Реферат: Парламентские системы мира: США, Канада, Финляндия, Европа, Италия, Англия
<span Tms Rmn",«serif»">
<span Tms Rmn",«serif»">
<span Tms Rmn",«serif»">
<span Tms Rmn",«serif»">
<span Tms Rmn",«serif»">
<span Derby",«sans-serif»">
<span Derby",«sans-serif»">
<span Derby",«sans-serif»">
ЕВРОПЕЙСКИЙ
ПАРЛАМЕНТ
<span Tms Rmn",«serif»; mso-fareast-font-family:«Times New Roman»;mso-bidi-font-family:«Times New Roman»; mso-ansi-language:RU;mso-fareast-language:KO;mso-bidi-language:AR-SA">Европейскоесообщество, объединяющее ныне 12 стран Западной Европы — Бельгию, Великобританию,Грецию, Данию, Ирландию, Испанию, Италию, Люксембург, Нидерланды, Португалию,ФРГ, Францию, — экономическая, правовая, социально-культурная реалия, мощныйфактор мировой политики.
Объективныепредпосылки экономической и политической интеграции в Западной Европе особеннореально обозначились после второй мировой войны. К этому подталкивала инеобходимость объединить усилия в восстановлении послевоенной экономики, и стремление противостоять “советскомублоку”, усиливаемое состоянием “холодной войны” на континенте и расколомЕвропы на два лагеря. Не случайно наряду с целью объединения ресурсовэкономики западноевропейских стран активно выдвигались аргументы в пользуЕвропейского оборонительного сообщества с единой армией. Однако, встретивсопротивление многих политических сил, а также некоторых правительств, эти двеинтеграционные тенденции — экономическая и военно-политическая — были вовремяразведены и развивались самостоятельно, когда участие в экономическойинтеграции не обязывало страну-участницу входить в оборонительный союз НАТО, инаоборот.
С нашейстороны в разное время неоднозначно оценивался интеграционный процесс вЗападной Европе: высвечивались то “классовые интересы правящих кругов”, топотребности международного разделения труда, то стремление противостоять двум “сверхдержавам”. Дать глубокую объективную оценку этому явлениюнеобходимо, учитывая расширение сотрудничества нашей страны с Европейским сообществом.Но цель данной работы иная. Отметим лишь основные этапы процесса интеграции,который шел как вглубь, проникая в области экономики, права, культуры,политики, так и вширь, вовлекая в свою орбиту все новые страны.
Началопроцесса экономической интеграции было положено созданием в <st1:metricconverter ProductID=«1947 г» w:st=«on»>1947 г</st1:metricconverter>. таможенного союзаБельгии, Нидерландов и Люксембурга. В <st1:metricconverter ProductID=«1951 г» w:st=«on»>1951 г</st1:metricconverter>. Бельгия, Франция, ФРГ, Италия,Нидерланды и Люксембург подписали Договор о создании Европейского объединенияугля и стали. Новый толчок интеграционные процессы получили в <st1:metricconverter ProductID=«1957 г» w:st=«on»>1957 г</st1:metricconverter>. в связи сподписанием Римских договоров о создании Европейского сообщества по атомнойэнергии и Европейского экономического сообщества. С этого моментаэкономическая интеграция получила ускорение и, в свою очередь, способствовалаболее тесным политическим связям участвующих в договорах государств. ^ <st1:metricconverter ProductID=«1965 г» w:st=«on»>1965 г</st1:metricconverter>. был заключен такназываемый “Договор о слиянии”, в соответствии с которым были объединеныруководящие органы трех организаций. Таким образом, сложилось единоеЕвропейское сообщество, которое чаще всего именовали Европейским экономическимсообществом. В <st1:metricconverter ProductID=«1973 г» w:st=«on»>1973 г</st1:metricconverter>.в Европейское сообщество были приняты Великобритания, Дания, Ирландия, В <st1:metricconverter ProductID=«1981 г» w:st=«on»>1981 г</st1:metricconverter>. — Греция, в 1986 —Испания и Португалия. В <st1:metricconverter ProductID=«1982 г» w:st=«on»>1982 г</st1:metricconverter>. из состава Сообщества вышла Гренландия (являющаясяавтономной территорией Дании).
