Реферат: Правовые основы государственной службы в зарубежных странах
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙФЕДЕРАЦИИ
ОМСКИЙГОСУДАРСТВЕННЫЙ ПЕДАГОГИЧЕСКИЙ
УНИВЕРСИТЕТ
Кафедрасовременной отечественной истории
и правоведения
РЕФЕРАТ ПО КУРСУ«СЛУЖЕБНОЕ ПРАВО»
ТЕМА: «ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ»
Выполнила:
СтуденткаIII курса
Историческогофакультета,
группаЮ-32
КазанцеваО.А.
Проверил:
Кандидатюридических наук
Доцент,заведующий кафедрой
Современнойотечественной историии правоведения
ВОЛОХО.В.
г. Омск
2002 г.
СОДЕРЖАНИЕ
1. ВВЕДЕНИЕ… 3
2.1 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В ГЕРМАНИИ… 4
2.2ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В США… 6
2.3 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА ВО ФРАНЦИИ… 9
2.4ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В ВЕЛИКОБРИТАНИИ… 11
3.ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЙ ВЫВОД… 14
4.ИСПОЛЬЗОВАННАЯ ЛИТЕРАТУРА… 16
/>/>/>/>/>/>/>1. ВВЕДЕНИЕ
Административно-государственное управление –молодая, быстроразвивающаяся область научного знания. В последние годы в нашейстране стремительно растет интерес к достижениям в этой науке, посколькуподготовка квалифицированных профессиональных государственных служащих становится настоятельным требованием времени. Страны Запада первыми всталина путь научной организации труда государственных служащих, что обуславливаетинтерес специалистов к опыту этих стран[1].
Вданной работе я буду рассматривать создание институтов государственнойгражданской службы в следующих ведущих странах западного мира: США,Великобритании, Франции и Германии. В заключение работы попытаюсь датьсравнительный анализ развития и функционирования института гражданской службыназванных стран. Выбор этих стран не случаен: именно здесь сложилисьнаиболее эффективные демократические модели государственной службы;американские, английские, немецкие и французские политологи внесли весомыйвклад в создание и развитие административно — государственного управления.
Изменения в организации государственной службы происходили не сразу, а в течение длительного исторического периода. В западной Европе этот процесс начался в XV-XVI веках, а вРоссии и Америке в XVIIIвеке. Процесс формирования национальных бюрократических структур вбольшинстве стран Запада и в России закончился во второй половине XIX века.
Вконце XIX века в развитых странах Запада происходят важныеизменения в административно – государственном аппарате управления. Во всехзвеньях управленческих структур вводится сверху донизу систематическоеразделение труда. При этом в государстве складывается иерархия учреждений идолжностей, предусматривающая подчинение низших звеньев администрациивысшим, а всей армии чиновников – главе государства, находящемуся наверхувласти[2].
Современем систематическое и иерархическое разделение труда между различными отраслями государственного управления закрепляются взаконодательстве, детально регламентирующем функции и компетенцию отдельныхгосударственных служб и учреждений, а также обязанности всех чиновников.
Задачаданной работы состоит в том, чтобы:
- определить правовые основы государственной службы в США,Великобритании, Франции и Германии;
- провести некоторые параллели между развитием институтагосударственной службы в США, Великобритании, Франции и Германии.
Рассмотрим отдельно правовые основы государственной службы Германии, США, Франции иВеликобритании.
/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>2.1ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В ГЕРМАНИИВГермании сегодня нет понятия «государственная служба». После первой мировой войны появился термин «публичная служба», и это понятие прочно вошло в словарь немецких политологов. В функциональном плане «публичная служба» понимается какдеятельность в целях выполнения общественных задач управления. Винституциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц, длякоторых выполнение публичных дел составляет профессиональную деятельность.
Понятие«публичная служба» охватывает три категории лиц: чиновников, служащих ирабочих. Критерием разделения выступает правовая форма назначения: длячиновника – издаваемый в особом порядке компетентными властями акт назначения;для служащего и рабочего – заключаемый сторонами договор о поступлении наслужбу. Чиновники выделены в группу особо доверенных лиц, специальнообличенных функцией управления и наделенных в связи с этим особым правовым иполитическим статусом[3].
