной власти, участия в ней, борьбы за нее мирными, конституционнымисредствами. Нормы конституционного права регулируют основы правового статусаличности, принципы общественного и государственного строя, форму государства,способы осуществления представительной и непосредственной демократии(избирательную систему, референдум), организацию и деятельностьзаконодательной, исполнительной и судебной власти, основы местногосамоуправления и управления.

Сказанное об объектеконституционного права характеризует его основное содержание, глобальнуютенденцию. В отдельно взятых странах, неодинаковых по своим условиям, этатенденция проявляется по-разному. В старых конституциях (например, вконституции США 1787 г.') вопросы общественного строя, духовной жизни общества,а нередко и многие важные стороны правового положения личности(социально-экономические права) регулируются в минимальной степени, основное жевнимание уделяется органам государства, их взаимоотношениям. Новейшиеконституции, принятые после второй мировой войны (например, конституция Италии1947 г.), особенно в последние годы (конституции Бразилии 1988 г., Узбекистана1991 г., Перу 1993 г., Казахстана 1995 г., Украины 1996г., Белоруссии 1996г. идр.), более полно отвечают данному выше определению объекта конституционногоправа (некоторые из них разрабатывались под определенным влияниемсоциалистических концепций об объекте конституционного регулирования). Однако,как отмечалось, действующее конституционное право не сводится только кконституции, оно включает множество других правовых актов, а эти акты, в томчисле и в США, в той или иной степени относятся к основам всех главных сферобщественной жизни. Объект регулирования конституционного права в целом встранах современного мира более или менее одинаков.

Место конституционногоправа в системе права зарубежных стран. Все главные сферы общественной жизни иих основы в комплексе регулируются только конституционным правом. Остальныеотрасли права касаются лишь отдельных сторон или хотя и принципиальных, ноотдельных вопросов (например, собственность в гражданском праве, охрана природыв экологическом праве). Регулируя в комплексе основы жизни общества,конституционное право тем самым играет центральную, ведущую роль во всейправовой системе. Нормы конституционного права, особенно конституций, являютсяисходными для других отраслей права, развиваются в этих отраслях. Статья 29конституции Японии

1 Здесь и ниже указаныдаты принятия конституций, а не вступления их в силу 1946 г., гласящая, что«право собственности не должно нарушаться», служит основой для регулированияразличных отношений собственности в гражданском праве (в договорахкупли-продажи, залога, наследования и т.д.). Принцип независимости суда иподчинения его только закону, содержащийся во многих конституциях (конституцияхБолгарии 1991 г., Литвы 1992 г., Белоруссии 1996 г. и др.), является исходнымдля многих норм уголовно-процессуального и гражданского процессуального права.Число таких примеров можно увеличить, приведя иллюстрации, относящиеся ктрудовому, финансовому, земельному и другим отраслям права.

Соотношениеконституционного, публичного, государственного права находится в инойплоскости, чем отмеченные выше связи конституционного права и других отраслейправа. Конституционное право — основная часть публичного права. Термин«публичное право» имеет собирательное значение. По традиции, идущей от римскихюристов, в состав публичного права включаются те отрасли, в которых доминируетрегулирование не частных отношений, а публичной сферы жизни: конституционное,административное, финансовое, уголовное право и др. Некоторые отрасли, и преждевсего гражданское право, относятся к частному праву. Это деление в значительноймере условно, особенно в современную эпоху, когда наблюдается вмешательствогосударства в регулирование различных сфер жизни, ранее остававшихся за егопределами. В гражданском, торговом, семейном праве также есть существенныеэлементы публично-правового регулирования.

В некоторых странах (вГермании, ранее в СССР) наряду с термином «конституционное право» используетсятермин «государственное право». Часто содержание этих отраслей права совпадает,в сущности, это одна и та же отрасль, но иногда они отличаются -друг от друга,и главным образом по объему. Считается, что, с одной стороны, конституционноеправо шире государственного, так как конституция включает нормы, относящиеся ксобственности, семье, охране природы и т.д., а законодательство, относящееся кконституционному праву, развивает эти исходные положения. С другой стороны,шире государственное право, выходящее за пределы конституционных норм,включающее многие вопросы государственного управления, административного,финансового права. Впрочем, в последние годы в Германии издавались работы,объединяющие под одним заголовком конституционное и государственное право.

Особенности нормконституционного права. Нормы конституционного права, как и другие правовыенормы, — это общеобязательные правила, установленные главным образомнормативными правовыми актами (законами, указами и др.) и обеспечиваемыегосударственным принуждением. Лишь в сравнительно редких случаях такие нормысоздаются иначе — путем судебного прецедента, конституционного обычая — или необеспечиваются судебной защитой (тот же конституционный обычай,социально-экономические права личности в некоторых странах). В статьеконституции или закона может содержаться всего одна норма. Такова, например,ст. 102 Основного закона ФРГ (Германии) 1949 г. («Смертная казнь отменяется»).Вместе с тем в статье или даже в одном предложении статьи может содержатьсянесколько норм конституционного права. Так, в ст. 3 французского закона 1962 г.о выборах президента республики в одном из предложений устанавливается: «Непозднее чем за 15 дней до первого тура выборов президента республикиправительство публикует список кандидатов». Эта статья содержит различныеправила: возлагает обязанность такой публикации на правительство (а не надругой орган, например, избирательную комиссию), устанавливает срок для этого.Из цитированного предложения статьи следует множество выводов: о невозможностииного официального опубликования списка кандидатов, о том, что список долженбыть единым, что разновременная публикация фамилий кандидатов исключается ит.д.

В отличие от отраслейчастного права, где используется, как правило, диспозитивный методрегулирования (сторонам предоставляется возможность выбора того или иноговарианта поведения), в конституционном праве доминирует императивный(повелительный) метод. Большинство норм конституционного права, будучи тесносвязанными с властеотношениями, имеют предписывающий, запрещающий, обязывающийхарактер. Они повелевают лишь определенное поведение (нормы-веления), как этоимеет место в цитированных выше статьях. Реже используются нормы-дозволения(они широко применяются и являются основными лишь при регулировании основправового статуса личности). В целом в конституционном праве доминируютотношения субординации (подчинения), отношения же координации (согласования)применяются реже. Тем не менее в конституционном праве есть и диспозитивныенормы. Такова, например, ст. 94 итальянской конституции 1947 г.,устанавливающая, что каждая палата парламента может выразить довериеправительству или отказать в нем путем поименного голосования. В последнемслучае президент республики может уволить правительство в отставку илираспустить парламент с назначением даты новых выборов, т.е. решение вопроса околлизии парламента и правительства отдается на усмотрение избирателей.

Названные выше нормы —это нормы-правила. При возникновении соответствующих юридических фактов —событий, состояний, действий (в нашем примере это факт голосования в парламентепо вопросу о доверии) эти нормы порождают соответствующие правоотношения (внашем примере между парламентом, правительством, президентом). Реализуютсятакие нормы в результате преобразования правовых предписаний в фактическоеповедение участников общественных отношений причем при применении норм-правилэто происходит наиболее очевидным образом.

В конституционном правемного и норм-принципов, реализация которых имеет опосредованный характер. Ониполучают свое развитие и наполняются конкретным содержанием в других статьяхконституции, в актах иных отраслей права, в деятельности органов государства.Например, ст. 17 конституции Китая 1982 г. устанавливает принцип социализма:«От каждого — по способностям, каждому — по труду». Сам этот лозунгнепосредственно правовых последствий не порождает, но он призван служить руководящимпринципом общественной и государственной жизни, поведения людей в обществе. Внекоторых конституциях содержатся нормы-цели (целеполагание было особеннохарактерно для основных законов стран тоталитарного социализма, провозглашавшихцели строительства социалистического и коммунистического общества). Существуюти нормы-символы. Так, ст. 1 конституции Гвинеи 1990 г. устанавливает «девизреспублики»: «Труд, справедливость, солидарность». Есть нормы-определения: ст.2 конституции Франции определяет государство как неделимую, светскую,социальную и демократическую республику. Особый характер имеют положенияпреамбулы (введения) конституции. Обычно считается, что такие положения ненормативны, но содержат исходные начала для понимания сути данной конституции.

Структура нормконституционного права тоже имеет свои особенности. Санкции в нормахконституционного права встречаются редко (они обычно названы в актах другихотраслей права), а если и имеются, то обычно носят политический характер:отставка правительства, отрешение от должности президента и т.д. Уголовнаяответственность может быть предусмотрена лишь за определенные преступления иформулируется в самом общем виде (например, за государственную измену иливзяточничество президента), но наступает она лишь после отрешения от должностии, как и для обычного гражданина, по нормам уголовного права. Гражданскаяответственность высших должностных лиц за нанесение ущерба гражданам врезультате незаконных действий при исполнении служебных обязанностей тоже можетбыть предусмотрена конституцией, но наступает она по нормам гражданского права.Что касается гипотезы (условия применения нормы), то она также редко имеетсловесное выражение в актах конституционного права и обычно подразумевается илиформулируется косвенным образом.

Институтыконституционного права в зарубежных странах Нормы конституционного права, как идругих отраслей права, с одно] стороны, объективно, а с другой — по волеученых-систематизаторов соединяются в отдельные группы. Например, одна группанорм относится к вопросам гражданства (приобретение гражданства, утратагражданства, гражданство детей при изменении гражданства родителей и т.д.),другая регулирует положение главы государства (порядок выборов президента, егополномочия, досрочное отрешение от должности и т.д.), третья — личные свободыграждан (неприкосновенность личности, жилища, тайну переписки и т.п.). Такиеобъединения норм образуют институты конституционного права. Институтконституционного права — это система согласованных норм, регулирующиходнородные и взаимосвязанные общественные отношения в пределах данной отраслиправа. Институты конституционного права в зарубежных странах в общем совпадаютс институтами, которые вычленяются в российском конституционном праве:институты экономической системы общества, социальной системы, политическойсистемы, основ духовной жизни общества, правового статуса личности, формыгосударства, избирательного права, референдума, парламента, главы государства,правительства, местного самоуправления и др. Нередко членения бывают и болеедробными, внутри более крупных (комплексных) институтов выделяются другие(например, институт прав человека, форм правления, правового положениядепутата, институт ответственности правительства), которые рассматриваются какподынституты, а последние могут дробиться и дальше.

Названные вышеинституты существуют, однако, не во всех зарубежных странах. В тех странахмусульманского фундаментализма, где в соответствии с принципами ислама созданиеполитических партий не разрешается, политическая система ограничивается, посуществу, государственными органами и особый институт политической системы нескладывается. С другой стороны, есть страны, где реально существующаясоциально-экономическая структура общества не нашла достаточного выражения внормах конституций, не стала особым институтом конституционного права(например, в султанате Бруней и даже в США). Вместе с тем в конституционномправе зарубежных стран есть такие институты, которых нет в России. Во многих изэтих стран они связаны с существованием монархии. Особые институты, связанные спровозглашением господства социалистической собственности, идеей советов какединственных полновластных органов, с руководящей ролью коммунистической партиив обществе и государстве, существуют в странах тоталитарного социализма (КНДР,Куба и др.).

Конституционно-правовыеотношения и субъекты этих отношений в зарубежных странах. В результатеюридических фактов на основе действия норм конституционного права междуразличными сторонами возникают конституционно-правовые отношения. Их участникиназываются субъектами конституционного права. В конституционном праве неиспользуется деление субъектов на физических и юридических лиц, как, например,в гражданском праве. В нем принята своя классификация. В наиболее обобщенномвиде в число субъектов конституционно-правовых отношений обычно включаются: 1)социальные и национальные общности (народ, являющийся источником власти, нациии иные этнические группы, имеющие право на самоопределение, классы в странахтоталитарного социализма и др.); 2) государство и его составные части(например, субъекты федерации в Германии или автономные образования в Китае);3) основные органы государства (глава государства — император в Японии,президент в США, парламент в Великобритании, кабинет министров в Индии,народный защитник в Испании и т.д.);

4) общественныеобъединения и коллективы граждан публичного характера, т.е. те, которыеучаствуют в политике, а не занимаются, скажем, извлечением прибыли, какакционерные общества (например, партии, выдвигающие кандидатов на выборах ворганы государства, в Бразилии или группы избирателей в Швейцарии, обладающиеправом народной законодательной инициативы, — см. ниже); 5) депутатыпредставительных органов, обладающие, например, правом депутатского вопроса кпредставителям исполнительной власти; 6) органы местного самоуправления иуправления (например, советы графств в Великобритании, мэры городов воФранции); 7) индивиды (граждане, иностранцы, лица без гражданства, лица смножественным гражданством — каждая из этих категорий населения обладает своимобъемом конституционных прав).

Источникамиконституционного права в зарубежных странах являются нормативные акты, которыесодержат нормы, регулирующие конституционно-правовые отношения. Главнымисточником данной отрасли права в подавляющем большинстве стран (исключениесоставляют некоторые мусульманские государства) служит конституция — основнойзакон. К другим источникам относятся:

1) законы —конституционные (вносят изменения в конституцию или дополняют ее), органические(принимаются в усложненном порядке и обычно регулируют какой-либо институтконституционного права в целом), обыкновенные (регулируют отдельные вопросы,например закон о выборах президента), чрезвычайные (согласно самой конституции,эти законы могут отступать от ее положений, но принимаются только на короткийсрок, обычно на несколько месяцев, хотя и с правом парламента продлить этотсрок);

2)внутригосударственные публично-правовые договоры (например, национальный пакт1943 г. в Ливане о распределении высших государственных должностей междуприверженцами разных религий, соглашение о разделении Чехо-Словакии с 1 января1993 г. на Чехию и Словакию, Конституционное соглашение между президентом ипарламентом Украины 1995 г… Конституционный договор 1996 г. между Молдавией исамопровозглашенной Приднестровской республикой о том, что последняя остаетсяреспубликой в составе Молдавии);

3) регламентыпарламентов и их палат, устанавливающие внутреннюю организацию и процедуруработы парламентов. Они принимаются либо в форме постановлений каждой палатыдля себя и не требуют одобрения другой палаты (Германия), либо в форме законапри однопалатном парламенте (Китай);

4) акты главыгосударства и исполнительной власти (указы монархов, декреты президентов, постановленияправительства, акты министров, некоторых ведомств, например постановленияцентральной избирательной комиссии о порядке составления списков избирателей).Особая роль среди актов исполнительной власти принадлежит актам, имеющим силузакона (они издаются на основе рассматриваемого ниже делегирования полномочийпарламентом (как, например, в Великобритании), или на основе принадлежащей поконституциям правительству регламентарной власти (Италия), или в соответствии сисключительными полномочиями президента (Франция);

5) акты. органовконституционного контроля (конституционных судов, конституционных советов идр.), которые дают официальные толкования конституции, признают те или иныезаконы соответствующими или не соответствующими конституции;

6) судебные прецеденты(особенно в англосаксонском праве) — решения судов высоких инстанций,публикуемые ими и становящиеся основой для принятия другими судами аналогичныхрешений по подобным делам. В некоторых странах судебные прецеденты непризнаются источниками права, т.е., по существу, не являются прецедентами. ВоФранции Гражданский кодекс запрещает судам формулировать нормы права, но ониделают это, особенно в области административного права; такие нормы создает иконституционный совет, в частности по вопросу о правах личности;

7) конституционныйобычай — сложившееся в практике единообразной деятельности органов государстваправило, имеющее устный характер, опирающееся на консенсус (согласие)участников отношений и не пользующееся судебной защитой в случае его нарушения.Обычаи особенно распространены в деятельности парламента и правительстваВеликобритании, Новой Зеландии, где нет писаных конституций;

8) религиозныеисточники, особенно в монархических государствах с феодальными и родовымипережитками, в частности по вопросу о престолонаследии. В единичныхмусульманских странах конституцию заменяет Коран — священная книга, содержащая,по преданию, записи проповедей пророка Мухаммеда, в других же Коран считаетсяактом, стоящим выше конституции;

9) правовая доктрина(редко и лишь в отдельных странах суды основывают свои решения поконституционным вопросам не только на правовых актах, но и на трудах выдающихсяюристов, специалистов по конституционному праву);

10)международно-правовые акты, например Европейская конвенция о правах человека1950 г… Договор ФРГ и ГДР о процедуре объединения Германии и проведениивыборов в парламент 1990 г., Маастрихтский договор 1992 г. о Европейском союзе,предусматривающий наряду с национальным гражданством единое европейское гражданствов государствах-членах. В некоторых конституциях содержатся ссылки на важнейшиемеждународные акты, например на Всеобщую декларацию прав человека 1948 г.,принятую ООН, Международные пакты об экономических, социальных и культурныхправах и о гражданских и политических правах, принятые в 1966 г. и вступившие всилу после необходимого числа ратификаций в 1976 г. (далее — Международныепакты о правах человека).

На локальном уровне — всубъектах федерации, автономных образованиях — действуют свои источникиконституционного права (например, конституции штатов в США, конституцияЗанзибара в Танзании, конституция Автономной Республики Крым на Украине). Вгородах нередко имеются свои городские уставы, хартии городов, регулирующиеместное самоуправление.

Во многих развивающихсястранах актами, регулирующими принципиальные вопросы (например, реорганизациюфедерации в Нигерии, изменение формы правления в Эфиопии), были акты военных иреволюционных советов — временных органов власти, создававшихся после очередноговоенного переворота (декреты, прокламации и т.д.). Иногда важнейшееконституционное (и даже надконституционное) значение имели национальные хартии(Алжир), революционные хартии (Мадагаскар), акты правящих (единственных) партий(Конго, Заир и др.).

§2. Наука о конституционном праве зарубежных стран

Развитие знаний оконституционном праве. В отличие от действующего конституционного права наука онем — это не совокупность норм, а рассуждения, гипотезы, выводы ученых.Материально она представлена не законами и другими правовыми актами, а огромнымколичеством книг, статей, докладов на многих языках мира. Наука изучаетдействие конституционного права, реализацию его норм, обнаруживаетзакономерности его развития, формулирует практические советы с целью совершенствованиянорм и конституционно-правовых отношений. Она изучает историю науки, теории, ихразвитие. Наука конституционного права едина. Если ученые не следуют каким-тозаранее установленным догмам, подгоняя под них свои взгляды, то даже ошибочныеих рассуждения могут быть полезны для научной дискуссии.

Исследованиеконституционного права зарубежных стран — это изучение определенных сторонмирового опыта. Оно помогает отобрать, усовершенствовать, применить на практикете модели конституционного регулирования, которые оказались эффективными всходных условиях, и отказаться от институтов, оказавшихся непродуктивными илине соответствующими общечеловеческим ценностям.

Наука конституционногоправа прошла длительный путь развития. При своем возникновении она была тесносвязана (да и сейчас связана) с философией, социологией, политологией,религиоведением. Ее отпочкование в самостоятельную научную отрасль произошлопозже, чем некоторых других юридических наук (например, гражданского,уголовного права), хотя процесс выделения новых юридических дисциплинпродолжается и сейчас (например, экологическое право).

Первоначально некоторыеидеи конституционного значения (об устройстве общества и государства) быливысказаны в сочинениях писателей древнего мира (греческих мыслителей — Платона,Аристотеля и др., римских авторов — Цицерона, Гая и др.), хотя в то время нисамого конституционного права, ни науки о нем еще не было. В средние века такжепубликовались работы, содержащие отдельные рассуждения, связанные с проблемамиконституционного права (например, сочинения Фомы Аквинского). Сюда можноотнести и произведения некоторых мусульманских юристов, переиздаваемые в нашидни (например, труд аль-Маварди о властных нормах, династическая теорияразвития общества Ибн Хальдуна).

Становление основныхидей конституционного права, зарождение соответствующей науки связано спериодом крушения феодального абсолютизма и деятельностью блестящей плеядыпросветителей (главным образом в Великобритании; Франции, США). Представители«третьего сословия» и выразители общенародных интересов Г.Гроций, Ш.-Л.Монтескье, Д.Локк, Ж.-Ж. Руссо и другие сформулировали многие положения,которые легли в основу современного конституционного права (о народномсуверенитете, разделении властей, естественных и неотчуждаемых правах человека,парламентаризме, ответственном правительстве и др.). Эти идеи нашли воплощениев первых конституционных документах: в Декларации независимости США 1776 г.,конституции США 1787г во французской Декларации прав человека и гражданина1789г., в польской конституции 1791 г.

В XIX в. большоевлияние на развитие науки конституционного права оказали труды У.Беджгота,А.Дайси в Великобритании, Ж.-П. Эсмена во Франции, В.Лабанда в Германии,У.Уиллоуби в США. В середине XIX в. зародилось также марксистское направление визучении конституционного права. В те времена и долго после этого этонаправление носило преимущественно критический и прогностический характер(предсказания о будущем обществе и государстве при грядущем социализме), хотя вработах его основателей и последователей, в частности по конституционнымвопросам, правильно анализировались некоторые негативные стороны какавторитарных порядков, так и существовавших в то времябуржуазно-демократических режимов. Однако на развитие конституционного права иофициальной науки это направление в те времена не оказало сколько-нибудьзаметного влияния.

В конце XIX — начале XXв. заметный вклад в развитие конституционного права внесли французы Л.Дюги(концепция солидаризма), М.Ориу (институционализм), итальянцы В.Орландо(министериализм), В.Парето и Г.Моски (теория элит, корпоративизм), американцыД.Брайс и С.Лоу (теории демократизации), немцы Г.Еллинек (юридическая школа),Макс Вебер (легитимация власти), хотя некоторые из них были по профессии не юристами,а экономистами, политологами. Сохраняя прежние подходы, многие из названныхавторов давали им новое толко вание, выступали за ограничение роли парламента иусиление исполни тельной власти, формулировали идеи корпоративной демократии,«коло ниального государства», иногда в их работах содержались зачатки концепции «рационализированного парламентаризма».

В настоящее времяизвестными представителями зарубежной науки конституционного права являются: воФранции — Ж.Бюрдо, М.Дювер-же, Б.Шантебу, Д.Лаврофф (занимавшийся, в частности,проблемами развивающихся стран), П.Гонидек (также известный работами оразвивающихся странах), Ж.Конак; в Великобритании это Д.Макинтош, Д.Маршалл,П.Бромхед, А.Дженнингс (также занимавшийся новыми проблемами развивающихся стран);в США — Л.Трайб, Д.Эптер, Ш.Х. Нахмод, С.Хантингтон; в Канаде — Ф.Снайдер; вИталии — Дж. ди Верготти; в Германии — К.Хессе, К.Штайн, К. фон Бойме,Ф.Иен-зее, П.Кирххоф, Т.Маунц и др. Здесь перечислены, конечно, далеко не всеизвестные ученые.

Представляют интерестакже исследования, созданные в странах Латинской Америки. Известны трудымексиканского ученого Ф.Тена Рами-реса, аргентинца С.В. Линареса Кинтаны,колумбийца Л.К. Сачика.

Работы поконституционному праву (часто вместе с политологией) изданы в ряде арабскихстран Известны произведения ливанца Зухди Йакана, египтян Мухаммеда КамаляЛейлы, Мухсина Халила и Усмана Халила, а также Нимата ас-Сайда (Ирак)

Начиная с середины XX вв связи с появлением на месте прежних колоний новых государств появляются иместные исследования по конституционному праву этих стран Особенно много работбыло издано в Индии (труды А Сена, Д Басу, Р Котхари и др ), в Нигерииопубликовано несколько монографии Б Нвабуезе, в Уганде — работы Г Каньеихамбы,в Кении — Г Гичери, в Кот д'Ивуаре — Л Силлы и др

Много работ поконституционному праву зарубежных стран было опубликовано учеными странтоталитарного социализма — представителями марксистско-ленинского направления Опринципиальных чертах этого подхода будет сказано ниже Здесь же отметим лишь,что в России ранние работы подобного рода были написаны В Н Дурденевским, Г СГурвичем, И Д Левиным, позже — И П Траининым В дальнейшем исследованиямиконституционного права зарубежных стран занимались правом капиталистических,или, как долгое время это называлось, буржуазных, стран — М А Крутоголов, Б СКрылов, Н С Крылова, В В Маклаков, А А Мишин, Б А Страшун, Б А Стародубский, ВА Туманов, Ю П Урьяс, правом так называемых зарубежных социалистических стран —Л Д Воеводин, Д Л Златопольский, Б А Страшун, НП Фарберовидр Над проблемамиконституционного права развивающихся стран плодотворно работали Л М Энтин, Ю АЮдин Здесь, разумеется, названы далеко не все авторы, внесшие весомый вклад вразработку конституционно-правовых проблем

Основные направления ишколы, в современной науке конституционного права В настоящее время в этойнауке существуют два основных направления Условно их можно назватьрадикалистским и либеральным Радикалистское направление представлено в основномработами ученых-марксистов (в ленинском, большевистском толковании марксизма),произведениями так называемых революционных демократов, отстаивающихсоциалистическую ориентацию развивающихся стран, и сочинениями левыхрадикалистов Авторы, принадлежащие к этому направлению, рассматриваютконституционное право с позиции классовой борьбы и нередко'— с позицийдиктатуры определенного класса или блока классов Правда, эти классы в пониманииразличных группировок данного направления неодинаковы У марксистов-ленинцев эторабочий класс (в настоящее время и здесь вносятся поправки говорится одиктатуре народной демократии) Революционные демократы отстаивают «совокупную»власть блока трудящихся и тех нетрудящихся, с которыми, по их мнению, можносотрудничать на этапе коренных демократических преобразовании, способных вконечном счете привести к социализму. Левые радикалисты чаще всего факторреволюционных изменений видят в некоторых отрядах интеллигенции, а то и вдеклассиро ванной группе «передовых борцов». Ученые леворадикалистского на правлениясчитают, что служебная роль конституционного права заключается в созданииусловий (власти, экономики, партийной системы структуры государства и т.д.) длястроительства социализма и коммуниза _ теперь об этом обычно говорится как одалекой перспективе. Эти авторы говорят о народной, социалистическойдемократии, но на деле выступают за авторитарные системы управления, забессменное правление одной (коммунистической) партии, против разделения властейи местного самоуправления, за огосударствление экономики, за преимущества вправах определенных групп населения (рабочего класса, «трудящихся»), заликвидацию частной собственности, «эксплуататоров», в частности путемприменения массовых насильственных средств.

Либеральное направлениепредставлено работами ученых самых различных стран и континентов, включаясовременные постсоциалистические государства. В Азербайджане, Белоруссии,Грузии, Казахстане Узбекистане и других постсоциалистических государствах этиученые кардинально пересмотрев свои взгляды, стали разработчиками новы?конституций. В них включены нормы, отражающие общегуманистические ценностичеловечества, хотя не удалось избежать некоторых автори тарных черт, прежнихвлияний.

Представители данногонаправления считают, что конституция, как \ конституционное право в целом,является не орудием диктатуры, а выражением социального контакта междуразличными группами населения правящими и управляемыми, документом, которыйдолжен воплощать i своих нормах общечеловеческие ценности (свободу, демократию,прав; человека, социальную солидарность, социальную справедливость и др.) Онивыступают за правовое, демократическое и социальное государство разделениевластей, признание местного самоуправления, за ответственность всех должностныхлиц и органов государства перед народом и его представителями, за мирныесредства разрешения конфликтов, поиск! компромиссов и консенсуса, противзакрепления в конституции руководящей и направляющей роли» одной партии вобществе и государстве, з< подлинно народный, а не классовый характергосударственной власти.

Названные два главныхнаправления отражают лишь полярные взгляды. Между ними есть промежуточныетечения, в ряде случаев в исследованиях одного и того же автора соединяютсянекоторые черты обоих направлений. Кроме того, не все ученые одного и того женаправлена придерживаются абсолютно одинаковых взглядов по всем, дажепринципиальным вопросам. Существуют разные подходы к объяснениюконституционно-правовых явлений, в связи с чем в рамках одного и того женаправления возникают различные научные школы — коллективы ученых, использующихсходные методы исследований и дающих в целом аналогичные истолкования ихрезультатов. Приверженность к той или иной научной школе не всегда зависит отместа жительства и работы ученого. Крупные научные школы имеют международныйхарактер, объединяют авторов из различных стран. Приверженность к той или инойнаучной школе определяется содержанием публикаций, научных докладов.

Можно назвать триосновные школы, существующие сегодня в зарубежной науке конституционного права:юридическую, политологическую и теологическую. Промежуточное положение междупервой и второй занимает институционализм, тяготеющий больше к политологическойшколе.

Юридическая школа имеласначала определяющее, а затем значительное влияние до 20-х годов XX в. Еесторонники ориентировались главным образом на изучение государства, егоорганов, прав человека, причем делалось это преимущественно, а то иисключительно лишь с юридических позиций. Они признавали социальный характергосударства, но призывали юристов изучать государство, его органы, егодеятельность как систему правоотношений. В настоящее время эта школа своезначение утратила, но методы исследования, выработанные ею, продолжают широкоиспользоваться в науке конституционного права.

Политологическая школаодержала окончательную победу в середине XX в. Ее сторонники призывают изучатьне столько нормы конституционного права (иногда они даже игнорируют их),сколько реальную роль тех или иных институтов государственности, политическихинститутов. Не случайно в некоторых франкоязычных странах предмет преподаваниятеперь называется «Конституционное право и политические институты».

Особое место занимаеттеологическая школа. Она отличается крайней пестротой взглядов своихприверженцев. Ее правое крыло ничего общего не имеет с либерализмом. Оносмыкается с радикалистским направлением в особой, религиозной интерпретации, ноопределенная часть ее сторонников, на которую влияние оказали западные идеи,высказывает либеральные взгляды, хотя и прикрывая их религиозной оболочкой. Онапредставлена главным образом исследованиями мусульманских юристов. Труды еесторонников пронизаны идеями халифата — справедливого правления, котороесуществовало, по их утверждениям, при пророке Мухаммеде и сменивших его четырех«праведных» халифах. У сторонников этой школы свой подход к проблемесуверенитета (они считают, что вселенский суверенитет принадлежит аллаху), квыборам (они часто отрицают полезность этого института, предлагая заменитьвыборы советом аш-шура — консультативным правлением, т.е. совещанием особоавторитетных лиц при правителе государства), к институту правового статусаличности (по их мнению, равенство должно осуществляться в соответствии спринципами шариата, что предполагает, в частности, неравноправие мужчин иженщин, а главным они считают не права, а правовые и моральные обязанностиперед Аллахом и общиной «правоверных»).


§3. Конституционное право зарубежных стран — учебная дисциплина

Поскольку в зарубежныхстранах действует множество актов конституционного права и имеется обширнейшаялитература, подробное изучение конституционного права этих стран студентаминевозможно. В высших юридических учебных заведениях изучаются лишь основыдействующего конституционного права зарубежных стран и основы науки о нем,причем речь идет далеко не о всех существующих государствах, даже в порядкеупоминаний. Более углубленное изучение тех или иных институтов, а такжеконституционного права отдельно взятых стран или регионов возможно только наоснове подготовки курсовых и дипломных работ, а также в ходе дальнейшейспециализации, в частности в аспирантуре.

Изучениеконституционного права зарубежных стран, в том числе путем самоподготовки,призвано повысить правовую культуру граждан, научить их широкому подходу кконституционной действительности, использованию опыта зарубежных стран в своейпрактической деятельности (разумеется, с учетом конкретной ситуации и условийсвоей страны). Знание положительных и отрицательных сторон тех или иныхконституционно-правовых институтов, применяемых в зарубежных странах, позволяетправильно и всесторонне оценивать предлагаемые меры, применять такие способыправового регулирования, которые доказали свою полезность в сходных условиях,и, напротив, отвергнуть институты, оказавшиеся непродуктивными.

Курс конституционногоправа зарубежных стран состоит из Общей и Особенной частей. В первой. Общейчасти изучаются основные институты конституционного права в зарубежных странахв обобщенном и сравнительном плане, во второй. Особенной — основы конституционногоправа отдельных стран: крупных государств мира, представителей различныхправовых систем, некоторых соседей России (стран СНГ).

При исследовании иизучении конституционного права зарубежных стран используются различные методы.Марксистско-ленинскую методологию как единственную отстаивают лишь многиеученые стран тоталитарного социализма, но и они при изучении конкретнойдействительности используют различные методы наряду с общенаучными:историческим, логическим, анализом и синтезом, индукцией и дедукцией, системными структурно-функциональным и т.д. Изучая конституционное право зарубежныхстран, ученые широко используют метод сравнительного правоведения, включаяконтрастирующее сравнение. Широкое применение этого метода обусловлено самимпредметом изучения: множественностью различных стран с неодинаковымиконституционными моделями.

Наряду с учебным курсомконституционного права существуют и другие дисциплины, в которых исследуютсяконституционно-правовые отношения. В ряде стран основные вопросы конституционногоправа изучаются в курсе публичного права, в Германии есть учебная дисциплинагосударственного права, во Франции, как упоминалось, преподается предмет«Конституционное право и политические институты». В Великобритании обычноконституционное право объединяется с административным. В старших классах школыв некоторых странах преподается дисциплина «Гражданское воспитание», включающаянаиболее важные вопросы конституционного права.


Глава2 КОНСТИТУЦИИ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

 

§1. Понятие и значение конституции

Понятие конституции.Термин «конституция» (от латинского слова constitutio — установление,утверждение) употреблялся еще античными мыслителями. Так назывался один извидов декретов римских императоров. В эпоху феодализма применялась и формулировка«основ ной закон», которая теперь используется как аналог конституции. Одна кони в античном мире, ни в средние века современного понятия конституции не было,не существовало тогда и основных законов, которые служили бы юридической базойтекущей правотворческой деятельности Теоретическое обоснование необходимоститакого акта, разработка понятия «конституция», принятие первых конституций (США1787 г. Франции и Польши 1791 г.) были связаны с борьбой молодой революционнойбуржуазии, возглавившей широкие слои народа, против феодального строя ифеодального права, «права-привилегии» (К. Маркс).

В современной наукеконституционного права термин «конституция? употребляется в двух основныхзначениях: конституция фактическая \ конституция юридическая. Фактическая конституция— это реально существующие основы общественно-политического строя,действительное положение личности в той или иной стране. Конституцияюридическая — это документ, основной закон (несколько основных законов) имеющийвысшую юридическую силу, принимаемый и изменяемый особом порядке, регулирующийв большем или меньшем объеме основы социально-экономического строя,политической системы, правового статуса личности, духовной жизни общества, т.е.имеющий особый объект,

Как синоним термина«фактическая конституция» в зарубежных странах часто употребляется термин«социальная конституция» ил} конституция в материальном смысле слова, а вместотермина юридическая конституция» используется понятие «формальная конституция»В США часто говорится о «живой конституции». Под этим понимаю! толкованиястатей конституции США Верховным судом за более чем 200-летний период еедействия, учитывающие новые реалии.

В какой-то меренесовпадение норм и фактических отношений есть всегда, например в результатетого, что конституция «стареет», что \ имеет место в США. Но если возникаетпротиворечие между принципами конституции и фактическим положением,характеризующим основные параметры общественного и государственного строя(например, между нормами о широких правах граждан и условиями тоталитарногостроя), конституция становится фиктивной.

Высшая юридическая силаконституции означает, что все остальные законы, иные акты, правоприменительнаяпрактика должны соответствовать ей, иначе они недействительны. Особый порядокпринятия конституции обычно предполагает принятие конституции специальносозываемым для этого учредительным собранием, другим высшим представительныморганом (парламентом) квалифицированным большинством голосов (2/3, 3/5 и т.д.)всего состава парламента, референдумом или иными способами, обладающими особойавторитетностью. Квалифицированным большинством голосов осуществляется обычно ивнесение поправок и дополнений в конституцию, иногда для этого требуется иреферендум. О специфике объекта конституционного регулирования уже говорилосьвыше.

Структура конституции.Юридическая конституция может представлять собой один документ (этоконсолидированная, или кодифицированная, конституция). Таково подавляющеебольшинство конституций стран мира (Китая 1982 г., Папуа — Новой Гвинеи 1975г., Бразилии 1988 г., Украины 1996 г. и др.). Однако иногда поправки кконституции в ее текст не вносятся, а прилагаются к ней в определеннойнумерации (например, в США). Законодательный акт, составляющийконсолидированную конституцию, чаще всего так и называется: «конституция». Но внекоторых случаях применяется другая терминология: «политическая конституция»(Колумбия), «союзный конституционный закон» (в Австрии — один из актов),«основной закон» (Германия).

В ряде странконституция представляет собой совокупность законов, принятых в разное время(неконсолидированная, или некодифицированная, конституция). Название каждому изних обычно дается в соответствии с предметом регулирования: «Форма правления»,«Акт о риксдаге», «Акт о престолонаследии» — в Швеции, законы о кнессете(парламенте), о земле,, о судоустройстве — в Израиле, Сеймовый устав — вФинляндии и т.д.

В отдельных странахконституция включает не только собственно конституцию, но и некоторые другиеосновополагающие документы. Так, во Франции это конституция 1958 г., преамбулаотмененной конституции 1946 г. и Декларация прав человека и гражданина 1789 г.

В редких случаях подконституцией понимается совокупность законов, судебных прецедентов и неписаныхконституционных обычаев (Великобритания, Новая Зеландия). Законы, считающиесячастью такой конституции (а в Великобритании их более 300), принимаются не вособом порядке (квалифицированным большинством), а обычным способом.

В странах, гдеконституций нет (султанат Оман и др.), их роль выполняет священная книгамусульман — Коран. В некоторых странах Коран является частью «конституционногоблока», будучи поставлен над конституцией и остальными его частями (Иран,Саудовская Аравия и др.).

Роль составной частиконституции могут выполнять политические декларации о целях и перспективахразвития страны, принимаемые путем общегосударственного голосования граждан(например, Национальная хартия Алжира 1976 г., Хартия малагасийскойсоциалистической революции 1975 г. и др.). Значение конституционных документов можетбыть придано прокламациям военных и революционных советов, советовнационального спасения и других органов, приходящих к власти в результатевоенного переворота. Таковы институционные акты, принимавшиеся в Бразилии послепереворота 1964 г., прокламации Временного военного административного совета вЭфиопии в 1974—1987 гг. и др.

Конституции обычносостоят из преамбулы (введения), глав (разделов, частей), статей, которые всвою очередь могут делиться на пункты, обозначенные цифровой или буквеннойнумерацией. В редких случаях (например, в Венгрии) вместо статей имеютсяпараграфы. Завершается конституция переходными и заключительнымипостановлениями, которые предусматривают преемственность государственнойвласти, порядок создания новых органов. Во многих конституциях есть приложения,содержащие схемы, образцы, различные перечни (например, полномочий федерации исубъектов), текст клятвы президента и др. Неотъемлемой частью конституцииявляются в некоторых странах (США и др.) поправки к ней, они не вносятся втекст, а прилагаются к конституции.

Значение конституции.По вопросу о значении конституции в жизни страны существуют разные взгляды. Вовремя борьбы против королевского абсолютизма в прошлом, а в некоторых странахВостока и теперь идеологи борьбы за демократию, исходя из волюнтаристскихконцепций, придают конституции решающее значение в установлении общественного игосударственного строя страны. С их точки зрения, все зависит от идей, которымируководствуются создатели конституции: общественный строй будет справедливым,если принять «хорошую» конституцию. Конечно, на бумаге можно написать любойтекст конституции. Но если этот текст не будет соответствоватьсоциально-политическим условиям, он останется мертвой буквой. В условияхкоммунистических режимов в Болгарии, Румынии, Чехословакии в конституцияхпровозглашалась полнота власти парламентов и местных советов, перечислялисьобширные права граждан и назывались такие важные гарантии, которых было восновных законах стран западной демократии. Однако действительность несоответствовала этим положениям.

Для того чтобыконституция действовала, она должна учитывать реальные условия страны, уровеньправовой культуры населения и многие другие факторы общественной жизни. Но этоне значит, что конституция — лишь простой слепок существующей ситуации.Прогрессивная демократическая конституция (Японии 1946 г., Италии 1947 г.,Бразилии 1988 г. и др.) способствует подлинному выражению и учету воли народа,укреплению демократических порядков, осуществлению назревших социально-экономическихреформ. Конституции, закреплявшие авторитарные порядки (Румынии 1965 г. вредакции 1974 г., Заира в редакции 1980 г., Эфиопии 1987 г., ЮАР 1983 г. идр.), в конечном счете препятствовали развитию страны, социальному прогрессу ибыли чреваты социальным взрывом, что и произошло в Румынии, Эфиопии и другихстранах. В ЮАР режим апартеида был ликвидирован, конституция 1983 г. заменена в1994 г. временной конституцией, а затем конституцией 1997 г.

§2. Сущность и содержание конституции

Сущность и свойстваконституции. Представители разных юридических школ по-разному характеризуютсущность конституции. Школа естественного права видит в ней своего родаобщественный договор, нормативисты — высшую, основную норму, институционалисты— статут не только государства, но и корпоративной организации общества вцелом, марксизм-ленинизм — продукт классовой борьбы и закрепления еерезультатов. В современной науке конституцию рассматривают не только какюридический, но и как политический и идеологический документ. Ее сущность какюридического документа (в данном случае речь идет не о социальной сущности)состоит в тех качествах, которые были отмечены выше в определении конституции:в особом ее содержании (предмете регулирования), ее высшей юридической силе, роликонституции как юридическо/й основы текущего законодательства, в повышеннойстабильности, что связано с порядком ее принятия и изменения, отличающимся отобычного законодательного процесса.

Некоторые из этихкачеств, характеризующих различные стороны сущности, называют свойствамиконституции. Иногда добавляют и другие свойства: более высокая степеньобобщенности по сравнению с иными правовыми актами, комплексный характерконституции как правового документа, ее значение как юридической базызаконодательства и др. В ряде стран, однако, существуют отступления от этихпризнаков Иногда конституции регулируют не только основы общественного игосударственного строя, но и несущественные детали (например, ст. 25-бисшвейцарской конституции 1874 г. запрещает резать скот и пускать кровь безпредварительного его оглушения). Наряду с исключительной стабильностьюнекоторых конституций (конституция США действует более 200 лет всего лишь с 27поправками) основные законы ряда стран Азии, африки, Латинской Америкиподвергаются частым изменениям: после многочисленных военных переворотов обычнопринимаются новые конституции (в Таиланде сменилось полтора десяткаконституций, в Венесуэле — около 30 и т.д.). Высшая юридическая силаконституции отчасти признается и в тех странах, где в ее состав входят нормыобычного права, ибо (в Швеции, например) считается, что они имеют большую силу,чем закон, хотя конституции некоторых развивающихся стран допускают«конституционно нарушающее законодательство» — принятие чрезвычайных законов (обычно2/3 голосов всего состава парламента), которые несовместимы с конституцией, нопревалируют над ее положениями (Шри-Ланка, Ямайка и др.). Такие законыпринимаются в чрезвычайных условиях, когда необходимо быстро реагировать наситуацию, не прибегая к длительной процедуре изменения конституции.

Как политическийдокумент конституция закрепляет соотношение социальных сил в обществе, ихборьбу и сотрудничество, достигнутый компромисс, а иногда, напротив, —господство определенных слоев населения или военно-политических группировок(последнее в первую очередь относится к временным конституциям, принимаемым врезультате военных переворотов), регулирует политический процесс в обществе.Конституция отражает степень восприятия общечеловеческих ценностей в обществеданной страны, содержит, хотя и в неодинаковой мере, программные положения опутях развития общества.

Эти качества,получающие свое выражение не в какой-то отдельной статье, а в содержании всегоосновного закона, и прежде всего закрепление конституцией соотношениясоциальных сил в обществе, которые посредством борьбы и сотрудничества приходятк консенсусу по принципиальным конституционным вопросам общественного игосударственного строя, обусловливают социальную сущность конституции.

С этой точки зрения можноразличать в зарубежных странах несколько видов конституций: основные законы,отражающие влияние феодалов, — конституции полуфеодально-теократическогохарактера (Бахрейн, Бруней, Кувейт, ОАЭ и др.); конституции, провозглашающиезащиту интересов трудящихся, — социалистические конституции (Вьетнам, Китай идр.); конституции капиталистического общества (США и др.); постсоциалистическиеконституции (Болгария, Венгрия, Украина и др.). Многие конституции, особеннопринятые в последние десятилетия, отражают процессы развития современнойцивилизации, характеризуемые внедрением в капиталистическое общество элементовсоциализма (Италия, Португалия и др.), а в социализм — элементов капитализма(Китай и др.).

Как идеологическийдокумент конституция в концентрированном виде отражает господствующую вобществе или принятую его руководящими силами социально-политическую доктрину,определенное мировоззрение. Иногда положения о принятой идеологиинепосредственно закреплены в конституции (идеи марксизма-ленинизма и Мао Цзедунав китайской конституции 1982 г., исламских ценностей в конституции Алжира 1996г., идеология мобутизма — от собственного имени президента Мобуту — вконституции Заира 1980 г., панча-сила в Индонезии и др.).

Содержание конституции.Основной закон имеет социальное и юридическое содержание. Социальное содержаниеконституции — это конкретизация ее социальной сущности. Оно богаче сущности,так как отражает необходимое (основы существующего строя, т.е. сущность) ислучайное (несущественное, частные национально-специфические особенностиотдельной страны). Конституции Японии и Индии одинаковы по своей социальнойсущности — это конституции капиталистического общества, но конкретныесоциальные силы в этих странах, определяющие их развитие, неодинаковы (в первомслучае — крупная буржуазия, во втором — национальная буржуазия). Одинаковы посвоей сущности, но различны по социальному содержанию конституции США и Египта,Мексики и Пакистана, Бразилии и Канады и т.д. Это нашло свое выражение вуказанных выше различиях нескольких видов конституций.

Иногда дается инаяклассификация зарубежных конституций по и:

социальному содержанию:либеральные, этатические и смешанные, этатически-либеральные. Эта классификацияв какой-то мере смыкается с предыдущей: конституции демократических стран —либеральные, тоталитарных — этатические, характеризующиеся гипертрофированнойролью государства. В условиях переходных периодов нередкиэтатически-либеральные конституции.

Правовое, юридическоесодержание конституции — это тот юридически значимый материал, из которого онасостоит. Это нормы, закрепляющие основы общественного строя (формысобственности, организацию управления экономикой, например плановое илирыночное хозяйство, партийную систему и др.), государственного строя (формуправления форму устройства государства и др.), основные права граждан (правесобственности, право на труд, на свободу слова, неприкосновенность личности идр.). Наряду с принципиальными положениями конституция содержит нормы, вкоторых эти положения детализированы (например, о парламентских процедурах, онекоторых полномочиях местного самоуправления). Правовое содержание конституциинеодинаково в монархии Бельгии (она регулирует многие отношения, связанные строном) и республике Франции, в демократической Японии и тоталитарной КНДР, вразвитой Италии и африканской Ботсване.

По своему характеруконституции могут быть демократическими, авторитарными и тоталитарными. Первыеотражают общечеловеческие ценности, достижения в прогрессивном развитииполитической и юридической мысли (Италия, Япония, Бразилия и др.). Авторитарныеконституции нередко провозглашают господство и юридические привилегииопределенных классов, социальных слоев, рас, этнических групп в обществе,устанавливают фиксированную партийную систему (чаще всего однопартийность,однако конституция Нигерии 1989 г. разрешает две партии, законодательствоИндонезии — три), принижают роль парламента, ограничивают основные праваграждан. Тоталитарные конституции закрепляют господство одной партии, слитнуюпартийно-государственную систему, вождизм, обязательную идеологию. Названные жев конституциях стран тоталитарного социализма основные права человека неосуществляются.

Тенденция развитиязарубежных конституций. Общемировой процесс развития конституций прошел триэтапа и сейчас находится на четвертом. На разных этапах их социальное июридическое содержание изменялось. Первый этап длился от возникновениясовременных конституций в XVIII в. до первой мировой войны и образованиягосударств тоталитарного социализма. Конституционный процесс на этом этапеохватывал в основном Европу, Северную и Южную Америку (исключение составлялиафриканская Либерия, Южная Африка и Австралия). Объем конституционногорегулирования был узким, он ограничивался преимущественно личными и некоторыми политическимиправами граждан, а также вопросами организации и деятельности органовгосударственной власти. На втором этапе — между двумя мировыми войнами —конституционное регулирование распространилось на некоторые вновь образованныегосударства Восточной Европы, единичные страны Азии и Африки («колониальныеконституции»). В связи с возросшей экономической и социальной ролью государстваэто регулирование затронуло (и в старых, и в новых государствах) новые областиобщественных отношений, а в появившихся конституциях стран тоталитарногосоциализма оно приобрело почти всеобъемлющий характер, охватив сферусоциально-экономических прав, идеологии, создание тоталитарной политическойсистемы. На третьем этапе — после второй мировой войны до рубежа 80— 90-х годов— конституционный процесс приобрел глобальный характер, распространившись наАзию, Африку, Океанию, поскольку в результате ликвидации колониальнойзависимости возникло более 100 новых государств. На этом этапе в разных группахгосударств действовали четыре модели конституции: либеральные конституциипрошлого (США, Бельгии и др.), либеральные конституции «второй волны» (Японии1946 г., Италии 1947 г. и др.), конституции тоталитарного социализма илиберально-этатические конституции во многих развивающихся странах (включаяЛатинскую Америку). В первых и особенно во вторых, в частности под влияниемранних социалистических конституций, массового демократического движения, былсущественно расширен объект конституционного регулирования: в них были включенысоциально-экономические положения, нормы о роли партий, принципы внешнейполитики, отчасти положения об общественных объединениях. Конституциитоталитарного социализма отрицали разделение властей и закрепляли принципединства государственной власти в его специфическом понимании («Вся властьСоветам!»), провозглашали руководящую роль марксистско-ленинской партии вобществе и государстве, преимущества в правах для «трудящихся», обязательнуюидеологию. Конституции новых, развивающихся государств (капиталистической ориентации)тяготели к западной модели, заимствуя отдельные положения основных законовтоталитарных социалистических государств (по национальному вопросу, опланировании, борьбе с эксплуатацией и др.). Конституции стран социалистическойориентации во многом копировали социалистическую конституционную модель, частоухудшая ее (впрочем, они включали некоторые либеральные положения). На этомэтапе во многих странах особенно четко выявилось противоречие между юридическойи фактической конституцией, многие позитивные нормы конституций нередко носилилишь декларативный характер(особенно в социалистических и развивающихсястранах).

Четвертый этап,начавшийся в конце 80-х — начале 90-х годов, характеризуется крушениемтоталитарных режимов в Европе, Азии, Африке. С конца 80-х годов до 1997 г.принято более 100 новых конституций, отразивших изменение ситуации иконституционных приоритетов. Они отражают также возрастаяие значенияобщечеловеческих ценностей (в какой-то мере это относится и к новымконституциям сохранившихся социалистических стран, к поправкам к ним), разрыв стоталитаризмом, сближение различных правовых систем при более точном учетесобственного опыта.

§3. Разработка, принятие и изменение конституции

Разработка конституции.Новая конституция обычно принимается при возникновении нового государства,смене политических режимов (особенно в результате революционных событий), присущественных изменениях в общественном строе, если текст старой конституциинельзя привести в соответствие с ними путем принятия поправок. Однако во многихразвивающихся, да и не только развивающихся, странах принятие новых (особенновременных) конституций было связано с военными переворотами, с приходом квласти новой группы лиц, что не изменяло существенно общественный строй иполитическую систему, с субъективными, а иногда и волюнтаристскими факторами(например, в Африке). Поэтому в некоторых странах конституции заменялись новымив среднем через пять — семь лет, а то и чаще (Венесуэла, Гана, Йемен, Таиланд идр.).

Существуют различные способыподготовки проекта конституции. В редких случаях проект от начала до концасоздается специально образованным учредительным собранием или действующимпарламентом. В этих случаях ведущую роль обычно играет конституционный комитет(комиссия), который создается представительным органом и фактическиразрабатывает проект. В ряде случаев роль учредительного собрания илипарламента в подготовке проекта и в ходе его обсуждения на пленарных заседанияхбывает весьма значительной. Так было при разработке конституций Италии 1947 г.,Индии 1949 г., Бразилии 1988 г., Болгарии 1991 г. и др.

В некоторых странахконституционные комиссии для разработки проекта основного закона создавались непредставительными органами, а президентами или правительствами. Такими комиссиямибыли разработаны проекты конституций Франции 1958 г. (вынесенный затем нареферендум, минуя парламент), Греции 1975 г. В ФРГ проект конституции 1949 г.был подготовлен Парламентским советом (основную работу провели профессора поконституционному праву), состоявшим из представителей региональных парламентов,и утвержден командованием оккупационных войск. В Алжире проект конституции 1989г. подготовила группа советников при президенте, и он также был вынесен нареферендум (эта конституция заменена другой в 1996 г.). После военныхпереворотов проекты новых конституций разрабатываются или их основные положенияформулируются обычно военными правительствами (например, конституции Турции1982 г., Нигерии 1989 г.), но проект конституции Фиджи 1990 г. после такогопереворота подготовила в основном группа племенных вождей.

При предоставлениинезависимости колониям проекты конституций новых государств разрабатывалисьминистерствами колоний (Нигерия, 1964 г.; впоследствии уже учредительными, хотяи своеобразно сформированными, собраниями в Нигерии были приняты другиеконституции), местными властями с участием советников метрополии (например,конституция Мадагаскара 1960 г.), в ходе переговоров на заседаниях «круглыхстолов», в которых участвовали представители колониальной державы и деятелинационально-освободительного движения (Зимбабве, 1979г.).

При переходе оттоталитарного к либеральному, полудемократическому, демократическому режимамконституции или их принципиальные положения (включая новую редакцию)разрабатывались на общенациональных конференциях представителей различныхпартий и различных сил общества, на заседаниях гражданских комитетов, «круглыхстолов» и т.д. В них участвовали и представители партий (коммунистических,революционно-демократических, пробуржуазно-авторитарных), утрачивающихгосподствующую роль, лидеры уходящих режимов (Венгрия, Чехия, Конго, Заир идр.).

В странах тоталитарногосоциализма и государствах социалистической ориентации, а иногда и в другихгосударствах подготовка проекта имеет свои особенности. Во-первых, онаначинается по инициативе центрального органа правящей (как правило,единственной) партии, который создает комиссию (она утверждается парламентом, аиногда действует и без такого утверждения), устанавливает основные принципыбудущей конституции, обсуждает проект и принимает решение о его представлениипарламенту или на референдум. Так разрабатывались практически конституции всехстран тоталитарного социализма (Кубы 1976 г., Китая 1982 г., Вьетнама 1992 г. идр.), государств социалистической ориентации в прошлом (Бенина 1977 г., Эфиопии1987 г. и др.).

Во-вторых, проект,подготовленный комиссией и одобренный высшим партийным органом, выносится наобщегосударственное обсуждение с активным участием в нем массовых организаций.Обычно проводится множество собраний, иногда предлагаются тысячи поправок идополнений. Правотворческие результаты такого обсуждения, как правило, бываютне очень значительными (хотя в проекты конституций Бенина 1977 г., Вьетнама1980 г., Эфиопии 1987 г. и других стран вносились существенные поправки), асамо обсуждение в ряде случаев приобретает характер парадного одобрения проекта(во всяком случае его основных положений). Тем не менее эта стадияконституционного правотворчест-ва имеет важное значение для политическойактивизации населения, служит формой его партиципации — участия в управлениистраной.

В некоторыхгосударствах капиталистической ориентации также предпринимались меры для того,чтобы ознакомить население с проектами конституций и учесть его мнение (Папуа —Новая Гвинея 1975 г., Либерия 1984 г. и др.). Однако круг лиц, принимавшихучастие в обсуждении, как правило, ограничивался элитой общества. К тому же,согласно постановлениям органов, выносивших проект на обсуждение, иногда ономогло касаться только деталей, а не основных принципов (Шри-Ланка 1972 г.).

Принятие конституции.Одним из наиболее демократичных способов принятия конституции считаетсяпринятие ее специально избранным для этой цели учредительным собранием. Вотличие от парламента это обычно орган однопалатный (в Бразилии он былдвухпалатным), и после принятия конституции он нередко распускается, уступаяместо парламенту, избранному на основе новой конституции. Учредительнымсобранием (с разными названиями) приняты конституции Туниса 1956г., Намибии1990г., Болгарии 1991 г. и др. Учредительное собрание нередко продолжает своюдеятельность в качестве обычного парламента.

Учредительное собраниене всегда формируется только путем выборов. В Нигерии в 1978 г., в Гане в 1979г., в Турции в 1982г. оно частично избиралось на корпоративной основе изпредставителей различных групп населения, а частично назначалось военнымивластями. Такие учредительные собрания обычно играют роль консультативных (вТурции в 1982 г., в Нигерии в 1978 г. они так и назывались консультативными),поскольку их результаты утверждаются уходящими при переходе к гражданскомуправлению военными властями. Консультативное учредительное собрание принялоконституцию Кувейта 1962 г., утвержденную королем (эмиром).

Некоторые конституцииприняты парламентами, провозгласившими себя для этой цели учредительнымисобраниями (в Шри-Ланке 1972 г., Папуа — Новой Гвинее 1975 г., Танзании 1977г., Нидерландах 1983г., Бразилии 1988г., в Замбии 1992г.). Парламентами безпереименования их в учредительные собрания приняты конституции Китая 1982 г.,Мозамбика 1990 г., Вьетнама 1992 г., Грузии 1995 г., Украины 1996 г., Польши1997 г. В отдельных странах конституции приняты над парламентскими органами,составной частью которых иногда были, а иногда и не были парламенты (например,Народным консультативным конгрессом в Индонезии в 1945 г., Великой джиргой вАфганистане в 1987 г., Великим народным хуралом в Монголии в 1992 г.).

Конституции нередкопринимаются путем референдума — общегосударственного голосования избирателей(Франция 1958 г., Египет 1971 г., Филиппины 1986 г., Алжир 1996 г., Белоруссия1996 г. и др.). Референдум — демократический институт, но на нем избирательможет лишь ответить «да» или «нет» на вопрос, одобряет ли он конституцию;

предложить же какие-топоправки он не может. Однако без предварительного обсуждения проекта населениемили хотя бы в парламенте гражданину очень нелегко разобраться в таком сложномдокументе, как конституция. В ряде случаев путем референдума принималисьреакционные конституции (в Греции, Родезии и др.). Иногда на референдумвыносятся конституции, подвергавшиеся предварительному обсуждению впредставительных органах, уже принятые парламентами или учредительнымисобраниями (Греция в 1975 г., Испания в 1978 г.), а иногда конституции, ужепринятые референдумом, затем утверждаются избранными на основе этих конституцийпарламентами (Бирма в 1974 г., Эфиопия в 1987г.).

В некоторых странахконституции были приняты фактически военными властями, провозгласившими переходтаким путем к гражданскому правлению. Военные советы в качестве последнейинстанции утвердили принятые консультативными учредительными собраниямиконституции, иногда внося в них существенные поправки (Турция в 1982 г.,Нигерия в 1989 г.). В отдельных странах социалистической ориентации, гдереволюционно-демократические (единственные) партии осуществляли важныегосударственные функции, первые конституции непосредственно принимались ихвысшими органами — съездами (Конго в 1973 г.) или исполнительными комитетамипартий (Ангола и Мозамбик в 1975 г.). В настоящее время и в Конго, и в другихстранах эти конституции заменены.

Наконец, в рядемонархических государств происходило октроирование конституций: они даровались«хорошим» монархом своему «верному народу» (Иордания в 1952 г., Непал в 1962г., Свазиленд в 1978 г., Саудовская Аравия в 1992 г. и др.). В ходе крушенияколониальных империй октроирование приобрело иную форму: метрополия (обычнопосле конференций «круглого стола») даровала конституцию своим прежнимколониям, объявляемым независимыми государствами. В Великобритании это делалосьв форме «приказа в совете» (акт монарха в Тайном совете, который состоитприблизительно из 300 человек — членов правительства, духовных иерархов, знати,высокопоставленных ниц). Таким образом было принято более 30 конституций длябританских колоний, получивших независимость (большинство этих актов заменены).

Изменение конституции.Лучшим средством, способным обеспечить необходимую стабильность конституционныхнорм, считается более сложный порядок внесения изменений в конституцию посравнению с обычным законом. Созыва учредительного собрания для внесенияпоправок в текст уже действующей конституции обычно не требуется, но внекоторых странах, например в Болгарии, для изменения «укрепленных» статейконституции это необходимо. Поправки вносятся по решению парламента или наосновании итогов референдума, однако принятие таких решений связано соспециальными требованиями. Прежде всего само предложение о внесении поправоктребует соблюдения определенных условий. Если проект обычного закона в рядестран может внести один член парламента, то проект об изменении конституциивносится только главой государства, правительством, определенной группойдепутатов (в Турции — 1/3 всего состава парламента), субъектами федерации (вБразилии — половиной штатов) и т.д. Правда, в США поправку к конституции можетвнести и один депутат, и за 200 лет их было предложено более 10 тыс., нопринято только 27. Поправки к конституциям штатов в США могут быть внесены и впорядке народной инициативы — группой избирателей: в разных штатах от 3 до 20%избирателей, участвовавших в последних выборах губернатора штата.