Римскийдоговор установил основные задачи Европейского сообщества, которые затем былиуточнены и расширены, в частности, Единым европейским актом, подписанным государствами-членамив <st1:metricconverter ProductID=«1986 г» w:st=«on»>1986 г</st1:metricconverter>.
В соответствиис этими документами задачами Европейского сообщества являются, прежде всего,создание единого рынка и постепенное сближение экономической и социальнойполитики государств-членов.
Единый рынокподразумевает также право свободного передвижения и проживания. Таким образом,устраняются препятствия, стоящие на пути “свободной миграции”. Создание Европы“без границ” включает открытие для граждан и организаций стран Сообществанациональных рынков услуг, а также свободное обращение капитала.
С моментавступления в силу Римского договора произошло сближение национальныхторгового, гражданского, финансового и налогового прав. Были созданы компенсационныемеханизмы, направленные на уравнивание производственных затрат. Большоезначение имело установление общих для стран—участниц Сообщества стандартов.Тем самым были подготовлены условия для нового этапа интеграции.
Начиная с 1января <st1:metricconverter ProductID=«1993 г» w:st=«on»>1993 г</st1:metricconverter>.подлежит упразднению таможенный контроль между странами Сообщества, будет установленаполная свобода передвижения капиталов, услуг, а также рабочей силы. Вперспективе поставлена задача создания единого фонда жизненного обеспечения ивыравнивания уровней зарплаты в странах Сообщества. Насколько эта задача сложна,следует хотя бы из того, что доходы на душу населения, например, в Португалиипочти в 5,5 раза ниже, чем в ФРГ.
В этихусловиях особое значение приобретает защита социальных и экономических правграждан. Недавно главами государств-членов принята Хартия в защиту прав иинтересов наемных работников в ряде важнейших сфер экономики.
За период1958—1987 гг. объем торговли между странами Сообщества увеличился почти в 30раз. Складывается общий рыночный механизм “без перегородок” на территории 12стран с общим населением свыше 320 млн человек, оказывающий существенноевлияние на мировую экономику. Тем самым создаются серьезные предпосылки дляполитической интеграции стран—участниц, которая также эволюционирует, хотядалеко не теми темпами, как экономическая интеграция.
Отражениемэтого процесса является то, что все более важную роль в политической жизниЕвропейского сообщества играет Европейский парламент, уникальность которогосостоит уже в том, что избирается он населением не одной, а многих стран иофициальных языков в нем больше, чем в ООН.
МЕСТО ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА
В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ЕВРОПЕЙСКОГО СООБЩЕСТВА
Европейский парламент не следует путать, как это нередко бывает, сПарламентской ассамблеей Совета Европы.
Совет Европы,отметивший в <st1:metricconverter ProductID=«1989 г» w:st=«on»>1989 г</st1:metricconverter>.свое 40-летие, — первая общеевропейская консультативная политическая организация,в которую ныне входят 25 государств Западной Европы, как члены НАТО, так инейтральные страны, как члены “Общего рынка” (собственно Европейского сообщества), так и другие западноевропейские страны. Среди органов Совета Европывыделяется его Парламентская ассамблея, состоящая из 177 депутатов и 177заместителей депутатов, являющихся представителями национальных парламентов наобщеевропейском форуме.
Что жекасается Европейского парламента, то он — представительный орган Европейскогосообщества, созданный Римским договором <st1:metricconverter ProductID=«1957 г» w:st=«on»>1957 г</st1:metricconverter>. (иногда еще именуемого по старинке“Общим рынком”). Все 518 депутатов Европейского парламента избираются с <st1:metricconverter ProductID=«1979 г» w:st=«on»>1979 г</st1:metricconverter>. прямым голосованиемв странах Европейского сообщества (о процедуре выборов будет сказано ниже).Наряду с Европейским парламентом в Европейском сообществе действуют и другиеорганы.