Длясовременной Германии характерно тесное взаимопроникновение и переплетение политической и административной сфер. Это нашло свое отражение и в законе о государственной службе, согласно которому чиновники имеют правоучаствовать в деятельности политических партий и добиваться парламентскойкарьеры. Чиновники, избранные в Бундестаг или Земельный парламент, пользуютсяправом двухмесячного отпуска на время избирательной кампании. Наряду сдепутатским содержанием они продолжают получать значительную часть своего основного жалованья. Кроме того, они сохраняют право на получение пенсий длягосударственных служащих. Их профессиональная компетентность и финансоваянезависимость позволяют им добиваться значительного продвижения в партиях. Вотличие от многих европейских стран (Великобритании, Франции и США), карьера государственного служащего в Германии не является альтернативной политическойкарьере. Напротив, зачастую она становится предпосылкой для успешнойполитической деятельности.
Основнымнормативным актом, регулирующим деятельность чиновников, является Федеральныйзакон о чиновнике (ФЗоЧ) в редакции 1971 года. По этому закону чиновникамисчитаются следующие лица: чиновники государственного аппарата, судьи,преподаватели школ и высших учебных заведений, военнослужащие, работникипочты, железнодорожной службы, государственных банков. Табель о рангахпредусматривает 16 групп чиновников: А1-А5 - низшие чины(вспомогательно-технические); А6-А9 - средние чины (правительственныесекретари, обер-секретари, гаупт-секретари); А10-А13 - высшие чины 1 ступени(правительственные инспекторы, регирунгс-атаманы); А14-А16 - высшие чины 2ступени (высшие правительственные советники). Материальное содержание чиновников составляется из основного оклада, территориальной надбавки, надбавкина детей, за выслугу лет, за звание. Размеры, динамика и структура выплатопределяются специальным законом об оплате[4].
Особуюгруппу составляют политические и почетные чиновники. Политические чиновники– это наиболее близкие сотрудники к политической программе правительства илиотдельного чиновника, они приходят и уходят с поста вместе с правительством. Кним относятся: статс-секретари в федеральных министерствах, ведомствахфедерального канцлера и федерального президента; руководители отделов вфедеральных министерствах, ведомствах федерального канцлера и федеральногопрезидента, федеральном ведомстве по делам печати и информации, администрацииБундестага и Бундесрата; руководители в земельных министерствах и канцеляриях(государственные советники).
Почетные чиновники – это лица, имеющие гражданскую профессию, которых назначают напочетную должность без оплаты и права претендовать на особое социальноеобеспечение. К ним относятся присяжные, выборные консулы.
Согласноисконно германской доктрине, чиновник рассматривается как слуга, орган ипредставитель государства, его идеи. На этом постулате основывается всясистема подготовки чиновников и их последующего продвижения по службе. И хотяпо Конституции (ст.33, п.2) «каждыйнемец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии сосвоими склонностями и профессиональной квалификацией»[5].
Законо чиновнике называет особые качества, позволяющие претендовать на этозвание. Прежде всего, требуется быть немцем в смысле ст. 116 Основного закона.В особом порядке закон допускает назначение чиновником иностранца (например, вкачестве преподавателя высшего учебного заведения Германии); такое назначение,однако, не ведет автоматически к приобретению гражданства. Далее, лицо,претендующее на должность чиновника, должно предоставить гарантии своейполитической благонадежности, т.е. готовности в любое время выступить в защитуконституционного строя. Помимо этого будущий чиновник должен обладатьнеобходимой профессиональной подготовки устанавливаются соответственно уровнюслужебной иерархии[6].
Кслужбе на низшем уровне (А1-А5) допускаются лица, успешно закончившие народную школу и прошедшие подготовительную службу (§ 16 ФЗоЧ), службе насреднем уровне (А6-А9) – лица, успешно кончившие народную школу, проходившиеслужебную подготовку в течение года и сдавшие специальный экзамен дляпоступления на должность среднего уровня (§ 17 ФЗоЧ).
Значительноболее строгие требования предъявляются к поступающим на службу высшего уровня.К службе на высшем уровне 1 ступени допускаются лица, успешно окончившиесреднюю школу, проходившие специальную подготовку в течение 3 лет и сдавшиеэкзамен по требованию этого уровня (§ 18 ФЗоЧ). Наконец, к службе на высшемуровне 2 ступени допускаются лица с высшим образованием, сдавшие первыйгосударственный экзамен, прошедшие подготовительную службу в течение 2 лет исдавшие второй экзамен (§ 19 ФЗоЧ)[7].
Дополнительнок этим требованиям устанавливаются еще возрастные барьеры при допуске надолжности различных уровней: от 16 до 30 лет – низшие ступени; от 16 до 32 летна средние ступени; от 18 до 30 лет – на высшие должности. Постановлением 1968года для многих видов службы возрастной «потолок» для приема поднят до 50 лет.
