Реферат: Понятие, назначение и правовая основа паспортной системы Российской Федерации

Московский военный институтФедеральной пограничной службы

Российской Федерации

Юридический факультет

КУРСОВАЯРАБОТА

ТЕМА:

«Понятие,назначение и правовая основа паспортной системы Российской Федерации»

Исполнитель:Беляков А.В. (группа 822)

г. Москва

2001г.

План.

1.   Понятие паспортного режима.

2.   Паспорт – основной документ гражданина РФ.

3.   Обязанность гражданина иметь паспорт.

4.   Правила регистрационного учета.

5.   Право на получение заграничного паспорта.

6.   Прокурорский надзор за исполнением законодательства, регулирующегоотношения связанные со свободой передвижения и выбором места пребывания.

Понятиепаспортного режима.

            Паспортнаясистема — совокупность урегулированных пра­вом общественных отношений,возникающих преимущественно меж­ду органами внутренних дел и гражданами в связис выдачей граж­данам паспортов (видов на жительство) и регистрационным учетомграждан по месту жительства и месту пребывания. 

Главными субъектами этихправоотношений являются гражда­не и органы внутренних дел. Но определенноеучастие в них прини­мают военкоматы, органы ЗАГСа, медицинские учреждения,прини­мающие участие в заполнении паспортов, а также жилищно-коммунальные ииные организации, занимающиеся регистрационным учетом граждан.

Паспортнаясистема включает в себя права, обязанности назван­ных субъектов и возникающиепри их реализации отношения по поводу:

•  заполнения и выдачи паспортов гражданам России;

•  выдачи иностранцам видов на жительство;

•  регистрации граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства по местужительства или временного проживания в России;

•  выдачи гражданам заграничных паспортов;

•  контроля за соблюдением паспортного режима.

В настоящеевремя паспортизация и регистрация граждан ре­шает четыре главные задачи:

1. Обеспечить граждан основным документом, который по­зволяет имосуществлять многие важные права (на свободу передвижения, вступление в брак,открытие банковских сче­тов, получение лицензий, поступление в вуз, нагосударствен­ную службу, участие в голосовании, использование авиацион­ного ижелезнодорожного транспорта и т. д.).

По российскомуправу многие права и даже обязанности мо­гут быть реализованы гражданами толькопри наличии у них паспорта или иного основного документа, позволяющего иден­тифицироватьличность. Паспорт позволяет проверить истин­ность сведений о гражданине,которые он сам о себе сообща­ет, а также тех, которые содержатся в другихисточниках информации. Идентификация личности необходима, когда предоставляютсяили используются важные права (вступле­ние в брак, прием на работу и т. д.).

2. Обеспечить учет граждан: воинский учет, статистический учетпроцессов миграции, учет численности и состава прожи­вающего на определеннойтерритории населения (для обра­зования избирательных округов и проч.).

3. Способствовать борьбе с преступностью, в частности, ро­зыскулиц, скрывающихся от правосудия, от уплаты алиментов, учету лиц, прибывших измест лишения свободы, и т. п.

4. Способствовать рациональному размещению населения на территориистраны: предотвращению перенаселения курорт­ных мест, крупных городов,нарушений санитарных правил при заселении жилых помещений, обеспечениюбезопасности при заселении местностей с особыми административными режима­ми.Экономические и иные средства косвенного воздействия на выбор гражданами местапроживания пока еще не обеспечива­ют рационального расселения населения. Ирегистрационный учет в определенной степени используется как средство прямогоадминистративного воздействия на процесс миграции.

Решение названных задачобеспечивает выполнение двуединой цели паспортного режима: создание условий,благоприятствующих осуществлению гражданами своих прав, а также— способствующихвыполнению их обязанностей, обеспечению безопасности граждан, общества,государства.

Правовой основой паспортнойсистемы являются Федеральные законы «О праве граждан Российской Федерации насвободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Рос­сийскойФедерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в РоссийскуюФедерацию», «О гражданстве Российской Федерации», Указ Президента России «Обосновном документе, удо­стоверяющем личность гражданина Российской Федерации натер­ритории Российской Федерации», утвержденные Правительством «Положение опаспорте гражданина Российской Федерации», «По­ложение о паспорте моряка»,«Правила регистрации и снятия граж­дан Российской Федерации с регистрационногоучета», ряд приказов и инструкций МВД. Вопросы выдачи основного документа иност­раннымгражданам и лицам без гражданства, их регистрации регули­руются еще и актамиСССР, и актами субъектов Федерации.

Системаназванных актов закрепляет в Россиипаспортный режим, то естьсовокупность правил паспортизации и регистрации граждан, правовую основу паспортнойсистемы. Для ее существова­ния необходимы также организационные (системакомпетентных органов, служб, организаций), материально-технические условия и де­ятельностьсубъектов во исполнение соответствующих правил.

Паспортныйрежим — часть общего административного режи­ма страны, поскольку его правилараспространяются на всех граждан, он не связан с какими-то особымиобстоятельствами. В отличие, например, от таких специальныхадминистративно-правовых режимов, как режимы закрытого административно-территориальногообразо­вания, чрезвычайного положения, пограничной зоны.

В решениивопросов реализации гражданами России права на свободу передвижения большуюроль играют многочисленные постанов­ления, определения Конституционного СудаРФ, Верховного Суда РФ, других судов. В этой главе приведены некоторые из них.Использо­ванные в главе судебные правоположения свидетельствуют о том, что судырешительно выступают против любых необоснованных ограни­чений этогоконституционного права не только подзаконными акта­ми, но и федеральнымизаконами и законами субъектов Федерации. Судебная практика в немалой степениспособствует либерализации российского паспортного режима. Она направлена наустранение тех ограничений прав граждан, которые связаны с существовавшим в СССРв условиях тоталитаризма отношением к паспортизации, регистрации граждан каксредствам контроля за ними.

Паспорт – основнойдокумент гражданина РФ.

    Средимногочисленных документов, которые имеют российские граждане, особую рольиграет паспорт. Он является основным доку­ментов, удостоверяющим личность.

Речь идет опаспорте, который используется внут­ри России. Его можно назвать внутреннимпаспортом, чтобы четче отличать его от паспорта заграничного. Сейчас внутристраны ис­пользуются два вида паспортов: старые — граждан СССР, в кото­рыемогут быть вложены вкладыши граждан Российской Федерации, и новые — гражданРоссийской Федерации. Постановлением Пра­вительства РФ от 8 июля 1997 г.утвержден образец бланка нового паспорта. Их выдача гражданам, впервые получающимпаспорта, и в замен старых началась с 1 октября 1997 г. и будет, продолжатьсядо 31 декабря 2005 г. Значит, вплоть до 2006 г. в России будут использоваться ите, и другие паспорта.

Паспортгражданина СССР выдавался по достижении лицом 16 лет. В соответствии сположением о паспорте гражданина Рос­сийской Федерации его обязаны иметь всероссияне, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории России.

Паспортявляется основным документом гражданина России на ее территории:

Во-первых,потому, что он содержит все главные сведения о личности: фамилию, имя,отчество, пол, дату и место рождения. Кроме того, в паспорте производятсяобязательные отметки и записи:

• о регистрации гражданина по месту жительства и снятии его срегистрационного учета;

• об отношении к воинской обязанности граждан, достигших 17-лет­неговозраста;

•   о регистрации и расторжении брака;

•   о детях, не достигших 14-летнего возраста;

•  о выдаче основных документов, удостоверяющих личность граж­данинаРоссии за ее пределами.

По желаниюгражданина соответствующими учреждениями здра­воохранения в паспортепроизводится отметка о его группе крови и резус-факторе.

В паспортезаполняются следующие реквизиты: об органе внут­ренних дел, выдавшем паспорт, одате выдачи паспорта, код паспортно-визового подразделения органа внутреннихдел, выдавшего пас­порт, личная подпись гражданина, подпись начальникапаспортно-визового подразделения ОВД, выдавшего паспорт.

Внесение впаспорт сведений, отметок и записей, не предусмотрен­ных Положением,запрещается. Паспорт, в который внесены сведения, отметки и записи, непредусмотренные Положением, является недей­ствительным. В республиках, входящихв состав России, могут изготав­ливаться вкладыши к паспортам с текстами наязыках республик, а также вносятся записи на языках республик.

Во-вторых,паспорт — это единый документ для всех российс­ких граждан, достигших14-летнего возраста. Большинством граж­дан он используется намного чаще, дляболее широкого круга отно­шений, чем другие документы.

В-третьих,установлен особый порядок заполнения данных, вкле­ивания фотографий, выдачипаспортов, их замены, который призван гарантировать подлинность содержащихся вних сведений.

В-четвертых,он официально объявлен основным документом вышеназванным указом ПрезидентаРоссии (паспорт гражданина СССР — постановлением Совета Министров СССР от 1974г.).