Это преждевсего реально определяющий деятельность Сообщества Совет, в который входят представители государств-участников науровне члена правительства, обычно министров той или иной отрасли, Комиссия Европейских сообществ,состоящая из 17 членов, назначаемых правительствами. Это два высшихисполнительных органа Сообщества, основные направления деятельности которыхформируются происходящими дважды в год встречами глав государств иправительств Европейского сообщества, чьи заседания и образуют Европейский совет (его-то и путают сСоветом Европы). Помимо этих органов существуют также: Суд Сообщества — орган,обеспечивающий толкование права Сообщества и разрешающий споры, связанные сприменением этого права; кроме того, имеются некоторые консультативные органы.Единым же представительным органом Сообщества является Европейский парламент(до <st1:metricconverter ProductID=«1962 г» w:st=«on»>1962 г</st1:metricconverter>.— Ассамблея). Его компетенция определена договорами Сообщества, Единымевропейским актом <st1:metricconverter ProductID=«1986 г» w:st=«on»>1986 г</st1:metricconverter>.,а процедурные вопросы регулируются Регламентом.
Можно выделитьтри основные сферы компетенции Европейского парламента: бюджетные правомочия(утверждение бюджета Сообщества); контроль за деятельностью органов Сообществаи прежде всего Комиссии; участие в правотворческой деятельности сообщества,
Сразубросается в глаза, что в этом перечислении отсутствует то, что составляетосновную сферу деятельности национальных парламентов — законотворчество. И этоне случайно, ибо Европейский парламент не обладает самостоятельнымизаконодательными полномочиями, он лишь участвует в выработке того, чтоназывается “европейским правом”, как условно называют нормы, которыми Сообществоруководствуется в своей деятельности. Более того, далеко не все нормы“европейского права” приняты с его участием.
“Европейскоеправо” образуется с одной стороны совокупностью норм (правил), содержащихся вучредивших Сообщество договорах, а с другой — норм, изданных органамиСообщества в процессе их деятельности. Соответственно различают первичное ивторичное право Сообщества. Первичное право составляют прежде всего Договор осоздании Европейского объединения угля и стали от 18 апреля <st1:metricconverter ProductID=«1951 г» w:st=«on»>1951 г</st1:metricconverter>. и договоры осоздании Европейского экономического сообщества и Европейского сообщества поатомной энергии от 25 марта <st1:metricconverter ProductID=«1957 г» w:st=«on»>1957 г</st1:metricconverter>. Эти три международных договора, а также Единыйевропейский акт <st1:metricconverter ProductID=«1986 г» w:st=«on»>1986 г</st1:metricconverter>.и договоры о вхождении в Сообщество новых государств-членов образуют то, что называетсяконституционной хартией Сообщества. Важнейшее значение первичного права состоитв том, что оно создало Сообщество и его институты и определило их компетенцию.На практике первичное право включает не только указанные выше договоры (точнее,содержащиеся в них нормы), но и нормы, которые толкуют их смысл. Наибольшеечисло толкований договоров содержится в решениях Суда Европейскогосообщества. Нормы первичного права подлежат неукоснительному и полномуприменению во всех государствах-членах. Парламент, как это видно из процессаформирования первичного “европрава”, в этом процессе не участвует.
Вторичное(производное) право по своему объему во много раз превышает объем правапервичного. Оно образуется нормами, принятыми органами Сообщества в видерегламентов, директив и решений. В этой нормотворческой деятельности парламентпринимает участие. Он дает свои заключения по проектам, подготовленнымКомиссией, а после того, как Совет одобряет проект, он вносится на рассмотрениеЕвропейского парламента, который может абсолютным большинством голосов своихчленов вносить в него поправки или отклонить его. Если текст отклоненпарламентом, Совет может принимать решение во втором чтении только единогласно.Если в него были внесены поправки, Комиссия вновь рассматривает их и передаетсвой новый текст, а также поправки парламента, которые она не приняла, Совету.Совет принимает предложение Комиссии, причем решение должно быть подтвержденоквалифицированным большинством голосов. Поправки парламента, не принятыеКомиссией, должны быть приняты единогласно.
