Реферат: Должностное лицо по административному праву России
ОмскийЮридический Институт МВД РФ
Кафедра административного права Р е ф е р а тпо административному правуТема:
Должностноелицо по административному праву россии
Выполнил: курсант I курса Омского Юридического Института МВД РФ:
рядовой милиции Зайцев С.В. (группа 102).
Омск– 99
В ходеданной работы были использованы и будут изложены по вопросам темы точки зрениятаких ученых-администативистов, как Д.Н. Бахраха, А.П. Коренева, А.П. Алехина,Ю.М. Козлова, Н.Г. Александрова, А.С. Телегина, А.И. Щербака, В.И. Ремнева, атакже тексты КоАП, уголовного кодекса и некоторых других законов. Во многихмоментах при формулировке определений и приведении примеров эти авторы имеютлишь небольшие отличия, но на наш взгляд, у каждого из этих ученых есть важныеэлементы, необходимые для изложения темы реферата.
Актуальность темы исследования: обусловлена рядом причин. Объективные процессыпроисходящие в жизни российского государства и общества требуют разработкимногих положений отечественного правоведения. Одной из таких проблем являетсяисследование правового статуса должностного лица. Разработка проблемы институтагосударственной службы и государственных служащих в юридической литературеимеет богатую традицию, однако теоретических работ, посвященных комплексномуизучению особенностей правового статуса должностного лица практически нет.Вместе с тем в действующем законодательстве имеется немало нерешенных вопросов,связанных с установлением, правовым оформлением и регулированиемгосударственно-служебных отношений, что естественно оказывает отрицательноевоздействие на практику деятельности, в частности, должностных лиц ОВД.
Служба в ОВД является разновидностью государственной службы. Ей присущивсе основные черты государственной службы, однако она имеет и свои особенности,обусловленные характером задач и функций, осуществляемых ОВД, их должностнымилицами.
Исследования особенностей правового статуса должностных лиц этой системыорганов имеет теоретическую и практическую значимость для совершенствованиядействующего законодательства и практики его применения.
ДОЛЖНОСТНОЕЛИЦО
Должность — понятие, которое определяет круг служебных обязанностей,права и пределы ответственности государственного служащего, требования к егопрофессионально-квалификационной подготовке. Она отображает содержаниевыполняемой служащим работы, определяет его правовое положение.
В Российском законодательстве нет единого определения понятия должностноелицо. Определение должностного лица, данное в уголовном законодательстве (ст.285 УК РФ)[1],не имеет универсального характера. Оно распространяется лишь на деяния,предусмотренные главой 30 УК РФ «Преступления против государственнойвласти, интересов государственной службы и службы в органах местногосамоуправления:
Должностное лицо в статьях настоящей главы признаются лица,постоянно, временно или по специальному полномочию, осуществляющие функциипредставителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные,административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местногосамоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также ввооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированияхРоссийской Федерации.
Этоопределение трудно признать удачным, потому что такие признаки, как «представительвласти», административно-хозяйственные обязанности»,«организационно-распорядительная деятельность», через которые раскрываютсяданные понятие, сами недостаточно четко определены.
В данном вопросе важным будет отметить уточнение Пленума Верховного СудаСССР от 30 марта 1990 г.[2]:
а) к представителям власти относятся работники государственных органов иучреждений, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлятьтребования, а также принимать решения, обязательные для исполнения гражданамиили предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их ведомственнойпринадлежности и подчиненности (народные депутаты, председатели, их заместителии члены исполнительных комитетов Советов народных депутатов, судьи, прокуроры, следователи, арбитры, работники милиции, государственныеинспекторы и контролеры, лесничие и др.);
б) под организационно-распорядительными обязанностями следуетпонимать функции по осуществлению руководства трудовымколлективом, участком работы, производственной деятельностью отдельныхработников (подбор и расстановка кадров, планирование работы, организация труда подчиненных, поддержание трудовой дисциплины и т.п.). Такие функции, в частности, осуществляют руководители министерств, ведомств, государственных, кооперативных, общественныхпредприятий, учреждений, организаций и их заместители, руководители структурныхподразделений (начальники цехов, заведующие отделами, лабораториями, кафедрами, их заместители и т.п.), руководители участков работ (мастера, прорабы, бригадиры);
в) под административно-хозяйственными обязанностями следуетпонимать полномочия по управлению или распоряжениюгосударственным, кооперативным или общественным имуществом:установление порядка его хранения, переработки, реализации, обеспечение контроля за этими операциями, организация бытового обслуживания населения ит.д. Такими полномочиями в том или ином объеме обладают начальникипланово-хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов и служб и ихзаместители, заведующие складами, магазинами, мастерскими, ателье, ведомственные ревизоры и контролеры, заготовители и др.