Из фактапризнания паспорта основным документом россияни­на, живущего в своей стране,можно сделать определенные выводы. В частности, такие:

1) при осуществлении юридических действий нельзя требовать отгражданина представления справок, иных документов, если соответствующиесведения имеются в паспорте;

2) если сведения, содержащиеся в иных документах, противоре­чат тем,которые содержатся в паспорте, приоритет отдается сведениям, содержащимся впаспорте.

Обязанностьгражданина иметь паспорт.

Выдавать,заменять паспорта, регистрировать граждан по месту жительства и местувременного пребывания, снимать их с учета, осу­ществлять контроль засоблюдением паспортного режима обязаны органы внутренних дел и в целом МВД РФ(как ведомство). На граждан России паспортный режим возлагает две главныеобязанности: иметь паспорт и соблюдать правила регистрационного учета.

Обязанностьиметь паспорт, во-первых, включает в себя такие обязанности, как: получатьпаспорт, заменять его (продлевать его дей­ствие), хранить, сдавать. Во-вторых,ее реализация обеспечивается организационной деятельностью ОВД по выдаче изамене паспор­тов. В-третьих, особенность этой обязанности состоит в том, что онаохраняется административными взысканиями. Установлена админи­стративнаяответственность за проживание без паспорта, нарушение сроков его замены, утратуего по небрежности, а также за незаконное его изъятие. В-четвертых, этоадминистративно-правовая обязанность. В-пятых, рассматриваемая обязанность, каки обязанности заботиться о здоровье, получать общее образование, входит вгруппу правовых явлений, которые можно назвать правообязанностями. В них теснопереплетаются долженствование и права личности, а их реализация порождаетобязанности субъектов власти создавать для этого необ­ходимые условия.

Обязанностьполучить паспорт может быть первичной, она воз­никает по достижении гражданиномРоссии 14-летнего возраста, при приеме в российское гражданство. Эта обязанностьстановится вто­ричной в случае утраты паспорта самим гражданином, лицами, егоизъявшими, иными субъектами.

По общемуправилу паспорт получают— по месту жительства гражданина, а в порядкеисключения — по месту его пребывания. Детям-сиротам, иным детям, оставшимся безпопечения родителей и находящимся в специализированных воспитательныхучреждениях паспорта выдаются по месту нахождения этих учреж­дений. Лицам,освобождаемым из мест лишения свободы, если ранее они не получали паспортов,если их паспорта утеряны в ходе след­ствия, они выдаются по месту расположенияучреждений, исполняю­щих наказания.

Порядок выдачии замены паспортов регулируется Положением «О паспорте гражданина РоссийскойФедерации» и изданной в ее исполнение Инструкцией МВД РФ от 15 сентября 1997 г.«О поряд­ке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Россий­скойФедерации».

Лицо, обязанное получитьпаспорт, должно подать заявление по установленной форме в организацию, ведающуюжилым фондом, в котором оно живет, администрации специального учреждения либонепосредственно в ОВД. К заявлению нужно приложить:

•   свидетельство о рождении:

•   две личные фотографии лица ванфас в черно-белом исполне­нии размером 35х45 мм:

•   квитанцию об оплате стоимостибланка паспорта (0,5 МРОТ[1]).

Если есть необходимость вдокументах, подтверждающих граж­данство заявителя, тоих следуетпредставить.

Документы и фотографиидолжны быть сданы гражданами не позднее 30 дней со дня, следующего за днем,когда ребенку исполни­лось 14 лет. Должностные лица, получившие документы ифотогра­фии, обязаны передать их в ОВД.

Администрацииучреждений, исполняющих наказание в виде ли­шения свободы, не позднее чем за 15дней до освобождения лиц, не имеющих паспортов, обязаны направлять запросы вОВД района, горо­да, на территории которого находится учреждение. К запросуприлага­ются заявление осужденного и две его фотографии. Лицу, находяще­муся вместах лишения свободы, паспорт вручается при освобождении.

По общемуправилу, паспорта выдаются гражданам в 10-днев­ный срок со дня принятия ОВДвсех надлежащим образом оформ­ленных документов и фотографий. Когда вустановленный для вы­дачи паспортов срок не представляется возможным установитьлич­ность гражданина, начальник ОВД или его заместитель могут продлить сроквыдачи паспорта, но не более чем на 20 дней. Лицу, в отноше­нии которогопроводится проверка, на срок ее проведения по его просьбе может быть выдановременное удостоверение личности.

Как правило,гражданам при приеме документов сообщается о дате выдачи паспорта и возвращениисданных документов. Получив паспорт, гражданин должен расписаться в нем, атакже в своем заяв­лении. Если по истечении 15-дневного срока со дня,установленного для получения паспорта, гражданин не явился в ОВД, ему письменноили иным способом должно быть сделано напоминание.

Паспорт гражданина Россииподлежит замене, если:

•   гражданину исполнилось 20 или 45 лет;

•   у гражданина легально изменились фамилия, имя, отчество, сведе­нияо дате и/или месте рождения;

•   изменился пол;

•   он стал непригодным для дальнейшего использования вслед­ствиеизноса, повреждения, иных причин;

•   в произведенных в нем записях обнаружены неточности;

•   в иных случаях, предусмотренных актами Правительства, Пре­зидентаи федеральными законами.

В первом случаезамена производится в плановом порядке. Соответствующая обязанностьраспространяется на всех граждан, она связана с событием, которое произойдет вжизни каждого в опреде­ленный день. В других случаях замена обусловленаспециальными поводами.

Для заменыпаспорта гражданин кроме заявления и фотогра­фий должен представить паспорт,подлежащий замене. А если это связано со специальными поводами — документы,подтверждающие основания для замены (свидетельство о браке, медицинский доку­ментоб изменении пола и т. д.).

Во всемостальном процедура замены паспорта аналогична про­цедуре его получения.

Представляется,что на паспорта граждан СССР, которые граж­дане России будут использовать ещемногие годы, распространяются некоторые правила Положения о паспортной системев СССР, ут­вержденного Советом Министров СССР 28 августа 1974 г. Поло­жением, вчастности, установлено, что по достижении гражданами 25-летнего или 45-летнеговозраста органами внутренних дел в их паспорта вклеиваются новые фотографии,соответствующие этим воз­растам. Гражданин, которому исполнилось 25 (45) лет,обязан пред­ставить в ОВД фотографии и паспорт для их вклеивания.

ПравительствоРоссии 24 июля 1998 г. приняло постанов­ление «О паспортах граждан РоссийскойФедерации, проживаю­щих на территории государств — участников СНГ». В немсказано, что в качестве временной меры до завершения замены паспорта гражданинаСССР на паспорт гражданина Российской Федерации предоставляется правоконсульским учреждениям Рос­сии в странах СНГ производить вклеиваниефотокарточек на паспорта гражданина СССР гражданам Российской Федерации,проживающим в странах СНГ, по достижении ими 25-летнего и 45-летнего возраста.

Следуетотметить, что Положением о паспортной системе в СССР установлено, что поистечении месячного срока со дня, когда гражданину исполнилось 25 (45) лет,паспорт считается недействительным, если в него ОВД не вклеена фотографиягражданина в этом возра­сте. Было бы целесообразно аналогичную норму установитьв отно­шении случаев замены паспортов по возрасту в современной ситуа­ции. Ееможно было бы сформулировать так: если в течение тридца­ти дней лицо, которомуисполнилось 20 или 45 лет, не сдаст документы и фотографии для замены паспорта,имеющийся у него паспорт счита­ется недействительным.

При обнаруженииутраты паспорта гражданин обязан незамед­лительно обратиться в ОВД по местужительства или временного пребывания. Затем должно быть представлено заявлениео выдаче нового документа и четыре личные фотографии.

В случаепохищения паспорта заявление об этом следует подать в дежурную часть ОВД поместу хищения или по месту жительства гражданина. Заявления о хищении, утратеподаются в письменной форме, в ОВД их обязаны регистрировать. До оформлениянового паспорта ОВД обязано по просьбе гражданина выдать ему времен­ноеудостоверение на срок не более двух месяцев. Производство по делам о.хищениипаспорта должно быть закончено в 10-дневный, а по делам об утрате — в месячныйсрок. В случае необходимости начальник ОВД или его заместитель вправе продлитьсрок производ­ства, но не более чем на месяц.

Новые паспортавручаются гражданам взамен старых по месту жительства. Гражданам, прибывшим кместу жительства (а не имею­щих места жительства — к месту пребывания) иутратившим пас­порта до оформления регистрации по новому месту жительства (пре­бывания),паспорта взамен утраченных выдаются ОВД по новому месту жительства(пребывания), если имеются законные основания для их регистрации.

Получая новыйпаспорт, лицо обязано сдать выданное ему вре­менное удостоверение личностигражданина.

В случае, еслипосле получения нового паспорта гражданин обнаружит старый, он обязан сдать егов ОВД. Сдать паспорта дол­жны лица, у которых прекратилось гражданство России.Паспорта умерших сдаются в органы загса по месту регистрации смерти. Лицу,которое нашло чужой паспорт, следует сдать его в ОВД или передать владельцу. Ноэто скорее нравственный долг, нежели юридическая обязанность. Сдавать паспортаграждане обязаны также в иных, предусмот­ренных законодательством случаях.

