Реферат: Административное право

СОЦИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ.

1. Понятиесоциального управления, его существенные признаки.

2.Государственное управление, его особенности, как вида социального управления.

3. Предмет исистема административного права.

Административное право является однойиз отраслей права, которая обладает определенными особенностями, спецификой,определяемыми особенностями тех общественных, управленческих отношений, которыерегулируются при помощи норм данной отрасли. Если речь идет об управленческихобщественных отношениях, то следовательно нормы административного права влитературе обоснованно называют нормами управления. Рассмотрению, т.о.,подлежат вопросы управления, проблемы управления, сущность управления, процессуправления. Ученые-кибернетики сформулировали основные законы управления вобласти природы, техники и общества. Именно они установили фундаментальныепринципы управления, определили, что управление не может осуществляться  без информации,  определили  технологию  управленческого  процесса, необходимостьобратных связей, обосновали цели управленческого процесса: оптимизациядеятельности, которая подвергается в рамках этого процесса определеннымвоздействиям и т.д. Поэтому, говоря о проблемах управления, надо обратитьвнимание на достижения кибернетики. Но кибернетика — это наука, имеющаяформальный, структурный, количественный подход к анализу явлений в областиуправления. Она имеет прекрасный математический аппарат, но этот аппарат неможет уловить «социальные» явления, определить их специфику, учестьих в управленческом процессе. Поэтому появилась теория (наука) социальногоуправления, использующая достижения кибернетики, но учитывающая при разработкепроблем социального управления специфику социальных процессов. Управление, каквсеобщее свойство, присуще любой общественно-экономической формации на любомэтапе развития общества. Оно происходит от системного характера общественнойжизни, от системного характера труда, которые поддаются определеннойорганизации, определенному порядку. Управление необходимо, поскольку имеетместо разделение труда, и одновременно обуславливается этим необходимость координации.Именно разделение труда, необходимость координации, во всех сферах, а главное втруде, получении продукта, в удовлетворении потребностей обусловило так-тофункцию, как управление. Таким образом, появилась теория (наука) социальногоуправления, которая поставила себе задачу выявить закономерности социальногоуправления, определить те отношения, которые составляют в своей совокупности управленческий процесс,выработать в теоретическом плане технологию этого процесса, обосновать роль.Функции участников отношений управления и т.д.

В число существенных признаков социального управлениявходят:

— упорядочивающее воздействие,

— целеполагание,

— информационныйобмен.

В самом общем виде, управление — этоупорядочение системы, процесс повышения ее упорядоченности. Это предельноширокое понятие — управление — основывается на обобщении научных знаний ореальных процессах управления биологических и технических систем. Оно можетупотребляться и в отношении социального управления. Определение управления, какупорядочения  системы, является общепринятым. Следует признать, что любаясистема обладает качеством упорядоченности, если составляющие ее элементыобеспечивают ее существование и развитие в условиях изменяющейся среды. Длярассмотрения понятия социального управления необходимо обратиться к понятиюсубъективного фактора, т.е., к основному вопросу науки социального управления осоотношении субъекта и объекта. Управление составляет процесс воздействиясубъекта управления на объект. Управленческая деятельность есть субъективнаядеятельность, С точки зрения терминологии субъект управления может быть назван'управляющей системой, а объект — управляемой системой.

Сущность системного подхода к изучению объективнойреальности в самом широком смысле заключается в том, что объекты познаниярассматриваются, как целостные образования, обладающие сложной внутреннейструктурой, как системой. В научной литературе нет единого определения понятиясистемы.

Кибернетики говорят, что управление возможно только всложных, динамичных системах, обладающих причинно-следственными зависимостями.Система • это целостное образование, внутренние связи между ее компонентамисильнее внешних связей. Эта целостность носит функциональный характер.Компоненты системы объединяются на интегративной основе. Свойства системы несводятся к свойствам ее компонентов. Компоненты взаимосвязаны, обладаютопределенными свойствами. Система взаимодействует со средой. Под системойпонимается совокупность компонентов, взаимодействие которых порождает новыеинтегративные системные свойства, не присущие се образующим. Пример:юридический факультет — система, задачей которой является подготовкаспециалистов широкого профиля, которые могли бы работать в качестве прокуроров,судей, следователей, юрисконсультов и т.д. Компонентами этой системы являютсякафедры, каждая из которых выполняет свою функцию. Ни одна из кафедр, каккомпонент системы не может подготовить специалиста широкого профиля. Только науровне факультета, как системы, появляются новые, интегративные, системныекачества, не присущие кафедрам. Мы получаем в качестве «продукта»этой системы специалиста широкого профиля.

Универсальная схема системы (универсальная в томотношении, что в нее можно подставить любые значения):

С.

————  с. У. — субъект управления ———

|           управляющая система        |

канал обратной                    С.       каналпрямой связи                                      связи

| '  С.    О.У. — объект управления       |

———.——управляемая система   ————

С

. С.- Среда, внешняя и внутренняя

К системе предъявляются определенныетребования: она должна быть динамичной. Если поступающая от субъекта объектукоманда не выполняется, система недвижима, то об управлении не может идти речи.Кибернетики говорят:  управление — это перевод системы из одного состояния вдругое в соответствии с присущей данной системе закономерностью. Управление  может иметь место в той системе, которой -присущи причинно-следственныезависимости. Управление носит антиэнтропийный характер (энтропия — этодезорганизация, хаос). Управление всегда направлено на уменьшениедезорганизации, энтропии.

«Задача управления состоит в том, чтобы возможноточнее воспроизвести в субъекте объект управления. Если управляющая системаслишком проста и не отражает сложности объекта, она не может быть способнаэффективно управлять.»

(АфанасьевВ. Г.) Субъект управления должен «просматривать» весь объект, чтодовольно трудно. Субъект управления имеет меньшую информационную емкость, но ондолжен отражать объект, должен представлять любые возможные состояния объекта.Т.к., если информация, поступающая по каналу обратной связи, не будет встречатьчиновника, который бы воспринимал эту информацию, соответствующим образомперерабатывал ее и т.д… то этот участок не будет управляться. Поэтому должно иметьместо такое соотношение, при котором субъект управления должен обладатьнеобходимым разнообразием, соответствующим разнообразию объекта. Он долженобладать минимумом разнообразия, поэтому имеет место закон необходимогоразнообразия. Субъект управления всегда «беднее» в плане информации,но он должен иметь все структурные звенья, которые бы отражали объект. Т.е…субъект управления должен соответствовать объекту управления, управляющаясистема должна соответствовать управляемой системе.

Упорядочивающее воздействие. Любойпроцесс находится под. воздействием внешних и внутренних факторов. Взависимости от степени автономии такого процесса от окружающей среды, в числеэтих внешних и внутренних факторов, могут оказаться доминирующими либо первые,либо вторые. Внешние факторы понимаются, как факторы, оказывающие регулированиесистемы, внутренние — саморегулирование. Переплетаясь, они составляют всовокупности единый процесс управления. При помощи регулирования осуществляетсястратегия управления, при помощи саморегулирования — тактика.Саморегулированием занимается объект, воздействие на него в качестверегулирования оказывает субъект. В качестве норм может осуществляться этовоздействие, в качестве стимулирования, при помощи санкций, индивидуальныхпредписаний, т.е. методами убеждения и принуждения.

При анализе управленческой деятельности лучше всегоиспользовать термин «воздействие», а не управленческая деятельность.Потому, что в этом термине уже чувствуется результат действия, деятельности,сила. определенное влияние, какая-то законченность. И, действительно,содержанием управленческого процесса является воздействие субъекта на объект.Между субъектом и объектом существуют отношения. Смысл существования субъекта втом, чтобы удовлетворять потребности объекта при помощи этих же воздействий.Названные способы воздействия на поведение людей обеспечивают упорядоченность вразвитии общества, ибо закрепляют господствующие отношения, стабилизируют их,заглушают антиобщественные проявления, создают условия для создания новыхотношений. Цели регулирования со стороны субъекта должны совпадать с целямиобъекта, действие по своему содержанию должно быть ожидаемым объектом. Недолжно быть столкновения стратегии и тактики, стратегия не должна заглушатьинициативу, идущую от объекта. Нужно предоставлять самостоятельность.

В качестве объекта управления выступает индивидуальноеповедение людей, управление возможно в рамках организации, управлениюподвержены социальные процессы.

Административное право воздействует на поведение. Всеобщественные отношения, урегулированные нормами права — это урегулированностьповедения. В психологии и социологии существует система факторов,воздействующих на поведение. Что это за система? Это, прежде всего, среда:естественная, производственная, культура, воспитание, образование,деятельность. Среда порождает потребности. Потребности находят отражение винтересах, стремлениях, желаниях, целях и т.д. В свою очередь, потребностичерез интересы и т.д… находят отражение в мотивах. На основании мотивовпринимаются решения, в соответствии с решением формируется установка, какготовность действовать в определенном направлении, как мобилизация сил и т.д.И. наконец, осуществляется само действие. Действие воздействует на среду, средаменяется, меняется сам человек, появляются новые потребности.

Потребность — это состояние личностив зависимости от условий ее существования. Потребность — это источникактивности личности. Потребность тесно связана с мотивом. Управлять действиями.людей можно только тогда, когда можно направить их побуждения и интересы,учесть их потребности. Управлять людьми можно только управляя мотивами.Психологи пишут:

обнаружением тесной связи междупотребностью и мотивом не исчерпывается характеристика мотивации поведения.Необходимо выяснить регулирующую роль мотива, выражающуюся в его направляющей,побуждающей и контролирующей функциях. Регуляция деятельности начинается стого. что индивид определяет цель. Цель должна стать программой его поведения.Упорядочивающим воздействием будет какое-то положение, инструкция, норма права,норма общественной организации. Эта норма и является воздействием.

С анализом регуляции индивидуальногоповедения связаны проблемы воли. Волю нельзя сводить ни к сознанию, ни кдеятельности. Это более сложное явление. Когда имеет место анализ воли, тоследует говорить о том, что человек действует не из «я хочу», а из«я должен». Подавление определенных желаний и выделение тех желаний,которые имеют большую значимость для этого человека, торможение второстепенныхстремлений в любом акте происходит тогда, -когда человек употребляет власть надсобой, использует свою же внутреннюю власть. Воля представляет собой особуюформу активности человека, она предполагает регулирование человеком своегоповедения. Одним из важных свойств протекания волевой деятельности в целом, илиотдельного ее акта, является осознание свободы в принятии того или иногорешения. Человек действует, руководствуясь относительной свободой воли: я мои'сделать так, а могу сделать по-другому. Но относительная свобода воли связана спереживанием ответственности за принятое решение. Вот откуда появляетсяответственность.

Иногда можно принять решение в рядуэтих элементов, факторов, определяющих поведение, небольшими усилиями, ноиногда это решение дается достаточно трудно. Борьба мотивов особенно сложна,когда нужно выбирать между двумя взаимоисключающими путями дальнейшегоповедения.

Вторым существенным признакомсоциального управления является целеполагаиие. Упорядочивающеевоздействие субъекта на объект имеет целенаправленность. Наличие цели обогащаетпроцесс упорядочения, придает этому процессу характер реализации, определенныепрограммы, т.е. полагание того. что будет его результатом. В управлениисоциальными процессами целенаправленность проявляется в виде, целеполагания ивыражается в форме необходимого результата деятельности, определяющего процессупорядочения социальных явлений. Цель. как закон, определяет способ и характердействия человека, ей человек должен подчинить свою волю. Объективно обусловленнаяцель представляет собой модель тех результатов сознательно-волевых действийсубъекта, ради достижения которых и предпринимаются эти действия. Цельвыступает двигательной силой субъекта управления и направляет сам процессуправления в необходимое русло. Это позволяет субъекту предвосхитить тосостояние, в котором он «хотел бы видеть» объект. Цели бываютразными: близким, отдаленными, промежуточными, конечными и т.д. Самое главное втом. что цель должна быть достижима, чтобы имели место предпосылки ее реализации,чтобы она не была абстрактной. Цели ставятся в актах управления, определяя ихтворческий характер, как правило, и новизну.

Для процессов социального управления характерендвусторонний информационный обмен между управляющей и управляемой системами. Оносуществляется по каналам прямой и обратной связи. «Как осуществляетсяпроцесс управления? Собирается информация о состоянии объекта, субъекта, всейсистемы, воздействиях внешней и внутренней Среды. Эта информация по каналамобратной связи поступает в субъект управления, где она перерабатывается ипоступает к руководству в качестве проекта управленческого решения. Затемрешение по каналам прямой связи поступает в объект управления; под руководствомсубъекта обеспечивается исполнение управленческого решения. Т.о.,управленческий процесс носит цикличный, замкнутый характер. Если в силукаких-то причин и обстоятельств решение выполняется не полностью, информация онем поступает по каналам обратной связи к субъекту управления, где решаетсявопрос о необходимости издания нового управленческого решения или дополнений кранее изданному. Новое решение вновь поступает в объект управления. И т.д. Приэтом. система управления имеет определенную иерархичность: каждое отдельновзятое звено (уровень) по отношению к нижестоящим звеньям будет считатьсясубъектом управления (нижестоящее звено, соответственно. -объектом), а поотношению к вышестоящим звеньям — объектом управления (субъектом будетвышестоящее звено).

Любой процесс управления характеризуется следующим:

1. Сохранением и переработкой информации, фиксирующей прошлыйопыт деятельности каждого конкретного органа управления.

2. Получениеминформации о возможностях развития и функционирования объекта управления.

3. Получениеминформации о результатах прошлых управленческих воздействий на объект,обратная                                                                          связь.

4. Анализомполученной информации и принятием на его основе решений о необходимыхупорядочивающих воздействиях на объект.

Информационное воздействие на человека будетэффективным в том случае, если сообщаемые ему сведения окажутся актуальными длянего, имеющими личностный субъективный смысл. Одни понятия, идеи могут быть ему близкими, реальноуправлять его деятельностью, побуждать к ней и направлять ее. другие останутсятолько словесным знанием, которое никак не определяет поведение данногочеловека. Эта особенность информационных процессов в обществе нашла отражение втеории массовых коммуникаций. Одним из центральных положений этой теорииявляется признание того. что индивид может обойти вниманием или перетолковатьпо-своему те части сообщения. которые не соответствуют его интересам, ставятпод сомнение ранее принятые решения. Он может акцентировать внимание на течасти сообщения, которые подкрепляют его точку зрения. Рубинштейн писал, чтолюбое внешнее воздействие определяет психологическое явление лишьопосредованно, преломляясь через свойства, состояния и психическую деятельностьличности, которая этому воздействию подвергается. Для права это очень важно.Воздействия на человеческое сознание могут как упраздняться им на уровнеиндивидуального поведения, а это уже правонарушение на юридическом языке, т.е.человек как бы прерывает воздействие и не дает ему породить результат, так иусваивается им с его ведома, „через него“, производит нужноеследствие,

Информация представляет собойсведения, сообщения, которые устраняют существующую до их получениянеопределенность в сложившейся проблемной управленческой ситуации. В самомобщем виде, информация — это разнообразие, которое один объект содержит, одругом, это взаимное и относительное разнообразие. С позиции теорий отраженияинформация может быть представлена как отраженное разнообразие. Содержаниемсоциальной информации является логическое мышление — самый высший тип отражениядействительности. Ее материальным носителем является слышимое или видимоеслово. Слово есть универсальный сигнал, который позволяет облечь логическоесодержание социальной информации в материальную форму, благодаря которой можетсобираться, восприниматься, перерабатываться, использоваться, храниться и т.д.Информация отображает изменения состояния данной системы. Разнообразиесостояний отображаемой системы порождает разнообразие информации. В этом смыследвижение информации определяет движение системы. Чем больше системаперерабатывает полезной информации, тем выше ее общая организованность иэффективность функционирования. Устраняя неопределенность поведения сложныхсоциальных систем, информация расширяет возможности регулирования. Отсутствиенадежной информации порождает ее дефицит. Информация, которой пользуетсячеловек, называют обыденной. Она. конечно, используется в управлении, но,главным образом, используется научная, систематизированная информация, котораянаходится в компьютерных системах, банках хранения и т.д. Многие специалистысправедливо считают понятие.информации краеугольным камнем социальногоуправления. Утверждается, что сам процесс управления есть получение, обработкаи использование информации, которая выступает, как связующее звено междусубъектом и объектом управления. Как управляющая, так и управляемая системы немогут существовать без информации, т.к. нет импульсовупорядочения. Есть авторы, полагающие, что нельзя считать информациейсведения, которые не присутствуют, не участвует, не используются в данномуправленческом процессе.

Классификация информации. Если за основу классификации принятьсферы общественной жизни, то можно различать экономическую, политическую,экологическую и т.д. информацию. По субъектам управления:… государственную иобщественную. По характеру: официальная, источником которой являются действиядолжностных лиц, и неофициальная, исходящую от экспертов, специалистов, в видерекомендаций и т.д. По сфере применения: универсальная не имеющая ограниченийкруга потребителей, и специальная, т.е. направленная. Информацию мы можем иметьо будущем, т.е. прогностическую, плановую и др. Информацию можно делить такжена социально-политическую, экономическую, отчетно-статистическую. Научно -техническую,правовую и т.д.

Требования, предъявляемые кинформации.Информация должна быть оптимальной, т.е. достаточной и необходимой для решениетой или иной задачи управления. Организовать оптимум информации достаточнотрудно, но это значит: при минимуме первичной объективной информации получитьмаксимум полезной информации для принятия   решения.   Другие   требования;объективность, правдивость, достоверность, своевременность, систематичность,непрерывность.

Информационные барьеры. Они нарушают информацию, отрицательно воздействуя нанее. Барьеры могут быть:

географические (удаленность объектаот субъекта), временные (например, исторические), режимные (каждое государствоскрывает определенные пласты информации), ведомственные, технические,терминологические, языковые, психологические Если содержание процессауправления составляет воздействие субъекта на объект, то в этом воздействиисфера мотивации, как область, позволяющая воздействовать на поведение, такимобразом, что оно осуществляется как бы самопроизвольно, а не как навязанноеизвне,

л

3 стадииуправленческого процесса:                                    I -

1. Подготовка ипринятие управленческого решения.

2. Исполнениеуправленческого решения.

3. Контроль.

Управление воплощается в реальномупорядочивающем влиянии, которое субъект управления оказывает на объект, т.е.на общественный процесс. Но т.к. между субъектом и объектом возникают самыеразличные отношения (в субъекте имеют место субъектные отношения,, в объекте -объектные,а между ними — субъектно-объектные, управленческие).

Управление — это отношение междусубъектом и объектом, через которое, в процессе которого и благодаря которому,социальная энергия, воля. цели субъекта управления, воплощенные в рамкахупорядочивающего воздействия, переходят в сознание, энергию, волю объектауправления, вызывает их движение в необходимом направлении.

Управление — процесс целенаправленныхупорядочивающих воздействий одной системы на другую или самовоздействий врамках последней, обеспечивающий посредством информационного обмена сохранениеи повышение упорядоченности управляемой системы.

Государственное управление, как вид социальногоуправления.

В качестве субъекта   управлениявыступает вся система органов исполнительной власти и органов государственногоуправления. Объект управления — та или иная отрасль, сфера управления, обществов целом. В качестве воздействий — нормы административного права. В целом, вкачестве объекта можно считать сферу государственного управления.

До Конституции 1993 года в качествесинонимов использовались понятия; государственное управление иисполнительно-распорядительная деятельность. Провозглашение в Конституциипринципа разделения властей отразилось на терминологии. Единая государственнаявласть стала реализовываться тремя ветвями власти:

законодательной, исполнительной исудебной. Государственная власть едина, как и прежде, но ее осуществление,реализация изменилось: если ранее имело место разделение труда по осуществлениювласти, фактически руководила партия, а государственный аппарат былисполнителем, то сейчас, в принципе, также плюет место разделение труда пореализации власти, здесь нет каких-либо существенных изменений, но ветви властистали независимыми. В своем постоянном действии эти три ветви властиобеспечивают политику государства, отражают интересы и потребности общества.Они взаимосвязаны: например, если не будет закона, то не будет необходимостиего исполнения.

Исполнительная власть связана с исполнением закона. Вэтом состоит существенная характеристика государственного управления.

