Реферат: Понятие, назначение и правовая основа паспортной системы Российской Федерации
Московский военный институтФедеральной пограничной службы
Российской Федерации
Юридический факультет
КУРСОВАЯРАБОТА
ТЕМА:
«Понятие,назначение и правовая основа паспортной системы Российской Федерации»
Исполнитель:Беляков А.В. (группа 822)
г. Москва
2001г.
План.
1. Понятие паспортного режима.
2. Паспорт – основной документ гражданина РФ.
3. Обязанность гражданина иметь паспорт.
4. Правила регистрационного учета.
5. Право на получение заграничного паспорта.
6. Прокурорский надзор за исполнением законодательства, регулирующегоотношения связанные со свободой передвижения и выбором места пребывания.
Понятиепаспортного режима.
Паспортнаясистема — совокупность урегулированных правом общественных отношений,возникающих преимущественно между органами внутренних дел и гражданами в связис выдачей гражданам паспортов (видов на жительство) и регистрационным учетомграждан по месту жительства и месту пребывания.
Главными субъектами этихправоотношений являются граждане и органы внутренних дел. Но определенноеучастие в них принимают военкоматы, органы ЗАГСа, медицинские учреждения,принимающие участие в заполнении паспортов, а также жилищно-коммунальные ииные организации, занимающиеся регистрационным учетом граждан.
Паспортнаясистема включает в себя права, обязанности названных субъектов и возникающиепри их реализации отношения по поводу:
• заполнения и выдачи паспортов гражданам России;
• выдачи иностранцам видов на жительство;
• регистрации граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства по местужительства или временного проживания в России;
• выдачи гражданам заграничных паспортов;
• контроля за соблюдением паспортного режима.
В настоящеевремя паспортизация и регистрация граждан решает четыре главные задачи:
1. Обеспечить граждан основным документом, который позволяет имосуществлять многие важные права (на свободу передвижения, вступление в брак,открытие банковских счетов, получение лицензий, поступление в вуз, нагосударственную службу, участие в голосовании, использование авиационного ижелезнодорожного транспорта и т. д.).
По российскомуправу многие права и даже обязанности могут быть реализованы гражданами толькопри наличии у них паспорта или иного основного документа, позволяющего идентифицироватьличность. Паспорт позволяет проверить истинность сведений о гражданине,которые он сам о себе сообщает, а также тех, которые содержатся в другихисточниках информации. Идентификация личности необходима, когда предоставляютсяили используются важные права (вступление в брак, прием на работу и т. д.).
2. Обеспечить учет граждан: воинский учет, статистический учетпроцессов миграции, учет численности и состава проживающего на определеннойтерритории населения (для образования избирательных округов и проч.).
3. Способствовать борьбе с преступностью, в частности, розыскулиц, скрывающихся от правосудия, от уплаты алиментов, учету лиц, прибывших измест лишения свободы, и т. п.
4. Способствовать рациональному размещению населения на территориистраны: предотвращению перенаселения курортных мест, крупных городов,нарушений санитарных правил при заселении жилых помещений, обеспечениюбезопасности при заселении местностей с особыми административными режимами.Экономические и иные средства косвенного воздействия на выбор гражданами местапроживания пока еще не обеспечивают рационального расселения населения. Ирегистрационный учет в определенной степени используется как средство прямогоадминистративного воздействия на процесс миграции.
Решение названных задачобеспечивает выполнение двуединой цели паспортного режима: создание условий,благоприятствующих осуществлению гражданами своих прав, а также— способствующихвыполнению их обязанностей, обеспечению безопасности граждан, общества,государства.
Правовой основой паспортнойсистемы являются Федеральные законы «О праве граждан Российской Федерации насвободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РоссийскойФедерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в РоссийскуюФедерацию», «О гражданстве Российской Федерации», Указ Президента России «Обосновном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации натерритории Российской Федерации», утвержденные Правительством «Положение опаспорте гражданина Российской Федерации», «Положение о паспорте моряка»,«Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационногоучета», ряд приказов и инструкций МВД. Вопросы выдачи основного документа иностраннымгражданам и лицам без гражданства, их регистрации регулируются еще и актамиСССР, и актами субъектов Федерации.
Системаназванных актов закрепляет в Россиипаспортный режим, то естьсовокупность правил паспортизации и регистрации граждан, правовую основу паспортнойсистемы. Для ее существования необходимы также организационные (системакомпетентных органов, служб, организаций), материально-технические условия и деятельностьсубъектов во исполнение соответствующих правил.
Паспортныйрежим — часть общего административного режима страны, поскольку его правилараспространяются на всех граждан, он не связан с какими-то особымиобстоятельствами. В отличие, например, от таких специальныхадминистративно-правовых режимов, как режимы закрытого административно-территориальногообразования, чрезвычайного положения, пограничной зоны.
В решениивопросов реализации гражданами России права на свободу передвижения большуюроль играют многочисленные постановления, определения Конституционного СудаРФ, Верховного Суда РФ, других судов. В этой главе приведены некоторые из них.Использованные в главе судебные правоположения свидетельствуют о том, что судырешительно выступают против любых необоснованных ограничений этогоконституционного права не только подзаконными актами, но и федеральнымизаконами и законами субъектов Федерации. Судебная практика в немалой степениспособствует либерализации российского паспортного режима. Она направлена наустранение тех ограничений прав граждан, которые связаны с существовавшим в СССРв условиях тоталитаризма отношением к паспортизации, регистрации граждан каксредствам контроля за ними.
Паспорт – основнойдокумент гражданина РФ.
Средимногочисленных документов, которые имеют российские граждане, особую рольиграет паспорт. Он является основным документов, удостоверяющим личность.
Речь идет опаспорте, который используется внутри России. Его можно назвать внутреннимпаспортом, чтобы четче отличать его от паспорта заграничного. Сейчас внутристраны используются два вида паспортов: старые — граждан СССР, в которыемогут быть вложены вкладыши граждан Российской Федерации, и новые — гражданРоссийской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г.утвержден образец бланка нового паспорта. Их выдача гражданам, впервые получающимпаспорта, и в замен старых началась с 1 октября 1997 г. и будет, продолжатьсядо 31 декабря 2005 г. Значит, вплоть до 2006 г. в России будут использоваться ите, и другие паспорта.
Паспортгражданина СССР выдавался по достижении лицом 16 лет. В соответствии сположением о паспорте гражданина Российской Федерации его обязаны иметь всероссияне, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории России.
Паспортявляется основным документом гражданина России на ее территории:
Во-первых,потому, что он содержит все главные сведения о личности: фамилию, имя,отчество, пол, дату и место рождения. Кроме того, в паспорте производятсяобязательные отметки и записи:
• о регистрации гражданина по месту жительства и снятии его срегистрационного учета;
• об отношении к воинской обязанности граждан, достигших 17-летнеговозраста;
• о регистрации и расторжении брака;
• о детях, не достигших 14-летнего возраста;
• о выдаче основных документов, удостоверяющих личность гражданинаРоссии за ее пределами.
По желаниюгражданина соответствующими учреждениями здравоохранения в паспортепроизводится отметка о его группе крови и резус-факторе.
В паспортезаполняются следующие реквизиты: об органе внутренних дел, выдавшем паспорт, одате выдачи паспорта, код паспортно-визового подразделения органа внутреннихдел, выдавшего паспорт, личная подпись гражданина, подпись начальникапаспортно-визового подразделения ОВД, выдавшего паспорт.
Внесение впаспорт сведений, отметок и записей, не предусмотренных Положением,запрещается. Паспорт, в который внесены сведения, отметки и записи, непредусмотренные Положением, является недействительным. В республиках, входящихв состав России, могут изготавливаться вкладыши к паспортам с текстами наязыках республик, а также вносятся записи на языках республик.
Во-вторых,паспорт — это единый документ для всех российских граждан, достигших14-летнего возраста. Большинством граждан он используется намного чаще, дляболее широкого круга отношений, чем другие документы.
В-третьих,установлен особый порядок заполнения данных, вклеивания фотографий, выдачипаспортов, их замены, который призван гарантировать подлинность содержащихся вних сведений.
В-четвертых,он официально объявлен основным документом вышеназванным указом ПрезидентаРоссии (паспорт гражданина СССР — постановлением Совета Министров СССР от 1974г.).
Из фактапризнания паспорта основным документом россиянина, живущего в своей стране,можно сделать определенные выводы. В частности, такие:
1) при осуществлении юридических действий нельзя требовать отгражданина представления справок, иных документов, если соответствующиесведения имеются в паспорте;
2) если сведения, содержащиеся в иных документах, противоречат тем,которые содержатся в паспорте, приоритет отдается сведениям, содержащимся впаспорте.