3. Наряду с лицами, выполняющими постоянно или временновластные функции либо организационно-распорядительные илиадминистративно-хозяйственные обязанности в силу занимаемой должности, субъектом должностного преступления в соответствии с законом могут быть также лица, которые выполняют указанные обязанности в порядке осуществления возложенных на них правомочными на то органами илидолжностными лицами специальных полномочий (общественные контролеры и ревизоры,члены добровольных народных дружин, члены товарищеских судов, руководители зарегистрированных в установленном порядке самодеятельныхтуристских и экскурсионных групп, тренеры спортивных обществ и команд идр.).
4. Не являются субъектом должностного преступления те работникигосударственных, кооперативных и общественных организаций, предприятий,учреждений, которые выполняют сугубо профессиональные или техническиеобязанности. Если наряду с осуществлением этих обязанностей на данного работника в установленном порядке возложено и исполнение организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций, тов случае их нарушения он может нести ответственность за должностноепреступление (например, врач - за злоупотребление полномочиями, связанными с выдачей листков нетрудоспособности или с участием в работе ВТЭК,призывных комиссий; преподаватель — за нарушение обязанностей, возложенныхна него как на члена квалификационной или экзаменационной комиссии;учитель или воспитатель — за неисполнение возложенных на них обязанностей пообеспечению порядка и безопасности во время проведения внеклассныхмероприятий или занятий).
5. Заключение договора между работником и администрацией ополной материальной ответственности за сохранность вверенных ценностейсамо по себе не может служить основанием для признания этого работника субъектом должностного преступления. Для этого необходимо также, чтобы наряду с обязанностями по непосредственному хранению имущества материально ответственное лицо выполняло также функции по управлению или распоряжению им (организация доставки товаров, распределение их по другим снабженческим точкам и т.п.).
6. Судам следует иметь в виду, что в случаях, когда действиядолжностного лица, связанные с нарушением своих служебныхполномочий, были совершены в целях предупреждения вредныхпоследствий, более значительных, чем фактически причиненный вред, когда этогонельзя было сделать другими средствами, такие действия в соответствии с законодательством о крайней необходимости не могут быть признаныпреступными.
7. Суды должны иметь в виду, что лицо, временно исполняющееобязанности по определенной должности или осуществляющее специальныеполномочия, может быть признано субъектом должностного преступления при условии, если указанные обязанности или полномочия возложены на данное лицо в установленном законом порядке.
Взависимости от характера полномочий, определяющих роль государственных служащихв осуществлении государственно-властных функций, они делятся на должностных лици оперативный состав.
В законе Об основах государственной службы подобная классификацияотсутствует, хотя она имеет принципиальное и прежде всего практическоезначение. В частности, понятие должностного лица, о котором в Законе и неупоминается является одним из ключевых, поскольку они признаются специальнымисубъектами различных отраслей права, в том числе многих правонарушений.