Парламентможет принимать акты, которые относятся к так называемым “необязательнымактам”. Их содержание весьма разнообразно. Они подчас касаются проблем чистополитических и не устанавливают какие-либо права и обязанности. Таковы,например, резолюции, принимаемые Европейским парламентом по самым разнымпроблемам: Афганистана, Ольстера, прав граждан и т.п. К необязательным актамотносятся также программы, например, ежегодная программа законодательнойдеятельности Комиссии и парламента Сообщества, принимаемая ими после взаимныхконсультаций.
Из сказанноговидно, что Европейскому парламенту в нормотворческой сфере отводится роль,напоминающая вариант американской системы “сдержек и противовесов”. Самостоятельные“законодательные” функции парламента пока еще довольно скромны. Вместе с темнесомненно возрастает политическая роль Европарламента как органа, без участиякоторого не принимаются важные решения.
ФОРМИРОВАНИЕ ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА
10 сентября <st1:metricconverter ProductID=«1952 г» w:st=«on»>1952 г</st1:metricconverter>.состоялось заседание Ассамблеи Европейского объединения угля и стали, вкоторой страны-участницы представляли 78 членов. Римский договор <st1:metricconverter ProductID=«1957 г» w:st=«on»>1957 г</st1:metricconverter>. установил, чтообщая для трех объединений Ассамблея (Европейский парламент) “осуществляет полномочия по обсуждению и контролю”, одновременноуказал, что она состоит из “представителей народов государств-членов, объединившихсяв Сообщество”.
Хотя Римскийдоговор в принципе предусматривал, что парламент должен избираться на основе “прямоговсеобщего голосования по единой для всех государств-членов процедуре”, до <st1:metricconverter ProductID=«1979 г» w:st=«on»>1979 г</st1:metricconverter>. формированиеЕвропейского парламента производилось в соответствии с положением, гласившем,что Ассамблея формируется из “делегатов, которые назначаются соответствующимипарламентами из числа их членов и согласно процедуре, установленной каждымгосударством-членом”. Именно так была образована первая Ассамблея, собравшаясяна свое первое заседание 19 марта <st1:metricconverter ProductID=«1958 г» w:st=«on»>1958 г</st1:metricconverter>. Такой порядок должен был сохраняться доиздания органами Сообщества акта, устанавливающего единую избирательную систему.
Еще в мае <st1:metricconverter ProductID=«1960 г» w:st=«on»>1960 г</st1:metricconverter>. Ассамблея принялапервый проект конвенции, предусматривавшей прямые выборы в высший представительныйорган Сообщества. Однако до реализации этого проекта прошло более 15 лет.
В сентябре <st1:metricconverter ProductID=«1976 г» w:st=«on»>1976 г</st1:metricconverter>. Совет наконец принялАкт “Об избрании Европейской парламентской ассамблеи всеобщими прямымивыборами”. Он установил лишь небольшое число правил, отдав остальное наусмотрение государств-членов.
В СТ.1 Актаконстатировалось, что население государств, объединенных в Сообщество, избираетсвоих представителей в Европейский парламент прямыми всеобщими выборами.
Акт установилтакже число представителей, избираемых от каждого государства. Оно былоопределено с учетом, хотя и приблизительным, численности населения каждойстраны.
Наибольшеечисло депутатов — 81 избирается от ФРГ (61 млн жителей), Франции (56 млн),Италии (57 млн) и Великобритании (55 млн), Испания (39 млн) избирает 60 депутатов,Нидерланды (14,7 млн) — 25 депутатов, Бельгия (9,9 млн), Греция (10 млн),Португалия (9,8 млн) — по 24 депутата, Дания (5,2 млн) — 16 депутатов,Ирландия (3,5 млн) — 15 депутатов и Люксембург (372 тыс.) — 6 депутатов. Такимобразом, всего избирается 518 депутатов, то есть в среднем один депутат отприблизительно 622 тыс. жителей. Но это только в среднем. В Люксембурге одиндепутат избирается от 62 тыс. жителей, а в ФРГ — от 755 тыс. Неравенство впользу малых стран теоретически рассматривается как способ обеспечения правнародов в условиях политической и экономической гегемонии крупных держав.