Обязанностьгражданина иметь паспорт.
Выдавать,заменять паспорта, регистрировать граждан по месту жительства и местувременного пребывания, снимать их с учета, осуществлять контроль засоблюдением паспортного режима обязаны органы внутренних дел и в целом МВД РФ(как ведомство). На граждан России паспортный режим возлагает две главныеобязанности: иметь паспорт и соблюдать правила регистрационного учета.
Обязанностьиметь паспорт, во-первых, включает в себя такие обязанности, как: получатьпаспорт, заменять его (продлевать его действие), хранить, сдавать. Во-вторых,ее реализация обеспечивается организационной деятельностью ОВД по выдаче изамене паспортов. В-третьих, особенность этой обязанности состоит в том, что онаохраняется административными взысканиями. Установлена административнаяответственность за проживание без паспорта, нарушение сроков его замены, утратуего по небрежности, а также за незаконное его изъятие. В-четвертых, этоадминистративно-правовая обязанность. В-пятых, рассматриваемая обязанность, каки обязанности заботиться о здоровье, получать общее образование, входит вгруппу правовых явлений, которые можно назвать правообязанностями. В них теснопереплетаются долженствование и права личности, а их реализация порождаетобязанности субъектов власти создавать для этого необходимые условия.
Обязанностьполучить паспорт может быть первичной, она возникает по достижении гражданиномРоссии 14-летнего возраста, при приеме в российское гражданство. Эта обязанностьстановится вторичной в случае утраты паспорта самим гражданином, лицами, егоизъявшими, иными субъектами.
По общемуправилу паспорт получают— по месту жительства гражданина, а в порядкеисключения — по месту его пребывания. Детям-сиротам, иным детям, оставшимся безпопечения родителей и находящимся в специализированных воспитательныхучреждениях паспорта выдаются по месту нахождения этих учреждений. Лицам,освобождаемым из мест лишения свободы, если ранее они не получали паспортов,если их паспорта утеряны в ходе следствия, они выдаются по месту расположенияучреждений, исполняющих наказания.
Порядок выдачии замены паспортов регулируется Положением «О паспорте гражданина РоссийскойФедерации» и изданной в ее исполнение Инструкцией МВД РФ от 15 сентября 1997 г.«О порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина РоссийскойФедерации».
Лицо, обязанное получитьпаспорт, должно подать заявление по установленной форме в организацию, ведающуюжилым фондом, в котором оно живет, администрации специального учреждения либонепосредственно в ОВД. К заявлению нужно приложить:
• свидетельство о рождении:
• две личные фотографии лица ванфас в черно-белом исполнении размером 35х45 мм:
• квитанцию об оплате стоимостибланка паспорта (0,5 МРОТ[1]).
Если есть необходимость вдокументах, подтверждающих гражданство заявителя, тоих следуетпредставить.
Документы и фотографиидолжны быть сданы гражданами не позднее 30 дней со дня, следующего за днем,когда ребенку исполнилось 14 лет. Должностные лица, получившие документы ифотографии, обязаны передать их в ОВД.
Администрацииучреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, не позднее чем за 15дней до освобождения лиц, не имеющих паспортов, обязаны направлять запросы вОВД района, города, на территории которого находится учреждение. К запросуприлагаются заявление осужденного и две его фотографии. Лицу, находящемуся вместах лишения свободы, паспорт вручается при освобождении.
По общемуправилу, паспорта выдаются гражданам в 10-дневный срок со дня принятия ОВДвсех надлежащим образом оформленных документов и фотографий. Когда вустановленный для выдачи паспортов срок не представляется возможным установитьличность гражданина, начальник ОВД или его заместитель могут продлить сроквыдачи паспорта, но не более чем на 20 дней. Лицу, в отношении которогопроводится проверка, на срок ее проведения по его просьбе может быть выдановременное удостоверение личности.
Как правило,гражданам при приеме документов сообщается о дате выдачи паспорта и возвращениисданных документов. Получив паспорт, гражданин должен расписаться в нем, атакже в своем заявлении. Если по истечении 15-дневного срока со дня,установленного для получения паспорта, гражданин не явился в ОВД, ему письменноили иным способом должно быть сделано напоминание.
Паспорт гражданина Россииподлежит замене, если:
• гражданину исполнилось 20 или 45 лет;
• у гражданина легально изменились фамилия, имя, отчество, сведенияо дате и/или месте рождения;
• изменился пол;
• он стал непригодным для дальнейшего использования вследствиеизноса, повреждения, иных причин;
• в произведенных в нем записях обнаружены неточности;
• в иных случаях, предусмотренных актами Правительства, Президентаи федеральными законами.
В первом случаезамена производится в плановом порядке. Соответствующая обязанностьраспространяется на всех граждан, она связана с событием, которое произойдет вжизни каждого в определенный день. В других случаях замена обусловленаспециальными поводами.
Для заменыпаспорта гражданин кроме заявления и фотографий должен представить паспорт,подлежащий замене. А если это связано со специальными поводами — документы,подтверждающие основания для замены (свидетельство о браке, медицинский документоб изменении пола и т. д.).
Во всемостальном процедура замены паспорта аналогична процедуре его получения.
Представляется,что на паспорта граждан СССР, которые граждане России будут использовать ещемногие годы, распространяются некоторые правила Положения о паспортной системев СССР, утвержденного Советом Министров СССР 28 августа 1974 г. Положением, вчастности, установлено, что по достижении гражданами 25-летнего или 45-летнеговозраста органами внутренних дел в их паспорта вклеиваются новые фотографии,соответствующие этим возрастам. Гражданин, которому исполнилось 25 (45) лет,обязан представить в ОВД фотографии и паспорт для их вклеивания.
ПравительствоРоссии 24 июля 1998 г. приняло постановление «О паспортах граждан РоссийскойФедерации, проживающих на территории государств — участников СНГ». В немсказано, что в качестве временной меры до завершения замены паспорта гражданинаСССР на паспорт гражданина Российской Федерации предоставляется правоконсульским учреждениям России в странах СНГ производить вклеиваниефотокарточек на паспорта гражданина СССР гражданам Российской Федерации,проживающим в странах СНГ, по достижении ими 25-летнего и 45-летнего возраста.
Следуетотметить, что Положением о паспортной системе в СССР установлено, что поистечении месячного срока со дня, когда гражданину исполнилось 25 (45) лет,паспорт считается недействительным, если в него ОВД не вклеена фотографиягражданина в этом возрасте. Было бы целесообразно аналогичную норму установитьв отношении случаев замены паспортов по возрасту в современной ситуации. Ееможно было бы сформулировать так: если в течение тридцати дней лицо, которомуисполнилось 20 или 45 лет, не сдаст документы и фотографии для замены паспорта,имеющийся у него паспорт считается недействительным.
При обнаруженииутраты паспорта гражданин обязан незамедлительно обратиться в ОВД по местужительства или временного пребывания. Затем должно быть представлено заявлениео выдаче нового документа и четыре личные фотографии.
В случаепохищения паспорта заявление об этом следует подать в дежурную часть ОВД поместу хищения или по месту жительства гражданина. Заявления о хищении, утратеподаются в письменной форме, в ОВД их обязаны регистрировать. До оформлениянового паспорта ОВД обязано по просьбе гражданина выдать ему временноеудостоверение на срок не более двух месяцев. Производство по делам о.хищениипаспорта должно быть закончено в 10-дневный, а по делам об утрате — в месячныйсрок. В случае необходимости начальник ОВД или его заместитель вправе продлитьсрок производства, но не более чем на месяц.
Новые паспортавручаются гражданам взамен старых по месту жительства. Гражданам, прибывшим кместу жительства (а не имеющих места жительства — к месту пребывания) иутратившим паспорта до оформления регистрации по новому месту жительства (пребывания),паспорта взамен утраченных выдаются ОВД по новому месту жительства(пребывания), если имеются законные основания для их регистрации.
Получая новыйпаспорт, лицо обязано сдать выданное ему временное удостоверение личностигражданина.
В случае, еслипосле получения нового паспорта гражданин обнаружит старый, он обязан сдать егов ОВД. Сдать паспорта должны лица, у которых прекратилось гражданство России.Паспорта умерших сдаются в органы загса по месту регистрации смерти. Лицу,которое нашло чужой паспорт, следует сдать его в ОВД или передать владельцу. Ноэто скорее нравственный долг, нежели юридическая обязанность. Сдавать паспортаграждане обязаны также в иных, предусмотренных законодательством случаях.