Средисфер, из которых рекрутируется персонал министерства бюрократии, на первомместе стоит юстиция, потом – экономика и социальные науки. Профессия юриста вГермании традиционно представляла наилучшие возможности для поступления нагосударственную службу. Закон 1953 г. нарушил «юридическую монополию». Согласноданному закону, высшее образование в сфере экономики и общественных наукприравнивается к юридическому, т.е. признается достаточным для занятия руководящих постов на государственной службе. Тем не менее, как показываютсовременные социологические исследования, среди руководящего и высшегоруководящего персонала профессия юриста продолжает преобладать – юристысоставляют 67%.
Чтокасается социального происхождения руководящих чинов, то более чем на 2/3 онирекрутируются из «верхнего среднего слоя» (свободные профессии, руководящиеслужащие и высшие чиновники, состоятельные коммерсанты) и почти на ¼ из«нижнего слоя» (чиновники средней и низшей категорий, служащие, ремесленники,крестьяне).
Системапродвижения по службе строго регламентируется законами. Она основана на 2принципах: повышения квалификации и принципе постепенного продвижения. Исключения из двух правил допускается лишь по специальному разрешениюФедеральной комиссии по кадрам. В низших должностных группах при оценке«хорошо» повышение производится через 6 лет, а при оценке «вполнеудовлетворительно» — через 8 лет. При назначении на высшую должность в этойгруппе, если претенденту нет 40 лет, требуется специальное разрешение министра.В средних и высших группах продвижение регламентируется для каждой должностиотдельно. Отступление от этих правил может произойти, если служебнаядеятельность оценивается как «очень хорошая». Если государство в лиценачальника не выполнит своих обязательств по продвижению, оплате или другиммеркам заботы о чиновнике, он вправе добиваться возмещения убытков (§ 79 ФЗоЧ,§839, §847 Гражданского кодекса)[8].
Правовоеположение федеральных чиновников регулируется двумя важнейшими законами:Федеральным законом о государственных служащих (в ред. от 27.02.1985 г.) иФедеральным законом о правовом положении чиновников (в ред. от 27.02.1985 г.).Землями Германии приняты собственные законы, устанавливающие правовоеположение чиновников земли; при этом требуется строгое соответствие этихзаконов положениям федерального закона.
/>/>/>/>/>/>/>/>2.2 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В СШАВ1883 г. в США был принят закон Пендлтона, получивший название «Законо гражданской службе». Принятие этого документа послужило началозаконодательному оформлению современного института гражданской службы. ЗаконПендлтона предусматривает проведение открытых конкурсных экзаменов дляпретендентов на государственные должности и сохраняет силу в США до настоящеговремени.
Деятельность американских чиновников регулирует Закон о гражданской службе. В конце70-х годов в стране были проведены крупные реформы Института гражданскойслужбы. Большинство государственных и политических деятелей были обеспокоены медлительностью, расточительностью и неэффективностью административно-государственного управления в стране. Закон о реформегражданской службы был разработан администрацией Картера и принят Конгрессом в1978 г. В соответствии с этим законом Комиссия гражданской службы прекратиласвое существование. Ее функции были поделены между Бюро управления и Советом позащите системы заслуг. Затем был создан Федеральный совет по руководствутрудовыми отношениями. Новые агентства начали функционировать с 1 января 1979г. Отдельно была создана Комиссия по равным возможностям занятости, котораявзяла на себя функции контроля за соблюдением Закона о гражданских правах[9].
Набюро управления персоналом возложена задача обеспечения централизации икоординации кадровой работы в аппарате административно-государственного управления.В компетенцию Бюро входит назначение служащих на должности и их продвижение послужбе, оценка их труда, повышение квалификации, поощрения и наказание,выработка рекомендаций по совершенствованию кадровой работы. Что касаетсяСовета по защите системы заслуг, то его полномочия сводятся к обеспечениюсоблюдения Законов о гражданской службе в области найма, увольнения ипрохождения службы в соответствии с принципами системы заслуг[10].
Профессиональныегражданские служащие занимают должности, распределенные в иерархическом порядкепо 18 категориям Генеральной схемы должностей соответственно сложности иответственности работы и степени участия каждой категории в процесс принятиярешений и управления. Характеристика и описание каждой из 18 должностных категорийутверждены в законодательном порядке и содержатся в разделе 5 Свода законовСША.