Как правило, поправкадолжна быть принята не простым, а квалифицированным большинством в каждойпалате парламента (2/3 общего числа голосов в Австрии, Италии, Нидерландах идр., 3/5 — в Греции, Испании) или (что реже) на совместном заседании палат (3/5голосов во Франции). Такое решение не всегда является окончательным. Частонеобходимо, чтобы оно было принято парламентом дважды с определенным интервалом(в Греции — не менее месяца, в Италии — 3 месяца). В некоторых странах второйвотум должен иметь место только после избрания нового состава парламента(Бельгия, Финляндия).

После того какпарламент принял поправку к конституции, в некоторых федерациях его решениедолжно быть утверждено определенным большинством субъектов федерации (в США —3/4). В Дании, Швейцарии, некоторых других странах оно утверждаетсяреферендумом. Во Франции указанные 3/5 голосов конгресса (совместного заседанияпалат) — это тоже утверждение решений палат. Определенные статьи конституцииизменяются решением квалифицированного большинства, другие — простымбольшинством (например, в Индии).

В большинстве случаевконституционные поправки не подлежат вето главы государства (его требованиювторично рассмотреть закон) и должны быть опубликованы, но в некоторых странахвето главы государства распространяется и на законы о поправках (Индия,Нидерланды, Пакистан), хотя на практике не применяется.

Почти всегда в новыеконституции включаются нормы, запрещающие пересматривать некоторые положения (вряде стран — республиканскую форму правления, в Португалии — право надемократическую оппозицию, в Германии — принципы правового, демократического ифедеративного государства, в Мавритании — принципы многопартийности). онекоторых странах (Греция, Румыния) неизменными объявлены целые разделыконституции. Нередко запрещается изменение конституции в период чрезвычайногоположения (например, в Испании), иногда — в течение определенного срока послеее принятия (в Бразилии, Греции, Португалии — 5 лет).

При военных переворотахнередко используется чрезвычайный порядок изменения и отмены конституции:военные советы отменяют или приостанавливают ее некоторые главы или статьи, апорой и весь текст. Как правило, впоследствии приостановленная конституция невозобновляется, военные при переходе к гражданскому правлению разрабатываютновый основной закон.


§4. Виды конституций

Классификацияконституций по социальным признакам. Марксистско-ленинское направление вправоведении обычно различает конституции буржуазного и социалистическоготипов, а также конституции, переходные к буржуазному типу (в странахкапиталистической ориентации) и переходные к социалистическому типу (вреволюционно-демократических государствах, в том числе в странахсоциалистической ориентации). В основу такой классификации положены преждевсего социальные признаки: характер закрепляемого основным закономобщественного строя и природа политической власти (иногда учитываются и другиемоменты, например организация государственной власти на основе принципаполновластия советов в социалистических странах).

Такая классификацияотражает (правда, далеко не полностью) существующие реалии, хотя термин«буржуазные» по отношению ко многим современным западным конституциям неудачен.Как уже отмечалось, ситуация в современном мире гораздо сложнее, переплетаютсяэлементы капитализма и социализма, идут процессы сближения различных правовыхсистем. С другой стороны, в некоторых монархических государствах (например, вЛесото, ЮАР, Заире) действуют (или действовали) такие конституции, которые ещедалеки от буржуазных и тем более от буржуазно-демократических моделей. Поэтомус точки зрения социального характера нередко различаются: полуфеодально-теократическиеконституции (например, конституции Брунея, Катара, Саудовской Аравии),конституции капиталистического общества, конституции тоталитарного социализма ипостсоциалистические конституции. На базе происходящего сближения правовыхсистем складывается модель конституции современной цивилизации, которая в то жевремя учитывает особенности различных стран. По признаку демократичностиконституций различаются демократические, авторитарные и тоталитарные.Характеристика их дана выше. Следует отметить лишь, что открыто авторитарныеконституции встречаются крайне редко, обычно реальный авторитаризм бываетприкрыт демагогическими нормами. Сказанное относится и к тоталитарнымконституциям, хотя в данном случае антидемократизм выражен наиболее отчетливо.

Классификацияконституций по юридическим признакам. Выше уже говорилось о делении конституцийс точки зрения их структуры на консолидированные, неконсолидированные и др.

В зависимости от формыразличаются два вида конституций: писаные и неписаные. Писаная конституция —это особый законодательный акт или несколько нередко разновременных актов(например, в Финляндии, Швеции), которые официально провозглашены основнымизаконами данной страны. Неписаная конституция — это совокупность различныхзаконов, судебных прецедентов и обычаев (конвенциональных норм); из-запоследних такая конституция и называется неписаной. Эти акты и нормы в своейсовокупности закрепляют в какой-то мере основы существующего строя, ноформально не провозглашены в качестве основных законов (Великобритания, НоваяЗеландия).

Указанное различие взначительной мере условно, так как в настоящее время нет таких конституций,которые были бы целиком неписаными (даже Великобритания, которая считаетсяклассической страной неписаной конституции, имеет в составе основного законамножество писаных актов). По существу, это комбинированные конституции,содержащие писаные и неписаные нормы. Поэтому указанное выше различие писаной инеписаной конституции часто заменяют различиями формальной конституции (конституционныйакт) и материальной конституции (совокупность норм, регулирующих вопросыконституционного значения).

По порядку изданияконституции зарубежных стран подразделяются на: октроированные (дарованные);принятые представительным органом (учредительным собранием, парламентом);одобренные на референдуме. Октроированные конституции издаются властью главыгосударства без участия представительных органов. В эпоху крушения феодальныхпорядков в Европе конституции нередко «даровались» монархом «своему народу».Сейчас такая форма октроирования встречается редко (Катар, Кувейт и др.). Впериод крушения колониальной системы октроирование приобрело иную форму —пожалования метрополией конституции прежней колонии. На самом же деле ни в том,т в другом случае октроирование не было добровольным актом: европейскиеконституции XIX в. были вырваны у феодалов в результате борьбы народных масс воглаве с буржуазией, а современные «дарованные» конституции завоеваны врезультате побед национально-освободительных революций.

По способу измененияразличаются «гибкие» и «жесткие» конституции. «Гибкими» называют те из них,которые изменяются в том же порядке, что и другие законы (такова, например,неписаная конституция Великобритании). Для внесения изменений в «жесткие» конституциитребуются особые условия, указанные выше (квалифицированное большинствоголосов, двойной вотум, утверждение на референдуме и др.). В настоящее времянаблюдается тенденция появления все большего числа «смешанных» по порядкуизменения конституций: одни их статьи не подлежат изменению вообще, другиеизменяются в усложненном порядке, третьи — в упрощенном. Внести поправку в«жесткую» конституцию, естественно, труднее, чем в «гибкую», но если текстконституционного документа остается без изменений в течение длительноговремени, то это еще не значит, что неизменной остается также и фактическаяконституция страны. Фактическая конституция изменяется каждый раз, когдаизменяется в стране соотношение сил, но в тексте конституционного документатакие изменения отражаются далеко не всегда.

В зависимости отпериода действия конституции бывают постоянными и временными. Разумеется,отнесение той или иной конституции к первой группе отнюдь не означает еевечного действия: вечных конституций не было и нет (более двух веков действуетконституция США, более века — Бельгии). Нередки случаи, когда принятые иофициально названные постоянными конституции вскоре отменялись и заменялисьновыми, более прогрессивными или, напротив, реакционными. Постояннаяконституция — это такая, в которой не устанавливается заранее каких-либохронологических границ ее действия. Временная же конституция ограничивает сроксвоего действия или устанавливает условия, при наступлении которых оназаменяется постоянной конституцией (например, Конституционная декларацияЙеменской Арабской Республики 1974 г., временные конституции ОАЭ 1971 г.,Судана 1985 г., Таиланда 1991 г., ЮАР 1994 г. и др.). Временные конституциипринимаются без созыва учредительного собрания и на референдум не выносятся.Обычно они провозглашаются главой государства (так часто было в Египте, таковавременная конституция Таиланда 1991 г.) или новым руководством страны послеочередного переворота (Судан в 1985 г.).

В условиях крушениятоталитарных режимов временные конституции принимались на общенациональныхконференциях (Заир, Эфиопия и др.). В некоторых странах таким образом приняты ипостоянные конституции (Бенин, Конго, Чад и др.). Многие из названных вышевременных конституций уже заменены другими, но, например, в Ираке и ОАЭ временныеконституции действуют уже более четверти века.

С точки зренияцелеполагания различают конституции программного характера и констатирующие.Программными обычно являются все социалистические конституции, определяющиецели строительства социализма и коммунизма (например, в Китае, как объясняютего руководители, цель строительства социализма, поставленная в конституции,потребует для своего осуществления приблизительно 100 лет). Констатирующиеконституции не содержат программных положений о преобразовании общества(например, конституция США). Однако большая часть норм программных конституций— констатирующие, а в констатирующих конституциях почти всегда содержатсяэлементы программы (например, в преамбулах). Различают также конституциифедеративных государств, унитарных государств, субъектов федерации. В редкихслучаях конституции имеются в автономиях политического характера (например,Автономная Республика Крым на Украине).

§5. Институт конституционного контроля

Понятие и значениеконституционного контроля. Юридическое верховенство конституции предполагаетконтроль за ее соблюдением. Существуют специализированные инеспециализированные органы, которые обязаны не допускать применения законов идругих актов, противоречащих конституции, а в некоторых странах —воспрепятствовать и? изданию. Специализированный конституционный контроль(надзор) — важнейший способ защиты конституции юридическими средствами. Нарядус ним есть и другие: прокурорский надзор за законностью, роль президента какгаранта конституции, деятельность уполномоченных парламента (омбудсманов идр.). Вместе с тем возможны непосредственные, неюридические способы защитыконституции. Например, народ в целом и каждый гражданин в соответствии сконституциями Ганы, Германии, Словакии вправе воспрепятствовать посягательствамна демократический конституционный строй. Существует ответственностьдолжностных лиц за нарушение конституции (рассматриваемые ниже импичмент,предание высших должностных лиц особому суду), возможны репрессивные меры сцелью пресечения нарушений конституции (запрещение по суду деятельностиполитических партий, подрывающих конституционный строй, введение чрезвычайногоположения). Особую роль игра ет конституционный контроль — судебный,специальных органов, a i некоторых странах (Франция) — контроль со стороныадминистративных судов (особенно их высшего органа).

В ходе конституционногоконтроля (его органы и процедуры рассматриваются ниже) осуществляется не толькозащита конституционны:

норм, но и их развитиев соответствии с изменяющейся обстановкой Наиболее яркий пример этого — США,где действующая сегодня конституция 1787 г. была принята в совершенно иныхсоциально-экономических и политических условиях. Почти за два столетиясуществования конституционного надзора (с 1803 г.) суды, и прежде всегоВерховный суд США, своими толкованиями создали практически новую, «живую»конституцию. Новые нормы конституционного права создаются органамиконституционного надзора и в других странах (Индия, Италия, Канада, Франция ит.д.).

С другой стороны, конституционныйконтроль не всегда оберегает конституцию от нарушающего ее законодательства.Особенно это относится к странам, где осуществляется только последующий надзор:неконституционные нормативные акты (особенно акты органов исполнительнойвласти, в частности, принимаемые в порядке делегированного законодательства)действуют иногда десятилетиями, прежде чем возникает вопрос об ихконституционности.

Наконец, в практикесамих органов конституционного контроля бывают случаи, когда в принятых имирешениях неверно истолковываются положения конституций. Косвенно об этомсвидетельствуют особые мнения членов конституционных судов, довольно частоепринятие решений при минимальном перевесе голосов.

Тем не менее, институтконституционного контроля (надзора) — важнейший демократический институт. Егоправильное функционирование обеспечивает соблюдение основного закона, в которомвыражается соотношение социальных сил в обществе и который призван поддерживатьнеобходимую стабильность. Среди органов, осуществляющих конституционныйконтроль, есть учреждения и должностные лица, которые занимаются этим наряду свыполнением других обязанностей, а есть и специально созданные для этой целиорганы конституционного контроля.

Органы конституционногоконтроля. В социалистических странах функции конституционного контроля(надзора), особенно за конституционностью принимаемых законов, были возложенына сам парламент, а также на его постоянно действующий орган (президиум высшегопредставительного органа, государственный совет и др.). Иногда для этой целипри парламенте создавался специальный орган, включавший наряду с депутатами-несколько специалистов по конституционному праву (такой порядок существовалраньше в Румынии, в бывшей ГДР). В настоящее время в социалистических странахнет специальных органов конституционного контроля. Считается, что их не должнобыть, так как наличие таких органов нарушало бы верховенство парламента.Института конституционного контроля нет и в Великобритании, где впервые быласформулирована концепция верховенства парламента.

В ряде стран некоторыефункции конституционного контроля выполняет президент, который в соответствии сосновным законом является гарантом конституции (Франция и др.). Практически этовыражается, в частности, в том, что президент после принятия закона парламентоми до его промульгации (подписи президента, удостоверяющей закон и обязывающейисполнять его) вправе обратиться в специальный орган конституционного контроляс вопросом о конституционности данного акта.

Особое значение имеетсудебный и квазисудебный конституционный контроль. В большинстве странанглосаксонской системы права (Австралия, Индия, Канада, США и др.) эту функциювыполняют общие суды, т е. те суды, основная цель которых состоит врассмотрении уголовных и гражданских дел. В одних странах эти функции могутосуществляться всеми общими судами, а окончательное решение принимает высшаясудебная инстанция (Скандинавские государства, США, Филиппины, Япония), вдругих — только высшими судами (Гана, Шри-Ланка, Эстония), а в федерациях —также высшими судами штатов (Индия, Канада, Малайзия), хотя и в последнемслучае окончательное решение принимает верховный суд государства.

В ряде стран функцииконституционного контроля (надзора) вверены специальному органу —конституционному суду (Германия, Италия и др.). Обычно он формируется приучастии разных ветвей власти (законодательной — парламента, исполнительной —президента), а также судейского корпуса (высшего совета магистратуры илианалогичных органов судебного руководства). В его составе часто есть не толькопрофессиональные судьи с большим стажем судебной или адвокатской практики, но ипрофессора права, политики, бывшие государственные служащие. Они обычноназначаются не пожизненно, а на один, однако довольно длительный срок (но неболее 12 лет), реже — на два срока (Венгрия, Сирия) с ротацией (частичнымобновлением состава суда). В некоторых странах функции конституционного судавыполняет специализированная палата конституционных гарантий, конституционногоправосудия, действующая отдельно или в составе верховного суда (Колумбия, Перуи др.).

В Казахстане, Марокко,Сенегале, Тунисе, Франции создаются конституционные советы (иногда ониназываются конституционными судами или высшими конституционными судами, хотя наделе это несудебные органы). Конституционные советы формируются, как правило,без участия судейского корпуса. В некоторых странах они назначаютсяпрезидентами, во Франции треть состава совета назначает президент и по трети —председатели обеих палат парламента. В Эфиопии аналогичный орган называетсяСоветом конституционных расследований.

В некоторыхмусульманских странах создаются конституционно-религиозные советы. В Иранеконституционный контроль осуществляет своеобразный орган— наблюдательный совет,состоящий из 12 человек:

шести богословов,назначенных руководителем государства (высшим духовным лицом), и шести юристов,предложенных парламентом. Наблюдательный совет следит за соответствием законовне столько конституции 1979 г., сколько Корану. Под предлогом противоречияКорану в 1982 г. он отклонил законы об аграрной реформе и монополии внешнейторговли, в 1987 г. — закон о труде. Однако считается, что последнее слово всеже принадлежит парламенту. Для преодоления конфликтов между парламентом инаблюдательным советом создан специальный согласительный орган.

В Пакистане наряду сВерховным судом, который осуществляет конституционный контроль, есть еще дваоргана: исламский совет (рассматривает соответствие правовых актов Корану) исуд шариата (он рассматривает иски граждан, в том числе о несоответствиишариату актов, касающихся граждан).

В некоторых странахсоединяются обе модели контроля со стороны общих и специальных судов: если впроцессе судья приходит к выводу (обычно по заявлениям сторон) о возможнойнеконституционности применяемого закона, он обращается в конституционный суд(Греция, Италия, Португалия).

Помимо конституционногонадзора на эти органы возлагаются обычно и другие функции: наблюдение заправильностью проведения референдумов, объявление их результатов (Франция),рассмотрение конфликтов по вопросам компетенции между центральными и областнымиорганами (Испания), рассмотрение по существу обвинений, выдвинуто парламентомпротив президента республики (Италия), объявление не конституционнымиполитических партий (ФРГ), толкование конституций и представление заключенийвысшим органам государства по конституционным вопросам, а в некоторых странах итолкование обычны:

законов (Албания,Египет, Польша, Узбекистан).

Обращаться в органыконституционного контроля могут высшие органы государства и должностные лица,субъекты федерации, автономные образования, группы депутатов и сенаторов, суды,омбудсманы, граждане, если нарушены их конституционные права (обычно толькопосле рассмотрения дела общими или иными судами). Наконец, если исчерпаны всеспособы защиты конституционных прав в своей стране, граждане могут обращаться вмеждународные органы, и международные суды. Подробнее об условиях такогообращения говорится в главе, посвященной правовому статусу личности.

Формы конституционногоконтроля. Конституционный контроль называется предварительным, когдауполномоченные на то органы дают свои заключения о соответствии конституции техили иных актов до вступления их в силу. Как правило, такой контрольосуществляют конституционные советы, к которым обращается президент илиопределенная законом группа депутатов (обычно из оппозиции) с просьбой (проверке конституционности принятого закона до подписания его президентом.

При последующемконституционном контроле спор о конституционности того или иного актарассматривается лишь после того, как этот акт вступил в силу (Германия, Индия,США, Филиппины и др.). Законы и иные правовые акты, признанныенеконституционными, либо сразу аннулируются, либо запрещаются к публикации (и,следовательно, не вступают в силу), либо, наконец, они остаются в сводахзаконов, но не могут применяться судами и другими органами государства. Вомногих странах возможны и те, и другие последствия. Как правило, решениеспециализированного органа конституционного контроля является окончательным иобжалованию не подлежит. В некоторых странах, однако, решения органовконституционного контроля не: являются окончательными: если в Намибии, Польше,Румынии, Эквадоре, Эфиопии конституционный суд признает законнеконституционным, такое решение подлежит утверждению парламента (в Польшепредполагается отмена этого правила, введенного еще в «социалистический»период). В Казахстане против решения конституционного совета может возразитьпрезидент, и тогда дело рассматривается повторно.

Различают конкретный иабстрактный конституционный контроль. В первом случае решение выносится поконкретному делу, во втором оно не связано с таким делом (например, суд даеттолкование определенной правовой нормы по запросу группы депутатов). Бываетобязательный и факультативный контроль (обязательному подлежат определенныевиды законов, например органические законы во Франции до их подписанияпрезидентом), решающий и консультативный контроль (в последнем случае решениене обязательно для соответствующего органа).

Порядок рассмотренияспоров по поводу неконституционности нормативных актов. Порядок оспариванийконституционности правовых актов в разных странах различен. Там, где в качествеорганов конституционного контроля выступают общие суды, оспаривать конституционностьзакона или другого акта может любой гражданин, но лишь в связи с рассмотрениемв суде конкретного (гражданского, уголовного и т.д.) Дела, для решения которогоприменяется оспариваемый закон. В ходе разбирательства дела любая сторона можетзаявить, что этот закон, по ее мнению, противоречит конституции, в связи с чемсуд должен вынести свое решение по этому вопросу (Австралия, Индия, США и др.).В Японии гражданам разрешено обращаться в общий суд с прямым иском онеконституционности закона. В Шри-Ланке это тоже возможно, но только вотношении законопроектов, обсуждаемых в парламенте, до их принятия.

В тех странах, гдеучреждены специальные органы конституционного контроля, обращатьсянепосредственно в такой орган с иском (ходатайством) может строго ограниченныйкруг должностных лиц и государственных органов. Это президент республики(Ирландия), правительство (Германия, Италия), определенная часть депутатовпарламента (Германия, Испания), председатели палат парламента (Испания,Франция), некоторые органы государства на местах — правительства земель вГермании, областные советы в Италии, Верховный суд и Административный суд вАвстрии. Право обращаться с иском о неконституционности правовых актов в органыконституционного контроля предоставляется и гражданам, но обычно только в одномслучае: если нарушены их конституционные права.

Обсуждение вопроса онеконституционности какого-либо акта в органах конституционного контроляпротекает по-разному. В общих судах эти вопросы изучает и решает судья, вВерховном суде США назначается докладчик — один из членов суда. Составленные имматериалы обсуждаются всем составом суда, затем происходит голосование. Вверховных судах Колумбии, Перу, Японии и некоторых других стран решение можетбыть принято частью суда (в ряде стран это конституционная палата). Вконституционных судах процесс рассмотрения вопроса о неконституционности актапроисходит в основном по правилам гражданского процесса (по существу, речь идетоб особом конституционном процессе) с участием сторон, их представителей, свызовом свидетелей, с заключениями экспертов. Докладчик тоже может бытьназначен, но представленный им материал имеет вводный характер.

В конституционномсовете процесс протекает по системе досье (в основном без участия сторон, набазе исследования письменных материалов). Главную роль играет докладчик по делу— член совета, которому председатель совета поручает подготовить проектрешения, заключения. Стороны, эксперты, как правило, на заседание совета невызываются, хотя бывают и исключения.

Во всех случаях,/есликонституционный контроль осуществляется коллективным органом, решенияпринимаются большинством голосов. Резолютивная часть решения оглашается сразупосле его принятия, мотивировочная может быть опубликована через определенныйсрок, иногда довольно длительный.


Глава3 ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЛИЧНОСТИ

 

§1. Правовые системы зарубежных стран и правовой статус личности

Права и обязанностичеловека и гражданина. Начиная с французской Декларации прав человека игражданина 1789 г., большинство конституций стран мира стали содержать нормы,относящиеся к правовому положению обоих этих субъектов. Лишь конституциитоталитарных социалистических стран, а также некоторых других тоталитарныхрежимов говорят только о правах гражданина, выдвигая их на первый план и считаяих дарованными государством.

Права человека — этоестественные, неотчуждаемые права, принадлежащие ему в силу рождения какличности. Под лозунгами неотчуждаемых прав человека передовые представители«третьего сословия», революционной буржуазии, выступали против произволаабсолютных монархов и закрепощения личности средневековой церковью. Требованиезащиты прав человека выдвигается и в настоящее время различными движениями,направленными против авторитаризма и тоталитаризма.

К числу неотчуждаемыхправ человека относят обычно право на жизнь, свободу, безопасность,собственность, физическую и психическую неприкосновенность, достоинстволичности, личную и семейную тайну и др. В последние годы сюда присоединяются инекоторые права «третьего» и «четвертого» поколения, например право наиспользование достижений культуры или чистую природную среду. Считается, чтоэти права государственная власть не может даровать или отчуждать своими актамии действиями.

Права гражданина,напротив, связаны с фактом гражданства, принадлежности лица к определенномугосударству, политическому сообществу. Это права личности как членаполитического сообщества, они связаны с актами и действиями государственныхорганов. К их числу относятся, например, избирательные права, право наобъединение в политические партии, право на участие в управлении деламигосударства и т.д. Сюда относятся и некоторые социально-экономические права(например, на бесплатное обучение за счет государства, на государственноемедицинское обслуживание). Они предоставляются гражданам с учетом материальныхвозможностей государства, в зависимости от уровня развития демократии в даннойстране, от ее традиций и других обстоятельств. Однако нет непреодолимой гранимежду правами человека и правами гражданина, не всегда между ними можнопровести различия, их разделение имеет преимущественно общетеоретическийхарактер. И те, и другие, будучи записаны в конституциях, должны обеспечиватьсягосударством, его органами.

В странах тоталитарногосоциализма, где, как уже отмечалось, не принято различать права человека иправа гражданина, особое значение придается другому различию — правам граждан иправам трудящихся. В некоторых конституциях (например, в китайской) отдельныесоциально-экономические права (право на отдых, на образование и др.)предоставляются только трудящимся гражданам. Последние могут обладать и другимипреимуществами (иногда «эксплуататоры» лишались избирательных прав,государственные гарантии права на охрану здоровья закреплялись только затрудящимися).

Конституции многихстран различают также обязанности человека (например, соблюдать законы страныпребывания) и обязанности гражданина (например, обязательная воинская служба).Иногда в науке некоторые права и обязанности характеризуются как позитивные (например,избирательные права гражданина или та же обязанность любого лица соблюдатьконституцию и законы). Эти права и обязанности обеспечиваются непосредственнымгосударственным принуждением, в том числе судебным. Другие права и обязанности,хотя они и записаны в конституции, рассматриваются как моральные инепосредственно не защищаются судом; защищаются лишь производные от них, болееконкретные права и обязанности. К числу моральных относят, например, право наздоровую окружающую среду или обязанность граждан-депутатов отдавать все силыслужению народу (как это зафиксировано в китайской конституции).

Многие права иобязанности человека и гражданина возникают только с достижением определенноговозраста, например право на труд обычно с 16 лет, воинская обязанность — с18—19 лет. Многие права возникают с момента рождения (например, правособственности), а иногда и до рождения: наследниками могут стать дети,родившиеся после смерти наследодателя.

Международное право иправовой статус личности. В современных условиях некоторые основы правовогостатуса личности, а в определенных аспектах и гражданина (например, по вопросамизбирательного права) в значительной степени определяются международным правом,его общепризнанными принципами и нормами. В конституциях многих государствсодержатся ссылки на Всеобщую декларацию прав человека ООН 1948 г., наМеждународные пакты о правах человека 1966 г. (вступили в силу в 1976 г.).Международные акты, ратифицированные государством, могут действоватьнепосредственно и применяться судами страны как ее внутреннее право, причемнекоторые конституции устанавливают примат (верховенство) международного праванад внутренним (помимо ратифицированных государством актов это положениеотносится и к общепризнанным принципам международного права). Нормымеждународного права по вопросу о правах человека могут действовать и черезвнутреннее право, если они имплементированы (включены) в законодательствостраны (в ряде случаев международное право предусматривает такую имплементациюдля государств, подписавших и ратифицировавших соответствующие международныедокументы).

Международное правоустанавливает: 1) внутреннее законодательство не может противоречитьзафиксированным в международных актах основным правам человека иобщечеловеческим ценностям; 2) нет абсолютной свободы и абсолютных прав; онимогут быть ограничены, но только на основе закона и в той части, в какой этодопускает конституция в соответствии с требованиями международного права и вточно определенных целях (сохранение общественного порядка, публичной морали,здоровья населения и т.д.); 3) запрещается злоупотребление правами, т.е.использование их с целью нанесения ущерба правам и законным интересам другихфизических или юридических лиц; 4) права личности ограничены правами другихлиц.

Правовые системы иправа личности. Хотя принципиальные положения международного права о правахчеловека приняты большей частью государств мира, конкретно правовое положениеличности в обществе зависит от существующей в данной стране правовой системы,от соответствующего правового регулирования. В условиях демократическойправовой системы (независимо от особенностей англосаксонской или, например,германо-романской «правовой семьи») преобладает индивидуалистический подход кправам человека и гражданина, исходящий из приоритета личности перед обществоми государством. Главный акцент делается на личных и политических правах исвободах, в то время как социально-экономическим правам не уделяется особоговнимания. Хотя в новейших конституциях (бразильской, итальянской, перуанской идр.) перечень социально-экономических прав довольно широк, они сформулированыскорее как пожелания. В одних конституциях (индийской и др.) эти праварассматриваются лишь как ориентация для деятельности правительства, в других(например, в США) многие социально-экономические права (кроме правасобственности и некоторых других) вообще не упоминаются. Они не рассматриваютсякак права в подлинном смысле, поскольку, как считается, их невозможнообеспечить путем судебных исков и решений.

Социалистическаяконцепция прав человека (в трактовке тоталитарного социализма) исходит изколлективистских принципов, придавая приоритет обществу и государству,коллективу перед личностью. Ее сторонники считают, что человек живет в обществеи не может быть свободным от общества. Поэтому права человека и тем болеегражданина могут быть реализованы только в сообществе и обеспеченыгосударством. Основная роль в наделении личности (гражданина) правами отводитсягосударству, а прирожденные права в принципе отвергаются. Как отмечалось, приданном подходе приоритет отдается различию прав трудящихся и нетрудящихсяграждан и в отличие от индивидуалистской концепции основное внимание уделяетсясоциально-экономическим правам, как имеющим особое значение для трудящихся.

Подход к правамчеловека в мусульманском праве в значительной мере связан с религиозной иполовой принадлежностью лица. Существуют преимущества для мусульман посравнению с немусульманами (например, по конституции Сирии 1973 г. президентомреспублики может быть только мусульманин), по классическому мусульманскомуправу мужчины имеют преимущества перед женщинами. В ряде стран женщинам непредоставляются избирательные права; женщины-наследницы получают лишь половинутой доли, которую получают мужчины; в суде показания двух женщин приравниваютсяк показанию одного мужчины;

и т.д. В Иране всоответствии с Уголовным кодексом, который с 1979 г. применялся вэкспериментальном порядке и вступил в силу в 1996 г., женщина за появление вобщественном месте без паранджи может быть наказана 74 ударами плети, засупружескую неверность ее можно побить камнями (правда, для этого нужно иметьтрех свидетелей, что, вероятно, не так просто обеспечить). Обманутый супругможет убить соперника, но женщина такого права не имеет, и т.д. Акцент вмусульманском праве делается не на правах человека, а на его обязанностях передАллахом и общиной «правоверных» (перед мусульманской уммой).

Правда, классическоемусульманское право предусматривает некоторые имущественные гарантии дляженщин, например в случае развода. Бывший супруг должен обеспечить ее и детей.Если он не платит алименты, ему в Иране грозит тюремное заключение (до 5месяцев). К тому же классическое мусульманское право применяется только кмусульманам, в отношениях их между собой. Остальные руководствуются законамигосударства и в частных отношениях могут использовать нормы своей «правовойсемьи», хотя в странах мусульманского фундаментализма религиозная полициянравов (мутава) бьет и «неверных» за нарушение мусульманских обрядов, разгоняетвечеринки европейских мужчин и женщин. Классическое мусульманское праводействует в своем прежнем виде лишь в немногих мусульманских государствах, вбольшинстве же стран оно подверглось влиянию общечеловеческих норм и принципов,воздействию международного права, но тем не менее по конституциям большинствамусульманских стран источником законодательства является шариат.

В обычном праве(например, система устных правовых обычаев племен в Тропической Африке,Океании) правовой статус лица зависит от его принадлежности к определенномуплемени. Нормы обычного права сохраняются в памяти вождей, старейшин (некоторыеевропейские исследователи пытались их записывать и даже кодифицировать) ираспространяются только на соплеменников. Согласно представлениям, господствующимсреди толкователей обычного права, лицо может реализовывать свои права ивыполнять свои обязанности, вытекающие из его племенного статуса, только вданном племени. Человек — лишь часть, «клеточка» племени, он не имеет, посуществу, отдельных от племени прав. На деле сфера действия племенного обычногоправа весьма ограниченна, хотя там, где оно действует, большинство населенияруководствуется именно его правилами, а не писаными законами. Кроме того,некоторые нормы обычного права включены в тексты законов. Обычное право неприменяется для регулирования уголовных, административных отношений, в сферефинансового и многих других отраслей права, распространяясь только наземельные, семейные отношения (порядок обработки общинной земли, распределениевыпасов для скота, обрядовые ритуалы при вступлении в брак и др.). На практике,однако, рядовые соплеменники выполняют также натуральные повинности поотношению к старейшинам и вождям (например, обрабатывают их семейные земельныеучастки).

§2. Институт гражданства

Физические лица иосновы их правового статуса. Правовое положение лица зависит прежде всего отего статуса: гражданин, иностранец (гражданин другого государства), лицо безгражданства, лицо с множественным (частный случай — с двойным) гражданством.Особый статус могут иметь также беженцы (не граждане государства ихпребывания), вынужденные переселенцы (граждане), перемещенные лица и др.Отчасти их положение регулируется международным правом, а в основном —внутренним законодательством отдельно взятой страны.

Наиболее широкимиправами (включая политические, в том числе избирательные, право на объединениев политические партии, право на доступ к государственной службе) пользуютсяграждане данного государства, они же несут и наибольшие обязанности (включаявоинскую службу там, где существует всеобщая воинская обязанность, например вГермании, Израиле или Китае). Иностранцы, как правило, не обладают многимиполитическими правами, хотя в отдельных странах, например в Германии, ониучаствуют в выборах органов местного самоуправления, а в государствах ЛатинскойАмерики на основе взаимности — ив выборах в парламент. Они обладают правомсобственности, могут получать, в том числе бесплатно, муниципальное жилье,имеют право на труд, но их доступ к некоторым видам работ ограничен: в рядестран иностранцы не могут быть капитанами кораблей морского судоходства,командирами экипажей воздушных судов, работать на радио, телеграфе, телевидениии т.д. С другой стороны, они не обязаны служить в армии страны пребывания, неплатят налоги (особенно если между государствами, такими, как, например, США иРоссия, есть соглашения об исключении двойного налогообложения), во многихстранах не имеют права приобретать землю в собственность. Иностранцы имеютпаспорт (удостоверение личности) своего государства, а в стране пребывания имвыдается другой документ — вид на жительство (иногда, например, для иностранныхстудентов, просто делается отметка в национальном паспорте). Сказанноеотносится к «рядовым» иностранцам. На дипломатических представителей, наперсонал миссий распространяется действие особых правил в соответствии смеждународным правом и соглашениями, заключенными между государствами.

Положение лиц безгражданства во многом аналогично положению иностранцев. Однако в отличие отиностранцев они не пользуются дипломатической защитой какого-либо государства,что усложняет ситуацию. Поэтому в современном международном праве господствуеттенденция к принятию мер, сокращающих состояние без гражданства (заключаютсямеждународные конвенции, многосторонние и двусторонние договоры). Всоответствии с действующим в большинстве стран законодательством лица безгражданства, как и иностранцы, могут быть принудительно высланы из страны (вотношении граждан применять такую меру новейшие конституции запрещают).Сказанное относится и к работникам дипломатических миссий, хотя в отношении ихдействуют особые правила и особый порядок выдворения из страны.

Лица с множественным,двойным гражданством обладают правами и несут обязанности в соответствии с законодательствомвсех тех государств, гражданами которых они являются. Коллизии (совпадениеобязанностей по отношению к нескольким государствам, например служба в армии)разрешаются по дипломатическим каналам.

Иностранцы, лица безгражданства, с множественным гражданством, равно как и граждане данной страны,обязаны знать и соблюдать законы страны своего пребывания. Незнание законов неосвобождает от ответственности за их нарушение.

Граждане и подданные. Вконституционном праве зарубежных стран употребляются два термина: гражданство иподданство. Первый характеризует принадлежность лица к определенномугосударству, его устойчивую правовую связь со своим государством, котораяпорождает, с одной стороны, определенные права и обязанности лица по отношениюк государству (например, право на равный доступ к государственной службе иобязанность платить налоги), а с другой — права и обязанности государства поотношению к гражданину (например, право соответствующих государственных органовразрешать или не разрешать массовые уличные политические демонстрации,обязанность защищать право личной собственности). Гражданство предполагаетдвухсторонние связи, двухсторонние права и обязанности и личности, игосударства. Термин «подданство» применяется в монархиях. Он отражает личнуюсвязь человека с монархом («подданный его величества»).

В развитых странах эторазличие на деле носит лишь словесный характер: основы правового положенияличности в монархии Великобритании мало чем отличаются от ситуации в республикеФранции. К тому же в последние десятилетия в европейских монархиях, в Японии инекоторых других странах оба термина употребляются как равнозначные, а вместоподданства все чаще используется термин «гражданство». В ряде государств первыйтермин вообще исключен из широкого употребления и применяется лишь при особыхцеремониях. В развивающихся странах, в государствах Арабского Востока, в Африкеуказанное различие имеет существенное значение: подданный обязан быть личноверным монарху, население воспитывается в соответствующих традициях, нередконарушение верности может быть сурово наказано.

Большинство населения встранах мира составляют граждане. В некоторых странах Европы (Бельгия,Швейцария, в меньшей степени Германия) проживает значительное количествоиностранцев, составляющих существенную часть рабочей силы, занятой на тяжелой,грязной, низкооплачиваемой работе. В нефтедобывающих странах Арабского Востока(Катар, Кувейт, Саудовская Аравия и др.) законтрактованные на несколько летработники нефтепромыслов (преимущественно из стран Азии) составляют нередкоболее половины численности населения страны (в ОАЭ в начале 90-х годов ихчисленность достигала 80%). Эти работники живут, как правило, в специальныхместах поселения, всякая политическая деятельность и даже экономическиезабастовки им запрещены.

Граждане государстватакже бывают неодинаковы по своему положению. Различаются урожденные в даннойстране и натурализованные граждане, т.е. принятые в гражданство в соответствиис установленной законом процедурой. В ряде стран натурализованные граждане немогут быть избраны президентами (например, в США), урожденных в данной странеграждан нельзя из нее выслать, лишив гражданства, тогда как натурализованных —можно. В отдельных странах (например, в Бирме) существует понятие «ассоциированныйгражданин». Это лица, относящиеся к некоторым национальностям, которыесчитаются некоренными. Ассоциированные граждане должны сделать письменноезаявление о лояльности государству. В мусульманских государствах существуеттакже, как уже отмечалось, различие в правовом положении граждан-мужчин играждан-женщин.

После заключенияМаастрихтского договора 1992 г., преобразовавшего Европейское сообщество вЕвропейский союз, все граждане государств-членов являются гражданамиЕвропейского союза, сохраняя национальное гражданство. Они уже давно избираютЕвропейский парламент, могут теперь участвовать в выборах муниципальных органовгосударств-членов по месту жительства, обращаться с петициями к Европарламентуи его омбудсману по правам человека. Однако их правовое положение в разныхгосударствах неодинаково, оно в основном регулируется внутреннимзаконодательством.

Способы приобретения иутраты, гражданства. Существуют два основных способа приобретения гражданства:по рождению — филиация (от латинского слова «филиус» — сын) и натурализация —прием в гражданство уполномоченными на то органами государства; обычно этоделается от имени главы государства (президента, монарха). В свою очередьприобретение гражданства по рождению имеет два основания:

право крови и правопочвы. Первое означает приобретение ребенком гражданства родителей независимоот места его рождения. Проблема возникает лишь тогда, когда родители ребенкаимеют разное гражданство (например, мать — итальянская гражданка, отец —гражданин Франции). Этот вопрос в большинстве стран решается только наосновании письменного соглашения родителей о выборе гражданства ребенка. Доэтого он может оставаться лицом без гражданства или (что чаще) может приобрестигражданство по месту рождения. Принцип права почвы применяется к узкому кругулиц, преимущественно к тем, гражданство родителей которых или родители которыхнеизвестны, а зачастую к родившимся на территории данной страны детям граждандругого государства, если только родители не находились в данной стране послужбе (например, дипломаты). В большинстве стран законодательствопредусматривает оба основания приобретения гражданства по рождению: и правокрови, и право почвы.

Натурализация возможнапо закону (усыновление, в некоторых случаях вступление в брак), но обычно онаосуществляется по заявлению. Заявление подается лицом в компетентные органытого государства гражданство которого оно желает приобрести. В ряде случаевнеобходима также подача заявления в органы государства той страны, изгражданства которой лицо желает выйти. Оба эти заявления обычно подаются вместные органы министерства внутренних дел или юстиции, но чаще всего онидолжны быть написаны на имя главы государства (иногда вопрос об изменениигражданства решает министр внутренних дел). Прием в гражданство возможен присоблюдении ряда условий: до этого необходимо несколько лет жить в стране,гражданство которой лицо желает получить (в Венгрии — 3 года, в Алжире — 7 лет,в Республике Чад — 15); знать язык этой страны (довольно сложный экзамен предусмотрензаконодательством Латвии и Эстонии, принятым в 90-х годах: в Латвии, например,помимо знания в совершенстве латышского языка, нужно хорошо знать историюстраны с начала XX в., а также иметь предков, живших в Латвии с этого жевремени); быть психически здоровым и не иметь некоторых болезней (например,СПИДа); не быть зарегистрированным — в частности, в документах Интерпола — вкачестве террориста; не принадлежать к партиям, выступающим за насильственноеизменение конституционного строя; и т.д. В отдельных арабских странах (Кувейт,ОАЭ, Саудовская Аравия и др.) в гражданство могут быть приняты толькомусульмане, лица же других вероисповеданий, в том числе супруги, должны дляприема в гражданство изменить свою религию. Законодательство о гражданстве отдельныхстран Тропической Африки требует, чтобы натурализующийся «укоренился» в общине,соблюдал те обычаи, которыми руководствуются окружающие. Вступление в брак, какправило, не влечет автоматического предоставления гражданства, хотя и облегчаетего получение. Лишь в немногих странах (например, в Саудовской Аравии)гражданство автоматически предоставляется женщине, вступившей в брак ссаудовским гражданином, но при условии, что она мусульманка или принимаетислам. Предоставление права убежища лицам, преследуемым по политическиммотивам, за их научную, общественную, культурную деятельность, также не влечетавтоматического предоставления гражданства.

Наряду с рассмотреннымисуществуют и другие, менее распространенные способы приобретения гражданства. Ких числу относятся: оптация (выбор гражданства той или иной страны в связи спереходом части территории от одного государства к другому или провозглашениемчасти территории прежнего государства новым независимым государством, когдалицо может оставить прежнее гражданство или выбрать новое, как это было,например, в Алжире после достижения им независимости в течение трех лет после1962 г.); трансферт (переход территории сопровождается изменением гражданствабез права выбора, что бывает редко, но имело место в некоторых государствахпосле второй мировой войны); регистрация (она предполагает упрощенный порядокприобретения гражданства, если родители данного лица были или являютсягражданами страны); восстановление гражданства (для бывших граждан данногогосударства). Эти способы также представляют собой индивидуальные (например,оптация) или коллективные (трансферт) разновидности натурализации.

Гражданство детей приизменении гражданства родителей изменяется в зависимости от возраста детей.Обычно дети до 14-летнего возраста (в некоторых странах — до 12 лет, в США идругих странах установлен еще более низкий возраст) автоматически следуют зародителями, приобретая без дополнительных формальностей новое гражданство.Сложности возникают, если гражданство меняет один из родителей. В таком случаегражданство малолетнего ребенка сохраняется или изменяется по письменномусоглашению родителей. При изменении гражданства детей в возрасте 12— 14— 18 лет(иногда до 21 года) обычно спрашивают об их согласии в присутствии представителясудебного ведомства, нотариуса, иного представителя государственных органов, атакже педагога. Дети старше 18 лет (в некоторых странах старше 20, 21 года)изменяют свое гражданство на общих основаниях, хотя если они делают это вместес родителями, то процедура несколько упрощается.

Утрата гражданства.Возможны два способа утраты гражданства:

выход из гражданства илишение гражданства. Выход из гражданства осуществляется по инициативе лица,которое подает заявление об этом Как отмечалось, заявление обычно подается вместный орган министерства внутренних дел, но разрешение дает главагосударства. Лишенш гражданства осуществляется уполномоченными на то органамигосударства вопреки желанию лица. В ряде стран разрешается лишать гражданстватолько натурализованных граждан за преступления, указанные в законе, но иногдав течение лишь определенного срока после натурализации (например, шести лет вАвстрии). В отдельных странах закон предусматривает возможность лишениягражданства и урожденных граждан, но только за действия в пользу иностранногогосударства, которые причинили ущерб государству гражданина, или за умышленноеуклонение от военной службы. В странах Латинской Америки лишение гражданства (вотношении как натурализованных, так и урожденных граждан) используется вкачестве дополнительного наказания, назначаемого судом за некоторыепреступления (шпионаж и др.). Новейшие конституции многих стран запрещаютлишать гражданства. Утрата гражданства происходит также в результатерассмотренных выше оптапии трансферта и др., в некоторых из этих процедур естьэлементы добровольности, в других — принудительности.

Высылка граждан изстраны, ранее практиковавшаяся в некоторых государствах тоталитарногосоциализма, в большинстве стран запрещена В отношении иностранцев она можетбыть осуществлена, но только по постановлению суда (Румыния). В Мексике любогоиностранца может выслать орган исполнительной власти.

Экстрадиция (выдачалица от одного государства другому для следствия и суда) возможна всоответствии с международным договором или без него, но не допускается выдачалиц, обвиняемых в политических преступлениях. Обычно не выдаются собственныеграждане за преступления против другого государства или его граждан: таких лицсудит свой суд.

§3. Конституционный принцип равноправия граждан

Классификация прав исвобод личности. Существуют различные классификации прав и свобод личности, атакже граждан (одни права относятся к личности в целом, другие — только кгражданам, третьи — к определенной группе граждан, например достигших определенноговозраста для обладания политическими правами). Чаще всего конституционные праваи свободы делятся на четыре группы: права и свободы, выражающие равноправиеграждан (например, равноправие граждан перед законом); социально-экономическиеи культурные права, создающие юридические условия для активного участияличности в социально-экономической и культурной жизни общества (например, правона труд и свобода труда, право на использование достижений культуры);политические права и свободы граждан, связанные с их участием в политическойжизни общества, предоставляющие им возможность участия в управлении обществом игосударством (например, свобода объединения, используемая, в частности, длядавления на государственную власть); личные права и свободы, гарантирующиесвободу, неприкосновенность, достоинство личности.

Помимо индивидуальныхвыделяют также коллективные конституционные права, о которых будет сказанониже. Кроме того, принято, особенно в международном праве, различать правапервого, второго, третьего и даже четвертого поколений. К первому,традиционному поколению обычно относят личные и политические права,первоначально появившиеся в конституциях, ко второму — социально-экономическиеправа, конституционное закрепление которых связано с движениями широких масс, вчастности с выступлениями рабочего класса и опытом конституционногостроительства в странах тоталитарного социализма, к третьему — права, связанныев основном с глобализацией общественной жизни, с коллективными требованияминародов (например, право народов на мир, на развитие, на самоопределение), атакже так называемые гуманитарные права, к четвертому — группу прав, связаннуюпрежде всего с условиями и результатами научно-технической революции (например,право на здоровую окружающую среду).

Следует, однако,учитывать, что все эти классификации имеют условный характер: одно и то жеправо может быть отнесено к нескольким группам. Так, право на использованиедостижений культуры — это социально-экономическое право и одновременно праволичности, гуманитарное право, в котором нашли отражение новые сдвиги в сознаниилюдей в эпоху научно-технической революции и информатизации. Это право можетприобрести и политический характер (вспомним преследования деятелей культуры заих творчество в условиях тоталитарных режимов). Такие примеры можно умножить.

Равноправие. Следуетразличать понятия «равенство» и «равноправие». Люди неравны по своим физическими психическим возможностям, по уровню жизни, другим характеристикам, и в этомотношении никакое право не в состоянии уравнять их. Социальное равенство наданном этапе и, видимо, в обозримой перспективе неосуществимо. Конституцияможет предоставить лишь равные права, одинаковые юридические (но нефактические) возможности пользоваться ими, а также установить равные для всехобязанности. Конечно, абсолютного равенства прав и обязанностей для всех бытьне может. Это относится также к основным правам и обязанностям вконституционном праве. Они могут быть неодинаковыми для различных групп людей(как отмечалось, определенные ограничения возможны для иностранцев, конституцииговорят об особых правах молодежи, не все граждане имеют избирательные права ит.д.), но в пределах каждой группы лиц эти права и обязанности должны бытьодинаковы для всех ее членов.

Равноправие может бытьосуществлено в условиях социального неравенства, однако до определенногопредела, поскольку социальное неравенство оказывает огромное влияние наравноправие людей (например, при освобождении обвиняемого под залог, чтопрактикуется во многих демократических государствах, богатый выходит насвободу, а бедный, который не в состоянии внести залог, остается в тюрьме).

Установление закономнеравных прав граждан не соответствует общечеловеческим ценностям и называетсядискриминацией — различением в правах. В фашистской Германии существовалонеравенство в правах так называемых лиц арийской расы и других граждан (особомупритеснению и даже массовому истреблению подвергались евреи), в ЮАР до принятияв 1994 г. временной конституции существовал апартеид, африканцы, другиекатегории небелого населения не имели прав граждан (постепенный демонтажсистемы апартеида начался за несколько лет до 1994г.).

Большинство конституций(особенно старых) говорят о трех сторонах принципа равноправия: равенствограждан перед законом, равноправие независимо от расы и национальности,равноправие женщины и мужчины. Первое означает, что закон одинаковораспространяется на всех, независимо от должностного, социального положения,образования лица, каких-либо заслуг и иных качеств личности. Какие-то изъятиямогут быть установлены только законом, если конституция допускает это.

Равноправие независимоот расы и национальности означает, что права граждан не могут зависеть от цветаих кожи или национальности. Во второй мировой войне были разгромлены фашистскиегосударства, чьей официальной доктриной и практикой было национальноенеравноправие граждан, в 90-х годах покончено с апартеидом в ЮАР, сегрегация(разделение белых и цветных в местах общественного пользования), существовавшаяв США, давно признана Верховным судом неконституционной сначала вгосударственных, а затем и в частных школах, больницах, на транспорте и т.д.,хотя на бытовом уровне скрытая сегрегация в США существует (например,соглашения между домовладельцами определенных микрорайонов о том, что они небудут сдавать жилье в аренду лицам нежелательных национальностей).

Формой национальнойдискриминации является языковая дискриминация в некоторых прибалтийскихреспубликах, направленная против русскоязычного населения, а также дискриминацияпо этому же признаку на бытовом уровне в некоторых других государствах СНГ.Обязательный государственный язык (английский, французский, например), накотором публикуются законы в некоторых странах Тропической Африки, может статьформой национальной дискриминации для той части населения, которая говориттолько на племенных языках и не знает языка прежней метрополии.

В ряде стран существуютрезервации (для индейских племен — в Канаде, Колумбии, США, для коренногонаселения маори — в Австралии, Новой Зеландии, для саамов — на Аляске и т.д.).Резервации ограничивают свободу племен, закрепляя их на определенных землях,хотя отдельные члены племени могут покинуть резервацию в любое время. Племенана платят налогов, но и не участвуют как определенная общность вгосударственной жизни (политические права у их членов есть, они являютсягражданами государства, но в большинстве стран получили права граждан лишьнесколько десятилетий назад). С другой стороны, резервации могут использоватьсядля охраны природных богатств, являющихся источниками жизни для племен,способствуют сохранению культуры, обычаев племен, в какой-то мере предотвращаютпроникновение чуждых нравов и болезней.

Равноправие женщины имужчины предполагает юридические условия для их одинакового участия во всехсферах общественной жизни, для равного положения в семье. Однако до сих пор вотдельных мусульманских государствах женщины лишены избирательных прав(например, в Кувейте); до 1946 г. женщины были лишены избирательных прав воФранции, до 1971 г. — в Швейцарии (и сейчас там в единичных кантонах женщины неучаствуют в местных выборах). Их представительство в парламенте невелико (в США2% в сенате и 5% в палате представителей), впрочем, ни в одной стране нетсоответствия представительства женщин в органах государства в пропорции с ихчисленностью. Даже в Скандинавских странах, где женщины шире, чем где-либо,представлены в парламенте, их доля не достигает 40%. В ряде государств, однако,в последние десятилетия были женщины-президенты (Аргентина, Филиппины); внастоящее время женщины являются президентами республик в Ирландии, Исландии иШри-Ланке. Есть женщины-монархи (Великобритания, Нидерланды и др.), в некоторыхстранах женщины занимают или до недавнего времени занимали постпремьер-министра (Норвегия, Пакистан, Турция и др.). Тем не менее существуетдискриминация в трудовых отношениях, на бытовом уровне. Особенно сильно онараспространена в мусульманских странах.

Наряду с тремяпринципами равноправия в конституциях употребляются и более широкие формулировки.В конституциях ряда развивающихся стран говорится о равноправии независимо отплемени (в некоторых странах различаются благородные и иные племена), отгеографического места рождения (есть местности, к уроженцам которых, поповерьям, относятся недоброжелательно). Наиболее широкие формулировкииспользуются в конституциях стран тоталитарного социализма и постсоциалистических государств. В них обычно говорится также о равноправии гражданнезависимо от социального положения, происхождения образования, профессии,имущественного и должностного положения места жительства, отношения к религии ит.д.

§4. Социально-экономические права

Отношение ксоциально-экономическим правам в различных странах неодинаково. В государствахтоталитарного социализма им придается особое значение, и они находятся напервом месте в главе конституций о правах и обязанностях граждан. Впостсоциалистических конституциях они оттеснены назад естественными правамичеловека. В конституциях капиталистических стран, а также многих развивающихсястран они обычно перечисляются вперемежку с другими правами.

В конституциях,принятых до первой мировой войны, не говорилось о социально-экономическихправах личности и граждан. Включение таких положений в широком масштабе(отдельные упоминания встречались в конституции Мексики 1917 г., Веймарскойконституции Германии 1919г.) связано с опытом России, затем СССР и других странтоталитарного социализма. После второй мировой войны положения осоциально-экономических правах граждан стали включаться в конституциикапиталистических стран (в японскую 1946 г., итальянскую 1947 г.). Однако исейчас не только в действующих старых конституциях (например, США), но и вомногих новых основных законах нет норм о социально-экономических правахграждан, а во многих случаях (в том числе и в некоторых постсоциалистическихгосударствах) соответствующие положения сформулированы как пожелания, какопределенные намерения государства (вспомним, что говорилось выше о моральныхправах). К тому же нормы о социально-экономических правах допускают иныеварианты (право на труд не исключает безработицы). В ряде стран положения осоциально-экономических правах включены в разделы о директивных принципахполитики государства и рассматриваются не как субъективные права, защищаемые судом,а лишь как ориентир для деятельности правительства (Индия, Нигерия, Филиппины идр.).

К числусоциально-экономических прав относится прежде всего право собственности и еенаследования. Какую-то собственность, хотя бы на незначительные предметыдомашнего обихода, иные изделия, элементы окружающей природы, имеют все лица,даже те, которые в джунглях или на затерянных островах ведут первобытный образжизни. В конституциях речь идет прежде всего о собственности, обеспечивающейжизненные потребности человека. Ее обычно называют частной собственностью, хотяимеются и другие понятия частной собственности (например, в марксизме). Однакокрупную частную собственность (особенно ту, которая определяется в марксизмекак собственность на средства производства) не могут иметь все члены общества,определенная часть их ее лишена и вынуждена работать по найму у государства, уколлективных собственников (например, акционерных обществ) или индивидуальныхпредпринимателей. Выход из такого положения марксисты видят в уничтожениичастной собственности, которую они характеризуют как эксплуататорскую (речьидет о собственности на средства производства, — существование же собственностикак таковой и права собственности марксизм не отвергает). Такая ликвидациячастной собственности может быть осуществлена, с точки зрениямарксизма-ленинизма, путем сплошной национализации средств производства, чтобысделать всех работниками «единого государственного синдиката», или путемдобровольного кооперирования крестьян, кустарей и ремесленников, чторассматривалось как преобразование частной трудовой собственности еобщественную социалистическую, хотя на практике это вылилось в насильственноекооперирование, что повлекло за собой в СССР миллионные жертвы.

Представители другихнаучных направлений видят пути преодоления указанного противоречия в создании«среднего класса», который должен стать преобладающим в обществе с высокимуровнем жизни, или в пре вращении наемных работников в совладельцев предприятий(путем покупки акций, участия в прибылях, в управлении предприятием и т.д.), ограниченииправ собственника в соответствии с концепцией социальной роли частнойсобственности и т.д. Есть и другие научные взгляды, в соответствии с которымисовременные производительные силы в эпоху постиндустриального информационногообщества переросли рамки частной собственности на средства производства,становящейся экономически невыгодной для владельцев и тормозящей развитиепроизводства. Считается, что само развитие производства ведет к обобществлениюсобственности в самых различных формах, в том числе путем создания такихпредприятий, которые принадлежат работающим на них лицам (таких предприятий, втом числе принадлежащих профсоюзам, довольно много в некоторых Скандинавскихстранах, есть они и в США).

О праве собственности втом или ином объеме говорится практически во всех конституциях (кроме временныхосновных законов). Во многих из них уже нет прежних формулировок о священной инеприкосновенной частной собственности, вместо этого говорится о социальныхфункциях частной собственности, о том, что она обязывает собственника(Бразилия, ФРГ, Италия и др.). Согласно конституциям, собственность может бытьизъята для государственных и общественных нужд в интересах общества. Возможнанационализация отдельных отраслей хозяйства, обслуживающих общественныепотребности (электроэнергетика, вода, газ, нефть, автомобильные заводы),впрочем, на практике это положение толкуется весьма расширительно:национализация самых различных объектов происходила в Великобритании, Египте, Италии,Франции, Мексике и т.д… В условиях военного положения возможна реквизиция —временное изъятие собственности, например для целей обороны государства, но заплату, возможно временное изъятие на таможне запрещенных к вывозу предметов,может быть ограничено право собственника распоряжаться землей (в городах,сельскохозяйственными землями и др.). Однако конкретное имущество усобственника (кроме реквизиции и некоторых других случаев) может быть изъятотолько в общественных целях, на основе закона, по решению суда и приравноценном возмещении, которое в спорных случаях также определяется судом изачастую должно быть предварительным.

Можно обладать любойсобственностью, не запрещенной законом. Однако во многих странах иностранцы неимеют права собственности на землю, на природные подземные богатства. Крометого, некоторые объекты изъяты из оборота и не могут находиться в собственностиотдельных лиц (яды, определенные виды оружия и др.). По классическомумусульманскому праву четыре «стихии» — пастбища, вода, воздух, огонь — являютсяпредметами общего пользования и не могут находиться в собственности частныхлиц. На самом же деле на землю и воду во многих мусульманских странах давноутвердилась частная собственность.

В конституцияхтоталитарных социалистических стран существует другой подход к правусобственности. Частная собственность рассматривается как эксплуататорская и впринципе считается несовместимой с социализмом, хотя в последние годы всохранившихся странах тоталитарного социализма (кроме КНДР и отчасти Кубы)частная собственность и предпринимательская деятельность допускаются в довольношироких масштабах. Конституции стран тоталитарного социализма исходят изделения собственности на предметы производства и предметы потребления(обихода). Последняя форма собственности характеризуется конституциями какличная собственность, ее защита гарантируется. Допускается также частнаятрудовая собственность: собственность единоличных крестьян, кустарей,ремесленников на ограниченные по размерам средства производства, орудия труда ит.д.

Конституции странтоталитарного социализма устанавливают неравноправное положение различных видовсобственности. Законом установлены преимущества для социалистическойсобственности (государственной и общественной, т.е. собственности различныхобъединений работников, прежде всего производственных кооперативов крестьян),причем высшей среди них считается государственная, подлежащая повышеннойправовой защите.

d современныхконституциях все чаще говорится об интеллектуальной собственности, связанной створческим трудом (например, об авторских правах). Речь идет о нематериальнойсобственности, например на имя автора, на неприкосновенность произведения,изобретения, на право извлекать доходы из авторства и т.д.

С правом собственностисвязано право на свободную хозяйственную инициативу, на предпринимательскуюдеятельность. Это право заниматься любой деятельностью, приносящей доход, еслитакая деятельность не запрещена законом (может быть запрещено, например,производство ядов, оружия). Для предпринимательской деятельности существуетгосударственная регистрация, выдается свидетельство, лицензия с указаниемразрешенных видов деятельности.

Злоупотребление этимправом недопустимо. Во многих странах запрещена монополистическая деятельность— создание объединений с целью вытеснить конкурентов с рынка и установитьмонопольные цены на свою продукцию, запрещено ограничивать свободу законнойконкуренции, действуют специальные законы о защите прав потребителей,организованы специальные общества потребителей (общественные объединения),деятельность которых обычно довольно эффективна.

К числу важнейшихсоциально-экономических прав относятся права, связанные с трудовымиотношениями. Это прежде всего право на труд и свобода труда. Конституция изаконы регулируют коллективный труд в обществе, а не индивидуальный для себя(например, работа на садовом участке). Конституции стран тоталитарногосоциализма ограничиваются положениями о праве на труд (о свободе труда неговорится), под которым обычно понимается обеспечение государствомгарантированной работой всех трудоспособных и желающих трудиться, а такжеликвидация безработицы. Действительно, во многих таких странах (но не во всех)массовая безработица через 10— 15 лет после социалистических революций былаликвидирована, правда, за счет переизбытка рабочих мест и связанной с этимкрайне низкой оплаты труда: заработная плата, по существу, делилась между всемиработниками, в том числе и лишними. В капиталистических странах положение оправе на труд было включено в конституции, как правило, после второй мировойвойны и сопровождалось оговоркой о помощи со стороны государства безработным.Оно было дополнено положением о свободе труда, т.е. о праве заниматься любымвидом труда по своему желанию, если эта форма работы не запрещена законом. Этаформулировка одновременно была направлена против принудительного труда,практиковавшегося в тоталитарных, фашистских государствах, и противобязательного принуждения к труду (в отдельных социалистических государствах, вчастности в СССР, в мирное время вводилось принуждение к так называемомуобщественно полезному труду для тунеядцев, практиковалась их административнаявысылка из некоторых крупных городов). В демократических странах принудительныйтруд допускается на военной службе, по приговору суда, в условиях чрезвычайногоположения.