Таким образом,обязанность гражданина России иметь паспорт включает в себя обязанности:
• получать паспорт при достижении 14 лет, а также повторно приутрате, отбытии наказания и т. д.;
• менять паспорт гражданина Российской Федерации при достижении 20и 45 лет, а также в иных установленных случаях; обеспечить вклеиваниефотографии в паспорт гражданина СССР по достижении 25 и 45 лет;
• хранить паспорт, недопуская его порчи или потери (к сожалению, утрата паспортов стала массовымявлением. Так, в ОВД Свердловской области с заявлением об утрате паспортов затри года (1996—1998) обратились почти 80 тысяч человек);
• сдавать паспорт при выходе из гражданства Российской Федерации ив иных установленных случаях.
Выполнение обязанности иметь паспортобеспечивается и запретом изымать его, если это прямо не предусмотренозаконом.
К сожалению,законодательством не решен вопрос о возвращении гражданину незаконно изъятогоу него родственниками, арендодателями и иными лицами паспорта. А выдача новогопаспорта или хотя бы временного удостоверения в таких случаях не предусмотрена.В результате, если у жениха (невесты) спрятали и не отдают паспорт, брак неможет быть зарегистрирован; деньги в банке не могут быть получены; вылететьсамолетом почти невозможно.
Иностранныеграждане и лица без гражданства, имеющие разрешение на постоянное проживание вРоссии, обязаны получить вид на жительство, менять (продлевать) его, хранить, ав установленных случаях сдавать.
Правиларегистрационного учета.
Всеобщаяпаспортизация граждан нашей страны органично связана сих регистрациейпо месту постоянного и (или) временного проживания. Только совмещение в рамкахпаспортного режима паспортизации и регистрации позволяет решить те задачи, радикоторых он введен: органично сочетать интересы граждан и государства приреализации гражданами права на свободу передвижения и иных прав.
Регистрационныйучет граждан России в 1993 г. пришел на смену существовавшей с 1932 г. в странепрописке. Он во многом (однако не полностью) отличается от прописки. Во-первых,прописка имела разрешительный характер, государственные органы давалиразрешение на прописку, а значит, и разрешение на проживание в населенномпункте, или отказывали в этом. Регистрационный учет носит, как правило, уведомительныйхарактер, гражданина обязаны зарегистрировать по месту проживания, если онобратился с таким заявлением и если отсутствуют установленные закономобстоятельства, при наличии которых в регистрации может быть отказано. Инымисловами, регистрация расширила реальные административно-правовые гарантии дляреализации гражданами конституционного права на свободу передвижения внутристраны.
Во-вторых,принятым в 1993 г. Законом «О праве граждан Российской Федерации на свободупередвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РоссийскойФедерации» четко установлено, что это право граждан России может бытьограничено только в соответствии с федеральными законами:
• в пограничной зоне;
• в закрытыхадминистративно-территориальных образованиях;
• в зонах экономическогобедствия;
• на территориях, где введенырежимы особого, чрезвычайного и военного положения.
Соответственноможно различать общий и специальные паспортно-регистрационные режимы.
В-третьих, всенормативные акты, регулирующие регистрационный учет граждан, сейчас являютсягласными, доступными для граждан. Названный выше Закон, конкретизирующие егоПравила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационногоучета, утвержденные 17 июля 1995 г. Правительством России, соответствующиеинструкции МВД опубликованы в газетах, многочисленных сборникахзаконодательства и других изданиях.
Иными словами, все действующиеправила учета открыты, каждый желающий может ознакомиться с ними — и что тожеочень важно — основные вопросы регистрационного учета граждан впервые решеныЗаконом, а подзаконные акты лишь конкретизируют их исходя из духа и буквыЗакона.
В-четвертых, в России резко расширилась судебная защита прав граждан, испоры граждан с государственной администрацией по поводу регистрации впоследние годы нередко решаются в судебном порядке. А граждане вправеобжаловать в суд соответствующие действия властей.
Обязанность граждан России соблюдать правила регистрации по меступроживания внутри страны включает в себя обязанности:
• регистрироваться по местужительства;
• регистрироваться по местувременного пребывания;
• не допускать проживания назанимаемых жилых помещениях граждан РФ без паспорта, без регистрации;
• принимать меры длясвоевременной регистрации приглашенных ими иностранных граждан и лиц.безгражданства. Регистрация граждан по месту жительства и временного пребываниясуществует параллельно с регистрацией актов гражданского состояния (рождений,заключения брака, перемены имени и др.). Оба вида регистрации являютсягосударственными, связаны с важными юридическими фактами в жизни граждан, ноони отличаются по содержанию юридических фактов, процедуре и правовой основе.И осуществляют их разные уполномоченные государством органы.
Регистрацию поместу проживания граждан осуществляет ОВД, а в тех населенных пунктах, где ихнет — органы местного самоуправления. Отказ в регистрации гражданин вправеобжаловать в вышестоящий орган или в суд.
Законопределяет «место жительства» как жилой дом, квартиру, иное жилое помещение, вкотором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качествесобственника, по договору найма, поднайма, аренды или на ином законномосновании.
Можноразличатьпервичное и вторичное вселение на жилую площадь, хотя внормативных актах эти термины не используются. Под первичным в данном случаепонимается вселение на жилую площадь ее собственников, а также граждан,получивших ее на условиях найма, аренды, право которых на вселение признаносудом. А под вторичным понимается вселение на основе договора с нанимателемжилого помещения.
В соответствиис общим паспортно-регистрационным режимом гражданин, изменивший местожительства, обязан не позднее 7 дней со дня прибытия на новое место обратитьсяк лицам, ответственным за регистрацию. Основанием для первичного вселенияявляется право собственности или предоставленное организацией, собственникомправо и оформленное договором, ордером право найма. Основанием для регистрацииявляется:
• заявление о регистрации по месту жительства;
• документ, подтверждающий право на первичное вселение собственников,лиц, названных в ордере, договоре;
• документ, удостоверяющий личность регистрируемого: паспорт;свидетельство о рождении — для лиц, не достигших 14-летнего возраста;удостоверение личности — для военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов);военный билет — для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военнуюслужбу по призыву или по контракту; справка об освобождении из мест лишениясвободы; иные выдаваемые ОВД документы, удостоверяющие личность гражданина;
• военный билет или иной документ, свидетельствующий об отношениигражданина к воинской обязанности.
В утвержденнойМВД РФ 23 октября 1995 г. «Инструкции о применении Правил регистрации и снятияграждан РФ с регистрационного учета...» сказано (п. 4.2), что граждане,снявшиеся с регистрационного учета по последнему месту жительства,представляют кроме того листки убытия, выданные им при снятии с учета. Еслигражданин не снялся с учета по прежнему месту жительства, это не являетсяоснованием для отказа в регистрации по новому месту жительства. В таком случаеОВД обязано направить соответствующие документы в ОВД, где гражданин состоит научете, с целью снятия его с регистрации.
Не могутслужить основанием для отказа в регистрации дефекты паспорта (владелецсвоевременно не заменил его, он имеет механические повреждения и т. д.), еслив нем нет подделок.
При вторичномвселении к заявлению кроме того должно быть приложено ходатайство лица,предоставляющего жилую площадь в поднаем, подписанное всеми совместнопроживающими с ним совершеннолетними членами его семьи, в том числе и бывшимичленами семьи.
Заявление орегистрации и прилагаемые к нему документы представляются уполномоченным лицамжилищно-эксплуатационных организаций, собственникам жилья, которые в течениетрех дней (конечно, рабочих!) оформляют листки прибытия и иные документы, азатем передают документы в паспортно-визовую службу ОВД. При отсутствии всехнеобходимых документов, являющихся основанием для регистрации, ОВДпредставленные документы возвращает.
Явка граждан впаспортно-визовую службу для оформления регистрации не обязательна, но лица,имеющие судимость, должны прийти в территориальный орган внутренних дел. Втрехдневный срок со дня получения документов ОВД регистрирует гражданина илиотказывает в этом.
За регистрациюгражданин обязан уплатить государственную пошлину в размере 1% МРОТ. Крометого, гражданин оплачивает бланки листков прибытия. В совместном ПостановленииПравительств Москвы и Московской области от 26 декабря 1995 г. (в редакцииПостановления от 6 мая 1997 г.) «О регистрации и снятии граждан РоссийскойФедерации с регистрационного учета...» сказано: «Установить плату за оформлениематериалов регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства,использование при этом бланков служебных документов — в размере 5% минимальногоразмера оплаты труда».