Категории1-4 относятся к низшему персоналу административных учреждений, непосредственнымисполнителям. Служащие этих категорий выполняют простейшую рутинную работу илиработы, имеющие некоторую долю трудности, под непосредственным и общимнаблюдением. От этих служащих либо вообще не требуется вынесение независимыхсуждений, либо допускается, но ограниченно – «в соответствии с установленнойполитикой и процедурами». В 1980 г. их количество составляло 21,1% общего числаслужащих в аппарате административно-государственного управления. По своемуматериальному положению они относятся к низкооплачиваемым работникам: среднийразмер жалования (6,5-9,9 тыс. долл. в год) сопоставим с заработной платой неквалифицированных рабочих частного сектора[11].
Ккатегориям 5-8 относятся служащие, некоторые выполняют работу, требующуюспециальных знаний и подготовки, способности к индивидуальной работе. Этоисполнительский персонал высшей квалификации, имеющий дипломы высших учебныхзаведений. Они не выполняют никаких функций по административному руководству, апрофессиональная деятельность проходит под общим наблюдением. В 1980 г. ихчисло составляло 31,1% общего числа служащих. По своему материальному положениюони относятся к среднеоплачиваемым работникам: средний размер жалования(11,5-16 тыс. долл. в год)[12].
Служащиекатегории 9-14 относятся к среднему руководящему персоналу. Служащие 11-йкатегории должны быть способны выносить решения, 12-й категории — проявлятьспособности к руководству, служащие 13-й категории могут быть помощниками главнебольших подразделений, а 14-й категории – главами подразделений и бюро. Общеечисло таких служащих составляет 46,6% общего числа чиновников. Их жалование от20 до 30 тыс. долл. в год[13].
Служащиекатегорий 15-18 являются высшим руководящим составом государственныхучреждений. В число их обязанностей входит планирование и руководствоспециальными программами исключительной трудности и ответственности. Онивозглавляют бюро и отделы. Общее число служащих – 2,35%. Их жалование – 50-75тыс. долл. в год[14].
Гражданскаяслужба в США подразделяется на конкурсную и исключительную. Более 90%всех государственных служащих проходят через конкурсную систему путем отборана конкурсных экзаменах. Название «исключительная» отражает положение, покоторому должности этой категории исключены из-под действия Закона огражданской службе. В число «исключительных» входят служащие Агентства понациональной безопасности, ЦРУ, ФБР, Госдепартамента, правительств США вмеждународных организациях.
ВСША существует также патронажная система и система добычи, т.е.назначение на высшие административные должности за политические заслуги ипериодическая сменяемость высших чиновников в зависимости от времени нахожденияв Белом доме представителя партии, сторонниками которого они являются. Сегоднятолько 5% важных должностей заполняются «патронажными» методами, это – послы,консулы, главы исполнительских ведомств и агентств. Для большинства чиновников продвижение по служебной лестнице производится согласно принципамсистемы заслуг – отбору наилучших кандидатов на повышение в должности наконкурсных экзаменах, а также на основе ежегодной оценки их служебнойдеятельности. До 1979 г. существовало три общепринятых оценки работыгосударственного служащего: отличная, удовлетворительная инеудовлетворительная. В настоящее время в каждом ведомстве существует своясистема оценки. Оценка является основанием для принятия решения о переподготовке,обучении, награждении, понижении, оставлении на прежней должности или смещениигосударственного служащего[15].
Вкаждом учреждении государственной службы имеется свой план продвижения послужбе. Если кандидатов на должность недостаточно, объявляется открытыйконкурс. Из всех претендентов выбираются 3-5 человек, наиболее высокойквалификацией. Их кандидатуру передаются на рассмотрение специальногочиновника, который и выносит решение, не допуская фаворитизма и дискриминации.Законом о реформе гражданской службы в США разработаны дисциплинарные меры против тех руководителей, которые нарушают принципы системы заслуг илипродвижения по службе.
ВСША существует и внеконкурсное занятие должностей для стажеров и учеников послеуспешного прохождения стажировки. Вне конкурса замещаются должности временногохарактера – на срок до 120 дней. Исключение могут быть сделаны для служащих,потерявших прежнюю должность из-за сокращения штатов и переведенных в другиеучреждения.
ПрезидентДжонсон в конце 60-х годов ввел систему званий (или систему назначенийадминистраторов). Административные чиновники 16-18-й категорий имели большойюридический статус, были приближены к политическому руководству. Сегодня в СШАслужба высших администраторов представляет собой закрытый корпус чиновников,который формируется не только из служащих 16-18-й категорий, но и частично изслужащих, занимающих «патронажные» посты.
Законо реформе гражданской службы строго ограничивает круг политической свободыгосударственного служащего. За нарушение закона служащий может быть отстраненот работы на 30 дней без оплаты, а за активную политическую деятельность дажеуволен с должности.