А между тем до сих пор термин „должностное лицо“ официальноупотребляется не в качестве общего, а специального понятия, часто отражающегоналичие противоречий в законодательстве. Так, в УК РФ 1996 года оно трактуется,во-первых, применительно к статьям главы 30 „Преступления противгосударственной власти, интересов государственной службы и службы в органахместного самоуправления“; во-вторых, в смысле, не во всем совпадающим сположением Закона об основах государственной службы. В частности, под лицами,занимающими государственные должности понимаются лишь лица, занимающиедолжности, устанавливаемые конституцией и законами РФ, конституциями и уставамиее субъектов, для непосредственного исполнения полномочий государственныхорганов.
Однако понятие должностного лица не сводится к руководителям.Руководители, хотя и являются ведущей частью, но все же есть разновидностьдолжностных лиц, к которым относятся и иные категории государственных служащих.Например, их заместители и др.
Должностные лица совершают юридические действия властного характера,связанные с управлением людьми, но наделяются для этого разными по объему ихарактеру полномочиями. Наиболее широкими властными полномочиями обладаютруководители государственных органов и организаций. Руководители принимаютрешение по различным вопросам из деятельности, а также меры поощрения идисциплинарной ответственности к подчиненным им работникам.
Среди должностных лиц особый статус занимают представителиадминистративной власти. Это должностные лица, имеющие право предъявлятьюридически властные требования (давать предписания, указания) и применять мерыадминистративного воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении(например, главные санитарные врачи, работники милиции и др.).
Оперативный состав (функциональные работники) — это государственныеслужащие, выполняющие работу, непосредственно определяемую задачами данногооргана, в качестве специалистов. Сюда входят специалисты государственныхорганов, наделенные полномочиями в сфере осуществления государственно-властныхфункций, но не имеющие права совершать служебные юридически-властные акты вкачестве средства управления людьми. Полномочия этой группы служащих позволяютим успешно выполнять работу, которая связана с подготовкой решений, проработкойвопросов, требующих специальных знаний, опыта. К ним относятся экономисты,юрисконсульты и др.
К должностным лицам по рассматриваемому признаку относятся государственныеслужащие, замещающие высшие, главные, ведущие, старшие государственныеслужащие, а также руководители предприятий, учреждений, организаций и др.; коперативному составу — младшие государственные должности (референты 1, 2 и 3класса) и т.д.
Оперативный состав, если учитывать дух закона, также можно отнести кдолжностным лицам, их разновидности. Но в силу своего статуса они не наделеныполномочиями совершать действия, направленные на достижение юридическихпоследствий, властным образом влиять на поведение других лиц. Поэтому выделениеих в отдельную группу является одновременно условным и обоснованным.
Оперативный состав служебного аппарата необходимо отличать от аналогичныхкатегорий служащих, к нему не относящихся (врачей, преподавателей, и др.). Отдельныеслужащие этой категории уполномочены на основе специальных знаний совершатьдействия, влекущие юридические последствия (например, врачи, поскольку ониимеют право выдавать листки нетрудоспособности, в установленных случаях рецептына бесплатное получение лекарств). Действия таких служащих, влекущиеюридические последствия, имеют значение не только для их оценки с точки зренияюридической ответственности, но и оказывают управляющее воздействие наобщественные отношения.
Вспомогательный состав — государственные служащие, служебная деятельностькоторых не предполагает совершения действий, влекущих юридические последствия,влияющих на содержание решений данного органа. Их обязанности и праваопределяются задачами обеспечения служебной деятельности должностных лиц,оперативного состава путем создания условий, необходимых для выполнения имислужебных функций (технические секретари и т.д.). В обязанности служащих даннойгруппы может входить совершение действий, имеющих юридическое значение.Например, регистрация поступающих жалоб, ибо со дня совершения этого действияисчисляется срок рассмотрения жалобы.
Особую группу должностных лиц составляют граждане, не состоящие нагосударственной службе, но уполномоченные совершить действия, влекущиеюридические последствия. Согласно Основам законодательства РФ о нотариате,нотариальной деятельностью может заниматься гражданин РФ, получивший на ееосуществление лицензию. При осуществлении нотариальных действий нотариусыобладают равными правами независимо от того, работают ли они в государственнойнотариальной конторе или занимаются частной практикой. Обязательным дляпоследних является то, что они должны быть членами нотариальной палаты.