Известно, что право собственности включает право владения, пользования ираспоряжения имуществом. Поэтому только в случаях, установленных федеральнымзаконом, собственнику может быть отказано в регистрации, то есть в признании заним права владеть и пользоваться жилым помещением. Так, Верховный Суд РФсчитает, что «отказ в регистрации гражданина по месту жительства на жилой площади,полученной в порядке наследования, по мотиву реконструкции или сноса доманеправомерен» Рассмотрев конкретное дело, судебная коллегия по гражданскимделам Верховного Суда РФ 25 ноября 1997 г. указала:
Права и свободы граждан могут быть ограничены только федеральнымзаконом и только в той мере, в какой необходимо для достижения целей,перечисленных в части 3 статьи 55 Конституции. Ограничение конституционногоправа любыми способами (как введение прямых запретов, так и установленныхкосвенных ограничений) в законах и иных правовых актах субъектов РоссийскойФедерации недопустимо.
Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. «О праве гражданРоссийской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания ижительства в пределах Российской Федерации» прописка граждан заменена на ихрегистрацию по месту жительства.
На основании статьи 6 вышеуказанного Закона собственник жилогопомещения в Москве, избравший его местом своего жительства, должен зарегистрироватьсяв органах регистрационного учета, а этот орган обязан зарегистрировать его непозднее трех дней со дня предъявления документов[2].
Основаниемдля отказа в постоянной регистрации могут быть обстоятельства, при наличиикоторых регистрация, то есть легализация места жительства, нарушила быдействующие федеральные законы или решения судов. Например, если на сдаваемоесобственником на условиях найма жилое помещение наложен арест, в судебном порядкепризнано невозможным совместное проживание лица, лишенного родительских прав,с несовершеннолетними детьми, судом вынесено" решение о выселении безпредоставления жилой площади. Нельзя регистрировать граждан, если дом (жилоепомещение) занят или построен самовольно, грозит обвалом, то есть находится вкрайне аварийном состоянии. В регистрации может быть отказано, если представленныедокументы подделаны, содержат неправильные сведения. Например, ордер, договор вустановленном порядке признаны недействительными или при оформлении договоранарушены требования закона.
При вторичномвселении на жилую площадь основанием отказа, кроме того, может быть нарушениетребований ст. 77 Жилищного кодекса РСФСР. Эта норма запрещает сдачу жилойплощади в поднаем в случаях:
1) если в результате вселения поднанимателя размер жилой площади,приходящейся на каждого проживающего, окажется менее установленной нормы[3].
2) если в нем проживают лица, страдающие тяжелыми формами некоторыххронических заболеваний (пункт 3 статьи 36);
3) без согласия других нанимателей и совершеннолетних членов их семей, проживающих в одной квартире.
Эти ограниченияне распространяются на супругов, несовершеннолетних детей, поскольку онивселяются не на условиях поднайма.
Названные вышеограничения и некоторые иные перечислены в ст. 12 и 21 Правил регистрации иснятия с регистрационного учета, утвержденных 17 июля 1995 г. ПравительствомРоссии.
КонституционныйСуд России 2 февраля 1998 г. принял постановление по делу о проверкеконституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия гражданРоссийской Федерации с регистрационного учета. Конституционный Суд призналпункты 10, 12 и 21 Правил не соответствующими ст. 27 и 55 Конституции России.
Регистрация —один из важнейших способов государственного регулирования общественныхотношений, обеспечения прав граждан и защиты публичных интересов. В России существуетрегистрация граждан, сделок с недвижимостью, юридических лиц, транспортныхсредств, общественных объединений и т. д. Она призвана легально подтвердитьфакт, а при этом следует проверить достоверность сведений, содержащихся вдокументах, необходимых для официального удостоверения фактов. Необходимоустановить, соответствуют ли эти сведения действительности на данный момент,правильно ли оформлены документы. Без этого государственная регистрациябесполезна и даже вредна, так как государством будут признаваться и факты,которые не соответствуют действительности или закону. Органы, осуществляющиерегистрационный учет граждан, обязаны проверить качество представленных имдокументов: правильность их оформления, полноту, истинность, актуальность содержащейсяв них информации.
Местопребывания — это гостиница, дом отдыха, больница, другое подобное учреждение,а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в которомон проживает временно.
Лица,прибывшие для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся ихместом жительства, на срок свыше 10 дней, обязаны регистрироваться всоответствующем населенном пункте.
Если по местужительства граждане регистрируются на неопределенный срок, то по меступребывания — на определенный (на время командировки, лечения, учебы в вузе и т.п.). Срок временного пребывания зависит от волеизъявления гражданина, и это несвязано с наличием у него жилого помещения. По заявлению гражданина срок можетбыть продлен.
Главное жеотличие регистрации по месту пребывания состоит в том, что она производится безснятия с регистрационного учета по месту жительства. И, покидая местопребывания, граждане не снимаются с учета.
Регистрация поместу жительства оформляется путем проставления в паспорте штампа и записи внем адреса места жительства гражданина. А при регистрации по месту пребываниявыдается свидетельство о регистрации по месту пребывания. В паспорте никакиеотметки об этом не делаются. Лиц, размещенных в гостиницах, санаториях, домахотдыха, пансионатах, больницах и иных учреждениях, предназначенных длявременного проживания, регистрирует по их прибытии администрация на основаниипаспортов и иных документов, удостоверяющих личность. Вместо свидетельства орегистрации им могут выдаваться иные документы: карта гостя, курортная книжка ит. д.
Процедурарегистрации тех, кто временно проживает в квартирах (своих или чужих) такова.Гражданин в 3-дневный срок со дня прибытия (исключая выходные и праздничныедни) обязан представить лицам, ответственным за регистрацию:
• документ, удостоверяющий личность;
• документ, являющийся основанием для временного проживания всоответствующем помещении (договор найма, заявление лица, предоставляющегожилую площадь, и т. п.);
• заявление о регистрации по месту пребывания.
Эти документыответственные лица или сами прибывшие в трехдневный срок передают в ОВД,который тоже в течение трех дней обязан зарегистрировать гражданина илиотказать ему и вернуть полученные документы. Основаниями для отказа могут бытьте же самые обстоятельства, что и при отказе в регистрации по месту жительствалиц, заключивших договор поднайма.
Регистрацияиностранных граждан и лиц без гражданства, временно находящихся в России,регулируется пока еще действующими «Правилами пребывания иностранных граждан вСССР», утвержденными Советом Министров СССР 26 апреля 1991 г., законами илиактами глав исполнительной власти субъектов Федерации.
Временнопребывающие в Россию иностранные граждане и лица без гражданства подлежатрегистрации в пунктах прибытия в течение трех суток, исключая праздничные ивыходные дни. По этому признаку всех этих лиц можно поделить на пять категорий:
1) освобожденные от регистрации (лица, не достигшие 18 лет, туристы,транзитные пассажиры, члены парламентских и правительственных делегаций идр.);
2) регистрируемые в МИДе (лица, имеющие дипломатические и служебныепаспорта, и др.);
3) регистрируемые в российских принимающих организациях;
4) регистрируемые в гостиницах;
5) регистрируемые в ОВД.
Иностранцы илица без гражданства после переезда на территорию другого субъекта Федерацииобязаны регистрироваться и там.
Можноразличать лиц, получивших визу на въезд, и тех, кто использовал право набезвизовый въезд. При визовом режиме въезда гражданин регистрируется на срок,не превышающий времени, указанного в визе на въезд. ОВД вправе продлить визу, азначит, и срок пребывания. Регистрация производится путем оттиска штампа изаписи в заграничном паспорте.
В июне 1997 г.был принят закон г. Москвы «Об условиях пребывания в Москве иностранныхграждан, имеющих право на безвизовый въезд в Россию». По этому законурегистрация иностранных граждан по месту пребывания производится на срок неболее шести месяцев в календарном году, студентов дневных отделений вузов — насрок обучения, прибывших на работу — на срок трудового договора. Регистрацияграждан, поселяющихся в гостиницах, домах отдыха, помещенных в больницы,производится администрациями этих учреждений. Все остальные обязанныерегистрироваться граждане делают это в ОВД. О регистрации по месту пребываниявыдается свидетельство установленного образца. В связи с этим с иностранныхграждан, воспользовавшихся безвизовым режимом въезда, взимается плата в сумметрех МРОТ.
В соответствиис действующими правовыми нормами снятие с регистрации — это скорее право,нежели обязанность гражданина.
Органывнутренних дел снимают с регистрации по месту жительства лиц, подавшихзаявления о регистрации по новому месту жительства. Призванные на военнуюслужбу снимаются с регистрационного учета на основании сообщений военкоматов,осужденные к лишению свободы — на основании вступившего в законную силуприговоров судов.