Такимобразом, в отличие от Германии, в США политическая активность большинства государственных служащих весьма ограничена. Исключения составляют лишь высшиедолжностные лица из ближайшего окружения президента.
Вцелом правовое положение государственных служащих регулируется актами,собранными в Титуле 5 Свода законов США, Закон Пендлтона «О государственнойслужбе» 1883 г., Законом о реформе гражданской службы 1978 г. и Этическимкодексом государственной службы.
/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>2.3 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА ВО ФРАНЦИИДействующеесегодня во Франции законодательство о гражданской службе есть итог реформ,которые начались сразу же после освобождения страны после второй мировойвойны. Хотя понятие «чиновник» употребляется сегодня для всех лиц, состоящих наслужбе в органах государственного управления, но в строго юридическом смыслеоно значительно уже. По существу, оно относится только к служащим гражданской«публичной» службы. Понятие «чиновник» и «государственный служащий» неразличаются[16].
«Законоб общем статусе чиновника» действует с 1946 г. Он регламентирует структуру гражданской службы и систему оплаты труда чиновников. В 1959 г.Ордонанс внес не значительное число поправок, но они все направлены на то,чтобы усилить иерархическое подчинение чиновников власти.
Закон1946 г. ввел в систему гражданской службы понятие «кадр», означающееобъединение всех должностей, занятых гражданскими служащими одинакового ранга.Другими словами, это понятие охватывает положение группы людей, занимающиханалогичные должности. Во Франции существует кадр директоров, кудавходят директора всех департаментов, кадр контроля, который объединяетвсех инспекторов, и т.д[17].
Помимоэтого существует понятие класс чиновников. Всего классов четыре, впонижающем иерархическом порядке они обозначены буквами A, B,C и D.На класс А возлагаются функции выработки управленческих решений и указаний. Онсоставляет 20% общего числа чиновников административно — государственногоуправления. Класс В выполняет задачу реализации этих установок. В него входитоколо 40 % чиновников. Класс С занят специализированным исполнением иохватывает 32% чиновников. Класс Dвключает технических работников, которые являются простыми исполнителями.Французские администраторы отмечают, что между двумя последними классамитрудно провести какое-либо существенное разграничение[18].
НиЗакон 1946 г., ни Ордонанс 1959 г. не охватывает всю гражданскуюслужбу Франции. Установленный ими статус чиновника не применяется кнескольким категориям государственных служащих: судьям, военным, сотрудникамгосударственных служб промышленного и торгового характера, полиции. Такимобразом, наряду с основным статусом чиновника во Франции существуют ещечастные статусы чиновников перечисленных выше категорий.
Согласнозаконодательству, лицо не может быть назначено на гражданскую должность:
- если не имеет французского гражданства;
- не обладает гражданскими правами и не удовлетворяеттребованиям хорошего морального поведения;
- нарушает законодательство о военной службе.
Последнеетребование на практике сводится к следующему: кандидат должен либо завершитьвоенную службу, либо быть освобожден от нее[19].
Теоретическиотбор кандидатов на должности производится на основе единого критерия –способности выполнять возложенные на них обязанности. Это определяется оценкойпрофессиональной квалификации. Существует Инструкция 1946 г,устанавливающая круг обязанностей и утверждающая необходимый образовательный уровень для каждого класса.
Конкурсныеэкзамены в класс А направлены на выявление обширных общих и технических знанийи должны оставить уверенность в том, что кандидат имеет достаточныеинтеллектуальные способности и твердый характер. Необходим также диплом обокончании высшего учебного заведения[20].
Кандидатдля поступления в класс В должен уметь определят, оценивать и разрешать соссылкой на законодательство деятельность лиц, находящихся под его управлением.Это достаточно сложная функция, поскольку применение общих предписаний требуетбольшей гибкости и профессиональных знаний. Конкурсные экзамены в этот классносят более технический характер, чем экзамены в высший класс А. Однако и здесьпо инструкции требуется высокий уровень общеобразовательных и профессиональныхзнаний[21].
Конкурсныеэкзамены в класс С (члены которого заняты техническим исполнением) призванывыявлять именно исполнительско — технические навыки, способность к личнойинициативе здесь не требуется[22].
Длязамещения должностей класса Dподходят работники, не обладающие специальной профессиональной квалификацией,поэтому конкурсные экзамены в этот класс не выходят за пределы программыобщеобразовательной школы[23].