Таким образом,обязанность гражданина России иметь паспорт включает в себя обязанности:

•   получать паспорт при достижении 14 лет, а также повторно приутрате, отбытии наказания и т. д.;                     

•   менять паспорт гражданина Российской Федерации при дости­жении 20и 45 лет, а также в иных установленных случаях; обеспечить вклеиваниефотографии в паспорт гражданина СССР по достижении 25 и 45 лет;

•      хранить паспорт, недопуская его порчи или потери (к сожале­нию, утрата паспортов стала массовымявлением. Так, в ОВД Свердловской области с заявлением об утрате паспортов затри года (1996—1998) обратились почти 80 тысяч человек);

•   сдавать паспорт при выходе из гражданства Российской Феде­рации ив иных установленных случаях.

Выполнение обязанности иметь паспортобеспечивается и запре­том изымать его, если это прямо не предусмотренозаконом.

К сожалению,законодательством не решен вопрос о возвраще­нии гражданину незаконно изъятогоу него родственниками, арендо­дателями и иными лицами паспорта. А выдача новогопаспорта или хотя бы временного удостоверения в таких случаях не предусмотре­на.В результате, если у жениха (невесты) спрятали и не отдают паспорт, брак неможет быть зарегистрирован; деньги в банке не могут быть получены; вылететьсамолетом почти невозможно.

Иностранныеграждане и лица без гражданства, имеющие раз­решение на постоянное проживание вРоссии, обязаны получить вид на жительство, менять (продлевать) его, хранить, ав установленных случаях сдавать.

Правиларегистрационного учета.

Всеобщаяпаспортизация граждан нашей страны органично свя­зана сих регистрациейпо месту постоянного и (или) временного проживания. Только совмещение в рамкахпаспортного режима паспортизации и регистрации позволяет решить те задачи, радикоторых он введен: органично сочетать интересы граждан и государства приреализации гражданами права на свободу передвижения и иных прав.

Регистрационныйучет граждан России в 1993 г. пришел на смену существовавшей с 1932 г. в странепрописке. Он во многом (однако не полностью) отличается от прописки. Во-первых,прописка имела разрешительный характер, государственные органы давалиразрешение на прописку, а значит, и разрешение на проживание в населенномпункте, или отказывали в этом. Регистрационный учет носит, как правило, уведомительныйхарактер, гражданина обязаны зарегистрировать по месту проживания, если онобратился с таким заявлением и если отсутствуют установленные закономобстоятель­ства, при наличии которых в регистрации может быть отказано. Ины­мисловами, регистрация расширила реальные административно-пра­вовые гарантии дляреализации гражданами конституционного права на свободу передвижения внутристраны.

Во-вторых,принятым в 1993 г. Законом «О праве граждан Российской Федерации на свободупередвижения, выбор места пре­бывания и жительства в пределах РоссийскойФедерации» четко установлено, что это право граждан России может бытьограничено только в соответствии с федеральными законами:

•   в пограничной зоне;

•   в закрытыхадминистративно-территориальных образованиях;

•   в зонах экономическогобедствия;

•   на территориях, где введенырежимы особого, чрезвычайного и военного положения.

Соответственноможно различать общий и специальные паспортно-регистрационные режимы.

В-третьих, всенормативные акты, регулирующие регистрацион­ный учет граждан, сейчас являютсягласными, доступными для граж­дан. Названный выше Закон, конкретизирующие егоПравила реги­страции и снятия граждан Российской Федерации с регистрацион­ногоучета, утвержденные 17 июля 1995 г. Правительством России, соответствующиеинструкции МВД опубликованы в газетах, много­численных сборникахзаконодательства и других изданиях.

Иными словами, все действующиеправила учета открыты, каж­дый желающий может ознакомиться с ними — и что тожеочень важно — основные вопросы регистрационного учета граждан впервые решеныЗаконом, а подзаконные акты лишь конкретизируют их исходя из духа и буквыЗакона.

В-четвертых, в России резко расширилась судебная защита прав граждан, испоры граждан с государственной администрацией по поводу регистрации впоследние годы нередко решаются в судебном порядке. А граждане вправеобжаловать в суд соответствующие дей­ствия властей.

Обязанность граждан России соблюдать правила регистрации по меступроживания внутри страны включает в себя обязанности:

•   регистрироваться по местужительства;

•   регистрироваться по местувременного пребывания;

•   не допускать проживания назанимаемых жилых помещениях граждан РФ без паспорта, без регистрации;

• принимать меры длясвоевременной регистрации приглашенных ими иностранных граждан и лиц.безгражданства. Регистрация граждан по месту жительства и временного пре­бываниясуществует параллельно с регистрацией актов гражданс­кого состояния (рождений,заключения брака, перемены имени и др.). Оба вида регистрации являютсягосударственными, связаны с важными юридическими фактами в жизни граждан, ноони отлича­ются по содержанию юридических фактов, процедуре и правовой основе.И осуществляют их разные уполномоченные государством органы.

Регистрацию поместу проживания граждан осуществляет ОВД, а в тех населенных пунктах, где ихнет — органы местного самоуп­равления. Отказ в регистрации гражданин вправеобжаловать в вы­шестоящий орган или в суд.

Законопределяет «место жительства» как жилой дом, квартиру, иное жилое помещение, вкотором гражданин постоянно или преиму­щественно проживает в качествесобственника, по договору найма, поднайма, аренды или на ином законномосновании.

Можноразличатьпервичное и вторичное вселение на жи­лую площадь, хотя внормативных актах эти термины не использу­ются. Под первичным в данном случаепонимается вселение на жилую площадь ее собственников, а также граждан,получивших ее на условиях найма, аренды, право которых на вселение признаносудом. А под вторичным понимается вселение на основе договора с нанима­телемжилого помещения.

В соответствиис общим паспортно-регистрационным режимом гражданин, изменивший местожительства, обязан не позднее 7 дней со дня прибытия на новое место обратитьсяк лицам, ответственным за регистрацию. Основанием для первичного вселенияявляется пра­во собственности или предоставленное организацией, собственникомправо и оформленное договором, ордером право найма. Основанием для регистрацииявляется:

•   заявление о регистрации по месту жительства;

•  документ, подтверждающий право на первичное вселение соб­ственников,лиц, названных в ордере, договоре;

• документ, удостоверяющий личность регистрируемого: паспорт;свидетельство о рождении — для лиц, не достигших 14-летнего возраста;удостоверение личности — для военнослужащих (офи­церов, прапорщиков, мичманов);военный билет — для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военнуюслужбу по призыву или по контракту; справка об освобождении из мест лишениясвободы; иные выдаваемые ОВД документы, удостове­ряющие личность гражданина;

•  военный билет или иной документ, свидетельствующий об отно­шениигражданина к воинской обязанности.

В утвержденнойМВД РФ 23 октября 1995 г. «Инструкции о применении Правил регистрации и снятияграждан РФ с регистра­ционного учета...» сказано (п. 4.2), что граждане,снявшиеся с реги­страционного учета по последнему месту жительства,представляют кроме того листки убытия, выданные им при снятии с учета. Еслигражданин не снялся с учета по прежнему месту жительства, это не являетсяоснованием для отказа в регистрации по новому месту жи­тельства. В таком случаеОВД обязано направить соответствующие документы в ОВД, где гражданин состоит научете, с целью снятия его с регистрации.

Не могутслужить основанием для отказа в регистрации дефек­ты паспорта (владелецсвоевременно не заменил его, он имеет меха­нические повреждения и т. д.), еслив нем нет подделок.

При вторичномвселении к заявлению кроме того должно быть приложено ходатайство лица,предоставляющего жилую площадь в поднаем, подписанное всеми совместнопроживающими с ним совер­шеннолетними членами его семьи, в том числе и бывшимичленами семьи.

Заявление орегистрации и прилагаемые к нему документы пред­ставляются уполномоченным лицамжилищно-эксплуатационных орга­низаций, собственникам жилья, которые в течениетрех дней (конечно, рабочих!) оформляют листки прибытия и иные документы, азатем передают документы в паспортно-визовую службу ОВД. При отсут­ствии всехнеобходимых документов, являющихся основанием для регистрации, ОВДпредставленные документы возвращает.

Явка граждан впаспортно-визовую службу для оформления регистрации не обязательна, но лица,имеющие судимость, должны прийти в территориальный орган внутренних дел. Втрехдневный срок со дня получения документов ОВД регистрирует гражданина илиотказывает в этом.

За регистрациюгражданин обязан уплатить государственную пошлину в размере 1% МРОТ. Крометого, гражданин оплачивает бланки листков прибытия. В совместном ПостановленииПрави­тельств Москвы и Московской области от 26 декабря 1995 г. (в редакцииПостановления от 6 мая 1997 г.) «О регистрации и сня­тии граждан РоссийскойФедерации с регистрационного учета...» сказано: «Установить плату за оформлениематериалов регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства,использование при этом бланков служебных документов — в размере 5% минимально­горазмера оплаты труда».