Если граждане,выбывающие на новое место жительства, хотят сами сняться с регистрационногоучета по последнему месту жительства, они должны подать об этом заявление впроизвольной форме лицам, ответственным за соблюдение правил регистрации. Кзаявлению необходимо приложить документ, удостоверяющий личность его автора. Взаявлении должен быть указан адрес, по которому лицо выбывает.
Снятие срегистрационного учета граждан, обязанных состоять на воинском учете,осуществляется после их снятия с воинского учета. Ответственные лица обязаныпередать в трехдневный срок заявление и документы в ОВД. Сотрудники ОВД тоже втрехдневный срок снимают граждан с регистрационного учета путем проставленияв их паспортах штампов и записи.
Если при регистрации заполняются листки прибытия, то при снятии с нее —листки убытия. В ОВД в листках убытия лиц, имеющих судимость, проставляетсяусловная отметка «17». Листки убытия и прибытия заполняются для статистическогои иных учетов, адресно-справочной работы.
Лица, состоящие на учете по месту пребывания, автоматически считаютсяснятыми с учета по окончании срока, на который они были зарегистрированы или содня выбытия из гостиницы, дома отдыха, санатория, больницы и других подобныхучреждений.
Право на получениезаграничного паспорта.
Часть 2ст. 27 Конституции России гласит: «Каждый может свободно выезжать за пределыРоссийской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет правобеспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию». Административно-правовыегарантии этого права установлены Федеральным законом «О порядке выезда изРоссийской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[4].В соответствии с этим законом 21 декабря 1997 г. Президент России издал Указ, вп. 1 которого сказано: «Ввести в действие паспорт гражданина РоссийскойФедерации, дипломатический паспорт, служебный паспорт и паспорт моряка(удостоверение личности моряка), являющиеся основными документами,удостоверяющими личность гражданина Российской Федерации за ее пределами».Названные правовые акты, а также ряд постановлений Правительства России,приказов МВД РФ образуют административно-правовую основу реализациироссийскими гражданами права на свободу покидать страну и возвращаться в нее.
Все четыревида заграничных паспортов, с одной стороны, являются основными документами,удостоверяющими личность гражданина России за ее пределами. А с другой —документами на право выезда из России в любую страну мира.
Паспорт,выдаваемый гражданину на общих условиях, принято называть общегражданским. Тридругих вида заграничных паспортов (дипломатический, служебный, паспорт моряка)связаны с работой лица, являются специальными.
Представляется, что право назаграничный паспорт относится к числу тех прав, которые одновременно являютсяобязанностями. Чтобы реализовать право на выезд из России, гражданин обязанполучить заграничный паспорт. Точно так же гражданин обязан получить права науправление транспортным средством, если он хочет сам эксплуатироватьавтомобиль, сдать конкурсные экзамены, если хочет стать студентомгосударственного института. Но в отличие от общей обязанности получать паспорт(соблюдать санитарные правила и т.д.) правообязанность иметь заграничныйпаспорт (лицензию и т.д.) связана с желанием гражданина реализоватьопределенное право.
Выдачазаграничного паспорта — необходимое условие свободного выезда гражданинаРоссии за ее пределы. А за получением въездной визы в другую страну он долженсамостоятельно обращаться в дипломатическое представительство (консульскоеучреждение) этого государства в России. Общегражданский заграничный паспортвыдается гражданину России, если он лично или через своего законногопредставителя обратился с письменным заявлением в ОВД.
В ч. 1, 3 ст. 8Закона о порядке выезда было сказано, что паспорт выдается ОВД по местужительства, а гражданину России, проживающему за ее пределами, —дипломатическим представительством Российской Федерации в государстве егопребывания. Эти положения Конституционный Суд своим постановлением от 15 января1998 г. признал несоответствующими Конституции России. В постановлении сказано:
В соответствии с Законом наличие заграничного паспорта являетсянеобходимым условием реализации права каждого свободно выезжать за пределыРоссии. Существующий порядок выдачи паспорта ограничивает данноеконституционное право для лиц, не находящихся но тем или иным причинам по местусвоего жительства, подтвержденному регистрацией. Практически невозможнымоказывается получение заграничного паспорта в России для граждан, постояннопроживающих за ее пределами, для вынужденных переселенцев, а также для всехграждан Российской Федерации, не имеющих жилого помещения в статусе местажительства или места пребывания, которое может быть подтверждено регистрацией,либо вообще не обладающих жилым помещением.
Конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо отместа жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения дляпостоянного или временного проживания (места жительства, места пребывания), темболее что государство не связано обязанностью во всех случаях обеспечиватьграждан жилыми помещениями. Осуществление гражданином конституционного правасвободно выезжать за пределы России и, соответственно, выдача и получениезаграничного паспорта не должны, таким образом, зависеть от наличия илиотсутствия у гражданина определенного жилого помещения.
Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, еестатьям 19 (части 1 и 2), 27 (часть 2), 55 (часть 3), положения части первойстатьи 8 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въездав Российскую Федерацию» в части, по существу препятствующей выдаче гражданинуРоссийской Федерации заграничного паспорта в ином порядке при отсутствии унего регистрации по месту жительства или по месту пребывания, а такжеположение части третьей той же статьи в части, по существу препятствующейвыдаче гражданину Российской Федерации, имеющему место жительства за пределамисе территории, заграничного паспорта...
Выполняяпостановление Конституционного Суда РФ, МВД внесло в Инструкцию о порядкеоформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда изРоссийской Федерации и въезда в Российскую Федерацию от 26 мая 1997 г. в п.1.3 такое дополнение:
Оформление и выдача паспорта гражданину Российской Федерации, неимеющему подтвержденного регистрацией места жительства или места пребывания натерритории Российской Федерации, либо имеющему место жительства за пределамиРоссийской Федерации, производится органами внутренних дел по местуфактического проживания. В п. 4.4 Инструкции МВД от 26 мая 1997 г. говорится:
При получении паспорта для выезда из Российской Федерации за границудля проживания или выезда в этих целях с ранее полученным паспортом гражданинпредъявляет свой основной документ, удостоверяющий личность, с отметкой оснятии с регистрационного учета по месту жительства.
ГражданинОсобинский обратился в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой опризнании этого положения недействительным. Верховный Суд РФ 16 июля 1998 г.жалобу заявителя удовлетворил по следующим основаниям[5].
В соответствии с ч. 1 ст. 8 и ч. 1 ст.9 Федерального закона «О порядкевыезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» заграничныйпаспорт выдается гражданину Российской Федерации по его письменному заявлению,поданному лично или через его законного представителя, органом внутренних делпо месту жительства. Для оформления паспорта гражданин Российской Федерации взаявлении установленного образца должен указать свои фамилию, имя, отчество,пол, дату и место рождения, место жительства и место работы (службы, учебы) втечение последних десяти лет и представить основной документ, удостоверяющийего личность.
Содержащееся в п. 4.4 Инструкции требование о необходимости снятиягражданина с регистрационного учета по месту жительства при получениизаграничного паспорта не предусмотрено требованиями действующегозаконодательства и противоречит положениям упомянутых норм Федеральногозакона, не устанавливающим такую обязанность. Это требование не может бытьпризнано законным.
Для оформленияпаспорта гражданин в заявлении установленного образца должен указать свои:
• фамилию, имя, отчество (в томчисле имевшие место ранее);
• дату и место рождения;
• место жительства;
• место работы (службы, учебы)в течение последних десяти лет.
Он должентакже представить основной документ, удостоверяющий его личность, личныефотографии, документы об уплате государственной пошлины за оформление паспортав размере двух МРОТ и об оплате стоимости бланка паспорта (0,5 МРОТ).
ГражданинРоссии вправе также подать заявление, представить все необходимые документы с цельюполучения заграничных паспортов на своих несовершеннолетних детей. Закон иподзаконные акты прямо не устанавливают возраст, при наступлении которого гражданин,выезжающий за границу, обязан иметь свой заграничный паспорт. На практикесложилось правило, что до 18 лет гражданин вправе выезжать из России и беззаграничного паспорта (например, с родителями), а достигшие совершеннолетия длявыезда из России обязаны получить заграничный паспорт.
В заявлении обоформлении паспорта гражданин России указывает на отсутствие обстоятельств,предусмотренных федеральным законом, которые могли бы препятствовать емупокинуть Россию.
До принятиярешения о выдаче паспорта паспортно-визовая служба устанавливает, не имеется лив отношении заявителя указанных в законе ограничений, по которым ему можетбыть временно отказано в выдаче паспорта.