Конкурснаякомиссия подбирается из компетентных специалистов, известных своейбеспристрастностью. Она полностью независима от администрации. Конкурс включаетписьменный и устный экзамены. Во время письменного экзамена строго соблюдаетсяпринцип автономности. Письменный экзамен может принимать самые различные формы:задание может состоять в редактировании текста, подготовки определенного досьеи т.п. на устном экзамене оценивается общая культура кандидатов, их специальныезнания, а также способность логично излагать свои мысли. Иногда кандидатыподвергаются тестированию.
ВоФранции существуют два типа конкурсов: внешний и внутренний. На внешнихконкурсах производится набор новых чиновников, внутренние конкурсыпроизводятся для продвижения части чиновников по иерархической лестнице.Главным принципом отбора на конкурсе являются не профессиональные качествапретендентов, а общая эрудиция и элегантность стиля изложения, в основе которыхдолжно быть классическое гуманитарное образование[24].
Особоеместо в создании высших кадров государственного аппарата занимает Национальнаяшкола администрации. В это учебное заведение принимаются лица с высшим образованием не старше 26 лет и государственные служащие не старше 30 лет,имеющие стаж практической работы не менее 5 лет.
Карьеразаканчивается в связи с достижением определенного возраста, что является важнымфактором обновления корпуса служащих. Обычно верхний возрастной пределсоставляет 60-63 года, однако, в исключительных случаях в зависимости отзанимаемой должности – от 58 до 75 лет[25].
Правовое положение французских государственныхслужащих определено в Конституции Франции, Законе об общем статусе чиновника от19 октября 1946 г., Ордонансе о государственной службе от 4 февраля 1959 г., Инструкции 1946 г и других нормативных актах ведомств.
/>/>/>/>/>/>2.4 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА ВВЕЛИКОБРИТАНИИОтличительной чертой английской административнойсистемы, сложившейся к началу ХХ века, являлось разделение политической иадминистративной сфер.
Все дела министерств, даже самые мелкие, осуществлялисьсамими министерствами, а чиновники рассматривались лишь как клерки. Гражданскаяслужба существовала отдельно от политической (или парламентской) службыКороны.
Институтсовременной гражданской службы сложился сравнительно недавно – в 70-е года нашего столетия. В этот период в стране были проведены крупные административныереформы. Комитет по реформе гражданской службы возглавил лорд Фултон. Онпредставил правительству доклад «Гражданская служба», в которомсодержалось 158 рекомендаций. Все они были приняты правительством.
Вянваре 1971 г. началось проведение реформы. Первым ее этапом стала отменасистемы классов и образование трех основных групп чиновников.
Группустарших политических и административных руководителей составили чиновники административного класса в ранге помощника заместителя,заместителя постоянного секретаря, постоянного секретаря. Вошедшие в этугруппу образуют вершину состава гражданской службы[26].
Втораягруппа – административная. Она включает две ступени: ученикадминистратора и старший исполнитель. Административная группа решает большойкруг вопросов – от координации деятельности госаппарата управления ируководства работой министерств до исполнения обычных канцелярских обязанностей[27].
Третьягруппа объединяет научно-профессиональных работников и технических специалистов.В нее входят архитекторы, ученые, инженеры, занятые проблемой образования иподготовки чиновников[28].
Образованатакже вспомогательная группа технических работников. Это чертежники,делопроизводители, выполняющие простую исполнительскую работу.
В соответствии с рекомендациями комитета Фултонаорганизационная структура была перестроена таким образом, чтобы приблизить ихк решению политических задач.
Вместес тем продолжает существовать концепция «нейтральности» гражданской службы.Известный английский политолог Д.Гарнер в своей книге «Великобритания:центральное и местное управление» сформулировал эту концепцию так: «Гражданскиеслужащие обязаны хранить верность правительству, стоящему у власти, идобросовестно служить правительствам, придерживающимся различных политическихубеждений»[29]
Основноетребование, предъявляемое к гражданским служащим, — это лояльность. Какнарушение ее рассматривается членство в «левых» партиях. В Циркуляре 1953 г.прямо сказано, что гражданские служащие должны сохранять сдержанность вполитических вопросах.
Наборна кадровую службу входит в компетенцию Комиссии по делам гражданской службы(образована в 1855 г.). Введен письменный экзамен общего типа в качествеглавного условия поступления на гражданскую службу. Экзамен основан напрограммах ведущих университетов – Оксфорда и Кембриджа, что на практике ведетк тому, что именно эти университеты поставляют большую часть кандидатов наруководящие посты.