Право на труд и свободатруда дополняются конституционными положениями о безопасных и здоровых условияхтруда, о праве на свободный выбор профессии, на достойное вознаграждение (всоциалистических конституциях обычно говорится об оплате труда в зависимости отего количества и качества, а иногда — от общественной значимости), о праве насправедливую оплату труда. Законами установлен обязательный почасовой (в США)или помесячный (во Франции) минимум оплаты труда. Существует государственноепособие в случае вынужденной безработицы. Обычно оно составляет определенныйпроцент от предыдущей средней заработной платы (в Великобритании — 50—60%, вГермании _ 30—35%) и выплачивается не более года (в Канаде — 8 месяцев) итолько тем лицам, которые выплачивали ранее из заработной платы страховыевзносы по безработице (в большинстве стран такое пособие получают лишь от 2/3до 1 / 2 безработных). Размер пособия понижается через каждые несколькомесяцев. При отказе дважды от предложенной работы безработный может быть снят способия.

Средисоциально-экономических прав конституции зарубежных стран называют также правона отдых. Оно означает предоставление одного или двух выходных дней в неделю,которые оплачиваются работодателем (иногда этих дней больше, если проводитсявынужденное сокращение рабочего времени с целью повышения занятости),установление законом предельной продолжительности рабочей недели 40 часов(чего, однако, не существует во многих развивающихся странах), ежегодныйоплачиваемый отпуск. Во многих развитых капиталистических странахпродолжительность такого отпуска по закону составляет 3 (Германия) — 5(Испания, Франция) недель, но по статистике он длится дольше (например, вГермании, 2/3 работающих отдыхают, включая праздники, 36 дней), так как поколлективным договорам работодателя и профсоюза отпуск может быть увеличен, чтои делается. В Италии отпуск длится в среднем 4 недели, а США — 23 дня. Самыйкороткий отпуск в Японии: по статистике 7,6 дня в году. Во многих развивающихсястранах законов об отпусках не существует, как, впрочем, и самого отпуска длямногих категорий работников, особенно в сельском хозяйстве, сфере обслуживания.

В подавляющембольшинстве стран конституции предусматривают право на забастовку (стачку) —коллективное прекращение работы с выдвижением определенных требований кработодателю или государству. Забастовки должны осуществляться в рамках законао разрешении трудовых конфликтов. Прежде всего это означает, что требованиябастующих могут иметь лишь экономический характер (повышение заработной платы,улучшение условий труда и т.д.). Политические забастовки (с выдвижениемполитических требований), всеобщие забастовки (прекращение работы по всейстране), стачки солидарности (не ради собственных требований, а в поддержкубастующих других предприятий) законами обычно запрещены. Не разрешаются такжезабастовки на предприятиях жизнеобеспечения (снабжение водой, электроэнергией ит.д.), на транспорте — железнодорожном, воздушном, а иногда и на других видахтранспорта, работникам отдельных профессий (например, правоохранительныморганам, государственным служащим). Правда, из этих запретов иногда делаютсяисключения, а иногда, напротив, ужесточается перечень запрещений.

Проведение забастовкиподчиняется установленным в законе правилам: предварительное уведомлениеработодателя о готовящейся забастовке (обычно за неделю, за пять дней),проведение предварительных примирительных переговоров (Франция), арбитраж —добровольный (Италия) или обязательный (Австралия), опрос или даже голосованиеколлектива по вопросу о согласии на забастовку. На предприятиях, имеющихзначение для национальной безопасности, проведение забастовок может бытьзапрещено или отложено правительством (главой государства) на определенный срок(в США такой «период охлаждения» может длиться до 80 дней).

Забастовки, несоответствующие требованиям закона, по иску работодателя или правительства(министерства труда) признаются судом незаконными. Участники такой забастовкимогут быть уволены без выплаты компенсации, организаторы — подвергнутынаказанию (вплоть до уголовного наказания по суду), а профсоюзы, поддержавшиеили организовавшие незаконную забастовку, — оштрафованы судом. Штрафы бываютобычно очень крупными и, по существу, разоряют не только местный, но иотраслевой профсоюз.

Конституции странтоталитарного социализма, как правило, не содержат положений о праве назабастовку: они не разрешены, но и не запрещены. Теоретически считается, чтотрудящиеся, которым принадлежит политическая власть и коллективная(социалистическая) собственность, не будут бастовать против самих себя, однакона практике забастовки, хотя и редко, но были (в широких масштабах в Польше). Вряде стран социалистической ориентации правительства даже поощрялизабастовщиков на предприятиях иностранных фирм, демонстрируя этим борьбу противимпериализма. В условиях военных режимов в отдельных развивающихся странахвсякие забастовки запрещены.

К числусоциально-экономических прав относится право на здоровую окружающую среду, наохрану здоровья (положения об окружающей среде появились в новейшихконституциях и связаны с современными экологическими проблемами). Реальноеосуществление права на охрану здоровья зависит от системы здравоохранения,существующей в данной стране. В США и некоторых других странах действуетсистема либеральной медицины: пациент сам оплачивает прием у врача и стоимостьлекарств. При данной системе есть, конечно, и муниципальные больницы, но имимогут пользоваться только наименее обеспеченные слои населения. В Германии,Польше, Франции существует страховая (социальная) медицина. В этом случаесоздается специальный общегосударственный фонд здравоохранения, куда средствавносят государство из бюджета (это основная часть фонда, обычно 70—80%),предприятия (работодатели) и сами работники (в последнем случае это такназываемая медицинская страховка, в Германии она составляет 6,5% от заработнойплаты), но в некоторых странах работники таких отчислений не делают. В данномслучае медицинское обслуживание и лекарства, по крайней мере во времяпребывания в больнице, а часто и вне ее, бесплатны, однако до определенногопредела: очень дорогие лекарства и операции дополнительно оплачиваютсяпациентом. В Великобритании, Дании, Италии, ряде тоталитарных социалистическихстран существует государственная медицина: расходы целиком оплачиваются избюджета, пациент затрат не несет. В некоторых странах с государственноймедициной бесплатными являются и лекарства для амбулаторных больных (всегда пристационарном лечении), в других — лекарства для амбулаторных больных платные,но существует много льгот и скидок в цене. Кроме того, дорогостоящие лекарстваи операции также могут дополнительно оплачиваться пациентом. Число стран сгосударственной медициной невелико. Законы о государственной медицине принималисоциал-демократы, когда они были у власти. Во многих странах государственнаямедицина существует только для неимущих слоев населения. Применяются такжеразличные смешанные формы медицинского обслуживания, чаще всего речь идет огосударственно-социальной (страховой) медицине.

Конституции зарубежныхстран, принятые в последние годы, содержат положения о праве работников научастие в управлении предприятиями (обычно через своих делегатов). Всоответствии с этим в ряде стран действуют законы о рабочих, заводских,производственных и иных советах, которые отчасти избираются работниками, аотчасти делегируются работодателями. Они, однако, решают главным образомвопросы социального характера и не вправе вмешиваться в полномочия собственникаи администрации предприятий. Хозяйственная власть на предприятии не может бытьразделена — таково требование работодателей.

В странах тоталитарногосоциализма применяется более широкая формулировка — право на участие трудящихсяв управлении обществом и государством. Она в основном относится уже кполитическим, а не к социально-экономическим правам, но в ней содержится исоциально-экономический элемент. На предприятиях стран тоталитарного социализмасоздаются заводские, производственные советы, регулярно созываются производственныесовещания коллектива, значительными правами по закону обладают профсоюзныеорганизации. Эти органы и организации (в отличие от стран с рыночнойэкономикой) участвуют и в определении производственной деятельностипредприятия. Правда, сами они находятся под руководством организацийкоммунистической партии на каждом предприятии.

К рассматриваемойгруппе прав относится право на образование и свобода образования (вконституциях стран тоталитарного социализма говорится только о праве наобразование). Положение о праве на образование обычно дополняется указанием нанеобходимость определенной степени обязательного и бесплатного образования,которое гарантируется созданием государственных и муниципальных школ. Во многихразвивающихся странах обязательным и бесплатным является только начальноеобразование, но и этот стандарт удается выдержать не всегда из-за нехваткиучителей, школьных помещений, нежелания посылать детей в школу (речь идет,например, о племенах пигмеев в Африке). Во многих развитых капиталистическихстранах обязательным является девяти-, а иногда одиннадцатилетнее образование.В большинстве постсоциалистических стран установлено обязательное и бесплатноевосьми- или девятилетнее образование.

Свобода образования —это право учить детей и получать образование взрослым любым способом: вгосударственных, муниципальных, церковных школах, самостоятельно, экстерном ит.д., но всегда предусматриваются экзамены. Государственные школы, как имуниципальные, бесплатны, однако можно получать образование также в частныхшколах, частных пансионах, где число учеников в классе значительно меньше (вВеликобритании, например, почти в 2 раза) и качество образования, как правило,выше (в постсоциалистических странах — далеко не всегда), но за учебу приходитсяплатить довольно дорого. Высшее образование тоже может быть государственным ичастным. В некоторых странах обучение в государственных университетахбесплатное, в других за него тоже надо платить, хотя и меньше, чем в частныхуниверситетах. В большинстве стран студенты не имеют государственной стипендии,хотя многие получают ее от благотворительных фондов, муниципалитетов,предприятий. В странах тоталитарного социализма высшее образование бесплатное,все успевающие студенты получают стипендии, правда, их размер зачастую гораздониже прожиточного минимума. Аналогичная ситуация существует и в большинствепостсоциалистических стран.

С правом на образованиесвязана академическая свобода — свобода обучения, преподавания в соответствии свзглядами и концепциями преподавателя. Вместе с тем существуют государственныеобразовательные стандарты, определяющие объем и уровень необходимых знаний (вомногих странах, например в США, стандартов нет и преподаватель вправе читатьлекцию по любой проблеме, которая объявляется заранее, а студенты пособственному желанию записываются на прослушивание ее).

Законодательствозапрещает при обучении внушать насилие, презрение к другим народам, нарушатьморальные принципы. Иногда принцип академической свободы применяется только квысшей школе.

В конституциях странтоталитарного социализма нередко устанавливается, что обучение должноосуществляться на основе марксистско-ленинской идеологии и соответствоватьцелям коммунистического воспитания.

Конституции многихстран, особенно принятые после второй мировой войны, говорят о праве насоциальное обеспечение (иногда — на социальную помощь) или на пенсию. Пенсииобычно подразделяются на трудовые и социальные. Первые выплачиваютсягосударством при двух условиях: достижении определенного возраста и наличиинеобходимого трудового стажа. За рубежом пенсионный возраст обычно составляет60—65 лет для мужчин и 55—60 лет для женщин (иногда он бывает выше), а стаж —20—25 лет для женщин и 25—30 лет для мужчин. При неполном стаже работывыплачивается частичная пенсия. В одних странах можно одновременно работать,получая заработную плату, и иметь пенсию по возрасту (Куба, Румыния и др.), вдругих такое совмещение запрещено (Франция). Для выплаты пенсий в государствесоздается пенсионный фонд, состоящий из средств из бюджета, отчисленийпредприятий, нередко из налоговых отчислений от заработной платы (по желаниюсамих работников). Для получения права на пенсию работник должен сделатьопределенное количество таких ежемесячных отчислений (в некоторых странах 40—50).

Социальные пенсиивыплачиваются при инвалидности (в том числе инвалидам с детства, не имеющимвозможности трудиться), в случае потери кормильца, для воспитания малолетнихдетей, в других случаях, установленных законом. Кроме государственных пенсий,определенным категориям лиц выплачиваются муниципальные пенсии илимуниципальные доплаты к государственной пенсии. В развитых странах, какправило, выплачиваются дополнительно пенсии от фирм, в основном работникам,которые долго в них работали. По законодательству некоторых стран разрыв междуминимальной и максимальной пенсией не должен быть значительным (например, вШвейцарии не более чем в 2 раза). Право на социальное обеспечение можетвключать социальное обслуживание (например, содержание в домах престарелых,инвалидов).

В последние десятилетияв конституциях ряда стран (даже развивающихся) появилось новоесоциально-экономическое право — право на жилище. Оно обычно толкуется так, чтокаждый вправе приобретать себе жилище в любом районе страны (исключение составляютвоенные городки, закрытые зоны), а малоимущим гражданам жилье за низкую ценуили бесплатно предоставляют муниципалитеты из государственных или муниципальныхжилищных фондов. При аренде жилья наймодатель не вправе произвольно расторгнутьдоговор. Выселить арендатора можнс лишь в судебном порядке и по основаниям,указанным в законе (это не соблюдается во многих развивающихся странах). Впостсоциалистических странах, где в городах жилье в основном принадлежалогосударства или местным органам власти и сдавалось гражданам в аренду по оченьнизким, просто символическим ценам, теперь разрешена приватизациягосударственного, муниципального, ведомственного (принадлежащего органамуправления) жилья: по желанию квартиросъемщика оно бесплатно переходит в его собственность,и в отличие от прежнего порядке новый собственник должен сам заботиться о нем,проводить необходи мый ремонт. Собственник вправе продать жилище или инымобразов» распорядиться им. Выселение лица из арендуемого жилья возможно толькопо судебному постановлению.

Средисоциально-экономических прав и прав в области культуры конституции обычноназывают свободу литературного, художественного научного и других видовтворчества. Интеллектуальная собственность (право автора на свое произведение,идеи), о которой все чаще говорите? в конституциях, охраняется законом. Вконституциях содержатся также положения о праве на участие в культурной жизни,праве пользоваться достижениями культуры, о доступе к культурным ценностям идругие положения, касающиеся прав в области культуры. В странах тоталитарногосоциализма творчество в области культуры должно соответствовать официальнойидеологии (например, идеям чучхе в КНДР).

 

§5. Политические права

 

Политические правасвязаны с участием в общественно-политической жизни, с формированием органовгосударства, с организованным давлением на государственную власть (например,путем политических демонстраций). Эти права принадлежат, как правило, лишьгражданам данного государства. Только в некоторых странах и лишь отдельными политическимиправами (например, избирательными) могут пользоваться лица без гражданства ииностранцы (последние — обычно лишь н< основе взаимности, по соглашениямгосударств).

К числу политическихправ, давно получивших закрепление в конституциях, относится свобода мысли,слова, печати. По существу, все это, хотя и в разных конституционныхформулировках, означает свободу выражения мнений публично и по общественнозначимым вопросам. В те далекие времена, когда никаких конституций еще не было,первым средством такого выражения были устные выступления, в частности нанародных собраниях. Затем появилась печать, а в настоящее время большеезначение приобретают электронные средства массовой информации, особеннотелевидение. Новейшим выражением свободы слов, стали конституционныеформулировки о свободе информации, хотя ] данном случае имеются в виду нетолько вопросы политической жизни речь идет не только о праве выражать ираспространять мнения, но и о праве искать информацию, черпать ее из всехдоступных источников законным способом. Незаконное получение информации,например подслушивание телефонных переговоров политических оппонентов, иных лицбез санкции судьи, влечет ответственность.

Свобода выражениямнений означает отсутствие цензуры — специальных государственных учреждений идолжностных лиц, которые вправе разрешать или не разрешать опубликование,передачу по электронным средствам массовой информации, выход в светопределенных мате риалов. Автор вправе публиковать или иными способами делатьобщедоступными свои мнения и убеждения, однако за нарушение законов i печати, осредствах массовой информации он несет ответственность Она возможна заразглашение государственной тайны, оскорбление, клевету (распространениезаведомо ложных порочащих сведений), за диффамацию (распространение порочащих,но не ложных сведений). Ответственность обычно несут автор и редактор; издательответственности не несет, так как он — предприниматель. Нельзя также разглашатьпрофессиональную тайну — врачебную, тайну следствия и др.

В соответствии сМеждународными пактами о правах человека 1966 г. конституции многих странустанавливают и другие ограничения. Запрещаются пропаганда и агитация,возбуждающие социальную, расовую, религиозную, национальную вражду, пропагандаидей национального, языкового, иного превосходства. Такие положения особенночасто встречаются в основных законах постсоциалистических государств, чтосвязано с их прошлым.

В странах тоталитарногосоциализма свобода выражения мнений ограничена зафиксированным в законахзапрещением антисоциалистической пропаганды, которая составляет«контрреволюционное преступление».

При нарушении законов осредствах массовой информации возможно наложение ареста — запрещениераспространения издания, телевизионной передачи и т.д. Решение об аресте обычнопринимается в судебном порядке (на основе судебного приказа, т.е. специальногопостановления судьи), но в ряде развивающихся стран такое право имеют и органыисполнительной власти. Конфискация издания, кассет, что означает последующее ихуничтожение, возможна лишь на основе коллегиального решения суда.

Для создания средствмассовой информации необходима их регистрация в соответствующем государственноморгане (например, в комитете по печати, в регистрационной палате). Это неозначает выдачу разрешения: создание средств массовой информации свободно.Регистрация является способом учета, одновременно она означает предоставлениегазете, журналу, телевидению прав юридического лица. Создание и содержаниесредств массовой информации стоит очень дорого. Основные доходы они получаютобычно не от тиража, а от рекламы, в связи с чем крупные рекламодатели могут вкакой-то мере влиять на характер печати или телевизионных передач. Вместе с темсредства массовой информации в силу их особой роли в обществе находятся подпрямым или косвенным контролем государства. Прямой контроль осуществляется вслучае, если они принадлежат государству. Косвенный контроль осуществляетсячерез публичные корпорации с участием государства, которому принадлежит нередкоконтрольный пакет акций, с помощью соответствующего законодательства, черезминистерства информации (печати), регистраторов, суд и т.д. В демократическихстранах государство следит и за тем, чтобы не было монополизации средствмассовой информации, поскольку это нарушает свободу слова.

Почти во всехконституциях, включая страны тоталитарного социализма, говорится о свободеобъединения в политические партии, профессиональные организации,социально-экономические, культурные, спортивные и иные общества. Лишь вединичных странах исключение делается для партий: они запрещены как нарушающиеединство мусульманской общины (уммы). До 80—90-х годов в тоталитарныхразвивающихся странах, особенно в Африке, запрещались все партии, кромеправящей. В государствах тоталитарного социализма таких запретов несуществовало. В некоторых из них была одна партия, в других — несколько, но вусловиях конституционно провозглашаемой руководящей роли коммунистическойпартии существование других партий не имело особого значения.

Конституцииустанавливают лишь самые общие положения, относящиеся к партиям, иногдаупоминают о свободе образования профсоюзов, лишь в конституциях странтоталитарного социализма содержатся пространные статьи об общественныхорганизациях и их роли в обществе. Конституции содержат обычно три положения ороли партий: устанавливают многопартийность, говорят о роли партий вдемократическом обществе (они содействуют выражению политической воли народапутем голосования), устанавливают, что их организация и методы деятельностидолжны соответствовать принципам демократии и национальной независимости.Иногда говорится также, что партии не могут создаваться на этнической,национальной, религиозной основе (обычно это относится к развивающимсястранам), а их организации учреждаются только но территориальному признаку, чтонельзя создавать партийные организации на предприятиях, в учреждениях(последнее положение типично для постсоциалистических государств). Во многихевропейских странах, однако, таких запретов нет, есть клерикальные партии(создаваемые с учетом религиозного признака), в ряде стран создаются партийныеорганизации и по месту работы. Коммунистические партии в государствахтоталитарного социализма всегда строятся по территориально-производственномупризнаку.

Детально положениеобщественных объединений обычно регулируется тремя видами законов: ополитических партиях, о социально-экономических и иных объединениях, не имеющихглавной целью извлечение прибыли, и об акционерных обществах (товариществах ит.д.), чья деятельность связана с получением доходов. Последний вид организацийрегулируется нормами гражданского (торгового, частного) права. Иногдасуществуют отдельные законы о профсоюзах, о кооперативах.

Право на объединениереализуется также путем создания и деятельности общественных учреждений,которые не имеют членства и цель которых состоит в оказании определенныхсоциальных услуг. К ним близки органы общественной самодеятельности (уличные,родительские в школах и иные комитеты); часто возникают различные общественныедвижения (например, за охрану природы), которые также не знают постоянногочленства и в которых иногда есть только коллективные члены.

Общественныеобъединения создаются явочным порядком, предварительного разрешения на это нетребуется. Однако организации, имеющие свои уставы, должны зарегистрироваться.Конституции устанавливают, что организация и деятельность общественныхобъединений должны быть подчинены демократическим принципам (Испания). Дажеесли они занимаются политической деятельностью (в некоторых странах это прямозапрещено, например профсоюзам, религиозным объединениям) и оказывают давлениена государственную власть, все же их главной целью в отличие от партий неявляется завоевание власти, создание правительства. В странах тоталитарногосоциализма общественные организации вовлекаются в политику, но под руководствомкоммунистической партии: они рассматриваются как «приводные ремни» от партии кмассам.

В отличие отобъединений, занимающихся извлечением прибыли, общественным организациям ненужно получать лицензии (разрешения на деятельность), но они должны бытьзарегистрированы (занесены в реестр) и представлять регистратору (обычноминистерству юстиции) данные о своем финансовом положении.

Особенно детальнозаконодательство регулирует порядок создания политических партий (в техстранах, где есть законы о политических партиях). Для создания партиинеобходимо присутствие на учредительном собрании минимума граждан, обладающихполитическими правами (в Венгрии — 10, в Болгарии — 50 человек). Присутствующиеизбирают председателя, секретаря, составляют учредительный протокол, принимаютустав, документ о целях организации и т.д. Аналогичный порядок применяется ипри создании некоторых общественных организаций.

Важнейшим политическимправом граждан является свобода собраний, митингов (собраний только подоткрытым небом) и демонстраций (собраний в движении, хотя бывают, например, и«сидячие» демонстрации). Это формы выражения коллективного мнения пообщественно значимым вопросам. Многие конституции уточняют: это правособираться мирно и без оружия. Правовое регулирование свободы собраний различнов зависимости от рода собрания. Для собрания в закрытом помещении не надо ниразрешения властей (мэрии, полиции), ни их уведомления, хотя нужно иметь,например, разрешение собственника занять принадлежащее ему помещение наопределенное время. Если организаторы собрания считают, что возможныбеспорядки, они могут обратиться в полицию с просьбой прислать еепредставителя, который не вправе вмешиваться в ход собрания (его открывает,ведет и закрывает председательствующий). Лишь при возникновении массовыхбеспорядков, а также если собравшиеся имеют оружие и специально подготовленныепредметы, которые могут причинить ущерб здоровью людей, представитель полицииможет действовать самостоятельно.

Если собраниепроисходит на улице, площади, в парке, собравшиеся ограничивают свободу другихлиц (например, право на свободу передвижения или прогулку в общественномместе). Поэтому для собрания на открытом воздухе требуется предварительноеуведомление или даже разрешение властей (в Германии — за 2 дня, во Франции — за3, в Великобритании — за 6 дней). Кроме того, в ряде европейских стран полициявправе запретить на 2—3 месяца всякие публичные собрания на открытом воздухе вконтролируемом ею районе, если сочтет, что такое собрание может привести кобщественным беспорядкам. Собрания не разрешаются в таких местах, гдерасположен законодательный орган, резиденция главы государства, где существуютострые национальные, религиозные и иные противоречия. В таких местах нередкозапрещены и пикеты — небольшие группы граждан с плакатами возле пикетируемогообъекта (здания), но иногда пикеты возле высших органов государственной властиразрешены, правда, на определенном удалении.

Тема собрания наоткрытом воздухе, фамилии его организаторов, предполагаемое число участниковдолжны быть сообщены мэрии или полиции при уведомлении или обращении заразрешением. Это относится и к демонстрациям, но не к пикетам.

Для демонстрацийсуществуют более жесткие требования: мэрия утверждает маршрут движения, можетограничить число участников демонстрации. При отклонении от установленногомаршрута полиция вправе вмешаться и рассеять демонстрацию с применением силы итехнических средств. В развивающихся странах полиция при несанкционированных демонстрацияхчасто применяет оружие, бывают значительные человеческие жертвы.

Особую форму имеетпикетирование — публичное выражение коллективного или индивидуального мнения,без шествий и звукоусиления, путем размещения у пикетируемого объекта граждан сплакатами, другими изобразительными средствами.

К числу политическихправ относится право петиций. Это индивидуальные и коллективные обращенияграждан к высшим органам государства (в англосаксонских странах под петициямипонимается прежде всего обращение к парламенту). Военнослужащие вправе подаватьтолько индивидуальные петиции. Хотя по своему характеру петиции — этополитическое право, они могут содержать и чаще всего содержат обращения поличным вопросам. В мусульманских странах этому праву соответствует право любогомусульманина (члена уммы) прийти во двор резиденции монарха и обратиться спросьбой в часы и дни приема. В постсоциалистических странах, а также странахтоталитарного социализма праву петиций отчасти соответствует право гражданобращаться с жалобами и заявлениями во все органы государственной власти,включая высшие.

Промежуточное местомежду политическими и личными правами занимает право граждан на равный доступ кгосударственной службе. В данном случае речь идет прежде всего о так называемойклассифицированной государственной службе с ее чинами и рангами. Кгосударственной службе приравнивается участие в суде в качестве присяжных,народных заседателей. Подробнее о государственной (публичной, гражданской)службе будет сказано ниже.

§6. Личные права и свободы

В отличие отполитических прав, которые касаются, прежде всего, граждан, личные права исвободы определяют положение личности как таковой. Они в большей мере связаны сконцепцией естественных прав человека. К их числу относится прежде всего правона жизнь. Юридически это означает, что человек может быть лишен жизни только по приговору суда с обязательным участием присяжных заседателей. Однако во многихгосударствах (в том числе почти во всех, что входят в Совет Европы) смертнаяказнь запрещена. Есть, однако, экстраординарные случаи лишения жизни, напримерприменение оружия часовым на посту при охране военного объекта; иногдаразрешена эвтаназия — лишение жизни детей-уродов, являющихся нежизнеспособными,родившихся без необходимых для жизни органов, а также лиц, неизлечимо больных.Это осуществляется после медицинского консилиума, по просьбе больного, а вотношении детей — с согласия родителей (в 1996 г. такие законы были приняты внекоторых штатах и территориях Австралии). Моментом смерти считается полноепрекращение работы мозга. С этого момента можно брать для трансплантации органыумершего.

Важнейшие праваличности — свобода и личная неприкосновенность, физическая и психическая.Лишение свободы (тюремное заключение и др.) опять-таки возможно лишь поприговору суда. Содержание лица в рабстве, работорговля давно признанымеждународным правом деяниями, противоречащими природе человека, и тягчайшимимеждународными преступлениями. Правда, у некоторых отсталых племен в отдельныхразвивающихся странах еще встречается домашнее рабство, хотя законом онозапрещено.

Личнаянеприкосновенность означает прежде всего, что временное лишение человекасвободы (арест и полицейское задержание) может быть осуществлено только наопределенный срок и с обязательным соблюдением установленных законом процедур.Арест возможен при возбуждении уголовного дела с санкции судьи. Как частныйслучай возможен дисциплинарный арест — содержание военнослужащего на гауптвахте(мера наказания).

Полицейское задержаниес доставкой в участок может быть осуществлено полицейским служащим принарушении лицом общественного порядка; возможно задержание подозреваемого впреступлении, в терроризме, в подготовке преступления. Срок задержанияограничен: оно составляет обычно 48—72 часа (в ряде развивающихся странустановлены более длительные сроки — до 180 дней в Индии по закону отеррористах). В некоторых случаях возможны другие основания для длительногозадержания (например, для установления личности нарушителя границы, бродяг), новсегда с санкции судьи. В Иране возможно бессрочное задержание на местепреступления.

Главной юридическойгарантией против необоснованного задержания считается институт «хабеас корпус»,возникший в средние века в Великобритании и теперь принятый под этим женазванием в большинстве стран. Он означает, что любой задержанный по еготребованию должен быть немедленно доставлен к судье и тот решит, освободить  задержанногопод залог или отправить в тюрьму. В странах Латинской Америки существуетаналогичный институт — «процесс ампаро». Свобода личности не исключаетпринудительного лечения некоторых больных, например с психическимизаболеваниями, временной изоляции других больных с крайне опаснымизаболеваниями для окружающих. Но осуществляется это во всех случаях посудебному постановлению.

Среди личных правконституции называют достоинство личности Запрещаются пытки (положения об этомсодержатся в конституциях ряда развивающихся стран), жестокое и негуманноеобращение, унижающее человека, медицинские и иные эксперименты без согласиялица В судебном порядке достоинство личности охраняется с помощью особо го искао защите достоинства (например, при оскорблении в печати) возбужденияуголовного дела по обвинению в клевете, диффамации Гражданский иск в случаепризнания судом его обоснованности влечет обязанность публикации опровержения,извинения и выплаты истцу определенной суммы в качестве компенсации моральногоущерба. Конституционное право охраняет частную жизнь и имеющиеся угосударственных органов данные о личности (Болгария, Венгрия, Нидерланды).Такие данные не могут быть обнародованы без ведома лица, запрещается и и?использование во вред личности. Некоторые конституции (например Перу 1993 г.)предусматривают особые формы судебного процесса, связанные с истребованием отгосударственных органов данных о личности с нарушением правил их обнародования.

Конституции всех стран,в том числе и тех, где существует государственная церковь (о ее положении будетсказано ниже), провозглашаю! свободу совести. Этот термин имеет исторические корни:на протяжении веков мировоззренческие вопросы были тесно связаны с религией, срелигиозными представлениями о мире, о нравственности. Теперь этс правоисповедовать любую религию или не исповедовать никакой (относиться к религиинейтрально), вести пропаганду религиозных и иных взглядов (в конституциях странтоталитарного социализма говорится не об иных, а об «антирелигиозныхвзглядах»). Никто не обязан заявлять с своих религиозных или антирелигиозныхубеждениях (в странах тоталитарного социализма это обязательно для членовкоммунистической пар тии и ее молодежной организации). Верующие вправесовершать религиозные культы, которые не должны нарушать общественный порядокмораль, использоваться в политических целях, хотя в некоторых странах, напримерв Польше, церковь активно участвует в политике. Запрешается дискриминация нарелигиозной основе, но кое-где определенные церковные организации пользуютсяпреимуществами или государственной поддержкой (например, католики в СевернойИрландии, Испании мусульмане в арабских странах, иудеи в Израиле, восточнаяправославная церковь в Болгарии и Греции, англиканская церковь вВеликобритании, лютеранство в Дании). Провозглашение законом какой-либо религииили церкви государственной не исключает свободного исповедания других религий,но влечет за собой поддержку такой церкви из государственного бюджета,назначение высших священников главами государств — монархами (глава государстваодновременно считается главой государственной церкви), оплату священников ввойсках из государственного бюджета. В Великобритании в верхней палатепарламента «по должности» заседают высшие церковные иерархи государственнойцеркви. В ряде стран Латинской Америки осуществляется государственный патронатнад определенной церковью: президент назначает епископов из числа кандидатур,предложенных ему церковью. Религиозные объединения обычно являются юридическимилицами, имеют собственность, вправе создавать свои предприятия, учреждения(обычно создают сельскохозяйственные, художественные предприятия, учебныезаведения), на их работников распространяется законодательство о труде, осоциальном страховании.

Неприкосновенностьжилища как право личности означает, что вход в жилище посторонних возможентолько с разрешения хозяина (термин «жилище» толкуется в законодательствешироко: сюда могут относиться и номера в гостинице). Без такого разрешения входв жилище, например для обыска, выемки каких-либо предметов, документов,возможен лишь на основании постановления судьи. Бывают, однако, экстренныеслучаи, когда доступ в жилище возможен и без разрешения (например, для тушенияпожара, угрожающего не только хозяину, но и другим лицам). Для обыска и выемкинеобходимо присутствие двух понятых — беспристрастных свидетелей, которыедолжны удостоверить происходящее и подписаться под протоколом, фиксирующимдействия и их результат.

Конституционным правомличности является тайна переписки, телефонных и телеграфных сообщений,сообщений по факсу, электронной почте и т.д. Ознакомление с личнойкорреспонденцией опять-таки возможно с разрешения судьи (имеется в видупереписка лиц, подозреваемых с совершении преступления). Такой же порядокустановлен для прослушивания телефонных переговоров, но в обоих случаях судьедолжны быть представлены доказательства необходимости таких мер. Незаконноепрослушивание телефонных переговоров своих политических противниковизбирательным штабом президента Никсона (о чем он знал) привело в 1974 г.впервые в истории США к отставке президента (под угрозой импичмента, т.е.отрешения от должности парламентом путем особой процедуры, и последующегоуголовного процесса). Это дело широко известно как «уотергейт» (по названиюместности, где располагался избирательный штаб демократической партии).

Свобода передвижения потерритории страны и выбор места жительства — неотъемлемое право человека. Ономожет быть ограничено на основании закона для иностранцев (например, они недопускаются для постоянного проживания в военные городки). Ограничения в целяхобеспечения военной тайны могут быть введены и для отдельных категорий граждан,а также в зонах экологических бедствий, массовых заболеваний, в условияхчрезвычайного положения.

Лицо вправе в любоевремя эмигрировать, а гражданин — и возвратиться в свою страну. Положения обэтом особенно характерны для постсоциалистических конституций, поскольку встранах тоталитарного социализма такое право не признавалось. Однако существуютограничения на выезд из страны: если лицо призвано на военную илиальтернативную службу, является обвиняемым, осужденным, знает государственную тайну,сообщило о себе ложные сведения при оформлении документов на эмиграцию.

Многие конституционныеправа личности связаны с судебной сферой. Это право свободного доступа к суду,право на получение квалифицированной юридической помощи, презумпция невиновности,право обвиняемого на защиту и др.

§7. Коллективные права социальных, национальных и иных общностей

В последние десятилетиясначала в конституционном праве стран тоталитарного социализма, а затем и вдругих основных законах стали сравнительно широко закрепляться права различныхобщностей, коллективов. Однако первым примером такого рода было положениеДекларации независимости США 1776 г., провозгласившей право народа (в данномслучае американских колоний Великобритании) на сопротивление угнетательскомуправительству (имелось в виду королевское правительство метрополии —Великобритании). В африканских конституциях, принятых после крушениятоталитарных режимов в странах этого континента в 90-х годах, коллективноеправо народа на сопротивление угнетению подверглось определенным уточнениям,отражающим идеологию современной эпохи: право на сопротивление мирнымисредствами, включая кампании гражданского неповиновения (Бенин, Буркина-Фасо,Гана и др.). В Германии, Словакии отмеченные выше положения имеют и индивидуальныйхарактер: каждый гражданин вправе оказывать сопротивление всякому, ктопопытается устранить демократический строй, если иные средства не могут бытьиспользованы.

В конституции странтоталитарного социализма впервые было включено положение о праве наций насамоопределение вплоть до отделения. Оно приняло форму конституционной нормы оправе выхода (сецессии) субъекта федерации из ее состава (в странахтоталитарного социализма субъекты федераций создавались понационально-территориальному признаку). В международном праве это положениебыло истолковано расширительно — как право этносов самостоятельно распоряжатьсясвоей судьбой, определять свой политический строй, форму организации жизни. Скрушением социалистических федераций право сецессии исчезло из конституций, ноконституция Эфиопии 1994 г. закрепляет его в своеобразной форме: в нейговорится о праве наций, национальностей и народностей федеративной Эфиопиивыйти из ее состава. Речь идет именно об этнических группах, но не о штатах,которые в Эфиопии являются субъектами федерации.

Начиная с конституцииПортугалии 1976 г., в основных законах некоторых стран появились нормы о правахполитической оппозиции как определенной общности (в Великобритании нормыподобного рода существовали и раньше на основе неписаных обычаев). Оппозицияимеет право на доступ ко всем официальным документам правительства, право наответ в правительственных газетах, право на информацию и т.д. В Бразилии,согласно конституции 1988 г., лидер оппозиции является обязательным членомСовета республики при президенте.

Конституция Китая 1982г. предусматривает определенное коллективное право-привилегию для городскихжителей', их преимущественное право по сравнению с сельскими жителями напредставительство в выборных коллегиальных органах государственной власти. Этоположение рассматривается как мера по усилению влияния рабочего класса в Китае— стране в основном крестьянской.

В современныхконституциях говорится о многих других коллективных правах различных социальныхобщностей: трудящихся, пенсионеров, детей — в Бразилии, детей и женщин — вЭфиопии; во многих странах говорится о правах молодежи, безработных, коренныхнациональностей, потребителей/инвалидов и т.д. Коллективный характер имеютдругие права: на развитие, на мир, на чистую окружающую среду, так как они немогут принадлежать только какому-либо одному индивиду.

Многие другие права исвободы, названные выше, также предполагают коллективное использование, могутбыть реализованы только в определенном коллективе. Таково, например, право назабастовку (один работник, отказавшийся от работы, еще не являетсязабастовщиком). Свобода собрания, право на митинги, демонстрации осуществляютсяколлективно. Коллективные же права не могут осуществляться индивидуально. Одинчеловек не может быть носителем права на самоопределение этноса, право народана сопротивление угнетению нуждается в коллективных действиях; один человек,конечно, может быть в оппозиции, но политическая оппозиция как таковая требуетсоздания определенной группировки.

§8. Конституционные обязанности личности

Установленныеконституциями основные обязанности могут относиться одновременно и к человеку,и к гражданину, а могут обязывать только гражданина. К первой группе относятсяобязанности: соблюдать конституцию и законы (иностранец, как и гражданин, неможет ссылаться на незнание закона); платить налоги (между многимигосударствами заключены соглашения об исключении двойного налогообложения,согласно которым на основе взаимности гражданин платит налоги в своей стране).Все лица, живущие в стране, обязаны сохранять природу и окружающую среду,бережно относиться к природным богатствам.

Гражданин несетдополнительные обязанности: его долг — защита родины. В ряде государствсуществует всеобщая воинская обязанность для граждан. Граждане-мужчиныопределенного возраста (обычно достигшие 18—19 лет), а в некоторых странах(например, в Израиле) и женщины призываются на определенный срок на военнуюслужбу (в разных странах от полугода до двух-трех лет) и после ее окончанияувольняются в запас. Резервисты время от времени призываются на военные сборы(обычно на короткое время — от двух недель до полутора месяцев), где проходятвоенное обучение. Во время войны военнообязанные граждане призываются вдействующую армию.

Если убеждения гражданинаили его вероисповедание противоречат несению военной службы (особенно с оружиемв руках), военная служба может быть заменена так называемой альтернативнойгражданской службой. Обычно такие граждане работают в течение армейского илиболее длительного срока на стройках, на сельскохозяйственных работах, наработах тяжелых, грязных, в качестве санитаров и сиделок в больницах.

Гражданин обязан иметьосновное общее образование (число необходимых классов школы, как отмечалось,может быть неодинаковым в разных странах), в ряде стран в соответствии сзаконами (там, где предусмотрено обязательное голосование) он долженучаствовать в выборах.

В государствахтоталитарного социализма конституции устанавливают и другие обязанности:трудиться, соблюдать общественный порядок, охранять честь родины, беречьгосударственную тайну, укреплять сплоченность национальностей и т.д. Какотмечалось, многие из таких конституционных обязанностей имеют, по существу,моральный характер.


§9. Гарантии конституционных прав и способы обеспечения выполненияконституционных обязанностей

Гарантииконституционных прав граждан зависят от уровня демократии, развития экономики,правовой культуры общества, от степени независимости судебной власти, отсоразмерности установленных законом ограничений и других факторов. Эти гарантиипринято подразделять на экономические, политические и юридические. Первымпридается особое значение в странах тоталитарного социализма. В качествеэкономических гарантий конституции обычно называют социалистическую системухозяйства, ликвидацию безработицы, бесплатное предоставление в распоряжение«трудящихся» общественных зданий для проведения собраний и т.д. Политическиегарантии в марксистской доктрине связываются с характером государственнойвласти: подлинной гарантией считается принадлежность государственной властитрудящимся, рабочим, крестьянам, трудовой интеллигенции. Наиболее общейюридической гарантией признается режим «социалистической законности».

В странах рыночнойэкономики (в том числе социально ориентированной) экономическим и политическимгарантиям в конституционном праве уделяется мало внимания, акцент делается надетально разрабатываемых юридических гарантиях. В доктрине основнойсоциально-экономической гарантией прав граждан считается обладание собственностью,что дает возможность человеку независимо осуществлять свои права, свободувыбора занятий; существование социального государства; все более массовыйхарактер «среднего класса». Политические гарантии прав связываются с различнымиформами осуществления власти народа, особенно со свободными и регулярнымивыборами, проведением референдумов, разделением властей, многопартийностью,свободой оппозиции, с участием граждан в управлении. Важнейшей юридическойгарантией является существование правового государства. В новейших конституцияхговорится об основных средствах юридической защиты прав. Среди них уженазванные нами формы обращения в суд, роль судьи в защите конституционных прав,роль президента как гаранта этих прав, деятельность омбудсмана (уполномоченногопо правам человека).

Конституции и законыпредусматривают разные способы осуществления основных прав: явочныйпорядок, заявительный порядок, разрешительный порядок, режим судебных санкций. Впервом случае для осуществления предусмотренных конституцией прав не нужноникаких дополнительных обращений к органам государства, можно непосредственнопроводить собрание в закрытом помещении или публиковать статью с критикойдеятельности правительства. Регистрация в некоторых случаях при осуществленииявочного порядка использования конституционных прав носит, по существу,технический характер.

Заявительный порядокпредполагает заблаговременную, в предусмотренный законом срок информациюгосударственных органов, а иногда предприятий, организаций, собственников(например, при забастовке) о намерении осуществить то или иное конституционноеправо. Несоблюдение этого условия влечет признание данной акции незаконной совсеми вытекающими отсюда последствиями: полиция вправе рассеять собрание наоткрытом воздухе, если заранее не было сделано определенной заявки; суд можетоштрафовать профсоюз, если работодатель не предупрежден заранее о готовящейсязабастовке. Для некоторых конституционных прав установлен разрешительныйпорядок. Они могут осуществляться только после получения разрешения отсоответствующих органов государства или местного самоуправления. Подобныепримеры уже приводились в связи с правом на уличные демонстрации.

Режим судебных санкцийприменяется при явочном порядке. Своим конституционным правом можновоспользоваться свободно, но при злоупотреблении им, при нарушении законанаступает судебная ответственность.

Иногда встречаются икомбинированные формы осуществления конституционных прав, напримерявочно-регистрационный порядок при создании политических партий в ряде развивающихсястран.

В демократическихгосударствах их органы и должностные лица обязаны содействовать гражданам восуществлении ими своих конституционных прав. Конкретные формы такогосодействия установлены специальными законами. Так, для проведения избирательныхкампаний — реализации конституционного избирательного права граждан —государство бесплатно предоставляет кандидатам время для выступлений вгосударственных средствах массовой информации (на радио, телевидении, нагазетных полосах), выделяет определенную сумму бюджетных средств в фонд партийи кандидатов, избирательным комиссиям бесплатно предоставляются государственныеили муниципальные помещения. Содействие государственных органов проявляется вполицейской охране разрешенных политических демонстраций от враждебных действийсо стороны других групп граждан, в организации специальных органов длятрудоустройства безработных (осуществление права на труд), во многих другихнаправлениях деятельности государства.

Конституционные правамогут защищаться самими гражданами (на пример, жалоба в административныеорганы, обращение к средства»/ массовой информации, необходимая оборона припокушении на неприкосновенность личности), объединениями граждан, ихобщественным]. организациями (например, защита профсоюзами с помощью забастовокконституционного положения о справедливом вознаграждении труда), < такжеразличными государственными органами (например, прокурату рой). Особое значениеимеет судебная защита конституционных npaв граждан.

Положения о правахграждан, записанные в конституции, являютсу непосредственно действующим правом.С иском относительно их нарушения можно обращаться прямо в суд. Суд не вправеотказаться рассматривать дело под предлогом неясности или отсутствия закона. Мыуже упоминали о некоторых специфических формах судебной защиты npai граждан: опроцессах «хабеас корпус» и «ампаро», судебных приказа? (постановлениях судьи),процессе об установлении данных (если в распоряжении государственных органовили общественности имеются какие-либо ошибочные, по мнению гражданина, данные онем). В ряде испано- и португалоязычных стран есть специфический судебныйпроцесс — «народное действие» (иск может подать лицо, права которогонепосредственно не нарушены).

Защита конституционныхправ граждан — специальная обязанности конституционных судов и иных органовконституционного контроля Гражданин может непосредственно обращаться в органконституционного контроля для защиты своих прав. Наконец, он может обращаться имеждународные органы (например, в Комитет ООН по правам человека, или вмеждународные суды (например, в Европейский суд в Страсбурге) если государствоявляется участником соответствующей международ ной конвенции и если исчерпанывсе возможные способы защиты npai внутри своего государства.

§10. Права и обязанности граждан в условиях чрезвычайного положения

В условиях локальныхвоенных действий, при массовых общественных беспорядках, катастрофах на частитерритории страны или в страж в целом вводится чрезвычайное, военное илиосадное положение. Оно предполагает ограничение конституционных прав граждан,расширение их обязанностей и усиление ответственности. Это делается обычно актомглавы государства или правительства, принятым на основе закона о чрезвычайном,военном, осадном положении, а в некоторых странах — на основе так называемыхчрезвычайных законов, которые принимаются отдельно по каждому случаю и могутнеоднократно продлеваться парламентом (страны англосаксонского права).

В акте о чрезвычайномположении должен быть точно указан срок его действия, названа территория, накоторую он распространяется, перечислены вводимые ограничения конституционныхправ. Акт доводится до сведения населения немедленно, но вступает в силу несразу, а по крайней мере через несколько часов после оповещения. Конституциимногих стран устанавливают, что при введении чрезвычайного положения долженбыть немедленно созван парламент, если он не заседает, для контроля задействиями исполнительной власти (иногда, например в Бразилии, установленпятидневный срок для созыва парламента).

При введениичрезвычайного положения могут быть ограничены свобода собраний, деятельностьпартий (партии нельзя распустить, так как это прерогатива суда), свободапередвижения граждан, а также запрещены демонстрации. Вводится цензура дляпубликаций радио- и телепередач. Граждане, призывающие к общественнымбеспорядкам, к нарушению закона, могут быть принудительно выселены наопределенный срок из данного региона. Вводится досмотр транспортных средств играждан. Если чрезвычайное положение введено в связи со стихийными бедствиями,катастрофами, возможны дополнительные меры: трудовая повинность, распределениепредметов питания и первой необходимости среди населения, изменение режимаработы предприятий и учреждений.

При объявлении военногоположения определенные полномочия гражданских органов власти переходят корганам военного управления, которые, по существу, ставятся над гражданскимиорганами. Осадное положение объявляется в критических ситуациях ихарактеризуется особенно жесткими ограничениями.

В условиях чрезвычайногоположения в городах и иных населенных пунктах может быть установленкомендантский час: в ночное время в определенные часы жителям запрещаетсяпоявляться на улице без соответствующих пропусков, выдаваемых обычно военнымивластями, собираться группами более 3—4 человек (например, в некоторых городахАлбании в феврале — марте 1997 г.) и т.д.


Глава4

КОНСТИТУЦИОННЫЕПРИНЦИПЫ ЭКОНОМИЧЕС1 СОЦИАЛЬНОЙ, ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМ И ДУХОВНОЙ ЖИЗНИ ОБЩЕСТВА

Пределыконституционного регулирования вопросов общественного строя. Как отмечалось,конституции, принятые в зарубежных странах до второй мировой войны,ограничивались, как правило, регулированием двух сторон общественной жизни:организации государственной власти и основных прав личности. Лишь некоторые конституции(конституция Мексики 1917г. (действует до сих пор), Веймарская конституцияГермании 1919 г., конституция Чили 1926г., конституция Ирландии 1937 г. и др.)несколько выходили за эти пределы. Основные законы социалистических стран,начиная с Конституции Российской Федерации 1918 г., положили началопринципиально иной трактовке объекта конституционного законодательства, включивв него основные вопросы социально-экономической структуры общества,политической системы, идеологии. Содержание такого регулирования не отвечалоидее общечеловеческих ценностей, принципам демократии, но сам подход оказалзначительное влияние на конституции ряда зарубежных стран, принятые послевторой мировой войны, особенно на конституции так называемыхнародно-демократических государств — Болгарии (1947 г.), Чехословакии (1948г.), а также на конституции некоторых капиталистических стран, и прежде всегоИталии (1947 г.). В последующие годы этот подход был воспринят многимиосновными законами развивающихся стран, особенно стран социалистическойориентации (по моделям тоталитарного социализма), новыми конституцияминекоторых капиталистических стран (Бразилии 1988 г. и др.); он сохранен вопределенной мере и в постсоциалистических конституциях (Казахстана 1995 г.,Украины 1996 г., Белоруссии 1996г. и др.).

Существуют, однако,объективные пределы конституционного регулирования, вмешательства государства всферу социально-экономических, политических, идеологических отношений. Излишняя«зарегулированность» этих отношений может препятствовать общественномуэволюционному развитию, вести к тоталитаризму. В подавляющем большинстведействующих зарубежных конституций речь идет лишь о некоторых принципах (дажене об основах) общественного строя, которые нередко закрепляются в главах,посвященных директивным принципам политики. Они не имеют прямого действия (немогут, в частности, принудительно выполняться судами), но должны служитьориентиром для деятельности правительства (конституции Бразилии, Индии, Непала,Таиланда, Филиппин и др.). Наиболее подробно вопросы общественного строярегулируются в конституциях стран тоталитарного социализма.

§1. Конституционные принципы экономической структуры общества

Классификациязарубежных стран по уровню социально-экономического развития и характеруполитического строя. Более 200 стран, существующих в мире, сильно отличаютсядруг от друга по уровню социально-экономического развития и характеруполитического строя. Значительная группа государств достигла высокого уровнякапиталистического развития (страны Западной Европы, Северной Америки, Япония,ЮАР, Австралия, Новая Зеландия). В их экономике господствуют крупныемонополистические объединения, однако действует антимонопольноезаконодательство, направленное на сохранение свободной конкуренции. Наряду скрупными акционерными объединениями существует много средних и мелких фирм,которые нередко быстрее усваивают достижения научно-технического прогресса,способны скорее осуществить переналадку производства и выпускать новые товары.В этой группе стран сельское хозяйство ведется капиталистическими методами,хотя есть мелкие и средние фермеры, ведущие хозяйство на основе собственноготруда и труда членов семьи. В сельском хозяйстве занята, однако, незначительнаячасть населения, причем класса крестьян фактически нет, а мелкие и частьсредних фермеров, которых условно можно было бы отнести к крестьянам,составляют вместе с семьями в этой группе стран от 4 до 10%.

Социальной опоройгосударственной власти является в этой группе «средний класс» — рабочие,служащие, мелкая городская буржуазия, люди со сравнительно высоким уровнемжизни, заинтересованные в стабильности, устойчивости, — а реальные рычагигосударственной власти сосредоточены в руках политической элиты, основноевлияние на которую оказывает довольно прагматичная крупная буржуазия.

Вторая группа — странысреднего уровня развития капитализма (немного выше или ниже этого уровня). Этопочти все страны Латинской Америки, многие государства Азии (Индия, Ирак,Пакистан, Сирия, Филиппины и др.), отдельные государства Северной Африки(Алжир, Египет и др.). В большинстве стран этой группы уже возниклисобственные, национальные монополии, но не они господствуют в экономике.Основные позиции занимают зарубежные, а чаще транснациональные компании,иностранный финансовый капитал. В сельском хозяйстве этих стран проведеныземельные реформы (в Пакистане, например, реформа проводилась трижды, каждыйраз закон снижал размер допустимой собственности на землю), но феодальныепережитки в большинстве стран еще значительны (не только помещики, но и кулакии даже капиталистические предприниматели используют аренду, издольщину,отработки долга и т.п.). В ряде стран этой группы крестьяне преобладают срединаселения (Индия, Пакистан, Ирак и др.), но в некоторых странах ЛатинскойАмерики (Венесуэла, Чили и др.) они уже не составляют большинства жителейстраны.

Буржуазия ещенедостаточно сильна, помещики оказывают значительное влияние на политикугосударства. Лишь в отдельных странам политическая власть сосредоточена в рукахтак называемой национальной буржуазии (Индия, Шри-Ланка).

Третья группа —экономически отсталые страны (большинство государств Тропической Африки, мелкиегосударства Океании). В экономике этих стран безраздельно господствуютиностранные (обычно транснациональные) корпорации, большинство населения занятов отсталом сельском хозяйстве, ведущемся нередко с использованием не толькофеодальных, но и патриархальных структур (сельское население, в том числекочевники, составляет иногда до 90%, например в Афганистане или Эфиопии). Вомногих странах этой группы (Западное Самоа, Папуа — Новая Гвинея,Центральноафриканская Республика, Чад и др.) нет сложившегося класса местнойбуржуазии, господствующей социальной группой является «предбуржуазия». Многиегоды ее верхушку, элиту, составляла пробуржуазная автократия, поставлявшаяразноге рода «пожизненных президентов» при однопартийной системе. На рубеже80—90-х годов к руководству государством пришли более демократические слоиобщества, что не исключило, однако, новых государственных и военныхпереворотов. Влиятельную роль в обществе этих стран играют племенные и родовыевожди (в некоторых странах при парламентах в качестве совещательных органовсугщутвуют палаты вождей), хотя их административные полномочия давно отмененызаконами.

Особое место вклассификациях занимают страны тоталитарного социализма (Вьетнам, Китай, КНДР,Куба, Лаос), единичные сохранившиеся страны социалистической ориентации вАфрике, а также постсоциалистические государства (Болгария, Венгрия, Монголия,Польша, Румыния и др.). Социалистические страны — это, как правило, странысреднего уровня развития, хотя мировая статистика относит многие государства,возникшие на территории прежнего СССР, к развивающимся странам, несмотря на точто некоторые из них, а также Китай являются ракетно-ядерными державами. Странысоциалистической ориентации — экономически отсталые государства. Экономика техи других, их политические системы строятся на иных конституционных принципах,чем ;

демократических странахс рыночной социально ориентированной экономикой. Постсоциалистическиегосударства включают в свои конституции принципы рыночной экономики, но на делев них сохраняются еще многие элементы прежних порядков.

Конституционныепринципы правового регулирования экономики. Конституционное регулированиеэкономических отношений включает вопросы собственности, труда, распределения идр. Современные конституции содержат специальные разделы или главы, посвященныеэтим вопросам (гл. 3 «Об основных принципах экономической и социальнойполитики» конституции Испании 1978 г., разд. 7 «Об экономическом и социальномпорядке» конституции Бразилии 1988 г. и т.п.). Особенно подробные главы по этимвопросам содержатся в прежних и действую щих конституциях стран тоталитарногосоциализма.

Конституционноерегулирование исходит из существования двух разных моделей экономики: рыночной,или либеральной (в демократических странах), и огосударствленной, илитоталитарной (в частности, ] странах тоталитарного социализма). В последниедесятилетия, однако во многих капиталистических государствах, особенно там, гдедлительное время у власти находились социал-демократические партии, утвердиласьмодель социально ориентированной рыночной экономики, a i 80—90-х годах встранах тоталитарного социализма (кроме КНДР) еде лан ряд существенных, а поройи коренных отступлений от огосударствленной экономики. Социальноориентированная рыночная экономик, утверждается в постсоциалистических странах.

Конституции, строящиесяс учетом рыночной модели экономики, устанавливают равноправие всех видовсобственности — государственной, частной, муниципальной, хотя правовой режимразличных видов hi совсем одинаков. Провозглашается свобода предпринимательскойдеятельности; вмешательство государства в рыночные отношения ограничиваетсяобщественно необходимыми целями. В этих конституциях обычно говорится онеприкосновенности собственности (хотя тезис о «священной» собственности вновейших конституциях не используется). Однако современные основные законы всечаще отходят от идеи абсолютно неприкосновенности собственности и закрепляютиной подход: концепцию социальной функции частной собственности. КонституцияФР1 1949 г. устанавливает, что «собственность обязывает», пользование должноодновременно служить общему благу» (ст. 14). Положения социальной функциичастной собственности содержатся в конституция:

Италии 1947 г.,Португалии 1976 г., Испании 1978 г., Бразилии 1988 г. Украины 1996 г. и др.

Отход от принципанеприкосновенности частной собственности выражается и в том, что конституциимногих стран устанавливают возможность аграрной реформы (изъятие земель сверхустановленного максимума у собственников и их распределение, обычно возмездное,между безземельными и малоземельными сельскими жителями), а такженационализации (обращения частной собственности в государственную). Аграрнаяреформа и национализация должны проводиться в общественных интересах, всоответствии с законом, а не каким-либо административным актом, и приобязательном (иногда предварительном) возмещении собственнику стоимостиотчуждаемого имущества (исключение делаете) иногда при земельной реформе).Размер возмещения устанавливается как правило, судом, а не актамиисполнительной власти.

Ограничения частнойсобственности связаны также с антимонопольным законодательством, с тем, чтонекоторые объекты могут находить только в государственной собственности(например, по конституции Испании 1978 г. — континентальный шельф, морскиезоны, побережье природные ресурсы, по конституции Йемена 1989 г. — полезныеископаемые и др.). Во многих странах таких ограничений нет, в США i частнойсобственности находятся некоторые атомные, ракетостроительные предприятия.

В конституциях рядастран этой группы говорится о необходимости защиты от «несправедливойэксплуатации» (основные законы Индии 1949 г., Перу 1979 г. и 1993 г., Бразилии1988 г., Нигерии 1989 г. и др.).

В современныхкапиталистических странах осуществляется государственное регулированиеэкономики. Чисто рыночной, нерегулируемой экономики не существует ни в однойстране, хотя степень и характер государственного регулирования неодинаков(например, в Японии больше, в США меньше). Прежде всего используется методпланирования (прогнозирования) экономики. Конституционные положения опланировании содержатся лишь в немногих новых конституциях (Бразилии, Испании,Португалии и др.), да и то они с течением времени иногда исключаются из них(например, в 1959 г. из конституции Португалии изъяты нормы о принципахдемократического планирования экономики, равно как и положения обобобществлении средств производства, недопущении монополий и латифундий). Этиизменения направлены, однако, в основном против идей директивного планирования,само же прогнозирование развития общества, его разных сторон, принятиесоответствующих документов, в том числе об интеграции, практикуется в капиталистическихстранах во все возрастающих масштабах. Кстати, в 1993 г положения о директивномнароднохозяйственном планировании были исключены и из конституции Китая. Ихзаменили положения о макрорегулировании экономики, хотя с 1996 г. в Китаедействует девятый пятилетний план.

Перспективные программына четыре, пять, шесть лет (они нередко назывались планами) принимались вВеликобритании, Франции, Японии, в большинстве развивающихся стран, которыепытались использовать идею планирования для ускоренного развития. Эти планыиногда принимались в форме закона, но их значение было иным, чем всоциалистических странах. При рыночной экономике осуществляется не директивноепланирование (обязательное, с ответственностью за выполнение плана), аиндикативное, ориентировочное, имеющее целью создание для тех или иных отраслейлучших условий для вложения капитала и устанавливающее финансовую поддержкуопределенным проектам из государственного бюджета.

Наряду спрогнозированием используется множество других рычагов для регулированияэкономики. Это перераспределение бюджета, прямое огосударствление(национализация) ряда отраслей хозяйства, налоговая и кредитная политика,вмешательство государства в область трудовых отношений (законодательноерегулирование продолжительности рабочего времени, отпусков и т.д.), созданиеспециальных ведомств и разного рода смешанных компаний с участиемгосударственного капитала, в правлениях которых государственные чиновники ируководители монополий вместе решают вопросы регулирования экономики, и т.д.

Новые конституциибуржуазных стран придают большое значение роли труда, иногда объявляя егоосновой общества. На деле, однако общественный продукт распределяется нестолько с учетом количестве и качества труда, сколько в соответствии сразмерами частной собственности (в акционерных компаниях — по акциям, с учетомбанковских вкладов и т.д.).