Так, дляподтверждения достоверности сведений о том, что гражданин на день подачизаявления не призывается на военную службу, мужчины в возрасте от 18 до 27 летпредставляют военный билет с отметкой об окончании прохождения военной службыпо призыву либо соответствующую справку военного комиссариата по месту жительства.
Гражданин,достигший 18-летнего возраста и обращающийся за получением паспорта в связи спринятым им решением о выезде из России для проживания в другом государстве,указывает об этом в своем заявлении. В этом случае, в том числе при наличииранее полученного паспорта, гражданин дополнительно представляет в ОВДнотариально удостоверенные заявления детей от 14 до 18 лет об их согласии навыезд вместе с родителями или с одним из них.
Паспортоформляется соответствующим ОВД в срок не более одного месяца со дня подачигражданином заявления по месту жительства и четырех месяцев, если заявлениеподано по месту проживания. Одновременно во внутреннем паспорте (удостоверенииличности) гражданина России делается отметка, свидетельствующая о выдаче емузаграничного паспорта. Гражданин должен сам получить свой паспорт и расписатьсяв нем в присутствии сотрудника милиции, оформившего паспорт.
При наличииобстоятельств, связанных с необходимостью экстренного лечения, тяжелойболезнью или смертью близкого родственника и требующих выезда из России, срокоформления паспорта не должен превышать трех рабочих дней со дня подачи заявления.Основанием для срочного рассмотрения заявления может являться:
• письмо органа здравоохранения, подтверждающее необходимость срочнойпоездки на лечение за границу;
• письмо зарубежной медицинской организации о возможности срочногоприема на лечение (одновременно представляется медицинское заключениелечебного учреждения по месту жительства больного);
• телеграфное сообщение, поступившее из-за границы и заверенное всоответствии с законодательством государства проживания (пребывания),подтверждающее факт тяжелого заболевания или смерти близкого родственника илисупруга.
Общегражданскийзаграничный паспорт выдается на пять лет. При этом не допускается оформлениенового паспорта без изъятия ранее выданного, а в случае, если он утраченвладельцем, — без объявления утерянного паспорта недействительным. Приневозможности дальнейшего использования' паспорта до истечения пяти лет из-заотсутствия свободных страниц для проставления иностранных виз гражданину по егозаявлению оформляется новый паспорт. До истечения пяти лет производится такжеобмен паспорта при изменении в установленном порядке фамилии, имени, отчества,а также при его порче или утрате.
Гражданеобязаны бережно хранить паспорта. О его утрате гражданин долженнезамедлительно заявить в ОВД, который для оформления нового паспорта выдаетпо его просьбе соответствующую справку.
В случаепризыва на военную службу гражданин обязан сдать паспорт на хранение в орган,осуществивший его выдачу. По окончании прохождения службы решение о возвращениипаспорта принимается после дополнительного согласования с органами федеральнойслужбы безопасности и проведения необходимых проверок.
Лица, укоторых прекратилось российское гражданство, обязаны сдать паспорта всоответствующие ОВД, а проживающие вне пределов России — в ее дипломатическоепредставительство или консульское учреждение в государстве, предоставившем имправо на проживание.
Найденныепаспорта и паспорта умерших сдаются в органы внутренних дел, а вне пределовРоссийской Федерации — в соответствующие дипломатические представительства иликонсульские учреждения Российской Федерации.
Правогражданина России покинуть ее может бытьвременно ограничено в случаях,установленных законом:
1) при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретнымсведениям, отнесенным к государственной тайне. Если гражданин заключил трудовойдоговор (контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из России,при условии, что срок ограничения не может превышать пять лет со дня последнегоознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретнымисведениями, — до истечения срока ограничения, установленного трудовым договором(контрактом). В случае, если имеется заключение Межведомственной комиссии позащите государственной тайны о том, что сведения особой важности или совершенносекретные, в которых гражданин был осведомлен на день подачи заявления о выездеиз России сохраняют соответствующую степень секретности, указанный в трудовомдоговоре (контракте) срок ограничения права на выезд может быть продленМежведомственной комиссией по рассмотрению обращений граждан России в связи сотказами им в выдаче заграничного паспорта и временными ограничениями на выездза рубеж, образуемой Правительством Российской Федерации. При этом срок ограниченияправа на выезд не должен превышать в общей сложности десять лет, включая срокограничения, установленный трудовым договором (контрактом), со дня последнегоознакомления лица с секретными сведениями;
2) в соответствии с законодательством Российской Федерации гражданинпризван на военную службу — до окончания военной службы;
3) гражданинзадержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качествеобвиняемого, — до вынесения решения по делу или вступления в законную силуприговора суда;
4) гражданиносужден за совершение преступления, — до отбытия (исполнения) наказания или доосвобождения от наказания;
5) лицо уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на негосудом, — до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами;
6) гражданин сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлениидокументов для выезда из России, — до решения вопроса в срок не более одногомесяца органом, оформляющим такие документы.
О всех случаяхвременного ограничения прав на выезд из России ОВД выдает гражданинууведомление, в котором указываются основание и срок ограничения, дата ирегистрационный номер решения об ограничении, полное наименование июридический адрес организации, принявшей на себя ответственность заограничение права данного гражданина на выезд из России.
Отказ в правена выезд может быть обжалован в вышестоящий ОВД или непосредственно в суд, арешения об ограничении этого права граждан, осведомленных о сведениях особойважности или совершенно секретных, обжалуются ими в Межведомственную комиссиюпо рассмотрению обращений граждан России в связи с отказами им в выдачезаграничного паспорта и временными ограничениями на выезд за рубеж. Комиссию,образуемую Правительством России, которая обязана рассмотреть жалобу и датьответ не позднее чем в трехмесячный срок. Такое решение может быть обжаловано всуд.
Заграничныйпаспорт является и визой на выезд из России. Очевидно, что действие такой визыдолжно быть приостановлено, если после получения заграничного паспорта возниклипрепятствующие выезду из России обстоятельства, названные выше (призыв навоенную службу, привлечение к уголовной ответственности и др.). В таких случаяхдействие паспорта (визы) временно приостанавливается. К сожалению, правовойакт, который четко регулирует эти вопросы (кто, по каким основаниям, в какомпорядке, на какой срок вправе ограничить право на выезд из России), неопубликован. Возникает вопрос: а существует ли он вообще? Военнослужащие, заисключением лиц, проходящих военную службу по призыву, выезжают из России приналичии разрешения командования, оформленного в порядке, установленномпостановлением Правительства России от 19 декабря 1997 г. Разрешение на выезддается военнослужащему должностным лицом, уполномоченным на это центральным органомфедерального ведомства (МВД, ФСБ и др.), в котором он проходит военную службу.Затем в соответствующей организации (воинской части, органе, учреждении)военнослужащий должен получить справку установленной формы, на основаниикоторой ему выдается в общем порядке заграничный паспорт.
Несовершеннолетнийгражданин России, как правило, выезжает из страны совместно хотя бы с одним изродителей, усыновителей, опекунов или попечителей. В случае, еслинесовершеннолетний выезжает из России без сопровождения, он должен иметь присебе кроме паспорта нотариально оформленное согласие указанных лиц на выезд, ав случае, если он выезжает из России на срок свыше трех месяцев, это согласиедолжно быть также заверено органами опеки и попечительства. Если один из родителей,усыновителей, опекунов или попечителей заявит о своем несогласии на выезднесовершеннолетнего гражданина России, вопрос о возможности его выездаразрешается в судебном порядке.
Приорганизованном выезде групп несовершеннолетних граждан России безсопровождения родителей, усыновителей, опекунов или попечителей обязанностизаконных представителей несовершеннолетних несут руководители выезжающихгрупп.
ГражданинРоссии, признанный судом недееспособным, по ходатайству родителей,усыновителей или опекунов может выехать из Российской Федерации в сопровождениисовершеннолетнего лица, способного обеспечить его безопасность и безопасностьокружающих людей.
Заграничныйпаспорт дает гражданину право не только покидать Россию, но и возвращатьсяобратно. В случае, если гражданин России утратил заграничный паспорт, находясьв другой стране, ему выдается свидетельство на въезд (возвращение) в Россию. Всоответствии с постановлением Правительства от 1 октября 1998 г. такоесвидетельство обязано выдать гражданину по его письменному заявлениюдипломатическое представительство или консульское учреждение РоссийскойФедерации в соответствующей стране. Свидетельство выдается на срок до 15 дней.На территории России оно может использоваться в качестве документа, удостоверяющеголичность, не более 10 дней со дня пересечения границы. В течение трех дней смомента прибытия к месту пребывания или жительства на родине гражданин обязансдать его в организацию, выдавшую утерянный им паспорт.