Понятие исполнительной власти нельзя вмешивать сисполнительной деятельностью, с государственным управлением. Исполнительнаявласть — это категория базового характера, политико-правовая, это власть, а еереализация, практическое осуществление — это деятельность по реализацииисполнительной власти. Государственное управление — это вид деятельности пореализации исполнительной власти. В конституциитолько один орган-Правительство РФ — назван органом исполнительнойвласти.

Важен вопрос о соотношении понятий исполнительнаявласть и государственное управление, исполнительная деятельность игосударственное управление. Там, где имеет место, а это федеральный ирегиональный уровни, реализация принципа разделения властей там имеют местоорганы исполнительной власти: правительства, министерства, государственныекомитеты и т.д. Там, где нет действия принципа разделения властей, там имеютместо государственное управление и органы государственного управления.

Органы государственного управления:управление различного рода концернами, предприятиями, объединениями,департаментами, не выходящими на уровень федеральный или региональный.

сущностью государственного управления является исполнениезакона. Но нельзя исполнить закон, не имея распорядительных полномочий (материальноеобеспечение, кадры и др.). Деятельность по исполнению закона являетсяисполнительно-распорядительной. Здесь так же оказывается воздействие воисполнение закона, но следует иметь ввиду, когда и почему, по каким пр1гчинамименно в сфере государственного управления, в сфере исполнительной властиосуществляется это воздействие. Потому что законодательный орган издает закон,он выполняет свою функцию, но по Конституции Государственная Дума не обладаетправом контроля, она обладает лишь некоторыми возможностями с точки зренияформирования правительства, бюджета. ПОЭТОМУ весь процесс воздействия, т.е.реализации закона переходит в сферу исполнения, с сферу действия органовисполнительной власти и органов государственного управления. В правовом государстведолжен главенствовать закон. В настоящее время с сфере управления действуют, восновном, акты управления, а не законы. Закон еще на занял своего»законного" места. В нашей стране и по территориальным, и поклиматическим, и по национальным, и по иным особенностям, закон, как бы/мы нестарались сделать его универсальным, практически невозможен. Поэтому законочень часто требует для своего действия, обеспечения этого действия в сфереуправления, в сфере его исполнения, детализации и конкретизации, с учетомперечисленных особенностей, местных особенностей. Закон обычно содержит нормыобщего характера, общего действия и требует конкретизации. Это значит: неменяя, не подменяя его цели. учесть те условия,при которых он начнет действовать на данной территории. Для этого можно уточнить некоторые юридические факты,изменить гипотезу, не меняя ее существа, в какой-то степени скорректироватьдиспозицию нормы и т.д… и тогда закон «заработает». Это и происходитобычно. Многие отношения по своему содержанию не нуждаются в законодательномрегулировании, они подлежат регламентации при помощи актов управления. Поэтомуздесь вся деятельность носит правоприменительный, правоисполнительный характер,задача: исполнять закон. Эта деятельность носит государственно-властный характер.Орг-ан исполнительной власти и, естественно, орган государственного управлениявыступает от имени государства. Исполняются, реализуются функции управления, кчислу которых нужно отнести сбор иобработка информации, прогнозирование, планирование, подготовка и расстановкакадров. Каждый орган действует в пределах своей компетенции, т.к. они наделенынеобходимыми полномочиями государственно-властного характера.

Следует различать понятие управления в самом широкомсмысле, когда речь идет об организации общественных отношения, и в узком смысле, где речь идет обуправлении в сфере экономики, социально-культурного строительства,административно-политической деятельности. Наконец, следует понимать управлениев качестве внутреннего.управления (регулируются внутриорганизационныеотношения), имеющего вспомогательный характер.

Управленческая  деятельность  имеетярко  выраженный организационный характер, организационное содержание, т.к. впроцессе этой деятельности организуется совместный труд. Здесь имеет месторегулирование, координация, упорядочение субъектов, объектов, их связей, т.е.отношений. Обеспечивается достижение управленческих целей в масштабе общества ина других уровнях. Практически реализуются интересы общества, потому что закаждой нормой, за каждым отношением, возникающим в сфере управления, стоятопределенные потребности. Каждый акт предусматривает определенную ихсовокупность. Исполнительная деятельность осуществляется постоянно, непрерывно:носит юридически властный характер. Имеет место подчинение объекта субъект,. Сразвитием рыночных отношений органы Исполнительной власти все чаше уходят отнепосредственного прямого воздействия.

Существует тенденция: не следуетделать сложным субъект управления, больше вопросов нужно сводить к саморегулированию. Переход от жесткогоуправления, непосредственного воздействия к более мягкому регулированию.Коммерческие структуры, к примеру, не уходят из сферы государственногоуправления, но и не управляются напрямую, они подвержены регулированию:

существуют общие правила (пожарнойбезопасности, санитарные), находящиеся на контроле у государства, и др.Отношение к этим структурам в рамках управленческих отношений особое:

осуществляется реализация программподдержки среднего и малого бизнеса, помощь в кредитовании, налоговые льготы,демонопольная политика и т.д.

ПРАВООТНОШЕНИЯ

Сфера государственного управлениябудет иметь место там и там заканчиваться, где возникают управленческиеотношения, а в управленческом отношении обязательным субъектом или участникомдолжен быть орган государственной власти или государственного управления или ихдолжностные лица. Сфера управления, прежде всего, определяется теми отношениямиуправленческого характера, в котором участвуют названные субъекты.

В сфере государственного управления наибольший секторпредставляют   урегулированные нормами административного права отношения.  Двадругих сектора составляют отношения, нуждающиеся в правовом регулировании, иотношения, не нуждающиеся в правовом регулировании (организационные вопросу:проведение совещаний, передача опыта, проведение инструктажа). Сфера управления- это регулируемые отношения, но не все они представляют эту сферу, потому что кромеурегулированных есть нуждающиеся и не нуждающиеся в правовом регулировании. Всфере права наибольший сектор составляют регулятивные нормы, два другихсектора:

правоохранительные нормы и правотворческие нормы.Система права — это возможность правового регулирования, система правовыхотношений — это действительность правового регулирования.

В механизм правового регулирования входят нормы права,правовые отношения, правосознание, правовая культура, правовая идеология, актыповедения и т.д. Система правовых отношений и есть механизм правовогорегулирования, с подачи в этот механизм правовой энергии от системы права.Именно система правовых отношений обеспечивает все правовое регулирование,здесь право «оживает», имеет место действие в соответствии с нормамив рамках этих правоотношений. Субъекты действуют на основании правосознания,правовой культуры, реализуется правовая идеология, непосредственно имеют местоакты реализации права и т.д. Одна норма регламентирует тысячи правовыхотношений. Вне правоотношений действуют нормы-запреты. Т.о… кроме системыправа существует система правоотношений.

Управленческие отношения — это отношения, как власти иподчинения — вертикальные, так и горизонтальные, при этом в вертикальныхотношениях обязательным субъектом является орган управления или его должностноелицо. В сфере управления различают два вида отношений. В административном правесуществуют отношения, связанные непосредственно с управлением: например, междувышестоящим органом -Правительством — и министерством, между министерством и'подчиненным ему органом и т.д. Эти отношения существуют, они регламентированынормами административного права. Но вторым видом отношений являются такие,которые возникают исключительно в правовой форме. К примеру: В СССР возникланеобходимость в укреплении исполнительной власти. Была создана должностьПрезидента. Ее никогда не было. следовательно, не было отношений, с нейсвязанных, с субъектом — Президентом. Но должность появилась, появиласьпотребность в урегулировании в этих отношений. Норма не создает отношения, онаих оформляет их, обеспечивает их регулирование, при этом, она оформляет этиотношения через потребность в них. Другой пример: Вместо- исполкомов в Россиипоявились главы администраций районов. Таких субъектов и отношений не было-Появилась потребность в таких отношениях, следовательно, появилась потребностьв установлении таких норм. в оформлении этих отношений с помощьюадминистративного права.

Ранее, до правового регулирования, небыло процессуальных отношений: уголовно-процессуальных, гражданско-процессуальных,  административно-процессуальных.  Появиласьпотребность в том, чтобы уголовно наказуемое деяние наказывалось в соответствиис какими-то правилами, нормами, чтобы существовал порядок применениянаказания.  Появились процессуальные нормы. Гражданско-правовые сделки тоженадо было как-то оформить. И т.д. Поэтому, возникающие отношения, в формеправовых, потом обрастают какими-то подробностями, которых норма непредусматривает, они становятся «жизненными».

Сфера действия норм административногоправа уже сферы исполнительной власти и сферы управленческих отношений. Механизмправового регулирования действует, прежде всего, через правовое регулированиеотношений.

Правовое регулирование (определениеАлексеева) — это осуществляемая с помощью системы правовых средств (норм.правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное,нормативно-организационное воздействие на общественные отношения в целях ихупорядочения, охраны, развития в соответствии с потребностями, интересамигражданина и общества в целом в сфере государственного управления. В качественепосредственного предмета правового воздействия выступает волевое поведениеучастников общественных отношений.

Правоотношение — это возникающая наоснове норм права индивидуализированная общественная связь между лицами (одноиз которых является должностным лицом), характеризуемая наличием субъективныхюридических прав и обязанностей и поддерживаемая, гарантируемая принудительнойсилой государства. Правовое отношение всегда представляет собой известнуюобщественную связь между различными субъектами, а право и обязанность (и в этомсуть правоотношения!) едины посвоему объекту, по своему фактическому содержанию, воплощенному длядолжностного лица в том. что оно полномочно решать вопрос, а для другого — втом. что оно должно исполнить это решение, и в силу единства прав и обязанностей,которыми наделены разные лица. они связаны между собой.

Административно-правовое отношение — это такое общественное отношение, которое складывается и осуществляется наоснове нормы административного права и выступает в качестве правовой формыуправленческого отношения. Административное — правовое отношение — средствоправового регулирования, это результат правового регулирования. Норма«говорила» о том. что она может урегулировать, а отношениеговорит" о том. что они выступает средством такого регулирования. В рамкахотношений осуществляется непосредственно воздействие органа государственногоуправления, органа исполнительной власти на соответствующий объект.

Власть имеет три ветви: законодательную,исполнительную и судебную. Может быть два пути. Закон непосредственно действуетна объект управления, нормы прямого действия заложены в законе, но ив этомслучае обеспечивается его воздействие при помощи действия органовисполнительной власти. Здесь «голый» закон, его нужно «одеть»финансами, ресурсами, кадрами и т.д., иначе он не будет выполнен. Но естьзакон, который не может действовать непосредственно, он действует  через  акты,   издаваемые   Правительством   (Постановления,   Распоряжения).Министерствами и другими федеральными органами и т.д. Это закон, не содержащийнорм, которые бы могли действовать без этих актов управления. Национальные,экологические, экономические, климатические и иные факторы, требующие учета приреализации заложенных в закон норм. вынуждают Правительства и другие органы (врегионах) издавать акты для конкретизации закона. Конкретизировать — значит вТУ или иную гипотезу вложитькорректирующие условия, не меняя цели и содержания закона. Но главное — не вгипотезе, ее часто вообще не бывает, если видно из диспозиции, о чем идет речь;значит в диспозицию нужно заложить эти особенности, не исправляя закона.

Специфика административно-правовых отношенийзаключается в том, что с их помощью осуществляются   процессы  жизнеобеспечения   общества.   Организующая   роль   норм административногоправа реализуется через и посредством административных правоотношений. Именно врамках правленческого отношения происходит непосредственное упорядочение тогоили иного процесса, то или иного действия, складывающихся из предписанныхнормой права действий. Все это обуславливает необходимость осуществления этихотношений, прежде всего как отношений власти и подчинения. Именно с помощьюэтих отношении обеспечивается охрана общественного порядка, охрана общественнойбезопасности, жизнеобеспечение.

Структураправоотношений. Как и в любом другом правоотношении, при различии подходов кструктуре в литературе, имеют место участники правоотношении, их права иобязанности. Спорным остается вопрос об объекте. Норма создает абстрактнуювозможность определенного поведения в сфере управления. Но для ее реализации вправоотношении необходимы конкретные возможности участников этого отношения,необходимо выражение воли участников. Абстрактная возможность, предусмотреннаянормой, превращается в конкретные права и обязанности, в модель их поведения.Абстрактные элементы нормы, ее гипотеза, диспозиция, санкция, трансформируютсяв конкретные элементы правоотношения: абстрактный субъект отношения — если этоорган, получает свое наименование, должностное лицо — фамилию, гражданин — тоже. Права и обязанности, предусмотренные нормой, являются выражением должногон как таковые создают лишь возможность данного поведения. Как бы точно ни былаопределена модель поведения, совокупностьправ и обязанностей, это все еще возможность, а не действительностьправового регулирования.

Долгое время в литературе по общей теории государстван права, а также отраслевых наук, шла дискуссия,что же понимать под содержанием правоотношения. Считалось совершеннообоснованным, что содержанием любого правоотношения являются права иобязанности субъектов этого отношения. Постепенно это мнение менялось.Последние годы несколько актов сразу сочли необходимым полагать, чтосодержанием правоотношения являются действия субъектов этого отношения в соответствиис правами и обязанностями. И действительно, только их деятельность, их действиямогут развивать это отношения, реализовать эти права и обязанности. Вероятно,правильно считать, что действия, деятельность субъектов отношения егосодержанием. Следует иметь ввиду, что права и обязанности далеко не полностьюохватывают акты реального поведения. И это естественно, т.к. право не должно ине может полностью предусмотреть, регламентировать все детали поведения. И вэтом нет необходимости: это модель поведения. Реальное поведение не может бытьбеднее этой модели, оно всегда богаче нормы, ее содержания. Модели,закрепленные в правах и обязанностях, нередко бывают тесны. Когда имеет местоотклонение от модели, при помощи тех или иных средств поведение «выходит»на модель. Реальное поведение участников отношения должно соответствоватьопределенной модели поведения. Само установление модели имеет существенноезначение для ее реализации. Чем полнее учтены интересы и мотивация поведениякаждого из участников в модели, тем больше вероятность того. что реальноеповедение будет соответствовать этой модели. Рассмотрение связи прав иобязанностей дает возможность установить некоторые критерии определенияправильности модели, ее соответствие тем целям, на достижение которых направленанорма, реализуемая в данном правоотношении. К таким критериями относятся:

а) точное определение участников правоотношения:

б) распределение прав и обязанностей, обеспечивающееих строгую согласованность, корреляцию:

в) установление правовых средств, которым располагаеторган управления, должностное лицо, для осуществления правомочия и принуждениеиного участника к выполнению обязанностей.

Вопрос о том, является ли правоотношение выражением волигосударства, закрепленной в норме, либо сочетание воли государства и волиучастников этого отношения, имеет не только теоретическое, но практическоезначение. Основная функция правоотношения состоит в том. чтобы воля государстватрансформировалась в волю участников правоотношения, была реализована в конкретныхактах поведения: действиях или воздержании от них. в зависимости от них. Обычнореализация норм правоотношений представляет соотношение государственной воли иволи участников. Соотношение общей и индивидуальной воли участников носит инойхарактер там. где предписание носит императивный характер (допустим, правиладорожного движения, правила пожарной безопасности: если водитель получил Права, он взял на себяобязанность беспрекословно подчиняться их содержанию, т.е. тем нормамадминистративного права, которые составляют правила дорожного движения).

Одним из аспектов правоотношения является воздействиеинтересов на осуществление прав и т.д. Здесь имеет место действиепсихологического механизма.

Своеобразие управленческого воздействия права заключается втом, что его основным субъектом выступает государство, средством — правовыепредписания, а объектом — личность в ее социальных связях. В процессеисследования соотношения правового воздействия на поведение и правовогорегулирования общественных отношений выявлена теоретическая связь и особенностисоциально-психологического механизма правового воздействия и механизмаправового регулирования. Объектом правового воздействия является поведениечеловека, в то время, как объектом правового регулирования выступает общественноеотношение. Отсюда вытекает и различие в методе воздействия и регулирования.Регулирование представляет собой совокупность методов воздействия на поведение(запрета, позитивного обязывания, дозволения). Если механизм правовогорегулирования включает как объективные элементы (нормы права, правоотношения,акты реализации), так и субъективные (правосознание), тосоциально-психологический механизм правового воздействия — это взаимодействиесубъективных элементов (правосознания, волевых актов саморегуляции поведения.  Испытывая правовое воздействие, человек вступает в правоотношение через волевуюдеятельность, которая является результатом этого воздействия. Следовательно,регулирование, в конечном счете, всегда выступает как результат воздействия, входе которого происходит «подключение» механизма саморегуляцииповедения или его подчинение требованиям нормы. Здесь — сочетание: если нормадействует на всё отношение, то психологическая регуляция действует именно наконкретное поведение через мотивацию. Получается двойной механизм. Механизмпсихологического воздействия обеспечивает регулирование при помощи нормы.

По содержанию отношения делятся на отношения:

1) связанные с деятельностью органов управления, органовисполнительной власти по удовлетворению потребностей и интересов граждан,охране их прав в сфере государственного управления:

2) связанные с деятельностью вышестоящих органов управления поруководству деятельности нижестоящих органов управления;

3) связанные с осуществлением непосредственно оперативногоуправления. По направлениям управленческой деятельности могут быть выделеныотношения:

1) связанные сподготовкой и изданием нормативных и индивидуальных правовых актов:

2) связанные снепосредственным исполнением законов и иных актов:

3) связанные сконтролем и надзором за реализацией правовых актов:

4) связанные сосуществлением правоохранительной деятельности:

5) связанные с осуществлением регулирования отношения,участниками которых выступают приватизированные предприятия, акционерныеобщества, коммерческие структуры и т.д.

По способу защиты; они защищаются в административномили судебном порядке;

По соотношению прав и обязанностейсторон: вертикальные и горизонтальные отношения. Но в рамках тольковертикального отношения осуществляется упорядочивающее воздействие. Когда вгоризонтальное отношение вступают, к примеру, два министра, там нет подчинения,нет воздействия, там — согласование, взаимное финансирование и т.д.

В отношениях, одним из субъектовкоторых выступают коммерческие' структуры, речь идет не о подчиненности, а оподвластности.

Существует два вида субъектовадминистративно-правовых отношений. Именно в административном праве, в сферегосударственного управления функционируют, осуществляют свою деятельностьбольшинство субъектов. Нет второй такой отрасли, где было бы такое количествосубъектов отношений. Есть понятие субъекта административного права, естьпонятие субъекта административно-правового отношения. Здесь имеет местоопределенное различие. В самом простом варианте субъектом административногоправа является то лицо или организация, которое обладает определенной право- идееспособностью, т.е. правосубъектностью, но не вступило, не вступает и несобирается вступать в конкретные административно-правовые отношения. Субъектадминистративно-правовых отношений — это тот субъект, который являетсядействующим, он уже включен в их осуществление непосредственно. Понятиесубъекта права вообще включает два критерия: социальный (участие в общественныхотношения в качестве способного выражать свое право, осуществлять единую волю ит.д.) и юридический (признание правовыми нормами его способности быть носителемправ и обязанностей).

К числу субъектов административно-правовых отношениймогут быть отнесены: прежде всего, органы исполнительной власти, органы властивообще, когда они связаны какими-то отношениями с органами исполнительнойвласти, со сферой государственного управления, внутренние подразделения органовисполнительной власти, органов государственного управления, различного родаорганизации, объединения (их администрация), концерны, общественные объединенияи организации, граждане, коммерческие организации.

Не все граждане обладают единым статусом    (ониобладают единым конституционным статусом). Конституционный статус«приращивает» к себе административный, статус. Правоспособностьграждан отличается в связи с принадлежностью к полу (частично), возрастом,местом проживания, состоянием здоровья. Все эти моменты корректируютадминистративно-правовой статус гражданина. Для того, чтобы быть цветником,субъектом отношений, необходимо обладать правоспособностью и дееспособностью.Неравенство административно-правовых статусов субъектов обусловлено двумяобъективными факторами. Управление немыслимо без власти, без иерархии (когдаречь идет о вертикальных отношениях). Объективно существующие отношения междулюдьми, организациями отражаются на их социальных позициях. Нормыадминистративного права это закрепляют. Всех субъектов права, в зависимости оттого, чью волю они выполняют, выражают, в чьих интересах, и от чьего именидействуют, а также от того, кто именно вступает в правоотношения, можноразделить на два типа: индивидуальные и коллективные. Первую группу составляютграждане. Термин «гражданин» в административном праве понимается каклицо, которое не состоит в устойчивых связях организационного (и непрерывного)характера с теми субъектами, с которыми он вступил или может вступить вадминистративно-правовые отношения.