Применительно к статьям Особой части КоАП РСФСР к должностным лицамисходя из обобщенной практики органов, рассматривающих дела об административныхправонарушениях, следует относить служащих государственных органов,предприятий, учреждений и организаций, имеющих право совершать в пределах своейкомпетенции властные организационно-распорядительные действия, влекущиеюридически значимые последствия (например, право издавать правовые акты,давать обязательные указания, распоряжаться кредитами, совершатьрегистрационные действия, нанимать и увольнять работников, применять мерыпоощрения и дисциплинарного воздействия).
Причисляя к должностным лицам государственных служащих, интересно будетрассмотреть классификацию[3]основанную на ч.3 ст.2 Федерального закона «Об основах государственной службыРФ»:
Государственная служба включает в себя:
1) федеральнаягосударственная служба, находящаяся в ведении Российской Федерации;
2) государственнаяслужба субъектов РФ, находящаяся в их ведении.
В своюочередь федеральная государственная служба подразделяется на гражданскую имилитаризованную, гражданская состоит из общей и специальной. Омилитаризованной гос. службе в законе ничего не сказано, однако практически нетсомнений, что, например, офицер милиции, таможенный инспектор или командирвоинской части.
Существуетклассификация в зависимости от вида государственной власти, в органах которойзамещают должности государственные служащие, их можно различать на работающихв:
- представительныхорганах;
- судебных органах;
- органахисполнительной власти;
- иных органах(президентуре, Центральной избирательной комиссии, прокуратуре и т.д.).
Государственныедолжности государственной службы подразделяются на следующие группы:
- высшиегосударственные должности государственной службы (5-я группа);
- главныегосударственные должности государственной службы (4-я группа);
- ведущиегосударственные должности государственной службы (3-я группа);
- старшиегосударственные должности государственной службы (2-я группа);
- младшие государственныедолжности государственной службы (1-я группа);
Подгосударственной службой в законе понимается профессиональная деятельность лиц,замещающих государственные должности категорий «Б» и «В», по обеспечениюисполнения полномочий государственных органов. Деятельность служащихгосударственных предприятий, учреждений (даже таких, как начальник железнойдороги, ректор вуза, главный врач больницы, не говоря уже о библиотекарях,врачах и т.д.) теперь официально не считается государственной службой. Следуязакону, эту деятельность следует называть службой в государственныхорганизациях, а ее субъектов – служащими государственных организаций. Поэтомугосударственных служащих также необходимо относить к должностным лицам.
В федеральном законе от 28 августа 1995 года „Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации“ появилисьтермины „должностное лицо местного самоуправления“ и „выборноедолжностное лицо местного самоуправления“:
должностное лицо местного самоуправления - выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющееорганизационно-распорядительные функции в органах местногосамоуправления и не относящееся к категории государственных служащих;
выборное должностное лицо местного самоуправления — должностное лицо, избранное населением непосредственно илипредставительным органом местного самоуправления из своего состава,наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решениевопросов местного значения.
Примеромвыборного должностного лица местного самоуправления может служить статья 16этого же федерального закона.
1. Уставом муниципального образования могут быть предусмотреныдолжность главы муниципального образования - выборного должностноголица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправленияна территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.
3. Глава муниципального образования и иные выборныедолжностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенциейпо решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.
В науке трудового права понятие „должностное лицо“ разрабатывалН.Г. Александров[4].В широком смысле к должностным лицам он относил тех, кто на каком-либо правовомосновании исполнял функции государственной, общественной либо кооперативнойорганизации. Далее, по признаку состояния в трудовых правоотношениях онвыделял: ответственных руководителей и исполнителей.
На основе изучения специальной литературы исследуется вопрос о роли,признаках и видах должностных лиц государства, обосновываются принципы, лежащиев основе правового статуса этих субъектов, рассматриваются предпосылкиформирования, содержания и особенностей правового статуса должностного лица.