Если приоформлении свидетельства будет выявлено, что оно выдается лицу, находящемуся врозыске, объявленном российскими правоохранительными органами, МИД РФнезамедлительно информируют об этом факте, а также о возможной дате и местепересечения гражданином государственной границы России.
Прибывшие в пункты пропускачерез Государственную границу граждане РФ, утратившие документы на въезд в своюстрану, могут быть задержаны там на срок до 30 суток до установления личности.
Прокурорскийнадзор за исполнением законодательства, регулирующего отношения связанные сосвободой передвижения и выбором места пребывания.
Права на свободупередвижения, выбор места пребывания и жительства относятся к основным базовымправам, закрепленным в международно-правовых документах (пактах, конвенциях),Конституции РФ и других законодательных и подзаконных актах. От реальногообладания этими правами напрямую зависит реализация гражданами многих другихправ и свобод (жилищных, трудовых, экономических, пенсионных и других).Нарушения законодательства о гражданстве, свободе передвижения и выборе местапребывания и жительства в связи с этим приводят к нарушениям (несоблюдению)многих других прав граждан, делают их жизнь в буквальном смысле слованевыносимой, дискомфортной.
Сказанноеподчеркивает необходимость осуществления прокурорского надзора за исполнениемзаконодательства о праве граждан на свободу передвижения, выбор местапребывания и жительства. Это тем более необходимо делать, имея в видумногочисленные нарушения названного законодательства, связанные с нарушениямипроцедуры или сроков приобретения гражданства России, ограничениями на въезд вте или иные регионы, на регистрацию по месту жительства, получение паспортовгражданина Российской Федерации, в установлении разного рода не установленныхзаконом денежных сборов или завышении их размеров (за регистрацию, въезд врегион или проезд по его территории и т.д.).
Законодательствоо праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.Права на приобретение гражданства РФ, свободу передвижения, выбор местапребывания и жительства закреплены в ст. ст. 6, 27 Конституции РФ. В ст. 27оговорено, что свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительстваимеют только те граждане, которые законно находятся на территории РФ. Этообстоятельство следует учитывать прокурорам при осуществлении надзора заисполнением названного законодательства.
Указанные нормыКонституции сформулированы в строгом соответствии с требованиями Всеобщейдекларации прав человека, принятой и провозглашенной резолюцией ГенеральнойАссамблеи ООН от 10 декабря 1948 г., и Международным пактом о гражданских иполитических правах, принятым Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г.
НормыКонституции о свободе на передвижение и выбор места пребывания и жительствадетализируются в Законе «О праве граждан Российской Федерации на свободупередвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РоссийскойФедерации» от 25 июня 1993 г. No. 5242-1. В целях реализации положенийэтих законов Президентом РФ издан Указ от 13 марта 1997 г. No. 232 «Обосновном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации натерритории Российской Федерации», а Правительством РФ — постановление от17 июля 1995 г. No. 713 (с последующими изменениями), которым утверждены«Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации срегистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределахРоссийской Федерации».
Приосуществлении надзора за исполнением названного законодательства прокурорамприходится обращаться к Законам «О беженцах» от 19 февраля 1993 г.No. 4528-1, «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г. No.4530-1 (в редакции Федерального закона от 20 декабря 1995 г. No. 202-ФЗ),«О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»от 15 августа 1996 г. No. 114-ФЗ; к «Положению о порядке предоставленияРоссийской Федерацией политического убежища», утвержденному УказомПрезидента РФ от 21 июля 1997 г. No. 746, и к другим нормативным актам.
Прокурорамнеобходимо учитывать также действие нормативных актов, изданных министромвнутренних дел РФ, которыми конкретизируются процедурные вопросы, в частности,выдачи паспортов, регистрации граждан, снятия с регистрационного учета.
В качествепримера можно назвать такие акты, как «Инструкция об организации работыорганов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении вопросовгражданства Российской Федерации» и «Инструкция о применении правилрегистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета поместу пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»,утвержденные приказами министра внутренних дел соответственно от 30 июня 1994г. No. 330 и от 23 октября 1995 г. No. 393.
Источникиполучения прокурором информации о нарушениях законодательства о гражданстве,праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.Прокурорские проверки исполнения названного законодательства проводятсяисключительно в связи со сведениями о нарушениях. Если они связаны с разногорода ограничениями прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребыванияи жительства, с неустановленными законами сборами, то нередко выявляютсяпрокурорами в процессе проверок законности правовых актов органовпредставительной и исполнительной власти, проводимых в плановом порядке внезависимости от сведений о нарушении законов.
Основаниями дляпроведения проверок чаще всего являются устные или письменные обращения ворганы прокуратуры граждан, соответствующие права которых были ущемлены. Емкийисточник информации о нарушениях этого законодательства представляют сообщениясредств массовой информации. Интересующие прокурора сведения могут бытьполучены в судах общей юрисдикции, в органах внутренних дел, а также в органахФедеральной миграционной службы, Федеральной пограничной службы.
Информация спредложениями о проведении проверок в органы прокуратуры может поступать отПрезидента РФ, от Уполномоченного по правам человека, из управления ПрезидентаРФ по вопросам гражданства, Комиссии по правам человека при Президенте РФ, Межведомственнойкомиссии по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи сограничениями их прав на выезд из Российской Федерации и Межведомственнойкомиссии по упорядочению въезда и пребывания на территории Российской Федерациииностранных граждан и лиц без гражданства.
Всесторонниеделовые контакты прокурора с руководителями паспортно-визовой службы МВД,представительных и исполнительных органов субъектного и муниципального уровней,с депутатами, судьями, а также с общественностью позволяют получать информациюо нарушениях законодательства о гражданстве, праве граждан на свободупередвижения, выбор места пребывания и жительства.
В каждом случае получениясведений о нарушениях названного законодательства следует рассматривать вопросо возможности поручения проведения проверки соответствующим органам МВД,вышестоящим органам паспортно-визовой службы или органам миграционной службы.
Проверки ворганах представительной и исполнительной власти субъектного и муниципальногоуровней. В ходе проверок законности принимаемых и издаваемых этими органамиправовых актов (законов, постановлений, решений, распоряжений, приказов),проводимых в том числе в связи со сведениями о нарушениях названногозаконодательства, а также проведения самостоятельных проверок исполненияорганами представительной и исполнительной власти законодательства огражданстве, праве граждан на свободу передвижения, выборе места пребывания ижительства прокуроры обычно выясняют следующие вопросы:
— не принимаютсяли указанными органами власти в нарушение ст. 64 Конституции РФ решения,ограничивающие конституционные права физических лиц на приобретение гражданстваРФ, на свободу передвижения по территории региона и выбор места пребывания ижительства, и в частности: не установлены ли ограничения или запреты нарегистрацию или нахождение (пребывание) в регионе (области, районе, городе,поселке) отдельных категорий граждан, в том числе по национальному признаку; неустановлен ли разрешительный порядок в виде выдачи специальных приглашений на въезди пребывание в регионе; не ограничивается ли время пребывания в регионе; неустановлены ли не предусмотренные законом денежные сборы или сборы в повышенномразмере за регистрацию по месту временного пребывания и постоянного жительства,за выдачу паспортов, за проезд по территории региона или въезд в регионтранспорта, не зарегистрированного в данном регионе, за экологический вред,причиненный токсичными выбросами автотранспорта; не предусмотрено ли задержаниеили арест транспортных средств, владельцы которых не внесли суммуустановленного сбора;
— не ущемляютсяли права и свободы беженцев и вынужденных переселенцев. Следуетпоинтересоваться: установлены ли квоты по приему беженцев отдельными районами(муниципальными образованиями); определены ли пункты или местности компактногопо возможности расселения беженцев и вынужденных переселенцев, сформирован лицелевой земельный фонд для их расселения (строительства жилых домов и созданияприусадебных участков); учитываются ли пожелания указанных категорий граждан овыборе постоянного места жительства (населенного пункта) и не установлены линеобоснованные запреты на проживание их в определенных населенных пунктах илиместностях; оказывается ли содействие беженцам в получении гражданстваРоссийской Федерации <*>;
— какая работапроводится в регионе по предупреждению незаконного (безвизового) въезда илипребывания в регионе иностранных граждан и лиц без гражданства, в частности,налажен ли учет этих лиц, оказывается ли содействие в получении политическогоубежища тем иностранным гражданам, которые имеют на это право (ст. 2«Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политическогоубежища», утвержденного Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. No. 746);принимаются ли меры и какие через соответствующие компетентные органы длявыдворения незаконно находящихся в регионе иностранных граждан и соответствуютли эти меры закону;
— осуществляют ли органыпредставительной и исполнительной власти контроль как непосредственно, так ичерез органы миграционной службы за привлечением и использованием в регионеиностранной рабочей силы; соблюдается ли при этом принцип приоритетности правароссийских граждан на занятие рабочих мест; установлены ли с учетом этогорегиональные квоты на привлечение определенного числа иностранных граждан вцелом и по группам профессий, нанимаемых работодателями; не привлекаются ли кработе иностранные граждане, не имеющие на это полученного в установленномпорядке разрешения (лицензии), и что реально делается для предотвращения этого.Комплекс вопросов, связанных с использованием иностранной рабочей силы,регулируется «Положением о привлечении и использовании в РоссийскойФедерации иностранной рабочей силы», утвержденным Указом Президента РФ от16 декабря 1993 г. №. 2146.