Деликтоспособность (способность отвечать за административныеправонарушения) наступает с 16-летнего возраста. Возможно, этот возраст будетснижен до 14 лет (как в уголовном кодексе). Иностранцы делятся на постоянно ивременно находящихся на территории РФ.

Служащие обычно действуют от имени организаций. В тоже время, они могут выступать в качестве индивидуальных субъектов, особенно,когда выступают в качестве должностных лиц.

Коллективные субъекты. Здесь не подходят понятияправо- и дееспособности, здесь идет речь о правосубъектности. Она появляется вмомент утверждения Устава, у органов исполнительной власти — с моментаобразования. Основанием возникновения административно-правовых отношенийявляются юридические факты. Не только возникновения, а также — изменения илипрекращения. Норма административного права определяет условия, при которых должнывозникнуть, прекратиться или измениться административно-правовые отношения. Влюбом случае должен иметь место юридический факт в виде основания. В качестветаковых выступают действия и события. Действия могут быть правомерными инеправомерными (т.е. правонарушения). События могут быть объективными,«нерукотворными», но и «рукотворными» в то же время.

фактическое поведение

А____________________В

юридическийфакт                                    юридический результат — правомерноеповедение, предусмотренное нормой. Цель: достижение правового результата,совпадает с требованиями нормы административного права.

Если, в силу каких-то обстоятельств,имеет место отклонение от требований нормы, возникает необходимость восуществлении государственного воздействия.

ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Говоря о характеристике органаисполнительной власти, органа государственного управления, прежде всего, мыдолжны говорить о каком-то коллективе. О коллективе профессионалов, коллективеспециалистов, которые бы разбирались в методах работы с информацией, в методахвоздействия на подчиненных, при подходе к любой ситуации они должны бытьдостойно ориентированы. Они могли бы использовать последние, современныетехнологии принятия решения, технологии управления в целом. Нельзя отрыватьтехнологию подготовки и издания актов от технологии их исполнения, онивзаимосвязаны. Поэтому, первый момент, на который следует обратить внимание — это коллектив, который образует определенную организацию. Эта организациянаделена государственно-властными полномочиями. Данные полномочия составляюткомпетенцию органа. Для реализации компетенции учреждается организационнаяструктура органа.

Под структурой органагосударственного управления понимается состав его внутренних подразделен, ихсоотношение, взаимосвязь и формы взаимодействия. Работоспособность органа вомногом зависит от соответствия его структуры и численности штатов, функциям,формам и методам его деятельности. Схема функций органа лежит в основе егоструктуры. Они могут меняться:

увеличиваться, уменьшаться. В связи сэтим. нужно вспомнить закон необходимого разнообразия. Структура — это и естьто. что относится к обеспечению действия данного закона, его информационнойемкости данного органа, как субъекта управления.

Орган государства реализует своиполномочия в определенных территориальных пределах. (Это относится не ковсем органам: например Правительство РФ.возглавляет всю систему органовисполнительной власти страны) Орган образуется в установленном законом порядке.Государственно-властные полномочия реализуются методом издания от имени органаюридически обязательных актов.

Все названные признаки: компетенция,организационная структура, образование в соответствии с законом, действие вопределенных пределах, могут относиться и к другому органу: общественномуобъединению, например, профсоюзная организация. Весь этот перечень, если мы неговорим о государственно-властных полномочиях, никогда не будет отнесен кпонятию органа исполнительной власти, органа государственного управления.

Т.о., орган исполнительной власти — это организация, отличающаяся своей компетенцией, методами и формамидеятельности, структурой, порядком образования, призванная осуществлять задачии функции государства в соответствии с предоставленными государственно-властнымиполномочиями в сфере государственного управления. Устанавливая компетенциюкаждого из органов управления, государство производит разделение труда междуними. При этом, управлением охватываются все те участки жизни общества, которыенуждаются в управлении. В то же время исключается неоправданный, ненужныйпараллелизм, дублирование в различных звеньях, органах. Но разделение трудамежду органами обуславливают необходимость координации их деятельности. В своюочередь, устанавливаются органы, которые обеспечивают эту координацию, т.е.координацию деятельности других органов, осуществляют контроль за ними.

Какие основания могут возникнуть для создания новогооргана исполнительной власти? Необходимы

члены Правительства не могут бытьчленами Федерации, Государственной Думы, заниматься какими-то другими вопросами(что было в самом начале). Полномочия Правительства:

ст. 12 — Правительство руководит работой федеральныхминистерств и иных органов исполнительной власти и контролирует ихдеятельность. Утверждает Положения о министерствах и иных органов, назначает иосвобождает заместителей министров, руководителей федеральных органов, неявляющихся министрами и их заместителей, утверждает членов коллегий,министерств и других органов, вправе отменять акты федеральных органовисполнительной власти или приостанавливать действие этих актов;

ст. 13 — организует реализацию внутренней и внешнейполитики, формирует федеральные целевые программы, может передавать субъектам,их органам по соглашениям, договорам полномочия.

Закон устанавливает полномочия Правительства в сфереэкономики, в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, всоциальной сфере и др.

Акты Правительства. Правительство издает в соответствии с Конституцией и законамипостановления и распоряжения. Акты. имеющие нормативный характер, издаются вформе постановлений, принимаемых в порядке, принимаемых в порядке,предусмотренным Регламентом Правительства. Акты по оперативным и другим текущимвопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряженийПравительства. Постановления и распоряжения подписываются ПредседателемПравительства. Датой официального опубликования постановления и распоряжениясчитается дата первой публикации, его текста в одном из официальных изданий РФ.Постановления подлежат опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, апри необходимости немедленно через средства массовой информации (радио,телевидение), безотлагательно. Вступают в силу — со дня их подписания, если непредусмотрен иной порядок. Распоряжения — со дня подписания. Впервые в законесказано о том, что акты Правительства могут быть обжалованы в суд.

Закон регламентирует организацию работы Правительства.Ст. 24 определяет полномочия Председателя по организации работы Правительства.Председатель возглавляет Правительство, определяет основные направления егодеятельности, организует его работу, ведет заседания, подписывает акты,распределяет обязанности между заместителями, информирует Президента о работеПравительства.

В ст. 26 определены полномочия федеральныхминистров. Заседания — не реже одного раза в месяц. Отдельные заседания могутбыть закрытыми. Правительство информирует граждан через средства массовойинформации о вопросах, рассмотренных на своих заседаниях и о принятых по этимвопросам решениях. Рассматриваются проекты программ экономического исоциального развития. Устанавливается номенклатура товаров, в.отношениикоторых применяется государственное регулирование, устанавливается объемвыпуска государственных ценных бумаг,

принимаются решения о внесении Правительствомзаконопроектов в Ду^. рассматриваются проекты программ приватизации федеральнойгосударственной собственности, вопросы предоставления дотаций, субсидий,оказания иной поддержки на безвозвратной основе за счет средств федеральногобюджета и т.д., вопросы заключения подлежащих ратификации международныхдоговоров, принимаются решения о подписании соглашений с органамиисполнительной власти субъектов, образуется Президиум Правительства попредложению Председателя.

Президент обеспечивает согласованное функционированиеи взаимодействие Правительства и других органов государственной власти, имеетправо председательствовать на заседаниях и заседаниях Президиума. Возникаетвопрос, какие акты имеет право, полномочен издавать Президиум? Об этом в законене говорится. Ранее Президиум издавал постановления и распоряжения (Советаминистров).

Система органов исполнительной власти включает, преждевсего, Правительство, как высший орган исполнительной власти, далее — министерства, государственные комитеты, комиссии, федеральные службы,федеральные агентства, федеральный надзор. Здесь мы опять сталкиваемся спонятием системы. Именно благодаря системе осуществляется сложнейший процесс — процесс управления Российской Федерацией. Сложно принимать законы, но ещесложнее • их реализовывать, а именно этим и занимаются органы исполнительнойвласти.

Эта система включает не тольконазванные органы на федеральном уровне, но и органы исполнительной власти нарегиональном уровне. Здесь имеют место, так называемые, разночтения, т.к.республики имеют свои системы органов, регионы (края, области) — такжеотличаются. Систему нужно представлять не просто в виде этих органов. Онаработает в области полномочия федеральных органов и полномочий, связанных сосуществлением совместных предметов ведения. Государственно-властные полномочияосуществляются через издание правовых актов.

Вышеупомянутый закон содержит основные моменты,связанные с деятельностью Правительства, отношениями с Президентом иФедеральным собранием, органами региональными и т.д. Последние главы — оботставке Правительства, сложении полномочий перед новым Президентом(Правительство осуществляет свои полномочия до тех пор, пока не будетсформировано новое Правительство).

12 марта 1996 г.указом Президента РФ было утверждено «Положение о порядке работы поразграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органамигосударственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и овзаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органамиисполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ».Предварительное рассмотрение вопросов подготовки договоров о разграничениипредметов ведения и полномочий между федеральными органами государственнойвласти и органами государственной власти субъектов РФ и их правовогообеспечения осуществляет комиссия при Президенте РФ по подготовке договоров оразграничении предметов ведения и полномочиймежду федеральными органамии органами государственной власти субъектов. Основными задачами комиссииявляются:

организация и проведение экспертизы проектов договоров, атакже дополняющих их соглашений, представление заключений на данные проектыПрезиденту, обеспечение взаимодействия «первыми» и«вторыми» органами по вопросам, связанным с подготовкой и заключениемдоговоров и соглашений о разграничении полномочий. В договорах могут бытьопределены предметы совместного  ведения,  обусловленные  географическими, экономическими,  социальными, национальными и иными особенностями конкретного субъектаРФ. Комиссия представляет договор Президенту, вместе со своим заключением, атакже проекты соглашений — Председателю Правительства, со своим заключением.Договор подписывает Президент и уполномоченное лицо субъекта федерации.Соглашение подписывает Председатель Правительства и уполномоченное лицосубъекта,

В связи с изменением сферы управления изменился иаппарат Правительства. Аппарат Правительства возглавляет заместительПредседателя или федеральный министр. Он обеспечивает подготовку различных ' проектов, постановлений, распоряженийи т.д. Распоряжением Правительства от 8 апреля 1997 г. говорится: В целяхэффективного обеспечения деятельности Правительства РФ. оперативного решениятекущих социально-экономических вопросов и усиления контроля за исполнениемпринимаемых решений признать необходимым реорганизовать структуру аппаратаПравительства РФ и уточнить функции его подразделений, имея в виду, упразднитьдепартаменты, действующие по отраслевое- принципу, и усилить функциональнуюнаправленность работы Правительства. Утвердить прилагаемую структуру аппаратаПравительства РФ. В этих целях: а) образовать департамент реформированияпромышленности и конверсии на базе упраздняемых   департамента  промышленности   и   департамента   оборонных   отраслей промышленности:департамент реформирования агропромышленного комплекса и защиты окружающейсреды на базе упраздняемых департамента агропромышленного комплекса,департамента природных ресурсов и защиты окружающей среды; б) преобразоватьдепартамент науки и образования в департамент науки и образования высокихтехнологий: департамент по управлению собственностью и развитиемпредпринимательства в департамент собственности и регулирования естественныхмонополий;   департамент транспорта, строительства и связи в департамент реформв жилищно-коммунальной сфере, строительстве и производственной инфраструктуре;департамент труда и здравоохранения в департамент социального развития; в)упразднить департамент агропромышленного комплекса, департамент природныхресурсов и защиты окружающей среды, департамент оборонных отраслейпромышленности и департамент промышленности.

Обстановка в сфере управления всё время меняется.Переход в аппарате Правительства от отраслевой системы к функциональной вызванопределенными причинами.

Указ Президента РФ (с изменениями на б сентября 1996 г.): Вцелях определения рациональной структуры федеральных органов исполнительнойвласти и в соответствии со ст. 112 Конституции РФ постановляю: 1) установить,что в систему федеральных органов исполнительной власти РФ входят министерстваРФ (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти:государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службыРоссии, российские агентства, федеральный надзор России, а также Управлениеделами Президента РФ.

Министерство РФ — федеральный орган,проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленнойсфере деятельности, а также координирующий, в случаях, установленныхфедеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями ПравительстваРФ. деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.Министерство возглавляет министр, федеральный министр, которых входит в составПравительства.

Государственный комитет РФ. федеральная комиссия — федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальнойоснове межотраслевую координацию по вопросам,

отнесенным к их ведению, а такжефункциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственныйкомитет РФ, федеральную комиссию России возглавляют Председатели.

Федеральная служба России, российскоеагентство, федеральный надзор России — федеральные органы исполнительнойвласти, осуществляющие специальные (исполнительная, контрольная,разрешительная, регулирующая и др.) функции в установленных сферах ведения.Федеральную службу России возглавляет Руководитель (Директор Федеральнойслужбы). Российское агентство -Генеральный директор Российского агентства.Федеральный надзор -начальник Федерального надзора.

15 июля 1997 года — «Российская газета» — УказПрезидента — Приложение № 2: «Структура федеральных органов исполнительнойвласти». Сюда входят: Правительства РФ. федеральные министерства,федеральные органы исполнительной власти (государственные комитеты, федеральныекомиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры России.Управление делами Президента.

— Министерств -21 (атомной энергии, внутренних дел, по деламнациональностей и федеративным отношениям, здравоохранения, культуры,иностранных дел и т.д.). — государственных комитетов -18 (антимонопольный,высший аттестационный, по вопросам развития севера, по государственнымрезервам, по делам молодежи, по жилищной и строительной политике, по земельнымресурсам и землеустройству и т.д.).

— федеральных комиссии — 3 (по недвижимому имуществу и оценкенедвижимости, по рынку ценных бумаг),

— федеральныхслужб — 20 (авиационная, архивная, безопасности, внешней разведки, дорожная и

Т.Д.).

— федеральных агентств '• 3 (космическое, по патентам итоварным знакам, правительственной связи и информации при Президенте).

— федеральныенадзоры (горный и промышленный, по ядерной и радиационной безопасности).

Министерство имеет следующуюструктуру: возглавляется министром, первый заместитель или заместители, коллегия(занимается основными вопросами работы министерства, определяет развитиеотрасли или сферы и т.д.; в ее состав входят министр, заместители, руководителиуправлений, главных управлений, могут входить приглашенные ученые, специалистыи т.д.). Далее структура министерств может отличаться друг от друга: в одном — департаменты, в другом — главные управления и управления и т.д.

Государственные комитеты малоотличаются по своей структуре. Когда-то государственные комитеты вводились длятого, чтобы иметь на ряду с министерствами, достаточно «тяжелыми» посвоей структуре, «легкие» органы, которые контролировали быдеятельность отраслевых министерств, но потом они стали «обрастать»,расширяться и стали такими же «министерствами». Т.о… комитетколлегиально решает вопросы в той или иной сфере и принимает постановления.Оперативное решение вопросов происходит через коллегию, состоящих" изруководителей.

Например: Вопросы государственногокомитета РФ по управлению государственным имуществом (29 апреля 1997 г.

— «Российскаягазета» • Постановление Правительства РФ): разрешить государственномукомитету РФ по управлению государственным имуществом в пределах установленнойчисленности и фонда оплаты труда иметь в составе центрального аппарата наряду сдругими подразделениями следующие департаменты: недвижимого имущества,структурной политики управления государственным имуществом и методическогообеспечения, собственности за рубежом и иностранных инвестиций, управления ираспоряжения государственным имуществом топливно-энергетического комплекса,транспорта и связи, управления имуществом военно-промышленного комплекса ивоенным имуществом, государственного реестра федеральной собственности ипрограммно-технического обеспечения, финансовой политики управлениягосударственным имуществом и хозяйственной деятельности.

Примеры секторов (сфер) управления:

— Министерство транспорта РФ (Минтранс России) являетсяфедеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политикуи осуществляющим управление в транспортном комплексе (уже не отрасль, акомплекс). Транспортный комплекс составляют зарегистрированные на   территорииРФ юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие на морском,речном, автомобильном, городском, пассажирском (включая метрополитен) ипромышленном (кроме отнесенного к ведению Министерства путей сообщения РФ)транспорте перевозочную и транспортно-экспедиционную деятельность, работы,связанные с обслуживанием водных путей сообщения и судоходных гидротехническихсооружений, проведением научных исследований и подготовкой кадров, а такжевходящие в систему транспорта предприятия и организации, изготавливающиетранспортные средства и технологическое оборудование, выполняющие иную.связанную с транспортным процессом работу. Министерство транспорта РФвозглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должностиПрезидентом РФ по представлению Председателя Правительства. Министр транспортаосуществляет руководство порученной ему сферой на основе единоначалия и несетперсональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач,имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должностиПравительством РФ. Коллегия рассматривает важнейшие вопросы организации системыгосударственного управления транспортным комплексом и деятельности егоотраслей. Решения коллегии, как правило, оформляются приказами министра. Всоставе министерства транспорта РФ образуются департаменты, другиесамостоятельные подразделения, а также российская транспортная инспекция,которая возглавляется главным транспортным инспектором РФ, состоит изДепартамента российской транспортной инспекции в центральном аппаратеминистерства, филиалов и отделений в субъектах РФ.

— Федеральная миграционная служба России (ФМС России) являетсяцентральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющимгосударственную политика в областимиграции населения и координирующим работу по этому направлению в РФ. Основнымизадачами ФМС России является разработка проектов федеральных и. межрегиональныхмиграционных программ и обеспечение их реализации, распределение средств,выделяемых из республиканского бюджета РФ. на решение проблем миграции,контроль за их использованием, организация приема и временного размещениябеженцев и вынужденных переселенцев на территории РФ, а также оказание импомощи и содействия в обустройстве на новом месте жительства, разработка иосуществление мер по привлечению и использованию труда иностранных граждан натерритории РФ.

— Федеральныйгорный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России) являетсяцентральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющимгосударственное нормативное регулирование вопросов обеспечения промышленнойбезопасности на территории РФ. Основными задачами Госгортехнадзора России являются:организация и осуществление на территории РФ государственного регулированияпромышленной безопасности, государственного надзора за соблюдением центральнымиорганами федеральной исполнительной власти, предприятиями, объединениями иорганизациями, не зависимо от их организационно-правовых форм, должностнымилицами и гражданами требований по безопасному ведению работ в промышленности,устройству и безопасной эксплуатации оборудования.

Региональный уровень.

Указ Президента о мерах по укреплению единой системыисполнительной власти в РФ от 3 октября 1994 г. («Российская газета»7 окт. 1997 г.). Положение о главе администрации края. области РФ и т.д. Главаадминистрации является высшим должностным лицом края, области и руководиторганами исполнительной власти. В этом Положении говорится о соотношении главыадминистрации, прежде всего, с Законодательным собранием, их отношения. Онпредставляет бюджет, отчет о бюджете перед собранием, собрание рассматриваетэти вопросы, программы, которые представляются губернатором, он подписываетпринятые законы, может наложить вето. Губернатор представляет регион в Советефедераций, он может обращаться к Президенту, в Правительство, с законодательнойинициативой, в Законодательное собрание, в течение месяца все федеральные органыдолжны дать ему ответ, все должны обеспечивать его соответствующей информацией,в том числе Палаты. Верховный суд. Высший арбитражный СУД и т.д. Он имеет правовступать в отношения с иностранными государствами и подписывать соответствующиедокументы. Т.о… глава администрации имеет очень широкие полномочия.Представляет регион в Правительстве, подчиняется Президенту и ПредседателюПравительства по вопросам ведения совместного, а также полномочий РФ, но неполномочий местного характера, регионального. Он назначает руководителяадминистрации, несет ответственность, определяет содержание их его деятельностит.д. Глава администрации подлежит обязательному страхованию за счет средствбюджета региона на сумму годового денежного вознаграждения главы администрации.Глава администрации плюет право на ежемесячную надбавку к должностному окладуприменительно к выслуге лет в размере 40% и надбавку к должностному окладу засложность и специальный режим работы в размере до 50%:

отпуск — не менее 36дней. Иные условия финансового и материального обеспечения главы администрацииопределяются нормативными документами региона из средств бюджета. В случаеосвобождения от занимаемой должности глава администрации получает пособие вразмере заработной платы главы администрации до устройства на новое местоработы в течение года. Если на новом месте работы размер его заработной платыниже прежнего, то производится доплата до уровня его прежней зарплаты, но неболее одного календарного со дня освобождения от должности;

сохраняется непрерывный трудовой стаж.