Длянабора в административный класс принимаются заявления от выпускниковуниверситетов в возрасте 20-28 лет. При наборе чиновников в третью группуформально не требуется отвечать каким-либо образовательным цензам, норассчитывать на успех могут лишь те, кто получил образование, соответствующеепрограмме экзамена.
С1971 г. экзамен проводится по так называемому «методу II».Он включает три ступени: письменные доклады по общим предметам, тесты иинтервью (в управлении по окончательному отбору гражданских служащих).Переподготовку гражданские служащие проходят в колледже по обучениюгражданских служащих, основанном в 1970 г. Колледж работает под общимруководством министерства по делам гражданской службы и строит свою работу,исходя из общей задачи усиления специализации в деятельности административногоуправления. В колледже обучаются служащие министерств и другие должностныелица, работающие в государственном секторе[30].
Продвижениепо службе осуществляется в трех основных группах по-разному. Административные иполитические руководители назначаются министерством по делам гражданскойслужбы. При министерстве существует специальный отборочный комитет поназначению руководящего состава гражданской службы. Комитет имеетконфиденциальный список всего штата высших администраторов, составленный припомощи ЭВМ, куда входят данные об образовании, профессии, стаже. При этомкомитете существует специальная группа, которая занимается рассмотрениемвопроса о продвижении по службе высших администраторов[31].
Английскаясистема продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях.Возможности перехода из одного министерства в другое и из одной группы в другуюочень ограничены. Большое значение традиционно придается старшинству чиновниковв министерской иерархии, а не их профессиональным заслугам.
Всясистема найма, обучения и продвижения по службе в Великобритании организованатак, чтобы создать тип профессионального управленца, администратора широкогопрофиля (как уже отмечалось, аналогичная система доминирует и во Франции).
Сегодняв Великобритании около 25% государственных чиновников – это специалисты вразличных областях права, экономики, науки и техники. Значение такихспециалистов постепенно растет: они составляют около 60% руководителейгосаппарата. Например, число профессиональных экономистов непосредственно ваппарате правительства возросло с 1963 по 1980 гг. в 20 раз – с 19 до 400человек. Достаточно часто используется «интегральная иерархия», когдаспециалисты и администраторы работают рука об руку под единым руководствомвысших чиновников. Но все же преобладают дженералисты – профессиональныеуправленцы, — их около 75%[32].
Основныминормативными актами, регламентирующие деятельность государственных служащихВеликобритании являются Циркуляр 1953 г., доклад Фултона «Государственнаяслужба» 1968 г. и Программа М. Тэтчер 1988 г.
/>/>/>/>/>/>/>3. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЙ ВЫВОД
Понятие «государственнаяслужба» используется почти во всех Конституциях стран – членов ЕвропейскогоСоюза. Исключение составляет Великобритания и Ирландия. В Великобританииотсутствует «писаная» Конституция, вместе с тем, и в этой стране разработаномножество нормативных актов, установлены принципы государственной гражданскойслужбы, т.е. и здесь имеются конституционные основы гражданской службы.Правительственная комиссия Великобритании при организации институтагосударственной службы опиралась на опыт США и Франции, поэтому, несмотря наособенности развития английской гражданской службы, многие процессы становленияслужбы во многом схожи с этими странами[33].
В Конституции Франции и Германии определены четковажнейшие вопросы организации и функционирования государственной (публичной)службы (профессионального чиновничества). В этих Конституциях сформулированы формальные и материальные принципы публичной власти, разделение компетенции парламента и правительства по разработке норм, применяемых чиновникам[34].
Следует подчеркнуть, что в отличие от США иГермании, где господствует концепция специализации служащего в госаппарате, воФранции и Великобритании превалируют положения о необходимости широкойподготовки для выполнения как административных, так и технических функций.Французская государственная служба стремится подбирать чиновников с достаточновысоким уровнем общей культуры, способных выполнять самые различные функции.
Основным элементом бюрократической карьеры воФранции, как и в Германии, является гарантия медленного, но верногопродвижения по выслуге лет или по старшинству пребывания в данном учреждении.Этот принцип почти полностью исключен в США, где нет автоматическогопродвижения по служебной лестнице.
В политической области французская правовая доктринапредставляет наиболее выраженный характер. Благодаря Общему статусуфранцузские чиновники пользуются большими политическими правами и свободами,чем государственные служащие Великобритании, Германии и США. Например,западногерманское, американское и английское право предполагает обязанностьверности чиновников государственной власти. Иначе говоря, административноеправо этих стран регулирует не только профессиональную деятельность чиновников,но и их политическую лояльность. Во Франции, напротив, в личном деле чиновниковне может быть упоминания о его политических, религиозных или философскихвзглядах.