В тех странах, вконституциях которых нашла выражение теория и практика огосударствленнойэкономики, различаются общественная собственность на средства производства(государственная и кооперативная), частная собственность на средствапроизводства (в соответствии с социалистической доктриной она имеетэксплуататорский, угнетательский характер), частная трудовая собственность(мелкие мастерские, крестьянские хозяйства и т.д., которые используются наоснове труда владельца и членов его семьи, без применения наемной рабочей силы)и, наконец, личная собственность граждан на предметы потребления и обихода. Внекоторых развивающихся странах, провозглашающих ориентацию на социализм,частная собственность делится на две категории:

эксплуататорскую (онапринадлежит крупной буржуазии и помещикам) и неэксплуататорскую (собственностьнациональной буржуазии, сотрудничающей с государственной властью).

Конституции странтоталитарного социализма отвергают равноправие различных видов собственности, агосударство проводит неодинаковую политику по отношению к ним: общественнаясобственность пользуется преимуществами, ее государственная форма считаетсявысшей формой собственности и подлежит особой правовой защите. Важнейшиеобъекты экономики могут находиться только в собственности государства. Частнаясобственность на средства производства либо практически не допускается (такбыло в СССР и существует в КНДР), либо имеет ограниченный характер (как сейчасво Вьетнаме, Китае) и подлежит жесткому правовому регулированию. Государствопутем национализации ликвидирует частную собственность и проводитобобществление крестьянских хозяйств, хозяйств ремесленников, превращая частнуютрудовую собственность в общественную, кооперативную. Правда, в последниедесятилетия положение изменилось (в том числе и на Кубе), происходитразгосударствление собственности (приватизация, акционирование и др.), обратноепревращение кооперативов в хозяйства собственников (в том числе путем созданиясемейных бригад и т.д.).

Правовое регулированиесобственности в постсоциалистических странах в основном соответствует рыночноймодели (хотя элементы старого еще сохраняются), в странах социалистическойориентации — ого-сударствленной модели, хотя патриархальные институты, остаткистарых порядков не позволяют осуществить это до конца.


§2. Конституционные положения о социальной структуре общества

Конституции странлиберальной экономики обычно не говорят о классовой структуре общества. Хотя вотдельных из них (Ирландии 1937 г., Чили 1926 г. и др.) были упоминания оклассах, но обычно говорилось об отсутствии каких-либо привилегированныхклассов. Напротив, конституции стран тоталитарного социализма жестко фиксируютсоциальную структуру общества, называя рабочий класс, класс кооперированныхкрестьян и социальный слой — интеллигенцию. Они закрепляют неодинаковуюгосударственную политику по отношению к этим социальным общностям. Рабочийкласс характеризуется как передовой, ведущий класс общества. В Китае он имеетустановленные законом преимущества на выборах в представительные органы.Крестьянство характеризуется как союзник рабочего класса, руководимыйпоследним. Главная цель государственной политики — преобразование класса мелкихсобственников в класс крестьян-кооператоров. По конституциям обычнокооперирование должно иметь добровольный характер, но на практике применялисьмассовые насильственные меры. В некоторых конституциях стран Азии естьупоминания о «врагах народа» (это, в частности, «неперевоспитавшиеся» помещики,лица, посягающие на «социалистический строй») и борьбе народа против этих«врагов». Они могут быть лишены политических прав. В конституциях бывших странсоциалистической ориентации наряду с классами называются и другие социальныеобщности — кочевники, торговцы, ремесленники, а также армия как особаясоциальная группа.

Концепции общественногоразвития в странах тоталитарного социализма и прежних государствахсоциалистической ориентации многие десятилетия исходили из тезиса о классовойборьбе. Законодательство постсоциалистических стран запрещает пропагандуклассовой борьбы, разжигание классовой, национальной, религиозной и иной розни.

§3. Конституционные принципы политической системы

Понятие политическойсистемы в конституционном праве. Термин «политическая система» был введен вконституционное право болгарской конституцией 1971 г., которая закрепляланекоторые принципы «социалистической политической системы». Впоследствии этоттермин был употреблен в конституциях Сальвадора 1983 г., Никарагуа 1987 г. иЭфиопии 1987 г. (последняя в настоящее время не действует). Конституция СССР1977 г. содержала целую главу, посвященную политической системе. В подавляющембольшинстве конституций стран мира термин «политическая система» неупотребляется, однако все они регулируют те или иные ее звенья, стороны,элементы: государство, политический режим, часто — политические партии, иногдаполитическую идеологию. Поэтому политическая система традиционно являетсяобъектом изучения конституционного права, хотя длительное время изучались лишьее отдельные стороны и только в последние два десятилетия она стала объектомизучения как комплексный конституционно-правовой институт.

В конституционномзаконодательстве не содержится определения политической системы, а всовременном обществоведении (преимущественно в политологии) имеются два подходак этому понятию. Структурно-функциональный подход в его бихевиористском(поведенческом) истолковании, сформировавшемся на основе американскойполитической науки, рассматривает политическую систему как политическоеповедение, процесс в рамках различных человеческих коллективов: партий,профсоюзов, фирм, клубов, городов и т.д. С этой точки зрения, в любом обществесуществует множество политических (параполитических) систем, которые необязательно связаны с государственной властью.

Институциональныйподход, представленный, в частности, французской политологией (хотя в последниегоды и на нее значительное влияние оказывает американский постбихевиоризм),исходит из существования в любом государственно-организованном обществе однойполитической системы, которая связана с государственной властью. Наряду стакими институтами, как государство, партии и др., в понятие политическойсистемы включается обычно политический режим, хотя одни французские политологиотождествляют систему с режимом, а другие истолковывают ее весьма широко,понимая под ней всю политическую (а иногда и не только политическую) жизнь. Вотечественной литературе политическая система определяется как универсальнаяуправляющая система социально асимметричного общества, компоненты которой(институциональный — партии, государство и др., нормативный — политическиенормы, в том числе соответствующие отрасли и институты права, функциональный —политический режим, идеологический — политическая идеология) объединяются вдиалектически противоречивое, но целостное образование «вторичными»политическими отношениями — между звеньями системы («первичные» политическиеотношения — это отношения между крупными социальными общностями данной страны).В конечном счете политическая система регулирует производство и распределениесоциальных благ между различными общностями и личностями на основеиспользования государственной власти, участия в ней, борьбы за нее.

Конституционныеположения о политической системе. В конституциях стран тоталитарного социализмаи бывших стран социалистической ориентации содержатся положения о характересамой системы, о природе государственной власти (диктатура пролетариата,революционно-демократическая диктатура народа, власть патриотического блока ит.д.), об однопартийной (в большинстве стран) системе или о возможностисоздания других партий (на деле они не играют самостоятельной роли, примыкая кправящей партии), о руководящей роли коммунистической или (в странахсоциалистической ориентации) революционно-демократической партии, о ролимассовых общественных организаций как форме участия народа в решениигосударственных задач, о развитии демократии как закономерности политическойсистемы, о демократическом централизме как основном методе организации идеятельности госу дарственного аппарата, правящей партии, общественныхорганизаций, с «социалистической» (революционно-демократической) законности, смарксистско-ленинской идеологии.

Некоторые из этих положенийне соответствовали и не соответствуют действительности (о развитии демократии,о роли массовых организаций, о неуклонном обеспечении законности), другиеотражали реальное положение искаженно (например, власть принадлежала нереволюционно-демократическому блоку, а узкой группировке правящей верхушки),третьи соответствовали реальным фактам (обязательность определенной идеологии,насаждаемой «сверху»).

В конституцияхкапиталистических стран и стран, развивающихся по капиталистическому пути,также содержатся положения, относящиеся к политической системе. В нихпровозглашается власть народа. На деле основную роль в политической власти вразвитых капиталистических странах играет «средний класс», имеющий неплохиеусловия жизни и заинтересованный в политической стабильности, а реальные рычагивласти находятся в руках политической элиты общества. В ряде развивающихсястран политическая власть принадлежит или буржуазно-помещичьему блоку, илиболее широкому слою населения, включающему зачатки формирующегося «среднегокласса», или узкой группировке «предбуржуазии», предбуржуазной политическойэлите, которая не связана давлением различных слоев населения и действует всвоекорыстных интересах (некоторые страны Тропической Африки, Океании). Вкапиталистических и развивающихся странах теперь обычно провозглашаетсяполитический плюрализм, но в отдельных развивающихся странах господствующей, апорой и единственной, провозглашена определенная идеология, например панча-силав Индонезии, исламские ценности, «исламский социализм» и др. Ранее обязательнаяидеология (например, мобутизм в Заире) провозглашалась во многих странахкапиталистической ориентации в Африке; предусматривалось создание единственнойвсеобъемлющей «партии-государства» (ее членами объявлялись все жители страны).

Государственная властьво всех странах осуществляется соответствующими органами государства. Онирассматриваются ниже.

Классификацииполитических систем. В научной литературе существует множество классификацийполитических систем. Выделяют социалистические, буржуазно-демократические ибуржуазно-авторитарные политические системы, политические системы в странахсоциалистической и капиталистической ориентации, однопартийные, двухпартийные имногопартийные системы и т.д. Наиболее признанным является деление политическихсистем на демократические, авторитарные и тоталитарные. В демократическихсистемах основным структурным принципом является плюрализм, а функциональным —ролевая автономия. Здесь существует многопартийность (нередко партий болеесотни, а то и тысячи, например в Японии, среди них — мельчайшие), причемразрешаются партии политической оппозиции (в конституциях иногда закрепленпринцип соревновательности, например в Чехии); признается разделение властей(вместе с принципами сдержек и противовесов и взаимодействия ветвей власти);действует несколько центров принятия решений;

признается правопринятия решений большинством и охрана прав меньшинства; осуществляютсяосновные права человека и гражданина; провозглашен и реализуется принципюридического равенства; признаны и осуществляются идеи правового государства изаконности; существует идеологический плюрализм; метод выборности являетсярешающим при формировании руководства государством и различных политическихобъединений; главными методами решения конфликтов служат компромисс иконсенсус. Словом, в данной системе присутствуют все основные элементыдемократии. Это открытая система, и различные слои населения, «заинтересованныегруппы», партии могут добиться уступок, решения своих проблем с помощью различныхформ мирного давления на государственную власть. Смена политических группировоки лиц у рычагов власти осуществляется путем свободных выборов.

В условиях авторитарнойсистемы принципы плюрализма и ролевой автономии могут не отрицаться, но на делеони сведены к минимуму. Эти принципы распространяются только на небольшую частьобщества. Однопартийность не введена, но разрешается деятельность лишьопределенных политических партий и организаций (хотя партий может бытьнесколько, например четыре в Сенегале в течение короткого времени в 80-х годах,три в Индонезии, две до переворота 1993 г. в Нигерии). Разрешенные партии — этоне подлинная политическая оппозиция, а проправительственные партии, лояльнаяквазиоппозиция. Хотя есть парламент и судебные органы, однако разделениявластей, упомянутого иногда в конституции, на практике не существует:безраздельно доминирует исполнительная власть во главе с переизбираемым 5, 6, ато и 8 раз (Парагвай) президентом, который фактически, а порой и юридическивозглавляет правящую партию и принимает все важнейшие решения; в конституцияхдекларируются основные права человека и гражданина, но многие из них фактическиограничены или не соблюдаются (некоторые партии и издания запрещены);социально-экономические права не обеспечены/личные права граждан нарушаютсявсесильным административным аппаратом; при формировании разного рода органовнередко доминирует принцип назначаемости, а выборы в условиях запретаоппозиционных партий и изданий дают искаженные результаты; существует официальнаядоминирующая идеология, закрепленная конституцией (например, панча-сила вИндонезии), хотя за уклонение от нее все же не карают в уголовном порядке; приурегулировании конфликтов компромиссы используются редко, основным методомразрешения противоречий является насилие (на Востоке доминирует принципконсенсуса, но это относится лишь к регулированию отношений в парламенте, всреде правящей верхушки и не применяется е отношении оппозиционной частинаселения).

Словом, при даннойполитической системе существуют лишь незначительные элементы демократии, да ито в текстах конституций, но не на практике. Это почти замкнутая, полузакрытаясистема. Оппозиция фактически исключена из нее, ей трудно организовать мирноедавление на государственную власть с целью добиться определенных уступок, а намассовые выступления государственная власть отвечает жестокими расправами. Нокакие-то элементы оппозиции все же могут допускаться.

В условиях тоталитарнойсистемы ликвидируется даже ограниченный плюрализм, не существует ролевойавтономии звеньев политической системы. Создается единая, слитная тотальнаяорганизация, связывающая воедино государство, правящую партию, а иногда идругие разрешенные партии. Центром принятия всех общественно значимых решенийявляется верхушка правящей, по существу, единственной легальной партии (иногдаразрешены некоторые мелкие партии, но они признают руководящую роль правящейпартии в обществе и государстве и являются ее своеобразными филиалами). Внекоторых странах в условиях религиозно-тоталитарной системы запрещаются всепартии (Кувейт, ОАЭ, Саудовская Аравия, Свазиленд и др.). Запрещаются ониобычно и при военных переворотах, когда устанавливается военный тоталитаризм.Общественные организации рассматриваются как «приводные ремни» партии, агосударство — нередко как ее технический аппарат. Концепция разделения властейотвергается, господствует идея единства власти, которую возглавляет фюрер,дуче, каудильо, «пожизненный президент» (например, в прошлом в Малави, Тунисе,Уганде, Югославии, Экваториальной Гвинее и некоторых других странах). Иногда онне провозглашен пожизненным и переизбирается, но фактически остается на местедо своей кончины, управляя страной, в частности, с помощью политбюро правящейпартии. Бывает, что основные права человека и, в частности, гражданинанепосредственно ограничиваются законом (например, в соответствии с расистскойидеологией режима, как это было в ЮАР) или провозглашаются в конституциях, нофактически не осуществляются (расправы над диссидентами, помещение инакомыслящихв психиатрические лечебницы, карательная роль всесильных комитетов иминистерств государственной безопасности и т.д.). Фактически господствуетпринцип назначаемости, лишь внешне прикрытый выборами, ибо для избранияпредлагаются лишь кандидатуры от правящей партии. В условиях тоталитарнойсистемы существует обязательная идеология (идея «арийской расы» при фашизме,мобутизм в африканском Заире и др.). Критика этой идеологии не разрешается ивлечет за собой наказание. Тоталитарная система — это замкнутая, закрытаясистема. Возможна только нелегальная, подпольная оппозиция, деятельностькоторой уголовно наказуема; она не может оказать мирное давление нагосударственную власть, ее лидеров изгоняют из страны и сажают в тюрьмы,психиатрические лечебницы.

Наряду с тремяосновными разновидностями политических систем и внутри них существуют другиеградации. В некоторых странах действуют полудемократические системы (например,Египет, Филиппины), в других тоталитарные системы существуют в условиях военныхрежимов (например, Гаити, Нигерия).

§4. Конституционные принципы духовной жизни общества

Из сказанного вышевидно, что в различных странах существуют разные принципы духовной жизни. Вусловиях демократических режимов конституции провозглашают идеологическийплюрализм, свободу убеждений и выражения своих мнений (Германия, Италия,Канада, Япония и др.). В соответствии с Международными пактами о правахчеловека закон запрещает лишь призывы к насилию, террору, расовой инациональной розни. Некоторые запреты связаны с моральными ценностями общества(например, ограничение или полное запрещение порнографических изданий в рядестран), с необходимостью оберегать здоровье населения (например, запрет илиограничение пропаганды алкоголя или табачных изделий).

В группе странсуществует официально признанная идеология (например, рукунегару в Малайзии,панча-сила в Индонезии), но она не внедряется принудительно и уклонение от неене влечет наказаний. Однако для ее пропаганды создаются значительныепреимущества. То же можно сказать об исламе, идеях «арабского социализма»,халифата в ряде мусульманских стран. Для иноверцев эти взгляды не являютсяобязательными, но для мусульман они представляют собой часть шариата, и в техстранах, где наиболее ревностно соблюдаются каноны ислама, выражение иныхвзглядов может влечь даже наказание, в том числе со стороны особой полициинравов (мутавы).

Наконец, в странах стоталитарными политическими системами существует, как уже говорилось,фактически или даже формально обязательная идеология. Выступления с критикоймарксизма-ленинизма, маосизма (в Китае), идей «чучхе», произведений Ким Ир Сенав Северной Корее и т.д. влекли за собой наказания.


Глава5

ПРАВОВОЕРЕГУЛИРОВАНИЕ СОЗДАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ. ОБЩЕСТВЕННЫХОРГАНИЗАЦИ1 И ДВИЖЕНИЙ

 

§1. Основы и пределы правового регулирования общественных объединений

 

Общественныеобъединения и конституционное право. В соответствии с конституционным правом наобъединение граждане, а иногда и неграждане создают множество различных объединений:политических партий, общественных организаций, массовых движений, организаций иучреждений общественной самодеятельности и общественного самоуправления.Нередко все они охватываются термином «общественные объединения», хотя вомногих странах партии регулируются правом и рассматриваются в науке отдельноввиду их особой роли в обществе. Иногда понятия «общественные организации»,«ассоциации» применяются только к непартийным объединениям, хотя некоторые ихразновидности тоже подвергаются особому правовому регулированию (например,профсоюзы). Различные виды общественных объединений играют неодинаковую роль вполитике, а некоторые (например, общества филателистов) вообще не имеютотношения к политике. В конституционном праве изучаются лишь те объединения публичногохарактера, главной целью которых служит не извлечение прибыли, а участие вобщественной жизни, в политике, в борьбе конституционными средствами загосударственную власть, в давлении на нее. (Такие объединения, как, например,акционерные общества, в том числе и корпорации публичного права, являютсяпредметом изучения в иных учебных дисциплинах.) Правда, в современных условияхмногие общественные движения неполитического характера неотделимы от политики,в том числе международной (например, известное экологическое движение «Гринпис»— «зеленый мир»). В отдельных странах даже религиозные движения в какой-то мереучаствуют в политике, хотя конституции содержат положения об отделении церквиот государства (например, в Польше). К тому же законодательство разных страннеодинаково: в одних, например в Болгарии, неполитическим объединениям неразрешено заниматься политической деятельностью — для этого создаются партии; вдругих, например в странах тоталитарного социализма, законодательствопредписывает активное участие профсоюзов и других объединений в политике.

Неодинаков подход и кважнейшим политическим организациям — партиям. В странах англосаксонского праваи некоторых других политические партии по традиции долгое время считались«частным делом», «клубом». До сих пор в конституциях таких стран, как правило,нет упоминаний о партиях, не существует там и специальных законов о партиях: наних распространяются законы об ассоциациях, не занимающихся извлечениемприбыли, хотя и здесь в последние десятилетия законодательство, обычноотносящееся к другим вопросам, регулирует отдельные стороны деятельностиполитических партий (их участие в избирательном процессе, финансирование идр.).

В подавляющембольшинстве государств партии рассматриваются как «публичное дело», все чащеговорится о роли партии в конституциях, принимаются специальные законы опартиях (в Германии в 1967г., Испании в 1978 г., Тунисе в 1988 г., Болгарии в1990 г., в Латвии в 1991 г. и др.). Включение в конституции положений ополитических партиях называется в научной литературе конституционализациейполитических партий, а издание специальных законов — институционализацией.Партии становятся институтом конституционного права, специфическим объектомизучения. В отечественных курсах государственного права партии и другиеобщественные объединения изучались и раньше, но преимущественно вполитологическом аспекте. В данной главе основное внимание уделяетсяюридическим характеристикам.

Общественныеобъединения как предмет конституционного регулирования. Внутренняя организация,деятельность политических партий, общественных организацийсоциально-экономического и культурного характера (например, профсоюзов, союзовженщин или культурнических объединений национальных меньшинств), некоторыхдругих объединении обычно регулируется их уставами — документами, принимаемымисамими этими объединениями на их съездах, конференциях. общественных движенийуставов, за редчайшим исключением, нет, а } организаций общественнойсамодеятельности их вообще никогда не бывает. Законодательство не вмешиваетсяво внутренние дела общественных объединений. Однако, поскольку они имеютпубличный характер, закон регулирует некоторые принципиальные моменты ихструктуры и деятельности. Речь идет о тех сторонах, которые имеют значение дляобщества в целом. В частности, в соответствии с международным правом могут бытьустановлены определенные ограничения.

Среди различного родаобъединений наиболее детальному правовому регулированию подвергаются профсоюзыи особенно партии. Иногда принимаются отдельные законы о молодежи, в которыхговорится не только о молодежных объединениях. Другие общественные объединениязачастую регулируются правом лишь на уровне общих принципов, общими законами обобщественных объединениях. Конституции и законы обычно предусматривают: 1)порядок создания и регистрации (если таковая предусмотрена) данного видаобщественных объединений; 2) роль в политической системе общества; 3) принципыорганизации и деятельности; 4) порядок финансирования, а иногда (еслиобъединение регистрируется) — представления финансовых отчетов; 5) порядокпрекращения деятельности.

Социальную сущностьобщественного объединения, особенно политической партии, не всегда легкоустановить. Названия партий далеко не отражают их характера, а иногда бываютдаже взаимоисключающими. Гак, одна из партий Канады называетсяпрогрессивно-консервативной чартией, т.е. и прогрессивной, и консервативнойодновременно — на любой вкус. Программы и лозунги партий, их избирательныеплатформы также не дают точного представления о сущности организации (нередкоони рассчитаны на завоевание голосов избирателей). Неоднороден и социальныйсостав общественных объединений, в том числе партий: в них входят представителиразличных социальных слоев.

Более точноепредставление о характере общественной организации дает ее деятельность, но иона бывает противоречивой, поскольку ситуация вызывает необходимость вкомпромиссах и разного рода поворотах. Сущность общественного объединенияопределяется по тому, как в действительности оно решает коренные вопросы,затрагивающие жизненные интересы различных социальных слоев общества, преждевсего тех, которые объединение представляет. Название же общественногообъединения, его программа, социальный состав, другие данные являются лишьдополнительными критериями при определении его социальной сущности. Снекоторыми коррективами это относится и к партиям, и к массовым общественныморганизациям различных слоев населения (например, к профсоюзам,предпринимательским союзам, крестьянским союзам и др.).

§2. Правовое положение политических партий

Юридическое понятиеполитической партии. Как известно, в обществе наряду с классами, помимо ивнутри них существует множество различных профессиональных, региональных,половозрастных и иных групп населения со своими устремлениями и интересами. Даи сам человек выступает в различных ипостасях, выполняет несколько ролей вобществе, обусловленных его социальными, профессиональными, культурными и инымиданными, в связи с чем он может одновременно примыкать к самым разным общественнымобъединениям. Среди различны? интересов и потребностей человека принципиальноезначение имеют его коренные, жизненные интересы и потребности или по крайнеймере те из них, которые он сам считает особенно важными для себя. Партиипризваны выделить, сформулировать эти интересы, выразить их на уровне политики.Поэтому партии обычно выступают как авангард своей группы, как организации,наиболее отчетливо формулирующие ее интересы и отстаивающие их. В отличие отдругих общественных организаций политические партии, как правило, выдвигаютцель создания правительства или участия в нем, борются за государственнуювласть главным образом на выборах, а иногда и другими способами.

Юридическое понятиепартии учитывает все эти обстоятельства, но оно акцентирует внимание наюридических признаках.

Определение партиисодержится не во всех законах о партиях, а имеющиеся определения неполны и нево всем совпадают. В целом в законодательстве предусматриваются следующиесущественные признаки политической партии: 1) свободно создаваемая автономнаяорганизация, действующая на началах самоуправления; 2) устойчивая организация,объединяющая граждан на постоянной основе (разумеется, с правом выхода); 3)объединение в партию осуществляется прежде всего на основе идеологических факторов— общности убеждений и целей ее членов, что выражается в ее программныхположениях; 4) партия не преследует целей извлечения прибыли, хотя ее отдельныеподразделения могут заниматься производственной деятельностью для обеспеченияпотребностей партии; 5) партии содействуют формированию и выражениюполитической воли народа, используя мирные и конституционные средства, вчастности участие в выборах; 6) партия — это организация, построенная идействующая на демократических принципах и на основе гласности, публичности,открытости.

Если обобщить этипризнаки, то можно сказать, что с юридической точки зрения политическая партия— это добровольная устойчивая самоуправляющаяся организация определеннойгруппировки общества, созданная на основе общности убеждений и целей ее членов,действующая на основе принципов демократии и гласности, имеющая своей главнойзадачей не извлечение прибыли или удовлетворение профессиональных, культурных ииных запросов своих членов, а участие в формировании и выражении политическойволи народа и в борьбе за государственную власть мирными, конституционнымисредствами.

Бывают, конечно, итакие партии, которые выдвигают цели насильственного свержения конституционногостроя, применяют террористические методы для достижения своих целей, требуютустановления диктатуры определенного социального слоя. Это отклонение от тогопонятия партии, которое сложилось в наше время на базе общегуманистическихпринципов.

Среди перечисленныхпризнаков партии есть такие, которые совпадают с характеристиками общественныхобъединений вообще. Это естественно, так как партии — это один из видовобщественных объединений в широком смысле слова. Вместе с тем в определенииесть и специфические признаки партии: общность идеологических установок еечленов, участие в формировании и выражении политической воли народа, в борьбеза государственную власть мирными, конституционными средствами как ее главнаяцель.

Свобода образованияполитических партий и конституционные ограничения при их создании. Всоответствии с демократическими конституциями партии организуются и действуютсвободно. Они создаются, как правило, на основе явочного (иногда —явочно-регистрационного) порядка: никаких предварительных уведомлений илиразрешения властей (государственных органов) для создания партии не требуется.Партии сами определяют свою структуру, внутреннюю организацию, порядокдеятельности, что регламентируется принимаемыми ими уставами.

Однако, как ужеотмечалось, в соответствии с общепринятыми нормами международного права свободаобъединения, как и некоторые другие политические права, может подлежатьограничениям в соответствии с Международными пактами о правах человека 1966 г.Такие ограничения возможны лишь в интересах государственной или общественнойбезопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственностинаселения, для защиты прав и свобод других лиц и могут быть установлены толькозаконами. В соответствии с этим в демократических странах конституциями илиспециальными законами запрещены создание и деятельность партий, проповедующихнасилие, разжигание социальной и национальной розни, преследующихантиконституционные цели, пропагандирующих человеконенавистническую идеологию(в конституции Болгарии, например, говорится о запрете фашистской идеологии). Вряде авторитарных и тоталитарных государств запрещены партии, проповедующиеклассовую борьбу и диктатуру пролетариата, а также коммунистическую,марксистско-ленинскую идеологию. Запрещается создавать военизированныепартийные организации или военизированные отряды при партиях. Во многихразвивающихся странах, где существует племенная рознь, запрещены партии,опирающиеся на одно племя, один язык, одну религию. В некоторых государствахзапрещается создание при партиях женских и молодежных организаций, в других этоне запрещено и такие организации существуют, равно как и профсоюзы, примыкающиек тем или иным партиям. В отдельных государствах (например, в Сирии)политическую работу в армии и среди молодежи разрешается проводить толькобессменно правящей партии. Не разрешается создавать партии под тем женазванием, что и действующие в стране партии, а также использовать символы изнаки других партий.

Юридические процедурыпри создании партии. Партии могут быть созданы только гражданами данногогосударства (иногда требуется и определенный срок состояния в гражданстве —например, 10 лет в Тунисе). Членами партии могут быть, как правило, лишьграждане данной страны, обладающие политическими правами и достигшие 18-летнеговозраста. Иногда закон запрещает гражданам состоять более чем в одной партии(Кабо-Верде). Во многих государствах членами партии не могут бытьвоеннослужащие, работники органов внутренних дел, национальной безопасности,юстиции, таможни, иностранных дел, службы президента. При поступлении на работув такие ведомства иногда требуется представить справку о том, что лицо несостоит в какой-либо партии (Болгария). В посттоталитарных странах действуюттакже конституционные нормы, запрещающие принуждать кого-либо к вступлению впартию.

В странах тоталитарногосоциализма, напротив, считается, что государственные служащие, особенновысокого ранга, работники органов государственной безопасности, иностранныхдел, юстиции должны быть членами правящей коммунистической партии, хотяюридической обязанности такого рода не существует. Обязательное членство вправящей партии предусмотрено для государственных служащих в отдельных странахс авторитарными режимами (например, в Индонезии).

В подавляющембольшинстве государств партии строятся на основе индивидуального членства: впартию принимаются по заявлению вступающего (нередко — устному). В некоторыхпартиях эта процедура еще более упрощена; практически происходит запись впартию. В США две ведущие партии (Республиканская и Демократическая) не знаютфиксированного членства — членами считаются все, кто голосовал на выборах закандидатов данной партии. Однако в последние годы иногда вводятся и членскиебилеты. В редких случаях существуют также коллективные члены. ЧленамиЛейбористской партии в Великобритании являются целые профсоюзные организации(они составляют большинство членского состава партии), коллективные члены естьв Институционно-революционной (правящей) партии Мексики.

Для создания партиисозывается учредительное собрание. Оно правомочно, если на нем присутствуетустановленное законом число граждан, имеющих право быть членами партии(например, не менее 10 в Венгрии, 50 — в Болгарии). Иногда инициаторы должнысоздать учредительную комиссию (например, из 7—21 человека в Анголе), котораяпроводит подготовку к созданию партии. В ряде стран к учредителям ируководителям партии предъявляются дополнительные требования. Например, вБенине они должны состоять в гражданстве государства не менее 10 лет. Иногдатакие требования установлены только по отношению к натурализованным гражданам(Ангола). В странах, где давно существует многопартийная система, законы несодержат положений о порядке создания партий. В отдельных государствах объявитьсебя партией для целей участия в выборах (выдвижения кандидатуры) может одингражданин при поддержке еще одного избирателя (например, супруга или супруги).

На учредительномсобрании избирают председателя и секретаря, составляется учредительный протоколо создании партии. На этом же или на другом собрании принимаются устав партии,ее программный документ (возможен краткий документ о целях партии). Во многихстранах в результате этих действий партия считается созданной, ее члены могутпроводить собрания, обсуждать различные вопросы, в том числе политическогохарактера, принимать партийные решения; партия является легальной. Но такаяпартия еще не имеет прав юридического лица: не может выдвигать от имени партиикандидатов на выборах, приобретать на имя партии имущество и т.д. В некоторыхстранах партию можно не регистрировать, в других она подлежит обязательнойгосударственной регистрации, но почти всегда для того, чтобы стать юридическимлицом, партия должна быть зарегистрирована уполномоченными на то закономорганами государства, т.е. должна быть включена в реестр (регистр) — особыйсписок политических партий. В некоторых странах (например, в Тунисе) партияможет действовать только после регистрации: это явочно-регистрационный порядоксоздания партии.

Регистрацияполитических партий возлагается на разные органы государства: министерствоюстиции, министерство внутренних дел (Франция, Бенин), городской суд столицы(Болгария), верховный народный суд (Ангола), федеральную избирательную комиссию(Мексика). Для регистрации обычно требуется представить следующие документы:

подписанноеруководителями партии заявление, которое должно содержать название, цель,девиз, эмблему партии; учредительный протокол о создании партии с указаниемприсутствующих, фамилий и некоторых персональных данных председателя исекретаря собрания; список руководителей партии с указанием их профессии, адресов,номеров телефонов, данных удостоверений личности (серия, номер, дата);несколько копий устава партии, программного документа или документа о целяхпартии. В ряде стран к заявлению должна быть приложена квитанция об уплатегосударственной пошлины.

Обычно устанавливаетсяопределенный срок для регистрации (У— 4 месяца после представления документов).Если в течение этого срока не получен отказ, партия считаетсязарегистрированной и может действовать на правах юридического лица. Отказ врегистрации возможен только в случае несоответствия документов партии закону.Отказ может быть обжалован в суд первой инстанции: возможна апелляция. Решениесуда второй инстанции имеет окончательный характер.

Для регистрации партииобычно требуется большее число членов, чем присутствовало на учредительномсобрании. Так, в Анголе создание партии может быть осуществлено учредительнойкомиссией в составе 7—21 члена, а регистрация производится по заявлению,подаваемому от имени не менее чем 1500 членов, причем в их числе должны бытьпредставители от 14 из 19 провинций страны.

В отдельных странахЛатинской Америки (например, в Мексике) различаются условная и окончательнаярегистрация партии. Для условной регистрации нужно доказать, что партия втечение нескольких лет осуществляет политическую деятельность (например,проводит собрания). Такой партии дается право выдвинуть своих кандидатов наобщегосударственных выборах. Для того чтобы получить окончательную регистрацию,она должна собрать на таких выборах определенное число голосов (в Мексике — неменее 1,5%). Процесс этот бывает довольно длительным. Для окончательнойрегистрации коммунистической партии Мексики потребовалось несколько десятилетийс момента ее создания.

В странах тоталитарногосоциализма создание партий не регулируется специальным законом, существует лишьобщая конституционная норма о праве граждан на объединение, в том числе вполитические партии. Другие партии могут существовать, но положение оруководящей роли одной, коммунистической партии исключает их участие в борьбеза государственную власть.

Как отмечалось, партия— устойчивая организация. Это связано с признаком членства в большинстве партийв отличие, например, от движений, некоторых других объединений. Устойчивостьпартии связана также с поддержкой ее политики и идеологии ее членами, сдоверием с их стороны к лидерам партии. Утрата такой поддержки и доверия влечетвыход из партии ее членов, падение численности партии, ее самороспуск. Членыпартии, например марксистско-ленинской, иногда могут быть исключены из еесостава за нарушение устава, программы или по идеологическим причинам — завыражение взглядов, не одобряемых партийным руководством.

Идеология партий.Граждане объединяются в партию не по причинам культурнических илипросветительских целей (хотя и такие задачи партия может выполнять), не из-застремления к извлечению прибыли (хотя вступление некоторых граждан в правящуюпартию может преследовать задачи материального благополучия), а на основеединства взглядов и политических целей, более или менее общего мировоззрения.Конституционное право в демократических странах устанавливает свободу имногообразие идеологии политических партий. Ограничения связаны лишь собщегуманистическими ценностями человечества: запрещается призывать к насилию,проповедовать национальную, религиозную и иную рознь, ненависть, вражду. Встранах тоталитарного социализма конституции провозглашают господствомарксистско-ленинской идеологии с теми или иными национальными особенностями(маоизм в Китае, идеи чучхе в КНДР). Эта идеология, обязательная для правящейпартии, фактически становится обязательной и для всего общества, поскольку внекоторых государствах предусмотрено наказание за пропагандуантисоциалистических идей. Другие партии, если они существуют в странахтоталитарного социализма, также должны сообразовывать свою деятельность сосновными постулатами марксизма, поскольку они являются союзными, а неоппозиционными. Как уже отмечалось, в ряде развивающихся стран такжеустановлена обязательная, или государственная, идеология.

Правовое регулированиероли партий в обществе и государстве. Конституции демократических стран(Германии, Франции и др.) устанавливают, что партии содействуют выражениюполитической воли народа, выражению общественного мнения путем голосования.Законы о политических партиях определяют их роль более детально. В нихговорится также, что политические партии стимулируют активное участие граждан вполитической жизни, воспитывают их в духе ответственности за дела общества,выдвигают кандидатов на выборах, влияют на политическую деятельность парламентаи правительства, заботятся о постоянной связи между народом и государственнымиорганами, содействуют осуществлению политических прав граждан и т.д.Посредством партийной деятельности, как и деятельности некоторых других общественныхорганизаций, осуществляется отбор и подготовка политической элиты, кадровуправленческого аппарата. Законодательное регулирование деятельности партий вдемократических странах исходит из возможности чередования их у власти врезультате свободных выборов.

В странах тоталитарногосоциализма, а также в других странах с законодательно закрепленнойоднопартийной системой существует иной подход к роли партий в обществе игосударстве. Как уже упоминалось, в странах тоталитарного социализмакоммунистическая партия навсегда объявлена руководящей силой общества игосударства, т.е. правящей партией: другие партии (если они есть) должны бытьсоюзными, а не оппозиционными. При таком подходе смена партий у властиисключена. Она тем более невозможна конституционным путем в странах сзаконодательно фиксированной однопартийной системой.

Принципы демократии игласности в организации и деятельности партий. Конституции демократическихгосударств устанавливают, что внутренняя организация и деятельность партийдолжны соответствовать принципам демократии и национального суверенитета(последнее положение исключает зарубежное влияние, что наблюдалось вдеятельности некоторых коммунистических партий). Законы о политических партияхдетализируют эти положения. Принцип демократии означает, что прием в партию недолжен носить дискриминационного характера (не может быть ограничен, вчастности, по признакам языка, национальности, пола, религии и т.д.); устав ипрограмма (программный документ, заявление о целях) партии должны быть принятына собрании ее членов или их представителями; периодически должны созыватьсясобрания, съезды, конференции, на которых определяется политика партии, а такжесобрания местных партийных организаций (иногда в законах устанавливаются дажеориентировочные сроки таких мероприятий); периодически должны проводитьсявыборы центральных органов партии и руководства ее местных отделений. Однако невсе эти требования осуществляются традиционными партиями, особенно на местномуровне (например, в США и Великобритании).

Гласность вдеятельности партий означает, что устав и программа (заявление о целяхдеятельности) партии должны быть опубликованы (в некоторых странахпредусматривается их обязательная публикация в официальном вестнике страны, гдепубликуются законодательные акты);

граждане страны (а нетолько члены данной партии) должны быть информированы о лицах, входящих вруководство партии, об источниках и использовании партиями финансовых средств.

Государственная власть,согласно законодательству, должна одинаково относиться ко всем партиям в том,что касается требований о соблюдении законов, предоставлении равныхвозможностей пользоваться общественными зданиями, радио и телевидением,финансируемыми за счет государства, государственной финансовой поддержкой (еслиона предусматривается). На деле правящая партия всегда пользуется фактическимипреимуществами, а в условиях авторитарных режимов она сращивается сгосударственным аппаратом.

Денежные средства иимущество партий. Законы о политических партиях, а также иные законы содержатдетальные правила о финансах и имуществе партий.

Во-первых, ониустанавливают законные источники финансирования. Ими могут быть взносы членовпартии, доходы от принадлежащего им имущества и деятельности, дарение инаследование имущества национальных (т.е. принадлежащих к данному государству)физических и юридических лиц, кредиты банков, средства, предоставляемые партиямгосударством на основании законов о партиях. Однако партии не могут получатьденежные и материальные средства от государственных органов и организаций,органов местного самоуправления, иностранных граждан, иностранных государств,фирм с иностранным участием (в ряде стран Латинской Америки разрешаются дарениясо стороны иностранных граждан, но в определенных пределах). Получение партиейсредств из запрещенных законом источников рассматривается как преступление иможет влечь уголовную ответственность руководителей партии.

Во-вторых, партииобязаны вести учет всех поступающих взносов и пожертвований, доходов ирасходов, иметь бухгалтерские и инвентарные книги, ежегодно представлятьрегистратору отчет о своем имуществе, доходах и расходах.

В-третьих, законымногих стран предусматривают финансовую поддержку проводимых партиямиизбирательных кампаний. Для этого выделяются средства из государственногобюджета. Такое финансирование может быть предоставлено всем партиям или толькопартиям, набравшим определенный процент голосов на выборах (обычно не менее 0,5%);

оно возможно или вравной доле (Ангола), или опять-таки в зависимости от числа собранных голосов(так, в Германии до 1994 г. выплачивалось 5 марок за каждый голос, полученныйпартией, а теперь — по 1,4 марки за каждый голос из первых 5 млн. голосов и по1 марке — за каждый голос свыше 5 млн.); наконец, финансирование может зависетьот процента собранных партией голосов: партии, получившие больше голосов,получают в процентном отношении больше средств из государственного бюджета(Канада).

Законы о партиях и иныезаконы устанавливают максимум для пожертвований, которые могут делать партиямфизические и юридические лица в течение года. Обычно допустимый размерпожертвований от юридических лиц в 10—15 раз превышает размер дарений отфизических лиц. Часто устанавливается также предельный размер пожертвований наизбирательную кампанию партий (США и др.).

В отдельных странах,однако, запрещается государственное финансирование партий и других общественныхобъединений (ст. 5 конституции Казахстана 1995 г.).

Контроль задеятельностью политических партий, предупреждение и роспуск. Как отмечалось,партии обладают самостоятельностью, автономией, но регистратор обязан следитьза соответствием деятельности партии конституции, законодательству, уставу ипрограммным документам партии. При нарушении этих документов партией он вправеи обязан сделать ей предупреждение. Иногда закон предусматривает двапредупреждения. Если и после этого нарушения продолжаются, регистраторобращается в суд с иском о приостановлении деятельности данной партии или о еезапрещении. В некоторых странах в ходе рассмотрения такого иска судомрегистратор вправе обратиться в суд с дополнительным иском о временном закрытиипомещений партии и приостановлении ее деятельности (обычно на несколькомесяцев). Если суд удовлетворяет дополнительный иск, постановление об этомисполняется немедленно, несмотря на возможную апелляцию. Кроме того, в рядеразвивающихся стран и сам регистратор вправе приостановить деятельностьполитической партии на небольшой срок (обычно не более одного месяца),Приостановление деятельности партии не влечет за собой имущественныхпоследствий, но при роспуске имущество и средства партии подлежат ликвидации,что осуществляется органами управления государственным имуществом.

В подавляющембольшинстве стран роспуск политической партии может быть осуществлен только судом(общим или конституционным). В авторитарных и тоталитарных государствах партиизапрещаются специально принятыми законами, после военных и государственныхпереворотов — военным советом, хунтой.

Типология партий.Классификация политических партий возможна по самым различным основаниям. Вполитологии выделяют буржуазные, крестьянские, рабочие и другие партии, правые,левые, центристские партии, демократические и авторитарные, радикальные иреформистские и т.д. При изучении конституционного права называют такженесколько разновидностей партий, связанных главным образом с содержательными,политологическими характеристиками: 1) консервативные партии, выступающие засохранение прежних порядков, против реформ (например, Консервативная партия вВеликобритании); 2) клерикальные (религиозные) партии(Христианско-демократический союз в Германии, Мусульманская лига в Пакистане идр.), которые требуют, чтобы общественная жизнь и управление государствомсообразовывались с догматами религии; 3) либеральные партии (Либеральная партияв Великобритании, Партия центра в Швеции), выступающие за свободу экономическойдеятельности, невмешательство государства в общественную жизнь;

4) реформистскиепартии, которые (особенно в развивающихся странах) выступают под лозунгаминационального социализма, за социальную справедливость при сохранении частнойсобственности (социал-демократические партии в Европе, Индийский национальныйконгресс, Институционно-революционная партия в Мексике, некоторые партиисоциалистического возрождения в арабских странах); 5) радикалистские партии,выступающие за коренное переустройство общества с применением, как правило,насильственных мер. В этой группе партий есть такие, которые отражаютустремления самых различных, в том числе противоположных, социальных слоев(например, с одной стороны, неофашистские партии, не имеющие теперьсколько-нибудь заметного влияния, а с другой — марксистско-ленинские партии).

С точки зренияорганизационной структуры принято различать партии кадровые, массовые ипартии-движения. Кадровые партии имею! фиксированное членство, прием в нихсвязан с определенными условия ми, иногда даже требуется письменнаярекомендация от лиц, уже состоящих в данной партии; нередко до полученияполного членства существует кандидатский стаж или статус сочувствующего,особенно характерный для некоторых, чаще всего правящих марксистско-ленинскихпартий. Кадровые партии основаны на признании довольно жесткой дисциплины,обязательных членских взносов; руководство ими в значительной степеницентрализовано (в марксистско-ленинских партиях существую принципдемократического централизма). Обычно эти партии немногочисленны, хотя встранах тоталитарного социализма правящие коммунистические партии имеют оченьбольшое число членов.

В массовых партиях, какправило, нет фиксированного членстве или оно недостаточно строго учитывается. ВСША, как уже говорилось, Демократическая и Республиканская партии считаютсвоими членами всех, кто голосовал на выборах за их кандидатов. Партийныевзносы обычно не имеют фиксированного характера и уплачиваются по желанию илиимеют вид пожертвований в партийную кассу. На местах нередко нет партийныхорганизаций, собрания не проводятся, местное руководство не избирается, асоставляется из известных бизнесменов и политиков, на низовом уровне партийнымлидером является босс.

Партии-движения — восновном достояние прошлого. Они существовали в развивающихся странах различнойориентации (Гвинея, Заир и др.). Это была обычно единственная разрешеннаяпартия, ее членами считалось большинство жителей страны (в Гвинее — с 7-летнеговозраста, в Заире по конституции все граждане рассматривались как членыпартии). В тех странах, где эти партии носили конституционное название«партия-государство», законодательные, исполнительные, судебные органы квалифицировалиськак органы партии (Заир). С крушением тоталитарных систем такие партиираспались.

С точки зренияособенностей правового положения различаются партии зарегистрированные инезарегистрированные, легальные и нелегальные, партии, признанные национальными(общегосударственными), и др. О различиях в правовом положениизарегистрированных и незарегистрированных партий уже было сказано выше.Легальные партии — это партии, действующие на законных основаниях. Они могут быть,и не зарегистрированы, хотя в ряде стран, как отмечалось, до регистрации партийнаядеятельность не разрешается. Партия становится нелегальной, если она запрещеназаконом, судебным решением, но продолжает свою деятельность в подполье. Какправило, запретить партию может суд (в Германии конституционный суд запретилоколо десятка различных экстремистских организаций), в некоторых странах(Индонезия, Турция, Гаити и др.) различные партии были запрещены законами. Вомногих развивающихся странах конституциями были разрешены только правящие (единственные)партии, остальные являлись нелегальными и действовали преимущественно зарубежом. В настоящее время нелегально действуют во многих странах (Египте,Пакистане, Турции, Саудовской Аравии и др.) коммунистические партии. Впостсоциалистических странах также в начале 90-х годов были приняты законы озапрещении компартий (иногда такие законы признавались судаминеконституционными), проводились судебные процессы над руководителями компартийв Албании, Болгарии, Германии, Румынии, Чехии.

В отдельных странах(Мексика, Шри-Ланка и др.) существует понятие национальной, т.е.общегосударственной, партии, пользующейся особым влиянием в обществе: не всеобщегосударственные партии считаются национальными. Таковой признается партия,получившая на общегосударственных выборах установленный законом процентголосов. В Мексике национальная партия должна иметь декларацию принципов иустав, быть зарегистрированной, ее численность не может составлять менее 65тыс. человек, причем она должна насчитывать не менее 3 тыс. членов в каждом изполовины субъектов федерации. Такая партия проводит собрание в штате или визбирательном округе в присутствии судьи государственного нотариуса илислужащего федеральной избиратель ной комиссии, которые удостоверяют, что насобрании присутствовал! указанное число членов и приняты устав и программныедокументы.

Партия, признаннаянациональной, имеет определенные правовых преимущества перед другими партиями.Она пользуется преимущества ми при выдвижении кандидатов на выборах (для нее необязательны некоторые действия, в частности сбор подписей в поддержкукандидатур), при проведении избирательной кампании (привилегии доступа нагосударственное радио, телевидение). Вместе с тем на национальные партиивозлагаются и дополнительные обязанности: публиковать периодическое издание,иметь центр политического образования и др.

Партии, не признанныенациональными, могут претендовать на деятельность в общегосударственныхмасштабах и фактически в какой-то мере осуществлять ее (так действовала полвекакоммунистическая пар тия в Мексике до признания ее национальной), но вподавляющем большинстве случаев это местные партии, действующие в отдельныхрегионах, штатах. Особенно много таких партий в Индии, в ряде случаев они возглавляютправительства штатов, тогда как в центре у власти стоит другая партия.

Партийные системы.Вопрос о партийных системах одновременно политологический, если речь идет офактическом положении, и юридический, если определенная система закрепленанормами конституции, закона, хотя эти нормы могут не соответствоватьфактическому положению. В ряде стран таких норм нет, партийная системафункционирует на основе слагавшихся десятилетиями правовых обычаев.

В большинстве странконституции устанавливают многопартийность, запрещая нарушать принцип свободыобразования политических партий. Такие нормы характерны дляпостсоциалистических государств, где свобода объединения нарушаласьдесятилетиями, и многих стран Африки, где ранее существовали тоталитарныесистемы. Там, где многопартийная система стала давно свершившимся фактом,специальных конституционных норм, запрещающих нарушать принцип свободыобразования партий, нет.

Многопартийная системас позиций конституционного права — это не только существование несколькихпартий в стране, но прежде всего возможность чередования у власти разных партийв результате выборов. В Китае девять партий, но бессменно у власти стоит одна —коммунистическая, и заменить ее путем выборов невозможно, поскольку именно заней конституция закрепляет руководящую роль в обществе и государстве. С другойстороны, в некоторых капиталистических странах в рамках многопартийной системыскладывается ситуация одной доминирующей партии, в течение десятилетийбессменно стоящей у власти. В Мексике более 60 лет правит странойИнституционно-революционная партия; выборы проводятся, но в силу ряда причинони не изменяют положения. Подобная ситуация имела место в Италии(Христианско-демократическая партия), в Японии (Либерально-демократическаяпартия), существует в Египте (Национально-демократическая партия).

В Великобритании, США,Австралии, Венесуэле, Турции и некоторых других странах существуетдвухпартийная система. Она может иметь фактический характер, когда в странесуществует несколько партий, но у власти в течение многих десятилетийчередуются лишь две (например, Республиканская и Демократическая в США,консерваторы и лейбористы в Великобритании). Иногда двухпартийная система можетбыть установлена законом. В Бразилии до 1979 г. действовало предписание«институционного акта» военной хунты о создании в стране двухпартийной системы:одна партия должна была быть правящей, а другая — выполнять роль лояльнойоппозиции. По конституции Нигерии 1989 г. в стране также должны существоватьтолько две партии, которые и были созданы в свое время «сверху».

Однопартийная систематоже может иметь и фактический, и юридический характер. Фактическаяоднопартийность существовала во многих странах тоталитарного социализма (хотя внекоторых из них было по нескольку партий). При однопартийности создание другихпартий в этих странах не было запрещено законом, но на деле создать их былоневозможно: такие попытки рассматривались как контрреволюционная деятельность ивлекли суровое уголовное наказание. Аналогичная ситуация существует в настоящеевремя на Кубе, во Вьетнаме, в КНДР, где действует одна, марксистско-ленинскаяпартия. В отличие от фактически сложившейся однопартийности юридическаяоднопартийность устанавливается конституцией или законом: разрешается лишьправящая партия, а все остальные запрещаются (они могут существовать тольконелегально). Так было в прошлом в Алжире, Бирме, Габоне, Заире, Конго, Танзаниии многих других развивающихся странах, особенно в Африке, в условияхтоталитарных режимов.

Наконец, возможна«беспартийная система». В ряде мусульманских стран (Катар, Кувейт, ОАЭ, Оман,Саудовская Аравия и др.) все партии запрещены как разрушающие единство уммы —мусульманской общины «правоверных», хотя фактически в некоторых из нихдействуют также подпольные политические организации. Все партии были запрещеныкоролевским указом в Непале (до 1990 г.) в условиях «беспартийной панчаятскойдемократии», но на деле они существовали и даже более или менее открытопроводили свои собрания.

§3. Правовое положение объединений социально-экономического и культурного характера

Сущность и функцииобъединений социально-экономического и культурного характера.Социально-экономические, социально-культурные и иные объединения граждан(организации, ассоциации) в обществе чрезвычайно разнообразны. Это профсоюзырабочих и служащих, крестьянские кооперативы, объединения предпринимателей,культурные общества, союзы потребителей, женские и молодежные организации,экологические, благотворительные, спортивные общества и т.д. В ряде государствв форме общественных организаций создаются торгово-промышленные, ремесленные,крестьянские палаты. В странах Африки существуют племенные объединения, в Индии— кастовые общества (во многих государствах они запрещены законом).

Как уже отмечалось, водних странах социально-экономические и культурные объединения, особенномассовые, участвуют в политической жизни, в частности выдвигают кандидатов навыборах, в других это запрещено, хотя на деле иногда проводятся забастовки сполитическими лозунгами. Вместе с тем есть и такие объединения, которые неучаствуют, да и по своему характеру не могут участвовать в политической жизни(союзы филателистов, коллекционирующих почтовые марки, или объединениясексуальных меньшинств, которые, впрочем, иногда образовывали «партии» стребованиями сексуальной свободы, и др.).

Социально-экономическиеи культурные объединения не ставят своей целью извлечение прибыли, однако онимогут заниматься предпринимательской, торговой деятельностью для обеспечениясвоих нужд. В отличие от политических партий они не имеют своей главной задачейовладение государственным руководством обществом (исключение составила,например, деятельность польских свободных профсоюзов «Солидарность»). Основнаяцель таких организаций — удовлетворение и защита социальных, профессиональных,экономических, культурных и иных интересов их членов. Осуществляя эти задачи,некоторые массовые объединения оказывают давление на государственную власть, втом числе путем организации демонстраций, забастовок. Такие объединения обычноназывают заинтересованными группами или группами давления.

Социально-экономическиеи культурные объединения выполняют в обществе важные функции, но играютнеодинаковую роль. Одни из них непосредственно входят в политическую системуобщества, дополняя ее, другие, не входя в нее, развивают в обществе институтыобщественного самоуправления. По ряду вопросов они дополняют деятельностьгосударственных структур в социальной и культурной областях, участвуют вподготовке и воспитании общественных лидеров, в ряде случаев становятсяинструментами для проведения государственной политики (особенно это относится ктоталитарным режимам).

Правовой статус и видыобъединений социально-экономического и культурного характера. Как отмечалось,создание всех общественных ассоциаций осуществляется на основе конституционногоправа на объединение. Кроме того, в большинстве стран действуют специальныезаконы об ассоциациях вообще, об ассоциациях, не занимающихся извлечениемприбыли, а нередко и об отдельных видах объединений, чаще всего о профсоюзах.Созданные ассоциации, как правило, подлежат регистрации, но иногда(преимущественно в странах англосаксонского права) она не предусмотрена, хотяпрофсоюзы почти всегда подлежат регистрации, а массовые движения — почтиникогда. Как устанавливает испанское законодательство, цель регистрации —придать ассоциациям гласность, публичность, сделать их известными населению. Срегистрацией связаны, как отмечалось, права юридического лица, но некоторыеобъединения запрещены и не могут быть зарегистрированы (хотя бывают попытки ихорганизаторов зарегистрировать крайне правые объединения). К ассоциациямотносятся те же запреты, что и к партиям: запрещены тайные и военныеформирования, объединения на расистской основе, проповедующие насилие,преследующие антиконституционные цели, разжигающие национальную, социальную,религиозную вражду, и т.д. В Иране характер объединения не должен противоречитьисламским ценностям, в Малайзии студентам запрещено создавать организации запределами университетов, в большинстве стран социально-экономическим, культурным,иным непартийным объединениям запрещено заниматься политикой: это дело партий.

В общественныхорганизациях в отличие от политических партий могут состоять иностранцы, но внекоторых странах государственным служащим запрещено быть членами профсоюза. Этосделано, в частности, для того, чтобы они не участвовали в забастовках.Законодательство обычно устанавливает требования к содержанию уставоворганизаций:

перечисляются вопросы,которые должны в них содержаться, предусматривается порядок роспуска общественныхорганизаций (как правило, по суду). В редких случаях устанавливаетсяобязательная идеология, которой должны руководствоваться все общественныеобъединения.

Классификацияобщественных объединений (иных, чем партии) довольно сложна из-за их многообразия.В наиболее общем виде принято различать организации, движения и учрежденияобщественной самодеятельности. Организации (например, профсоюзы) обычно имеютточно фиксированное членство, избираемые руководящие органы, свой устав.Общественные движения либо не имеют фиксированного членства, либо их членамиявляются другие объединения или организации, наряду с которыми индивидуальнымичленами движения могут быть известные в стране лица. Движение может иметь илине иметь свой устав (последнее — чаще), может обладать особыми руководящимиорганами, но иногда его руководством являются органы входящего в негообъединения или орган, формируемый на паритетных (равных) началах изпредставителей нескольких организаций-членов. Примером такого более или менееоформленного общегосударственного движения были народные, национальные,отечественные фронты в странах тоталитарного социализма. В состав фронтоввходили все партии и массовые общественные организации. Руководящей силойфронта была коммунистическая партия. В настоящее время таким объединениемявляется в капиталистической и в значительной мере авторитарной СирииПатриотический фронт, который возглавляет партия Баас (Партия арабскогосоциалистического возрождения). Форму менее организованных временных движенийимеют некоторые избирательные объединения, блоки различных организаций.Существует множество других движений: в защиту природной среды, за прекращениеиспытаний атомного оружия и др.

Учреждения общественнойсамодеятельности носят лишь локальный характер. В них нет членства, уставов. Ких числу относятся создаваемые гражданами родительские комитеты в школах,уличные и квартальные комитеты, комитеты микрорайонов и т.д.

Организации(учреждения) общественного самоуправления создаются обычно в государствахтоталитарного социализма, а иногда и в других странах (особенно Востока). Ихположение не регулируется конституциями (например, в конституции Китая естьтолько упоминания о них), оно регулируется законами о местных органахгосударственной власти или местного самоуправления. К числу таких организаций,органов, учреждений относятся комитеты или советы, создаваемые в кварталахгородов, в отдельных деревнях, где нет органов местного самоуправления.Комитеты или советы, старосты кварталов избираются гражданами. При них иногдаимеются канцелярии, которые содержатся на средства низовых органов местногосамоуправления. Органы (учреждения) общественного самоуправления не имеютвластных полномочий. Они раз решают мелкие споры между гражданами, выступаюткак представителя квартала, деревни, руководят местными инициативами поблагоустройству территории, проведению санитарных мероприятий и т.д.

Как уже говорилось,наибольшими возможностями давления на государственную власть располагаютмассовые общественные организации. Это прежде всего профсоюзы — объединениярабочих и служаих для защиты своих социально-экономических интересов (улучшенияусловий труда, повышения заработной платы и т.д.). От государственной властиони требуют принятия законодательства, которое отвечало бы и? интересам. Вбольшинстве стран в профсоюзах состоит меньшинстве рабочих и служащих (вВеликобритании — около трети, в США — менее четверти, в Кении — менее десятойчасти, в Индии — около 5%). Лишь в странах тоталитарного социализма подавляющеебольшинство работников состоят в профсоюзах, ибо сам факт неучастия в этойорганизации расценивается властями отрицательно.

Профсоюзы строятсяпо-разному. Цеховые профсоюзы объединяют рабочих и служащих по принципуединства профессии, поэтому на одном предприятии, в учреждении имеютсянесколько профсоюзных организаций. По такой системе строится часть профсоюзов вВеликобритании, США, Австралии. Эта система, восходящая в какой-то мере ктрадициям средневековых цехов, раздробляет и ослабляет силы работников в ихконфликтах с работодателями. Производственные профсоюзы в отличие от цеховыхобъединяют рабочих и служащих по принципу единства производства: все работникиданного предприятия, учреждения входят в один отраслевой профсоюз, напримерпрофсоюз работников железнодорожного транспорта, высшей школы и т.д. В рядестран (Германия, Италия, Камерун, Нидерланды и др.) существуют конфессиональныепрофсоюзы (преимущественно христианские), объединяющие работников по признакуединства религии. Эти профсоюзы обычно находятся под влиянием клерикальныхпартий.

Предпринимательскиесоюзы объединяют предпринимателей, работодателей. Существует три основных видапредпринимательских организаций: торгово-промышленные палаты, ассоциациипредпринимателей (отраслевые и национальные — общегосударственные), союзыработодателей. Торгово-промышленные палаты объединяют предпринимателей сначалапо территориальному признаку (по месту расположения предприятий), а затем — вотраслевом и общегосударственном масштабе. В Великобритании, США, некоторыхдругих странах участие предпринимателей в деятельности торгово-промышленныхпалат является добровольным, но во многих странах Европы оно обязательно, вчастности в связи с тем, что эти организации выполняют некоторыепублично-правовые функции, возложенные на них законом: выдают свидетельства опроисхождении товаров, регистрируют торговые марки, осуществляют арбитраж поторговым делам. Отраслевые ассоциации объединяют предпринимателей одной отраслихозяйства независимо от места расположения предприятий. Национальные ассоциациипромышленников и торговцев (Национальная ассоциация промышленников США,Федеральный союз германской промышленности и др.) являются наиболее мощнымисоюзами капитала и оказывают огромное влияние на законодательную деятельность идеятельность правительства (особенно по экономическим вопросам). Союзыработодателей создаются предпринимателями в некоторых странах (Германия,Скандинавские государства) специально для защиты своих интересов в сферетрудовых отношений. Эти организации, в частности, выступают в качестве стороныпри заключении договоров с отраслевыми профсоюзами.

Предпринимательскиеорганизации активно финансируют различные политические партии (например, в США— обе наиболее влиятельные партии, чтобы не проиграть при любом исходевыборов), их представители участвуют в работе различных совещательных органовпри правительстве и хозяйственных министерствах; при парламенте их интересыпредставляют группы лоббистов, так называемые парламентские агентства,контактные бюро.