Что представляет из себя администрация, на примереСанкт-Петербурга. (Закон Санкт-Петербурга о системе органов государственнойвласти Санкт-Петербурга). Администрацию СПб образуют: глава исполнительногооргана государственной власти СПб — администрации -губернатор. ПредседательПравительства СПб, канцелярия губернатора. Правительство СПб -коллегиальныйорган исполнительной власти, отраслевые территориальные органы администрации.Губернатор избирается на 4 года на основе всеобщего, равного избирательногоправа при тайном голосании. Для рассмотрения наиболее важных вопросовобразуется коллегиальный орган -Правительство СПб. решения Правительства вформе постановлений подписывает губернатор, решения Правительства носятрекомендательный, а не окончательный характер. Закон Санкт-Петербурга оПравительстве Санкт-Петербурга с изменениями на 9 декабря 1997 г. (подписан 25 ноября1996 г.): В состав возглавляемого губернатором СПб Правительства СПб входятследующие должностные лица: 1-й вице-губернатор Спб — Председатель комитетафинансов, вице-губернатор -председатель комитета экономического прогнозированияи инвестиционной политики, вице-губернатор — председатель комитета поуправлению городским имуществом, вице-губернатор -председатель комитета потруду и социальным вопросам, вице-губернатор- руководитель канцеляриигубернатора, вице-губернатор -председатель комитета по внешним связям,вице-губенатор, координирующий деятельность органов администрации, всего -11.Губернатор является Председателем Правительства. Срок государственной службыдолжностных лиц администрации СПб, входящих в состав Правительства СПб,ограничен сроком полномочий губернатора, за исключением должностных лиц,увольняемых и назначаемых в особом порядке, установленном федеральными законамии другими федеральными нормативными актами. Законодательное собрание вправевыразить недоверие должностному ЛИЦУ администрации, членам Правительства и т.д.(не менее двух третей при голосовании).

При переходе к рыночным отношениямсистема органов государственного управления допустила ряд просчетов,экономических и политических. Сейчас эта система реформируется. Предполагаетсяналичие трех наименований: министерство, служба и надзор.

Министерство координируетдеятельность других федеральных органов в сфере, которой оно руководит.Например, Министерство здравоохранения: разрабатывает различные программы,противоэпидимические правила, санитарные правила, осуществляет программы поборьбе с различного рода заболеваниями. Решения министерства (приказы министра)являются обязательными для всех тех органов, которые в своих системах имеютсанитарные или медицинские службы (Вооруженные силы, МВД, железнодорожныйтранспорт, морской и речной транспорт и Т.Д.).

Всякий выбор среди возможностей естьрешение. После того. как обнаружена проблема, необходимо определить цель исредства ее достижения. Решение означает выбор цели и средств ее достижения.Говоря об актах управления, мы. прежде всего, говорим о них. как о средствах исполнениязакона, т.к. вся деятельность по управлению практически связана с исполнениемзакона. В этом ее сущность. Именно при помощи актов управления закон может бытьисполнен, т.к… чаще всего, в законе отсутствуют нормы прямого действия. Припомощи актов управления осуществляется детализация, конкретизация норм закона.Закон не может учитывать все национальные, климатические. Экономические,экологические и иные условия, и здесь ему «на помощь» приходит актуправления, направленный на то, чтобы учесть местные условия и особенности. Актуправления, не меняя цели закона, в своей гипотезе, если она есть, учитываетэти условия. Особенно этоотносится к диспозиции, где права и обязанности участников управленческогоотношения могут быть скорректированы в соответствии с местными условиями иособенностями.

С актами управления связаноосуществление каждой функции государства. Именно с помощью актов управленияреализуется политика, закон, отражающий власть, и нормы этого закона. Вправовом государстве должен главенствовать закон. К сожалению, такогосоотношения закона и актов управления мы еще не добились. Конечно, естьотношения, которые не нуждаются в регламентации при помощи закона. Речь идет опроблемах, которые нуждаются в законе, должны быть в законе, и в соответствии сзаконом должны находить свое практическое решение. В настоящее время актыуправления превалируют, во многих случаях они заменяют закон. Вряд ли НУЖНОприветствовать, так называемое, указное право. Если это «скорая правоваяпомощь», сделанная в ожидании закона -это можно принять, но когдадлительный срок закон заменяется указом, то вряд ли это целесообразно.

Особенно акты управления незаменимы вобласти правоприменения, которое непосредственно, конкретно регулируетмногочисленные отношения. Здесь непосредственно практическую реализацию находятнормы земельного, финансового, трудового права, а не только административного.Нормы административного права, содержащиеся в актах, устанавливают компетенциюорганов.

Акты управления — довольно сложныеправовые явления. ПОТОМУ что. с одной стороны, они относятся к актамуправления, т.е… к механизму правового регулирования, а с другой — ониотносятся к управленческой деятельности. Здесь имеет места двуединая природаисточников этих актов. Они — правовые акты, как и все другие, входящие вмеханизм правового регулирования, и в то же время им присуща спецификауправленческой деятельности, они связаны с исполнением законов.

С понятием акта управления связанопонятие волеизъявления, что соответствует волевой природе, характеру права,особенной деятельности по его созданию и применению, т.е. правотворческой,нормоустановительной деятельности. Правовой акт представляет собой формузакрепления и выражения государственной воли, государственного волеизъявления.Издание акта управления рассчитано на правовой эффект, на достижение той илииной цели, на определенный правовой результат. Общим мотивом издания актаявляется потребность в определенном правовом воздействии на соответствующиеуправленческие отношения или на создание новых управленческих отношений.

Цели издания актов. Они издаются для:

1) установления,изменения или отмены правовых норм;

2) установления,изменения или прекращения правовых отношений.

Юридически названные свойстваотносятся к СУЩНОСТИ актов управления. Одним из важнейших свойств актовявляется их государственно-правовой характер, государственно-властный характер.Это связано с отношениями власти и подчинения, отдачи необходимых команд ит.д… но как бы они не были связаны с определенным усмотрением при их издании,они все равно должны издаваться в пределах действующего законодательства и бытьвсегда подзаконными.

Чем отличаются акты управления отдругих правовых актов, прежде всего от закона? Но цели их издания, в процессеосуществления государственного управления. Отличие акта управления от законасостоит в том, что именно закон определяет круг отношений, который регулируетсяпри помощи издания актов управления. Именно закон определяет порядок издания,отмены, приостановления, форму актов. Закон о Правительстве РФ устанавливает,что Правительство РФ издает решения в форме постановлений и распоряжений. Этоустановлено законом. Закон выступает источником права для актов управления иобладает высшей юридической силой. Конечно, он не может быть отменен актом управления.Этим и определяется подзаконпость.

Чем сличаются акты управления отсудебных актов? Судебные акты связаны с нарушением закона. Акты управленияшире. Они имеют творческий, организующий характер, нарушения — не главное.Конечно, в административном праве имеет место кодекс об административныхправонарушениях, но это не говорит о том. что вся отрасль, как. например,уголовное право, посвящено правоохранению. Кодекс регулирует отношения, но онине перекрывают действие всех других норм, а составляют лишь часть. Судебныеакты издаются в установленных законом случаях, в то время как акты управленияиздаются в случаях, непосредственно в законе не указанных. Это вытекает изкомпетенции. Если проанализировать нормоустановительную деятельностьПравительства, то мы увидим, что Правительство издает постановления, которыеиногда не могут «поместиться» в формуле «на основаниизакона...», потому что такого закона просто нет. Следовательно, Правительство  руководствуется  Конституцией  и  своей -компетенции, предусмотреннойзаконом о Правительстве. Кроме того, закон не может предусмотреть все возможныеслучаи, когда необходимо осуществить правовое воздействие; тем они и отличаютсяот судебных актов. Судьи подчиняются только закону, они независимы, и никто невправе обязать их издать тот или иной акт. Акты управления могут издаваться по указаниювышестоящего органа управления. Суды не могут издавать акты нормативногохарактера, в то время как органы управления это делают постоянно. Судебные актыпринимаются в установленном законом порядке, процессуальном. Акты управленияустановлены не только законом, но и актами управления. Акты управления и судасвязаны. Некоторые акты управления обжалуются, даже законно принятые (обувольнении, наложении административного штрафа и т.д.). В таких случаях актысудебные определяют законность актов управления.

Акты управления отличаются от актов органовпрокуратуры. Органы прокуратуры нормативных актов не издают, они издаютправовосстановительные акты.

К актам управления предъявляются определенныетребования. 4 требования законности:

1) актыуправления издаются в соответствии с законом, в акте не может меняться цельзакона, содержание и т.д.:

2) актыуправления издаются в соответствии с компетенцией данного издающего акт органа.

3) акты управленияиздаются в соответствии с установленным законом порядком; это означает, чтоесли законом о Правительства РФ установлено, что решение, принимаемое вколлегиальном порядке, издается в форме постановлений, то этот коллегиальныйпорядок должен быть обеспечен;

распоряжение Правительства не можетпринято в коллегиальном порядке, каждый акт по своей форме и содержанию имеетправо быть изданным в определенном законом порядке;

4) актуправления должен издаваться в установленной законом форме; если министр издастприказы и инструкции (инструкции всегда нормативны, они определят порядокисполнения какого-то закона, указа), то министр никак не может издатьпостановление или распоряжение (хотя в отдельных случаях такие акты имелиместо).

Кроме этих требований к изданию акта, для того, чтобыобеспечить его качество и т.д… предъявляются и другие требования. Акт долженбыть научно-обоснованным, должен содержать последние научно-техническиедостижения, он должен быть обеспечен применением последних методов получения иобработки информации, он должен быть построен на итогах, результатахпрогнозирования, экспертной оценки, если необходимо, социологическихисследованиях и т.д. Дело в том, что издавая акты, орган исполнительной власти,государственного управления не просто имеет право, полномочен издать акт,решать вопрос, он обязан это делать. Акт должен издаваться не только на основеправа, но и обязанности издаваться, вовремя. Акт должен быть согласован совсеми предшествующими ранее изданными актами по данной проблеме, согласованным«внутри». Т.е… все предписания, акты должны иметь логическипоследовательность, правовое обоснование и т.д. Он должен быть конкретным,четким, ясным, лаконичным, определенным. Он должен содержать ясные требованадля исполнителя: что следует, что необходимо делать. Решение, акт -этопрограмма действий. Он должен быть написан на государственном языке. Должнаотсутствовать возможность двойного толкования акта. Акты МОГУТ бытьопределенным образом классифицированы:

— по объектууправления: различаются в зависимости от того, для кого они предназначены:

обществу в целом, отрасли, сфере, единичному объекту;это определяет сложность и многообразие актов;

— по органам, их издающим: постановления и распоряжения издаетПравительство, министр -приказы и инструкции, государственный комитет — постановления, его руководитель — приказы и инструкции, глава администрации-постановления и распоряжения и т.д.;

— по времени действия: акты управления могут быть изданы надлительный срок (на целое десятилетие), могут быть краткосрочными, бессрочными(до отмены); характер цели издания определяет временные рамки его действия;

— по степени обязательности; в последнее время акты все чащеимеют рекомендательный характер, но с заложенными в них требованиями;

— по юридическим свойствам (главная классификация):нормативные и индивидуальные. Нормативный акт имеет такое свойство, как неперсонифицированность адресата, неконкретность адресата, неопределенностьслучаев применения. Нормативные акты унифицируют повторяющееся поведение, ониустанавливают масштаб, в соответствии с которым поведение признаетсяправомерным или неправомерным. Именно нормативные акты управления, в том.числе, вводят норму в правовую систему, в систему законодательства. Их изданиесвязано с установлением, изменением или отменой правовых норм. Акты управлениянормативного характера призваны учитывать местные условия и особенности. Они содержат нормы различныхотраслей: трудового, земельного, гражданского права, но, прежде всего,административного.

Индивидуальные акты отражают сложныйхарактер управления. Исключительно многообразны. Издаются всеми органамигосударственного управления. По цели и характеру разделяются наоперативно-исполнительные (связаны с применением права, реализацией диспозиции,прежде всего;

например, прием в ВУЗ. на работу ит.д.) и правоохранительные (реализация дисциплинарных и административныхсанкций, отмена актов нижестоящих органов, административный надзор и т.д.).Индивидуальные акты — это юридические факты, т.к. их издание связано сустановлением, изменением или прекращением правовых отношений. Посредствоминдивидуального акта правовое воздействие, предусмотренное нормой права,находит свое практическое осуществление. Отличительной чертой индивидуальногоакта, его особенностью является его индивидуальный характер (свойство, давшееназвание виду). Данный видхарактеризует: конкретность предписаний, их адресование персональноопределенным субъектам, в отличие от нормативного, регулирование конкретногоотношения. Каждый индивидуальный акт решает индивидуальный вопрос, при этом,связанность вынесенными актами распространяется не только на их адресат, но ина тех. кто их издал. Для примера: если есть приказ о назначении на работу, тоон действует независимо от сменяемости руководителей; если назначена пенсия — она выплачивается независимо от того, кто ее определил. Именно индивидуальныеакты предоставляют определенные блага, направленные на удовлетворение той илииной потребности, отражающего ее интереса (предоставление земельного участка варенду, выдача прав на вождение транспортного средства и т.д.). Посредствомименно индивидуальных актов формируется управленческий аппарат органов,обеспечивается оперативное устранение недостатков в их работе, осуществляетсявоздействие на нарушителей технологической, трудовой, договорной дисциплины ит.д. Индивидуальный акт может быть обращен и к нижестоящим органам, а нс толькок конкретному и гражданину или должностном) лицу. Кроме нормативных ииндивидуальных актов управления существуют смешанные акты. которые, естественновключают и нормы права и индивидуальные предписания. Практики говорят:«зачем нам издавать несколько актов»? Мы один издадим, и он будетдействовать. На первый взгляд, с ними можно согласиться, но: индивидуальныепредписания, заложенные в данный акт сразу же реализуются и оставшийся«правовой мусор» (термин преподавателя) очень затрудняет отысканиеоставшихся действующих норм права.

Классификация актов, разделение их навиды предусматривает деление актов на группу дефектных, которые, в своюочередь, делятся на оспоримые и ничтожные акты. Под оспоримыми актамипонимаются такие акты управления, которые содержат какую-то фактическуюнеточность (машинистка или компьютер что-нибудь напутали). Это может бытьисправлено, поэтому оспоримый акт обладает юридической силой и подлежитисполнению. Наблюдается наличие оспоримых дефектных актов и просто оспоримыхактов. Просто оспоримые акты признаются в качестве необоснованных лицами, накоторых возложена ответственность в виде штрафов, увольнения и др. санкций.Здесь никаких дефектов нет, в административном либо судебном порядке данный актоспаривается гражданином или должностным лицом. В отличие от оспоримых имеютместо ничтожные акты. В литературе нет единого мнения по вопросу о понятииничтожного акта. Речь идет о том. что ничтожный акт — это акт, изданный запределами компетенции органа или должностного лица. Этот акт, при егоисполнении может вылиться в правонарушение, в том числе, уголовно наказуемое. Акты управлениямогут быть признаны ничтожными в исключительных случаях, когда их полнаяюридическая несостоятельность настолько очевидна, что они не подлежат никакомуисправлению. Ничтожными называют дефектные акты, не порождающие правовыепоследствия, на возникновение которых они направлены, т.е. недействительные смомента их издания. В законодательстве каких-либо определений ничтожных актовпока нет.

ПОРЯДОК ПОДГОТОВКИ И ИЗДАНИЯ АКТОВ УПРАВЛЕНИЕ

Процесс издания акта управлениярассмотрим на примере издания акта. носящего нормативный характер. Речь пойдето том. как. каким образом, в каком порядке, в соответствии с какой процедуройподготавливается и осуществляется непосредственно упорядочивающее воздействиесубъекта на объект. Это сложный интеллектуальный процесс, который со всемиоснованиями можно признать технологическим процессом, т к он осуществляется наоснове установленной технологии. Это процесс, результатом которого являетсяпродукт духовного, интеллектуального творчества, определяющий поведениемиллионов.

Почему мы можем употреблять понятиетехнологии? Все относятся с пониманием к технологии металлургической,машиностроительной и т.д. Даже не специалисты прекрасно понимают, что если мыхотим ПОЛУЧИТЬ, например, сталь определенной марки, то это связано сопределенным режимом температуры в этом процесс, определенном временном режиме,закладкой определенных компонентов и т.д. Но когда речь заходит о подготовке ииздании акта, то даже те юристы, которые только что второй раз подготовилиправила полготовки нормативных правовых актов федеральных органовисполнительной власти и регистрации этих актов, не хотят этого понимать.Несколько лет назад такие правила были изданы, были подвергнуты в печатикритике.

Что понимается под технологиейподготовки и издания акта? Конечно, это не техническая терминология в полномсмысле этого слова. Технология понимается, как совокупность определенных форм иметодов, как государственно-правовая технология, определяющая процессподготовки и издания актов. Если мы будем рассматривать конкретно этот процесс,то, как любой другой, он состоит из стадии. Под стадией следует пониматьсовокупность правотворческих отношений и действий, опосредующих задачи даннойстадии. Стадии правотворческого, нормоустановитсльного процесса:

1) стадияустановления необходимости издания нормативного акта;

2) стадияразработки, подготовки проекта нормативного акта;

3) стадиявнесения проекта нормативного акта в правотворческий орган (вышестоящий);

4) стадияобсуждения проекта нормативного акта;

5) стадияпринятия решения по проекту нормативного акта;

6) стадияопубликования н вступления в законную силу.

Все названные стадии взаимообусловлены. Ихосуществление реализуется во взаимодействии.

Первая стадия. Связана с поиском, ауправление носит поисковый характер, проблемной управленческой ситуации. Именноэта стадия связана с проявлением нормоустановительной, правотворческойинициативы, именно на этой стадии воспринимаются, подаются, реализуютсяинициативы различных органов. Если осуществляется инициатива, то она может бытьпо форме в виде проекта, готового, разработанного, на чаще всего, в видепредложения с определенными обоснованиями. Если это происходит, подается проектили предложение, то на первой стадии происходит оценка этого проекта с точкизрения целесообразности его последующей разработки и рассмотрения. То жеотносится и к предложению. Происходит оценка тех отношении, которые подлежат поэтой инициативе правовому опосредованию, правовому регулированию. Практикаиздания актов показывает, что первая стадия имеет место, но в большинстве случаевпроблемы настолько явно себя проявляют, что они уже входят в план разработкисоответствующих проектов, а это уже относится ко второй стадии. Первая стадиязаканчивается принятием решения по внесенной инициативе, предложению.(Допустим, главы администрации регионов могут входить с инициативой в органы, вт.ч. в Правительство, об издании того или иного постановления.)

Вторая стадия. Состоит из трехэтапов. Первый этап посвящается сбору и обработке информации по той проблеме,по которой будет разрабатываться проект нормативного акта. Второй этап — этапнепосредственно составление текста проекта нормативного акта. Третий этапсоставляют действий и отношения, связанные с согласованием текста проекта совсеми заинтересованными органами и организациями.