Известно, что право собственности включает право владения, пользо­вания ираспоряжения имуществом. Поэтому только в случаях, уста­новленных федеральнымзаконом, собственнику может быть отказано в регистрации, то есть в признании заним права владеть и пользоваться жилым помещением. Так, Верховный Суд РФсчитает, что «отказ в регистрации гражданина по месту жительства на жилой площа­ди,полученной в порядке наследования, по мотиву реконструкции или сноса доманеправомерен» Рассмотрев конкретное дело, судебная коллегия по гражданс­кимделам Верховного Суда РФ 25 ноября 1997 г. указала:

Права и свободы граждан могут быть ограничены только федераль­нымзаконом и только в той мере, в какой необходимо для достижения целей,перечисленных в части 3 статьи 55 Конституции. Ограничение конституци­онногоправа любыми способами (как введение прямых запретов, так и установленныхкосвенных ограничений) в законах и иных правовых актах субъектов РоссийскойФедерации недопустимо.

Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. «О праве граж­данРоссийской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребы­вания ижительства в пределах Российской Федерации» прописка граждан заменена на ихрегистрацию по месту жительства.

На основании статьи 6 вышеуказанного Закона собственник жилогопомещения в Москве, избравший его местом своего жительства, должен заре­гистрироватьсяв органах регистрационного учета, а этот орган обязан зареги­стрировать его непозднее трех дней со дня предъявления документов[2].

Основаниемдля отказа в постоянной регистрации могут быть обстоятельства, при наличиикоторых регистрация, то есть легализа­ция места жительства, нарушила быдействующие федеральные зако­ны или решения судов. Например, если на сдаваемоесобственником на условиях найма жилое помещение наложен арест, в судебном по­рядкепризнано невозможным совместное проживание лица, лишен­ного родительских прав,с несовершеннолетними детьми, судом выне­сено" решение о выселении безпредоставления жилой площади. Нельзя регистрировать граждан, если дом (жилоепомещение) занят или по­строен самовольно, грозит обвалом, то есть находится вкрайне аварийном состоянии. В регистрации может быть отказано, если пред­ставленныедокументы подделаны, содержат неправильные сведения. Например, ордер, договор вустановленном порядке признаны недей­ствительными или при оформлении договоранарушены требования закона.

При вторичномвселении на жилую площадь основанием отказа, кроме того, может быть нарушениетребований ст. 77 Жилищного кодекса РСФСР. Эта норма запрещает сдачу жилойплощади в поднаем в случаях:

1)   если в результате вселения поднанимателя размер жилой площади,приходящейся на каждого проживающего, окажется менее установленной нормы[3].

2)   если в нем проживают лица, страдающие тяжелыми формами неко­торыххронических заболеваний (пункт 3 статьи 36);

3) без согласия других нанимателей и совершеннолетних членов их  семей, проживающих в одной квартире.

Эти ограниченияне распространяются на супругов, несовершен­нолетних детей, поскольку онивселяются не на условиях поднайма.

Названные вышеограничения и некоторые иные перечислены в ст. 12 и 21 Правил регистрации иснятия с регистрационного учета, утвержденных 17 июля 1995 г. ПравительствомРоссии.

КонституционныйСуд России 2 февраля 1998 г. принял поста­новление по делу о проверкеконституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия гражданРоссийской Федерации с регистрационного учета. Конституционный Суд призналпункты 10, 12 и 21 Правил не соответствующими ст. 27 и 55 Конституции России.

Регистрация —один из важнейших способов государственного регулирования общественныхотношений, обеспечения прав граждан и защиты публичных интересов. В России существуетрегистрация граждан, сделок с недвижимостью, юридических лиц, транспортныхсредств, общественных объединений и т. д. Она призвана легально подтвердитьфакт, а при этом следует проверить достоверность сведе­ний, содержащихся вдокументах, необходимых для официального удо­стоверения фактов. Необходимоустановить, соответствуют ли эти сведения действительности на данный момент,правильно ли оформ­лены документы. Без этого государственная регистрациябесполезна и даже вредна, так как государством будут признаваться и факты,которые не соответствуют действительности или закону. Органы, осу­ществляющиерегистрационный учет граждан, обязаны проверить ка­чество представленных имдокументов: правильность их оформления, полноту, истинность, актуальность содержащейсяв них информации.

Местопребывания — это гостиница, дом отдыха, больница, дру­гое подобное учреждение,а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в которомон проживает временно.

Лица,прибывшие для временного проживания в жилых поме­щениях, не являющихся ихместом жительства, на срок свыше 10 дней, обязаны регистрироваться всоответствующем населенном пункте.

Если по местужительства граждане регистрируются на неопре­деленный срок, то по меступребывания — на определенный (на время командировки, лечения, учебы в вузе и т.п.). Срок временного пребывания зависит от волеизъявления гражданина, и это несвязано с наличием у него жилого помещения. По заявлению гражданина срок можетбыть продлен.

Главное жеотличие регистрации по месту пребывания состоит в том, что она производится безснятия с регистрационного учета по месту жительства. И, покидая местопребывания, граждане не снима­ются с учета.

Регистрация поместу жительства оформляется путем простав­ления в паспорте штампа и записи внем адреса места жительства гражданина. А при регистрации по месту пребываниявыдается сви­детельство о регистрации по месту пребывания. В паспорте никакиеотметки об этом не делаются. Лиц, размещенных в гостиницах, сана­ториях, домахотдыха, пансионатах, больницах и иных учреждениях, предназначенных длявременного проживания, регистрирует по их прибытии администрация на основаниипаспортов и иных докумен­тов, удостоверяющих личность. Вместо свидетельства орегистрации им могут выдаваться иные документы: карта гостя, курортная книжка ит. д.

Процедурарегистрации тех, кто временно проживает в кварти­рах (своих или чужих) такова.Гражданин в 3-дневный срок со дня прибытия (исключая выходные и праздничныедни) обязан предста­вить лицам, ответственным за регистрацию:

•   документ, удостоверяющий личность;

• документ, являющийся основанием для временного проживания всоответствующем помещении (договор найма, заявление лица, предоставляющегожилую площадь, и т. п.);

•   заявление о регистрации по месту пребывания.

Эти документыответственные лица или сами прибывшие в трех­дневный срок передают в ОВД,который тоже в течение трех дней обязан зарегистрировать гражданина илиотказать ему и вернуть по­лученные документы. Основаниями для отказа могут бытьте же самые обстоятельства, что и при отказе в регистрации по месту жи­тельствалиц, заключивших договор поднайма.

Регистрацияиностранных граждан и лиц без гражданства, вре­менно находящихся в России,регулируется пока еще действующими «Правилами пребывания иностранных граждан вСССР», утверж­денными Советом Министров СССР 26 апреля 1991 г., законами илиактами глав исполнительной власти субъектов Федерации.

Временнопребывающие в Россию иностранные граждане и лица без гражданства подлежатрегистрации в пунктах прибытия в тече­ние трех суток, исключая праздничные ивыходные дни. По этому признаку всех этих лиц можно поделить на пять категорий:

1) освобожденные от регистрации (лица, не достигшие 18 лет, туристы,транзитные пассажиры, члены парламентских и пра­вительственных делегаций идр.);

2) регистрируемые в МИДе (лица, имеющие дипломатические и служебныепаспорта, и др.);

3) регистрируемые в российских принимающих организациях;

4) регистрируемые в гостиницах;

5) регистрируемые в ОВД.

Иностранцы илица без гражданства после переезда на терри­торию другого субъекта Федерацииобязаны регистрироваться и там.

Можноразличать лиц, получивших визу на въезд, и тех, кто использовал право набезвизовый въезд. При визовом режиме въезда гражданин регистрируется на срок,не превышающий времени, указанного в визе на въезд. ОВД вправе продлить визу, азначит, и срок пребывания. Регистрация производится путем оттиска штампа изаписи в заграничном паспорте.

В июне 1997 г.был принят закон г. Москвы «Об условиях пребывания в Москве иностранныхграждан, имеющих право на без­визовый въезд в Россию». По этому законурегистрация иностранных граждан по месту пребывания производится на срок неболее шести месяцев в календарном году, студентов дневных отделений вузов — насрок обучения, прибывших на работу — на срок трудового дого­вора. Регистрацияграждан, поселяющихся в гостиницах, домах отды­ха, помещенных в больницы,производится администрациями этих учреждений. Все остальные обязанныерегистрироваться граждане делают это в ОВД. О регистрации по месту пребываниявыдается свидетельство установленного образца. В связи с этим с иностран­ныхграждан, воспользовавшихся безвизовым режимом въезда, взи­мается плата в сумметрех МРОТ.

В соответствиис действующими правовыми нормами снятие с регистрации — это скорее право,нежели обязанность гражданина.