Крестьянские (аграрные)союзы объединяют обычно не только крестьян, но и всех производителейсельскохозяйственной продукции. Они выступают за повышение цен насельскохозяйственную продукцию, ограничение зарубежного продовольственногоимпорта (иногда фермеры устраивают даже в этих целях «походы на столицу» илиперегораживают грузовиками дороги), за субсидии сельскому хозяйству.Крестьянскими организациями являются также союзы кооператоров (преимущественнопотребительских и сбытовых кооперативов). Однако их давление на государственнуювласть менее действенно, в частности в силу распыленности крестьянскиххозяйств, худшей организованности крестьян. В европейских странах они имеютобщегосударственные организации, но в подавляющем большинстве развивающихсястран — только региональные.

Женские организацииобычно раздроблены, лишь в странах тоталитарного социализма существуют единыеобщегосударственные объединения женщин, находящиеся под руководствомкоммунистической партии. Женские организации отстаивают специфические интересыженщин, требуют усиления внимания государственных органов к делу охраны материи ребенка, в развитых странах выступают за фактическое равенство с мужчинами, ав ряде развивающихся стран — и за юридическое равенство, которое там еще недостигнуто. Женщины требуют равной оплаты труда с мужчинами, равного доступа кгосударственным должностям и т.д. Некоторые феминистские организации выдвигаюткрайние лозунги ликвидации почти всяких общественных различий между полами. Вотдельных странах (особенно в Скандинавских) женские организации довольновлиятельны, есть женщины-президенты и премьер-министры, но во многих других,даже развитых странах их влияние невелико (следует отметить, что дажеизбирательных прав в США и Великобритании женщины добились только после первоймировой войны, а во Франции — после второй).

Молодежные объединенияимеют различный характер: создаются спортивные, студенческие и иныеорганизации. Во многих странах есть молодежные организации различных партий, внекоторых странах это запрещено. Единые общегосударственные молодежныеорганизации действуют в странах тоталитарного социализма, в отдельныхгосударствах с авторитарными режимами. Очень часто молодежь, студенческиеорганизации являются инициаторами разного рода радикальных требований,антиправительственных демонстраций. Государственные органы применяют суровыерепрессии: в Таиланде во время одной из таких демонстраций в 90-х годах былоубито около 400 и ранено 1000 студентов; в Малайзии было более 100 убитых инесколько сот раненых; были жертвы и при подавлении выступления молодежи идиссидентов на центральной площади столицы Китая; и т.д.


Глава6 ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Государственная властькак явление изучается с социологических, политологических, психологических ииных позиций. В юридической литературе она изучается прежде всего как институтконституционного права, рассматриваются конституционное регулирование различныхсторон, элементов этого института, способы (модели), организациигосударственной власти. Эти способы могут быть неодинаковы: в монархии онииные, чем в республике, в унитарном государстве они отличаются отфедеративного, в одних странах могут быть созданы органы государственной властина местах — в административно-территориальных единицах, в других существуеттолько местное самоуправление — публичная власть территориального коллектива.Ниже, в различных главах, рассматриваются разные способы организациигосударственной власти в зависимости от формы правления, формытерриториально-политического устройства государства и т.д. Здесь же речь идет опонятии конституционно-правового института государственной власти, о егоэлементах, а также о двух наиболее общих подходах к организации государственнойвласти: о разделении властей и единстве государственной власти. В своемконцептуальном выражении, да и на практике эти две модели нередкорассматриваются как исключающие друг друга. В современных условиях, особенно наопыте постсоциалистических государств, переходящих от принципа единства кпринципу разделения властей, все чаще обнаруживается, что в разных ракурсах онимогут сочетаться, а их отдельные элементы — взаимопроникать друг в друга.

§1. Государственная власть как институт конституционного права

Конституционные нормы,содержащие термин «государственная власть», обычно немногословны. К тому жечаще всего определение «государственная» отсутствует, говорится просто о властиили о суверенитете народа. Основные законы устанавливают, что власть исходит отнарода (ст. 20 конституции ФРГ (Германии) 1949 г.), принадлежит народу (ст. 1 конституцииБразилии 1988 г.), народ осуществляет суверенитет (ст, 1 конституции Италии1947 г.). Эти краткие формулировки получают развитие во многих главах и статьяхосновных законов, в текущем законодательстве о целях государственной политики,о системе органов государства и их взаимоотношениях, о методах их деятельностии др. В своей совокупности они образуют институт государственной власти,занимающий одно из важнейших мест в отрасли конституционного права.

Государственную властьследует отличать от политической. Конечно, государственная власть, взятая какединое целое, независимо от ее конкретных проявлений в различных ветвях власти,например в судебной, всегда имеет политический характер, но политическая властьне всегда является государственной. Политическая, но до образования КитайскойНародной Республики еще не государственная власть существовала в течение почтитрех десятилетий в красных, советских, освобожденных районах Китая подруководством Коммунистической партии, повстанческие органы десятилетие илиболее того осуществляли политическую власть в освобожденных от португальскихколонизаторов районах Анголы, Гвинеи-Бисау, Мозамбика. С образованиемсоответствующих государств предгосударственная политическая власть переросла вгосударственную.

Объем конституционногорегулирования отношений, связанных с государственной властью, в разных странахразличен. В конституциях стран тоталитарного социализма (КНДР 1972 г., Кубы1976 г., Китая 1982 г. и др.) обычно содержится социальная характеристикавласти в связи с классами и социальными слоями общества, подробно говорится оцелях государства, задачах государственной власти, об основных направленияхполитики государства по отношению к различным социальным группам населения. Восновных законах капиталистических и постсоциалистических государств, всовременных конституциях развивающихся стран таких формулировок обычно нет,хотя и в них зачастую говорится о демократическом, социальном, правовом и дажесоциалистическом (Индия, Шри-Ланка и др.) государстве.

Обобщение конституционно-правовыхнорм на мировом уровне свидетельствует о том, что структураконституционно-правового института государственной власти складывается изразличных норм, образующих его элементы. Это: 1) положения об источникегосударственной власти и ее социальных носителях, субъектах («народ» вподавляющем большинстве конституций, «трудящиеся» или «трудовой народ»,определенные классы в конституциях стран тоталитарного социализма, блок классови социальных слоев, включающий трудящихся и определенную часть нетрудящихся,как говорилось об этом в конституциях стран Азии и Африки, придерживающихсясоциалистической ориентации); 2) положения о характере государственной власти(например, формулировка о диктатуре пролетариата в конституции Вьетнама 1980г., замененной новой конституцией в 1992 г., положения о демократическойдиктатуре народа в конституции Китая 1982 г., статья, провозглашающая властьтрудовых сил народа в конституции Египта 1971 г. в редакции 1980 г.); 3)положения о целях и принципиальных направлениях деятельности государственнойвласти (например, сосредоточение усилий на развитии, способном создатьсоциалистические отношения в духе исламского наследия, как об этом говорится вконституции объединенного Йемена 1989 г.);

4) положения оструктуре государственной власти (например, разделение ее на ветвизаконодательной, исполнительной и судебной власти по конституции Сирии 1973 г.и единство власти в руках органов типа советов по конституции Кубы 1976 г.); 5)положения об органах, осуществляющих государственную власть (например,различные органы законодательной, исполнительной, судебной власти поконституции США 1787 г. и органы государственной власти, государственногоуправления, суда, прокуратуры по конституции Китая 1982 г.); 6) положения опутях, формах, методах осуществления государственной власти (например,демократический централизм по конституции КНДР 1972 г. и нормы о партиципацииграждан по конституции Колумбии 1991 г., которая говорит о «партиципаторном иплюралистическом государстве»).

Рассмотрим названныеэлементы более подробно.

Нормы об источникегосударственной власти и ее социальных носителях в большинстве конституцийограничиваются положениями о принадлежности власти народу. К ним примыкаютнормы о демократическом и социальном государстве. Иначе решается этот вопросконституциями стран тоталитарного социализма, где принята концепция властитрудящихся. В первых же статьях этих конституций утверждается, чтогосударственная власть принадлежит рабочему классу, крестьянам и интеллигенции(ст. 7 конституции КНДР 1972 г. упоминает также солдат, в конституцииАфганистана 1987 г., принятой в период декларированной социалистическойориентации, упоминались также ремесленники и кочевники). Иногда в этом подходеесть исключения. Конституции Зимбабве и Танзании, действовавшие в периодсоциалистической ориентации этих стран, говорили только о народе в целом, аконституция Египта, действующая в период капиталистического развития страны,содержит положения о власти трудовых сил народа.

Конституция СоциалистическойРеспублики Вьетнам соединяет оба этих подхода. С одной стороны, в нейговорится, что государственная власть принадлежит народу, что Вьетнам являетсягосударством народа, через народ и для народа, а с другой — что основу народасоставляет союз рабочего класса, крестьянства и интеллигенции (ст. 2)

Наконец, существует итретий подход, получивший выражение в конституциях, как правило, дарованныхмонархами, в странах с фактически неограниченной властью королей и султанов(Бахрейн, Катар, Саудовская Аравия и др.). Обычно в них провозглашается, чтовласть исходит от монарха (в Кувейте эти положения сочетаются с положениями овласти народа), иногда в конституциях мусульманских государств говорится, чтосуверенитет принадлежит Аллаху, а народ является лишь исполнителем его воли.

Формулировкиконституций об источнике и социальных субъектах власти, несмотря на своюлаконичность, имеют принципиальное значение для всего конституционногозаконодательства. Если источник и субъект власти — народ, то формирование органов,выражающих его волю, должно основываться на принципах всеобщего избирательногоправа, какие-либо ограничения тех или иных социальных групп в избирательныхправах недопустимы. Если власть принадлежит определенному классу илитрудящимся, то такие ограничения не только допустимы, но часто и неизбежны.Известно, что ограничения избирательных прав по социальному признакупрактиковались в свое время во Вьетнаме, Китае, Монголии, Румынии, Танзании,Эфиопии и некоторых других странах (те или иные категории «эксплуататоров»лишались избирательных прав). «Контрреволюционеров» лишали избирательных прав впериод социалистической ориентации в Анголе и Мозамбике, делается это и всовременном Китае. Если по конституциям ведущим в союзе трудовых сил являетсярабочий класс, то возможно неравное представительство, когда этот класссчитается более ценным выразителем воли трудящихся. Городское население, а посуществу, рабочий класс, имеет и сейчас преимущественное представительство вКитае, причем в отношении к сельскому населению при представительстве впарламенте эта пропорция составляет 8: 1, в провинциальных собраниях народныхпредставителей (советах) — 5:1.

Наконец, когда поконституциям власть исходит от монарха, то представительные органы, если ониесть, имеют только консультативное значение (Кувейт), широко используются такиеструктуры (совет аш-шура, меджлис и др.), которые заменяют отрицаемыефундаменталистской мусульманской доктриной выборные народом органы.

Положения об источникеи социальных субъектах государственной власти непосредственно связаны с другимэлементом этого института — с нормами о ее характере. При использованииконцепции народа как источника и субъекта власти в конституционном правеотсутствуют оценки ее классового характера, положения о привилегированныхклассах рассматриваются как антиконституционные, а пропаганда идей верховенствакакого-либо класса, его властвования (например, концепция диктатурыпролетариата) иногда запрещена законами (порой законами о политическихпартиях). На деле, однако, реальная ситуация часто расходится сконституционными нормами о власти народа. В развитых капиталистических странахреальные рычаги властвования находятся в руках политической элиты, а опоройгосударственной власти обычно является «средний класс», стремящийся кстабильности и порядку. Во многих развивающихся странах господствует блоккрупной буржуазии и помещиков (например, в Пакистане), блок финансовойбуржуазии с полуфеодальной знатью (в Саудовской Аравии). В отдельныхсовременных постсоциалистических странах реальные рычаги государственной властинаходятся в руках блока крупных чиновников и формирующейся «новой буржуазии»,нередко срастающейся с мафиозными структурами.

Другой подход к вопросуо социальных субъектах государственной власти существует в конституционномправе тоталитарных социалистических государств и был принят в странахсоциалистической ориентации. Перечень классов и социальных слоев, чьи интересыпо тексту конституций выражает государство, находит свое естественноепродолжение в концепции социальной диктатуры, т.е. власти определенного классаили блока классов и социальных слоев. Впервые в истории конституций этополучило выражение в формулировках о диктатуре пролетариата, пролетариата ибеднейшего крестьянства. В настоящее время таких положений в конституциях ужепочти нет (сохранилось лишь в КНДР, во Вьетнаме исключено в 1992 г.), но вКитае применяется термин «демократическая диктатура народа». Слово«демократическая» призвано смягчить крайне негативное значение термина«диктатура», а упоминание о народе придает последней более широкую социальнуюоснову (по официальным толкованиям в состав народа, особенно в прошлом, могливключаться не только трудовые классы и слои населения, но и часть«эксплуататоров» — национальная буржуазия).

Еще более широкоезначение концепция власти-диктатуры получила в прежних конституциях странсоциалистической ориентации, где использовался, правда, не всегда, термин«революционно-демократическая диктатура». Речь шла о власти разнородного блокасоциальных сил, в состав которого включались все патриотические классы и слоинаселения. Перечень этих сил был неодинаков (в одних странах упоминалась только«неэксплуататорская буржуазия», в других — армия, ремесленники, чиновники), нооснову блока, как утверждалось в конституциях, составлял союз рабочих икрестьян (ст. 2 конституции Бенина 1977 г.).

На деле в странахтоталитарного социализма властные рычаги были сосредоточены в рукахиерархической структуры органов правящей коммунистической партии, директивамкоторых подчинялись советы, осуществлявшие по конституциям «полноту власти», ав странах социалистической ориентации власть была сосредоточена в руках узкойверхушки руководителей, еще более персонализирована, чем это было всоциалистических странах (нередко полнотой власти обладал президент —генеральный секретарь, председатель правящей, почти всегда единственной партии,действия которого иногда имели волюнтаристский и непредсказуемый характер).

Положения о целях инаправлениях деятельности государственной власти как элемент рассматриваемогоконституционно-правового института присущи большинству конституций мира. Вконституциях прежних эпох они ограничивались краткими формулировками о заботе облаге народа, но в современных конституциях капиталистических стран (португальской1976 г., испанской 1978 г. и др.) содержатся развернутые формулировки. Вконституции Италии 1947 г. говорится о задаче устранять препятствия, которыемешают участию трудящихся в политической, экономический и социальнойорганизации страны. В основных законах стран тоталитарного социализма инекоторых развивающихся стран содержится зачастую большой перечень мероприятий,которые должна осуществлять государственная власть, имеются особые разделы иглавы, посвященные директивным принципам политики государства. В конституцияхстран тоталитарного социализма обычно говорится о целях строительствасоциализма, рациональном распределении средств потребления и накопления,осуществлении планирования, обеспечении прогресса образования, науки, техники,культуры, повышения производительности труда. В ст. 4 конституции Китая 1982 г.в качестве задачи государства сказано и о планировании рождений. Вразвивающихся странах нередко говорится о целях создания справедливого обществаи повышения благосостояния народа (Бразилия), ускоренного экономическогоразвития (Бангладеш), ликвидации эксплуатации человека человеком (Алжир),создания социалистических отношений на основе исламских ценностей (Йемен).

Конституционныеположения о структуре власти обусловлены общим концептуальным подходом к типуполитической системы в данной стране. В условиях плюралистической системыосновные законы закрепляют принцип разделения властей, тоталитарная системаисходит из принципа единства власти. Оба эти подхода могут находить различноевыражение в системе органов государства. Вопросам об органах государства, ихвзаимоотношениях посвящено много конституционных норм, по своему объему онизанимают в институте государственной власти доминирующее положение. Их удельныйвес просто несравним ни с одним другим элементом этого института: в отличие ототдельных статей, посвященных, например, характеру государственной власти илиее задачам, регулирование системы органов, их взаимоотношений занимает обычнонесколько глав в основном законе. Если принята концепция разделения властей, тогосударственные органы строятся в зависимости от их характеристики какзаконодательных, исполнительных и судебных; на местах тоже могут бытьгосударственные органы — они представляют власть центра, государственнуювласть. Другой подход существует в странах тоталитарного социализма и былпринят в некоторых так называемых странах социалистической ориентации: органамигосударственной власти в специальном, конституционно-правовом значении этогопонятия считались только представительные органы типа советов. Другие органы,включая правительство, характеризуются не как органы государственной власти, акак органы управления, правосудия, прокуратуры и др.

Последний элементинститута государственной власти — нормы, характеризующие методы ее деятельности.В теории государства и права принято обычно различать методы либерализма(убеждения, демократические методы) и насилия (принуждения, авторитарныеметоды). В конкретных отраслях права используется более дробная классификация.Анализируя конституционные нормы зарубежных стран, можно установить, чтогосударственная власть широко применяет методы стимулирования или поощрения(например, положения конституций стран тоталитарного социализма о поддержкегосударством кооперирования крестьян), дозволения (нормы о возможностипроводить без уведомления полиции мирные собрания в закрытых помещениях),охраны (различные гарантии прав личности), требований (регистрация политическихпартий в некоторых странах обязательна), запрета и, соответственно, ответственностиза его нарушение (запрещение предварительной цензуры).


§2. Разделение властей

Возникновение теорииразделения властей связано с борьбой крепнувшей буржуазии против феодальногоабсолютизма. Стремясь к ограничению королевской власти, идеологи молодой буржуазиивыдвинули тезис о разделении государственной власти на законодательную,исполнительную и судебную. Предполагалось, что первая будет вручена избираемомународом парламенту (на деле в течение столетий существовало ограниченноеизбирательное право), вторая — главе государства, под которым буржуазия,стремившаяся сначала к компромиссу с феодальной верхушкой, в то времяподразумевала наследственного монарха; считалось, что ему будут подчиненыминистры. Судебная власть должна была осуществляться независимыми судами, поуголовным делам — с участием представителей населения (суды присяжных, судышеффенов или иные суды).

Против такогоорганизационно-правового подхода к структуре государственной власти выступилидругие мыслители XVIII в., отвергавшие идею разделения властей ссоциологических позиций. Они утверждали, что вся власть должна принадлежатьнароду, а формой ее осуществления должны стать народные собрания (для крупныхгосударств допускалось также существование представительных органов).

В конституциях получилиотражение оба эти подхода. Уже в первой писаной конституции — основном законеСША 1787 г. — они, по существу, были соединены. Словами: «Мы, народ СоединенныхШтатов...» — создатели конституции провозглашали его учредительную власть,суверенитет, а устанавливая систему органов государства с разделением ихполномочий (конгресс, президент, суды), они закрепляли организационно-правовоеразделение властей. В настоящее время для большинства конституций мирахарактерно одновременное присутствие того и иного подхода: социологического(власть народа) и организационно-правового (разделение властей).

В некоторых современныхконституциях триада разделения властей подвергнута модификациям и дополнениям.Конституционная доктрина ряда стран Латинской Америки (конституции Никарагуа1987 г., Колумбии 1991 г., Бразилии 1988 г. и др.) исходит из существованиячетырех властей: дополнительно названа избирательная власть (граждане,составляющие избирательный корпус). Свое организационное выражение эта ветвьвласти нашла в создании специальных избирательных трибуналов (судов), которые,в частности, рассматривают споры о прямых выборах в государственные органы. ВБразилии их система имеет иерархический характер, завершаясь высшимизбирательным судом. В литературе говорится о существовании иной четвертойвласти — учредительной, под которой понимается право народа непосредственно илипутем создания специального учредительного собрания принимать конституцию иопределять тем самым основы организации государства. Наконец, четвертой властьюназывают также прессу, формирующую общественное мнение, но это ужесоциологический подход. Пресса государственной властью не обладает, равно какне являются государственной властью и другие называемые философами исоциологами власти — корпоративная власть общественной организации,идеологическая власть, техническая, религиозная и др.

В редких случаях взаконодательстве говорится о пятой, контрольной государственной власти, вотдельных конституциях в развивающихся странах с однопартийной системойупоминалась партийная власть, рассматривавшаяся как особая разновидностьгосударственной власти.

Теория разделениявластей отнюдь не предполагает создание «китайской стены» между различнымиветвями власти. Да это и невозможно, поскольку речь идет о едином институте,единой государственной власти. В государстве не может быть несколько различныхпо своей сущности властей: это исключается концепцией государственногосуверенитета. В условиях редкого в истории и кратковременного двоевластия, посуществу, имело место переплетение разных по своей сущности властей —политической и государственной. Единство государственной власти при необходимомразграничении ее ветвей порождает переплетение некоторых элементов, ихвзаимодействие, взаимозависимость, взаимопроникновение. Акты с названием«законы» вправе принимать за редкими исключениями только представительный органнарода — парламент, олицетворяющий законодательную власть. Но, во-первых, вряде стран понятие парламента является более широким. В Великобритании, Индии инекоторых других странах этот орган триединый. Наряду с избираемой нижнейпалатой парламент включает неизбираемую прямыми выборами верхнюю палату (вВеликобритании в основном наследственную, а в Канаде — назначаемую) и главугосударства (в Австралии, Канаде — генерал-губернатора), без подписи которогозакон не имеет юридической силы. Подписывая законы, обладая правом вето (отлатинского глагола «ветаре» — запрещать), что выражается в праве главыгосударства возвратить закон в палату (палаты) на новое рассмотрение, главагосударства участвует в осуществлении законодательной власти. Во-вторых, нетолько в чрезвычайных, но и в обычных условиях возможно так называемоеделегированное законодательство или принятие органами исполнительной властиактов, имеющих силу закона (на основе конституционных норм о регламентарнойвласти).

В сферузаконотворчества вмешивается не только исполнительная власть, но и суды — общиесуды в англосаксонской системе права (это не относится к Великобритании, гденет конституционного контроля), верховные и конституционные суды,конституционные советы. Они вправе объявлять законы неконституционными и темсамым лишать их юридической силы.

В свою очередьпарламент тоже может осуществлять отдельные исполнительные и судебные функции.Издание «частных» законов в отличие от «публичных» (а частные законы регулируютконкретные вопросы) имеет значение распорядительной деятельности. Так,парламент иногда подменяет исполнительную власть, обладает некоторыми судебнымифункциями: в одних странах он наделен полномочием на принятие обвинительногозаключения и предание суду высших должностных лиц (президента, министров идр.), в других — рассматривает дело в порядке импичмента по правилам судебногопроцесса (правда, верхняя палата только принимает решения об отрешении отдолжности высших должностных лиц, судей и некоторых других государственныхслужащих, :

судит их ужеобыкновенный суд).

В связи с отмеченнымвзаимопроникновением ветвей власти концепция разделения властей вконституционном праве получила еще два важных дополнения: положения онеобходимости баланса властей и о системе сдержек и противовесов. Обе проблемывпервые решались еще при принятии конституции США, но их окончательное правовоерегулирование сложилось позже — в практике Верховного суда США при толкованияхконституции. «Отцы конституции США» стремились к уравновешиванию ветвей власти,с тем чтобы ни одна из них не была такой, которая могла бы возвыситься наддругой, подавлять другую или другие Их скоординированность получила названиебаланса властей.

Те же цели, хотя и внесколько ином конституционном выражении. имеет система сдержек ипротивовесов', каждая ветвь власти не только уравновешивает, но и ограничиваетдругую (другие). Президент Бразилии, Мексики, США, другой президентской республикине может распустить конгресс (парламент), но и конгресс не может сместитьпрезидента и руководимых им министров (кроме случаев импичмента); президент могзадержать закон конгресса путем отлагательного вето, но конгресс преодолевалего 2/3 голосов. Вотум недоверия министрам не предусмотрен, их нельзя уволитьтаким путем, но в США само назначение министров нуждается в согласии сената.Верховный суд осуществляет конституционный контроль и вправе признавать законыконгресса недействующими. В отличие от президентской республики в США впарламентарной республике или парламентарной монархии система сдержек ипротивовесов имеет другие механизмы действия. Там, например, можно уволитьправительство, выразив ему вотум недоверия; однако глава государства имеет выбор:уволить правительство или распустить парламент с назначением новых выборов.

Единство власти неисключает различий в способах осуществления государственной власти теми илииными органами государства, не отменяет возможных конфликтов властей направовой основе (различия, а следовательно, противоречия при решении конкретныхгосударственных задач неизбежны уже в силу самого факта существованиянескольких ветвей власти), но состязание на правовом поле требует не доводитьразногласия до борьбы. По принципиальным вопросам государственной политики всеветви власти должны действовать согласованно, иначе невозможно управлятьобществом — альтернативой этому являются анархия и распад. Такое развитиесобытий, когда противоречия властей доводятся до стадии борьбы, как показываетопыт отдельных постсоциалистических и развивающихся стран, имеет толькоразрушительный характер.

Выше речь шла огоризонтальном разделении властей на уровне государства как целого, без учетаособенностей его территориально-политического устройства. Вместе с тем вфедерациях, унитарных государствах, имеющих автономные образованияполитического характера, основные законы решают вопрос о вертикальномразделении властей (государственной власти федерации и государственной властиее субъектов, а также государственной власти политической автономии в унитарномгосударстве), а в связи с концепциями публичной власти территориальногоколлектива — также и о разделении государственной власти и власти местногосамоуправления. Первая проблема решается на основе разграничения полномочий(предметов ведения) между федерацией и ее субъектами путем установленияисключительных полномочий федерации, принципа верховенства федерального законав сфере совместных полномочий и верховенства закона субъекта федерации в сфере полномочий,отнесенных к его ведению. С автономией дело обстоит несколько иначе: вконституциях и иных законах четко перечисляются вопросы, по которым органыполитической автономии могут принимать местные законы. Если вадминистративно-территориальных единицах создаются местные органыгосударственной власти (например, на Украине по конституции 1996 г.) и наряду сними существуют местные выборные советы как органы местного самоуправления,полномочия между ними разграничиваются в конституциях или специальных законах.Но иногда на местах не бывает назначенных органов государства илипредставителей государственной власти (комиссаров, губернаторов, префектов), асуществуют только органы иной публичной власти — власти территориальногоколлектива (местное самоуправление). В этом случае конституция и законы такжеопределяют объем полномочий местных советов (органов местного самоуправления),но функции государственной власти они могут осуществлять только тогда, когдаэто им поручено государством.

§3. Единство государственной власти

Идеологическоеобоснование необходимости единства власти появилось задолго до возникновениятеории разделения властей и имело персонифицированный характер (в том числеобоснование суверенитета не народа, а монарха). Впоследствии такой подходвозродился в вождистских концепциях фашизма. Практика вождизма существовала и вусловиях тоталитарных коммунистических режимов (реальная власть и в рядеслучаев культ личности генерального секретаря правящей партии), хотя в отличиеот фашистских учений марксистская теория в принципе отрицалаиндивидуалистический подход.

 Новый аспект идееединства власти был придан сочинениями некоторых французских просветителей,подходивших к этому вопросу скорее с социологических, чем сорганизационно-правовых позиций. Они рассматривали законодательную,исполнительную, судебную власть лишь как особые проявления верховной власти,суверенитета народа, считая, что все «члены государства» должны участвовать вуправлении им через формирование «общей воли», как правило, на народныхсобраниях. Это был иной, коллективистский подход к идее единствагосударственной власти.

Такой подход был, хотяи в измененном виде, принят на вооружение и либеральной, и марксистскойтрадицией. В первом случае, как уже говорилось, он ограничивался провозглашениемв конституциях власти, суверенитета народа. Во втором наряду с суверенитетомнарода, которому придавалось классовое истолкование, были осуществлены поискитого вида органов, который сосредоточил бы в своих руках всю полнотугосударственной власти. В качестве таких органов марксистско-ленинская теорияпредложила советы, что и было закреплено в конституциях стран тоталитарногосоциализма.

Таким образом, идеяединства власти неоднозначна. Она имеет три разных аспекта: социальное единствовласти, что проистекает из единства природы господствующих в обществесоциальных групп; единство принципиальных целей и направлений деятельности всехгосударственных органов, обусловленное необходимостью согласованного управленияобществом, без чего оно может быть ввергнуто в состояние анархии и распада;организационно-правовое единство, когда отвергается разделение властей иорганами государственной власти признается только определенный вид органов.

Социальное единствовласти с точки зрения содержания конституционных норм обеспечивалосьпринадлежностью власти народу (в большинстве стран), или трудящимся (в странахтоталитарного социализма, в некоторых других странах), или определенному блокусил, составные части которого имели одинаковые первоочередные задачи, но расходилисьво взглядах на пути дальнейшего развития страны (например, в условиях отдельныхпереходных государств). Считалось, что в таком патриотическом блоке,составляющем основу государственной власти, существуют два союза: союз рабочихи крестьян (ведущая сила блока) и союз трудящихся и прогрессивно настроенныхнетрудящихся, который складывается в результате давления первого союза. Этатрактовка социального единства власти допускает конституционно признанныепротиворечия в таком единстве, что находило выражение в формулировке: «союз иборьба одновременно».

Второй аспект единствагосударственной власти — единство принципиальных целей и направлениидеятельности государственных органов — получил выражение в конституционномправе в закреплении приоритетных целей государства, принципиальных ориентировгосударственной деятельности. Некоторые из этих целей рассмотрены нами выше напримерах стран с различными социально-политическими системами. Без такогоцелеполагания невозможна ориентация общественного развития, а такое управление,хотя и в неодинаковой степени и в различном объеме, осуществляется во всехстранах. Однако единство целей и деятельности государственных органов неявляется абсолютным. Даже при едином подходе к решению основных задачсуществует различное «прочтение» конституционных целей, предлагаются разныемеры для их достижения (это ежегодно наблюдается, например, в коллизияхпарламентов и правительства по поводу законов о государственном бюджете). Привыдвижении разных принципиальных целей органами законодательной иисполнительной власти единство власти нарушается, что ведет к обостренномупротивоборству, а иногда и к трагическим последствиям.

Третий,организационно-правовой аспект единства государственной власти наиболеедетально закреплен в конституциях стран тоталитарного социализма и доктринальноразработан в марксистско-ленинском правоведении. Как уже отмечалось, былапринята концепция советов как единственных органов государственной власти снизудоверху. Только органы типа советов (они имеют разные названия: Народноесобрание, Национальное собрание, Всекитайское собрание народных представителей— в центре; народные советы, собрания депутатов, собрания народныхпредставителей и т.д. — на местах) рассматриваются как органы государственнойвласти в масштабе страны и в каждой административно-территориальной единице.Другие органы государства с точки зрения конституционной доктрины считаютсялишь органами государственного управления, правосудия, контроля и т.д., но невласти, хотя с точки зрения других отраслей права, например уголовного,полицейский является представителем власти. Действительность противоречилаконституционной концепции. Как отмечалось, реальная власть принадлежала органамкоммунистической партии, центральные органы которой принимали важнейшиегосударственные решения, послушно одобрявшиеся парламентами на ихкратковременных заседаниях (обычно несколько дней в году).

Идея единствагосударственной власти в целом имеет авторитаристский характер. На практике ееиспользование ведет к широкому использованию принуждения, а иногда инасильственных мер в государственном управлении. Концентрация власти в однихруках противоречит основам демократии, порождает произвол. Однако не все ееэлементы имеют только негативный характер. Требование социального единствавласти может служить целям поиска консенсуса и согласия в обществе, когдавласть становится определенной «равнодействующей» соревнующихся сил итенденций, если соблюдены условия «честного» соревнования при плюралистическойдемократии. Единство власти как единство принципиальных целей и направлений вдеятельности государственных органов может иметь позитивное значение, так какусилия государственного аппарата сосредоточиваются на решении стоящих передобществом крупных проблем. В то же время сосредоточение всей полнотыгосударственной власти в руках одного должностного лица, одного органа илиодного вида органов (не имеет значения, будут ли это монарх, президент илисоветы) в принципе не является плодотворной идеей, хотя сами по себе советы, например,как органы местного самоуправления являются демократическими институтами.Концентрация власти порождает бесконтрольность в деятельности государственныхорганов, несмотря на то что в определенных условиях общественного развития(острейший структурный кризис, процессы распада государственности, иностранноевторжение и др.) единство власти, как и авторитаризм в целом, временно можетспособствовать улучшению управляемости обществом, стабилизации положения,преодолению анархии. Этот способ использовался для преодоления экономических иполитических кризисов в самых разных демократических странах (например, в США в30-х годах, во Франции в 60-х годах).

Таким образом, двеосновные модели — разделение властей и их единство — не являются абсолютными,самодовлеющими. Разделение властей требует единства государственной политики,единства действий всех ветвей по принципиальным вопросам общественногоразвития, а единство власти не исключает «прозаического разделения труда» междуразличными органами государственной власти. Наиболее общим подходомконституционного права в современных условиях является соединение идей единстваи разделения властей, их взаимодействия и системы сдержек и противовесов. Такоепонимание отражено и в новейших конституциях. Наиболее отчетливым выражениемэтого является п. 4 ст. 3 конституции Казахстана 1995 г., который гласит:«Государственная власть в Республике Казахстан едина, осуществляется на основеКонституции и законов в соответствии с принципом ее разделения назаконодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их междусобой с использованием системы сдержек и противовесов».

Глава7 ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

 

§1. Понятия формы государства и формы правления

Понятие и классификацияформ государства. В конституционном праве зарубежных стран традиционноиспользуются несколько понятий, характеризующих с разных сторон формугосударства. Это форма правления, форма государственного(территориально-политического) устройства, форма политического(государственного) режима. Однако сам термин «форма государства» имеетдоктринальное происхождение, так как связан с учениями о государстве, и долгоевремя в конституциях он не употреблялся. Новые тенденции конституционногоразвития свидетельствуют о том, что форма государства как целостное явлениестановится предметом регулирования основных законов. В ряде конституций (Турции1982 г., Сальвадора 1983 г., Эфиопии 1987 г.) есть главы с названием «Формагосударства». Статьи многих конституций содержат синтезированные формулировки,включающие все три названных выше элемента. Так, конституция Бразилии 1988 г.говорит о федеративной республике, о демократическом правовом государстве,конституция Марокко 1972 г. — об унитарной демократической и социальноймонархии, конституция Франции 1958 г. — о неделимой, светской, социальной,демократической республике.

Некоторые конституциивключают в качестве одной из характеристик формы государства участие населенияв деятельности его органов, т.е. принцип обратных связей государственныхорганов с управляемыми. Особенно часто говорится об этом в конституциях странтоталитарного социализма, но нормы о партиципации есть и в других основныхзаконах. Конституция Колумбии 1991 г. характеризует государство как«партици-паторную республику».

Таким образом, формагосударства становится комплексным институтом конституционного права,представляющим собой внутренне согласованную систему норм, регулирующих в ихединстве структуру и взаимоотношения основных органов государства (главыгосударства, парламента, правительства), территориально-политическоеустройство, главные методы деятельности государственного аппарата и формы егообратной связи с населением. Элементы, составляющие в теории государствоведенияформу государства (форма правления, государственного устройства и др.), вконституционном праве служат подынститутами комплексного института «формагосударства». В свою очередь они могут выступать в качестве институтов приболее дробной классификации (например, форма правления по отношению к главегосударства, когда последний может рассматриваться как подынститут).

Классификация формгосударства в конституционном праве. В теории государства и права используютсяразличные классификации форм государства в зарубежных странах, в частностивыделяются демократические государственные формы (например, Франция) и формыавторитарные (например, Индонезия). Применяются также более дробные членения:феодально-теократическая, буржуазно-авторитарная, буржуазно-демократическая,социалистическая, революционно-демократическая (в отдельных странах,декларировавших ориентацию на социализм) и другие государственные формы.

В конституционном праведля классификации форм государства может использоваться свой подход — с позициитеорий разделения властей и единства власти. С этой точки зрения в качествеосновных разновидностей можно выделить поликратическую (многовластную) имонократическую (единовластную) формы государства. Промежуточное положениемежду ними занимает сегментарная государственная форма, соединяющая черты этихдвух форм. Такая классификация применима ко всем зарубежным странам, в томчисле и к тем, которые провозглашают себя в конституциях социалистическими.Каждая из этих трех форм имеет множество разновидностей. Но в целомполикратическая государственная форма характеризуется: разделением властеймежду различными органами государства (парламент — законодательная власть,глава государства и правительство — исполнительная власть, независимые суды —судебная власть), отлаженными способами взаимодействия ветвей власти, системойих взаимных сдержек и противовесов, самоуправлением территориальныхколлективов, демократическим государственным режимом, различными формамипартиципации населения.

Монократическаягосударственная форма характеризуется единовластием определенного органа илидолжностного лица. В конституциях может быть провозглашено полновластие неодного органа, а определенной системы однородных органов (например, советов вусловиях тоталитарного социализма). Но и в этом случае считается, чтогосударственная власть в центре и на местах принадлежит только им, остальныеорганы государства — это органы не государственной власти, а управления,правосудия и др. Полнота государственной власти может принадлежать одному лицу(например, фюреру, дуче, каудильо — в свое время в Германии, Италии, Испании,Португалии, монарху — в некоторых мусульманских странах, по конституциямкоторых вся власть исходит от монарха). Во многих странах Африки (Гвинее,Заире, Малави, Тунисе, Уганде и др.) власть принадлежала «пожизненнымпрезидентам», которые одновременно являлись председателями единственнойразрешенной (правящей) партии, хотя в некоторых конституциях и были отдельныеположения о разделении властей. Наконец, реальная власть может находиться вруках хотя и не государственного, но на деле органа, выполняющего важнейшиегосударственные полномочия. Так было и есть в странах тоталитарного социализма,где все важнейшие государственные решения принимались и принимаются политбюро(президиумом, исполнительным комитетом, центральным комитетом) правящей коммунистическойпартии.

При такойгосударственной форме нет системы сдержек и противовесов; территориальныеколлективы либо находятся под строгой опекой центра, либо местноесамоуправление прямо отвергается как институт:

оно заменяетсяназначенными губернаторами (другими должностными лицами) или избраннымисоветами, которым по конституции принадлежит вся власть, но которые на делеподчинены местным органам правящей партии; господствует единая государственнаяидеология (в одних странах, например в Бенине, Гаити, Заире, Индонезии, Иране,Пакистане, это было установлено конституциями, в других такое господство имелофактический характер); существует авторитарный режим; партиципация либоотвергается, либо формы, в которых она проводится, не имеют реального значениядля определения политики государственных органов в центре и на местах.

Сегментарнаягосударственная форма (сегмент — с латинского «отрезок») характеризуется тем,что государственная организация как целое складывается из разнородных отрезков,но ее объединяет единая природа государственной власти, единствогосударственной политики по принципиальным вопросам, единые принципыорганизации и деятельности. В данной государственной форме есть и элементыполикратии, и элементы монократизма, частички демократии, авторитаризма и дажетоталитаризма. Органы государственной власти формируются путем выборов, но они«заорганизованы», а число партий, допускаемых к участию в них, нередкоограничено (три в Индонезии, две в Нигерии, в свое время три, а затем четыре вСенегале и т.д.). Выборы в парламент не имеют, однако, принципиальногозначения, поскольку традиционно решающая доля власти сосредоточена в рукахпрезидента (многие президентские республики в Латинской Америке), иного главыгосударства (Иордания, Марокко) или иной структуры (сената и военных вТаиланде). Разделение властей конституциями может признаваться, но на делереальной системы сдержек и противовесов не существует. В территориальнойструктуре государства при сегментарной форме возможна автономия, даже политическая(например, Филиппины), на местах могут существовать выборные органы (советы,старосты), но автономные полномочия на деле ограничиваются, а выборные главысоветов, старосты утверждаются и могут быть не утверждены вышестоящиминачальниками органов исполнительной власти. В деятельности органов государствазначительное место занимает принуждение, партиципация граждан мала, хотя ееэлементы и существуют. Демократические права и свободы в конституцияхпризнаются (иногда их перечень довольно широк), но действенные юридическиегарантии их реализации на практике отсутствуют.

Понятие и классификацияформ правления. Термин «форма правления» содержится во многих основных законахстран мира. В некоторых конституциях этого термина нет, но всегда закрепляетсяглавный принцип правления — монархия (например, конституция Испании 1978 г.)или республика (конституция Германии 1949 г.). Лишь единичные государства неимеют в официальном названии слов «монархия» или «республика» (ГосударствоИзраиль, Государство Кампучия до 1993 г., Ливийская Джамахирия, Украина, хотя втексте конституции Украины сказано, что она республика).

В государствоведческойлитературе существуют два подхода к понятию формы правления: узкий и широкий. Сточки зрения узкого подхода (А.А. Мишин) понятие формы правления связано, посуществу, с положением одного лица — главы государства, монарха или президента;с точки зрения широкого подхода (чехословацкий автор И.Благож) в понятие формыправления включаются отношения между органами государства и центрами экономическойи политической жизни, политическая среда, в которой действуют государственныеорганы.

В действительностиформа правления не исчерпывается положением одного лица (при классификацияхнеобходимо учитывать разные взаимоотношения главы государства с парламентом иправительством), но, будучи формой управления государством, она не можетвключать всю политическую среду. Форма правления — это характеристика структурыи взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти или другихосновных органов государства в тех странах, где нет деления на законодательную,исполнительную, судебную власть, а принята концепция «республики советов». Вряде стран для характеристики особенностей формы правления имеет значение идеятельность органов конституционного надзора (верховных и конституционныхсудов, конституционных советов), некоторых других государственных органов,участвующих в управлении государством.

По традиции приняторазличать две основные формы правления: монархию и республику. Более детальнаяклассификация создается в их рамках (дуалистическая монархия, президентскаяреспублика и др.).

Вместе с тем всовременных условиях некоторые различия этих форм стираются. Возникаютсмешанные формы, в монархии появляются черты республики (например, периодическая,раз в пять лет, выборность монарха в Малайзии, «коллективный монарх» в ОАЭ), ав республике складываются, по существу, монархические элементы (пожизненныепрезиденты); создаются полупрезидентские, полупарламентарные республики,сочетающие черты различных форм; даже абсолютная монархия все чаще принимаетвнешне конституционную оболочку (дарованные конституции, консультативныепарламенты).

 

§2. Монархия

Монархическая формаправления. Монархия — это такая форма правления, когда главой государства являетсялицо, получающее и передающее свой государственный пост и особый почетный титулпо наследству и пожизненно (король, император, султан и др.). Правда, в рядестран (Малайзия, ОАЭ) из этого правила есть исключения, которые будутрассмотрены ниже.

Число монархий в миредовольно велико: если считать в их числе членов британского Содружества, вкоторых британский монарх представлен генерал-губернатором, то они составляютоколо шестой части государств мира. Среди монархий есть крупные страны —Великобритания, Испания, Япония, Таиланд, но есть и очень мелкие государства снаселением в несколько сот тысяч (Свазиленд в Африке), десятков тысяч(Сент-Кристофер и Невис в Карибском бассейне) и тысячи человек (Тувалу вОкеании).

Общая тенденцияразвития свидетельствует о переходе от монархии к республике как болеедемократической форме. После второй мировой войны монархия была упразднена вБолгарии, Италии, Румынии и некоторых других странах, а затем в Греции иАфганистане. Но есть и случаи восстановления монархии (в Испании после смертидиктатора генерала Франко). В развитых странах (Великобритания, Испания, Японияи др.) монархия фактически не влияет на политический режим в стране, положениев монархии Великобритании мало чем отличается от ситуации в соседней республике— Франции. Однако во многих развивающихся странах монархия, будучи феодальныминститутом, ограничивает развитие демократии.

Хотя монарх — главагосударства, на деле ему не всегда принадлежит верховная власть, не всегда онреально правит страной. Верховная власть в монархии зачастую осуществляетсясистемой высших органов, включая главу государства, парламент, правительство, аиногда и неформальные структуры (семейный совет, высшее духовенство, советаш-шура). Поэтому при изучении конституционного права не ограничиваютсяконстатацией факта монархии, а различают определенные ее виды:

абсолютную,дуалистическую и парламентарную. Первая из них характеризуется юридически, ачасто и фактически неограниченной властью монарха, две другие — конституционныемонархии, власть главы государства ограничена, хотя и в разной степени.

Абсолютная монархия. Досих пор эта форма правления, свойственная докапиталистическим стадиям развития,существует в нескольких странах. В султанате Оман нет конституции, ее рольвыполняет, как говорилось, Коран. Нет в этой стране и парламента, правительствоформируется королем, ответственно только перед ним, а премьер-министром обычноявляется сын, брат или другой родственник короля. Многие министры, а такжегубернаторы провинций принадлежат к правящей семье.

В других эмиратахПерсидского залива — Бахрейне, Катаре, Кувейте, в ОАЭ, Саудовской Аравии естьконституции, но они, во-первых, дарованы монархами (в ОАЭ — Советом эмиров), ане приняты демократическим путем, во-вторых, их действие часто приостанавливается(в Бахрейне — с 1975 г.), в-третьих, они устанавливают, что вся власть —законодательная, исполнительная, судебная — исходит от монарха, надконституцией стоит Коран. В этих странах есть парламенты, иногда избираемыенаселением (только мужчинами), но, по существу, это законосовещательные органы,поскольку их решения нуждаются в согласии монарха. В Катаре парламент так иназывается: Консультативное собрание — и действует по мусульманской традицииаш-шура — совещания правителя с наиболее уважаемыми лицами. В ОАЭ членыпарламента (Национального собрания) назначаются семью эмирами (Советом эмиров),а парламент действует в качестве совещательного учреждения даже не при Советеэмиров, а при правительстве, тоже назначаемом эмирами. В Саудовской Аравиивзамен парламента создан совещательный совет, назначаемый королем (1992 г.).Таким образом, хотя в названной группе стран есть конституции и парламенты, онина деле не ограничивают власть монарха и эти государства тоже представляютсобой фактически абсолютные монархии. То же относится и к султанату Бруней,расположенному на острове Калимантан, близ Индонезии.

Особое значение всистеме управления в существующих ныне своеобразных абсолютных монархиях имеютсемейный совет и мусульманская религия. Семейный совет — это неформальное, новесьма важное учреждение. Он состоит из членов правящей семьи, близкихродственников короля и некоторых высших улемов, особо почитаемых знатоковКорана. В Саудовской Аравии семейный совет низлагал короля (в том числе за отсутствиедолжного благочестия, что устанавливалось улемами) и назначал на его местонового из той же семьи. Король — это одновременно высшее духовное лицо — имам,а мусульманская религия — государственная религия. Светская власть королясоединяется с духовной. Таким образом, существующие в наше время абсолютныемонархии являются абсолютистско-теократическими.

По своему социальномухарактеру современные абсолютные монархии не представляют собой полностьюфеодальные государства. Господствующий класс, хотя он и сформировался на базефеодальной аристократии, существует не за счет феодальной эксплуатациикрестьянства, а за счет государственной эксплуатации нефтяных богатств. Крометого, значительная доля власти сосредоточена в руках крупной, преимущественнофинансовой, буржуазии.

В дуалистическоймонархии есть конституция (нередко она тоже даровалась народу монархом),парламент, без участия которого законы не могут приниматься. Однакоправительство (совет министров) назначается монархом и ответственно толькоперед ним, но не перед парламентом. Фактически в такой монархии в результатевлияния традиций, роли личности монарха, а также других, в том числерелигиозных, факторов власть короля даже больше, чем это установленоконституцией. Некоторые монархии, которые по конституции ближе к парламентарным(Иордания, Марокко, Непал), являются на деле дуалистическими. Монархи этихстран неоднократно распускали парламенты и правили без них годами, а то идесятилетиями. Да и предусмотренная в конституциях ответственность правительстваперед парламентом зачастую служит фикцией: по традиции правительство полностьюподчинено королю.

В парламентарноймонархии действует конституция, принятая демократическим путем, законодательнойвластью обладает избираемый парламент (по крайней мере, избирается его нижняяпалата). Монарх юридически остается главой государства, но участия в управлениистраной фактически не принимает. Конституция Японии 1946 г. (вступила в силу в1947 г.) прямо запрещает ему это, в других странах (например, в Великобритании)монарх лишен властных полномочий на основе конвенциональных норм, сложившихся впорядке обычая в ходе государственной практики.

Правительство впарламентарной монархии ответственно только перед парламентом. Правда, поконституции оно обычно назначается монархом, но такое назначение, как правило,— чисто формальный акт. На деле правительство формируется лидером партиибольшинства в парламенте, которого король назначает премьер-министром.Назначить другого премьер-министра он не может, так как другой состав кабинетане получит вотума доверия (утверждения) в парламенте при представлениипарламенту правительственной программы. Лишь в тех случаях, когда в парламентенет большинства какой-либо партии и политические партии не договорились осоздании коалиционного правительства, монарх может играть более самостоятельнуюроль в подборе кандидатуры премьер-министра (так иногда бывает в Бельгии,Дании, Нидерландах).

В парламентарноймонархии глава государства либо не имеет права вето по отношению к принятымпарламентом законам и должен подписывать их, даже если у него имеются личныевозражения (Япония), либо не применяет его (более трехсот лет монарх неприменял вето в Великобритании, в результате чего сложилась конвенциональнаянорма неприменения вето).

Особая форма парламентарноймонархии существует в некоторых государствах — членах британского Содружества(Австралия, Канада, Новая Зеландия, Папуа — Новая Гвинея, Ямайка и др.).Считается, что их главой является британский монарх, который представлен в этихстранах назначаемым им генерал-губернатором. На деле же кандидатуругенерал-губернатора называет местное правительство, а иногда его избираетместный парламент. В республиках, входящих в Содружество (например, Индия,Пакистан), генерал-губернатора нет, избирается президент — глава государства.

Особенности монархии внекоторых странах. В некоторых, особенно малых, странах (Лесото и Свазиленд вТропической Африке, Тонга в Океании и др.) монархия существует в условияхфеодально-племенных и патриархальных институтов. Парламент избирается нередколишь частично и в рамках системы традиционных общин (в небольшом государствеТонга большинство его членов — местная знать, в том числе министры короля, вСвазиленде часть членов назначается королем, но парламент здесь распущен ужедва десятилетия назад). При короле обычно действует племенной совет (вСвазиленде — два, большой и малый), имеющий иногда более важное значение, чемпарламент. Многие решения король может принимать лишь с согласия вождей племен.

В Малайзии существуетвыборная монархия, в ОАЭ действует, по существу, «коллективный монарх» —наиболее важные полномочия главы государства, а также законодательныеполномочия и некоторые функции правительства принадлежат Совету эмиров семиэмиратов федерации. Особенности формы правления в Малайзии и ОАЭ будутрассмотрены ниже.


§3.Республика

Понятие республики.Республика — форма правления, при которой главой государства являетсяпрезидент, избираемый на определенный срок из числа граждан, обладающихнеобходимыми «квалификациями» (определенный возраст, рождение в данной странеот граждан этого государства, обладание полными гражданскими и политическимиправами и др.). Есть и иные, искаженные формы республики, когда президент неизбирается гражданами, а провозглашается таковым военным или революционнымсоветом после государственного переворота, когда президент провозглашаетсяпожизненным президентом и др.

Принято делитьреспублики на президентские (например, США) и парламентарные (например, Индия).Особое распространение получила первая из этих форм. В Африке до 90-х годовсовсем не было парламентарных республик, нет их и в Латинской Америке.

Президентскаяреспублика. В президентской республике президент, как правило, избираетсянезависимо от парламента (например, в Мексике прямым голосованием избирателей,в США — косвенным), хотя есть и исключения (в Суринаме одно время — 2/3 голосовпарламента, в Египте кандидатуру президента на голосование избирателей можетпредложить только парламент).

Президент назначаетминистров, как, например, в США или Бразилии, и в этом случае отдельного отпрезидента правительства нет, существует кабинет президента, где министры имеюттолько совещательный голос. В некоторых президентских республиках он можетназначить также премьер-министра. В этом случае есть правительство во главе спремьером, но фактическим руководителем правительства остается президент. Крометого, ни премьер, ни министры политической ответственности перед парламентом ненесут, не могут быть уволены им в отставку. Это означает, что кабинет илиправительство формируется партией (крайне редко — блоком партий), победившей напрезидентских, а не на парламентских выборах, и президент — это лидер правящейпартии, хотя во многих странах, будучи избран, он слагает с себя партийныеобязанности и выступает как «надпартийный» деятель. Президент свободен вподборе членов правительства и делает это по своему усмотрению (в Нигерии, СШАи некоторых других странах необходимо, однако, при назначении министровсогласие верхней палаты парламента — сената). Как правило, министры несутответственность за свою деятельность только перед президентом и не могут бытьуволены в отставку путем вотума недоверия в парламенте. Иногда конституцияпрямо устанавливает, что президент является главой правительства (ст. 117 конституцииМозамбика 1990 г.). Как уже говорилось, в большинстве президентских республикнет особой должности премьер-министра, им является президент. Если же такаядолжность есть (иногда она предусмотрена конституциями, но может и неупоминаться ими, и во многих странах Азии и Африки она то вводилась, тоупразднялась), то это так называемый административный премьер. Политикуправительства определяет президент, под руководством которого проходятзаседания совета министров, где решаются наиболее важные вопросы (менее важныевопросы решаются под председательством административного премьера).

В президентскойреспублике осуществляется «жесткое» разделение властей: президент не вправедосрочно распустить парламент (на практике в развивающихся странах это бывает;например, в 1993 г. президент Перу приостановил действие конституции ираспустил парламент, назначив, правда, новые выборы), но и парламент не вправесмещать министров путем вотума недоверия. В тех же редких случаях, когда такаявозможность может быть использована, всегда предусмотрено, что это не относитсяк фактическому главе правительства — президенту. Ответственность правительства(министров) перед президентом — главный признак президентской республики.Правда, парламент в такой республике имеет определенные полномочия (нередковесьма значительные) по контролю над управлением, но все-таки он не вправеуволить в отставку не угодных ему министров.

В президентскойреспублике вполне возможна такая ситуация (ее называют «разделеннымправлением»), когда правительство сформировано одной партией, а в парламентебольшинство мест принадлежит оппозиционной партии (партиям). Это неоднократнопроисходило в Венесуэле, Коста-Рике, США. Но в Мексике, например, такаявозможность до сих пор была исключена, поскольку Институционно-революционнаяпартия намного превосходит по своему влиянию другие партии и всегда побеждала ина президентских, и на парламентских выборах. Термин «разделенное правление»иногда используется и в другом значении: в условиях иной формы правления — парламентарнойреспублики или парламентарной монархии — в состав правительства парламентскогобольшинства включаются несколько министров от оппозиции. Обычно это делается вобстановке общенационального кризиса, войны, чтобы обеспечить единство действийразличных политических сил в критических ситуациях.

Суперпрезидентскаяреспублика. Вследствие особой роли главы государства, концентрации в его рукахбольших полномочий отдельные страны Латинской Америки давно получили названиесуперпрезидентских республик. Однако в последние десятилетия в Азии и Африкепоявились такие республики, где власть президентов была еще более усилена. Ониявлялись руководителями единственной легальной, а то и вообще единственнойпартии, провозглашенной конституцией в тех или иных формулировках руководящейсилой общества и государства. Президенты были главными идеологами страны,создателями официально провозглашенной обязательной идеологии (Гана припрезиденте Кваме Нкруме, Гвинея при президенте Секу Type, Заир при президентеМобуту и т.д.). Наконец, многие из таких лидеров в разных странах (Заир, ТунисУганда, Экваториальная Гвинея и др.) были провозглашены пожизненнымипрезидентами. Таким образом, возникла президентско-монокра-тическая республика,форма президентского абсолютизма.

В настоящее время всвязи с процессами глобальной демократизации в мире таких форм президентскойреспублики почти нет, но нельзя исключать появление их в дальнейшем.

Особой формойсуперпрезидентской республики является такая форма правления, котораяустанавливается во многих государствах е результате военных переворотов. Этодовольно частое явление в развивающихся странах: со времени образованиянезависимых государств i Латинской Америке (приблизительно полтора века назад)в страна? этого региона, а также в Азии и Африке произошло более тысячи военныхпереворотов, более половины из них были успешными и привели » созданию новойсистемы управления. В этом случае парламент, как правило, распускается(исключение составила, например, Бразилия, где i 1964 г. была проведена лишьего чистка), правительство и президент смещаются со своих постов. Создаетсяновый высший орган — военный совет (революционный совет, совет национальногоспасения и т.д.), его председатель — лидер переворота провозглашаетсяпрезидентом рее публики. На места назначаются военные губернаторы, коменданты идр Из прежних органов сохраняются обычно гражданские суды, но парад дельно сними создаются военные трибуналы, которые судят и гражданских лиц. Хотя вусловиях военного управления могут проводиться выборы низовых представительныхорганов на местах (как трижды было i Алжире и дважды — в Нигерии), они ставятсяпод надзор военных властей. Создается, таким образом, фактически республика безреспубликанских учреждений, можно сказать, что это президентско-милитарнсиреспублика. Впрочем, и в других развивающихся странах используете? концепциядвойной роли армии (военной и политической) и вооруженные силы служат остовоммногих «гражданских» президентских республик (Индонезия, Турция и др.).

Специфическими чертамиобладала президентская республика в не которых бывших странах/социалистическойориентации. В отдельные государствах (Ангола, Бенин, Конго, Мозамбик)практиковалось избрание президента республики высшим органом (съездом илицентральны!» комитетом) единственной в стране правящей партии. Председательэто! партии, избранный ее съездом, становился в соответствии с этим партийнымпостом автоматически президентом республики. Он получал лишь инвеституру(утверждение, вручение власти) в парламенте: последний не мог ни отказать впризнании его президентом, ни избрать президентом дpyгoe лицо. Такой президентопирался не только на государственный, но \ на реально властвовавший партийныйаппарат.

Парламентаризм впрезидентской республике и полупрезидентская республика. Наряду с чрезмернымусилением власти президента в одной группе стран в других государствах(особенно в Латинской Америке, в Шри-Ланке, а на рубеже 80—90-х годов — вСеверной и Тропической Африке) обнаружились тенденции смягчения президентскоговсевластия (в Африке это было связано с крушением тоталитарных режимов встранах как капиталистической, так и социалистической ориентации). В то жевремя в результате последовательных конституционных реформ были ограниченыполномочия президента в некоторых странах Европы (например, в Португалии). Врезультате возникли президентские республики с элементами парламентаризма. Этиэлементы характеризуются тем, что в президентской республике предусматриваетсявозможность вотума недоверия министрам (но не фактическому, а часто июридическому главе правительства — президенту), которые остаются в то же времяответственными и перед президентом (двойная ответственность). Правда, впрезидентской республике такая ответственность имеет разную степень: главнойвсе же остается ответственность министров перед президентом, которыйвозглавляет кабинет (кабинет президента) и под началом которого работаютминистры. Примером этого служат конституционные изменения в Венесуэле,Колумбии, Уругвае и некоторых других латиноамериканских странах.

В Уругвае парламентможет выразить недоверие министрам, хотя для этого требуется квалифицированноебольшинство голосов в 2/3, кроме того, президент в определенных случаях вправене увольнять министра даже после вотума недоверия парламента. К тому же парламентне должен одобрять или не одобрять программу правительства. Он может ееобсуждать, но решения по этому поводу не выносит. В Венесуэле также естьинститут вотума недоверия отдельному министру. Кроме того, в этой странепарламент рассматривает и одобряет программу правительства, представленнуюпрезидентом. Это делается на совместном заседании обеих палат, а не только назаседании нижней палаты, как это принято в парламентарных республиках придвухпалатной структуре парламента. В Перу по конституции 1979 г. и затем поконституции 1993 г. при вотуме недоверия, выраженном парламентом, президентобязан сместить министра. Вотум недоверия отдельному министру возможен вКолумбии (конституция 1991 г.), в Эквадоре (конституция 1984 г. с последующимипоправками).

Выше говорилось овотуме недоверия в президентской республике отдельным министрам, который,однако, не затрагивает фактического главу правительства — президента. Внекоторых странах возможно выражение вотума недоверия и всему совету министров,который характеризуется конституциями как орган исполнительной власти.Ответственность назначенного президентом правительства перед парламентомпревращает президентскую республику в полупрезидентскую. Во Франции, например,новое правительство излагает свою программу и просит о доверии, хотя оно и необязано делать это. Может быть принята резолюция порицания правительству, и онодолжно уйти в отставку. Правда, принятие такой резолюции крайне затруднено, иза четыре десятилетия действия конституции 1958 г. во Франции были лишьединичные случаи такого рода. На базе использования прежних традицийпарламентаризма, с появлением президентов с иными личными качествами, чем деГолль, Франция сохраняет все меньше черт полупрезидентской республики и всебольше превращается в парламентарную. Этому способствовала и практика«разделенного правления»: президент и парламентское большинство принадлежали кразным партиям (блокам). В Перу президент при вотуме недоверия может уволитьправительство в отставку, а в отдельных случаях даже обязан сделать это.