Первый этап: Составляется группа,комиссия, приглашаются ученые из научно-исследовательских институтов, взависимости от сложности подготовки предстоящего проекта. Это могут бытьнесколько федеральных министерств, несколько внутренних подразделений того илииного министерства, государственного комитета, федеральной службы и т.д. Проектможет разрабатываться аппаратом Правительства с подключением специалистовразличных министерств в зависимости от тематики проекта. Оценивается стоимостьпредстоящих затрат на осуществление данного правового регулирования.Оцениваются результаты предыдущего, имевшего ранее место, правовогорегулирования данных отношений, или отсутствияэтого регулирования, необходимость создания отношений в правовой форме.В процессе переработки информации могут использоватьсяи другие методы. Если предстоит разрабатывать сложный проект нормативного акта,то здесь могут быть использованы результаты социологических исследований, еслинеобходимо, анкетирование, интервьюирование, берутся репрезентативные (представительные)выборки. Могут осуществляться экспертные оценки с ранжированием результатов,когда приглашаются из тех же служащих того же органа несколько экспертов, передними ставится проблема, задача, они рассматривают се каждый отдельно; затемимеет место ранжирование ответов: когда они объявляют свои выводы, тоотбрасывается все то. что не сходится, оставляется то. что совпадает позаключению различных экспертов. Довольно дорогим является метод правовогосоциального эксперимента, но это единственный метод, который дает правдивую,объективную информацию. О тех экспериментах, о которых упоминают средствамассовой информации, как о научно обоснованных опытах, дающих объективнуюинформацию, можно говорить лишь в отдаленном смысле. Любой социальный экспериментсвязан с правовым регулированием отношений, поэтому, с одной стороны, онсоциальный, а другой, он требует изменения правового регулирования подлежащихэксперименту правовых отношений. Во-первых, наряду с теми объектами, которыеподлежат эксперименту, берутся контрольные объекты. Контрольные объектыдействуют по тому нормативному материалу, в соответствии с теми актами, которыедействовали до этого. Для экспериментальных объектов разрабатываетсяспециальный экспериментальный проект акта. Очень сложно определить чистотурезультата эксперимента, потому что кроме права, его воздействия, имеют место идругие воздействия (привычки, наклонности, другой информационный пресс, несвязанный с правом и т.д.). Для того, чтобы осуществить социальный правовойэксперимент также проводится научно-исследовательская стадия, этап, гдеразрабатывается программа эксперимента. По истечении срока эксперимента, т.е.действия экспериментального опытного акта (который, соответственно,утверждается после разработки его проекта) имеет место или выявления каких-тоотрицательных моментов, последствий, результатов, допустим эксперимент«провалился», или, наоборот, он показал положительные результаты, недал никаких побочных, негативных результатов. В этом случае речь идет об экстраполяции,т.е. о расширении действия экспериментального акта на всю область техотношений, которые этот акт может регламентировать, т.е., опытный акт имеетсвое распространение на область всех отношений, попадающих под его действие посодержанию. Когда информация соответствующим образом подготовлена, начинается 'второй этап стадии по составлению текста проекта нормативного акта. Если это,допустим. Постановление Правительства, имеющее сложный характер, то могут бытьсперва разработаны тезисы, если это несложный акт. то начинается разработкасамого проекта. Существуют правила так называемой законодательной(правотворческой) техники, в соответствии с которыми работают специалисты.Сложность заключается в том, что потенциальному правовому регулированиюподлежат отношения не только уже существующие и ранее уже подвергавшиеся такомувоздействию, но и отношения, которые должны возникнутьв правовой форме, т.е. их никогда не было. В этом случае приходитсяконструировать несуществующее правовое потенциальное отношение, и на базе этойконструкции разрабатывать саму норму, т.е. определять акты поведения будущихучастников, субъектов этого управленческого отношения. Нужно определить ихпотенциальные интересы: органа, гражданина, организации, структуры, взависимости от того. кто будут '"'-частниками этих отношений. В каждуюнорму нужно вложить психологический механизм, с его мотивацией, такую«порцию» государственной воли, которая бы стала содержанием воли этихучастников и т.д. Общественное отношение, правовое отношение — это взаимодействие,это результат правового регулирования, это средство правового регулирования.НУЖНО создать это средство, нужно обеспечить результативность тех отношения,которых нет. они не существуют. При создании нормы, нужно определить гипотезу,если это необходимо, заложить в нее юридический факт, на основании всей этойконструкции разработать диспозицию, «подключиться» к какой-тосанкции, которая была бы вторым регулятором, которая бы содержала тепоследствия негативного характера, которые наступают при невыполнениидиспозиции. Это достаточно сложно. Что здесь создается? Государственная воля?Нет. Здесь проектируется в тексте потенциальная государственная воля впонимании составителей проекта. Она потом получит свое определенное содержаниеи форму. Сейчас — это только их представление о том, как те или иные отношениядолжны быть урегулированы. Если это отношения, которые подлежат правовомурегулированию, ранее регулировались, но были определенные недостатки, нужноустановить новое правовое регулирование — это, конечно, проще; здеськорректируется ранее имевшее место правовое регулирование, выводятся новыеэлементы, устраняются какие-то моменты и т.д. Когда текст проекта готов, тоначинается третий этап. Он достаточно прост в том отношении, что в проекте моглибыть проявлены новые тенденции в регулировании отношений и какие-то интересы,интересы органа (например, федеральной службы, федерального надзора) былиподвергнуты изменению. В этом случае имеет место определенная защита этихинтересов, изыскание каких-то компромиссов, чтобы удовлетворить эти интересы.Если же проблема решается совершенно по-новому, то изменяется соотношение этихинтересов Согласование имеет ввиду соответствующиеподписи руководителей этих органов, с датой, т.е. визирование. Итак. законченавтирая стадия.

Третья стадия — внесение проекта вправотворческий орган — может иметь место тогда, когда, допустим,разрабатывается проект постановления двумя-тремя министерствами, инымигосударственными комитетами и т.д. и этот проект вносится в Правительство. Этобудет стадия, когда проект должен быть принят аппаратом Правительства.Правительство рассматривает обычно проекты. Если же сам орган готовит и сам жеиздает его. то этой стадии просто нет.

Следующая стадия — стадия обсуждения проекта нормативногоакта. Включает два этапа: основной и подготовительный. На 'подготовительномэтапе раздаются все нормативные материалы, включая проект, всем полномочнымучастникам потенциального обсуждения: членам Правительства, членам коллегииминистерства и т.д. и специалистам, приглашенным на предстоящее обсуждение.Именно на этом подготовительном этапе каждый полномочный член, допустим, Правительства, федеральныйминистр, обязан не просто ознакомиться с проектом, а должен сформулироватьоценочное суждение, которое представляет ни что иное. как его волеизъявление.Оценив проект, он приходит к тому или иномувыводу о том. что он требует переработки и не может служить основой для обсужденияПравительством, что он может выступать основой, но требует соответствующих поправок,исключения того или иного положения и т.д. Это делается на основании тойинформации, которой он обладает по образованию, как профессионал, не говоря ужео жизненном опыте, и т.д. Здесь следует учитывать лоббирование еговозможностей, столкновение интересов и т.д. Т.е., этот этап заканчиваетсяформированием волеизъявления, формированием позиции; он будет голосовать заэтот проект, против или воздержится. После этого начинается второй, основнойэтап.

Прежде всего, проект принимается заоснову. Затем имеет место дискуссия, в процессе которой имеет место две формыучастия: активное и пассивное. Активное понимается как внесение предложения,участие в полемике, в дискуссии, оппонированиеи т.д… пассивное — когда каждая поправка голосуется. Что самое главное в этомпериоде? То, что из проекта что-то исключается, что-то вносится, что-тоизменяется, изменяется в общем-то качество, изменяется благодаря участию членовПравительства. Именно здесь они реализуют ранее сформировавшиеся, на первомэтапе, волеизъявления. Здесь имеет место процесс равнодействующих воль,волеизъявлений. Вот где рождается государственная воля. Именно в этот моментона проходит свое формирование, зарождается. Полностью она будет оформлена онабудет на следующем этапе, стадии, когда имеет место голосование.

Следующая стадия — принятие решенияпро проекту. Не самого проекта, а только решения по проекту, потому что в-последний момент могут быть обнаружены обстоятельства, которые исключаютутверждение самого проекта, требуют доработки и т.д. Внешне голосование ничегоиз себя не представляет. Это в общем-то техническое средство принятия решения.Но здесь масса отношений, причем невидимых: по лоббизму, конформизму, т.е.внушение другу каких-то интересов, может иметь место просто борьба интересов. Иесли на предыдущей стадии — стадии обсуждения -зарождалась эта воля, то настадии принятия решения — воля суммируется, суммируются волеизъявления.Председатель никогда не должен голосовать первым, должен выслушатьПравительство.

Последняя стадия — опубликования ивступления в законную силу. Она необходима, т.к. без тиражирования текстапринятого решения, оно не может быть исполнено. Акт должен иметь все театрибуты, которые говорят, что это государственный акт, акт Правительства ит.д.

Принятие нормативного акта вединоначальном порядке. В литературе говорится, что это сокращенный процесс. Нос этим согласиться нельзя. Говорят, что здесь нет стадии обсуждения, есть — подписание проекта акта. Но, если разработанный проект руководителю органапредставляют на подписание, то решение все равно принимает он, а не те, кто егоготовит. Текст — это словесное выражение составителя, это не государственнаяволя. Государственную волю способен формировать подписывающий. Значит ему нужноее подготовить, создать. С помощью референтов, заместителей и т.д. такжепроводится обсуждение. Когда это решение сформировано, он подписывается.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

Ранее существовала ЕНДС — Единаяноменклатура должностей служащих. Три группы проходило по этой номенклатуре:руководители, специалисты, вспомогательный, технический персонал. Все былопросто. В 1995 г. быллринят закон об основах государственной службы.

Тема предусматривает следующий план:

1. Понятиегосударственной службы.

2. Понятиегосударственной должности.

3. Понятие государственногослужащего.

4.Дисциплинарная ответственность служащих.

Литература: Старилов Ю.Н. Государственная служба вРоссийской Федерации.

(Воронежский университет. 1996 г.)Старилов Ю.Н. Служебное право: учебник. (1996)

Закон об основах государственной службы. Собраниезаконодательства РФ. 1995, h^ 37, ст. 35S8.

Принятый Гос. Думой закон практическикасается служащих гос. аппарата. Нет ответа на вопрос: где остальные гос.служащие — предприятий, учреждений, организаций, администраций, корпораций, концернов,объединений, Закон об этом молчит. В нем есть «обещание», что в 1996г. будет принят закон о государственной службе. Но его нет. Стали приниматьзаконы в регионах, республиках, копируя федеральный закон. Определенной ясностипока нет. Этот закон имеет аналогии с подобным германским, но там преподавателии врачи находятся на положении чиновников.

Одним из важнейших видовцеленаправленной деятельности гражданина, общества и государства являетсяслужба. В литературе это понятие рассматривается различно: как виддеятельности, как социально-правовой институт и т.д. Государственная службавыражает по существу практическую деятельность всей государственнойорганизации. Государственная служба является неотъемлемой частьюгосударственной организации. Она представляет собой категорию, котораяорганически связана с государством, его ролью и местом в жизни общества. В силу этого понятие гос. службы можновыяснить лишь на основе раскрытия взаимосвязи и взаимозависимости гос. службы сгосударством, с его задачами и функциями. Необходимость создания гос. службы иее правового регулирования обусловлено самим существованием государства с егозадачами н функциями, а также потребностью в организации кадрового потенциалагосударственных.органов законодательной, исполнительной и судебной власти.Именно служащие действуют как персонал в многочисленных структурахгосударственных органов. Гос. служба может быть рассмотрена в следующихаспектах, В политическом, как деятельность по реализации государственнойполитики. по достижению государственно-политических целей и задач в обществе игосударстве. Гос. служба -важнейший фактор стабильности в обществе. т.к. от еефункционирования и эффективности зависит стабильность и устойчивостьобщественных отношений. Социологический аспект гос.службы — в практическойреализации функции государства, в компетенции гос.органов, С социологическойточки зрения важно выявление степени эффективности гос.службы, практики нпроблем ее функционироеанш!.. В правовом смысле гос.служба представляет собой сложныйправовой институт. Гос.служба — это публичная служба, т.е. служба в органахпубличной власти. Под гос.службой традиционно понимается служба в гос.органах.Служащих частных организаций, банков, предприятии, прочих учреждений можноклассифицировать, но без каких-либо правовых оснований. Аналогичный подходможно наблюдать и в отношении депутатов представительных органов гос. власти,их деятельность все более приближается к профессиональной. Однако, депутаты неотносятся к гос. служащим, выполняя государственные функции- Лица, занимающиевысшие государственные должности РФ: Президент, руководители палат Федеральногособрания РФ, руководители органов представительной или исполнительной властисубъектов РФ. министры и др. также не состоят на гос. службе. Они имеютпублично-правовой должностной статус, но выполняют свои полномочия в течениеопределенного периода времени,

Гос. должность — базовая структурная единица гос,органов, включающая часть их компетенции.

В соответствии с законодательством невсе лица, занимающие гос. Должности, осуществляют деятельность, которую можноотнести к гос. службе, т.е. не асе гос. должности являются гос. должностям игос. службы. Имеются ввиду гос. должности гос. службы, и в то же время всоотвествни со ст. 1 закона есть гос. должности не гос. службы. (Частныйнотариус выполняет гос. функции, но он не является гос. служащим).

Понятие гос. службы в юридическойлитературе выглядит различным образом. Так. Б.М. Лазарев определял гос. службукак служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от негодеятельности по реализации задач н (функций государства в гос. органах.Старилов Ю.Н.: тос. служба РФ — это профессиональная деятельность, состоящая ввыполнении гос. служащим и федеральных органов гос. власти РФ и субъектов РФкомпетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативныхактах. В этих случаях делается акцент на то. что гос. служба являетсядеятельностью, направленной на осуществление задач и функций государства всоответствии с должностью гос. служащего.'

Гос. служба «начинается» отдолжности. Что такое должность'.' Это комплекс прав и обязанностей.

В то же время в законе об основахгос. службы, ст. 2, устанавливается, что под гос. службой понимаетсяпрофессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий гос-органов.В этом определении можно выделить следующие аспекты. Гос. служба представляетпрофессиональную деятельность -1-й аспект — т.е. деятельность, являющуюся длягос. служащего профессией, и как правило, она связана с выполнением в качествеосновного вида деятельности специальных должностных полномочий, 2-й; в рамкахосуществляемой деятельности происходит реализация компетенции гос. органов,3-й: эта деятельность, направлена на обеспечение функционирования этих органов,4-й: такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей.Закон относит к гос. службе исполнение должностных обязанностей лицами,замещающими гос. должности категории Б и В (в соответствии с законом, служащиеделятся на три категории: А. Б. В). Гос. служба может пониматься вфункциональном смысле, т.е как конкретный вид гос. деятельности персонала,служебного аппарата гос. органов и т.д. Деятельность гос. служащих проявляетсяразличным образом. В частности, они: 1-е — реализуют полномочияраспорядительного, регулирующего характера, 2-е — осуществляют юридическиевластные предписания — издают приказы, распоряжения и т.д… 3-е — осуществляютюрисдикционные действия, т.е. применяют меры принуждения, 4-е -совершаюторганизационные действия — проводят совещания, инструктирование,материально-технические операции. Деятельность служащих связана с практическимосуществлением государственной власти, имеет важные правовые последствия в видеустановления, изменения и прекращения правовых отношений. Имеет место еще одинаспект гос. службы: он состоит в том. что гос. служба связана с деятельностьюгосударства по организации и правовому регулированию служебных отношений, поформированию кадрового потенциала, т.е. речь идет о предварительной деятельностипо организации самой гос. службы. Это вопросы установления должностей, штатногорасписания, порядка замещения должностей, определения должностных окладов,подбор работников, регулирование служебной деятельности и т.д. Т.о… общимипризнаками гос. службы являются: 1-е — замещение служащим гос. должности гос.службы, предусмотренной штатным расписанием гос. органа 2-е — исполнениеполномочий гос. органа. специфических должностных обязанностей.

Виды гос. Службы. Гос. Служба в соответствии с законодательством, основанном на принципефедерализма, выделяет следующие виды: федеральная, республиканская, в службахсубъектов РФ.

К законодательству, определяющемугос. Службу, относятся: закон о прокуратуре, о статусе судей, о статусе депутата Совета Федерации и статуседепутата Гос. Думы и др.

СУДЬИ не являются гос. служащими, каки министры, они занимают такие должности, которые не входят в гос. службу. Этокатегория А,

К гос. службе относят военную службу,службу в МВД. в налоговой полиции, в таможенных органах, в налоговых органах.

Гос. СЛУЖБУ можно рассматривать какорган или как СОВОКУПНОСТЬ органов, систему, имеющую своих служащих длявыполнения гос. задач и функций. Это федеральные службы.

В самом общем виде можноконстатировать, что функциями гос. службы являются функции самого государства,т.к. гос. служба есть осуществление целей и функций государства, практическоеисполнение служащими своих должностных обязанностей и компетенции гос. органов.

Государственная должность является«кирпичиком» гос. организации, т.е. гос. службы. Это понятие означаетчасть гос. власти, переданной тому лицу. которое занимает эту должность. Лицо,занимающее гос. должность обязано руководствоваться в своей деятельностиособыми публичными и профессиональными интересами, должно служить всемуобществу, Гос. служащим является лицо, замещающее должность в установленномпорядке, оно включается в штат служащих, получает соответствующийквалификационный разряд, ранг, классный чин. звание и занимает свое место виерархии гос. органов. Закон об основах гос. службы устанавливает, что гос.служащим является гражданин, исполняющий обязанности по гос. должности гос.службы за денежное вознаграждение. Т.о… статус гос. служащего определяетсядвумя условиями: замещение гос. Должности, которая учреждена государством, иполучение квалификационного разряда. Что понимается под гос. Должностью?Понятие должность трактуется по-разному, как в юридической литературе, так и внормативных актах. В литературе должность рассматривается как простейшийэлемент гос. организации, как первичная и основная «клеточка» ееорганизационной структуры. Гос. служебная должность — это часть организационнойструктуры гос. органа, обособленная и закрепленная в официальных документах:штатах, схемах и др… с соответствующей частью компетенции гос. органа,представленной лицу -гос. служащему. Гос. должность — это учрежденная вустановленном порядке гос. органом первичная структурная единица, котораяотражает содержание и объем полномочий занимающего ее лица. Должность являетсяцентральным понятием гос. службы.

Ст. 1 — закон об основах гос. службы:«Государственная должность — должность в федеральных органах гос. власти иорганах гос. власти субъектов РФ. а также в других гос. органах, образуемых всоответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей поисполнению и обеспечению полномочий данного гос. органа, денежным содержанием,ответственностью в связи с исполнением этих обязанностей», Там жеговорится, что гос. должности подразделяются на должности, устанавливаемыеКонституцией РФ. федеральными законами (гос. до лжи ости РФ), конституциями. Уставами субъектов РФ(гос. должности субъектов) для непосредственного исполнения полномочий гос.органов (Президент РФ… Председатель Правительства РФ. Председатели палатФедерального собрания, руководители органов законодательной и исполнительнойвласти субъектов РФ. депутаты, министры, судьи и другие гос. должностикатегории А), Назначение гос. органом должностным лицом служащего на должность.соответствующую) его квалификационному разряду, рангу, классному чину. званиюпроисходит в рамках, установленных законом правил: разделение квалификационныхразрядов, классных чинов, рангов, с одной стороны, и должностей, с другой. Этоправило призвано придать определенную гибкость гос. организации, обеспечивая ейвозможность проводить изменения, реорганизацию служб, перемещать с должности надолжность. Квалификационные разряды гос. служащих в РФ ставят в соответствиеуровень профессиональной подготовки служащих квалификационным требованиям, предъявляемымк гос. должностям.

Закон об основах гос. службыопределяет квалификацию гос. должностей гос. службы: гос. должности гос. службы(Б и В) подразделяются на следующие группы: высшие гос. должности гос. службы(5 группа), главные гос. должности гос. службы (4 группа), ведущие гос.должности гос. службы (3 группа), старшие гос. должности гос. службы (2группа), младшие гос. должности гос. службы (1 группа). Квалификационныетребования к служащим, замещающим гос. должности гос. Службы, включают требованияк уровню профессионального образования, с учетом группы и специализации, стажаи опыта работы по специальности, уровень знания законодательства. Гражданам,претендующим на гос. Должности гос. Службы необходимо иметь: для высших иглавных должностей — высшее профессиональное образование по специализации гос.должностей, или образование, считающееся равноценным: для ведущих и старших — высшее профессиональное образование и т.д.