Проверки вотделах паспортно-визовой службы (ПВС) республиканских, областных, краевыхуправлений МВД, отделений паспортно — визовой службы районных, городскихотделов МВД (далее — служба). Задачами службы являются защита прав и свободграждан РФ, проживающих или находящихся в соответствующем регионе, иностранныхграждан и лиц без гражданства на территории региона, а также реализациязаконодательства по вопросам гражданства, паспортной системы, выезда за границуи въезда в Россию. Структура службы и компетенция ее работников закрепляются вположении о данном отделе или отделении, разработанном на основе типовогоположения и утвержденного соответствующим начальником управления или отделаМВД, структурным подразделением которого служба является.
Обычно в службеведутся журналы (книги): жалоб и заявлений граждан; учета посетителей; приемаиностранных граждан и лиц без гражданства; приема граждан РФ по вопросам выездаи въезда; регистрации материалов по гражданству; регистрации выездных — въездных дел; выдачи заграничных паспортов; выдачи видов на жительство, виз иудостоверений серии А и другие.
Службапредставляет в вышестоящие органы МВД (ГИЦ МВД — главный информационный центр)и территориальные органы статистики отчеты: о работе службы виз и регистрацийза полугодие и год; о паспортной работе за полугодие и год; о выдаче временныхдокументов, удостоверяющих гражданство РФ, за полугодие и год; переченьсведений о деятельности ПВС за месяц и с нарастающим итогом.
С этимидокументами, а также с жалобами и заявлениями и перепиской по ним прокурорзнакомится в ходе проверок. Может возникнуть необходимость ознакомления сдругими документами, которые поступают в службу или ведутся ею (ходатайствами,заявлениями, заключениями, справками, запросами, уведомлениями, сообщениями,свидетельствами, протоколами, объяснениями, квитанциями, разного рода учетнымикарточками и т.д.), сосредоточенными в соответствующих делах (нарядах).
Путемознакомления с этими и другими материалами и документами, бесед с начальникомслужбы и другими ее сотрудниками прокурор, как правило, выясняет такие вопросы:
— налажен лислужбой учет иностранцев, лиц без гражданства, их регистрация и располагает лиона достоверными сведениями (данными) о количестве иностранцев, постояннопроживающих в регионе, временно находящихся в регионе, временно работающих нароссийских предприятиях по соглашениям (разрешениям), о количестве лиц безгражданства, а также о беженцах, информирует ли служба о неблагоприятныхмиграционных тенденциях органы внутренних дел и органы представительной иисполнительной власти в целях принятия соответствующих мер. Полученные данныежелательно сверить с имеющимися в территориальной миграционной службе;
— нет ли фактовнеобоснованного отказа в приеме заявлений (ходатайств) граждан о приобретенииили подтверждении гражданства РФ, о выходе из гражданства РФ, о регистрации поместу жительства, о выдаче заграничных паспортов;
— на законных лиоснованиях отказывают гражданам в регистрации по месту жительства илипребывания, в выдаче паспортов Российской Федерации, в выезде за границу как напостоянное жительство, так и временное, на въезд в Российскую Федерациюиностранных граждан, в выдаче разрешения на право проживания в регионеиностранных граждан, на въезд на определенную территорию или местность, а такжена законных ли основаниях снимают граждан с регистрационного учета поинициативе службы и на законном ли основании сокращается срок пребыванияиностранцев в Российской Федерации. Эти основания перечислены взаконодательстве о гражданстве, праве граждан на свободу передвижения, выборместа пребывания и жительства и не могут толковаться расширительно;
— соблюдаются лиустановленные законом сроки рассмотрения заявлений (ходатайств) о приобретениигражданства РФ (заявлений — до 6 месяцев, ходатайств — до 9 месяцев вплоть доокончательного решения Президента РФ), исполнения решений по вопросамгражданства (не более месяца), выдачи заграничного паспорта (до месяца);
— какие мерыпринимаются службой к гражданам и должностным лицам, не соблюдающим правиларегистрации и проживающим без паспортов (ст. ст. 178-181 КоАП), в частности,оформляются ли протоколы об административных правонарушениях и направляются лиони через начальника соответствующего УВД, РОВД и ГОВД в административнуюкомиссию при областной, ей равной или муниципальной (районной, городской)администрации. Стоит ознакомиться в административной комиссии с принятыми поэтим материалам решениями (постановлениями) и оценить их с точки зрениясоответствия закону;
— принимаются лимеры к выдворению иностранных граждан из пределов Российской Федерации, когдадля этого есть законные основания. В соответствии со ст. 31 Закона СССР от 24июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР»иностранный гражданин может быть выдворен: 1) если его действия противоречатинтересам обеспечения государственной безопасности или охраны общественногопорядка; 2) если это необходимо для охраны здоровья и нравственности населения,защиты прав и законных интересов граждан; 3) если он грубо нарушилзаконодательство о правовом положении иностранных граждан, таможенное, валютноеили иное законодательство. Следует иметь в виду, что служба имеет право лишьинициировать вопрос о выдворении иностранных граждан и оформить соответствующиематериалы. Ходатайствовать о выдворении иностранцев могут также принимающие ихроссийские организации. Что касается окончательного решения, то оно принимаетсякомпетентными органами либо МВД, либо ФСБ. Уклоняющиеся от выезда подлежат ссанкции компетентных органов задержанию и выдворению в принудительном порядке;
— взаимодействует ли служба с территориальными органами Федеральной миграционнойслужбы, Федеральной службы безопасности, Федеральной налоговой службы, органамипрокуратуры, участковыми инспекторами, с другими структурными подразделениямиУВД, РОВД, ГОВД, военными комиссариатами, органами записи актов гражданскогосостояния и другими по вопросам обмена информацией, проведения совместныхпроверок и других мероприятий (например, проводятся ли совместные смиграционной службой проверки соблюдения паспортного режима иностранцами, в томчисле работающими на российских предприятиях).
В ряде регионовна службы решениями соответствующих начальников органов внутренних дел возложенрозыск лиц, уклоняющихся от уплаты алиментов. В связи с этим следует поинтересоваться,какая работа проводится по данному вопросу.
Следует такжевыяснить вопросы: есть ли план или график проведения проверок соблюдениязаконодательства о гражданстве, праве граждан на свободу передвижения, выборместа пребывания и жительства и как он выполняется; организован ли личный приемграждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, соблюдаются ли порядок исроки рассмотрения их заявлений, а в отделах паспортно-визовой службыреспубликанских, областных, краевых управлений МВД, кроме того, осуществляетсяли организационно — методическое руководство (помощь) отделениямипаспортно-визовой службы РОВД и ГОВД.
Отдельные вопросы исполнениязаконодательства о гражданстве, праве граждан на свободу передвижения, выборместа пребывания и жительства прокуроры могут выяснять в ходе проведенияпроверок в других структурных подразделениях УВД, РОВД, ГОВД, территориальныхорганах ФСБ, Федеральной налоговой службы, Федеральной пограничной службы,Федеральной службы налоговой полиции, в таможенных органах и в военныхкомиссариатах.
Литература.
1. Д.Н.Бахрах, «Административное право России», Норма-Инфра М, москва 2000г.
2. А.Чурилов, Ю. Винокуров, Статья «Прокурорский надзор за исполнением законодательствао гражданстве», «Законность», №7, 1998г.
Нормативные акты:
1. ФЗ «Оправе граждан РФ на свободу предвижения, выбор места пребывания и жительства впределах РФ» от 25.06.1993г.
2. ФЗ «Опорядке выезда из РФ и въезда в РФ» от 15.08.96г.
3. ФЗ «Огражданстве РФ» от 28.11.1991г.
4. «Правиларегистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета», утвержденныеПостановлением Правительства РФ №713 от 17.07.1995г.
5. «Положениео паспорте гражданина РФ», утвержденное Постановлением Правительства РФ №828 от08.07.1997г.