Полупрезидентскимиреспубликами являются некоторые страны СНГ. Согласно конституции Белоруссии1996 г., правительство подотчетно президенту и ответственно перед парламентом(ст. 106). В соответствии со ст. 113 конституции Украины 1996 г. Кабинетминистров ответствен перед президентом Украины, подконтролен и подотчетенВерховной раде (однопалатному парламенту). В постсоциалистических государствахпремьер-министры нередко должны назначаться с согласия парламента, ноназначение министров президентом такого согласия не требует. Ответственностьвсего состава правительства в связи с выражением вотума недоверия возможна, нокрайне затруднена (например, необходимо двукратное отклонение программыправительства в Белоруссии, одного раза недостаточно). В других случаяхдвукратного вотума недоверия не требуется, но все равно президент сам решает,уволить правительство в отставку или распустить парламент. Правда, в разныхпостсоциалистических полупрезидентских республиках в решении этого вопросаимеются свои особенности, но отдельному министру вотум недоверия вынестиневозможно (в случае его принятия никаких юридических последствий невозникает). В Етипте, напротив, требование отставки относится только кминистрам. Если же недоверие выражено персонально премьер-министру или кабинетув целом, президент может не согласиться с этим и возвратить вопрос на новоерассмотрение парламента. Если последний подтверждает свое решение, президентвправе вынести спорный вопрос на референдум — голосование избирателей. Результатыголосования в пользу правительства влекут роспуск парламента, в пользупарламента — отставку правительства.

Примеры такихпрезидентских республик, как, например, Венесуэла, Египет, Уругвай,свидетельствуют о том, что в тех из них, где возможен вотум недоверия министруили правительству в целом, он крайне затруднен, к тому же окончательноерешение, как правило, принадлежит президенту. Эта же ситуация наблюдается вполупрезидентских республиках, где вотум недоверия одному министру вообщеневозможен. Вопрос о недоверии правительству и министру в обеих группахреспублик может быть поставлен лишь значительным числом членов парламента: вПеру — 1/20 всего состава парламента, в Колумбии — 1 /10, в Белоруссии — 1 /Знижней палаты парламента, на Украине — 1 /З однопалатного парламента. Решаетсяже он только большинством общего состава парламента, а иногда иквалифицированным большинством.

Правительство впрезидентской и полупрезидентской республике, если оно возглавляетсяадминистративным премьером, может и само поставить вопрос о доверии. Этим онообычно пытается укрепить свои позиции или провести в парламенте закон, угрожаяв противном случае своей отставкой. Такой порядок тоже во многом сближаетпрезидентскую республику с парламентарной. Рассмотренные явления отражаютсовременные тенденции в развитии конституционного права стран мира.

Парламентарнаяреспублика. Парламентарная республика, особенно в ее «чистом» виде,распространена гораздо меньше, чем президентская. Это Австрия, Германия, Индия,Ирландия, Италия, Португалия (после ряда реформ конституции 1976 г.,существенно ослабивших позиции президента), Кабо-Верде в Африке (с 1990 г.),Вануату в Океании и немногие другие страны. Правда, в последние годы послеликвидации тоталитарных режимов по пути создания парламентарной республики идутмногие страны Африки, но их опыт слишком мал, чтобы делать обобщающие выводы.

В парламентарнойреспублике президент обычно избирается таким образом, чтобы он не получал своймандат непосредственно от народа (граждан-избирателей) и не могпротивопоставлять себя парламенту, депутаты которого избираются непосредственногражданами. Применяются различные способы непрямых выборов президента. Онизбирается либо парламентом (Греция, Ливан, Турция), либо особой коллегией(например, в Германии в состав коллегии входят все депутаты нижней палаты итакое же число депутатов, избранных представительными органами земель; этаколлегия называется Федеральным собранием). В Италии в состав коллегии входятчлены обеих палат парламента и делегаты областных советов, в Индии — выборныечлены парламента и выборные члены законодательных собраний штатов.

Способ выборовпрезидента не является, однако, решающим критерием отличий парламентарнойреспублики от президентской или полупрезидентской. Главное состоит в порядкеназначения правительства и его политической ответственности. В парламентарнойреспублике по тексту конституции, как и в республике президентской,правительство назначается президентом. Но в отличие от президентской республикиэто формальный акт. В парламентарной республике, как и в парламентарноймонархии, глава государства не является главой правительства и не свободен ввыборе премьер-министра, который потом определяет состав правительства(кабинета) и вносит его на утверждение парламента. Президенту приходитсяназначать лидером правительства лицо, которое пользуется доверием парламента(его нижней палаты), иначе правительство не будет утверждено парламентом.Поэтому в парламентарной республике пост премьер-министра занимает лидерпартии, имеющей большинство в парламенте, или кандидат, предложенный блокомобъединившихся партий, которые вместе располагают таким большинством(коалиционное правительство).

Это означает, чтоправительство формируется партией (партиями), победившей на парламентских (а нена президентских) выборах.

В парламентарнойреспублике президент по конституции нередко наделяется широкими полномочиями,но осуществлять их может лишь по предложению («совету») правительства. В такойреспублике он не правит, но это не значит, что его роль в государственезначительна. Некоторые вопросы государственного значения президент решаетсамостоятельно (в Италии он назначает некоторых должностных лиц, в ФРГ вопределенных условиях вправе отклонить просьбу правительства о роспуске нижнейпалаты). В условиях, когда в парламенте ситуация складывается таким образом,что правительственная партия утрачивает большинство (например, в результатеперехода депутатов в другие партии), президент может проявить самостоятельностьв формировании нового правительства (так было, например, в Индии).

В парламентарнойреспублике правительство несет ответственность только перед парламентом, но неперед президентом. Вотум недоверия, принятый парламентом (большинствомголосов), обязывает правительство уйти в отставку. Правда, есть вариант:президент, действующий в парламентарной республике по совету и с согласияправительства, может распустить парламент с обязательным назначением новыхвыборов. Если их результат будет не в пользу правительственной партии, т.е. онапроиграет выборы, правительство уходит в отставку.

«Рационализированныйпарламентаризм» в парламентарной республике. Парламентарная республика, как ипрезидентская, тоже испытывает в наше время давление, направленное на«рационализацию» парламентаризма. Но в данном случае суть этого давлениясостоит в том, чтобы ограничить возможность использования вотума недоверия,создать стабильное правительство, исключить министерскую чехарду (в Италии,например, за послевоенные полвека сменилось более 50 советов министров). С этойцелью применяются разные приемы, относящиеся к партийным комбинациям членовпарламента (но есть и обратные комбинации с целью организовать выражениенедоверия и «свалить» кабинет).

Существуют иконституционные способы для создания более стабильного правительства впарламентарной республике. Одним из наиболее действенных является«конструктивный вотум недоверия», предусмотренный конституцией Германии.Во-первых, ответственность перед нижней палатой парламента несет не всеправительство, а только его глава (канцлер). Отдельным министрам недоверие неможет быть выражено, они назначаются и смещаются канцлером. Во-вторых,бундестаг имеет право выразить вотум недоверия канцлеру только при условии, чтспроект резолюции, внесенный в бундестаг, будет содержать два пункта:

предложение о недовериидействующему канцлеру и предложение об избрании нового канцлера. Провести такуюрезолюцию в парламенте очень трудно, и на практике замена одного канцлерадругим имела месте только один раз — в 1982 г.

Канцлер может и по своейинициативе поставить вопрос о доверии Предложение считается принятым, если занего голосует абсолютное большинство депутатов. Отклонение предложения одоверии не обязывает канцлера уйти в отставку. Он может обратиться к президентус просьбой о роспуске в течение 21 дня бундестага. Право роспуска погашается,если бундестаг в этот промежуток времени изберет абсолютным большинствомголосов нового канцлера. В этом случае прежний канцлер обязан уйти в отставку.В случае отставки канцлера покидают свои пость и все члены правительства.

Другим примеромвнедрения «рационализированного парламентаризма» является Франция, в которойэто привело к преобразованию существовавшей по конституции 1946 г.парламентарной республики республику полупрезидентскую, полу парламентарную. Всоответствии с конституцией 1958 г., разработанной под руководством президентеФранции генерала де Голля, власть президента была усилена таким образом, что онстал центральной фигурой всего государственного аппарата Прежде всего былиограничены законодательные полномочия парламен та. Теперь он не имеет правапринимать законы по всем вопросам общественной и государственной жизни: вконституции есть перечень отведенных ему проблем. Все остальные вопросырешаются на основе применения регламентарной власти: президентом,правительством, министра ми; исполнительная власть издает, по существу, акты ссилой закона Президент рассматривается как арбитр в государстве: на неговозлагается конституционная обязанность обеспечивать своим арбитражемфункционирование государственных институтов. Он выносит на референдум любойвопрос, минуя парламент, и обнародует затем решение референдума в качествезакона. Он председательствует на официальных заседаниях правительства (хотяесть должность премьер-министра). По ст. 16 конституции президент имеетисключительные полномочия в случае политического кризиса, на срок действия этихполномочий в его руках сосредоточивается вся полнота власти (правда, свведением в действие исключительных полномочий автоматически созывается парламенти Национальное собрание не может быть распущено).

Вместе с тем элементыпарламентарной республики сохраняются. Назначенное президентом правительствопредставляется нижней палате парламента, излагает свою программу и по традициипросит о доверии. Парламент может также принять резолюцию порицанияправительству, что влечет его уход в отставку, но принятие такой резолюциизатруднено: она может быть внесена не менее чем десятой частью всего составанижней палаты и принята абсолютным большинством голосов списочного составапарламента. Резолюция порицания с 1958 г. была принята всего один раз — в 1982г.

Развитие Франции(особенно в связи с «разделенным правлением») свидетельствует, что парламентусиливает свои полномочия, а влияние президента ослабляется. Определенную рольв этом сыграли и некоторые решения Конституционного совета, которые привели, вчастности, к тому, что установленное конституцией ограничение сферызаконодательства парламента практически не соблюдается, а традиция голосованияпо вопросу о вотуме доверия (недоверия) новому правительству остается прочной.

«Рационализированныйпарламентаризм» Франции оказал влияние на другие страны (на некоторыефранкоязычные страны Африки, Шри-Ланку и другие государства). Элементы«рационализированного парламентаризма» присущи всем постсоветскимполупрезидентским республикам.

Наряду с формамиреспублики и монархии есть смешанные формы государства, соединяющие некоторыечерты и той, и другой.

Монархия среспубликанскими элементами. Выше уже говорилось о смешанных формах правления,которые соединяют черты однопорядковых форм правления: об абсолютной монархии сэлементами конституционности, о полудуалистической монархии, соединяющей чертыдуалистической и парламентарной монархии, о полупрезидентских, полупарламентарныхреспубликах. Вместе с тем бывают и такие смешанные формы правления, которыесочетают черты разнопорядковых форм — монархии и республики.

Как говорилось,важнейшим признаком монархии является то, что глава государства получает ипередает свой пост по наследству и пожизненно. В Малайзии главу государства —монарха — выбирают на 5 лет. Он избирается не гражданами и не парламентом, аСоветом правителей штатов, в состав которого входят не все главы штатов, а лишьсултаны 9 из 13 штатов. Главы четырех штатов не являются наследственнымисултанами и потому участия в выборах главы государства не принимают. Обычно напост монарха — главы государства избираются султаны штатов по очереди, для чегов Совете правителей ведется особый список. Таким образом, Малайзия представляетсобой своеобразную форму правления — выборную (или ротационную) монархию.

Элементы выборностисуществуют и в ОАЭ. Эмиры семи объединившихся эмиратов выбирают на 5 летпредседателя Совета эмиров, которого нередко называют президентом. ПредседательСовета эмиров выполняет многие функции главы государства, особенноцеремониальные. По своим полномочиям он ближе к президенту, чем к монархуабсолютной монархии, каковой являются ОАЭ с их коллективным монархом — Советомэмиров. В отличие от Малайзии в ОАЭ председателем Совета эмиров постоянновыбирают монарха крупнейшего эмирата Абу-Даби, который занимает 86% территориигосударства. Очередности занятия поста главы государства в этой стране нет.

Мы рассмотрели весьмаслабые элементы республиканизма (выборность главы государства) в монархическойформе правления. Но существуют и монархические элементы в республике.

Республика смонархическими элементами. Ранее уже говорилось о пожизненных президентах.Такая должность, созданная впервые в Югославии для Иосипа Броз Тито, первогопрезидента Югославии, который возглавлял освободительную борьбу югославскихнародов против фашистских захватчиков, была затем установлена в некоторыхстранах Азии и Африки: в 60-х годах — в Индонезии, в 70-х годах — в Тунисе,Уганде, Центральноафриканской Республике, в Экваториальной Гвинее и некоторыхдругих странах. Пост постоянного, пожизненного президента сочетался (кромеИндонезии) с однопартийностью (пожизненный президент всегда был лидером этойпартии), с провозглашением президента «духовным вождем народа», основателемновой идеологии, объявленной государственной. Один из таких пожизненныхпрезидентов — Бокасса пошел еще дальше: провозгласил себя императоромЦентральноафриканской империи (он был свергнут в 1979 г.). В Корейской Народно-ДемократическойРеспублике сын пожизненного президента Ким Ир Сена был объявлен его наследникоми стал руководителем страны в 1994 г. Институт пожизненного президента иособенно объявление этого поста наследственным сближают данную республиканскуюформу правления с монархией.

Как отмечалось, многихреспубликанских черт лишена форма правления, создаваемая в условиях военныхрежимов. Президенты таких республик не избираются населением или каким-либолегитимным конституционным органом, например парламентом или особойизбирательной коллегией. Они провозглашаются президентами группой своихсообщников по государственному перевороту, которая образует военный,революционный или иной совет. Парламент в этих условиях распускается,конституция целиком или в значительной части отменяется (иногда при^останавливается, что фактически не меняет положения вещей), выборы местныхорганов бывают редким исключением, управление строится на основе жесткойиерархии военных властей. Таким образом, создается необычная разновидностьреспублики, в которой фактически отсутствуют республиканские учреждения.

Особая форма республики— теократическая республика, где правит мусульманское духовенство, — существуетв Иране. В этой стране в соответствии с конституцией 1979 г. имеются избранныепрезидент и парламент, но главную роль играет.Руководитель государства(рахбар). Этот пост создан с учетом традиций мусульманского фундаментализма иво многом напоминает организацию власти в идеальном мусульманском государстве —халифате. Пост Руководителя государства принадлежит высшему духовному лицу,которое подбирается мусульманским Советом экспертов. В случае вакансии Советэкспертов подбирает другое лицо на этот пост, руководствуясь прежде всегорелигиозными качествами кандидата, или составляет коллегиальный орган,выполняющий обязанности Руководителя государства.


Глава8

ФОРМЫТЕРРИТОРИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКОГО УСТРОЙСТВА ГОСУДАРСТВА

 

§1. Понятие территориально-политического устройства государства и классификацияего форм

Понятиетерриториально-политического устройства государства. В конституционном правеесть понятия государственной территории и государственных границ, определяющихее параметры. Пределы территории государства в тех или иных формулировкахобозначаются в конституциях. Однако эти конституционные нормы нередко отражаютлишь принципиальный подход к этому вопросу с позиций международного права:говорится о суше, внутренних водах, о 12-мильной полосе территориального моря уберегов страны, континентальном шельфе, воздушном столбе над этими сухопутнымии водными пространствами на практически досягаемую высоту. Но иногдаконституции фиксируют границы государства по параллелям и меридианам (как,например, в Западном Самоа), называют государства-соседей (Коста-Рика),перечисляют острова (Куба), определяют «свой» сектор моря и его границы снекоторыми государствами (например, сектор Каспийского моря в конституцииАзербайджана) и т.д.

Территория государствавсегда определенным образом организована, разделена на части административногоили политического значения, в которых проживает население, с целью управленияим. Соответствующие главы конституций иногда так и называются: «Об организациигосударства». В данном случае речь идет не о системе государственных органов, ао территориальной организации государства.

В качестве обобщающегодля такой организации в отечественной литературе долгое время использовалсятермин «форма государственного устройства». Однако из-за многозначности слова«устройство» этот термин подвергается критике, ибо «государственное устройство»иногда понимается в предельно широком значении — как устройство государства вцелом, включая некоторые социально-экономические и политические моменты,систему органов государства и т.д. В некоторых новых изданиях понятие«государственное устройство» заменено понятием «территориальная организацияпубличной власти». Поскольку публичной властью является и государственнаявласть, и власть территориального коллектива, представленная местнымсамоуправлением, в главу о территориальной организации публичной властивключаются вопросы, относящиеся не только к государственным формам, но и ктерриториальной организации местного самоуправления. Однако, как известно,местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Поэтомуобъединение этих разнородных явлений имеет свои негативные стороны. Вопросытерриториальной организации государственной власти (например, федерация) ивопросы организации власти территориального коллектива (например, сельскийсход) решаются в конституционном праве по-разному. В связи со всем этим вданном учебнике соответствующие вопросы разделены, термин «формагосударственного устройства» не употребляется, а словосочетания «формытерриториально-политического устройства государства» и «формытерриториально-политической организации государства» использованы как синонимы.

Классификация формтерриториально-политического устройства государства. Традиционно различаютсядве основные формы территориально-политического устройства государства:унитарное и федеративное государство. Конфедерация является союзом государств,в основном это международно-правовое объединение, но в нем есть некоторыеконституционно-правовые элементы, и потому о конфедерациях тоже иногдаупоминается в конституционном праве (хотя в настоящее время конфедераций в миренет). Существуют и другие союзы и содружества государств (Европейский союз,британское Содружество, СНГ и т.д.), в отдельных из них тоже есть более(Европейский союз) или менее (СНГ) значительные элементыконституционно-правового регулирования. В созданном в 1996 г. СообществеБелоруссии и России (в 1997 г. преобразовано в Союз) существуют общие органы,решения которых могут иметь обязательную силу для обоих государств. Этиобъединения тоже в какой-то мере могут изучаться не только в международном публичномправе, но и в конституционном.

Формойтерриториально-политической организации государственности является такжеавтономия, особенно политическая автономия, тем более если она создана наоснове самоопределения этнических групп, национальных меньшинств. В последниедесятилетия в некоторых странах (Испания, Италия и др.) сложилось такназываемое регионалистское государство, сочетающее разнообразные элементыунитаризма, федерализма, автономии и являющееся, по существу, переходным отунитаризма к федерализму.

Административно-территориальноеделение (области, районы и др.) также изучается в конституционном праве, нопоскольку в соответствии с ним строятся органы местного самоуправления, онорассматривается в главе, посвященной им.

§2. Унитарное государство

 

Понятие унитарногогосударства. Конституции, закрепляющие унитарный характер государства, либосодержат этот термин (например, Бангладеш, Румыния), либо говорят о едином,неделимом государстве (Франция, Таиланд). Унитарное государство (от латинскогослова «унус» — один) — это единое государство, состоящее не из государственныхобразований (штатов и т.д.), хотя в его составе могут быть и отдельныеавтономные государственные образования, а из административно-территориальныхединиц — областей, провинций, губерний, которые затем делятся на районы, уезды,а последние — на общины, коммуны. В отдельные административно-территориальныеединицы обычно выделяются крупные и средние города, некоторые из них еще отпрежних времен имеют свои хартии самоуправления. Такие города могут иметьстатус общин с более широкими полномочиями, а могут быть городами центральногоподчинения (в странах тоталитарного социализма).

Число звеньевадминистративно-территориального деления может быть различным. В отдельныхочень мелких государствах (например, в Науру и Тувалу в Океании, населениекаждого из которых не достигает 10 тыс. человек) вообще нетадминистративно-территориального деления, в одних странах оно двухзвенное(например, области и общины в Болгарии), в других — четырехзвенное (регионы,департаменты, районы, общины во Франции). Наиболее распространено деление типаобласть — район — община. В каждой из административно-территориальных единицимеются органы управления: иногда государственные (назначенные сверхугубернаторы), иногда избираемые органы местного самоуправления, иногда, как воФранции или на Украине, и те, и другие. В административно-территориальныхединицах, которые рассматриваются как территориальные коллективы, всегда естьизбранные населением органы (иногда вместе с назначенными «сверху»чиновниками), в тех же, которые такого статуса не имеют и не являются общинами,действуют назначенные должностные лица.

В федеративныхгосударствах административно-территориальное деление — это деление субъектовфедерации, его устанавливают они сами. Мелкие субъекты (штаты, провинции, землии др.) имеют в своем составе только один уровеньадминистративно-территориальных единиц — общинный, но в крупных субъектахбывает и два звена — районное и общинное.

Наряду садминистративно-территориальными единицами в зарубежных государствахвстречаются и другие территориальные образования. В штатах США, вВеликобритании, Канаде создаются школьные, экологические округа (этимивопросами руководят в основном избранные населением лица, работающие на общественныхначалах или оплачиваемые из местного бюджета), во Франции историческимиединицами являются кантоны. Последние не имеют собственной администрации, ноиспользуются как организационно-территориальная основа для выборов генеральныхсоветов более крупных административно-территориальных единиц — департаментов.

Формы унитарныхгосударств. Унитарное государство состоит в основном изадминистративно-территориальнх единиц, но в сложном унитарном государствеимеются автономные единицы. В простом унитарном государстве существует толькоадминистративно-территориальное деление, автономных образований нет.

По степеницентрализации принято различать централизованные, децентрализованные иотносительно децентрализованные государства. В централизованном унитарном государствево все звенья административно-территориального деления, включая общинное звенои иногда даже деревни, назначаются «сверху» чиновники для управления ими илитакие чиновники утверждаются вышестоящими органами из числа кандидатур,предложенных местным собранием, местным представительным органом. Последнееимеет место, например, в Индонезии, Таиланде. В меньшей степени, но все жецентрализованным является унитарное государство, в областном звене которого(например, в областях Болгарии, воеводствах Польши) нет представительныхорганов, этими административно-территориальными единицами единолично управляютназначенные представители правительства (начальники областей — управители вБолгарии, воеводы в Польше).

В децентрализованномунитарном государстве нет назначенных на места (вадминистративно-территориальные единицы) представителей правительства,обладающих общей компетенцией по управлению. На местах, в мелкихадминистративно-территориальных единицах, созываются сходы граждан, в болеекрупных избираются советы (Великобритания, штаты США, провинции Канады и др.).Местные должностные лица (например, казначей, шериф и т.д.) тоже зачастуюизбираются непосредственно населением.

Относительнодецентрализованное унитарное государство характеризуется тем, что в высшихзвеньях административно-территориального деления (обычно кроме районного звена)есть два органа: назначенный сверху чиновник общей компетенции (комиссар,префект) — представитель государственной власти и избранный населением совет —орган местного самоуправления. В городах, общинах такой совет (муниципалитет)избирает мэра, который занимается управлением. Подобная система существует воФранции, ее заимствовали также некоторые франкоязычные страны Африки, но вболее централизованном варианте. Мэр может быть избран и непосредственнонаселением.

Приведеннаяклассификация в определенной мере является условной. При единоличном воеводе вПольше существует совещательный орган — сеймик, куда каждая община (гмина)посылает двух представителей. Во Франции в большинстве звеньев есть выборныеорганы, но в районном звене такого органа нет, все дела вершит супрефект,который контролирует также деятельность нижестоящих муниципальных советов. ВИндонезии все-таки есть в областях выборные советы, решения которых, правда, нуждаютсяв утверждении назначенными губернаторами.

В децентрализованномунитарном государстве границы между административно-территориальными единицами,особенно среднего и низового уровня, изменяются по соглашению между ними, безучастия центральных органов государства. В централизованном государстве такиеизменения требуют согласия центра. Это относится иногда даже к изменению границобщин.


§3. Автономия

Понятие автономии. Вшироком смысле слова автономия в конституционном праве означает предоставлениекакой-либо части государства (например, Аландским островам в Финляндии, Крымуна Украине), нескольким частям (двум округам, населенным индейскими племенами вНикарагуа, двум округам, населенным в основном гагаузами в Молдавии), всемоднопорядковым единицам (например, областям в Италии), наконец, всемразнопорядковым административно-территориальным единицам (в Японии) внутреннегосамоуправления, самостоятельности в решении местных вопросов. Именно в этомсмысле конституция Японии 1946 г. говорит о «принципе местной автономии».Иногда такую автономию называют областной, имея в виду не только единицыобластного уровня, но и другие. В большинстве случаев, однако, под автономиейпонимаются особые политико-территориальные единицы, созданные с учетомнационального состава, культуры, традиций, быта проживающего в них населения(например, Корсика во Франции, Северная Ирландия в Великобритании, ИракскийКурдистан). Ниже рассматривается именно автономия такого рода, а не простоавтономия административно-территориальных единиц.

Автономные образованияиногда создаются законом сверху (в Ираке), иногда предварительно проводитсяреферендум в районах предполагаемой автономии, после чего издаетсясоответствующий закон (Филиппины). Нередко создание автономии являетсярезультатом длительной и упорной борьбы населения данной территории, особенноесли это население характеризуется этническими особенностями. Компетенцияавтономных образований определяется конституцией (Италия) или специальнымизаконами о конкретной автономии (Великобритания).

Виды автономии. Взависимости от того, компактно или разрозненно проживают этнические и иныеобщности, а также от других обстоятельств в зарубежной литературе используютсятри характеристики автономии: персональная, корпоративная и территориальная.

Персональная автономияобычно создается, когда какие-либо этнические группы, национальные меньшинствапроживают разрозненно (например, в Австрии, в Венгрии) и создают своиобъединения, которые в основном занимаются вопросами культуры, быта, но могут участвоватьв политической жизни путем представительства (с правом совещательного голоса)при некоторых центральных органах государства.

Корпоративная автономияобычно связывается с существованием лингвистических общностей, для которыхнередко резервируется определенная доля мест в государственном аппарате, агосударственные служащие других этнических групп, работающие в данном районе,должны знать язык и быт местного населения, живущего небольшими группамивперемежку с другими народностями (существует экзамен по языку длягосударственных служащих). Кроме того, судебный процесс, преподавание в школемогут осуществляться на местном языке. Такую форму автономии имеют, например,так называемые зарегистрированные касты и племена в Индии.

Территориальнаяавтономия обычно бывает национально-территориальной или этнотерриториальной(первое название в литературе зарубежных стран почти не применяется), но бываети основанной не на этнических признаках, а на учете особенностей культуры,традиций, быта населения данной территории. Территориальная(этнотерриториальная) автономия образуется только в случае компактногорасселения этнических групп или иных групп, отличающихся другими особенностями.Создаются автономные области, округа, районы, иные автономии, часто имеющие официальналишь географические названия (например, Азорские острова в Португалии), иногдавключающие в название наименование национальности (Иракский Курдистан), а вотдельных случаях — и определение автономии (Автономная Республика Крым).

Иногда одна и та жеэтническая группа одновременно использует разные формы автономии (например,саамы в Швеции и Норвегии).

В отечественнойлитературе принято различать две главные формы автономии:национально-территориальную (этнотерриториальную) и культурно-национальную. Обеони, как видно из их названий, связаны с этническими характеристиками.

В зависимости от объемаполномочий существуют две формы национально-территориальной(этнотерриториальной) автономии: политическая (ее часто называют ещегосударственной, законодательной) и административная. Политическая автономияимеет некоторые признаки государственности. Она (ее органы) обладает правомзаконодательства по местным вопросам (перечень этих полномочий указан вконституции, например в Италии, или определяется специальным законом:

в Ираке — законом обИракском Курдистане 1974 г.). Иногда ей принадлежит также право участия врешении некоторых общегосударственных вопросов, в том числе при переговорах омеждународных соглашениях, если они затрагивают вопросы автономных образований,как это имеет место в Португалии (Азорские острова и некоторые другиеавтономные образования Португалии). В политической автономии создается местныйпарламент, иногда двухпалатный. Законы, принимаемые им, не должны противоречитьинтересам государства и его составных частей. Такие законы обычно могутиздаваться по вопросам организации административных учреждений, подчиненныхданному автономному образованию, административно-территориального деленияавтономии, местной полиции, рынков, санитарии, ремесленного обучения, дорожнойсети, сельского хозяйства и др. Политическая автономия образует свой органместной исполнительной власти. Это может быть коллегия, избраннаязаконодательным собранием (советом) автономии, а может быть и его председатель,выступающий как глава исполнительных служб. В отличие от субъектов федерации,которые имеют иногда свою судебную систему вплоть до верховных судов (например,в США), автономные образования своих судов не имеют. В государстве существуетединая судебная система, и суды, расположенные на территории политическойавтономии, входят в нее. В очень редких случаях политическое автономноеобразование имеет свое гражданство и свою конституцию. Гражданин автономииодновременно является гражданином государства, а если автономия входит в составсубъекта федерации — еще и гражданство этого субъекта. Ныне свою конституциюимеет Автономная Республика Крым на Украине, но собственного гражданства она неимеет.

Различные формыполитической автономии существуют во многих странах. Это Северная Ирландия вВеликобритании (правда, более четверти века в ней существует прямое правлениеЛондона, а местный парламент распущен из-за жестоких столкновений междукатоликами и протестантами), Аландские острова в Финляндии, населенныепреимущественно шведами, Гренландия в Дании (Гренландия пользуется значительнойсамостоятельностью: хотя Дания является членом Европейского союза, гренландцына референдуме отказались от участия в нем), Корсика во Франции и др.Политическая автономия есть в постсоциалистических государствах. Помимоупоминавшегося Крыма это Республика Каракалпакия в Узбекистане, РеспубликаНахичевань в Азербайджане. По конституции Азербайджана 1995 г. Нахичевань — этоавтономное государство. Есть политическая автономия в Грузии. Правда, ситуацияв Грузии до конца не определилась, между Грузией и ее автономией — Абхазией —шла настоящая война, а сейчас ведутся переговоры о создании федерации или инойформы.

Административнаяавтономия не обладает правом издавать свои местные законы, хотя ее представительныеорганы издают нормативные акты в пределах ее полномочий. Однако по сравнению собычными административными единицами, которые тоже издают нормативные актыместного значения, административная автономия обладает некоторымидополнительными правами. В Китае представительные органы автономных образованиймогут принимать акты (положения) об автономии (такие акты подлежат утверждениювышестоящих представительных органов или Постоянного комитета Всекитайскогособрания народных представителей), могут изменять или отменять акты вышестоящихорганов государства, если такие акты не соответствуют местным условиям (но сразрешения вышестоящих органов), могут участвовать во внешнеэкономическихотношениях в соответствии с законами государства. В районах административнойавтономии в судопроизводстве может применяться местный язык, учитываются обычаинаселения, на местном языке издаются газеты, осуществляются радиопередачи, ониспользуется для обучения в школах. Кроме того, государственный аппараткомплектуется из лиц, знающих местный язык, коренным жителям отдаетсяпредпочтение при формировании местного управленческого аппарата.

Как уже отмечалось,автономные образования могут создаваться и i субъектах федеративных государств.Они имеются в Индии, например в штате Ассам. Губернаторы штатов Индии, где естьавтономные округе некоторых этнических rpyпп, вправе делать изъятия из законовв польза местных обычаев по вопросам рыбной ловли, лесопользования, сельскогохозяйства и др. Автономный край Косово имеется в Сербии — субъекте югославскойфедерации.

Административнаяавтономия существует в меньшем числе стран чем политическая. В Никарагуа естьдва округа на Атлантическом побережье, населенных индейскими англоговорящимиплеменами, в Молдавии — два округа, где проживают гагаузы, в Индии автономиясоздаете для некоторых мелких народностей в отдельных штатах. Больше всегоавтономных образований в Китае (более сотни). В этой стране есть три ступениавтономии: автономные районы, являющиеся наиболее крупными автономными образованиями(в том числе крупнейший из них Тибет), автономные округа (среднее звено) иавтономные уезды (низовое звено).

Наряду с двумя формамитерриториальной автономии в некоторых странах используетсякультурно-национальная автономия. Она применяется там, где национальности,этнические группы живут не компактно, а разрозненно, вперемежку спредставителями других этнических групп. В этом случае национальности создаютсвои организации и выборные органы, которые занимаются преимущественновопросами языка и культуры, иногда посылают представителя данной этническойгруппы в парламент (с правом совещательного голоса), имеют представителя (илиизбранный этнической группой совет) при правительстве государства. С нимиконсультируются при решении вопросов языка, быта, культуры. Эта формаиспользуется в Австрии в отношении венгров, словенов, хорватов, чехов инекоторых других разрозненно живущих национальностей, в Венгрии в отношениипредставителей более 10 различных национальных групп, в Скандинавских странах(Финляндии, Швеции, Норвегии) в отношении прежде всего саамов. Саамы создаютсвои выборные советы, которые часто называют саамскими парламентами. Есть имежгосударственный совет саамов, он не столько занимается вопросами языка икультуры, сколько регулирует оленеводство (определяет районы и периодичностьвыпасов и т.д.).

В некоторых странахсуществуют своеобразные полуавтономные образования. К их числу относятся такназываемые исторические единицы Великобритании — Шотландия и Уэльс. В главныхгородах этих единиц страны есть свои ведомства, в правительство Великобританиивходят министры по делам Шотландии и Уэльса (а также Северной Ирландии, котораяявляется автономией), но предложение об автономии Шотландии и Уэльса былоотвергнуто на референдуме их избирателями. В отдельных странах Африки естьмежгосударственная «кочевая автономия» для туарегов — кочевых племен,определены границы их сезонных миграций, охватывающих разные государства.

В целом возрастаетбогатство разных форм автономии, ее разнообразие, увеличивается численностьавтономных образований в мире. Вместе с тем есть и конституционные запретысоздавать автономные образования. Конституция Болгарии 1991 г. запрещаетсоздавать территориальную автономию в стране исходя из того, что ей достаточноместного самоуправления.

§4. Федерация

Понятие федеративногогосударства. Термин «федерация» происходит от латинского слова «федераре», чтоозначает «объединять», «укреплять союзом». Это сложное государство. В отличиеот унитарного государства, которое целиком или в основе своей состоит изадминистративно-территориальных единиц (как мы видели, в некоторых унитарныхгосударствах есть также автономные образования), составными частями федерацииявляются государства-члены или государственные образования. Они называютсяпо-разному: штаты (США, Индия и др.), земли (Австрия, Германия), провинции(Канада, Пакистан и др.), кантоны (Швейцария), эмираты (ОАЭ) и т.д. Обобщенноих называют обычно субъектами федерации. Этот доктринальный термин приняттеперь и отдельными конституциями. Наряду с субъектами федерации, которыезанимают всю (например, Австрия) или подавляющую часть территории государства(Индия), существуют иногда и другие части федеративного государства: территорииили союзные территории (например, Индия, США), владения (Венесуэла),федеральный или столичный округ (Бразилия, Нигерия), ассоциированныегосударства, занимающие особое положение (США).

В настоящее время средизарубежных стран существует 23 федеративных государства: 6 в Европе (Австрия,Бельгия, Германия, Швейцария, Югославия, а также созданная в 1995 г.сербо-хорвато-мусульманская федерация в Боснии и Герцеговине — бывшейреспублике Югославии, а ныне самостоятельном государстве), 4 в Азии (Индия,Малайзия, ОАЭ, Пакистан), 6 в Америке (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Канада,Мексика, США), 4 в Африке (Коморские Острова, Нигерия, Танзания, Эфиопия, гдефедерация учреждена в 1994 г.), 3 в Океании (Австралия, Папуа — Новая Гвинея,Соединенные Штаты Микронезии). Многие из них имеют свои особенности, носербо-хорвато-мусульманская федерация уникальна: это «государство вгосударстве», федеративное государство внутри унитарного. Таким путем на основемеждународного соглашения был найден выход для прекращения длительных военныхдействий, возникших на этнической и религиозной основе.

Большинство федераций — крупные и средние государства, в которых в совокупности проживает около третинаселения Земли. Среди них есть мощные в экономическом отношении страны(Германия, США и др.), небольшие государства с высоким уровнем развития (Австрия,Бельгия и др.), но есть и отсталые государства, где промышленность развитакрайне слабо (Нигерия) или ее вообще нет (Коморские Острова).

Возникновениефедеративных государств и их структура. Создание федераций в зарубежных странахпроходило по-разному. Некоторые из них были созданы на основе союза,объединения независимых государств (например, образование Танзании на основеобъединения Танганьики и Занзибара в 1964 г.), объединения или вступления всоюз государственных образований или политических единиц, имевших фактически(но не юридически) некоторые признаки государственности (штаты в США, кантоны вШвейцарии, эмираты в ОАЭ). Многие федерации образовывались «сверху», актамигосударственной власти (Индия при реорганизации федерации в 1956 г., современныйПакистан на основе конституции 1973 г.). Первая группа федераций сталаназываться федерациями на основе союза или договорными федерациями. В прошлом внекоторых из них (в так называемых социалистических федерациях, но не всегда: вЧехословакии, например, этого не было) субъекты федерации сохраняли суверенитети право сецессии (выхода) из федерации, что было записано и в конституциях.Отсюда проистекала концепция «двойного суверенитета» федерации и ее субъектов,членов. Субъекты такой федерации обязательно имели свои конституции, своегражданство. Границы субъектов не могли быть изменены без их согласия.

Вторая группа федераций— это федерации на основе автономии, или конституционные федерации. Субъектытаких федераций не обладают суверенитетом (конституционное положение овнутреннем суверенитете штатов в Мексике относится лишь к самостоятельномурешению ими внутренних вопросов), зачастую не имеют собственных конституций, ихграницы иногда изменяются актами центральных органов (парламента). При этоммнение субъектов (штатов, провинций и т.д.) должно быть выслушано, но оно имеетлишь консультативный характер.

Деление федераций науказанные две группы в современных условиях имеет преимущественно историческийхарактер. После распада социалистических федераций не стало конституций, гдеговорится о суверенитете субъектов и о праве выхода. Подавляющее большинствофедераций основаны фактически на принципах автономии составных частей.Единственным исключением является конституция Эфиопии 1994 г., где говорится оправе выхода из состава федерации, но это право сформулировано не как правоштатов, а как право национальностей.

С точки зренияструктуры различают симметричные и асимметричные федерации. В первом случае всостав федерации входят только однопорядковые субъекты (например, земли вАвстрии, Германии, эмираты в ОАЭ), несубъектов — федеральных территорий,владений и Др. — в ее составе нет. Абсолютно симметричная федерацияпредполагает полное равенство субъектов, их одинаковый статус и полномочия. Наделе таких федераций нет. В Германии земли представлены неодинаково в верхнейпалате, в ОАЭ эмираты имеют неодинаковое представительство в однопалатномконсультативном Национальном собрании. В трети зарубежных федераций естьнесубъекты — особые территориальные образования. Во всех зарубежных федерацияхесть какие-то элементы асимметрии, если не юридические, то фактические (ср.,например, влияние каждого из двух субъектов — Сербии и Черногории — нафедеральные дела в Югославии).

В зарубежной литературеразличаются также интеграционные и деволюционные федерации. В первых присохранении особенностей составных частей высока степень централизации, вовторых преобладает тенденция все большего учета специфики различных субъектовфедерации, в связи с чем положение отдельных субъектов может быть не совсемодинаковым. В отечественной литературе первая группа обычно называетсяцентрализованными федерациями (к ней относится большинство федераций,основанных на автономии), вторая — относительно децентрализованными федерациями(к ней относится и часть федераций, основанных на автономии). Это различиеопределяется не столько путем анализа конституционных документов, сколькопрактической политикой, реальным положением дел.

В науке иконституционной практике используются три различных подхода к структурефедерации: национально-территориальный, территориальный икомплексно-территориальный. В «чистом» виде ни один из них не применяется,всегда используются несколько факторов, следовательно, имеются элементыкомплексного подхода. Речь в данном случае идет о том, какому из факторовпридается решающее, доминирующее значение. Подавляющее большинство федераций взарубежных странах построено по территориальному признаку. Национальный моментне учитывался, а зачастую и не мог быть учтен. Германия, Мексика, Бразилия,ОАЭ, США, Швейцария построены по территориальному признаку. При созданиинекоторых из них учитывались исторические, а иногда экономические илигеографические факторы.

В марксистско-ленинскойконцепции федерализма доминирует национально-территориальный принцип созданияфедерации. Это значит, что субъекты федераций должны создаваться понациональному признаку, на территориях, где компактно проживает та или инаяэтническая группа (в марксистской теории говорится обычно о нациях). Составноеслагаемое этого принципа — «территориальный» — было направлено против«ревизионистов», предлагавших культурно-национальную автономию, о которойговорилось выше. Национально-территориальный принцип был положен в основупрежней югославской федерации, которая распалась в 1991 г., Чехо-Словакии,прекратившей свое существование с 1 января 1993 г. в связи с разделением на двагосударства: Чехию и Словакию. Распался Советский Союз, построенный понационально-территориальному принципу. Использование этого принципа без учетареальной обстановки в ряде случаев породило сепаратизм, чем воспользоваласьэтнократия. Однако это не значит, что данный принцип не может быть применен всоответствующих условиях. В 1993 г. небольшая Бельгия была преобразована вфедерацию по национально(этно)-территориальному принципу. Он использован вконституции Эфиопии 1994 г. В своеобразных условиях Индии также частичноиспользуется этот принцип в форме территориально-лингвистического подхода кструктуре федерации.

В настоящее время внауке и конституционной практике предпочтение чаще всего отдаетсякомплексно-территориальному подходу. Он предполагает, что может быть учтеннациональный фактор, как в Бельгии, но наряду с этим используются и все другиефакторы: исторические, экономические, географические и иные, как в Индии,Пакистане, Малайзии.

Субъекты федерации и ихправовое положение. Подавляющую часть территории федеративных государствзанимают субъекты федерации (в некоторых федерациях, например, в Малайзии, ОАЭ,вся территория состоит только из субъектов). Их число неодинаково: от 2 вТанзании до 50 в США. В Соединенных Штатах Микронезии и Пакистане — по 4субъекта, в Эфиопии — 9, в Малайзии — 13, в Мексике — 31 и т.д. Субъектыфедерации называются по-разному: штаты — в США, Индии, Эфиопии; провинции — вКанаде, Пакистане; земли — в Австрии, Германии; кантоны — в Швейцарии; эмираты— в ОАЭ.

Субъекты федерациичасто имеют свои конституции (в США, Мексике — все штаты, в Танзании — толькоЗанзибар, в Индии свой конституционный закон имеет штат Джамму и Кашмир), но впровинциях Канады и Пакистана, у штатов Венесуэлы конституций нет. В отличие отавтономии субъекты федераций сами принимают свои конституции, которые ненуждаются в утверждении центральных органов (речь, разумеется, идет о техфедерациях, где субъекты имеют свои конституции). Субъекты федераций создаютсвои парламенты (кроме ОАЭ, где субъектами управляют абсолютные монархи —эмиры). Эти парламенты могут быть и однопалатными, и двухпалатными (в Индии,например, часть штатов имеют двухпалатные парламенты, а часть — однопалатные).Парламенты издают местные законы. В Швейцарии в некоторых небольших кантонахзаконы принимаются народными собраниями. Штаты имеют свое правительство (егоглава — губернатор, премьер-министр, главный министр), могут иметь собственнуюсудебную систему, вплоть до верховных судов штатов, действующих параллельно сфедеральными судами (например, в США), но во многих федерациях (например, вКанаде) у провинций собственной судебной системы нет. Субъекты федераций могутиметь свое гражданство (в США его имеют все штаты, а в Индии и Пакистане усубъектов федерации собственного гражданства нет). Иногда штаты имеют своисимволы (герб, флаг, столицу), могут заключать между собой неполитические союзы(создание федеративных образований, иных, чем существующая федерация, имзапрещено), а также соглашения экономического и культурного характера ссубъектами федераций других государств (это делается главным образом междусубъектами, близкими по языку, а иногда и с другими государствами, напримерсоглашения франкоязычного Квебека в Канаде с Францией).

Иногда субъектыфедераций создают свои представительства в других государствах, но только сразрешения министерства иностранных дел. Такие представительства выполняют лишьзадачи экономического и культурного, но не политического характера.

Субъекты федерацийпредставлены во второй палате федерального парламента, которая считаетсяспецифическим органом выражения их интересов. Они имеют в этой палате илиравное представительство, независимо от численности населения (по 2 сенатора откаждого штата США, по 3 — в Бразилии), или неравное, которое зависит отчисленности населения, хотя и не пропорционально ему (например, от 3 до 6 откаждой земли в Германии, от 1 до 34 от каждого штата в Индии). Нет такогопредставительства в Танзании — там парламент однопалатный и действует инойпорядок представительства субъектов в нем, в ОАЭ нет избираемого парламента, ноесть консультативное однопалатное собрание при правительстве с разнымпредставительством эмиратов.

Штаты иногда создаютсвои координационные органы (совет глав правительств штатов, национальнаяассоциация легислатур — законодательных органов штатов), иногда несколькоштатов объединяются в крупные экономические районы, которые не создают своиполитические органы, но образуют разного рода экономические комитеты поразличным совместным программам.

Несубъекты вфедеративных, государствах. Наряду с субъектами в состав многих федеративныхгосударств входят территориальные образования, не являющиеся субъектамифедерации. Это федеральный округ — столица с прилегающими окрестностями (округКолумбия со столицей Вашингтоном в США, столица Бразилиа в Бразилии,федеральный округ Абуджа в Нигерии и т.д.), федеральные территории (например,остров Гуам в США), федеральные владения (обычно это прибрежные острова,которые не населены или население которых имеет переменный состав — службамаяков, метеостанций и т.д.). В США есть так называемые ассоциированныегосударства — Пуэрто-Рико, Республика Маршалловых Островов, Соединенные ШтатыМикронезии, Республика Палау. Число различного рода несубъектов невелико (9 вАвстралии, 6 в Индии, 2 в Венесуэле и т.д.).

Составные частифедераций, не являющиеся субъектами, своих конституций не имеют. В некоторыхслучаях они создают местные парламенты, которые в Индии, например, принимаютдаже местные законы, но эти законы требуют санкции назначаемого губернатора, даи сами парламенты действуют скорее как совещательные органы при нем. Владенияцеликом управляются федеральными органами, лишь в отдельных из них естьплеменные советы. Ассоциированные государства теоретически независимы(Республика Палау, Соединенные Штаты Микронезии, Республика МаршалловыхОстровов являются даже членами ООН), но ответственность за их оборону и внешниесношения несет правительство США, сами они никаких внешнеполитических акций неосуществляют. Несубъекты федерации за редкими исключениями не представлены вверхней, федеральной палате парламента (в Бразилии и Нигерии они посылаютпредставителей в сенат, но меньшее число, чем штаты). В США несубъекты посылаютодного делегата (резидент-комиссара и т.д.) в нижнюю палату парламента с правомсовещательного голоса.

Проблема сецессиисубъектов. Как отмечалось, в настоящее время конституционное право не признаетправа выхода субъектов из состава федерации, признается лишь правосамоопределения внутри федерации. Единственным, хотя и своеобразнымисключением, как отмечалось, является конституция Эфиопии 1994 г. Остальныеконституции о таком праве умалчивают.

Факты сецессии, удачныеи неудачные, все же бывали. В XIX в. группа кантонов попыталась выйти изсостава Швейцарии, образовав свое объединение — Зондербунд (особый союз). Онибыли возвращены в федерацию с помощью вооруженных сил. В США в связи с попыткойвыхода из федерации 11 южных штатов была Гражданская война 1861— 1865 гг. Ужетогда Верховный суд США сформулировал конституционный принцип: наш союзнерасторжим. В XX в. попытки сецессии отдельных штатов были предприняты вАвстралии, Мексике, Нигерии, но были пресечены силой оружия (в Австралии —судебным приказом). В 1985 г. и в 1995 г. для сецессии франкоязычного Квебекаиз Канады был использован референдум, но оба раза сепаратистам не удалосьсобрать большинства голосов (правда, в последний раз сторонники единства одержалипобеду с незначительным большинством голосов — приблизительно 40 тыс.).

В начале 90-х годовнесколько республик («социалистические республики» Словения, Хорватия и др.)вышли из состава Югославии и применение вооруженных сил не остановило сецессию.

В 70-х годах сецессияБенгалии из Пакистана была осуществлена вооруженным путем, при помощи войскИндии. Образовалось государство Бангладеш. В Малайзии конституция непредусматривает права выхода, но в 1965 г. Сингапур вышел из ее состава мирнымпутем и образовал собственное государство; каких-либо вооруженных мер по еговозвращению в федерацию не предпринималось.

В Чехословакии сецессиине было. Произошло разделение государства на два: Чехию и Словакию. В 1991 г.,используя конституционные положения, из состава СССР вышли Латвия, Литва иЭстония, ставшие самостоятельными государствами. В результате Беловежскихсоглашений самостоятельными государствами стали Россия, Белоруссия, Украина,вышедшие из состава СССР, а затем и другие бывшие союзные республики — Азербайджан,Армения, Грузия, Казахстан и др.

Размежевание предметовведения федерации и ее субъектов. Поскольку и федерация в целом, и ее субъектыобладают качествами государственности, конституции федеративных государствразмежевывают предметы ведения федерации и ее субъектов, чего не делается приопределении полномочий даже политической автономии (в последнем случаепредоставляется лишь право издания местных законов по некоторым вопросам).Существует несколько способов такого размежевания, в основе которых лежитразличное сочетание четырех элементов:

1) исключительныеполномочия федерации; 2) исключительные полномочия субъектов; 3) совместнаякомпетенция федерации и субъектов;

1) остаточныеполномочия, не охваченные ни одним из перечисленных элементов.

Трудно точноклассифицировать способы размежевания полномочий (предметов ведения) федерациии ее субъектов из-за множества оговорок, запретительных формулировок,несовершенства содержащихся в конституциях перечней полномочий, из-за того, чтов одной и той же конституции иногда используются элементы разных способов,из-за казуистичности формулировок. Но в основном такие способы могут бытьсведены к пяти вариантам. Первый способ состоит в том, что конституцияустанавливает исключительную компетенцию федерации, а все остальные вопросыотносит к ведению ее субъектов. Компетенция федерации может быть установленапутем перечня вопросов, относящихся к ее исключительному ведению (так былаустановлена компетенция федерации, например, в Танзании по конституции 1977 г.,перечислявшая 17 вопросов общего значения; таким же образом предусматривает 19пунктов с подпунктами конституция Эфиопии 1994 г.). В этом случае даетсяперечень вопросов, по которым федеральные органы могут принимать законы.Компетенция федерации может быть определена и «негативным способом» — путемзапрета субъектам федерации принимать законы по указанным в конституциивопросам. К предметам ведения федерации обычно относятся оборона, внешняяполитика, авиатранспорт, железные дороги, почта, телеграф и др. Только федерацияможет регулировать эти вопросы актами, принимаемыми ее органами. При данномспособе регулирования тенденция заключается обычно в том, что полномочияфедерации расширяются, нередко путем толкований конституции судами.

Второй способразмежевания предметов ведения заключается в том, что устанавливаетсяисключительная компетенция субъектов федерации, в которую федеральные органы немогут вмешиваться. Это редкий способ размежевания предметов ведения, и в чистомвиде он сейчас не применяется, но как частный случай наряду с другимииспользуется конституциями США, Швейцарии и некоторых других стран. Он даетопределенные гарантии субъектам от вмешательства в сферу их ведения со стороныфедеральных органов. Однако к ведению субъектов обычно отнесены вопросы, неимеющие принципиального значения.

При третьем способеконституции устанавливают две сферы компетенции: федерации и ее субъектов(Аргентина, Канада и др.). Часто в конституции дается перечень вопросов,относящихся к обеим сферам, а иногда четко перечислены только федеральныеполномочия, полномочия же субъектов охарактеризованы в «негативном плане» —говорится, какие меры федерация не вправе применять по отношению к еесубъектам. В конституции Швейцарии исчерпывающего перечня полномочий ни в однойстатье не дается, полномочия федерации и штатов сформулированы казуистично иразбросаны по разным статьям конституции. При этом особое значение приобретаетвопрос об остаточных полномочиях, не упомянутых ни в том, ни в другом перечне.Поэтому в конституции может содержаться специальная оговорка, согласно которойне названные в конституции полномочия могут быть отнесены к компетенции либофедерации, либо ее субъектов. В первом случае это означает огромное расширениеполномочий федерации, во втором даются дополнительные полномочия субъектам,укрепляется их самостоятельность.

Четвертый способразмежевания предметов ведения состоит в том, что указываются три их сферы:компетенция федерации, ее субъектов и совместная компетенция федерации исубъектов. Сфера совместной компетенции часто называется в конституциях итеории совпадающей, конкурирующей компетенцией. Наиболее подробный переченьтакого рода содержится в конституции Индии 1949 г. В специальном приложении кней названы 97 вопросов, относящихся к компетенции федерации, 47 вопросовсовпадающих полномочий и 66 вопросов, относящихся к компетенции штатов. Многиеиз этих вопросов имеют комбинированный характер: под одним и тем же номеромобозначаются не совсем сходные вопросы. Остаточные полномочия отнесены кведению федерации.

Этот способразмежевания компетенции является довольно сложным, использование егозатруднено ввиду сходства многих вопросов, расписанных по разным рубрикам.Такую детализацию конституции федеративных государств, кроме Индии, неиспользуют.

Наконец, пятый способразмежевания компетенции присущ конституциям Пакистана, Нигерии и некоторыхдругих стран. Он заключается в том, что конституция дает перечень только двухсфер: федеральной и совместной компетенции. Перечня же исключительныхполномочий субъектов не существует (в конституции Пакистана, правда, о немупоминается, но на деле его нет). Конституция содержит общую формулировку: всевопросы, которые не вошли в указанные два перечня (остаточные полномочия),относятся к исключительному ведению субъектов федерации, и в этой сфере законсубъекта федерации имеет преимущество по отношению к федеральному закону, т.е.действует закон субъекта, а не федеральный закон. Такой подход имеетпреимущества по сравнению с охарактеризованной выше трехчленной классификацией.Он избавляет от излишней «жесткости» списков (а при любой тщательности ихсоставления что-то может быть упущено, забыто), способствует укреплениюсамостоятельности субъектов в рамках федеральной конституции. В новейшихфедеральных конституциях все чаще используется именно этот способ.

Наряду с рассмотреннымипятью основными способами размежевания компетенции в некоторых конституцияхфедераций применяются i другие способы. Так, в Австрии разделены вопросы,относящиеся к ком потенции законодательной и исполнительной власти федерации иее субъектов. Конституция этой страны содержит также понятие «основызаконодательства». Их устанавливает федерация, а субъекты (земли) всоответствии с этим издают местные законы. Оригинальный способ размежеваниякомпетенции применен конституцией Бразилии 1988 г. Она предусматриваетразмежевание предметов ведения при участии не только федерации и штатов, какэто принято в других государствах, но и федерального округа и муниципий (впоследнем случае — административно-территориальных единиц внутри штатов). Этаконституция различает: исключительную компетенцию союза (федерации), совместнуюкомпетенцию союза, штатов, федерального округа и муниципий и, наконец,компетенцию союза, штатов и федерального округа по законодательству. Остаточныеполномочия отнесены либо к компетенции штатов, либо к компетенции муниципий.

Формы участия субъектовфедерации в решении общегосударственных вопросов. Существует множество такихспособов. К их числу относятся: 1) осуществление совместной компетенциифедерации и ее субъектов. По вопросам совместной компетенции могут быть изданыи законы федерации, и законы ее субъектов, но в данной сфере отношенийпревалирует федеральный закон, действует он, а не закон субъекта федерации; 2)создание особой палаты в парламенте, обычно называемой сенатом ирассматриваемой как орган специфического представительства субъектов(установлено представительство в данную палату от субъектов в равном илинеравном количестве). Федеральный закон не может быть принят без согласия этойпалаты. Он принимается без ее согласия, только если нижняя палата преодолеетотказ верхней палаты (ее вето) квалифицированным большинством голосов; 3)автоматическое включение по должности должностных лиц субъектов федерации вобщефедеральные органы; 4) периодически созываемые совещания премьер-министрафедерации и премьер-министров (главных министров, губернаторов) ее субъектов(Индия, Канада, Папуа — Новая Гвинея и др.); результаты таких совещаний иногдаоформляются федеральным законом, иногда, хотя это сделать и не удается, онииспользуются в практической деятельности исполнительных органов; 5) совещанияпрезидента и глав исполнительной власти субъектов; 6) совещания руководителейодноименных министерств (департаментов) федерации и ее субъектов, которые вомногом формируют политику в данной отрасли экономики, управления. Такого родасовещания направлены также на координацию практических действий.

Федеральный контроль ифедеральное принуждение. Поскольку федеральные конституция и законы имеютверховенство, существует федеральный контроль за соблюдением конституциисубъектами федерации. Обычный, регулярный контроль осуществляетсяконституционными и иными судами (контроль за соответствием актов субъектовфедеральной конституции), действует контроль по линии исполнительной власти (вотличие от законодательных органов органы исполнительной власти в большинствефедераций подчинены по вертикали), применяется финансовый контроль (заправильным использованием субсидий федерации ее субъектами) и т.д.

Вместе с тем во многихфедерациях существуют чрезвычайные способы федерального контроля: введениечрезвычайного положения на территории субъекта (субъектов) федерации,президентское правление в субъектах, федеральное принуждение, институтфедеральной интервенции (вмешательства), приостановление собственногоуправления субъекта федерации. О возможности федерального принуждения говорятконституции США, Германии, других стран. Крайним способом федеральногопринуждения являются военные действия; они использовались при сецессиинекоторых субъектов в США, Швейцарии, Нигерии, Пакистане.

Возможность введениячрезвычайного положения на части территории субъекта федерации, в субъектефедерации в целом или в федерации подчиняется общим правилам, указанным выше.При введении чрезвычайного положения ограничиваются политические и личныесвободы граждан, применяются «жесткие» способы управления и т.д. Чрезвычайноеположение вводилось на части территории Индии в связи с действиями террористов,в Пакистане во время этнических столкновений, в Малайзии, на Коморах в связи спопытками военного переворота, в отдельных штатах Мексики в связи спартизанским движением повстанцев.

Институт президентскогоправления особенно часто используется в Индии, где было уже более 100 случаевего применения. Президентское правление вводится целиком в штате или в группештатов сроком на 2 месяца, а в крайнем случае — на 6 месяцев. Основанием дляприменения этой меры являются массовые беспорядки, исчезновение в штатеконституционных властей, иные чрезвычайные обстоятельства (например, массоваякоррупция в органах власти штата). Президент издает указ о введениипрезидентского правления по совету кабинета (премьер-министра). Деятельностьзаконодательного собрания штата приостанавливается или оно может быть даже распущено,правительство штата смещается или его деятельность приостанавливается, всяполнота власти по управлению штатом переходит к президенту. Он назначает дляэтого своего представителя (обычно им бывает назначенный ранее губернаторштата, который в нормальной ситуации не обладает существенными полномочиями,поскольку штатом управляет его правительство, сформированное партией илипартиями, имеющими большинство в законодательном собрании штата). Губернаторуправляет штатом до тех пор, пока не будет восстановлена нормальная ситуация.После этого деятельность прежних органов штата возобновляется, а если они былираспущены и смещены, проводятся новые выборы в законодательное собрание штата,которое формирует его правительство. После этого губернатор утрачиваетчрезвычайные властные полномочия.

Близкий к этомуинститут — федеральное принуждение по отношению к земле (землям) в Германии.При применении этой меры парламент земли (ландтаг) распускается, для управленияземлей назначается федеральный комиссар. Случаев применения федеральногопринуждения в Германии не было.

Институт федеральнойинтервенции (вмешательства) вдела штатов предусмотрен конституциямилатиноамериканских федераций — Аргентины, Бразилии, Венесуэлы, Мексики, а такжеконституцией Эфиопии 1994 г. В случае чрезвычайной ситуации в штате президент,привлекая армию, вправе сместить органы власти и управления штата, назначитьдля управления им своего представителя. Президент действует самостоятельно, таккак, например, в латиноамериканских федерациях нет совета или кабинетаминистров как особого органа, или по совету такого органа либо премьер-министра(Эфиопия). Перечень в конституциях условий для применения федеральнойинтервенции является исчерпывающим и не подлежит произвольному расширению.Согласно конституции Бразилии 1988 г., федеральная интервенция в дела штатавозможна в точно указанных восьми случаях (обеспечение целостности страны,угроза публичному порядку, необходимость обеспечения свободного осуществлениявласти и др.), в том числе в случае, если штат не платит в течение двух летналоги в федеральный бюджет. Штаты в Бразилии также имеют право вмешательства вдела муниципий (административно-территориальных единиц), но тоже в точноуказанных случаях, в частности при непредставлении отчетов, предусмотренныхзаконодательством.

В историилатиноамериканских федераций было несколько сот случаев федеральнойинтервенции, но в XX в. этот институт используется все реже. Действуют другие,отлаженные механизмы подчинения субъектов воле федерации, способы координациидеятельности федерации и штатов.