Квалификационные разряды. Порезультатам государственного квалификационного экзамена или аттестации гос.служащим присваиваются квалификационные разряды. Они указывают на соответствиеуровня профессиональной подготовки гос. служащих квалификационным требованиям,предъявляемым в соответствии с той или иной должностью. Определяется порядокэкзаменов. Гос. служащим могут быть присвоены следующие квалификационныеразряды:

— действительныйгосударственный советник РФ (1-го. 2-го и 3-го класса) — связан с гос.служащим, замещающим высшие гос. должности гос. службы (категории Б);

— государственныйсоветник РФ (1. 2 и 3 класса) — гос. служащим, занимающим главные гос.должности гос. службы;

— советник РФ(1. 2, 3 класса) — служащим, замещающим ведущие гос. должности гос. службы;

— советник гос.службы (1. 2. 3 класса) — служащим, замещающим старшие гос. должности гос.службы;

— референт гос.службы (1. 2. 3 класса) — служащим, замещающим младшие гос. должности.

Присвоение квалификационных разрядов действительныхгос. советников, гос. советников производится Президентом РФ. Для отдельныхвидов гос. службы в соответствии с федеральным законом вводятся другие видыквалификационных разрядов, воинские звания, дипломатические ранги и т.д.

Существует указ Президента о гос. должностях РФ от 11января 1995 года (№ 32). Сводный перечень гос. должностей РФ включает:Президента. Председателя Правительства, федерального министра, председателяСовета Федераций, заместителя председателя Совета Федераций, комитетов, членовкомитетов, председателя Гос. Думы, заместителя председателя Гос. Думы.председателей, заместителей председателя комиссий и комитетов Гос. Думы и т.д…т.е. имеет место сводный перечень гос. должностей вне гос. службы, связанный скатегорией А.

Кроме этого, существует реестр гос. должностей. В неговключаются гос. должности категории Б и В. классифицированные по группам.(Только гос. должности категории Б и В являются гос. должностям и гос. службы)

В целях технического обеспечена деятельности гос.органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся кгос. должностям. Одним из важнейших актов является акт, утверждающий реестргос. должностей федеральных гос. служащих (Б и В). Значение реестра состоит втом. что он распределяет гос. должности по группам: высшие, главные, ведущие,старшие и младшие. Такое деление означает, что между гос. служащими установленаиерархия. Что касается федеральных гос. служащих, которые обеспечиваютдеятельность других органов или должностных лиц. то имеется ввиду, что политикили государственный деятель, получивший определенные полномочия, имеет право назаранее обозначенные реестром должности назначать специалистов своей команды,которые обеспечивали бы его эффективную деятельность, т.е… другими словами,тот служащий, который относится к группе А может формировать свою команду изамещать соответствующие должности группы Б. Они исполняют.свои обязанности втечение срока полномочий своего шефа. Если министр уходит в отставку, то вместес ним УХОДЯТ и. его помощники, т.к. новый министр вправе выбрать себе новогопомощника,

В «Российской газете» 25 января 1995 годаопубликован реестр гос. должностей федеральных служащих. Понятие гос.служащего: гос. служащие представляют собой социального группу, состоящуюиз индивидуальных субъектов права, осуществляющих на возмездных началахопределенные социально необходимые функции и выполняющих задачи гос. органов. Для нормального функционирования каждой организации, органа необходимсобственный персонал, состоящий из специально подготовленных служащих. Отдругих категорий лиц. занятых определенной работой в различных организациях,учреждениях, предприятиях общества, служащие отличаются следующимиособенностями: Они занимают должности в различных организациях, это первое.Второе, характер их деятельности, как правило, умственный, связанный свыполнением специфических задач, т.е. организационное, технологическоеобеспечение различных процессов производства, исследовательская и другаядеятельность. Третье, они осуществляют властную деятельность, организационную,распорядительную, руководящую, контрольную и следовательно, обладаюторганизационно — распорядительными полномочиями, могут применять мерыгосударственного принуждения. Четвертое, реализует свои функции на возмездныхначалах.

Гос. Служащий, в широком понимании.-это индивидуальный субъект права, осуществляющий гос. функции не только в гос.органах, но и в других гос. организациях, учреждениях и предприятиях (имеютсяввиду служащие медицинских, образовательных учреждений). В законе об основахгос. службы служащий -это лицо. профессионально осуществляющее деятельность пообеспечению исполнения полномочий гос. органов. Между гос. служащим и органомна определенном этапе возникают государственно-служебные отношения,характеризующиеся наличием взаимных прав, обязанностей, ответственности идругих атрибутов правового статуса гос. служащего. В узком понимании гос.служащий — это лицо, занимающее гос. должность гос. службы, т.е. должность всистеме структурных подразделений гос. органа и выполняющее на возмездныхначалах функции этого органа. Все функции осуществляются от имени государства. Гос.служащий занимает гос. должность только в гос. органе. Федеральный закон обосновах гос. службы не считает деятельность служащих гос. предприятий иучреждений гос. службой. Возникает вопрос: кем они являются? Не является гос.службой, по мнению законодателя, деятельность Президента, министров,губернаторов, судей и иных лиц. замещающих политические государственныедолжности категории А.

Что из себя представляет закон?Глава, третья обращает на себя внимание тем. что содержит основы правовогоположения гос. служащего. Здесь идет перечисление в ст. 9 прав гос. служащего(имеет право на ознакомление с документами, определяющими его права иобязанности по занимаемой гос. должности, критерии оценки качества работы иусловия продвижения по службе и т.д.) Закон содержит возможность для гос.служащего самому следить за своим продвижением (предлагать свою кандидатуру нату или иную должность, постепенно продвигаться по служебной лестнице и т.д.).Служащему должно быть сообщено о предстоящей записи в Личное дело. Определяютсяосновные обязанности гос. служащего, ограничена. Например, гос. служащий невправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической,научной и иной творческой деятельностью, быть депутатом, заниматься предпринимательскойдеятельностью лично или через доверенных лиц. не имеет права принимать участиев забастовках. Гос. служащий должен представлять в налоговой службе своидоходы, т.е. декларацию.

Закон предусматриваетответственность. Под ответственностью в дисциплинарном порядке понимаютсяследующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, строгий выговор,предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. Все это связано ссовершением должностного проступка.

Указ Президента «О мерах поукреплении дисциплины в системе гос. службы» от 6 июня 1996 г. (Собраниезаконодательства. № 24). За неисполнение, не надлежащее исполнение законов,указов и т.д. должностным лицом, работник, служащий может быть направлен навнеочередную переаттестацию, понижен в должности, классном чине, звании, лишенквалификационного разряда. (В законе об этом не говорится, закон не долженкорректироваться указом).

Закон в ст. 15 содержит гарантии длягос. служащего. Здесь говорится о предоставлении жилой площади, служебного транспорта,денежной компенсации транспортных расходов и т.д.

Прохождение гос. службы. Взаконодательстве остается 4 способа замещения должностей:

назначение на вакантную должность,контракт, конкурс, выборы. Все то. что связано с подбором служащих, в соответствиис их профессиональной подготовкой, имеющимся квалификационным разрядом, все этоучитывается. Присвоение звания, квалификационного разряда происходит послеаттестации. Аттестации в законодательстве устанавливаются в зависимости ототрасли, сферы и т.д. в разные периоды: где 5 лет. где 3 года. Служащий можетподать в отставку.

Закон об основах муниципальной службы в РФ(«Российская газета». 16 января 1998 года).

МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ

1. Понятиеметода.

2. Методыубеждения и принуждения в гос. управлении. Конкретные методы управления

3. О содержанииметода административного принуждения:

— мерыадминистративного предупреждения.

— мерыадминистративного пресечения.

— мерыадминистративной ответственности.

Литература:

Формы  и  методы  государственного управления  (коллективная монография.   Москва.   1977)  Лазарев   Б.М.  .Административная ответственность (Москва. 1985 г.) Бахрак Д.Н..Административная ответственность (Москва. 1990 г.)

Каждый практически органисполнительной власти в процессе своей деятельности вырабатывает различногорода методы, использует методы, которые наиболее адекватно подходят креализации осуществляемых ими функций.

Выделяют три вида методов. Поочереди, прежде всего, идут методы, с помощью которых готовится акт. Этометоды, связанные с обработкой, получением и использованием информации (см.выше). Второе — это методы правового регулированы (о них говорилось в лекции опредмете административного права). Третий вид — методы государственногоуправления.

Метод гос. управления - это способ целенаправленноговоздействия на управляемую систему для достижения поставленных перед ним целей,это инструмент, при помощи которого осуществляется непосредственно воздействие.Способы воздействия реализуются в каждом органе управления в специфических длянего правовых формах. Если это Правительство, то это постановления ираспоряжения и т.д.

В литературе имеют место различныеподходы к определению понятия метода. Например: метод управления — это способорганизующего, административного, экономического воздействия органа управления(или должностного лица) на управляемую систему (или конкретный объектуправления), определяющего условия деятельности системы, порядок наиболееэффективного использования трудовых, материальных, финансовых и иных ресурсовдля решения поставленных задач.

Васильев Р.Ф. Акты управления.;формы управленческой деятельности определяются как способы выражения ихсодержания, способы осуществления, проявления и выражения методов управления.Содержанием методов являются различного рода предписания, установленныеправила, поощрения, приказы (приказ — и форма, и метод одновременно). Методыпоказывают, каким образом орган исполнительной власти государственногоуправления решает стоящие перед ним задачи. Иначе говоря, методы определяюткачественную сторону управления. Причем, между тремя видами методов имеетсяопределенная связь. Методы управления конкретные используются там, где объект непосредственно подчинен органууправления, а там. где это управление непосредственно не осуществляется в полномобъеме, где нет подчинения, как такового, осталось только регулирование, там используются методы регулирована безметодов принуждения. Управление остается, но меняется метод.

Улучшать управление, совершенствоватьуправления — это значит совершенствовать методы управления. Общими методамигосударственного управления являются методы убеждения и принуждения. Эти методынаходятся в определенном соотношении. Здесь основным всегда в литературеназывается метод убеждения, а вспомогательным -метод принуждения. При всем томбеспределе, который имеет место сейчас в стране, все-таки подавляющеебольшинство населения законопослушно, и здесь необходимо использовать толькоубеждение, для того чтобы добиться исполнения закона. Могут быть использованыразличные меры. но они всегда направлены на исполнение закона. За законом,.любой нормой, актом, стоит интерес, отражающий ту или иную потребность.Следовательно, НУЖНО разъяснять закон, убеждать в том. что этот законнеобходимо исполнить для того. чтобы реализовать потребность, заложенную в этотзакон, исполнить интерес, который отражает эту потребность и т.д. Здесь всеимеет свою цель.

В какой мере применение различныхметодов управления регламентируется нормами административного права? Если мыобратимся, прежде всего, к методам убеждения и принуждения, а онифункциональны, то метод убеждения меньше регламентирован нормамиадминистративного права, т.к. здесь, главным образом, используетсяорганизационная работа, проводятся различного рода мероприятия, которые нетребуют правовой формы. Это различного рода семинары, совещания, использованиепередового опыта, т.е. опыта реализации закона и т.д. Здесь не может иметьместо административный произвол, В противном случае, когда используется методадминистративного принуждения, здесь все строго регламентировано. В ст. 194.224 Кодекса об административных правонарушениях имеет место перечень органов,которые обладают правом применения мер административного принуждения. Органы,не вошедшие в этот перечень, не могут реализовывать такой метод.

Наряду с общими методами убеждения ипринуждения, которые носят функциональный характер, имеют место и специальныеметоды. Специальные методы органов исполнительной власти и управления — этометоды выполнения определенных видов работ, выработанных наукой и признанныхгосударством. В то же время, правовая регламентация методов работы служитсредством, исключающим возможность уклоненияот использования того или иного метода со стороны отдельных должностныхлиц, когда им представляется нежелательным тот результат, который может иметьместо. Например, получение вневедомственных экспертных оценок (проект актапосылается на экспертизу).

Возвращаясь снова к характеристикеметодов убеждения и принуждения, следует иметь в виду, что они отличаются похарактеру воздействия. Если говорить о них более конкретно, то метод убежденияпроявляется в использовании различных разъяснительных, воспитательных,организационных, поощрительных мер для формирования воли подчиненныхподведомственных объектов. Они направлены на то. чтобы воля законодателя,выраженная в правовых актах была реализована. Именно благодаря убеждениюдостигается единство воли. выраженной в законе и непосредственно вправоотношении, воли участников этого правоотношения, трансформация воли законав волю участников регулируемых отношений. Убеждение — это процесспоследовательно осуществляемых действий, который включает такие элементы, каковладение вниманием, внушение, возбуждение интереса, стимулирования действий.Возможность принуждения, присущая праву, способна психологически побудить копределенному поведению и, следовательно,, оказать определенное стимулирующеевоздействие. Устрашение тоже является одной их форм «воспитания».Представление об обязательности права. — пишет академик Кудрявцев. — складываетсяиз идеи о его социальной ценности плюс понимание наличие мер государственногопринуждения, гарантирующих исполнение закона.

Основой реализации метода принужденияявляется конфликт между волей, выраженной в законе, и волей исполнителей этогозакона. Принуждение всегда персонифицировано… Принуждение — это внешнеевоздействие на правонарушителя с целью заставить его выполнять правовыепредписания, не допускать повторения правонарушений. Процедура осуществлена мерпринуждения определена процессуальными нормами. Одним из достоинств Кодекса обадминистративных правонарушениях является (в отличие от Кодекса уголовного,уголовно-процессуального, гражданского, гражданско — процессуального) то. в немимеет место единство, сочетание норм материального административного права инорм процессуального права. Это удобно.

Помимо  функциональных  методов,  существуют конкретные  методы  управления:

административные, экономические,психологические. Хотелось бы. более четко представить взаимодействие этихметодов. Дело в том. что методы убеждения и принуждения являются общимиметодами, а другие — методы конкретные, но они действуют в определеннойвзаимосвязи. Оба метода, убеждения и принуждения по отношению к конкретнымметодам целенаправленного воздействия (административного, экономического)выступают как функциональные, наполняя содержанием и административные, иэкономические методы. Следовательно, ни один из них, взятый отдельно не можетдать эффекта. Механизм.любого из указанных методов (административного,экономического) не может быть приведен в действие без организаторской работы. Аорганизаторская работа входит компонентом в метод убеждения.

В свою очередь, применение метолаубеждения, а также метода принуждения, невозможно без названных конкретныхметодов • административных и т.д. Методы убеждения и принуждения занимаютособое место среди методов государственного управления. Они являются всеобщимиметодами государственного управления. Первое, они применяются во всех отрасляхи сферах управления, в управлении в целом, везде и всюду. Они проникают во вседругие методы гос. управления, являются в них необходимым элементом. Методыубеждения и принуждения есть «методы в методах». Методы убеждения ипринуждения имеют много различных видов выражения. Виды можно разделить на двегруппы.

Прежде всего, какие виды имеютубеждение и принуждение в тех отношениях, которые складываются непосредственновнутри аппарата управления" Т.е… между органами исполнительной власти,органами гос. управления, между внутренними подразделения аппарата управления,между служащими, начальством и т.д.

Виды убеждения:

1. Согласованиедеятельности органов исполнительной власти, структурных подразделений,должностных лиц.

2. Разъяснениезаконов, иных актов, указов до вступления их в силу (знакомство в проектом),после вступления в силу.

3.Инструктирование, семинары, меры поощрения. Меры принуждения:

1.Обязательность актов управления, кому они адресованы.

2. Отмена актов.

3.Ответственность всех видов.

Виды убеждения в отношении граждан:

1. Организационно- массовая работа: разъяснение действующих законов, законопроектов, указов,постановлений Правительства, местных законов и т.д.

2. Поощрениеграждан.

3.Профилактическая работа.

4. Разрешениежалоб.

•Административные методы (илиорганизационно-распорядительные) примечательны тем. что они дают немедленныйрезультат, во всяком случае должны, т.е речь идет о непосредственности издействия. Если использование метода экономического «растянуто» вовремени, то применение метода административного дает результат немедленно,непосредственно.

Кроме методов убеждения и принуждения, использованиеконкретных методов несколько ограничено. Нет универсального характераприменения этих методов.

-Административный метод управления характеризуется припомощи таких элементов воздействия, как распорядительство, запрет, приказ.

Основные черты административно-правового метода:

1. Прямоевоздействие на управляемый объект путем установления его прав и обязанностей.

2. Односторонний выбор органом управления способа решениязадачи управления или варианта поведения путем определения заданий и т.д.Условием применения метода является строжайшее соблюдение законности,исключение административного произвола.

По сравнению с административным, экономическому методуприсущи следующие особенности:

1. Использование разнообразных стимулирующих средств, вчастности, создание условий материальной и моральной заинтересованности,побуждающих управляемый объект действовать в нужном направлении, и добиватьсярешения поставленной перед ним задачи без постоянного вмешательства органауправления.

2. Предоставление объекту возможности выбора конкретных путей исредств достижения поставленной цели в пределах установленных«параметров» и заданий, т.е. речь идет о саморегулировании.

3. Нарушение объектом управления этих «параметров» изаданий не сопровождается наложением на исполнителя каких-либо взысканий, аведет к снижению эффективности его деятельности, что непосредственнозатрагивает экономические интересы.

Психологический метод. Методыуправления, в которых в значительной степени используется психологическоезнание условно можно назватьпсихологическими. В частности, нас интересует метод психологическогопобуждения. Здесь путем мотивации формируется внутреннее побуждение осуществитьопределенное поведение, решить ту или иную задачу. Мотивацию в этих методахавторы называют краеугольным камнем управления. Причем, для достиженияопределенного эффекта обычно используют комбинированный метод: психологическоговнутреннего побуждения и экономический, с его определенным стимулятором(материальным, моральным и т.д.). Внешний стимулятор, побудитель оказываетвлияние на мотивацию, мотивация через систему сложившейся личности даетопределенный результат.

Метод административного принуждения: Видов мер.которые в своей совокупности составляют содержание метода административногопринуждены, три:

1. Мерыадминистративного предупреждения.

2. Мерыадминистративного пресечения.

3. Мерыадминистративной ответственности.

Характерной чертой применения мерадминистративного предупреждения     является     то обстоятельство, чтоотсутствует факт правонарушения, а меры предупреждения (т.е. принуждения)

применяются. Почему? На каком основании? Основаниесостоит в том. что меры административного предупреждения являются мерамипрофилактики, правонарушения. Это та первая «ступенька», котораяработает профилактически в составе мер принуждения после метода убеждения. Наэтой «ступеньке» применяются все меры. чтобы   предотвратитьадминистративное правонарушение и. в конце концов, деяние уголовно наказуемое.

Примеры.

— Если натерритории сопредельного государства возникнет какая-либо эпидемия, то мызакроем необходимый участок границы для того. чтобы предупредить возможность еепроникновения.

— Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, всоответствии с Положением, утвержденным указом Президиумом Верховного советаСССР от 26.07.66г. Если лицо. отбывшее наказание, «не встало на пустьисправления», и с его стороны можно ожидать совершения новых правонарушений,то в этом случае специальной почтой в место его потенциального проживать инахождения направляется определенный документ, в котором сказано, что оно неисправилось и нуждается в установлении административного надзора. Начальникоргана внутренних дел своим решением назначает административный надзор, которыйзаключается в том. что гражданин не может без разрешения органа милициипокидать место жительства: если это город, то он не имеет права появляться в«часы пик» в определенных общественных местах, он должен «отмечаться»в отделениях милиции. Назначается это на срок от полугода до года с последующейвозможностью продления, но не может превышать срок судимости. В основном, этоотносится к рецидивистам.

Вторым видом мер административного принужденияявляются меры административного пресечения. Эти меры и их применение имеют трицели:

— немедленнопрекратить противоправное действие:

— предотвратитьвредные, последствия (административное правонарушение в динамике может перейтив преступление):

— привлечение кадминистративной ответственности.