Органывнутренних дел снимают с регистрации по месту жи­тельства лиц, подавшихзаявления о регистрации по новому месту жительства. Призванные на военнуюслужбу снимаются с регистра­ционного учета на основании сообщений военкоматов,осужденные к лишению свободы — на основании вступившего в законную силуприговоров судов.

Если граждане,выбывающие на новое место жительства, хотят сами сняться с регистрационногоучета по последнему месту житель­ства, они должны подать об этом заявление впроизвольной форме лицам, ответственным за соблюдение правил регистрации. Кзаявле­нию необходимо приложить документ, удостоверяющий личность его автора. Взаявлении должен быть указан адрес, по которому лицо выбывает.

Снятие срегистрационного учета граждан, обязанных состоять на воинском учете,осуществляется после их снятия с воинского учета. Ответственные лица обязаныпередать в трехдневный срок за­явление и документы в ОВД. Сотрудники ОВД тоже втрехднев­ный срок снимают граждан с регистрационного учета путем простав­ленияв их паспортах штампов и записи.

Если при регистрации заполняются листки прибытия, то при снятии с нее —листки убытия. В ОВД в листках убытия лиц, имеющих судимость, проставляетсяусловная отметка «17». Листки убытия и прибытия заполняются для статистическогои иных учетов, адресно-справочной работы.

Лица, состоящие на учете по месту пребывания, автоматически считаютсяснятыми с учета по окончании срока, на который они были зарегистрированы или содня выбытия из гостиницы, дома отдыха, санатория, больницы и других подобныхучреждений.

Право на получениезаграничного паспорта.

     Часть 2ст. 27 Конституции России гласит: «Каждый может свободно выезжать за пределыРоссийской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет правобеспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию». Административно-правовыегарантии этого права установлены Федеральным законом «О порядке выезда изРоссийской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[4].В соответствии с этим законом 21 декабря 1997 г. Президент России издал Указ, вп. 1 которого сказано: «Ввести в действие паспорт гражданина РоссийскойФедерации, дипломатический паспорт, слу­жебный паспорт и паспорт моряка(удостоверение личности моряка), являющиеся основными документами,удостоверяющими личность гражданина Российской Федерации за ее пределами».Названные правовые акты, а также ряд постановлений Правительства России,приказов МВД РФ образуют административно-правовую основу ре­ализациироссийскими гражданами права на свободу покидать страну и возвращаться в нее.

Все четыревида заграничных паспортов, с одной стороны, явля­ются основными документами,удостоверяющими личность гражда­нина России за ее пределами. А с другой —документами на право выезда из России в любую страну мира.

Паспорт,выдаваемый гражданину на общих условиях, принято называть общегражданским. Тридругих вида заграничных паспор­тов (дипломатический, служебный, паспорт моряка)связаны с рабо­той лица, являются специальными.

Представляется, что право назаграничный паспорт относится к числу тех прав, которые одновременно являютсяобязанностями. Что­бы реализовать право на выезд из России, гражданин обязанполучить заграничный паспорт. Точно так же гражданин обязан получить права науправление транспортным средством, если он хочет сам эксплуати­роватьавтомобиль, сдать конкурсные экзамены, если хочет стать сту­дентомгосударственного института. Но в отличие от общей обязан­ности получать паспорт(соблюдать санитарные правила и т.д.) правообязанность иметь заграничныйпаспорт (лицензию и т.д.) связана с желанием гражданина реализоватьопределенное право.

Выдачазаграничного паспорта — необходимое условие сво­бодного выезда гражданинаРоссии за ее пределы. А за получением въездной визы в другую страну он долженсамостоятельно обра­щаться в дипломатическое представительство (консульскоеучреж­дение) этого государства в России. Общегражданский заграничный паспортвыдается гражданину России, если он лично или через своего законногопредставителя обратился с письменным заявлением в ОВД.

В ч. 1, 3 ст. 8Закона о порядке выезда было сказано, что паспорт выдается ОВД по местужительства, а гражданину России, проживающему за ее пределами, —дипломатическим представитель­ством Российской Федерации в государстве егопребывания. Эти положения Конституционный Суд своим постановлением от 15 янва­ря1998 г. признал несоответствующими Конституции России. В постановлении сказано:

В соответствии с Законом наличие заграничного паспорта являетсянеобходимым условием реализации права каждого свободно выезжать за пределыРоссии. Существующий порядок выдачи паспорта ограничивает данноеконституционное право для лиц, не находящихся но тем или иным причинам по местусвоего жительства, подтвержденному регистрацией. Практически невозможнымоказывается получение заграничного паспорта в Рос­сии для граждан, постояннопроживающих за ее пределами, для вынужден­ных переселенцев, а также для всехграждан Российской Федерации, не имеющих жилого помещения в статусе местажительства или места пребы­вания, которое может быть подтверждено регистрацией,либо вообще не об­ладающих жилым помещением.

Конституционные права и свободы гарантируются гражданам незави­симо отместа жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения дляпостоянного или временного проживания (места жительства, места пребывания), темболее что государство не связано обязанностью во всех случаях обеспечиватьграждан жилыми помещениями. Осуществление гражданином конституционного правасвободно выезжать за пределы Рос­сии и, соответственно, выдача и получениезаграничного паспорта не должны, таким образом, зависеть от наличия илиотсутствия у гражданина определен­ного жилого помещения.

Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, еестатьям 19 (части 1 и 2), 27 (часть 2), 55 (часть 3), положения части первойстатьи 8 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въездав Российскую Федерацию» в части, по существу пре­пятствующей выдаче гражданинуРоссийской Федерации заграничного пас­порта в ином порядке при отсутствии унего регистрации по месту житель­ства или по месту пребывания, а такжеположение части третьей той же статьи в части, по существу препятствующейвыдаче гражданину Российской Федерации, имеющему место жительства за пределамисе территории, заг­раничного паспорта...

Выполняяпостановление Конституционного Суда РФ, МВД внесло в Инструкцию о порядкеоформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда изРоссийской Феде­рации и въезда в Российскую Федерацию от 26 мая 1997 г. в п.1.3 такое дополнение:

Оформление и выдача паспорта гражданину Российской Федерации, неимеющему подтвержденного регистрацией места жительства или места пребывания натерритории Российской Федерации, либо имеющему место жительства за пределамиРоссийской Федерации, производится органами внутренних дел по местуфактического проживания. В п. 4.4 Инструкции МВД от 26 мая 1997 г. говорится:

При получении паспорта для выезда из Российской Федерации за границудля проживания или выезда в этих целях с ранее полученным паспортом гражданинпредъявляет свой основной документ, удостоверяю­щий личность, с отметкой оснятии с регистрационного учета по месту жи­тельства.

ГражданинОсобинский обратился в Верховный Суд Российс­кой Федерации с жалобой опризнании этого положения недействи­тельным. Верховный Суд РФ 16 июля 1998 г.жалобу заявителя удовлетворил по следующим основаниям[5].

В соответствии с ч. 1 ст. 8 и ч. 1 ст.9 Федерального закона «О порядкевыезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федера­цию» заграничныйпаспорт выдается гражданину Российской Федерации по его письменному заявлению,поданному лично или через его законного пред­ставителя, органом внутренних делпо месту жительства. Для оформления паспорта гражданин Российской Федерации взаявлении установленного об­разца должен указать свои фамилию, имя, отчество,пол, дату и место рождения, место жительства и место работы (службы, учебы) втечение последних деся­ти лет и представить основной документ, удостоверяющийего личность.

Содержащееся в п. 4.4 Инструкции требование о необходимости снятиягражданина с регистрационного учета по месту жительства при полу­чениизаграничного паспорта не предусмотрено требованиями действующе­гозаконодательства и противоречит положениям упомянутых норм Феде­ральногозакона, не устанавливающим такую обязанность. Это требование не может бытьпризнано законным.

Для оформленияпаспорта гражданин в заявлении установлен­ного образца должен указать свои:

•   фамилию, имя, отчество (в томчисле имевшие место ранее);

•   дату и место рождения;

•   место жительства;

•   место работы (службы, учебы)в течение последних десяти лет.

Он должентакже представить основной документ, удостоверя­ющий его личность, личныефотографии, документы об уплате государственной пошлины за оформление паспортав размере двух МРОТ и об оплате стоимости бланка паспорта (0,5 МРОТ).

ГражданинРоссии вправе также подать заявление, представить все необходимые документы с цельюполучения заграничных пас­портов на своих несовершеннолетних детей. Закон иподзаконные акты прямо не устанавливают возраст, при наступлении которого граж­данин,выезжающий за границу, обязан иметь свой заграничный пас­порт. На практикесложилось правило, что до 18 лет гражданин впра­ве выезжать из России и беззаграничного паспорта (например, с родителями), а достигшие совершеннолетия длявыезда из России обязаны получить заграничный паспорт.