В государственном управлении правовой статус должностных лиц объективнопроявляется в единстве статистических и динамических начал. В первом случаеимеется ввиду характер потенциальных юридических возможностей должностных лиц(функций, полномочий, ответственности), еще не реализованных в правоотношениях.
Во втором случае подразумевается процесс реализации должностным лицомэтого состояния в правоотношениях (должностные действия, их последствия,отражающие его правовую деятельность). Определяющим элементом компетенциидолжностного лица являются функции.
Анализ законодательства показывает, что только должностные лицаосуществляют организационно-распорядительные функции по реализации компетенциисоответствующих органов. Для осуществления данных функций должностные лицанаделяются государством необходимым объемом юридических властных полномочий, втом числе на издание актов управления, обеспечения их реализации путемприменения мер убеждения и принудительных мер. У лиц и организаций, в отношениикоторых должностным лицом совершены служебные юридические действия, возникаютправовые последствия в виде обязанностей поступать так, как того требуютвластные предписания, либо появляется право отстаивать свой интерес, требоватьпересмотра распорядительных действий должностного лица в административном исудебном порядке.
Можно квалифицировать должностных лиц:
1) по объему служебных полномочий:
- на должностныхлиц, полномочия которых имеют внутриорганизационный характер;
- должностные лица,полномочия которых имеют публичный характер (представители власти, правоохранительныхорганов).
2) по признаку исполняемой роли в осуществлении управленческих функцийна:
- руководителей
- специалистов,уполномоченных совершать действия, влекущие правовые последствия для другихсубъектов права.
Смирнов В.К. считает признаком должностного лица обладаниераспорядительно-дисциплинарной властью. Должностное лицо имеет следующиепризнаки:
1) обязанностьорганизовывать процесс производства, создавать нормальные условия труда,обеспечить контроль над мерой труда и потребления, а также надлежащую трудовуюдисциплину;
2) полномочия поутверждению локальных норм;
3) наличиеответственности за исполнение своих обязанностей.
Административно-правовой статус должностных лиц не является неизменным,он укрепляется вместе с развитием государства, одновременно ссовершенствованием правового регулирования общественных отношений.
В заключение я хочу привести свое определение понятия «должностноголица», за основу которого я взял определение данное в ч.1 ст.164 УК Украины в редакцииот 11 июля 1995 г.[5]
Должностные лица — это лица, постоянно или временно осуществляющиефункции представителей власти, а также занимающие постоянно или временно напредприятиях, в учреждениях или организациях, независимо от форм собственности,должности, связанные с исполнением организационно-распорядительных илиадминистративно-хозяйственных обязанностей или исполняющие такие обязанности поспециальным полномочиям и влекущие юридически значимые действия, влекущиеправовые последствия для других субъектов права и несущего повышеннуюответственность за необеспечение выполнения установленных для негоправил.
Очень важным моментом в данном определении будет являться часть,говорящая о независимости от форм собственности, так как во всех ранееприводимых формулировках во внимание принимались лишь государственные иобщественные организации, учреждения и предприятия.
литература:
Административное право Российской Федерации. А.П Алехин., Ю.М. Козлов. М.»Зерцало" 1996.
Социальный механизм юридической ответственности должностных лиц. А.И.Щербак. Киев. Наукова Думка. 1986.
Правовая ответственность должностных лиц аппарата государственногоуправления. А.И. Щербак. Киев. Наукова Думка. 1980.
Ответственность граждан и должностных лиц за административныеправонарушения. А.С. Телегин. М. 1994.
Учебник «Административное право России». Д.Н. Бахрах. М. 1996.
Сборник нормативных актов об административной ответственности граждан идолжностных лиц. М. 1971.
Административное право России. А.П. Коренев. М. 1996.
Правовые отношения в социалистическом обществе. Александров Н.Г. М.1959.
Правовой статус должностных лиц в системе ОВД. Куртяк И.В. М. 1985.