Применяя меры административного пресечения, органыуправления и их должностные лица принудительно прекращают нарушение правовойнормы, вынуждают нарушителя вести себя

правомерно. Среди мерадминистративного принуждения меры административного пресечения наиболеемногочисленны и разнообразны. Это связано с тем. что необходимо немедленно,эффективно, результативно прекратить правонарушение. Некоторые из мерпресечения тесно связаны с мерами ответственности, зачастую предшествуют мерамответственности. Именно меры административного пресечения создают условия дляпривлечения к административной ответственности. Из перечня мер. прежде всего,следует назвать административное задержание, осмотр транспортных средств,изъятие.вещей и документов, непосредственное физическое воздействие,использование специальных средств, привод и официальное предостережение,приостановление работ, запрещение эксплуатации механизмов, применение оружия,

Административное задержание лица.совершившего административное правонарушение (факт правонарушения обязателен),позволяет установить его личность и составить необходимые документы длясодержания ответственности Речь идет о протоколе о правонарушении, если узадержанного нет документов, удостоверяющих личность -составляется протокол озадержании:

протокол, о правонарушении такжесодержит отметку о задержании с указанием времени, т.к. задержание не можетпревышать трех часов на основании ст. 242 Кодекса об административныхправонарушениях. Главное, конечно, в применении мер — это прекращениепротивоправного действия. Если имеет место нарушение правил нахождения впогранзоне. то задержание может иметь место до 3-х суток с сообщением об этомпрокурору. Если в силу каких-то причин невозможно установить личность или иные обстоятельствасовершения правонарушения, то в этом случае гражданин может быть задержат насрок до 10 суток с санкции прокурора. Задержанный имеет право связаться потелефону со своими родными, друзьями. Если задержан несовершеннолетний, то озадержании немедленно сообщается его родителям… Административное задержаниесостоит в принудительном кратковременном ограничении свободы действий ипередвижения граждан, совершивших административное правонарушение.Непосредственно затрагивая такой мерой честь и достоинство гражданина,административное задержание, конечно, должно основываться на подлинныхтребованиях законности. Задержание должно быть максимально кратковременным.Сотрудник, производящий задержание, должен принять все возможные меры. чтобы наместе совершения правонарушения выяснить максимально все вопросы, и только вслучае необходимости задержать гражданина. Если можно на месте применить штраф,установить личность и т.д… то не надо никого задерживать.

К мерам пресечения следует отнеститакие, которые связаны с нарушением различных правил. Нарушение санитарныхправил в кафе, барах, ресторанах и т.д. является причиной их закрытия доисправления недостатков. Нарушение строительных правил — прекращениестроительства. Неисправности транспортных средств, троллейбусов, автобусов,трамваев и т.д… особенно тормозных систем и рулевых, исключает возможность ихэксплуатации.

Привод в органы милиции, внутреннихдел и предостережение. Лица. которые постоянно совершают мелкие правонарушения,но в силу каких-то обстоятельств не получают соответствующего воздействия ввиде административной ответственности, или лица. которые были подвергнутыадминистративной ответственности, приглашаются в органы милиции для проработкивопроса, с использованием метода убеждения. Здесь снимаются отпечатки пальцев,наиболее опытный работник проводит соответствующую беседу. Мерыадминистративного пресечения применяются к объектам разрешительной системы.Государство устанавливает, а в этом есть объективная необходимость,разрешительный, контролируемый порядок приобретения, хранения и перевозки такихпредметов, как оружие и боеприпасы к нему, взрывчатые и радиоактивные вещества.Разрешительный порядок также распространяется на открытие оружейных магазинов,оружейно-ремонтных. пиротехнических и штемпельно-граверных мастерских. Онпризван обеспечить сохранность названных предметов и веществ, точное исполнениевсеми лицами правил открытия и функционирования объектов разрешительнойсистемы, предотвратить возможность их использования в преступных целях.Нарушение правил разрешительной системы, в частности, таких, как отсутствиеразрешена органов внутренних дел на открытие объекта, отсутствие условий,обеспечивающих безопасность его функционирования, должны немедленнопресекаться. Закон предоставляет  право  органу  внутренних дел. госгортехнадзору.  санитарное  надзору приостанавливать работы объектовразрешительной системы при выявлении грубых и злостных нарушений,представляющих угрозу жизни и здоровью граждан, или создающих условия дляреализации преступных целей, использована оружия.

К мерам пресечение относится иприменение оружия, но его применение регламентируется специальнымиинструкциями, актами т.д. Оружие применяют работники ГАИ. в случаенеобходимости, оно применяется при нападении на определенные объекты, приконвоировании и т.д.

Административное принуждение призвано направлятьповедение людей в рамках закона, дать оценка' антиобщественного поведения,возложить на нарушителя обязанность исправиться и возместить причиненный ущерб.Административное принуждение осуществляется в интересах общества, и в концеконцов, в интересах самого правонарушителя.

Цель административного принуждения — обеспечитьисполнение гражданином, а в надлежащих случаях и должностным лицом,установленной юридической обязанности. Оно применяется для прекращенияпротивоправного деяния, наказана лиц, совершивших правонарушение, обеспеченияобщественной безопасности в целях предупреждения противоправных деяний приопределенных ситуациях.

Административное принуждение — это непосредственноеприменение полномочными органами государственного управления или должностнымилицами, а в установленном законом случаях судами (судьями), мер воздействия,урегулированных нормами административного права с целью обеспечения надлежащегопорядка управления, общественной безопасности, пресечения и предупреждения  правонарушений,   привлечения   к   административной   ответственности.Государственное административное принуждение обладает двумя особенностями.   Оно осуществляется с помощью государственного аппарата и имеетрегламентированные формы и процедуры (процесс), в которых оно осуществляется.Отношения власти и подчинения создают объективные предпосылки длягосударственного принуждения при осуществлении управления в различных формах.

Меры административной ответственности. Ответственность.рассматривается в объективном и субъективном аспекте отношений.Ответственность есть ни что иное. как применение санкции. Это объективноепонимание ответственности. Субъективное понимание — это претерпеваниеправонарушителем негативных последствий,

В своей работе «Право иповедение» академик Кудрявцев пишет о том… что правом урегулировано невсе поведение, а только необходимое, полезное обществу, имеющее положительныйхарактер.  Будучи закрепленным в правовой норме такое поведение становитсяюридически значимым, т.е. вызывает те или иные правовые последствия, охраняетсяи обеспечивается государством. Право закрепляет общественно необходимоеповедение. Права и свободы личности, равно как и ее обязанности, выражают вконечном счете общественную полезность соответствующего поведения, потребностьв нем. Вот почему оно охраняется и существуют определенные меры охраныобщества, от срывов в этом поведении, от нарушений тех правил, которыми онорегламентировано. Человек обладает относительной свободой воли в своемповедении. Каждая норма — это не просто кем-то придуманное правило илиустановленное государством, это определенный «щит», который охраняетту или иную потребность, тот или иной интерес Если нормы нет. а тем болеесанкции, не может идти речь и об охране. Значит там идет речь о том поведении,которое обществу безразлично. Общество всегда защищает свои интересы,государство всегда защищает государственные интересы. Плохо или хорошо — этодругой вопрос. Но тот интерес публичного, социального характера, которыйнеобходимо защитить правом, он в максимальной степени защищается. Почему сейчасимеет место такое кризисное состояние экономики и т.д. Потому что все пустилина саморегулирование, не проследили за этими процессами, не урегулировали этипроцессы. А когда норма действует, она обеспечена санкцией и т.д. интересохраняется, он защищен.

То поведение, которое закреплено вобязанностях, необходимо не только для удовлетворения данного конкретногогражданина, должностного лица или коллектива, оно необходимо для общества.Границы между видами поведения условны. Граница между правомерным ипротивоправным поведением проходит там. где начинается невыполнениеобязанности. Деяние противоправно. — пишет Самощенко. — если оно представляетсобой неисполнение юридической обязанности или злоупотребление правом, т.е.если оно запрещено правом. Противоправны те деяния, которые запрещеныгосударством под страхом наступления последствии, предусмотренных санкциями. Внауке вообще, и в науке административного права, в частности, нет единогопонимания юридической ответственности, в.т.ч. административнойответственности. Когда она должна наступать? Гражданин совершаетправонарушение. Одни авторы говорят: правонарушение совершено, правонарушение — основание для ответственности, значит ответственность наступает. Другиеговорят: сам факт правонарушения не всегда является началом ответственности (выперешли дорогу на красный свет. вас никто не остановил: факт правонарушенияимеет место, но его никто не зафиксировал, значит ответственность возникнуть неможет).

Правовая ответственность, в том числеадминистративная, предполагает прежде всего обязанность отвечать за свершенноеправонарушение пред соответствующим органом управления, судом и т.д. Всякаяправовая обязанность всегда предполагает право требовать ее исполнения усоответствующих лиц. должностных лиц в том числе, органов и т.д. поэтому проблема правовойответственности есть проблема правоотношения. Она выступает в качествеправоотношения, порожденного  правонарушением,  как определенным  юридическим фактом.    Природу административной ответственности практически нельзя понятьвне правоотношения. Установить в законе ответственность за правонарушение — значит возложить на лицо. его совершившее, необходимость определенным образомотвечать. В административном праве эта обязанность всегда осуществляетсяпосредством государственного принуждения. В гражданском праве — пени. штрафы,неустойки, а в административном — принуждение, здесь тоже -штрафы, но в другихразмерах.

Содержание юридическойответственности может быть выявлено лишь основе определения его признаков,признаков этого содержания. К ним относятся следующие (речь идет о юридическойответственности в любом виде): она всегда выступает в качестве мерыгосударственного принуждения; это первое, т.е. наказание виновного вправонарушении и состоит в применении к нему санкций. Второе, она наступает занеисполнение виновным своих правовых обязанностей. Третье, она всегдасопровождается государственным и общественным осуждением и порицанием деяния иличности правонарушителя. Четвертое, она всегда связана с отрицательными дляправонарушителя последствиями, ущемлением его личных, имущественных и иныхинтересов, которые он обязан исполнить. Пятое, она реализуется в установленныхзаконом процессуальных формах.

.Административной ответственностиприсущи все эти виды ответственности, как виду юридической ответственности.Однако, в административном праве эти признаки наполняются специфическимадминистративно-правовым содержанием. Основаниями административнойответственности являются административные правонарушения. Однако, следует иметьввиду, что каких-то случаях санкции административно-правовых норм защищаютземельные отношения, финансовые, иногда трудовые, гражданские. Это первое, чтохарактеризует административную ответственность.

Второе: она осуществляется преимущественнонепосредственно органами государственного управления и только в отдельныхслучаях судами (судьями).

В ст. 194 — 224 Кодекса об административныхправонарушениях имеет место перечень тех органов, которые правомочны применятьсанкции административно-правовых норм.

Третий признак состоит в том. что онаможет применять только к тем лицам, которые не находятся в каких-либо служебныхи иных отношениях с органами или лицами, применяющими данный видответственности.

.Административная ответственность — сложный административно-правовой институт, состоящий из довольно-таки большогоколичества норм. включающий как бы две части Одна из них состоит из нормматериального административного права,  другая — из  норм  процессуальногоадминистративного права

Особенности административного правапо сравнению с другими отраслями права состоят в том, что в сфере управлениярегламентируется очень большое количество отношений. Они многообразны по своемусодержанию. Средствами защиты этих отношений, в частности мерами принуждения иответственности, занимаются сами органы управления. СУД лишь в небольшойстепени в судебном порядке охраняет административно-правовые отношения. Здесьбольшое количество субъектов этих отношений… Административная ответственностьимеет определенную структуру, включающую ее основные части, элементы, при отсутствии одного из которых,ответственность не наступает. Структура включает:

основание административнойответственности, субъектов, условия, меру ответственности (взыскание),процедуру административной ответственности. Все эти элементы в указаннойпоследовательности отражены в Кодексе об административных правонарушениях.Существует два основания административной ответственности: 1) закон — в Кодексеоб административных правонарушениях указаны административные правонарушения,которые при совершении их вызывают определенные последствия в виде применениямер административной ответственности, 2) фактическое основание — самоправонарушение (но с т. з. юридической, оно также может быть названо какюридическое основание, потому что правонарушение — это юридический факт).Кодекс об административных правонарушениях вступил в действие с 1 января 1985 года.до этого действовал Указ Президиума Верховного Совета СССР. Впервые в ст. 10Кодекса законодателем было дано определение понятия административногоправонарушения. Ранее большинство авторов придерживалось позиции, всоответствии с которой административные правонарушения считалисьобщественно-опасными, и лишь некоторые считали их общественно-вредными, что имне присуща общественная опасность. Бахрах Д.М. в литературе вышел спредложением считать отдельные правонарушения административного характера общественно-опасными,а остальные — общественно-вредными. Его никто не поддержал. Как ранее взаконодательстве отграничивалось административное правонарушение отуголовно-наказуемого деяния? До 50 рублей -административное, свыше 50 р. — уголовное. Формальный критерий. Конечно, отдельные административныеправонарушения были общественно-опасными.

(В 1971 г. в Одессе была холера. ВОдессе был объявлен карантин, она была окружена соответствующими войсками,чтобы не было никаких проникновении. Но в Одессе отдыхали законопослушныеленинградцы на своих машинах. Их было несколько, и они не могли опоздать вЛенинград. Ночью они «обогнули» танковые части и вовремя приехали наработу. Возникает вопрос: а если бы они привезли в пятимиллионный город ЭТУболезнь'7 Разве это не УГОЛОВНО-наказуемое деяние? Или необщественно-опасное административное правонарушение?

С другой стороны, нельзя считать каждого гражданина,нарушившего какое-то незначительное правило, общественно-опасным. Законодательпошел по правильному пути: признания административного правонарушенияобщественно-вредным.

Анализ ст. 10 позволяет выделитьследующие признаки административного проступка: это деяние (действие илибездействие); деяние антиобщественное, оно асоциально: носитобщественно-вредный характер: ему присуща виновность; установленная Кодексомвозможность применения санкций (речь идет об. административной наказуемости);противоправность выражается в нарушении или неисполненииадминистративно-правовых норм; как правило, нарушение активно, что связано с действием;неисполнение может выражаться в игнорировании требований нормы, т.е. вбездействии (неявка в военкомат, нарушение воинского учета), противоправностьадминистративного правонарушения является юридическим выражением его вредности,противоправность и вредность характеризуют материальную сущность административного правонарушения.

Состав правонарушения. Под составомпонимается система признаков, присущая данному правонарушению. Как и вУГОЛОВНОМ праве, в административном праве в составе 4 признака (элемента):объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона, и то. что связаноназванием этих признаков.

Объектом выступают защищенныесанкциями норм административного права общественные отношения, связанные собеспечением государственного управления, правами и свободами граждан,отношениями собственности в различных проявлениях, здоровья, охранойобщественного порядка, общественной безопасности и т.д. Если отношение незащищено, то не может идти речь об объекте.

Объективная сторона — второй элементсостава административного правонарушения — система предусмотренных нормойадминистративного права признаков, характеризующих внешнюю сторонуадминистративного правонарушения, т.е. речь идет о признаке, характеризующемсамо деяние (мелкое хулиганство, мелкое хищение, распитие и т.д.). Признак,определяющий содержание самого деяния есть основной признак (главный)объективной стороны. Это стержень вокруг которого организуются другие признаки- способ, время, место совершения административного правонарушения. В основекаждого деяния находится система элементов, условий (речь идет об элементарныхдействиях, которые представляют собой действие или бездействие). Часто в числепризнаков объективной стороны называют средства совершения того или иногодействия или бездействия (автомобиль, взрывчатые вещества, спиртные напитки).Способ совершения административного правонарушения представляет собой методпоследовательных действий, приемы, применяемые правонарушителем, •

В качестве субъекта выступает гражданин, должностноелицо. предприятие, учреждение, организация и др. субъекты. Сам субъект в составне входит, он включается в него с т. з. действия нормы права. Особую рольиграют для определения, характеристики субъекта состава административногоправонарушения — характеристики труда: водитель транспортного средства, капитансудна, должностное лицо, военнослужащий. В соответствии со ст. 16 Кодекса обадминистративных правонарушениях военнослужащие несут дисциплинарнуюответственность за совершение административных правонарушении, и лишь в связи снарушением правил дорожного движения, охоты, рыбоохраны, контрабанды несутадминистративную ответственность на общих основаниях. Если мы возьмем вкачестве субъекта несовершеннолетнего,, то здесь свои особенности:

лица с 16 до 18 лет не могут быть подвергнуты такомуадминистративному взысканию, как административный арест. Должностные лица(должностное лицо — служащий или лицо. действия которого вызывают юридическиеили правовые последствия в установлении, изменении и отмене правоотношений;лицо. обладающее распорядительными полномочиями, обслуживающее какой-тоорганизационный процесс, являющееся активным участником этого процесса, несущимответственность за его результаты) несут повышенную ответственность заадминистративные правонарушения. К должностным лицам применяется только двавида взысканий: предупреждение и штраф. В настоящее время в качестве субъектовадминистративной ответственности на протяжении последних нескольких лет сталипривлекаться учреждения, предприятия, организации, т.е. юридические лица. Когдасобственность была   всеохватывающе государственной, взыскание штрафовпредставляло собой перекладывание государственных средств из одного кармана вдругой. Сейчас, в связи с изменением форм собственности, рыночными отношениямии т.д. вновь восстановлена возможность взимания штрафов, т.е. привлечение кадминистративной ответственности различного рода субъектов: акционерныхобществ, коммерческих структур и т.д. Это. в частности установлено в Земельномкодексе, принятом 25 апреля 1991г. В ст. 125 устанавливается, что за нарушениеземельного кодекса юридические лица и граждане подвергаются штрафу, налагаемомув административном порядке. 19 декабря 1991 года был принят закон об охранеокружающей природной среды, также предусматривающей подобную ответственность.Закон РФ об административной ответственности предприятий, учреждений,организаций, объединений за правонарушения в области строительства.

Субъективная сторона. Внешний акт. т.е… само деяние(действие или бездействие) есть результат определенной психическойдеятельности. Основной признак — вина. нередко с включением мотива и цели. Вина- это психическое отношение к совершаемому деянию. Вина — это ядро субъективнойстороны состава, это основное условие 'привлечения к ответственности. Без винынет административного правонарушения. Действия обвиняемого лица находятся подпостоянным контролем его сознания и воли. Вина представляет отрицательноеотношение к интересам общества. Вина — это родовое понятие. С видовымипонятиями связаны умысел и неосторожность,

Понятие состава. Под составом административногоправонарушения понимается установленная правом СОВОКУПНОСТЬ признаков, приналичии которых антиобщественное деяние считается административнымправонарушением. По особенностям конструкции следует различать материальные иформальные составы. Материальным называется состав, в котором содержится такойпризнак, как наступление вредных материальных последствий антиобщественногодеяния, формальным — такой, в котором таких признаков нет.

Следующий  элемент  структуры административной  ответственности  -  это  меры административнойответственности.  Речь идет о санкциях  административных  норм:

предупреждение, штраф, возмездноеизъятие предмета, послужившего орудием или объектом административногоправонарушения, конфискация предмета, послужившего орудием или пред­метом адм.правонарушения, временное лишение специальных прав. исправительные работы,административный арест, выдворение из страны (для иностранцев). Все названныевзыскания называются основными. Это имеет значение. Если ранее, до постановкивопроса, можно было заменить штраф предупреждением или наоборот, то теперь этоневозможно. Если все названные взыскания являются основными, то среди них естьдва вспомогательных: возмездное.изъятие предмета, послужившего орудием илиобъектом административного правонарушения и конфискация.

Предупреждение — это мера морального характера, самаялегкая, но имеющая юридическое значение с т. з. повторяемости совершенапроступка. Если в течение года поступок будетсовершен вторично, то результат будет другим. Предупреждение налагается вслучаях, когда правонарушитель действительно не мог иметь возможности знать,что такая норма действует, что он ее нарушает, человек положительный по своейхарактеристике. Но предупреждение является административным взысканием только втом случае, если оно имеет форму письменного постановления.