Институтприостановления собственного (провинциального) управления субъекта федерациипредусмотрен конституцией Папуа — Новой Гвинеи 1975 г. Эта страна в отличие отрассмотренных ранее имеет квазимонархическую форму правления (монархаВеликобритании представляет генерал-губернатор), поэтому указанная мераосуществляется не главой государства (он не имеет существенных полномочий), апремьер-министром, лицом, которому принадлежит реальная власть; однако актпремьер-министра требует последующего утверждения парламента. Приостановлениесобственного управления провинции — субъекта федерации — возможно в случаяхкоррупции в ее органах управления, развала управления, несоблюденияконституции. При этом управление провинцией, каждая из которых имеет своюконституцию, переходит непосредственно к федеральному правительству,провинциальное законодательное собрание распускается, орган исполнительнойвласти провинции отстраняется от выполнения своих обязанностей. В этот период руководитуправлением провинции федеральный министр, ответственный за местное управление.Эта мера не может длиться более 9 месяцев, но парламент может продлить срок ещена 6 месяцев. В течение этого времени должны быть проведены выборы впровинциальное собрание и сформировано местное правительство.

Конституциипредусматривают необходимость контроля парламента за применением чрезвычайныхмер в отношении субъектов федерации. В Бразилии, например, при применениифедеральной интервенции должен быть в течение пяти дней созван парламент дляконтроля за действиями исполнительных органов. В Индии парламент принимает насебя полномочия законодательного собрания штата при введении в немпрезидентского федерального в других странах.

§5. Регионалистское государство

Выше упоминалось обунитарных государствах, в составе которых имеются автономные образования.Однако в последние десятилетия, сначала с принятием конституции Италии в 1947г., а затем Испании в 1978 г. и, наконец, с принятием особой, 15-й поправки кконституции Шри-Ланки в 1987 г., появилась новая форма государства, всятерритория которого, а не отдельные части, состоит из автономных образований.Эти автономии могут представлять собой территориальную автономию (большинствоиз 20 областей Италии), строиться с учетом бытовых особенностей населения игеографических факторов (пять областей Италии) или создаваться на основенекоторых этнических, лингвистических, бытовых, исторических характеристикнаселения (Страна Басков, Андалузия и др. в Испании), но могут быть образованыи по смешанному — этническому и территориальному — признаку (одна из провинций,населенная тамилами, и девять других, сингальских провинций в Шри-Ланке). ВИспании в более крупные автономные образования входят более мелкие автономныеединицы.

Обычно эти государстварассматривают в качестве унитарных, но на деле они имеют особенности, которыеотличают их от сложных унитарных государств, имеющих отдельные автономныеобразования, и одновременно от федераций. В литературе такие государства иногданазываются регионалистскими (от слова регион) и рассматриваются как начальнаястадия перехода от унитарного государства к федеративному. В регионалистскомгосударстве автономные образования своих конституций не имеют, но вконституциях государств за ними закреплены определенные полномочия, дляосуществления которых они издают местные законы. Автономные образования имеюттакже особые документы — статуты об автономии, которые утверждаютсяобщегосударственным парламентом/статуты пяти областей в Италии утверждаются вформе конституционного закона). Наряду со своими местными представительнымиорганами автономии имеют также местные органы исполнительной власти,формируемые местными законодательными органами. Однако наряду с ними вавтономные образования назначаются представители центра — комиссары,губернаторы. Их полномочия неодинаковы, в Италии они невелики, в Шри-Ланке —очень обширны и включают право вето по отношению к законам, принимаемымпредставительными органами ;

§6. Конфедерации, содружества, иные политико-территориальные образования

Наряду сполитико-территориальными образованиями, структура и органы которыхрегулируются конституционным правом, есть и такие, которые созданы на основемеждународных соглашений и регулируются в основном нормами международногоправа, но с элементами конституционно-правового регулирования. Традиционнымобразованием такого рода является конфедерация.

В отличие от федерацииэто не союзное государство, а союз государств. Конфедерация может иметь свойпарламент наряду с парламентами государств-членов, главу конфедерации наряду сглавами государств-членов, обычно президентами, свое правительство, но вотличие от федерации акты общих органов не действуют непосредственно натерриториях государств-членов. Эти акты вступают в силу в частях конфедерациитолько после ратификации соответствующими органами государств-членов, которыемогут также их нуллировать (отклонить). В настоящее время конфедераций в миренет, последняя — Сенегамбия (объединение Сенегала и Гамбии в Африке) прекратиласвое существование в 1988 г. Президентом Сенегамбии был по должности президентСенегала, а вице-президентом — президент Гамбии; обе эти страны оставалисьсамостоятельными членами ООН.

Незначительные элементыконституционно-правового регулирования имеет британское Содружество, посколькув некоторых его членах (не во всех) главой государства считается британскиймонарх, представленный генерал-губернатором (например, в Австралии, Канаде,Ямайке), хотя во многих других государствах имеются собственные президенты (Индия,Кения и др.). Указанные элементы присущи Европейскому союзу, особенно после1993 г., когда усилились интеграционные процессы. У него есть, в частности,собственный парламент (Европарламент), избираемый непосредственно гражданамигосударств-членов, а не их парламентами, как это было сначала, есть своиисполнительные органы. Акты этих органов по некоторым вопросам обязательны длягосударств-членов. В меньшем объеме элементы конституционного регулированияприсущи СНГ, в состав которого наряду в Россией входят 11 государств — бывшихреспублик СССР (кроме прибалтийских), а также Содружеству четырех государств —Белоруссии, Казахстана, Киргизстана и России. Они создают общие органы, решениякоторых по некоторым вопросам могут иметь обязывающий характер (однако напрактике это не осуществляется). Более высокая степень интеграции присущасозданному в 1996 г. Сообществу Белоруссии и России.

Особый статус имеютколониальные и зависимые территории, находящиеся за пределами метрополии, атакже резервации, находящиеся на территории метрополии. Зависимые территории(заморские департаменты и др.) — это остатки колониализма. К их числу, напримерво Франции, относятся заморские департаменты Реюньон, Гвиана, заморскаятерритория Каледония и др. Заморские департаменты во многих отношенияхприравнены к французским. Заморские территории имеют свое территориальноесобрание, принимающее в соответствии с конституционным законом Франции 1992 г.местные законы, но большей властью обладает назначаемый правительством Франциигубернатор. Великобритания сохранила некоторые мелкие колониальные владения(главным образом островные). Часть из них является так называемымисамоуправляющимися колониями (население избирает свои местные органы), другиеуправляются назначенными губернаторами.

В некоторых странахсуществуют резервации для коренного населения. В Канаде, Колумбии, США этоиндейцы, в Австралии, Новой Зеландии — маори. Теоретически резервациирассматриваются как особая единица, управляемая племенными советами всоответствии с местными обычаями, но на деле жизнь племен находится поднадзором федеральных властей (но не властей штатов).

Глава9 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ РЕЖИМ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Форма правления и форматерриториально-политического (государственного) устройства, рассмотренные выше,дают представление преимущественно об организационной структуре государства,внешнем выражении государственности. Реальная же роль тех или иных институтовгосударственной власти, действительное состояние демократии, способывластвования в той или иной стране находят выражение в понятии государственногорежима.

Это понятие утвердилосьв отечественной литературе по конституционному праву далеко не сразу. Долгоевремя в науке пользовались термином «политический режим», под которымпонимались формы и методы осуществления государственной власти. В зарубежныхстранах различались методы либерализма и насилия, «кнута» и «пряника», как ихобразно охарактеризовал В.И. Ленин, и две разновидности режимов —буржуазно-демократический и авторитарный (в литературе последний частотрактовали как фашистский). В последние десятилетия постепенно сталпревалировать взгляд, согласно которому политический режим выходит за пределыформы государства, относится не только к такой форме, но и к политическойсистеме общества в целом. Он не может быть сведен к методам деятельностигосударственных органов, а включает, например, роль политических партий (встранах тоталитарного социализма невозможно понять существо политическогорежима без учета руководящей роли коммунистической партии), массовыхобщественных объединений, политическую, в том числе неорганизованную,деятельность различных социальных групп. Поэтому в конституционном праве всечаще говорится не о политическом режиме (это скорее категория политологии), а орежиме государственном, иногда государственно-правовом. Однако эти понятиянельзя «разводить» и тем более противопоставлять. При демократическомполитическом режиме и государственный режим будет демократическим, и наоборот.

§ 1. Понятиегосударственного режима

Термин «режим»употребляется в немногих конституциях и обычно вместе с прилагательным«демократический» (конституция Бразилии 1988 г.). В редких случаях говорится ополитическом режиме (конституция Никарагуа 1787 г.). Иногда о государственномрежиме, режиме государства упоминается в законодательстве некоторыхфранкоязычных стран, чаще данный термин употребляется в работах политологов иправоведов. Вместе с тем во всех конституциях есть нормы, относящиеся к тем илииным сторонам государственного режима, существует специальное законодательство,регулирующее его разные стороны. Эти нормы в совокупности образуютконституционно-правовой институт государственного режима — динамичную,подвижную, изменчивую сторону более широкого понятия «форма государства».

Государственный режим —это обобщенная характеристика форм и методов осуществления государственнойвласти в той или иной стране. Однако нужно учитывать, что государственнаявласть для решения своих задач использует одновременно разные формы и методы. Вфашистских государствах наряду с преобладанием методов прямого насилияиспользовались демагогические приемы (партия Гитлера в свое название включаласлова «социалистическая» и «рабочая»), в демократических государствах наряду сметодами либерализма используется принуждение, а то и насилие (силовые методыпри разгоне несанкционированных демонстраций применяются и в Великобритании, ив Польше, и в Японии). Поэтому, оценивая тот или иной государственный режим,давая ему соответствующую характеристику, важно установить, какие методы осуществлениягосударственной власти являются главными, ведущими, составляют существо,доминанту государственного режима.

В конституционном правегосударственный режим изучается прежде всего через призму соответствующихправовых норм. Однако только такой подход недостаточен. Во многих случаяхконституционные нормы расходятся с действительностью, а потому необходимоучитывать не только правовые нормы той или иной страны, но и практику ихприменения.

Характергосударственного режима в стране, применение тех или иных форм и методовосуществления государственной власти, государственного управления определяетсямногими факторами. На него оказывают влияние существующая в стране партийнаясистема, взаимоотношения между органами государства, прямые и обратные связи политическихпартий, общественных организаций, органов государства с населением,господствующая в обществе идеология, уровень политической культуры, традиции имногие другие обстоятельства, включая иногда и личность главы государства(государственный режим во Франции при де Голле был иным, чем при сменивших егогораздо менее популярных президентах, хотя действовала одна и та же конституция1958 г.). Однако главным, определяющим фактором является характергосударственной власти: демократическая власть, опирающаяся на волю народа,имеет своим следствием демократический режим; власть, защищающая интересыопределенного класса, социального слоя, своекорыстные интересы клана,партийно-государственной номенклатуры, национальной или этнической группы ит.д., ведет к разного рода диктаторским и тоталитарным режимам.

В конституцияхзарубежных стран те или иные стороны, элементы государственного режимазакреплены в неодинаковом объеме. Иногда они представлены в минимальной степени(например, в конституциях абсолютных монархий в Персидском заливе), но вновейших конституциях (Бразилии 1988 г., Анголы, Болгарии и Колумбии 1991 г.,Камбоджи и Чехии 1993 г. и др.) упоминаются многие элементы политическогорежима (без употребления такого термина). Анализ основных законов различныхстран свидетельствует, что предметом конституционного регулирования являютсяследующие элементы государственного режима:

1) государственнаявласть, имеющая своей основой политическую власть народа (исходящую от народа),политическое господство определенной социальной группы (конституционныеположения о диктатуре пролетариата, диктатуре революционной демократии и др.)или, наконец, власть, исходящую от монарха (в некоторых абсолютных монархияхПерсидского залива);

2)организационно-правовое разделение властей и ролевая автономия различных ветвейгосударственной власти (законодательной, исполнительной, судебной и др.), содной стороны, и принцип единства государственной власти — с другой, означающийсосредоточение всей полноты власти в руках советов (на деле — партийнойноменклатуры), фюрера (дуче, каудильо), президента, провозглашаемогопожизненным, абсолютного монарха, низведение парламента до роли статиста,ликвидацию независимого суда;

3) соревновательность,поиски компромисса и консенсуса в деятельности государственных органов (этонаходит свое выражение в нормах о политическом плюрализме, включая многообразиеидеологий, в положениях конституций не только о праве большинства на принятиерешений, но и о защите прав меньшинства, о правах политической оппозиции и др.)или, напротив, ограничение политической деятельности, ориентация на борьбу сполитическими оппонентами и подавление их (запрещение конкретных объединений,лишение политических прав граждан, принадлежащих к определенным социальнымгруппам, конституционное провозглашение господства одной идеологии);

4) политические свободыграждан, возможность их самостоятельного и активного участия в политическойжизни, партиципация в решении вопросов государственной политики, с однойстороны, или, напротив, при формальном провозглашении политических свобод (привоенных режимах нет никакого провозглашения) реальное низведение гражданина допростого винтика в политической системе, создание таких условий тоталитарнымрежимом (единственная партия, господствующая идеология и др.), когдасамостоятельная политическая деятельность граждан, по существу, прекращаетсяили становится нелегальной;

5) самоуправлениетерриториальных коллективов или, напротив полное подчинение назначенным сверхучиновникам.

В условиях любого государственногорежима, хотя и в неодинаково;

степени и зачастую ссовершенно различной направленностью, используются методы стимулирования(поддержки), нейтрализма, либерализма и насилия. При демократическом режиместимулируется политическая активность граждан, существует сравнительнонейтральное отношение к тем партиям, которые представляют интересы различныхслое] господствующей социальной общности (для них создаются приблизительноравные условия), допускается политическая оппозиция, меры легализованного принуждения,а иногда и насилия применяются по отношению к тем группировкам, которые,нарушая конституцию, призываю' к насильственному свержению законно избранныхорганов государственной власти. В условиях разного рода антидемократическихрежимов стимулируется пропаганда реакционной политической идеологии (расизм идр.) или идеологии, основанной на пропаганде борьбы между) различными слояминаселения, на социальном насилии, диктатуре. Meтоды нейтрализма используютсякрайне редко, ибо считается, что тот кто не с нами, тот против нас. Либерализмтакже не свойствен антидемократическим (авторитарным и тоталитарным) режимам,он применяется только по отношению к организациям и представителямгосподствующей элиты, которая практически освобождена от всякой ответственностиза свои действия. Свирепое насилие по отношению к любым политическимоппонентам, противникам режима и просто несогласным (диссидентам) являетсяхарактерной чертой этих режимов.

§2. Классификация государственных режимов

В мировой научнойлитературе существует множество классификаций политических режимов и в гораздоменьшей степени — государственных. Эти классификации зависят от основанийделения. В качестве такого основания иногда берется один признак, напримерчисло разрешенных законом или фактически существующих партий, в результате чегоразличают многопартийные и однопартийные режимы. Но чаще используетсясовокупность признаков (так, различались социалистические ибуржуазно-демократические режимы). Нередко используются географические критерии(в соответствии с этим признаком во французской политической литературеговорится о западных и восточных режимах), уровень экономического иполитического развития страны, характер духовной жизни (по этому признакуамериканские политологи различают в развивающихся странах режимымодернизирующейся автократии, священно-коллективистские, меркантилистские,теократические и другие режимы). На основе различных критериев западныеполитологи различают только в развивающихся странах до шести — восьмиразновидностей политического режима.

Большинствоисследователей используют, однако, укрупненную классификацию исходя изсовокупности признаков, не зависящих от географических факторов. С этой точкизрения различаются три главные разновидности политического режима: демократический,авторитарный и тоталитарный. Эти же главные членения применяются и длягосударственных режимов. Более дробные деления, в том числе включающие элементысоциального содержания, проводятся внутри этих трех главных разновидностей.

Различные разновидностидемократического государственного режима могут существовать в капиталистическомобществе, теоретически возможны они и в условиях подлинного социализма, которыйв полном объеме пока что не был осуществлен ни в одной стране, а также вразвивающихся странах, ориентирующихся как на капитализм, так и на социализм.Однако на практике до сих пор демократический режим был связан с условиямисвободной рыночной или социально ориентированной рыночной экономики (в томчисле в единичных развивающихся странах); он существует, хотя и в незавершеннойформе, и в большинстве зарубежных постсоциалистических государств.

Известны два различныхподхода к концепции демократии и, следовательно, демократического режима:либеральный и марксистско-ленинский. При первом делается акцент на политическуюдемократию (многопартийность, политические права и личные свободы, правовоегосударство и т.д.), при втором во главу угла ставится требование социальнойдемократии (власть трудящихся и ликвидация имущественного неравенства,возможность ограничения прав граждан в этих целях, всесильное государство какглавное орудие создания нового строя и т.д.). В свою очередь в рамках концепциилиберальной демократии существует множество различных школ и направлений. Однойиз наиболее влиятельных является теория плюралистической демократии (онавыступает также под названием дисперсии государственной власти и под другиминазваниями). Согласно этой теории, различные социальные, профессиональные,возрастные и иные группы давления (заинтересованные группы) обладаютопределенной долей политической власти и осуществляют давление на центрыгосударственной власти, в результате чего она принимает решения в интересахвсего общества, играет роль арбитра и примирителя конфликтующих интересов. Всовременном «государстве благоденствия», считают приверженцы этой теории(американские авторы Р.Даль, В.Кий, А.Роуз и др.), практически исключаетсяделение на властвующие и подвластные социальные слои.

Концепцияплюралистической демократии имеет множество положительных сторон. Она обращенак интересам человека, правильно оценивает арбитражную роль государства,механизм принятия некоторых политических решений, хотя трактовка еюраспыленности государственной (именно государственной, а не политической)власти и ограничение роли государства лишь арбитражем не могут быть приняты.

Другой влиятельнойтеорией является теория компромиссной, консенсусной или социетальной демократии(ее наиболее известный представитель — Дж. Лиджпхард). Согласно этой теории, всовременных развитых странах достигнуто согласие по принципиальным вопросамосуществления политической власти и общественного развития. Разногласия почастным вопросам решаются методами компромиссов, взаимных уступок, консенсуса,чтобы не допустить бесконечные конфликты, которые могут привести к анархии ираспаду общества. Эти компромиссы означают перераспределение общественныхбогатств и политической власти в пользу наименее обеспеченных слоев, главнымобразом путем соответствующей налоговой политики. Такое перераспределениеосуществляется прежде всего «сверху», государством, государственной властью.

Концепция социетальнойдемократии в основном отражает положение лишь в части тех развитых государств,где социал-демократия длительное время стояла у власти или имеет очень сильныепозиции (Австрия, Дания, Норвегия, Финляндия, Швеция и др.). К тому же этатеория преувеличивает значение компромиссов и преуменьшает самостоятельность исилу государственной власти.

Третья современнаятеория — теория плебисцитарной демократии — была разработана на опыте Францииголлистского периода. Сторонники этой теории считают, что переход к такой формедемократии связан, во-первых, с необычайной сложностью проблем, вставших передгосударственной властью в эпоху научно-технической революции, и, во-вторых, соткрытыми этой революцией возможностями для каждой личности принимать участиепутем прямых телекоммуникаций (связей) в важнейших государственных решениях. Вусловиях плебисцитарной демократии государство должно управлятьсяпрофессионалами (состав парламента не всегда отвечает этому требованию), воглаве которых должен стоять мудрый руководитель, непосредственно обращающийся кнароду при решении принципиальных вопросов с помощью референдума. Концепцияплебисцитарной демократии правильно учитывает условия научно-техническойреволюции, но принижает значение представительных органов и некоторых другихинститутов государства, склонна к идеям «вождизма» в государственной политике.

В рамках трех главныхтеорий есть множество других школ: представительной демократии (ее основа —представительные учреждения), непосредственной демократии (она исходит изпринятия решений на собраниях, съездах и других форумах всехграждан-избирателей), демократии партий (ее основа — соревнование политическихпартий за влияние на избирателей и определение политики государства партией,получившей большинство на выборах парламента или президента), популистскойдемократии (осуществление мероприятий в интересах народа или по край ней меревыдвижение соответствующих лозунгов) и т.д.

С точки зренияконституционного права демократический государственный режим характеризуетсяследующими чертами:

1) признаниеполитических прав и свобод в таком объеме, который обеспечивает возможностисамостоятельного и активного участия граждан в определении государственнойполитики и позволяет легально и на равных условиях действовать не толькопартиям, отстаивающим правительственную политику, но и партиям оппозиционным,требующим про ведения иной политики;

2) политическийплюрализм и переход политического руководства о' одной партии к другой, аследовательно, формирование основных высших органов государства (парламента,главы государства) путем всеобщих и свободных выборов гражданами; все партии,общественные объединения, граждане имеют при этом юридически равные возможности;

3) разделение властей,ролевая автономия различных ветвей власти (законодательной, исполнительной,судебной и др.) при системе их сдержек и противовесов и обеспечениивзаимодействия;

4) обязательное иреальное участие в осуществлении государственной власти общегосударственногопредставительного органа, причем только он имеет право издавать законы,определять основы внешней и внутренней политики государства, его бюджет;решения принимаются большинством при защите прав меньшинства и прав политическойоппозиции;

5) свобода пропагандылюбой политической идеологии, если ее последователи не призывают кнасильственным действиям, не нарушают правил морали и общественного поведения,не посягают на права других граждан.

В некоторых странах теили иные из указанных признаков нарушаются, возникают разные формыполудемократических, ограниченно демократических, относительно либеральныхрежимом (Шри-Ланка, Египет, Турция и др.).

Авторитарный (властный)режим, как и демократический, может существовать в условиях различногообщественного строя. Он имел место в развитых капиталистических странах(например, его элементы были во Франции в условиях президентства де Голля). Этодовольно частое явление в большинстве развивающихся стран (Индонезия, Марокко,Перу и т.д.), промежуточный между авторитарным и тоталитарным режим существовалв некоторых социалистических государствах (например, в Венгрии в конце 80-хгодов — в период, предшествовавший падению там коммунистической системы).

Авторитарные режимыищут свое теоретическое обоснование в различных вариантах концепции героев итолпы. Одним из таких вариантов является теория правящей элиты, зародившаясяеще на рубеже XIX— XX вв. (итальянские политологи В. Парето и Г. Моска) иразвитая затем Р. Михельсом, Р. Милсом и др. Ее последователи отвергликонцепцию плюралистической демократии, как чрезмерную идеализацию. Они считают,что в любом обществе существует правящее меньшинство, элита, состоящая изверхнего слоя (правители, лица, принимающие обязательные для всех решения) инижнего слоя (бюрократия), играющего посредническую роль между правящими иуправляемыми, объясняющего и проводящего в жизнь решения верхнего слоя ислужащего резервуаром для пополнения этого слоя. Правящее меньшинство действуетсамостоятельно, избегая контроля со стороны большинства, несмотря насуществование демократических процедур, которые должны были бы обеспечиватьтакой контроль. Это меньшинство гораздо профессиональнее, имеет высокий уровеньпонимания отечественных задач и в конечном счете, по утверждениям элитаристов,именно оно действует на пользу не всегда сознающему интересы страныбольшинству.

Концепции элитаристовнашли продолжение в теориях массового общества и массового государства,исходные начала которых были разработаны немецким социологом М. Вебером вначале XX в., а затем развиты другими авторами (Э. Ледерер, X. Ортега-и-Гассет,П. Тиллих, Г. Марсель и др.). Они представляют себе общество страны в видетолпы (совокупности толп), в которой отдельный человек подчиняется поведениютолпы и действует в соответствии с примитивными эмоциями — патриотизмом,расизмом, ненавистью и т.д. Для действий толпы нужен вождь, харизматическийлидер, который направляет ее, хотя она этого и не осознает. Вождь используеттолпу для осуществления своих идей, постоянно поддерживая в массаххаризматическое напряжение

Теории элитаризма имассового государства в ряде аспектов правильно отражают действительность. Однаиз них в каких-то элементах реализуется во многих государствах, другая —воплотилась в жизнь при фашистских режимах в Германии, Италии, Испании,Португалии, ее элементы в виде обожествления учения основателеймарксизма-ленинизма и самих этих личностей свойственны практикекоммунистических режимов. Обе эти теории, несмотря на то что их основателивыступают за демократию (элитарную демократию, «развернутый социалистическийдемократизм» и т.п.), будучи осуществлены на практике, привели к отказу отмногих общечеловеческих ценностей.

С позицийконституционного права авторитарный режим характеризуется следующими чертами:

1) политические права исвободы граждан признаются в ограниченном объеме, который не обеспечиваетвозможности самостоятельного участия граждан (партиципации) в определениигосударственной политики, не предоставляет некоторым оппозиционным партиямправа действовать легально. В Индонезии, например, разрешены не все, а толькодве неправительственные партии (они выступают в весьма умеренной оппозиции),конституция Нигерии 1989 г. предусматривает возможность образования только двухпартий: одна из них должна быть правящей, другая — играть роль лояльнойоппозиции. Подобная ситуация существовала в Бразилии до конца 70-х годов;

2) переходполитического руководства от одной партии к другой и формирование высшихорганов государства по конституции должны происходить на основе выборов, но самвыбор партий избирателями, как мы видели, ограничен. Выборы депутатовпарламента происходят часто на основе этнических и религиозных пристрастий,выборы президентов подчинены харизматическому принципу или организуются такимобразом, что президент становится, по существу, бессрочным: в ряде стран Африкиодно и то же лицо было избрано много раз подряд, в Парагвае А. Стресснер (доего свержения в 1989 г.) избирался на восемь сроков;

3) признается лишьограниченный политический плюрализм, разрешаются только некоторые организации,причем на определенных условиях, государственные решения принимаютсябольшинством правящей партии без учета прав меньшинства, которое подвергается«чистке» в парламенте, права политической оппозиции нарушены, ее изданияподвергаются цензуре, часто приостанавливаются и конфискуются, а ее лидерыподвергаются арестам. Это нередко происходило в Гондурасе, Иордании, Кении,Тунисе и других странах;

4) принцип разделениявластей может быть упомянут в конституции, но фактически он отвергается. Актыпрезидента или правительства вторгаются в сферу законодательной власти инередко имеют большее значение, чем закон. Судебная деятельность во многомнаходится под контролем исполнительной власти. Даже конституционный суд в Тунисе,ее гласно закону 1988 г., должен до публикации своих решений конфиденциальнодоложить их президенту;

5) плюрализмполитической идеологии ограничивается. Возможно, пропаганда различныхидеологических взглядов, но они не должны противоречить «руководящей» идеологии(панча-сила в Индонезии, рукуне гару в Малайзии, дусторовский социализм вТунисе и т.д.);

6) вооруженные силычасто играют политическую роль (концепцю «двойной роли армии» и др.).

Некоторые признакипретерпевают модификации в специфически; условиях тех или иных государств, врезультате чего возникают разновидности авторитарных режимов (олигархический,конституционно-авторитарный и др.). С другой стороны, наличие одного-двухпризнаков тем более слабо выраженных, не обязательно делает режим авторитарным;существуют смешанные формы полуавторитарных, полудемократических режимов.Принимая во внимание гибкость, изменчивость политики правящих групп, в каждомслучае необходим конкретный анализ, учет места и времени.

В основе тоталитарногорежима лежат разные концепции. Его идеологи используют расистские «теории»,идеи массового государства, харизматического лидера и толпы, марксистскиеположения о диктатуре пролетариата, необходимой для того, чтобы привестиобщество к «светлому будущему», концепции о «двойной роли» армии — какорганизации для обороны страны и политической организации, способнойреформировать «загнившее» общество.

Тоталитарный режимтакже возможен в условиях различного общественного строя. Он существовал ввысокоразвитой капиталистической Германии (фашизм) и социалистическихгосударствах (СССР, Румыния, Албания и др.), в странах, где узкий слойгосподствовавшей «революционной демократии» провозглашал ориентацию насоциализм, и в государствах капиталистической ориентации, где «номенклатура» пробуржуазнойавтократии насильственными методами пыталась ускоренно насадить порядкипримитивного капитализма (Кения, Нигер, Уганда, ЦентральноафриканскаяРеспублика и др.).

С точки зренияхарактера институтов конституционного права тоталитарный режим характеризуетсяследующими чертами:

1) политические права исвободы граждан, возможность их самостоятельного и активного участия вопределении государственной политики принципиально отвергаются концепциейвождизма, лежащего в основе режима. У граждан нет выбора, и они ориентированына существование единой системы, для которой нет вариантов: не тольковыступления против нее, но и простая критика рассматриваются законом какуголовное преступление;

2) переходполитического руководства от одной партии к другой не может быть осуществленпутем выборов: обычно существует одна легальная партия, а если допускаетсясуществование других (так называемые демократические партии прикоммунистическом режиме в Болгарии, Вьетнаме, КНДР, Польше, Чехословакии идр.), то они, как и массовые общественные организации, находятся под контролемпартии; ее руководящая роль в обществе и государстве была закреплена не тольков странах социализма (СССР, Венгрия, Румыния, Китай и др.) и странахсоциалистической ориентации (Алжир, Бенин, Конго, Мозамбик, Южный Йемен и др.),но и в некоторых государствах капиталистической ориентации с тоталитарнымирежимами. Выборы могут проводиться более или менее регулярно, не проводитьсядлительное время. В условиях военных режимов в Нигерии, Эфиопии, других странахони не проводились десятилетиями, а там, где проводились, не имели реальногозначения: на пост президента, а также в парламент (от округа) баллотируетсяобычно один кандидат от единственной разрешенной партии (в результате в Кении,например, президент по истечении срока выдвижения кандидатур обычно объявлялсяизбранным без голосования из-за отсутствия соперников). Иногда от партиивыдвигаются 2—3 кандидата в парламент по округу (в прошлом в Эфиопии, Танзаниии др.), но это выбор не различной политики, а лишь личных качеств кандидата.Результаты выборов зачастую совершенно не отражают реального положения дел (вКНДР официальная статистика в последние годы информировала о стопроцентномголосовании за единственную кандидатуру президента), не отражают они и истинныхпозиций населения: вскоре после столь «единодушного» голосования происходиливоенные перевороты и народ оставался пассивным, не выходя на защиту«одобренного» поголовным голо сованием режима;

3) политическийплюрализм принципиально отвергается, политическая оппозиция не допускается,защита прав меньшинства не признается принцип демократического централизма,включенный в конституции не которых стран тоталитарного социализма и странсоциалистической ориентации, требовал безусловного подчинения меньшинствабольшинству Под руководство правящей партии, фюрера, военного советапоставления все существующие общественные организации, создается единыйтотальный механизм политического властвования. Иногда, как это было е Гвинее,провозглашается создание целостного, слитного организма «партии-государства»,членами единственной партии объявляются все граждане, а органы государства, какэто было в Заире, становятся органами партии (парламент — законодательный советпартии, правительство — исполнительный совет и т.д.). В абсолютных монархияхПерсидского залива, некоторых других странах (Непал до 1990 г.) запрещены всепартии, как нарушающие единство уммы (в отдельных мусульманских странах) илипротиворечащие принципам «панчаятской демократии» (Непал);

4) разделение властейотвергается, в конституциях в том или ином варианте фигурирует принцип единствавласти (власти фюрера, дуче, каудильо, власти советов, на деле подменяемыхпартийной номенклатурой, власти руководителя государства, главы военного илиреволюционного совета). Представительные органы либо распущены, а акты, имеющиесилу закона, издаются военными властями (в условиях военного режима), либо этиорганы существуют, но не являются единственными законодательными органами(фюрер, «вождь нации», при фашизме издает наиболее значительные акты), либо,наконец, по букве конституции только они принимают законы и, собираясь дважды вгод на 2—3 дня, штампуют акты, подготовленные центральными комитетами компартий(при коммунистическом режиме). Местное самоуправление также лишено всякогореального значения: на местах правят назначенные представители главыгосударства и правительства, а если их нет («власть Советов»), то реальныеполномочия сосредоточены в руках партийных органов;

5) единая обязательнаяполитическая идеология (марксизм-ленинизм в странах тоталитарного социализма,мобутизм в Заире в 60— 80-х годах, нкрумаизм в Гане в 60-х годах и т.д.). Онаобеспечивается государственным принуждением в явственных или скрытых формах.

Тоталитарный режимимеет свои разновидности. Беспартийный военный режим, где безраздельная властьпринадлежит лидеру, возглавляющему военный или революционный совет, существенноотличается от фашистского или коммунистического режима, где в механизме властиогромную роль играет партия. С другой стороны, фашистский режим принципиальноотличается от коммунистического по идеологическим установкам, формаморганизации власти, методам принуждения. Тоталитарный социализм мог иметьнекоторые позитивные черты, его нельзя отождествлять с фашизмом./

Рассмотренная вышеклассификация государственных режимов опирается, как говорилось, наклассификацию политических режимов, принятую в политологии. Вместе с тем влитературе по конституционному праву предложена специальная классификациягосударственных режимов. Различают следующие режимы: абсолютистский,министериальный, дуалистический, президентский, партократический,парламентарный. Эти предложения находятся в стадии обсуждения.


Глава10

ГОЛОСОВАНИЕИЗБИРАТЕЛЕЙ: ВЫБОРЫ, ОТЗЫВ, РЕФЕРЕНДУМ, НАРОДНАЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ИНИЦИАТИВА

 

§1. Понятие и принципы избирательного права

 

Понятие избирательногоправа и сущность выборов. Выборы осуществляются на самых различных уровняхобщества: в общественных организациях избирается их руководство, в акционерныхобществах — совет директоров или иной орган, в кооперативах — правления и т.д.Многие государственные органы также избираются в центре (парламенты или покрайней мере их нижние палаты, президенты), на местах избираются органыместного самоуправления — советы, мэры и т.д. Большинство органов, избираемыхгражданами, называются обобщенно представительными. В редчайших случаяхизбирается непосредственно гражданами премьер-министр: в 1996 г. такие выборывпервые состоялись в Израиле. Выборы — это важнейший инструмент легитимности государственнойвласти, они обеспечивают отбор политической элиты, являются одной изопределяющих характеристик государственной жизни, государственного режима.

Выборы государственныхорганов и должностных лиц государства бывают: всеобщими (на всей территориигосударства) и региональными;

прямыми (гражданеголосуют непосредственно за кандидатов), косвенными и многостепенными; полнымии частичными (дополнительными);

очередными (вустановленный срок) и внеочередными, повторными (если выборы признаны несостоявшимися)и т.д.

Порядок выбороврегулируется многочисленными нормами, в совокупности составляющими институтвыборов — систему норм, регулирующих процесс избрания кандидатов впредставительные органы и на выборные государственные должности. Эти нормыустанавливают: основные принципы избирательного права, требования, относящиесяк избирателям и кандидатам; порядок организации и деятельности органов,осуществляющих проведение выборов, создание территориальных и иныхизбирательных единиц, от которых избираются кандидаты; статус избирателей,избирательных объединений и избирательных коллегий;

процедуры предвыборнойагитации и голосования; порядок определения результатов выборов; способыобжалования и опротестования результатов выборов.

Ключевой категорией длявыборов, а также для институтов отзыва, референдума, народной законодательнойинициативы является понятие избирательного права. Термин «избирательное право»употребляется в двух значениях: объективном и субъективном. Объективноизбирательное право — это раздел конституционного права (отдельные нормы,регулирующие избирательное право, относятся также к уголовному праву —наказания за преступления, связанные с выборами, и к административному праву —некоторые вопросы материального и технического обеспечения избирательныхкомиссий, административные наказания за проступки, связанные с выборами, ит.д.). Нормы, регулирующие избирательное право, содержатся в конституциях(обычно это лишь принципы избирательного права), в законах о выборах (иногдаэти законы весьма пространные и потому их называют избирательными кодексами),причем в субъектах федерации, в политической автономии могут действовать своизаконы о выборах органов и должностных лиц этих государственных образований.Такие нормы могут содержаться в декретах президента, в постановленияхправительства, в решениях конституционных судов, касающихся тех или иныхвопросов избирательного права, в инструкциях центральных избирательных комиссийи других органов, возглавляющих проведение выборов (например, в актах верховныхизбирательных трибуналов в ряде стран Латинской Америки).

В субъективном смыслеизбирательное право — это право конкретного лица участвовать в выборах. Обычнодля этого необходимо иметь гражданство данного государства (иностранцы в странепроживания, как правило, не голосуют), определенный возраст (обычно 18 лет),быть вменяемым (душевное здоровье). Но бывают и другие условия, о которых будетсказано ниже. Существует также формальное требование: необходимо бытьвключенным в список избирателей, ибо даже если избиратель придет судостоверением на право голосования в другой избирательный участок, он долженбудет быть внесен в дополнительный список избирателей.

Различают активное ипассивное избирательное право. Активное — это право избирать, голосовать за какую-либокандидатуру или против всех предложенных кандидатов. Пассивное избирательноеправо — это право быть избранным, например в парламент, на должностьпрезидента, в орган местного самоуправления (совет графства в Великобритании,генеральный совет департамента во Франции и т.д.). Лицо может иметь активноеизбирательное право, но не обладать пассивным. Так, гражданин США, достигший 18лет, вправе участвовать в выборах президента США, но быть избранным не может:для этого нужно достичь 35-летнегс возраста. Обратное соотношение активного ипассивного избирательного права не встречается: если гражданин обладаетпассивным избирательным правом, то он имеет и активное.

Сущность выборов — этоопределение партий и должностных лиц которые в течение определенного срокабудут управлять государством государственным образованием илиадминистративно-территориальной единицей. В подавляющем большинстве странсвободные, «честные» (без фальсификации) и регулярные выборы рассматриваютсякак один и; важнейших признаков демократии. Во многих странах выборы положилконец военным и авторитарным режимам (Бразилия, Аргентина и др.) Но нередковыборы проходят и в условиях авторитарных режимов. Даже тоталитарные режимыиногда практикуют регулярные выборы, обстав ленные так, что противникамтоталитаризма одержать победу на выбоpax невозможно.

С точки зренияклассического мусульманского права, фундаментализма, выборы как институт незаслуживают высокой оценки, хотя \ используются в большинстве мусульманскихстран. Ревностные сторонники классического ислама, стремящиеся во всемследовать средневековому халифату времен пророка Мухаммеда, заявляют, чтоиспользование этого института не может гарантировать избрание самых достойныхПоэтому они предпочитают представительным учреждениям института аш-шура —совещание особо авторитетных лиц при правительстве государства. Эти лица неизбираются, они «естественно» выделяются сред! населения, становятся заметнымиблагодаря их уму, военному опыту другим качествам и приглашаются правителем всвой совет. Единогласное мнение совета — иджма имеет особую силу, оностановится важнейшим источником права.

В условиях военныхрежимов принцип выборности не отвергается военный, революционный совет, еголидер обещают провести выборы как только они наведут порядок в стране.Намеченные сроки выборе! обычно неоднократно отодвигаются, и выборы непроводятся в течение 10 и более лет (в прошлом Алжир, Нигерия, Эфиопия), а то идва десятилетия (Бразилия). Правда, иногда военные проводят местные выборы(Алжир, Нигерия), но выборы президента или парламента связывайте? с переходом кгражданскому правлению (обычно первым граждански!» президентом бывает прежнийлидер военного режима).

В странах тоталитарногосоциализма выборы проводятся регулярно. Однако при однопартийной системе илипри руководящей роли одной партии (другие партии, если они есть, выступают вкачестве ее союзных партий), при единственном кандидате на одно место или при2—3 кандидатах на место, но от одной-единственной партии выборов, по существу,не было. В некоторых африканских странах (Заир) выборы иногда проходили такимобразом, что список кандидатов в парламент зачитывался на собраниях гражданкрупных городов их мэрами и восклицания одобрения считались избранием.

Принципы избирательногоправа. Обычно в зарубежных конституциях названы лишь принципы избирательногоправа, а детальное регулирование отнесено к принятию специального,обыкновенного или органического закона. В большинстве случаев упоминаютсячетыре принцип, избирательного права: всеобщие, равные, прямые выборы притайно» голосовании. Иногда добавляется принцип свободных выборов, т.е.исключения незаконного давления на волю избирателей. Там, где выборы непрямые(например, в Китае), принцип прямых выборов не осуществляется или реализуетсялишь частично, в низовом звене. Кроме того, в тех странах, где президентыизбираются парламентом (например, Турция) или специальной избирательнойколлегией (Германия), принцип прямых выборов к этим должностным лицам неотносится. Конституции не упоминают принцип равного избирательного права, еслиопределенные социальные группы имеют преимущества на выборах (например, в Китаеодин депутат в парламент избирается от меньшего количества городскогонаселения, чем от сельского). Нет принципа всеобщности там, где имеются «лишенцы»— лица, лишенные избирательных прав по социальному или политическому признаку,как это было в свое время в Анголе, Вьетнаме, Монголии, Румынии и теперь ещесохраняется в отношении так называемых контрреволюционеров в Китае.Совокупность лиц, имеющих избирательные права, называется избирательнымкорпусом.

Всеобщее избирательноеправо не означает, что все жители страны могут участвовать в выборах.Избирательных прав обычно не имеют иностранцы и лица без гражданства,проживающие в стране, где проводятся выборы. Эти категории лиц иногда могутучаствовать в выборах органов местного самоуправления, если они живут в даннойстране в течение определенного времени (обычно много месяцев, а то и годы) иуплачивают налоги (Венгрия, Испания, Финляндия). В Великобритании в выборахмогут участвовать граждане государств — членов британского Содружества. В рядестран Латинской Америки, в Новой Зеландии в выборах могут участвоватьиностранцы, но по международным соглашениям и на основе взаимности (в ЛатинскойАмерике — только граждане других латиноамериканских государств).

Избирательные праваимеют не все граждане данной страны. Не участвуют в выборах граждане-дети (недостигшие избирательного возраста), душевнобольные (это должно быть признанорешением суда). Во многих странах временно не осуществляют свои избирательныеправа лица, находящиеся под стражей по приговору суда. В отдельных странах неголосуют не все лица, содержащиеся под стражей, а только приговоренные судом ктюремному заключению на срок более года. Подследсвенные и обвиняемые вбольшинстве стран вправе голосовать. Не голосуют пэры в Великобритании (ониимеют свою палату), в ряде стран — солдаты (офицеры имеют это право), внекоторых странах —'племенные вожди (там, где при парламентах естьсовещательные палаты вождей). Лишение избирательных прав может бытьосуществлено судом, в том числе за злостное банкротство, мошенничество навыборах, за систематические уклонения от участия в выборах в тех странах, гдезакон предусматривает обязательное голосование.

В большинстве стран дляучастия в голосовании — активное избирательное право — установлен возраст: неменее 18 лет ко дню выборов. Иногда существует пониженный возраст (в Бразилии,Иране, на Кубе, в Никарагуа— 16 лет, но в некоторых из них—факультативно),иногда он более высокий (20 лет в Марокко, 21 год в Латвии). Для пассивногоизбирательного права, как правило, требуется повышенный возраст, что связано снеобходимостью иметь жизненный опыт для участия в решении государственных дел(например, возраст для депутата нижней палаты парламента Франции — 23 года,верхней палаты парламента Италии — 40 лет, для президента США, избираемогокосвенными выборами, — 35 лет). Иногда активное избирательное право при выборахсенаторов (членов верхней палаты парламента) предполагает повышенный возраст: вИталии в выборах в нижнюю палату участвуют избиратели, достигшие 18 лет, а вверхнюю — 25 лет). Иностранцы, если они постоянно проживают в стране, могутобладать активным и пассивным избирательным правом в Дании, Нидерландах, Швециина муниципальных выборах. Об избирательных правах граждан Европейского союзаговорилось выше.

Для обладания пассивнымизбирательным правом могут быть установлены и другие условия. Так, длякандидата на должность президента в ряде стран требуется, чтобы он определенныйсрок постоянно проживал в данной стране (в США — 14 лет), был урожденным, а ненатурализованным гражданином, не был лицом преклонного возраста (например, неболее 65 лет в Намибии).

В некоторых африканскихстранах для обладания пассивным избирательным правом необходимо уметь читать иписать на государственном языке (в Руанде — по-французски, в Малави —по-английски и т.п.); владеть государственным языком (по крайней мере длявыборов в парламент или на пост президента в Молдавии, Казахстане, Узбекистане,на Украине). Аналогичная ситуация существует и в отдельных странах Прибалтики —бывших союзных республиках СССР. В этих странах не могут быть избраны бывшиеработники МВД, службы безопасности. В Литве требуется три года постоянно жить встране. В Турции кандидат на должность президента должен иметь высшееобразование, кандидат в парламент — пройти военную службу; в Болгарии не могутвыставлять свои кандидатуры солдаты и т.д. В некоторых странах нельзя избиратьграждан, имеющих также гражданство другого государства, но, например, в Польшетакие граждане могут избираться даже на пост президента.

В связи с имеющимисяограничениями в пассивном избирательном праве существуют понятия неизбираемостии несовместимости. Неизбираемость означает, что определенные должностные лицане могут выдвигать свои кандидатуры на выборах, пока они не ушли в отставку сзанимаемого поста (государственные служащие определенных рангов, губернаторы,судьи, прокуроры, офицеры и генералы и др.). Во многих странах требуется, чтобытакие лица ушли в отставку заблаговременно — за 6 месяцев до выборов, а то и загод, что должно исключить использование их служебного положения и влияния навыборах. Неизбираемость бывает абсолютная (например, члены королевской семьи вИспании не могут баллотироваться в парламент) и относительная (в Мексикегубернаторы не могут баллотироваться в определенных избирательных округах).

Несовместимостьозначает запрет одновременно занимать выборную и иную государственнуюдолжность. Она не исключает возможности избрания лица, занимающегогосударственную должность, в представительное учреждение, но в случае избранияэто лицо должно решить, сохраняет ли оно за собой государственную должность илиотказывается от депутатства (например, министры во Франции, избранные в парламент,должны решить для себя этот вопрос в течение 15 дней). Несовместимость означаеттакже запрещение занимать какую-либо государственную должность в системеисполнительной или судебной власти.

Во многих странахпассивное избирательное право предоставляется в полном объеме лишь послевнесения кандидатом избирательного залога (обычно требуется, чтобы такой залогбыл внесен кандидатом из собственных средств). Например, франков вносит каждыйкандидат в депутаты нижней палаты во Франции, 200 канадских долларов — вКанаде, 500 фунтов стерлингов в Великобритании. Только после этого онрегистрируется в качестве кандидата и его имя может быть включено визбирательный бюллетень. Залог не возвращается и идет в доход государства, есликандидат не соберет установленного законом процента голосов (в Великобритании иФранции — 5%, в Канаде — 15%, в Индии — 1 /8 часть поданных голосов).

Большинство названныхвыше цензов и ограничений, избирательных квалификаций имеют естественныйхарактер и не являются дискриминацией. Так, лишение избирательных прав пэров вВеликобритании обусловлено тем, что они занимают места по наследству в верхнейпалате, племенные вожди не избирают в парламент в тех странах Африки, где естьособые палаты вождей, лишение избирательных прав злостных банкротов в Италииосуществляется только судом и т.д. Однако некоторые ограничения могутиспользоваться в дискриминационных целях (знание государственного языка,требование законодательства Кении, чтобы кандидат обладал хорошими моральнымикачествами и хорошим характером, и т.д.). Избирательный залог, конечно,ограничивает возможности неимущих кандидатов, но, с другой стороны, он призванотсечь тех кандидатов, которые заведомо не имеют шансов быть избранными ииспользуют избирательную кампанию, а также средства, выделяемые государством, вцелях своей популяризации.

Открытодискриминационной мерой был ныне не существующий имущественный ценз (обладаниеимуществом определенной стоимости, жильем, квартирой). В 90-х годахликвидирован апартеид в ЮАР — ранее африканцы не имели избирательных прав.Дискриминационный характер носит ценз пола, направленный против половины, ачаще и более половины граждан страны — женщин. Они лишены избирательных прав внекоторых мусульманских государствах (например, в Кувейте). Для дискриминацииможет быть использован ценз оседлости, когда для включения в избирательныесписки требуется проживать несколько месяцев в общине — низовойадминистративно-территориальной единице (в Японии и Германии — 3 месяца, воФранции — 6, в Великобритании — 12 и т.д.), платить местные налоги (например,во Франции — не менее пяти раз).

Равное избирательноеправо — это установленные законом равные возможности для избирателя влиять нарезультаты выборов и одинаковые возможности быть избранным в соответствии с условиямизакона. Избирательное право является равным, если: 1) каждый избиратель имеетравное число голосов; обычно это один голос, но может быть два (например, навыборах в нижнюю палату парламента Германии один голос отдают за партийныйсписок, а второй — за конкретного кандидата по избирательному округу) и больше;2) в стране существует единый избирательный корпус, т.е. все избиратели неразделены на социальные или иные группы с неодинаковым (обычно заранеефиксированным) представительством, как, например, в Китае, когда городское исельское население представлено в парламенте неодинаково; 3) депутат избираетсяот равного числа жителей или избирателей (в разных странах подсчет численностинаселения избирательного округа ведется в зависимости либо от числа жителей,либо от числа избирателей), в многомандатных округах должна соблюдатьсяпропорция мандатов и избирателей, в едином общегосударственном (национальном)округе должна действовать одна и та же квота (избирательный метр); 4) законпредъявляет одинаковые требования к порядку выдвижения кандидатов, ведения имипредвыборной агитации и определения результатов выборов.

Нарушением этогопринципа может стать так называемый плюральный вотум, когда большинствоизбирателей имеют один голос, а некоторые — несколько голосов (обычно два), какэто было в Великобритании до конца 40-х голов в отношении лиц, имевшихуниверситетское образование: они дополнительно голосовали в том округе, гдеранее учились. Равенство нарушается вследствие так называемых куриальных выборов,когда население делится на группы с неравным представительством. Наиболеедробным число таких групп было до 90-х годов в африканском Бенине, где рабочие,крестьяне, местные предприниматели, духовенство, работники единственной партии,государственные служащие и некоторые другие категории имели фиксированную нормупредставительства на выборах в парламент. Эта норма совершенно несоответствовала численности групп, следовательно, весомость голосов избирателейбыла неодинаковой. Уже упоминалось о практике Китая, где один депутат воВсекитайское собрание народных представителей избирается от городскогонаселения в восемь раз меньшей численности, чем от сельского населения. Этонеравенство в Китае объясняют необходимостью укрепить руководящую роль рабочегокласса в крестьянской стране.

Равенствоизбирательного права предполагает создание равных по численности населения (илиравных в пропорции числа мандатов и населения) избирательных округов. Конечно,обеспечить равенство с точностью до одного человека невозможно, тем более чтопо избирательным законам обычно при нарезке округов не разрешается нарушатьграницы единиц административно-территориального деления (в противном случае приотсутствии территориальных избирательных комиссий крайне затрудняетсяорганизация выборов и определение их результатов). Поэтому избирательные законыдопускают определенное неравенство в численности населения избирательныхокругов, обычно на 25—30% в ту или иную сторону (например, в Германии, Литве —на 25%). Через определенный, иногда фиксируемый в законе промежуток времениграницы избирательных округов пересматриваются (например, в Великобритании —через 15 лет).

Нарушением принципаравенства в связи с нарезкой избирательных округов является так называемаяизбирательная география (геометрия), иногда обозначаемая американским термином«джерримендеринг» (от собственного имени одного американского губернатора,который использовал нарезку округов в интересах своей партии, и английскогослова, переводимого, в частности, как «мастерить»). Используя этот прием,администрация, стоящая у власти, нарезает избирательные округа таким образом,чтобы победить хотя бы с минимальным перевесом в большинстве округов, аэлекторат (сторонников) другой или других партий сосредоточить с самым крупнымперевесом в меньшинстве округов. С этой целью предварительно проводятсяконкретно-социологические исследования, выясняются симпатии избирателейразличных населенных пунктов. Поэтому создаваемые округа иногда принимаютпричудливые формы серпа, коромысла и т.д., так как их кроят по-разному. Правда,в последние десятилетия предприняты некоторые меры против такого приема. Мы ужеупоминали об установлении сроков обязательного пересмотра границ округовнезависимо от того, какая партия будет у власти в этот период. Кроме того,запрещается разрывать избирательные округа: они должны быть слитными, и т.д.

Прямые и непрямыевыборы. Прямые выборы — это непосредственное избрание гражданами своихпредставителей в органы государства, отдельных должностных лиц (например,президента). Почти всегда (исключение составляет, например, королевство Бутан)прямыми выборами избираются депутаты нижней палаты парламента, однопалатногопарламента, низовые органы местного самоуправления (общинные советы), другиеорганы местного самоуправления. Однако и в данном случае есть исключения. Внекоторых мусульманских странах (Бангладеш, Пакистан) определенное числоженщин-депутатов в нижнюю палату избирается самим парламентом, а в однопалатномпарламенте может быть небольшое число депутатов, назначенных президентом изсреды выдающихся граждан страны (например, до 10 человек в Египте). Во многихстранах прямыми выборами избираются верхние палаты парламентов (Бразилия, США идр.), президенты (Мексика, Франция и др.), нижние палаты законодательныхсобраний или однопалатные собрания в субъектах федерации, в автономныхобразованиях. В единственной стране — Израиле с 1996 г. прямыми выборамиизбирается премьер-министр.

Вместе с тем многиевысшие органы государства и должностные лица, в том числе в демократическихстранах, избираются непрямыми выборами. Теоретически прямые выборыдемократичнее, но непрямые могут оказаться целесообразнее, если ониобеспечивают более профес сиональный, взвешенный подход к замещению стольвысоких постов v должностных лиц, влияющих на жизнь страны. Поэтому вопрос оприменении той или иной системы выборов — это вопрос целесообразности,связанный с конкретными условиями страны, с ее историей, национальнойспецификой.

Существуют дверазновидности непрямых выборов: косвенные и многостепенные (их называют иногдамногоступенчатыми). Косвенные выборы, имеют два варианта. При первом вариантевыборы проводятся специально создаваемой для этого избирательной коллегией.Примером этого является избрание президента США, когда избиратели голосуют за выборщиковот той или иной партии, а затем уже выборщики, собравшись в столицах своихштатов, голосуют за объявленного заранее кандидата в президенты от той или инойпартии. Голоса выборщиков штатов суммируются в Вашингтоне — столице США.Подобный порядок существует в Аргентине, до 90-х годов он применялся сопределенными поправками в унитарной Финляндии. Косвенными выборами избираетсясенат во Франции, где голосуют за кандидатов: а) члены нижней палатыпарламента, избранные от данного департамента — административно-территориальнойединицы; б) члены советов — органов местного самоуправления региона — наиболеекрупной административно-территориальной единицы; в) члены генеральных советовдепартаментов; г) специально избранные для такого голосования муниципальнымисоветами их члены. Косвенными выборами избирается также верхняя палатапарламента в Индии, президент в Германии и т.д. При втором варианте выборыпроводятся не специально создаваемой избирательной коллегией, а постояннодействующим органом. Наиболее отчетливый пример этого — избрание президентовпарламентами в Греции, Турции и других странах.

Многостепенные выборыорганизуются иначе. Низовые представительные органы избираются непосредственногражданами, а затем уже эти органы избирают депутатов в вышестоящиепредставительные органы, последние же избирают высшее звено, и так вплоть допарламента. В прошлом такая система использовалась в СССР, на Кубе, в Анголе,Мозамбике. В настоящее время она существует в Китае.

Тайное и открытоеголосование. При тайном голосовании избиратель подает свой голос без ведомадругих лиц путем заполнения избирательного бюллетеня, использованияизбирательной машины (в США, Индии и др.), с помощью электронной карточкиизбирателя (в Бразилии предполагается ввести такую систему в 1998 г.).Нарушение тайны голосования карается законом. Никто не имеет права требоватьинформацию о том, как голосует тот или иной избиратель, если только самизбиратель не пожелает сообщить об этом. Открытые выборы осуществляются оченьредко, обычно в низовом звене представительных органов путем поднятия руки. Онииспользовались до 90-х годов в некоторых африканских странах на выборах органовместного самоуправления, а в настоящее время применяются при выборах низовогозвена собраний народных представителей в Китае.

§2. Правовое регулирование подготовки и проведения выборов

Назначение выборов.Началом официальной избирательной кампании является назначение даты выборов.Она может быть установлена конституцией. Например, в Коста-Рике выборыпрезидента осуществляются раз в четыре года в первое воскресенье февраля.Аналогичный порядок, хотя сроки являются иными, установлен в Латвии, Мексике,США. В конституции может быть определена не дата, а условия выборов: онипроводятся после истечения срока полномочий данного органа или должностноголица (Болгария, Польша, Чехия), после роспуска представительного органа (через20 дней в Великобритании). Однако и при этих условиях издается соответствующийакт о точной дате выборов. Дата назначается либо только одним органом (вБелоруссии — президентом, в Коста-Рике — Верховным избирательным трибуналом, вИспании — королем), либо разными органами в зависимости от того, какой органили какое должностное лицо подлежит избранию. В Болгарии выборы президентаназначаются парламентом, а выборы в парламент — президентом.

Дальнейшаяизбирательная кампания проходит множество стадий. Это создание избирательныхокругов и избирательных участков, составление списков избирателей, формированиеизбирательных комиссий, предвыборная агитация и т.д.

Избирательные округа иизбирательные участки. Избирательный округ — наиболее распространеннаяразновидность избирательных единиц (при многостепенных выборах такими единицамимогут стать нижестоящие представительные органы, при косвенных — избирательные коллегии).Избирательный округ объединяет избирателей определенной территории иликоллектива для выборов одного или нескольких депутатов. Число и нарезкаизбирательных округов по выборам в парламент обычно определяются законом,иногда правительством (Италия), специальными комиссиями (Канада); по выборам ворганы местного самоуправления — актами этих органов.

В зависимости отхарактера представительства избирательные округа бывают территориальными ипроизводственными. Первые объединяют избирателей по месту жительства, вторые —по месту работы. Производственные округа создавались в свое время в Польше инекоторых других странах, в настоящее время они существуют в Китае. Однакотолько производственных округов не бывает, они всегда сочетаются в масштабестраны или административно-территориальной единицы с территориальными округами.В отдельных странах округа создаются по этническому признаку (Сингапур, Фиджи).

Существуют три основныхвида территориальных округов: одномандатные, многомандатные иобщегосударственные. Последние в зарубежных странах обычно называютнациональными округами (следует помнить, что слово «национальный» на многихязыках является синонимом слова «государственный»). От одномандатного округаизбирается один депутат в парламент или местный представительный орган (числовыдвинутых кандидатов может быть различным), от многомандатного округаизбираются два и более депутата (иногда больше 10), национальный округ можетвключать всех депутатов парламента (так было в свое время в Конго, когдаизбирателям предлагался список кандидатов от единственной партии,соответствующий числу мест), но он может создаваться и для избрания частидепутатов (как, например, в Венгрии), остальные же избираются по одномандатными многомандатным округам.

Избирательный участок —это пункт голосования, куда приходят избиратели, чтобы выразить свою волю, игде производится первичный подсчет поданных голосов. Остальные избирательныекомиссии суммируют данные протоколов, полученных от участковых и нижестоящихизбирательных комиссий. Избирательный участок охватывает обычно небольшое числожителей (на выборах в парламент не более нескольких тысяч человек), вбольницах, на судах, находящихся в плавании, в гористых местностях могутсоздаваться и более мелкие избирательные участки.

Как правило,избирательный участок гораздо меньше избирательного округа, на территорииокруга располагается несколько, а иногда и множество избирательных участков.Однако в небольших населенных пунктах при выборах органов местногосамоуправления участок может охватывать несколько избирательных округов,которые включают кандидатов, выдвинутых группами домов или улиц.

Избирательные органы —это обычно избирательные комиссии, в странах Латинской Америки — избирательныетрибуналы, избирательные советы, гражданский регистр (орган, который ведетсписки избирателей). Они ведают организацией и проведением выборов,обеспечивают контроль за соблюдением избирательного законодательства,определяют результаты выборов. Избирательные трибуналы сочетают функцииизбирательных комиссий (осуществляют подсчет голосов, объявляют результатывыборов) и некоторые судебные и административные функции:

могут уволитьдолжностных лиц в отставку за нарушения по выборам, но к уголовнойответственности привлечь не могут — это право суда. Кроме того, верховныйизбирательный трибунал толкует законы о выборах, его заключение необходимо дляпарламента при принятии избирательного законодательства. В некоторых странахзадачи избирательных комиссий (особенно центральных) могут быть возложены надругие государственные органы, например на министерство внутренних дел илицентрально статистическое управление.

Избирательные органымогут формироваться судами (Коста-Рика, парламентом (Узбекистан),правительством (Австрия), органами местного самоуправления (местныеизбирательные комиссии на Украине), вышестоящими избирательными комиссиями(если не созданы другими органами). Члены этих комиссий рассматриваются какдолжностные лица, хотя в некоторых странах (например, в Германии) они, покрайней мере их часть, работают на общественных началах. Во многих странах,однако, членство в избирательной комиссии рассматривается как оплачиваемаягосударственная должность (например, в Испании).