ВГермании Табель о рангах предусматривает 16 групп чиновников.Чиновник рассматривается как слуга, орган и представитель государства, егоидеи. Закон о чиновнике называет особые качества, позволяющие претендовать наэто звание. Прежде всего, требуется быть немцем в смысле ст. 116 Основногозакона. В особом порядке закон допускает назначение чиновником иностранца. А воФранции иностранный гражданин не может стать государственным служащим. ВГермании чиновник должен обладать необходимой профессиональной подготовкиустанавливаются соответственно уровню служебной иерархии. Дополнительно к этимтребованиям устанавливаются еще возрастные барьеры при допуске на должностиразличных уровней. Система продвижения по службе строго регламентируетсязаконами. Она основана на 2 принципах: повышения квалификации и принципе постепенногопродвижения.
ВСША профессиональные гражданские служащие занимают должности, распределенные виерархическом порядке по 18 категориям Генеральной схемы должностейсоответственно сложности и ответственности работы. Характеристика и описаниекаждой из 18 должностных категорий утверждены в законодательном порядке исодержатся в разделе 5 Свода законов США.
Гражданскаяслужба в США подразделяется на конкурсную и исключительную. Более 90%всех государственных служащих проходят через конкурсную систему путем отборана конкурсных экзаменах. В США существует также патронажная система исистема добычи, т.е. назначение на высшие административные должности заполитические заслуги. В каждом учреждении государственной службы имеется свойплан продвижения по службе.
ВоФранции существует 4 класса чиновников в понижающем иерархическомпорядке они обозначены буквами A,B, Cи D. Существует Инструкция 1946 г, устанавливающая кругобязанностей и утверждающая необходимый образовательный уровень для каждого класса.Также как и в США, поступление на службу производится путем конкурса.Конкурсная комиссия подбирается из компетентных специалистов, известных своейбеспристрастностью. Она полностью независима от администрации. Карьеразаканчивается в связи с достижением определенного возраста, что является важнымфактором обновления корпуса служащих.
В Великобритании в отличие от других стран институтсовременной гражданской службы сложился сравнительно недавно – в 70-е года нашего столетия после проведения реформы. Первым ее этапом стала отменасистемы классов и образование трех основных групп чиновников: группыстарших политических и административных руководителей, административнойгруппы и группы объединяющей научно-профессиональных работников и техническихспециалистов.Основное требование, предъявляемое к гражданским служащим,- это лояльность. Набор на кадровую службу входит в компетенцию Комиссии поделам гражданской службы. Введен письменный экзамен общего типа в качествеглавного условия поступления на гражданскую службу. Продвижение по службеосуществляется в трех основных группах по-разному. Английская системапродвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях. Возможностиперехода из одного министерства в другое и из одной группы в другую оченьограничены.
Израссмотренных стран более жесткие требования в смысле политическойбеспристрастности, продвижения по службе и уровню образования предъявляются вВеликобритании. В целом институт государственной гражданской службы в каждой израссмотренных стран индивидуален, но общей чертой имеет цель: служениегосударству, народу, отсюда и название более всех употребляемой в каждой изстран – публичная служба.
/>/>/>/>/>/>4. ИСПОЛЬЗОВАННАЯ ЛИТЕРАТУРА
1. Комментарии к Федеральным законам о государственной службезарубежных стран. – М. 2000.
2. Ардан Ф. Франция: Государственная система. М., 1994.
3. Василенко И.А. Административно-государственное управление встранах Запада. – М., 2000.
4. Воеводин Л.Д. Государственное право зарубежных стран. – М.,1990.
5. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление,М.: Прогресс, 1982.
6. Государственное право Германии. Под ред. Топорник. – М.,1994.
7. Гражданская служба основных капиталистических стран. М.Наука, 1998.
8. Конституции зарубежных государств. Под ред. Жидкова. – М.,2000.
9. Комментарии к Федеральным законам о государственной службезарубежных стран. – М. 2000.
10. Лафитский В.И. Основы конституционного строя США. – М.,1998.
11. Практика государственного управления во Франции. МИД. – М.,1999.
12. Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управлениезарубежных стран. – М., 2001.
13. Старилов Ю.Н. Служебное право, М. 1996.
14. Стрижов С. Повышение квалификации управленческих кадров:опыт Великобритании//Российский экономический журнал. 1992 № 7
15. Франция. Подготовка высших административных кадров//12-ймеждународный конгресс. М., 1993.