Наиболее часто применяемоеадминистративное взыскание — это штраф. В 1996 году изменилась редакция ст. 24Кодекса об административных правонарушениях. Штраф получил новое значение ст.з. его применения. «Штраф есть денежное взыскание, налагаемое заадминистративное правонарушение в случаях и пределах, предусмотренных настоящимКодексом, выражающееся в величине, кратной МРОТ. установленномузаконодательством РФ, на момент окончания и пресечения правонарушения, а такжев величине, кратной стоимости похищенного, утраченного. поврежденногоимущества, либо размеру незаконного дохода, полученного в результатеадминистративного правонарушения. Штраф устанавливается в пределах от 0.1 до100 МРОТ. а равно до 10-кратной величины стоимости похищенного, утраченного,поврежденного имущества. либо размера незаконного дохода, полученного врезультате административного правонарушения». Т.е… штраф получает новыефункции. Штраф применяется в большинстве случаев, но здесь возможен«холостой ход» государственного аппарата. Например, назначаетсяштраф. Он должен быть уплачен в течение 15 дней в Сбербанк, он не уплачивается.Тогда он обращается на заработную плату, человек не работает. Тогда штрафобращается на имущество через судебного исполнителя. Если нарушитель, скажем,бомж, то весь аппарат в итоге работал впустую, и вместо получения денеггосударство их теряет.

До выхода Кодекса об административныхправонарушениях третье взыскание — возмездное изъятие предмета, послужившегоорудием или объектом административного правонарушения, было просто меройадминистративного пресечения.       Ст. 106, 173 — в случае соответствующихнарушений (ношение оружия, провоз огнеопасных, взрывчатых веществ и т.д.), этотвид взыскания может быть применен с учетом того. что предмет подлежит изъятию,продаже через комиссионную торговлю.

Следующее взыскание связано свременным лишением специальных прав. Речь идет не о том. чтобы лишитьгражданина конституционного права,а лишить гражданина специального права. Водителя лишают прав до трех лет.Нельзя охотника лишить права охоты даже за административное правонарушение,если это является источником его существования. Взрывник нарушает правилавзрыва — его несколько месяцев не дотекают к производству взрывов. Обычнолишают за нарушение правил дорожного движения до одного года. может быть толькоодно взыскание, никаких дополнительных.

Исправительные  работы.  В  проекте  нового  Кодекса не  предполагается.  Ранее предусматривалось, что это взыскание можетналагаться на лиц. совершивших административное правонарушение, применятьсятолько судьями, в течение периода времени можно было высчитывать до 20й")заработка, но предусматривалась воспитательная работа коллектива и т.д.

.Административный арест — самое строгое взыскание,применяется в таких случаях, когда остальные взыскания не дают результатов.Речь идет об административном аресте до 15 суток. Этому взысканию не могут бытьподвергнуты несовершеннолетние от. 16 до 18 лет. беременные женщины, женщины,имеющие детей до 12 лет. инвалиды 1 и II группы. Кодекс предусматривает, что вслучае игнорирования правонарушителем такого взыскания как исправительныеработы, три дня исправительных работ могут быть заменены одними суткамиадминистративного ареста или штрафом (правда, сейчас это все устарело).

При наложении взыскания учитывается сам характерсовершенного деяния (действия или бездействия), имущественное положениеправонарушителя, отсутствие или наличие последствий, хотя, взысканиеприменяется независимо от последствий. Если оно малозначительно,административная ответственность вообще не применяется.

Процедура.Речь идет о производствах по делам об административных правонарушениях.Производство — это особый вид процессуальной деятельности. Производство поделам об административных правонарушениях составляет четыре стадии:

1 стадия — возбуждение дела.

2 стадия — рассмотрение дела и вынесение постановления.

3 стадия — (носит альтернативный характер: может быть. а может не быть) обжалование илиопротестование прокурором вынесенного постановлена по делу.

4 стадия — исполнение постановления.

Административное расследование:

возбуждение дела. установлениефактических обстоятельств, процессуальное оформление результатов расследования(составление протокола), направление материалов для рассмотрения. Рассмотрениедела:

подготовка дела к рассмотрению (ст. 255 Кодекса),анализ собранных материалов обстоятельств дела. принятие постановления,доведение постановления до сведения правонарушителя .

Обжалование и опротестование постановления:

проверка законности постановления, вынесение решения,реализация решения.

Исполнение постановления:

обращение постановлена к исполнению, непосредственноеисполнение. Задачи производства: своевременное, всестороннее, полное,объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в точномсоответствии с законом,

Производство по делам обадминистративных правонарушениях — это регламентированные нормамиадминистративно-процессуального права порядок, формы и методы деятельностиопределенных законодательством государственных органов и их должностных лиц повозбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях, применениек виновным мер административной ответственности и их исполнение в целях борьбыс правонарушениями.

ЗАКОННОСТЬ

Законность относится к универсальнымпонятиям юридической науки.' Понятие в кратком виде означает неукоснительноеисполнение законов и иных актов. Но в последние годы содержание законности, вчастности в сфере государственного управления, рассматривается в более широкомаспекте, се содержание анализируется с т.з. правовой идеологии, психологии ипрактики. Во всех случаях проявляются два подхода к определению законности: а)определение ее сущности через систему нормативных требовании, б) еерассмотрение сквозь призму процесса и конечного результата правомерногоповедения. В соответствии с основными направлениями воздействия правапредставляется возможным выделить сферы выражения требований законности(идеологическую, психическую и практическую). В этих сферах выражены требованиязаконности. В свою очередь экономика, культура выступают объективнымисредствами обеспечения эффективности законности. Правосознание, правовыепредписания и их реализация в отношениях являются основными носителямизаконности и следовательно идеология, психология и практика выступают главными«каналами» выражения и проведения требований в сфере управления.

Идеологический аспект законностивыражается в системе идей. взглядов, принципов и понятий по ПОВОДУ сущности, содержания и роли законности.Психологический аспект законности обращен к особой области человеческойжизнедеятельности, психике индивидов, социальных групп, коллективов и обществав целом. Данный аспект законности обусловлен тем обстоятельством, что вчеловеческих чувствах, эмоциях, переживаниях, настроениях проявляютсяопределенные представлена о законном и незаконном. Речь идет о выражениичувства законности, его формировании, об установке правомерного поведения.Практический аспект законности — это материализация, воплощение ее видеологическом и психологическом элементах, т.е. непосредственно в правовомрегулировании общественных отношений.

Правовой режим — это реализацияправовых установлении в рамках законности, решительное пресечение законнымисредствами и методами любых попыток отступления от правовых норм илипредписаний, создание реальных и гарантированных условий для осуществления изащиты субъективных прав граждан.

Когда мы ведем речь о законности какоб определенных требованиях, о ее содержании, следует говорить и о проявленияхадминистративного произвола. Произвол — это своевластие, это нарушениезаконности, это подмена государственной воли своей волей. Речь идет одолжностном лице. Именно должностное лицо в корыстных целях нередко допускаетпроизвол.

Правовой произвол есть нарушениезаконности, совершаемое должностным лицом путем подмены выраженной в актегосударственной воли своей индивидуальной волей и осуществлением этогонарушения в личных целях. Здесь можно найти массу причин, внутренних и внешних,отсутствие контроля, неустойчивость личности и т.д. Каковы наиболее типичныенарушения, законности в сфере управления? Конечно, со стороны должностных лиц.Принятие незаконных актов управления (распоряжений, постановлении), фактическиедействия должностных лиц без принятия актов (41 %); нарушения прав граждан;нарушения при рассмотрении жалоб.

Каковы некоторые причины этих правонарушений? Незнаниезакона; игнорирование закона (правовой нигилизм); кажущаяся невозможностьрешить задачу без нарушения закона (целесообразность) (юриспруденция связана снекоторым формализмом, допустимым, оправданным и т.д., закон действует до егоотмены, если каждое должностное лицо будет считать, что он точно знает, чтозакон уже устарел, то будет хаос), неясности и другие недостаткизаконодательства;

карьеризм, соображения сугубо личного характера;беспринципность, желание угодить начальству.

Что такое законность в управлении? Это принцип. Этометод. Как известно, часто используемый метод может перейти в принцип. Но делов том. что принцип тогда принцип, когда он практически реализуется. Для того,чтобы обеспечить законность в сфере государственного управления необходимокроме основы: экономики, культуры, морали применять специальные средстваобеспечения действия этого принципа.

Специальные меры обеспечения законности: контроль инадзор

Под контролем понимается система наблюдения и проверкиза соответствием процесса функционирования объекта принятым управленческимрешениям. Сущность, задача контроля состоит в том. чтобы блокировать всеотступления, которые имеют место в системе и не обеспечивают исполнениядиректив, решений, актов и т.д. органа управления. Контроль является наиболеедейственной формой обеспечения законности в сфере управления. Если мы называемконтроль в классическом плане стадией управленческого процесса, если мыназываем контроль функцией управления, то у самого контроля как понятиясуществует три функции: корректировки. превенции, правоохраны. При получении обратнойсвязи в процессе осуществления контроля мы имеем возможность в любой моментскорректировать ранее принятое решение, «догнать» его новым решением,изменением ранее изданного, те скорректировать в соответствии с возникшимиобстоятельствами, которые появились, может быть даже в качестве побочныхрезультатов. Т.е. орган управления располагает такой возможностью реакции насодержание обратной связи.

ФУНКЦИЯ превенции. Появление информации,свидетельствующей о каком-то осложнении в системе управления позволяетпрофилактировать деятельность, предупредить возможность возникновениянегативных последствий.

Право охрана. Именно обратная связьпозволяет получить информацию о готовящемся или уже произошедшем случаеправонарушения.

Контроль имеет производный характерпо отношению к основной управленческой деятельности, которая уже существуетнезависимо от производства контроля. Помимо общих черт контроль имеет немалоспецифических особенностей, применительно к различным управленческим решениям,т.е. к актам.

Имеет место пять основных аспектов функционированияконтроля за выполнением актов управления:

1. Способыконтроля, включая методы сбора и оценю! информации, связанные с исполнениемактов управления.

2. Субъекты контрольной деятельности

3. Объекты,предметы контроля, типы актов, предлежащих контролю.

4. Организацияконтрольной службы.

5. Условияэффективности. •

Применяются самые различные методы контроля:наблюдение, анализ, социологические методы, математические, все те. которыесвязаны с обработкой информации.

Предмет контроля. Тот колоссальныймассив актов, который издается в стране, в т ч. в сфере государственногоуправления, проконтролировать невозможно. Значит, нужно определить какие-токритерии, которые бы позволяли осуществлять контроль там, где он больше всегонеобходим, определить метод. Методом является выборочный характер проверки,контроля повторяющихся решений. Контроль должен быть систематическим,постоянным, динамичным, может быть общим, специальным,  периодическим, разовым,выборочным, территориальным,  повсеместным, ведомственным, межведомственным.Существует контроль общественный. Существует институтпредложений, заявлений и жалоб граждан.

Государственный контроль многолик втом смысле, что многие должностные лица его осуществляют. Прежде всего, это Президент.Он осуществляет контроль в нескольких направлениях за законностью в сферегосударственного управления. Он подбирает кандидатуры в Правительство ипредставляет их Государственной Думе. Он назначает министров. Непосредственноему подчинены силовые министры, другие органы исполнительной власти (службаразведки). Контрольная деятельность представителей Президента в регионах.Именно через них идет обратная связь о состоянии законности в каждом регионе.Именно они должны осуществлять контроль за исполнением законов, в т.ч. заисполнением указов и распоряжений Президента. В составе администрацииПрезидента плюет место Главное контрольное управление. (26 марта 1996 года«Российская газета» — Положение о Главном контрольном управлении от16.03,96). В его функции входит: контроль и проверка исполнения органамиисполнительной власти, органами субъектов РФ и их должностными лицами иорганизациями федеральных законов, указов, распоряжений Президента; контроль ипроверка поручений Президента; • подготовка информации на основе различногорода материалов для Президента. Задачи; организует контроль и проверкудеятельности федеральных органов и органов регионов, организаций и ихруководителей, осуществляет контроль и проверку подразделений администрации ит.д… направляет в органы прокуратуры, МВД и другие материалы о выявленныхнарушениях. Для обеспечения своих функций главное управление имеет правосоздавать комиссии с привлечением представителей различных органов, вноситьпредложение Президенту, руководителям федеральных органов о привлечении кответственности и приостановлении деятельности должностных лиц до принятиярешения о результатах проверки, вызывать должностных лиц для выяснения тех илииных обстоятельств, направлять предписания об устранении выявленных нарушенийруководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительнойвласти субъектов РФ, предписания подлежат безотлагательному рассмотрению непозднее, чем месячный срок или в соответствии с установками в предписаниидолжны быть приняты меры и о результатах должно быть сообщено главномуконтрольному управлению. В функциях главного контрольного управленияпрослеживается параллель с функциями прокурора.

Федеральное собрание, с однойстороны, участвует в назначении председателя Правительства, рассматриваетбюджет (контролирует этот процесс счетная палата).

суды — тожегосударственный контроль. Достаточно интенсивно, по сравнению с составомпредыдущего. конституционного суда.работает последний. Свой позитивный вклад вносит в обеспечение законностиВысший Арбитражный СУД и его суды. а также Верховный суд и нижестоящие суды.Судебный контроль осуществляется при осуществлении судами уголовных игражданских дел. а также дел. возникающих из административно-правовых отношенийи при выявлении незаконных актов или иных незаконных действий. СУД реагирует,вынося частное определение, которое должно быть рассмотрено в течение месяца ссообщением в суд о принятых мерах.

Сфера управления:

Федеральное Собрание Сфера

Исполнительной власти суд                             •      Прокуратура

Федеральное собрание. Суд. Прокуратура — не входят всферу исполнительной власти, но в их обязанности входит наблюдение заобеспечением законности в сфере управления.

В соответствии с новым законом оПравительстве РФ он осуществляет контроль за деятельностью федеральных органови иных органов системы исполнительной власти, т.е. осуществляется контроль заобеспечением законности. Каждое министерство, каждый государственный комитет,федеральная служба и т.д. делает то же самое.

Что из себя представляет институтпредложений, заявлений и жалоб граждан? В соответствии с действующим законодательством,  гражданин  может  обратиться  с  предложением  осовершенствовании государственного управления, он может выступить с заявлением о покушении на интересы свои. другогогражданина или организации, может обратиться с жалобой по любому ПОВОДУ,связанной с нарушением его интересов, его прав и т.д. Но до сих пор действуетУказ Президиума Верховного совета СССР 12 апреля 1968 года в редакции от 4марта 1990 года «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалобграждан». В соответствии с этим указом жалоба должна рассматриватьбезотлагательно. Установлен срок рассмотрения — 15 дней. Если она представляеткакую-то сложность, то месяц. Если совсем сложная, требует каких-то запросов запределами региона, то в этом случае срок может быть продлен до ДВУХ месяцев.Если жалоба попала не по назначению, то она направляется в соответствующийорган с сообщением в течение пяти дней жалобщику. Этот указ несколько шире посравнению с законом об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права исвободы граждан. Само название закона говорит о том. что речь идет не о любыхжалобах, а только о тех. которые нарушают права и свободы граждан. Этот закониздан 27 апреля 1993 года. В этом законе определяются сроки, порядок, основанияподачи жалобы, возможность восстановления по уважительной причине пропущенногосрока и т.д.

Если попытаться взять общую схему контроля, то онавыглядит примерно так:

стадии проверки исполнения закона:определение сроков и целей проверки, подбор исполнителей и их инструктирование,собственно проверка, контроль,.составление акта с выводами и предложениями,обсуждение итогов контроля (обычно, на общем собрании коллектива), реализацияпредложений, контроль исполнения рекомендаций. Осуществление прокурорскогонадзора для обеспечения законности в сфере государственного управления. Следуетиметь ввиду федеральный закон«О внесении изменений и дополнений в закон РФ „О прокуратуре РФ“(»Российская газета" 25 ноября 1995 года).

Отличие контроля от надзора. При осуществленииконтроля орган исполнительной власти, орган государственного управления можетнепосредственно вмешаться в деятельность подконтрольного объекта, давать указания,нацеливать на принятие определенных решений, на издание каких -либо актов,которые были бы направлены на устранение недостатков и т.д. В правовомгосударстве прокурор никакой административной властью не обладает, у него естьсвоя. так называемая прокурорская власть и есть средства правового реагированияв случае выявления нарушения закона. В отличие от контроля прокурорский надзорне имеет права вмешиваться в деятельность поднадзорного объекта, он долженвыявить нарушения закона, среагировать при помощи своих средств, но не можетдавать никаких указаний,

Раньше прокурорский надзор назывался общим надзоромпрокуратуры, надзор за обеспечением законности в сфере управления. В законе,начиная с 1993 года. термин «общий» убрали, теперь это называется«прокурорский надзор». Это изменение не вполне понятно. Прокурорскийнадзор относится не только к сфере управления, но и к милиции, судам и т.д… ивезде он прокурорский.

Ст. 21 говорит о предмете надзора. Предметом надзораявляется исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами,представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ,органами местного самоуправления, органами военного управления, органамиконтроля и должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых имиправовых актов. «При осуществлении надзора за осуществлением закона органыпрокуратуры не подменяют иные государственные органы».

Полномочия прокурора. Прокурор при осуществлениивозложенных на него функций вправе при предъявлении служебного удостоверениябеспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в п.1ст.21, иметь доступ к ихдокументам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей ворганы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона, требовать отруководителей и других должностных лиц указанных органов предоставлениенеобходимых документов, материалов, иных сведений и т.д… вызывать должностныхлиц и граждан для объяснения по ПОВОДУ нарушения законов. Прокурор или егозаместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело илипроизводство об административном правонарушении, требует привлечения лиц.нарушивших закон, к иной. установленной законом ответственности. Прокурор илиего заместитель, в случае установлена факта нарушения закона органами идолжностными лицами, освобождает своим постановлением лиц. незаконноподвергнутых административному задержанию на основании решений несудебныхорганов.

Какими средствами располагаетпрокурор? Таких средств три: протест, представление и постановление. Протествносится на незаконный акт. представление — когда имеет место не одно нарушениезакона, а серия таких нарушений. Оно отличается от протеста тем. что протестрассматривается в течение 10 дней или меньшего срока, указанного самим прокурором,а представление рассматривается в течение месяца. Этот удлиненный по сравнениюс протестом срок дается для того. чтобы устранить условия и причины,способствующие этому нарушению.

Что из себя представляет протест? Глава администрацииВасилеостровского района утвердил своим распоряжением Правила благоустройстваВасилеостровского района с установлением санкции в виде штрафов за нарушениеэтих правил. В соответствии со ст. 6 Кодекса об административныхправонарушениях такие акты с административной санкцией не могут издаваться науровне района. Прокурором был вынесен протест: Главе администрацииВасилеостровского района. Протест. В связи с изданием Правил благоустройства вВасилеостровском районе, предусматривающих административную санкцию в виде штрафа.(Далее в протесте идет констатирующая часть) Вами 31 марта 1998 года былиутверждены Правила благоустройства Василеостровского района, предусматривающиеадминистративные санкции в виде 0.5 МРОТ за их нарушение. Данные Правила, как иизданное Вами распоряжение, их утверждающее, не соответствует ст. 6 Кодекса обадминистративных правонарушениях, т.к. подобные акты МОГУТ издавать лишь науровне Санкт-Петербурга соответствующими органами. На основании изложенного и ссоответствии со ст.23 Закона о внесении изменений и дополнений в закон опрокуратуре РФ ПРОШУ: 1. Данный акт, как незаконный отменить. 2. О результатахрассмотрения протеста сообщить в прокуратуру Василеостровского района в течениеустановленного законом 10-дневного срока. Классный чин. Должность. Дата.Подпись.

Прокурор сам может возбуждатьуголовное дело… Административное производство прокурор может только возбудитьи немедленно направить его органу и лицу. предусмотренному ст. 194. 224 Кодексаоб административных правонарушениях. Компетентные органы принимают этопроизводство.

Стадии прокурорской -проверки: 1)Выявление фактов нарушении закона. 2) Выявление, обнаружение причин и условий,которые привели к нарушению закона. 3) Вынесение прокурором решения оприменении того или иного средства правового реагирования.

Прокурор заканчивает проверку тогда, когда он уверен ипроконтролировал восстановление нарушенного права.

Литература:

Афанасьев  В.Г.   Научное  управлениеобществом. Москва, 1973 Тихомиров Ю.А. Управление делами общества. Москва. 1987