Избирательные комиссииразличны в зависимости от охватываемой ими территории. Полномочияобщегосударственной комиссии (обычно она называется центральной илинациональной) распространяются на всю страну, в федеративных государствах своикомиссии создаются в субъектах федерации. Территориальные избирательныекомиссии образуются в административно-территориальных единицах, окружныеизбирательные комиссии — в избирательных округах, участковые избирательныекомиссии — на пунктах голосования (участках). Окружные комиссии регистрируюткандидатов в депутаты по своему округу, определяют победителя по итогамголосования. Главные задачи участковой избирательной комиссии — составлениеполного списка избирателей, проведение голосования, подсчет голосов. Победителяони не определяют: для этого свои протоколы они представляют в вышестоящуюизбирательную комиссию — окружную или территориальную, в зависимости отхарактера выборов. Все эти комиссии выполняют и другие задачи, о которыхговорилось выше в общей форме: контроль за соблюдением законности выборов,организация избирательной кампании и т.д.

Избирательные комиссиии иные избирательные органы бывают постоянными (Испания) и временными,создаваемыми лишь на период выборов (Италия). Центральные комиссии,избирательные трибуналы, гражданский регистр действуют обычно на постояннойоснове (избирательные трибуналы и регистр — всегда). Центральные комиссиииногда, в странах тоталитарного социализма, бывают временными, образуемымитолько на период выборов, и после подсчета голосов, определения победителей ивыдачи документов об избрании прекращают свою работу. Окружные и участковыекомиссии, как правило, имеют временный характер. Территориальные комиссиибывают и постоянными, и временными.

Центральнаяизбирательная комиссия создается указами президента, постановлениямипарламента, правительства, реже — верховным судом. В Мексике, Германии,некоторых других странах она образуется из представителей партий, выдвигающихкандидатуры на выборах, не возглавляет ее государственный чиновник, занимающийместо председателя комиссии по должности, — министр внутренних дел, начальнастатистического управления и др. В Индии, Пакистане, Сирии центральнаяизбирательная комиссия целиком состоит из постоянных государственных служащих.В странах тоталитарного социализма она формируется высшими органами государстваиз известных общественных деятелей передовых рабочих, крестьян-кооператоров ицеликом работает на общественных началах.

Во многих странахцентральная избирательная комиссия в качестве специального органа не создается,ее роль выполняет министерство внутренних дел (Великобритания, Италия, Францияи др.). В США вообще нет такой комиссии и ее не заменяет какой-либо орган.Вопросами выборов, в том числе в федеральные органы, ведают штаты, хотя естьфедеральные законы, регулирующие некоторые стороны избирательной кампании, втом числе закон о федеральных выборах 1972 г.

Помимо регистрациикандидатов, распределения выделенных бюджетных средств, подведения итоговвыборов и т.д. центральная избирательная комиссия в пределах своих полномочийиздает инструкции разъяснения и иные акты, которые могут иметь нормативноезначение прежде всего для местных избирательных комиссий при проведенииизбирательной кампании.

Избирательные комиссиисубъектов федерации в федеративных государствах, территориальные комиссииадминистративно-территориальных единиц в ряде стран состоят из чиновников,действующих на постоянной основе; в странах тоталитарного социализма этикомиссии, как центральная избирательная комиссия, формируются из различныхпредставителей общественности и действуют только в период выборов.

Окружные избирательныекомиссии в Австрии, Германии, некоторых других странах состоят изпредставителей партий, делегируемых ими i состав комиссий, но возглавляет ихназначенный чиновник. В Италии Франции в состав окружных комиссий входятдепутаты органов местного самоуправления, судьи, чиновники, но не представителипартий. В Великобритании окружные, избирательные комиссии вообще не создаются,их роль выполняют шерифы — должностные лица, ответственные за общественныйпорядок, а также избранные мэры городов, возглавляющие орган местногосамоуправления.

Участковыеизбирательные комиссии тоже формируются по-разному. Они могут состоять изслужащих органов местного самоуправления или формироваться исполнительнымикомитетами местных представительных органов (страны тоталитарного социализма).Во многих страна? англосаксонского права нет участковых избирательных комиссий.Их роль выполняют «чиновники-регистраторы», участковые инспектора, которые длятехнической работы могут нанимать временных сотрудников. Однако на всех уровняхпри выдаче бюллетеней, подсчете голосов, определении итогов голосованияприсутствуют представители кандидатов, политических партий, прессы.

Списки избирателей. Пообщему правилу голосовать могут только лица, включенные в список избирателей.Лица, имеющие временные удостоверения на право голосования (например, в связи скомандировкой), заносятся в дополнительный список избирателей и только послеэтого получают бюллетень. Лишь в отдельных странах, например в Сирии, нетсписка избирателей, достаточно предъявить удостоверение личности, в которомделается отметка, что избиратель проголосовал. В некоторых других странах, гдевелика неграмотность и списки составляются не повсеместно, избиратель ставитсвой отпечаток большого пальца, который затем окрашивается несмываемой втечение минимум недели краской.

В большинстве странведение списков избирателей относится к компетенции муниципальных властей(Нидерланды, Польша), в латиноамериканских странах для этого существует особаяслужба — национальный или гражданский регистр, в Израиле списками ведаетминистерство внутренних дел, в Швеции — налоговое управление. В списокизбирателей могут быть включены лишь лица, удовлетворяющие избирательным цензам(квалификациям), которые, как уже отмечалось, имеют свои особенности в каждойстране. В Великобритании списки избирателей составляют чиновники-регистраторы,в отдельных странах Латинской Америки — специально назначенные комиссии (там,где нет службы гражданского регистра). Эти списки передаются затем органам,которые проводят голосование, в большинстве стран — участковой комиссии. Онапроводит проверку списков, для чего необходимо предъявить соответствующиедокументы (во многих англосаксонских странах, где нет паспортов для внутреннегоупотребления, а есть только международные паспорта, используются самые разныедокументы).

При составлениисписков, их проверке и уточнении участковыми избирательными комиссиями,чиновниками-регистраторами и другими органами используются два способа:обязательная регистрация и необязательная. Обязанность или отсутствиеобязанности регистрации относится не к избирателю, а к комиссии иличиновнику-регистратору. При системе необязательной регистрации чиновник невключает автоматически избирателя в список, он делает это только по инициативепоследнего. Избиратель сам должен обратиться с соответствующим заявлением, еслион хочет быть включенным в список избирателей (Испания, Мексика, США). Присистеме обязательной регистрации (Великобритания, Индия, Италия) избирательавтоматически включается в список, регистратор (комиссия) обязан разыскать всехлиц, имеющих избирательные права, и включить их в этот список. Лицам,включенным в список, выдается специальная карточка избирателя (часто — сотпечатками пальцев и фотографией, иногда с учетом возможности электронногоголосования). Списки избирателей бывают либо постоянными, и тогда отпересматриваются через 10—12 лет, либо периодическими, заново составляемыми ккаждым выборам.

Избиратель, включенныйв список, может в некоторых ситуация? получить удостоверение на правоголосования, чтобы в случае отъезда проголосовать в другом избирательномучастке. Это, однако, имеет место только при некоторых видахобщегосударственных выборов, когда одни и те же кандидаты баллотируются по всейстране, например при выборах президента непосредственно гражданами. Чащеизбирателю предоставляется право проголосовать досрочно, ибо в месте еговременного пребывания будет баллотироваться другой кандидат. Обычно досрочноеголо сование разрешается за одну-две недели до выборов. В этом случаеизбирательная комиссия вскрывает запечатанный конверт с бюллетенем i деньвыборов.

Выдвижение ирегистрация кандидатов. Обычно о возможных кандидатах известно задолго дообъявления выборов (особенно это относится к президентским выборам), но официальноевыдвижение и последующая регистрация кандидатов начинаются со дня, указанного вакте с. назначении выборов или в избирательном законе. После регистрациикандидата ему разрешается вести предвыборную агитацию, он получает финансовуюподдержку, в том числе в большинстве стран со стороны государства. Кандидатамивыдвигаются лица, обладающие пассивным избирательным правом, в соответствии стребованиями, предусмотренными для данной должности или для депутатскогомандата. Конечно можно выдвигать и других лиц, но это лишено смысла: такие лицаж будут зарегистрированы, не получат права вести агитацию, не буду включены вбюллетень.

Кандидат может бытьвыдвинут различными способами. Во-первых, возможно самовыдвижение кандидата(Вьетнам, Франция, Япония), но при этом обычно требуется, чтобы его поддержалосвоими подписями определенное, как правило, очень незначительное числоизбирателей. В некоторых странах к кандидатам, выдвинутым таким образом,применяются нормы о партийном выдвижении, кандидат рассматривается ка1выдвинутый партией. Во-вторых, кандидаты могут быть выдвинуты политическимипартиями. Иногда допустимо только партийное выдвижения (Австрия, Египет,Португалия). Частным случаем партийного выдвижения кандидатов являютсяамериканские праймериз (первичные выборы) — выдвижение кандидатов тайнымголосованием на партийных собраниях (на собрания приходят лица, считающие себясторонниками той или иной партии). Такая система выдвижения кандидатовиспользуется также в Турции. В-третьих, право выдвижения кандидатовпредоставляется различным общественным объединениям (Белоруссия, Украина).В-четвертых, выдвижение кандидатов возможно избирателями или группойизбирателей, отнюдь не обязательно оформленной как собрание: они могутвыступать и порознь. Один избиратель может выдвинуть кандидатуру в Индии,Франции, Японии (часто это и есть самовыдвижение), 2 — в Канаде и с 1989 г. — вБельгии (один выдвигает и один поддерживает), 10 — в Великобритании, 25 — вНидерландах и т.д. На самом деле такое выдвижение осуществляется партиями,число независимых кандидатов на выборах всегда очень мало.

В странах тоталитарногосоциализма кандидаты выдвигаются политическими партиями, общественнымиорганизациями, на собраниях избирателей по месту работы, жительства, носамовыдвижение, как и выдвижение группой избирателей, не допускается (кромеВьетнама). Практически в странах тоталитарного социализма кандидаты выдвигаютсяправящей партией, использование различных форм служит только прикрытием этого.Наконец, иногда кандидаты могут быть выдвинуты определенным числом членовпредставительных органов и избираемых должностных лиц (кандидат на должностьпрезидента во Франции).

Перечисленные способывыдвижения кандидатов во многих странах комбинируются. Кандидат может бытьвыдвинут и партией, и группой избирателей, и объединением граждан и т.д. Привыдвижении партиями тем из них, которые признаны национальными(общегосударственными), даются некоторые преимущества: они, в частности, недолжны представлять подписи избирателей в поддержку кандидатов (в Швеции такимипартиями признаются те, которые участвовали в выборах не менее двух раз подряд,в Германии — 6 лет).

Во многих странах законне разрешает, чтобы на одно место баллотировался один кандидат: в таком случаенет выбора. Поэтому в такой ситуации срок выдвижения кандидатов может бытьпродлен избирательной комиссией. В Великобритании, Индии, других странахвозможно выдвижение одного кандидата на одно место, но в таком случае выборы поданному избирательному округу не проводятся. После окончания срока регистрациикандидатов выдвинутый кандидат объявляется избранным без голосования. Нанекоторых выборах в парламент Индии таким образом объявлялись избранныминесколько человек. В странах Африки с однопартийной системой таким образом«избирались» некоторые президенты.

Как уже говорилось,часто кандидат, чтобы быть зарегистрированным, должен внести избирательныйзалог. При этом денежные средства, вносимые кандидатом в президенты, обычно вомного раз превышают сумму залога кандидата в парламент (во Франции — в 10 раз:соответственно 10 тыс. и 1 тыс. франков). Если кандидат выдвигаетсянациональными (признанными) партиями, залог может составлять меньшую сумму(например, в Шри-Ланке кандидат от признанных партий вносит 50 тыс. рупий, отдругих — 75 тыс. рупий). Выдвижение кандидатов в президенты имеет и другиеособенности: кандидат может быть выдвинут только определенными субъектами, вболее сложном порядке, чем кандидат в парламент. Во Франции кандидатурапрезидента может быть предложена лишь 500 гражданами, но они должны заниматьопределенные посты в государстве (члены парламента, члены местныхпредставительных органов определенного звена и др.), причем они должныпредставлять определенное число крупных административно-территориальных единиц(приблизительно треть от их общего числа). В ФРГ кандидат на должностьпрезидента выдвигается только членами Федерального собрания, в Египте —парламентом, но здесь требуется еще, чтобы кандидатура получила одобрение неменее 2/3 членов парламента, лишь после этого она выносится на голосованиеизбирателей.

Предвыборная агитация.В большинстве стран после регистрации кандидатов или опубликования их списка(Литва) им официально разрешается вести предвыборную агитацию. Лишь в отдельныхстранах (Румыния) это разрешается со дня объявления даты голосования или сопределенной даты до дня голосования (за 15 дней в Турции). Законодательствозарубежных стран по-разному регулирует условия такой агитации, в одних странахдовольно жестко, в других — мягче, но всегда закон определяет допустимые методыагитации, запрещая все другие. Закон регулирует начало и время окончания(обычно за сутки до дня выборов) предвыборной агитации, в ряде странопределяются даже места расклейки афиш и их количество, но наиболее детальнорегулируются вопросы использования средств массовой информации (периодическойпечати, радио, телевидения) и вопросы финансирования избирательной кампании.Лица, зарегистрированные в качестве кандидатов на выборах, имеют доступ кгосударственным средствам массовой информации. Кандидаты пользуются такимисредствами бесплатно и в равной доле; эти расходы оплачивает казна. Так, вЯпонии каждый кандидат в парламент имеет право выступить по радио и потелевидению пять с половиной минут один раз, он вправе пять раз опубликоватьгазетную рекламу, включая фотографию 6х9 см, тиражировать в определенномколичестве один цветной плакат. Кроме того, каждый кандидат получает за счетгосударства 350 тыс. открыток для рассылки и лимит бензина для поездок намикроавтобусе. В Великобритании право выступать по государственному радио ителевидению бесплатно предоставляется, однако, только партиям, выдвигающим неменее 50 кандидатов в парламент. Кандидаты могут также купить дополнительныеполосы газет, время на радио и телевидении, но закон обычно требует, чтобытакое время предоставлялось всем кандидатам на одинаковых условиях по цене ивремени выхода в эфир. Это время стоит довольно дорого, поэтому в США кандидатывыступают обычно по 1—2 минуты в интервалах между другими передачами.

В целях обеспеченияравенства шансов кандидатов запрещается участие в предвыборной агитацииопределенных должностных лиц, органов местного самоуправления. Обычно запрещенаагитация в воинских частях, в общественном транспорте; она не должна мешатьдеятельности государственных органов; запрещается вторгаться в личную жизньграждан и кандидатов (на деле последнее делается, особенно в США). Законустанавливает предел финансовых затрат на ведение избирательной кампании,определяется максимально разрешенная сумма пожертвований от юридических ифизических лиц, причем размер пожертвований от юридического лица значительнопревышает допустимый размер пожертвований физического лица (в Германии,например, в 10 раз). При этом существует довольно строгая градация. В США позакону о федеральных избирательных кампаниях 1974 г. (хотя в него вносилисьпоправки, указанные ниже суммы пожертвований не изменялись) индивиды не могутжертвовать более 1 тыс. долл. в год кандидату на федеральных выборах илиуполномоченному им комитету, а фамилии лиц, давших более 200 долл. в год,должны быть обнародованы. Правда, в тех штатах, где есть несколько видоввыборов (выдвижение, первичные выборы и общие выборы), сумма может бытьутроена. Индивиды не могут пожертвовать более 20 тыс. долл. в год политическомукомитету, поддерживающему

I определеннуюнациональную, т.е. действующую в федеральных масштабах, партию. Это же лицоможет дать не более 5 тыс. долл. в год другому политическому комитету (другойпартии), итого — 25 тыс. долл. в год. В свою очередь партийный комитет не можетвыделять более 5 тыс. долл. его кандидату на одних выборах (при троякой системевыборов — 15 тыс.). Юридическим лицам разрешаются гораздо более крупныепожертвования, но по сравнению с расходами некоторых кандидатов в сенат,которые достигают десятков миллионов долларов, эти суммы невелики. Запрещенопринимать пожертвования от иностранных граждан, иностранных государств, откомпаний с участием иностранного капитала (обычно если доля иностранногокапитала превышает 25—30%), от международных организаций. Предусматриваетсягласность крупных пожертвований.

Нередко государствовыделяет из бюджета определенную сумму кандидатам или выдвигающим их партиям наизбирательные расходы. Эта сумма может быть выдана в равном размере всемкандидатам, но чаще она зависит от числа собранных партией голосов и выдаетсяпартиям после выборов в качестве возмещения избирательных расходов. Такаяситуация существует в Италии, Канаде, Финляндии, Швеции и многих другихстранах. В ряде из них возмещение получают не все партии, участвовавшие ввыборах, а лишь собравшие определенный процент голосов избирателей (например, вГермании — 0,5%, в Италии — 2%). Эти меры, как и другие (избирательный залог,заградительный барьер и т.д.), направлены против очень мелких партий и противкандидатов, заведомо не имеющих влияния среди населения и шансов на успех.Определение размера такого возмещения тоже неодинаково: в Германии с 1994 г.выдают по 1,4 марки за каждый полученный партией голос, тогда как в Италии илиКанаде расчеты делаются иначе — в зависимости от бюджетных ассигнований ипроцента голосов. В Чехии выдают 15 крон за каждый голос, если партия получилаболее 2% голосов. Однако в некоторых странах (Казахстан, Польша и др.)государство не вправе выделять средства партиям или кандидатам дляизбирательной кампании. Для того чтобы не влиять на голосование граждан, занесколько дней до выборов запрещается публиковать опросы общественного мнения(во Франции — за 7, в Венгрии — за 8 дней).

§3. Голосование и определение результатов выборов

Голосование.Голосование может быть очным, когда сам избиратель является в избирательнуюкомиссию и получает бюллетень, и заочным, когда его волю реализуют другие лица— голосование по доверенности (в Германии, во Франции). Возможно голосование попочте (в Великобритании, в Германии, в Дании этой формой пользуются около 10%избирателей). В большинстве стран голосуют бюллетенями. Они бывают официальными(изготовленными государством) и неофициальными (во Франции, Швеции онипечатаются партиями, но по форме, установленной государством — избирательнымикомиссиями). В очень редких случаях признается действительным и обычный листбумаги, куда избиратель вписал фамилии кандидатов собственноручно. Голосуя,избиратель может вычеркивать нежелательных кандидатов, но такой способголосования используется редко, преимущественно в странах тоталитарногосоциализма. Обычно избиратель делает определенный знак в квадрате противфамилии (фамилий) кандидата, за которого он голосует. Можно поставить такжезнак в квадрате «против всех кандидатов».

В ряде стран частьизбирателей использует для голосования специальные избирательные машины(Нидерланды, многие штаты США, приблизительно пятая часть избирательных округовв Индии). Избирательная кабина в этом случае похожа на телефонную будку, кудаизбиратель входит, закрывает шторки, перемещает рычаги и нажимает кнопки.Машина сконструирована так, что дважды проголосовать невозможно. В последниегоды в некоторых странах, в том числе в Бразилии, для голосования применяютсямашины типа ЭВМ с перфокартами. Машина считывает результат голосования инемедленно передает его в итоговый центр. В отдельных странах с большим числомнеграмотных вместо бюллетеней используются урны с портретами кандидатов.Избиратель опускает бюллетень (шар или жетон) в урну с портретом тогокандидата, которому он симпатизирует. В маленьком королевстве Свазиленд вАфрике сельские избиратели в деревне «голосуют ногами»: проходят в те ворота,где стоит кандидат, которому они симпатизируют. Наконец, в Сирии не вычеркиваютфамилии и не отмечают в квадратах, а вписывают фамилии, выбирая нужное имя издвух списков: из списка рабочих и крестьян (в общей сложности их должно быть 50%) и из списка «прочих» (тоже 50%).

Абсентеизм иобязательность голосования. При системе необязательной регистрации многиеизбиратели не регистрируются, но они и не учитываются в итогах голосования.Учитываются лишь зарегистрированные избиратели, независимо от того, какаясистема составления избирательных списков существует. Далеко не все избиратели,чьи фамилии содержатся в списках, приходят голосовать. Лишь в странахтоталитарного социализма публиковались данные чуть ли не о стопроцентной явке.В этих странах никаких наказаний за неявку не предусматривалось, но применялисьразные формы идеологического давления, возможны были неблагоприятныепоследствия неявки (например, по месту работы). Такие методы и сейчасиспользуются в этой группе стран. В демократических странах обычно голосуетнемногим более 50% избирателей, иногда 60—65%, но часто — меньше половины идаже четверти (особенно в некоторых постсоциалистических странах). На выборахпрезидента активность более высокая, чем на выборах в парламент (на выборахпрезидента США в 1996 г. — 43%), и ниже всего — на выборах органов местногосамоуправления. Массовое уклонение избирателей от участия в выборах называетсяабсентеизмом (от английского «отсутствование»).

Для привлеченияизбирателей к голосованию в законодательстве предусматривается несколько мер.Во-первых, это проведение государственными органами разъяснительной работы онеобходимости участия граждан в голосовании, для чего выделяются средства избюджета. Если установленный законом процент участия граждан в голосовании небудет достигнут, необходимо проводить повторные выборы или повторное голосование,что отвлекает от других дел и требует много сил и средств. Во-вторых, законустанавливает сравнительно низкий процент участия граждан в голосовании дляпризнания выборов состоявшимися. Правда, на президентских выборах этот процентпочти всегда не менее 50 плюс один голос, но на парламентских выборах он можетсоставлять не менее 25 (например, во Франции), а иногда вообще нет какого-либофиксированного процента (многие штаты США). В-третьих, законы ряда странустанавливают обязательность голосования, рассматривая участие в выборах нетолько как моральный долг, но и как юридическую обязанность. Такой порядоксуществует в Австрии, Бельгии, Болгарии, Бразилии, Греции, Дании, Италии,Нидерландах, Турции и т.д. В качестве наказания применяется общественноепорицание (может быть вывешен список неявившихся у здания мэрии, объявленопорицание в суде, опубликованы в газетах фамилии неявившихся). За неявку навыборы суд может лишить на определенное время избирательных прав, в связи с чемтакое лицо теряет право занимать должность на государственной или муниципальнойслужбе. В соответствии с законом возможен штраф, налагаемый судом (например, вЕгипте — около 1 долл. США, в Турции — приблизительно 14 долл. США, вЛюксембурге за вторичную неявку установлен штраф до 240 долл. США, в Бельгии—до25 франков). Самое серьезное наказание — тюремное заключение до несколькихмесяцев — применялось в отдельных развивающихся странах (в недалеком прошлом —в Пакистане). Однако штрафы или иные формы наказания не распространяются налиц, для которых участие в голосовании является факультативным. В Бразилии,например, это лица в возрасте 16—18 лет и старше 70 лет.

В единичных странахмерой преодоления абсентеизма избрано не наказание, а поощрение для явившихся:в Андорре, например, выдается стакан вина или одна песета (денежная единица).

Виды. избирательныхсистем. Избирательные системы различаются прежде всего по способам определениярезультатов выборов. Первый подсчет голосов проводится на избирательныхучастках, где в час, указанный в законе о выборах, вскрываются избирательныеурны (ящики), и участковая избирательная/комиссия суммирует данные бюллетеней.Данные фиксируются в протоколе, который немедленно посылается в вышестоящуюизбирательную комиссию. Все такие комиссии, кроме участковых, суммируют данныепротоколов и определяют результат выборов по избирательному округу или в целомпо стране. Контроль за ходом подсчета голосов осуществляют кандидаты, ихпредставители, уполномоченные общественных организаций, пресса, представителидругих средств массовой информации.

Процедура определенияпобедителей зависит от той избирательной системы, которая применяется в даннойстране. В зависимости от деталей (часто весьма существенных) различаютмножество избирательных систем. Говорят, например, о системе единственногопередаваемого голоса, единственного непередаваемого голоса, о кумулятивнойсистеме;

иногда называют более100 разновидностей. Но если исходить из принципиальных различий, то следуетконстатировать, что имеются две главные системы — мажоритарная ипропорциональная, — а также смешанная, соединяющая обе эти системы, посколькучасть депутатов избирается по мажоритарной системе, а часть — попропорциональной (например, в Германии). Эти части могут быть равными илинеравными (так, е Италии замещается по мажоритарной системе 75% мест, а попропорциональной — 25%; неодинаковы доли в Азербайджане, Венгрии). Перечисленные выше системы представляют собой ответвления от главных.

Мажоритарная система вовсех ее разновидностях способствует созданию стабильного правительства,опирающегося на партию большинства (при парламентарной форме); пропорциональнаясистема учитывает интересы меньшинства.

Мажоритарнаяизбирательная система и ее разновидности. На звание этой системы происходит отфранцузского слова «мажорите», что значит «большинство». В ее основе лежитпринцип большинства: избранным является кандидат (в одномандатном округе) илинесколько кандидатов (в многомандатном округе), принадлежащих к одному и томуЖ1 списку партии, получившей в округе большинство голосов избирателе] посравнению с другими партиями (партийными списками).

При мажоритарнойсистеме различают три вида большинства: квалифицированное, абсолютное иотносительное. В соответствии с этим существуют три главные разновидности мажоритарнойизбирательной системы. При мажоритарной системе квалифицированного большинствазакон устанавливает определенный процент голосов, который должен получитькандидат (список кандидатов), чтобы быть избранным. Этот процент обычно большеабсолютного большинства, т.е. больше 50% плюс один голос, но он может быть ииным. Так, президент Коста-Рики, для того чтобы быть избранным в первом туре,должен получить не менее 40% голосов всех зарегистрированных избирателей, вАзербайджане — 2/3 участвовавших в голосовании. В Италии до реформы 1993 г.было установлено, что кандидат в сенаторы, чтобы быть избранным в первом туре,должен получить не менее 65% всех поданных голосов избирателей. На делеполучить такое большинство очень трудно, поскольку голоса разбиваются междуразными кандидатами. Поэтому в Италии в первом туре избирали в лучшем случаесемь сенаторов из 315, иногда одного, а то и никого.

Если при мажоритарнойсистеме квалифицированного большинства в первом туре никто не побеждает,следует второй тур, который обычно проводится через одну-две недели. Во второмтуре на новое голосование избирателей при данной системе выносятся двекандидатуры, набравшие наибольшее число голосов по сравнению с другими. Новторой тур может быть организован и иначе.

Процент голосовизбирателей при системе квалифицированного большинства может быть установлен неот числа проголосовавших, а от числа всех зарегистрированных избирателей. Так,в Коста-Рике кандидату в президенты, для того чтобы быть избранным в первомтуре, нужно получить не менее 40% плюс один голос всех зарегистрированныхизбирателей. В Чили квалифицированное большинство определяется иначе:

в двухмандатном округена выборах в парламент партия, получившая 2/3 голосов избирателей,участвовавших в выборах, получает оба места;

если ни одна партия неполучила такого большинства, по одному месту получают две партии, набравшиебольше голосов, чем другие.

При мажоритарнойсистеме абсолютного (простого) большинства для избрания необходимо получить неменее 50% (минимум 50% плюс один голос) всех поданных голосов (часто не толькоподанных, но и признанных действительными; бюллетени же, признанныенедействительными, из подсчета исключаются). Этот процент ниже, чем при системеквалифицированного большинства, но тоже достаточно высок, а голоса тожераспределяются между разными кандидатами так, что нередко ни один из них неполучает необходимых 50%. Поэтому при данной системе также бывает второй тур вего двух вариантах: на повторное голосование выносятся либо две кандидатуры,набравшие наибольшее количество голосов (так проводились выборы президентов вПольше в 1995 г., во Франции в 1996 г.), либо все кандидатуры, получившиеустановленный законом процент голосов (например, 12,5% на выборах в парламентыФранции и Шри-Ланки). В обоих случаях избранным считается кандидат (кандидатыопределенного партийного списка в многомандатном округе), который получитотносительное большинство голосов по сравнению с другим.

При мажоритарнойсистеме относительного большинства кандидат (список кандидатов), чтобы бытьизбранным, должен получить больше голосов, чем любой другой кандидат (список).Например, в избирательном округе подано 200 тыс. голосов, которыераспределились между четырьмя кандидатами на одно место. Кандидат А получил 80тыс. голосов, Б— 70 тыс., В —ЗОтыс., Г— 20 тыс. Избранным является кандидат А,хотя, по существу, против него голосовало большинство избирателей (70 тыс. + 30тыс. + 20 тыс.). В нашем примере было только четыре соперника. Если же ихбольше (бывает и более 10 на ояно место), то победителем может быть кандидат,набравший лишь 11—12%, а то и меньше голосов избирателей. По сравнению ссистемами квалифицированного большинства и абсолютного большинства мажоритарнаясистема относительного большинства имеет позитивные стороны: она исключаетобременительный для избирателей и дорогостоящий второй тур выборов, даетнеплохие результаты при двухпартийной системе, когда соперников-кандидатовтолько два (как в Великобритании или США). Но когда кандидатов много и голосаизбирателей распыляются между ними эта система коренным образом искажает волюизбирательного корпуса Даже при двухпартийной системе в Великобритании былислучаи, когда кандидаты одной партии получали в целом меньше голосов по стране,не больше мест в нижней палате парламента. Это происходило, в частности из-занеравенства избирательных округов.

В странаханглосаксонского права мажоритарная система относи тельного большинстваприменяется при любом участии избирателей выборы признаются состоявшимися), вдругих же странах при применена мажоритарной избирательной системыквалифицированного, абсолютного и относительного большинства, чтобы выборысостоялись, требуется определенный процент проголосовавших избирателей (25% навыбоpax парламента и 50% на выборах президента Франции). Мажоритарнаяизбирательная система либо в ее «чистом» виде (например, Великобритания,Франция), либо как часть смешанной системы в соединении с пропорциональнойприменяется в большинстве государств мира.

Очень редкоиспользуются наряду с названными тремя еще две разновидности мажоритарнойсистемы: единого непереходящего голоса и кумулятивного вотума. При системеединого непереходящего голоса, которую иногда называют полупропорциональной,создаются многомандатные округа, как всегда бывает при пропорциональной системе,но каждый избиратель может голосовать только за одного кандидата из того илииного партийного списка, содержащегося в бюллетене. Избранными считаютсякандидаты, собравшие больше голосов, чем другие, т.е. действует принципмажоритарной системы относительного большинства (число избранных соответствуетчислу мандатов по округу). Поскольку результат выборов определяется все же помажоритарному принципу, эту систему считают разновидностью мажоритарной, хотя ис некоторыми отклонениями.

При кумулятивном вотуме(кумулятивный означает совокупный) избиратель имеет не один, а несколькоголосов (три, четыре и т.д.). Он может отдать все голоса одному кандидату, аможет распределить их между различными кандидатами одной и той же партии(например, три голоса из имеющихся четырех отдать кандидату, стоящему впартийном списке под № 1, а один голос — кандидату под № 4). Избиратель можеттакже, если это разрешает закон, применить панашаж (от французского —«пестрота»): проголосовать за кандидатов из разных партийных списков,ориентируясь не на партийную принадлежность, а на личные качества того илииного кандидата. О панашаже подробнее говорится ниже, поскольку он обычноприменяется при пропорциональной избирательной системе. Если используетсясистема кумулятивного вотума, то результаты определяются опять-таки по принципуотносительного большинства: подсчитываются голоса по всем кандидатам,баллотирующим по округу; избранными считаются лица, собравшие больше други;

голосов избирателей (всоответствии с числом депутатских мест по данному округу). Поэтому даннаясистема тоже является разновидностью мажоритарной.

Пропорциональнаяизбирательная система может быть применена только в многомандатных иобщегосударственных (национальных) избирательных округах. В одномандатном округеее применить нельзя, поскольку одно место нельзя разделить между различнымикандидатами или партийными списками. Главное в пропорциональной системе — неустановление большинства голосов, хотя, конечно, подсчет голосов по разнымпартийным спискам кандидатов необходим и при этой системе, а вычислениеизбирательной квоты (избирательного метра). Это число голосов, необходимое дляизбрания хотя бы одного депутата из того или иного списка кандидатов,выдвинутых партией, избирательным объединением и т.д. Предположим, что визбирательном округе, от которого избираются пять депутатов, подано 100 тыс.голосов, признанных действительными. В выборах участвовали четыре партии(объединения, блока и т.д.), каждая из которых выдвигала пять кандидатов,надеясь получить все места по округу. На деле партия А получила 56 тыс.голосов, партия Б — 24 тыс., партия В — 15 тыс., партия Г — 5 тыс. При даннойсистеме отнюдь не все депутатские места получит партия А, как это было бы примажоритарной системе, поскольку эта партия набрала более половины голосов.Напротив, места будут распределены окружной избирательной комиссией (илицентральной комиссией, если речь идет об общегосударственном округе)пропорционально собранным каждой партией голосам. Чтобы их распределить, нужносначала вычислить избирательную квоту, что и делает избирательная комиссияокруга (при применении пропорциональной системы в общегосударственном округеэто делает центральная избирательная комиссия или орган, выполняющий еефункции).

Избирательная квотаможет быть вычислена по-разному, в зависимости от того, какой способпредусматривает избирательный закон данной страны: в Израиле, например, ониной, чем в Болгарии, а в Германии (при применении смешанной системы) онотличается от принятого в Латвии.

Самый простой способвычисления квоты — определение так называемой естественной квоты, иливычисление квоты по методу англичанина Хэйра. Данный способ применяется внастоящее время в Румынии, Эстонии и др. При этом способе общее количествоподанных по округу голосов делится на число депутатских мест по данному округу.В нашем примере мы делим 100 тыс. (голосов) на 5 (депутатских мест) и получаем20 тыс. Следовательно, квота по данному округу равна 20 тыс. голосов и каждаяпартия (список) получит столько депутатских мест, сколько раз собранное еючисло голосов укладывается в число 20 тыс. Так, если партия получила 20 тыс.голосов, она будет иметь одно место, если 40 тыс. — два, если 60 тыс. — три ит.д. Точно так же вычисляются квота и места по общегосударственному (национальному,федеральному) избирательному округу, только числа в данном случае будут гораздокрупнее:

депутатских мест —десятки и сотни (что соответствует общей численности депутатов избираемогопарламента, если он целиком избирается по данной системе), а голосов — сотнитысяч и даже десятки миллионов, но арифметические действия в принципе те же.

Вернемся к нашемупервому примеру. Партии получили не 20 тыс., 40 тыс. и т.д., а другие числа.Партия А, собравшая 56 тыс. голосов, будет иметь два места (56 тыс.: 20 тыс. =2), но у нее в остатке (неиспользованными) окажутся 16 тыс. голосов. Этогочисла недостаточно для квоты. Партия Б, собравшая 24 тыс. голосов, получит одноместо (остаток — 4 тыс.). Партия В иГ не получат ни одного места, так какголосов, собранных ими, недостаточно для квоты. Мы распределили только триместа, а нужно распределить пять. При таком вычислении квоты два местаостанутся нераспределенными и будут распределены между партиями уже всоответствии с дополнительными правилами, предусмотренными на этот случайзаконом данной страны.

Значительная доля виныв том, что избирательной комиссии округа не удалось распределить все места, апришлось прибегнуть к дополнительным правилам, падает на несовершенствовычисления квоты. Используется слишком огрубленный подход. Поэтому в некоторыхстранах эта система вычисления квоты усовершенствована: к делителю (числумандатов) прибавляют единицу или даже две, в результате чего квота получаетсяменьше, а возможность распределить сразу больше мест увеличивается. Результат,который получается при этом, называется искусственной квотой, а способвычисления — системой Хагенбаха — Би-шоффа. В нашем примере, если мы прибавимединицу к числу мест, число 100 тыс. (голосов) нужно делить не на 5 (мест), ана 6, и квота составит не 20 тыс., а 16,6 тыс., что дает возможностьраспределить сразу четыре места (партия А получает три места и партия Б —одно). Если же прибавим к делителю цифру 2, то квота будет составлять 14,3 тыс.(100 тыс. :7= 14,3 тыс.), что дает возможность распределить все пять мест.Однако при таком увеличении делителя надо соблюдать осторожность: квота можетполучиться такой малой, что не хватит депутатских мест.

Наряду с вычислениеместественной и искусственной квоты используются и другие способы вычисления квоты,хотя в общем все они сводятся к системе поисков квоты методом делителей(нередко эти разновидности поиска квоты при пропорциональной системе называютметодом или системой наибольшей средней, хотя последний термин используется и виных значениях). Более широкое распространение среди таких методов получилметод, предложенный математиком д'0нд-том. В законах стран, использующих его,он так и называется: метод (способ) д'0ндта. При данном методе вычисления квотыголоса, полученные каждой партией (списком), делятся на ряд последовательныхцелых чисел, начиная с единицы, — делителей. Обычно бывает достаточно деленияна 1, 2, 3, 4 (для округа).

Обратимся к тому жесамому примеру в нашем избирательном округе: четыре партии борются за пять местпо округу; они получили соответственно 56 тыс., 24 тыс., 15 тыс. и 5 тыс.голосов. Представим расчет квоты в виде таблицы.

При необходимоститаблица может быть продолжена с использованием делителей 4, 5, 6 и т.д. Каждаястрока таблицы — результат деления числа полученных партиями голосов наделители.

Расставим полученныечисла голосов в убывающем порядке: 56 тыс., 28 тыс., 24 тыс., 18,6 тыс., 15тыс., 12 тыс., 8 тыс. и т.д. Квота, которую мы ищем, будет находиться в этомряду на таком месте, которое соответствует числу депутатов, избираемых отокруга. В данном случае избирается 5 депутатов, значит, наша квота находится напятом месте, т.е. составляет, по системе д'0ндта, 15 тыс. человек. Такимобразом, в отличие от метода естественной квоты (метода Хэйра), где квотасоставляла 20 тыс., и в отличие от искусственной квоты, когда была добавленаединица (16,6 тыс.), по методу вычисления, предложенному д'0ндтом, квота будетменьше — 15 тыс. Это дает возможность сразу распределить все места: партия Аполучает три места (56: 15 = 3 + 11 тыс. голосов в остатке), партия Б — одноместо (24: 15 = 1 + 9 тыс. голосов в остатке), партия В — одно место (ровно 15тыс. голосов), партия Г мест не получит.

Применяя метод д'0ндта,нам удалось сразу распределить все депутатские места. Но так бывает тоже невсегда. Нередко складывается такая комбинация числа голосов, полученныхпартиями, что сразу распределить места не удается. Поэтому в некоторых странахэтот метод усовершенствовали. В Болгарии число голосов делится на нечетныецифры: 1, 3, 5, 7 и т.д., в Латвии — на 1, 4, 7 и т.д. И все же и при такихусовершенствованиях при применении метода д'0ндта, как и при использованииметода Хэйра, иногда не удается сразу распределить все выделенные округу или вобщегосударственном масштабе места. В этом случае очень важны дополнительныеправила, установленные в законе страны.

При пропорциональнойизбирательной системе также может быть иногда два тура. В этом случае ковторому туру допускаются только партии, собравшие определенный процент голосов(например, не менее 17% в Греции). Расчет избирательной квоты для второго турапроизводится уже по-новому: исходя из числа оставшихся незамещенных мест.

При смешанной системеизбиратель имеет два голоса. Один он подает за конкретного кандидата по округу,второй — за ту или иную партию по общегосударственному списку. Первые голосаподсчитываются и места распределяются по мажоритарной системе, вторые — попропорциональной.

Дополнительные правилараспределения мандатов при пропорциональной системе. Таких правил несколько, ноиногда их комбинируют, соединяют с некоторыми модификациями. Первое — этоправило наибольшего остатка. Если в законе страны сказано, что нераспределенныепо квоте места получают по очереди партии, у которых наибольшие остаткиголосов, то в нашем первом примере при вычислении квоты по системе Хэйра (квота— 20 тыс.) места получат партия А (у нее остаток 16 тыс. голосов) и партия В,которая имеет 15 тыс. голосов и по квоте не получила ни одного места(следовательно, у нее это весь остаток голосов). Партии Б и Г права надополнительные места не имеют: у партии Б остаток лишь 4 тыс. голосов, у партииГ — 5 тыс. Таким образом, партия А будет иметь три депутатских мандата (два поквоте и один — дополнительный за 16 тыс. голосов), партия Б — одно место по квотеи партия В — одно место как дополнительное (за наибольший  остаток по причиненеиспользованных голосов). В итоге получается, что партии Б одно депутатскоеместо обошлось в 24 тыс. голосов, партии А — в 18,6 тыс., а партии В — в 15тыс. Обычно такого вопиющего неравенства не бывает, применяются определенныекорректирующие меры, указанные в законе, но все же неравенство между партиями всоотношении числа голосов и полученных мест бывает достаточно большим.

При применении системыд'0ндта такое неравенство может быть меньше, но все же существует. При всехусовершенствованиях в мире нет избирательной системы, которая обеспечила быабсолютное равенство, и, видимо, несмотря на достижения компьютеризации,создать такую систему невозможно, тем более что на практике подсчет идет не натысячи голосов, а на единицы, и абсолютно точно распределить места, скажем,между 717 837 голосами и 423 513 голосами невозможно.

Второе дополнительноеправило — правило наибольшего избирательного числа. Если в законе указано этоправило, то места, не распределенные по квоте, передаются по очереди в видепремии тем партиям, которые собрали наибольшее число голосов. В нашем примереодно дополнительное место получают партия А и следующая за ней по числу голосовпартия Б. Здесь тоже неизбежно неравенство в соотношении числа голосов и числамест: партия А будет иметь три места (два по квоте и одно дополнительное), иодно место обойдется ей в 18,6 тыс. голосов, а партия Б будет иметь два места,и каждое будет стоить ей 12 тыс. голосов. Партия же В, собравшая 15 тыс.голосов, ни одного депутатского места не получит.

Третье дополнительноеправило — суммировать в масштабах страны все остатки голосов партий по отдельновзятым округам и нераспределенное число мест по стране в целом, а затемвычислить новую квоту, но уже не для округа, а для страны в целом, и по этойквоте распределить между партиями оставшиеся места. Эта система может бытьболее точной, хотя и в данном случае полного равенства быть не может. Крометого, она сравнительно легко применима, когда по всей стране, по всем округамбаллотируются списки кандидатов от одних и тех же партий. Применение еестановится затруднительным, когда в разных округах списки кандидатов выставляютразные партии: одни из них действуют по всей стране, а другие — только вместных масштабах.

Четвертоедополнительное правило применяется преимущественно в общегосударственныхокругах. Оно связано с тем, что нераспределенными остались места не из-заприменения квоты, а из-за действия рассматриваемого ниже заградительногобарьера, поскольку партии, собравшие меньше установленного в законе процентаголосов, не были допущены к распределению мест. В этом случае оставшиесянераспределенными мандаты передаются партиям, преодолевшим заградительныйбарьер, пропорционально числу голосив, собранных этими партиями. Чем большепартия получила голосов, тем больше пропорционально этому она получит мест изрезерва нераспределенных депутатских мандатов.

Распределение мествнутри партийного списка кандидатов. При пропорциональной системе избиратель,как предполагается и как часто бывает на деле, голосует не за отдельнуюличность, лидера партии или понравившихся ему кандидатов, а за программупартии. Голосуя, он поддерживает политику той или иной партии (избирательногоблока, объединения). При этом юридически он в равной мере голосует за весьсписок партии, не делая различий между кандидатурами, в него включенными.Избиратель голосует за всех, а кто будет избран, зависит от того, на сколькодепутатских мест хватит у партии собранных голосов, т.е. сколько разизбирательная квота укладывается в числе ее голосов. При этом списоккандидатов, особенно если округ общегосударственный и, следовательно, списокможет быть очень длинным, не публикуется в избирательном бюллетене. Он обычнопубликуется заранее в периодической печати, а в бюллетене указываются одна илинесколько фамилий лидеров партии, ее эмблема, краткий девиз. Партия обычновыдвигает список кандидатов, превышающий ее возможности получитьсоответствующее число голосов. Голосов избирателей на всех кандидатов нехватает. В нашем примере каждая партия на пять мест выдвигала пять кандидатовпо округу, и голосов у них хватило в лучшем случае на три, иногда на два или наодно место. Часто бывает, что голосов не хватает ни на одно место. Но ведьизбиратель голосовал за весь список в равной мере. Поэтому возникает вопрос:кому же из кандидатов, получивших юридически равное число голосов, отдатьдепутатские места?

Этот вопрос решается визбирательном законодательстве по-разному. Во-первых, существует принципочередности кандидатов в списке:

мандаты вручаютсялицам, стоящим на первых местах в партийном списке (бюллетене). Если списоксоберет голоса, достаточные только для одного депутатского места, его получиткандидат, стоящий в списке под № 1; если голоса достаточны для двух мандатов,их получат лица, стоящие под № 1 и 2, и т.д. Естественно, что на первые местаставят себя лидеры партий, лица, направляющие ее политику.

Во-вторых, в некоторыхстранах при применении пропорциональной системы разрешается преференциальный(предпочтительный) вотум. Он позволяет избирателю поддерживать голосованиемопределенную партию и вместе с тем отдать предпочтение конкретной кандидатуреили кандидатурам из данного партийного списка. Голосуя за список «своей»партии, избиратель может отметить цифрами 1, 2, 3 тех лиц. которых он желал бывидеть избранными в первую очередь. В этом случае избирательная комиссия должнасосчитать число разных преференций и объявить избранными не тех, чьи фамилиистоят на первых местах списка, а тех, кто собрал больше первых, затем вторых ит.д. преференций. Число избранных таким образом лиц, конечно, зависит от числамест, полагающихся партии в соответствии с квотой. Впрочем, закон обычно неразрешает много преференций. Например, в Австрии избирателю позволяется указатьтолько одну преференцию.

В-третьих, прииспользовании системы единого непереходящего голоса избирателю тоже, посуществу, предлагается выбор в партийном списке: из числа несколькихкандидатов, баллотирующихся по данному округу, он может проголосовать только заодного, отдавая тем самым ему предпочтение по сравнению с другимикандидатурами. По числу этих предпочтений и определяются итоги выборов попринципу относительного большинства. Поэтому данная система является в своейоснове мажоритарной. Рассмотренный выше кумулятивный вотум также основан напринципе предпочтения: избиратель распределяет свои несколько голосов междуразличными кандидатами исходя из своих симпатий и антипатий, хотя системакумулятивного вотума тоже относится к мажоритарным системам, ибо победителиопять-таки определяются не по пропорциям, а на основе относительногобольшинства.

Панашаж, соединениесписков и заградительный пункт (барьер). Панашаж — это право избирателяголосовать в многомандатном избирательном округе за кандидатов из разныхпартийных списков. Это означает, что если закон разрешает панашаж, то отдаетсяпредпочтение личности кандидата перед той или иной партией и ее программой. Врезультате избиратель может проголосовать за кандидатов от различныхполитических партий, за лиц неодинаковых и даже противоположных политическихубеждений. Панашаж искажает сам принцип партийного подхода, заложенный всегда впропорциональную избирательную систему, а часто и в мажоритарную (например, прикумулятивном вотуме в многомандатных округах).

Искажатьпропорциональность партийного представительства может и прием соединениясписков. Если такое разрешает закон, партии, оставаясь самостоятельными,объявляют, например, что в интересах выборов они рассматривают свои два, три ит.д. списка кандидатов как единый блоковый список. В этом случае избирательнаякомиссия должна сначала разделить депутатские места между соединенным списком идругими списками кандидатов от иных партий. После этого партии, объединившиесяв блок, делят доставшиеся им депутатские места между собой. При этом вбюллетене кандидаты блока не составляют единого списка, избиратель по-прежнемуголосует за те или иные партии, заявившие о соединении списков. Смысл этогоприема заключается в том, чтобы использовать остатки голосов избирателей,которые иначе пропадут, а если эти голоса будут суммированы партиями блока, тодадут им несколько квот и, следовательно, дополнительные места.

Рассмотрим этот приемна нашем же примере. Допустим, что партии А и Б (56 тыс. и 24 тыс. голосов)заявляют о соединении списков. Вместе у них будет 80 тыс. голосов, т.е. приквоте 20 тыс. они получат четыре места (ранее у них было только три: два — упартии А и одно — у партии Б). Они разделят дополнительное место подоговоренности между собой, что не всегда соответствует воле избирателей.

Искажаетпропорциональную систему и так называемый заградительный пункт, илизаградительный барьер, введенный в интересах целесообразности, прежде всего длясоздания в парламенте крупных партийных фракций и как следствие — для того,чтобы правительстве опиралось в парламенте на партийное большинство, а не имелопере;

собой раздробленныйконгломерат мелких и мельчайших партий. Загра дительный пункт — этоустановленный в законе минимальный процент голосов избирателей, которыйнеобходимо получить партии (списку кандидатов) в целом по стране, чтобы иметьдоступ к депутатским мандатам. Только при условии, что партия, ее кандидатыполучили этот минимум голосов, она допускается к участию в распределении депутатскихмандатов по пропорциональной системе. Если партия этот минимум голосов неполучила, она отстраняется избирательной комиссией от участия в дележе мест,собранные ею голоса пропадают, а все места делятся только между теми партиями,которые преодолели заградительный барьер. Заградительный пункт неодинаков вразличных странах: 1% — в Израиле, 2% — в Дании, 2,5% — в Шри-Ланке, 3% — вАргентине, 4% — в Болгарии, Венгрии, Швеции, Италии (с 1993 г.), 5% — вСловакии (но для коалиции из 2—5 партий в Словакии заградительный барьерповышается и составляет 7%), 8% — в Египте, 10% — в Турции. Путем применениязаградительного барьера многие партии, особенно в постсоциалистических странах,где партийные системы еще не устоялись и наблюдается обилие партий, участвующихв выборах, а также в некоторых странах Латинской Америки, где наблюдается такаяже картина и в выборах участвуют иногда более сотни партий, отстраняются отраспределения мест, хотя бы они и получили необходимую квоту (несколько квот)голосов избирателей.

Оценка панашажа,соединения списков, заградительного пункта сложна и может дать неодинаковыеответы с позиций политологии и юриспруденции. С точки зрения политологов, этимеры могут быть обусловлены практическими потребностями: желанием создатьработоспособный парламент, где будут представлены интересы крупных группизбирателей и будет исключена утомительная борьба депутатов за мелкие,мельчайшие, а иногда и своекорыстные интересы. Рассматриваемые институтысвязаны с необходимостью создать стабильное правительство, которое будетруководствоваться учетом политики крупных партий, а не множества мельчайшихдепутатских групп. Заградительный барьер способствует стабильностиправительства, которое мелкие партии, объединившись в блок, не смогли бы легкосвергнуть путем вотума недоверия.

Панашаж тоже даетвозможность избирателю в какой-то мере учесть не только абстрактные для негопартийные цели, но и конкретное поведение тех или иных кандидатов, их качествакак личностей, в том числе и лидерские качества. Однако возможно искажениепринципа пропорциональности и, более того, основополагающего конституционногопринципа равенства избирательного права. Если партии, их кандидаты, получившиеместа по квоте, на деле лишаются их, то это нарушает равные права избирателей бытьпредставленными в парламенте, как и равенство пассивного избирательного права.Однако, как уже говорилось, ни одна система не может обеспечить абсолютногоравенства.

Разновидностьюпропорциональной системы является система единственного передаваемого (переходящего)голоса. Технически она близка к системе единственного непередаваемого голоса(мажоритарной системе), но напоминает пропорциональную систему с возможностьюпанашажа и преференциального вотума, тем более что она применяется только вмногомандатных округах. Избиратель имеет лишь один голос, но этот голос онможет использовать не для голосования за партийный список, а только дляпреференциального голосования за одну из кандидатур любого партийного спискакандидатов. Этот голос он использует для обозначения преференции № 1. Но онможет отметить других кандидатов преференциями № 2 и 3. Сначала подсчитываютсятолько первые преференции у каждого кандидата. Если первых преференций у негонет, он вообще исключается из дальнейших подсчетов. При подсчете преференций №1 определяются квота и избранные депутаты. Обычно многие кандидаты не добираютголоса для квоты (т.е. для избрания по первой преференции), но у них могут бытьотмечены преференции № 2 и 3. В этом случае кандидату передаются голоса изпреференции № 2. Может использоваться и преференция № 3 для кандидата,обозначенного в бюллетенях под № 1. Ему передается третья преференция, еслипервая и вторая недостаточны для квоты. Отсюда эта система получила названиеединственного передаваемого (переходящего) голоса. Она может применяться такжепри избрании выборщиками (членами крупной избирательной коллегии) одного лица(например, президента Индии) из числа кандидатов, выдвинутых разными партиями.

Смешанные избирательныесистемы. Как отмечалось, и мажоритарная, и пропорциональная избирательнаясистема имеет свои плюсы и минусы. Поэтому в настоящее время в мире все чащенаблюдается тенденция объединения этих систем: часть депутатов парламента иликоллегиального органа местного самоуправления избирается по одной системе, ачасть — по другой. Комбинируются также разные способы подсчета голосов, что ужебыло показано на примерах системы единого непереходящего голоса и кумулятивноговотума. Разумеется, смешанные системы, как и пропорциональная, могут бытьприменены только при выборах коллегиального органа. Их невозможно использовать,например, на выборах президента.

Из сказанного видно,что существует множество крупных и мелких разновидностей избирательных систем,которые неоднократно совершенствовались с целью обеспечить соответствиеподанных голосов и распределяемых депутатских мандатов. Однако полногосоответствия, видимо, достичь невозможно: при мажоритарной системе меньшинствовообще не получает депутатских мест в округе, при пропорциональной системевсегда есть остатки неучтенных голосов, следовательно, точной пропорции голосови мест нет и в обозримом будущем в условиях представительной демократии врядлибудет. При непосредственной демократии, даже при применении техники будущего,мнение какой-то части меньшинства также может оставаться неучтенным. Главнаяпроблема состоит в защите прав и интересов этого меньшинства.

Контроль за проведениемвыборов осуществляется в разнообразных формах избирательными комиссиями, общимисудами, органами конституционной юстиции, в ряде стран — административнымисудами (в суд необходимо подать соответствующее заявление). Существуетобщественный контроль: включение представителей партий в избирательные комиссиис правом совещательного голоса, присутствие представителей партий и прессы приподсчете голосов, присутствие на выбора? международных наблюдателей.

§4. Голосование об отзыве избранного представителя

 

Институт отзыва даетвозможность избирателям осуществлять действенный контроль за своимиизбранниками — депутатами представительных органов или должностными лицами.Законодательное признание этого института обычно связывается с опытом странтоталитарного социализма, признание права отзыва является категорическимтребованием марксистско-ленинской концепции конституционного права. Однакоправо отзыва зародилось и было признано задолго до возникновение советскойРоссии, правда, на местном уровне. В странах тоталитарного социализма правоотзыва связывается с императивным мандатом. Предусматривается, что депутат, невыполняющий наказы избирателей, может быть ими отозван путем голосования поустановленной законо1У процедуре.

Было законодательноурегулировано и понятие наказа избирателей Наказами считались вовсе не любыепожелания, принятые на собрании избирателей, а предложения, сначала в определенномпорядке принятые на собрании, а затем принятые к исполнению на сессиипредставительного органа. При невыполнении наказов, если это зависело отдеятельности данного депутата, он мог быть отозван избирателями. Отзыв возможен\ по другим причинам. Избиратели отзывают лиц некомпетентных, нечестных,совершивших проступки, не совместимые с высоким званием депутата. Отзывосуществляется по инициативе определенной группы избирателей (иногда четвертойчасти от числа избирателей, выдвинувших на собрании данного кандидата) или тогообщественного объединения, которое выдвинуло данного кандидата. Голосованиепроводится в том же порядке, что и выборы, но избиратель обычно должен выбратьвариант ответа: за или против отзыва.

В демократическихстранах институт отзыва парламентария практически не предусмотрензаконодательством: депутат парламента имее1 свободный мандат и рассматриваетсякак представитель всей нации (кор пуса избирателей, населения), а не своегоизбирательного округа. Поэтому избиратели округа отозвать его не могут, а отзыводного депутата избранного в округе, путем голосования избирателей всей страны(поскольку депутат — представитель нации) был бы явной несообразностью. Однакои там, где не существует права отзыва депутата (прежде всего депутата парламента),контроль избирателей за его деятельностью и поведением существует. Депутатыпарламента посещают свои избирательные округа, информируют население о своейработе, о деятельности} законодательного органа. Используются и другие методы:лишение депутата мандата тем представительным органом, в составе которого оннаходится (например, за порочащие проступки), отставка депутата по собственнойинициативе, что часто бывает, сопряжено с давлением общественного мнения,прессы, партийного руководства — тоже, как правило, npи неблаговидных поступкахдепутата. Кроме того, считается, что провинившийся депутат будет наказан наследующих выборах: его кандидатура не будет выдвинута или' поддержана, в томчисле его партией.

В демократическихгосударствах в субъектах федерации и на мест ном уровне институт отзывадепутатов избирателями используется, хотя и редко. Избиратели отзываютдепутатов местных органов самоуправления (Япония), выборных должностных лиц(США). В США этот институт существует достаточно давно, будучи предусмотренконституциями ил» обычным законодательством около полутора десятков штатов. ВАвстрии закон предусматривает возможность досрочного отзыва президента

226

 путем народногоголосования, которое может быть проведено по инициативе совместного заседанияобеих палат парламента (случаев отзыв. президента в Австрии не было). В 90-хгодах процедура лишения полно мочий президента путем голосования избирателейприменялась в пост социалистическом Азербайджане. Конституция такой процедуры жпредусматривала, и парламент принял специальный закон об этом.

§ 5. Референдум

Понятие и значениереферендума, плебисцита, всенародного on роса, всенародного обсуждения. Все этичетыре понятия связаны ( выявлением воли избирателей, но методы такоговыявления не всегда одинаковы.

Референдум (отлатинского — «должное быть сообщенным») — это голосование избирателей,посредством которого принимается решение государственного илисамоуправленческого характера, имеющее обще государственное или местноезначение. Это решение имеет силу закона а иногда и большую силу, чем обычныйзакон парламента (считается что решение, принятое путем референдума, не следуетотменять обыкновенным законом), или силу важного постановления местного самоуправления.

Плебисцит («то, чтосказал плебс», под которым в данном случае понимался народ, а не римскаяаристократия) — это тоже голосование избирателей, но часто плебисцитом называютголосование по наиболее важным для страны вопросам, по территориальным,международным проблемам, по вопросам, относящимся к личности (например, приголосовании за единственную кандидатуру на должность президента). Впрочем,никакой четкости в этой терминологии ни на официальном, ни на неофициальномуровне нет. Выборы президента, особенно если избирателям предлагается однакандидатура, в развивающихся странах называют и референдумом (Египет), иплебисцитом (Пакистан). Правда, используя эти термины на русском языке, нужноиметь в виду точность перевода с иных языков, особенно неевропейских, посколькусмысловые обозначения не всегда совпадают.

Всенародный опроспредполагает выявление мнения населения всей страны, причем, не обязательнопутем голосования. Опрос может быть произведен той или иной общественнойорганизацией, прессой. Если такой опрос не предполагает принятия решенияизбирателями, то он может быть проведен и путем их голосования. В этом случаеон может представлять собой консультативный референдум — для этого необходимопроведение его уполномоченными государственными органами и с

227

 соблюдениемнеобходимых процедур. Хотя Конституция СССР 1936 г. и называла всенародныйопрос референдумом, ставя первое понятие в скобки по отношению ко второму, ихне следует отождествлять: повторяем, опрос по смыслу предполагает выявлениемнения населения, а не принятие решения избирателями.

Для обозначенияреферендума и плебисцита употребляется также термин «всенародное голосование».Но речь здесь идет не о поголовном участии в голосовании, а о голосовании лиц,обладающих избирательными правами.

Референдум (имеется ввиду также и плебисцит) — одно из важнейших средств прямой, непосредственнойдемократии. В принципе он имеет преимущества перед представительнойдемократией, т.е. такой формой, при которой волю народа выражают и облекают взаконы и иные акты избранные населением представители — депутаты парламента,члены местных органов самоуправления. Референдум дает возможность народувыразить свою волю непосредственно, путем голосования. Однако значениереферендума не следует переоценивать. Вопросы, выносимые на референдум, могутбыть не всегда доступными для всесторонней оценки со стороны рядовыхизбирателей, они могут не просчитать всех политических последствий принимаемогорешения. Иногда референдум проводится в обстановке давления на психикуизбирателей (так неоднократно было во Франции при президенте де Голле), а вусловиях авторитарных режимов — в обстановке насилия и угроз (в Пакистане припрезиденте Зия-уль-Хаке лицам, не явившимся на выборы для одобрения егокандидатуры, единственной притом, грозило тюремное заключение). Проведениереферендума требует полной гласности, справедливой публикации различных мнений,большой предварительной работы по разъяснению формулы референдума и егопоследствий. Референдум по такому сложном