В заявлении обоформлении паспорта гражданин России ука­зывает на отсутствие обстоятельств,предусмотренных федеральным законом, которые могли бы препятствовать емупокинуть Россию.

До принятиярешения о выдаче паспорта паспортно-визовая служба устанавливает, не имеется лив отношении заявителя указан­ных в законе ограничений, по которым ему можетбыть временно отказано в выдаче паспорта.

Так, дляподтверждения достоверности сведений о том, что граж­данин на день подачизаявления не призывается на военную службу, мужчины в возрасте от 18 до 27 летпредставляют военный билет с отметкой об окончании прохождения военной службыпо призыву либо соответствующую справку военного комиссариата по месту жи­тельства.

Гражданин,достигший 18-летнего возраста и обращающийся за получением паспорта в связи спринятым им решением о выезде из России для проживания в другом государстве,указывает об этом в своем заявлении. В этом случае, в том числе при наличииранее полученного паспорта, гражданин дополнительно представляет в ОВДнотариально удостоверенные заявления детей от 14 до 18 лет об их согласии навыезд вместе с родителями или с одним из них.

Паспортоформляется соответствующим ОВД в срок не более одного месяца со дня подачигражданином заявления по месту жи­тельства и четырех месяцев, если заявлениеподано по месту прожи­вания. Одновременно во внутреннем паспорте (удостоверениилич­ности) гражданина России делается отметка, свидетельствующая о выдаче емузаграничного паспорта. Гражданин должен сам получить свой паспорт и расписатьсяв нем в присутствии сотрудника милиции, оформившего паспорт.

При наличииобстоятельств, связанных с необходимостью эк­стренного лечения, тяжелойболезнью или смертью близкого род­ственника и требующих выезда из России, срокоформления пас­порта не должен превышать трех рабочих дней со дня подачи заявления.Основанием для срочного рассмотрения заявления мо­жет являться:

•  письмо органа здравоохранения, подтверждающее необходимость срочнойпоездки на лечение за границу;

• письмо зарубежной медицинской организации о возможности срочногоприема на лечение (одновременно представляется ме­дицинское заключениелечебного учреждения по месту житель­ства больного);

• телеграфное сообщение, поступившее из-за границы и заверен­ное всоответствии с законодательством государства прожива­ния (пребывания),подтверждающее факт тяжелого заболевания или смерти близкого родственника илисупруга.

Общегражданскийзаграничный паспорт выдается на пять лет. При этом не допускается оформлениенового паспорта без изъятия ранее выданного, а в случае, если он утраченвладельцем, — без объяв­ления утерянного паспорта недействительным. Приневозможности дальнейшего использования' паспорта до истечения пяти лет из-заотсутствия свободных страниц для проставления иностранных виз гражданину по егозаявлению оформляется новый паспорт. До исте­чения пяти лет производится такжеобмен паспорта при изменении в установленном порядке фамилии, имени, отчества,а также при его порче или утрате.

Гражданеобязаны бережно хранить паспорта. О его утрате граж­данин долженнезамедлительно заявить в ОВД, который для оформле­ния нового паспорта выдаетпо его просьбе соответствующую справку.

В случаепризыва на военную службу гражданин обязан сдать паспорт на хранение в орган,осуществивший его выдачу. По оконча­нии прохождения службы решение о возвращениипаспорта прини­мается после дополнительного согласования с органами федеральнойслужбы безопасности и проведения необходимых проверок.

Лица, укоторых прекратилось российское гражданство, обязаны сдать паспорта всоответствующие ОВД, а проживающие вне пределов России — в ее дипломатическоепредставительство или кон­сульское учреждение в государстве, предоставившем имправо на проживание.

Найденныепаспорта и паспорта умерших сдаются в органы внутренних дел, а вне пределовРоссийской Федерации — в соот­ветствующие дипломатические представительства иликонсульские учреждения Российской Федерации.

Правогражданина России покинуть ее может бытьвременно ограничено в случаях,установленных законом:

1) при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретнымсведениям, отнесенным к государственной тайне. Если гражданин заключил трудовойдоговор (контракт), пред­полагающий временное ограничение права на выезд из Рос­сии,при условии, что срок ограничения не может превышать пять лет со дня последнегоознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретнымисведениями, — до истечения срока ограничения, установленного трудовым договором(контрактом). В случае, если имеется заключение Межведомственной комиссии позащите государственной тайны о том, что сведения особой важности или совершенносекретные, в которых гражданин был осведомлен на день подачи заявления о выездеиз России сохраняют соответству­ющую степень секретности, указанный в трудовомдоговоре (контракте) срок ограничения права на выезд может быть продленМежведомственной комиссией по рассмотрению обращений граждан России в связи сотказами им в выдаче заграничного паспорта и временными ограничениями на вы­ездза рубеж, образуемой Правительством Российской Фе­дерации. При этом срок ограниченияправа на выезд не дол­жен превышать в общей сложности десять лет, включая срокограничения, установленный трудовым договором (контрак­том), со дня последнегоознакомления лица с секретными сведениями;

2) в соответствии с законодательством Российской Федерации гражданинпризван на военную службу — до окончания во­енной службы;

3)  гражданинзадержан по подозрению в совершении преступ­ления либо привлечен в качествеобвиняемого, — до вынесения решения по делу или вступления в законную силуприговора суда;

4)  гражданиносужден за совершение преступления, — до от­бытия (исполнения) наказания или доосвобождения от на­казания;

5) лицо уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на негосудом, — до исполнения обязательств либо до достиже­ния согласия сторонами;

6) гражданин сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлениидокументов для выезда из России, — до реше­ния вопроса в срок не более одногомесяца органом, оформ­ляющим такие документы.

О всех случаяхвременного ограничения прав на выезд из Рос­сии ОВД выдает гражданинууведомление, в котором указываются основание и срок ограничения, дата ирегистрационный номер реше­ния об ограничении, полное наименование июридический адрес орга­низации, принявшей на себя ответственность заограничение права данного гражданина на выезд из России.

Отказ в правена выезд может быть обжалован в вышестоящий ОВД или непосредственно в суд, арешения об ограничении этого права граждан, осведомленных о сведениях особойважности или совершенно секретных, обжалуются ими в Межведомственную ко­миссиюпо рассмотрению обращений граждан России в связи с от­казами им в выдачезаграничного паспорта и временными ограниче­ниями на выезд за рубеж. Комиссию,образуемую Правительством России, которая обязана рассмотреть жалобу и датьответ не позднее чем в трехмесячный срок. Такое решение может быть обжаловано всуд.

Заграничныйпаспорт является и визой на выезд из России. Очевидно, что действие такой визыдолжно быть приостановлено, если после получения заграничного паспорта возниклипрепятствую­щие выезду из России обстоятельства, названные выше (призыв навоенную службу, привлечение к уголовной ответственности и др.). В таких случаяхдействие паспорта (визы) временно приостанавлива­ется. К сожалению, правовойакт, который четко регулирует эти воп­росы (кто, по каким основаниям, в какомпорядке, на какой срок вправе ограничить право на выезд из России), неопубликован. Воз­никает вопрос: а существует ли он вообще? Военнослужащие, заисключением лиц, проходящих военную служ­бу по призыву, выезжают из России приналичии разрешения коман­дования, оформленного в порядке, установленномпостановлением Правительства России от 19 декабря 1997 г. Разрешение на выезддается военнослужащему должностным лицом, уполномоченным на это центральным органомфедерального ведомства (МВД, ФСБ и др.), в котором он проходит военную службу.Затем в соответствую­щей организации (воинской части, органе, учреждении)военнослужа­щий должен получить справку установленной формы, на основаниикоторой ему выдается в общем порядке заграничный паспорт.

Несовершеннолетнийгражданин России, как правило, выезжает из страны совместно хотя бы с одним изродителей, усыновителей, опекунов или попечителей. В случае, еслинесовершеннолетний вы­езжает из России без сопровождения, он должен иметь присебе кроме паспорта нотариально оформленное согласие указанных лиц на вы­езд, ав случае, если он выезжает из России на срок свыше трех месяцев, это согласиедолжно быть также заверено органами опеки и попечительства. Если один из родителей,усыновителей, опекунов или попечителей заявит о своем несогласии на выезднесовершеннолетне­го гражданина России, вопрос о возможности его выездаразрешает­ся в судебном порядке.

Приорганизованном выезде групп несовершеннолетних граж­дан России безсопровождения родителей, усыновителей, опекунов или попечителей обязанностизаконных представителей несовер­шеннолетних несут руководители выезжающихгрупп.

ГражданинРоссии, признанный судом недееспособным, по хо­датайству родителей,усыновителей или опекунов может выехать из Российской Федерации в сопровождениисовершеннолетнего лица, способного обеспечить его безопасность и безопасностьокружающих людей.

Заграничныйпаспорт дает гражданину право не только покидать Россию, но и возвращатьсяобратно. В случае, если гражданин Рос­сии утратил заграничный паспорт, находясьв другой стране, ему вы­дается свидетельство на въезд (возвращение) в Россию. Всоответ­ствии с постановлением Правительства от 1 октября 1998 г. такоесвидетельство обязано выдать гражданину по его письменному заяв­лениюдипломатическое представительство или консульское учреж­дение РоссийскойФедерации в соответствующей стране. Свидетельство выдается на срок до 15 дней.На территории России оно может использоваться в качестве документа, удостоверя­ющеголичность, не более 10 дней со дня пересечения границы. В течение трех дней смомента прибытия к месту пребывания или жительства на родине гражданин обязансдать его в организацию, выдавшую утерянный им паспорт.

Если приоформлении свидетельства будет выявлено, что оно выдается лицу, находящемуся врозыске, объявленном российскими правоохранительными органами, МИД РФнезамедлительно инфор­мируют об этом факте, а также о возможной дате и местепересечения гражданином государственной границы России.

Прибывшие в пункты пропускачерез Государственную границу граждане РФ, утратившие документы на въезд в своюстрану, могут быть задержаны там на срок до 30 суток до установления личности.

Прокурорскийнадзор за исполнением законодательства, регулирующего отношения связанные сосвободой передвижения и выбором места пребывания.

   Права на свободупередвижения, выбор места пребывания и жительства относятся к основным базовымправам, закрепленным в международно-правовых документах (пактах, конвенциях),Конституции РФ и других законодательных и подзаконных актах. От реальногообладания этими правами напрямую зависит реализация гражданами многих другихправ и свобод (жилищных, трудовых, экономических, пенсионных и других).Нарушения законодательства о гражданстве, свободе передвижения и выборе местапребывания и жительства в связи с этим приводят к нарушениям (несоблюдению)многих других прав граждан, делают их жизнь в буквальном смысле слованевыносимой, дискомфортной.

Сказанноеподчеркивает необходимость осуществления прокурорского надзора за исполнениемзаконодательства о праве граждан на свободу передвижения, выбор местапребывания и жительства. Это тем более необходимо делать, имея в видумногочисленные нарушения названного законодательства, связанные с нарушениямипроцедуры или сроков приобретения гражданства России, ограничениями на въезд вте или иные регионы, на регистрацию по месту жительства, получение паспортовгражданина Российской Федерации, в установлении разного рода не установленныхзаконом денежных сборов или завышении их размеров (за регистрацию, въезд врегион или проезд по его территории и т.д.).

Законодательствоо праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.Права на приобретение гражданства РФ, свободу передвижения, выбор местапребывания и жительства закреплены в ст. ст. 6, 27 Конституции РФ. В ст. 27оговорено, что свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительстваимеют только те граждане, которые законно находятся на территории РФ. Этообстоятельство следует учитывать прокурорам при осуществлении надзора заисполнением названного законодательства.

Указанные нормыКонституции сформулированы в строгом соответствии с требованиями Всеобщейдекларации прав человека, принятой и провозглашенной резолюцией ГенеральнойАссамблеи ООН от 10 декабря 1948 г., и Международным пактом о гражданских иполитических правах, принятым Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г.

НормыКонституции о свободе на передвижение и выбор места пребывания и жительствадетализируются в Законе «О праве граждан Российской Федерации на свободупередвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РоссийскойФедерации» от 25 июня 1993 г. No. 5242-1. В целях реализации положенийэтих законов Президентом РФ издан Указ от 13 марта 1997 г. No. 232 «Обосновном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации натерритории Российской Федерации», а Правительством РФ — постановление от17 июля 1995 г. No. 713 (с последующими изменениями), которым утверждены«Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации срегистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределахРоссийской Федерации».

Приосуществлении надзора за исполнением названного законодательства прокурорамприходится обращаться к Законам «О беженцах» от 19 февраля 1993 г.No. 4528-1, «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г. No.4530-1 (в редакции Федерального закона от 20 декабря 1995 г. No. 202-ФЗ),«О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»от 15 августа 1996 г. No. 114-ФЗ; к «Положению о порядке предоставленияРоссийской Федерацией политического убежища», утвержденному УказомПрезидента РФ от 21 июля 1997 г. No. 746, и к другим нормативным актам.

Прокурорамнеобходимо учитывать также действие нормативных актов, изданных министромвнутренних дел РФ, которыми конкретизируются процедурные вопросы, в частности,выдачи паспортов, регистрации граждан, снятия с регистрационного учета.

В качествепримера можно назвать такие акты, как «Инструкция об организации работыорганов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении вопросовгражданства Российской Федерации» и «Инструкция о применении правилрегистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета поместу пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»,утвержденные приказами министра внутренних дел соответственно от 30 июня 1994г. No. 330 и от 23 октября 1995 г. No. 393.

Источникиполучения прокурором информации о нарушениях законодательства о гражданстве,праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.Прокурорские проверки исполнения названного законодательства проводятсяисключительно в связи со сведениями о нарушениях. Если они связаны с разногорода ограничениями прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребыванияи жительства, с неустановленными законами сборами, то нередко выявляютсяпрокурорами в процессе проверок законности правовых актов органовпредставительной и исполнительной власти, проводимых в плановом порядке внезависимости от сведений о нарушении законов.

Основаниями дляпроведения проверок чаще всего являются устные или письменные обращения ворганы прокуратуры граждан, соответствующие права которых были ущемлены. Емкийисточник информации о нарушениях этого законодательства представляют сообщениясредств массовой информации. Интересующие прокурора сведения могут бытьполучены в судах общей юрисдикции, в органах внутренних дел, а также в органахФедеральной миграционной службы, Федеральной пограничной службы.

Информация спредложениями о проведении проверок в органы прокуратуры может поступать отПрезидента РФ, от Уполномоченного по правам человека, из управления ПрезидентаРФ по вопросам гражданства, Комиссии по правам человека при Президенте РФ, Межведомственнойкомиссии по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи сограничениями их прав на выезд из Российской Федерации и Межведомственнойкомиссии по упорядочению въезда и пребывания на территории Российской Федерациииностранных граждан и лиц без гражданства.

Всесторонниеделовые контакты прокурора с руководителями паспортно-визовой службы МВД,представительных и исполнительных органов субъектного и муниципального уровней,с депутатами, судьями, а также с общественностью позволяют получать информациюо нарушениях законодательства о гражданстве, праве граждан на свободупередвижения, выбор места пребывания и жительства.

В каждом случае получениясведений о нарушениях названного законодательства следует рассматривать вопросо возможности поручения проведения проверки соответствующим органам МВД,вышестоящим органам паспортно-визовой службы или органам миграционной службы.

Проверки ворганах представительной и исполнительной власти субъектного и муниципальногоуровней. В ходе проверок законности принимаемых и издаваемых этими органамиправовых актов (законов, постановлений, решений, распоряжений, приказов),проводимых в том числе в связи со сведениями о нарушениях названногозаконодательства, а также проведения самостоятельных проверок исполненияорганами представительной и исполнительной власти законодательства огражданстве, праве граждан на свободу передвижения, выборе места пребывания ижительства прокуроры обычно выясняют следующие вопросы:

— не принимаютсяли указанными органами власти в нарушение ст. 64 Конституции РФ решения,ограничивающие конституционные права физических лиц на приобретение гражданстваРФ, на свободу передвижения по территории региона и выбор места пребывания ижительства, и в частности: не установлены ли ограничения или запреты нарегистрацию или нахождение (пребывание) в регионе (области, районе, городе,поселке) отдельных категорий граждан, в том числе по национальному признаку; неустановлен ли разрешительный порядок в виде выдачи специальных приглашений на въезди пребывание в регионе; не ограничивается ли время пребывания в регионе; неустановлены ли не предусмотренные законом денежные сборы или сборы в повышенномразмере за регистрацию по месту временного пребывания и постоянного жительства,за выдачу паспортов, за проезд по территории региона или въезд в регионтранспорта, не зарегистрированного в данном регионе, за экологический вред,причиненный токсичными выбросами автотранспорта; не предусмотрено ли задержаниеили арест транспортных средств, владельцы которых не внесли суммуустановленного сбора;

— не ущемляютсяли права и свободы беженцев и вынужденных переселенцев. Следуетпоинтересоваться: установлены ли квоты по приему беженцев отдельными районами(муниципальными образованиями); определены ли пункты или местности компактногопо возможности расселения беженцев и вынужденных переселенцев, сформирован лицелевой земельный фонд для их расселения (строительства жилых домов и созданияприусадебных участков); учитываются ли пожелания указанных категорий граждан овыборе постоянного места жительства (населенного пункта) и не установлены линеобоснованные запреты на проживание их в определенных населенных пунктах илиместностях; оказывается ли содействие беженцам в получении гражданстваРоссийской Федерации <*>;

— какая работапроводится в регионе по предупреждению незаконного (безвизового) въезда илипребывания в регионе иностранных граждан и лиц без гражданства, в частности,налажен ли учет этих лиц, оказывается ли содействие в получении политическогоубежища тем иностранным гражданам, которые имеют на это право (ст. 2«Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политическогоубежища», утвержденного Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. No. 746);принимаются ли меры и какие через соответствующие компетентные органы длявыдворения незаконно находящихся в регионе иностранных граждан и соответствуютли эти меры закону;

— осуществляют ли органыпредставительной и исполнительной власти контроль как непосредственно, так ичерез органы миграционной службы за привлечением и использованием в регионеиностранной рабочей силы; соблюдается ли при этом принцип приоритетности правароссийских граждан на занятие рабочих мест; установлены ли с учетом этогорегиональные квоты на привлечение определенного числа иностранных граждан вцелом и по группам профессий, нанимаемых работодателями; не привлекаются ли кработе иностранные граждане, не имеющие на это полученного в установленномпорядке разрешения (лицензии), и что реально делается для предотвращения этого.Комплекс вопросов, связанных с использованием иностранной рабочей силы,регулируется «Положением о привлечении и использовании в РоссийскойФедерации иностранной рабочей силы», утвержденным Указом Президента РФ от16 декабря 1993 г. №. 2146.

Проверки вотделах паспортно-визовой службы (ПВС) республиканских, областных, краевыхуправлений МВД, отделений паспортно — визовой службы районных, городскихотделов МВД (далее — служба). Задачами службы являются защита прав и свободграждан РФ, проживающих или находящихся в соответствующем регионе, иностранныхграждан и лиц без гражданства на территории региона, а также реализациязаконодательства по вопросам гражданства, паспортной системы, выезда за границуи въезда в Россию. Структура службы и компетенция ее работников закрепляются вположении о данном отделе или отделении, разработанном на основе типовогоположения и утвержденного соответствующим начальником управления или отделаМВД, структурным подразделением которого служба является.

Обычно в службеведутся журналы (книги): жалоб и заявлений граждан; учета посетителей; приемаиностранных граждан и лиц без гражданства; приема граждан РФ по вопросам выездаи въезда; регистрации материалов по гражданству; регистрации выездных — въездных дел; выдачи заграничных паспортов; выдачи видов на жительство, виз иудостоверений серии А и другие.

Службапредставляет в вышестоящие органы МВД (ГИЦ МВД — главный информационный центр)и территориальные органы статистики отчеты: о работе службы виз и регистрацийза полугодие и год; о паспортной работе за полугодие и год; о выдаче временныхдокументов, удостоверяющих гражданство РФ, за полугодие и год; переченьсведений о деятельности ПВС за месяц и с нарастающим итогом.

С этимидокументами, а также с жалобами и заявлениями и перепиской по ним прокурорзнакомится в ходе проверок. Может возникнуть необходимость ознакомления сдругими документами, которые поступают в службу или ведутся ею (ходатайствами,заявлениями, заключениями, справками, запросами, уведомлениями, сообщениями,свидетельствами, протоколами, объяснениями, квитанциями, разного рода учетнымикарточками и т.д.), сосредоточенными в соответствующих делах (нарядах).

Путемознакомления с этими и другими материалами и документами, бесед с начальникомслужбы и другими ее сотрудниками прокурор, как правило, выясняет такие вопросы:

— налажен лислужбой учет иностранцев, лиц без гражданства, их регистрация и располагает лиона достоверными сведениями (данными) о количестве иностранцев, постояннопроживающих в регионе, временно находящихся в регионе, временно работающих нароссийских предприятиях по соглашениям (разрешениям), о количестве лиц безгражданства, а также о беженцах, информирует ли служба о неблагоприятныхмиграционных тенденциях органы внутренних дел и органы представительной иисполнительной власти в целях принятия соответствующих мер. Полученные данныежелательно сверить с имеющимися в территориальной миграционной службе;

— нет ли фактовнеобоснованного отказа в приеме заявлений (ходатайств) граждан о приобретенииили подтверждении гражданства РФ, о выходе из гражданства РФ, о регистрации поместу жительства, о выдаче заграничных паспортов;

— на законных лиоснованиях отказывают гражданам в регистрации по месту жительства илипребывания, в выдаче паспортов Российской Федерации, в выезде за границу как напостоянное жительство, так и временное, на въезд в Российскую Федерациюиностранных граждан, в выдаче разрешения на право проживания в регионеиностранных граждан, на въезд на определенную территорию или местность, а такжена законных ли основаниях снимают граждан с регистрационного учета поинициативе службы и на законном ли основании сокращается срок пребыванияиностранцев в Российской Федерации. Эти основания перечислены взаконодательстве о гражданстве, праве граждан на свободу передвижения, выборместа пребывания и жительства и не могут толковаться расширительно;

— соблюдаются лиустановленные законом сроки рассмотрения заявлений (ходатайств) о приобретениигражданства РФ (заявлений — до 6 месяцев, ходатайств — до 9 месяцев вплоть доокончательного решения Президента РФ), исполнения решений по вопросамгражданства (не более месяца), выдачи заграничного паспорта (до месяца);

— какие мерыпринимаются службой к гражданам и должностным лицам, не соблюдающим правиларегистрации и проживающим без паспортов (ст. ст. 178-181 КоАП), в частности,оформляются ли протоколы об административных правонарушениях и направляются лиони через начальника соответствующего УВД, РОВД и ГОВД в административнуюкомиссию при областной, ей равной или муниципальной (районной, городской)администрации. Стоит ознакомиться в административной комиссии с принятыми поэтим материалам решениями (постановлениями) и оценить их с точки зрениясоответствия закону;

— принимаются лимеры к выдворению иностранных граждан из пределов Российской Федерации, когдадля этого есть законные основания. В соответствии со ст. 31 Закона СССР от 24июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР»иностранный гражданин может быть выдворен: 1) если его действия противоречатинтересам обеспечения государственной безопасности или охраны общественногопорядка; 2) если это необходимо для охраны здоровья и нравственности населения,защиты прав и законных интересов граждан; 3) если он грубо нарушилзаконодательство о правовом положении иностранных граждан, таможенное, валютноеили иное законодательство. Следует иметь в виду, что служба имеет право лишьинициировать вопрос о выдворении иностранных граждан и оформить соответствующиематериалы. Ходатайствовать о выдворении иностранцев могут также принимающие ихроссийские организации. Что касается окончательного решения, то оно принимаетсякомпетентными органами либо МВД, либо ФСБ. Уклоняющиеся от выезда подлежат ссанкции компетентных органов задержанию и выдворению в принудительном порядке;

— взаимодействует ли служба с территориальными органами Федеральной миграционнойслужбы, Федеральной службы безопасности, Федеральной налоговой службы, органамипрокуратуры, участковыми инспекторами, с другими структурными подразделениямиУВД, РОВД, ГОВД, военными комиссариатами, органами записи актов гражданскогосостояния и другими по вопросам обмена информацией, проведения совместныхпроверок и других мероприятий (например, проводятся ли совместные смиграционной службой проверки соблюдения паспортного режима иностранцами, в томчисле работающими на российских предприятиях).

В ряде регионовна службы решениями соответствующих начальников органов внутренних дел возложенрозыск лиц, уклоняющихся от уплаты алиментов. В связи с этим следует поинтересоваться,какая работа проводится по данному вопросу.

Следует такжевыяснить вопросы: есть ли план или график проведения проверок соблюдениязаконодательства о гражданстве, праве граждан на свободу передвижения, выборместа пребывания и жительства и как он выполняется; организован ли личный приемграждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, соблюдаются ли порядок исроки рассмотрения их заявлений, а в отделах паспортно-визовой службыреспубликанских, областных, краевых управлений МВД, кроме того, осуществляетсяли организационно — методическое руководство (помощь) отделениямипаспортно-визовой службы РОВД и ГОВД.

Отдельные вопросы исполнениязаконодательства о гражданстве, праве граждан на свободу передвижения, выборместа пребывания и жительства прокуроры могут выяснять в ходе проведенияпроверок в других структурных подразделениях УВД, РОВД, ГОВД, территориальныхорганах ФСБ, Федеральной налоговой службы, Федеральной пограничной службы,Федеральной службы налоговой полиции, в таможенных органах и в военныхкомиссариатах.

Литература.

1.    Д.Н.Бахрах, «Административное право России», Норма-Инфра М, москва 2000г.

2.    А.Чурилов, Ю. Винокуров, Статья «Прокурорский надзор за исполнением законодательствао гражданстве», «Законность», №7, 1998г.

Нормативные акты:

1.    ФЗ «Оправе граждан РФ на свободу предвижения, выбор места пребывания и жительства впределах РФ» от 25.06.1993г.

2.    ФЗ «Опорядке выезда из РФ и въезда в РФ» от  15.08.96г.

3.    ФЗ «Огражданстве РФ» от 28.11.1991г.

4.    «Правиларегистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета», утвержденныеПостановлением Правительства РФ №713 от 17.07.1995г.

5.    «Положениео паспорте гражданина РФ», утвержденное Постановлением Правительства РФ №828 от08.07.1997г.