Депутатыизбираются в Европейский парламент сроком на пять лет. Они не вправе следоватькаким-либо инструкциям. Императивный мандат запрещен.
Согласно ст.6Акта, деятельность члена Европейского парламента признана несовместимой сдеятельностью члена правительства государства-члена. Этот перечень несовместимостимог быть дополнен каждым государством-членом. Вместе с тем допускается двойноймандат, то есть совмещение мандата депутата национального парламента идепутата Европейского парламента. Несовместимость распространена также на ряддолжностных лиц Сообщества.
Акт оговорилтакже, что никто не может голосовать на выборах более одного раза, а также чтоголосование должно происходить во всех государствах-членах с четверга по воскресеньеодной и той же недели.
Наиболееважное положение содержалось в ст.7 Акта, в которой указывалось, что допринятия Сообществом норм, устанавливающих единую для всех стран избирательнуюсистему и процедуру, выборы в каждой стране должны производиться всоответствии с принятыми в ней избирательными законами, поэтому следует впринципе говорить не об избирательном праве Сообщества, а об избирательномправе отдельных государств по выборам депутатов Европейского парламента.
Этонациональное законодательство имеет много общего. Избирательная система во всехгосударствах-членах — пропорциональная. Исключение составляет Великобритания,в которой повсеместно, за исключением Северной Ирландии, сохраняетсямажоритарная система. Существенным препятствием в создании единогоизбирательного закона Сообщества явилась позиция Великобритании, которая несоглашается на введение пропорциональной системы при выборах Европейскогопарламента, опасаясь, что это могло бы способствовать введению пропорциональнойсистемы и при избрании палаты общин.
Как известно,на результаты выборов по пропорциональной системе определенное влияние можетоказывать деление страны на избирательные округа. В шести странах — в Дании,Греции, Франции, Нидерландах, Португалии и Люксембурге создается единыйизбирательный округ. В остальных странах, где выборы осуществляются попропорциональной системе, образуется по нескольку избирательных округов,причем, как правило, границы округов определяются административно-территориальнымделением.
Своеобразнорешается проблема округов в Бельгии, поскольку в этой стране остро стоитпроблема национальных отношений между фламандцами и валлонами. Законом <st1:metricconverter ProductID=«1984 г» w:st=«on»>1984 г</st1:metricconverter>. установлено, что из24 избираемых в стране депутатов Европейского парламента II избираются отваллонского региона (официальный язык французский) и 13— от фламандскогорегиона (официальный язык фламандский). В то же время в стране созданы триизбирательные коллегии для франко-немецкого населения, фламандского населения инаселения Брюсселя, который считается говорящим на обоих языках. Подсчетголосов проводится по регионам, причем каждый избиратель Брюсселя самостоятельноопределяет, к какому лингвистическому региону должен быть отнесен его голос.
Интересноотметить, что активное избирательное право предоставляется в II странахгражданам, достигшим 18-летнего возраста, и лишь в одной стране, а именно вГреции — гражданам, достигшим 20 лет. Как правило, активным избирательнымправом пользуются не только граждане данной страны, но и проживающие в нейграждане других стран Сообщества, находящиеся на момент выборов на территорииданной страны. В Бельгии, однако, граждане других государств-членов могутголосовать только в том случае, если они постоянно проживают в Бельгии, и немогут реализовать свое право голоса в странах их происхождения. Бельгийцы,проживающие за границей, могут голосовать по почте, право голоса можетпередаваться также по доверенности. В Дании в выборах депутатов Европейскогопарламента не участвуют жители Фарерских островов. Греческие граждане, проживающиев других государствах — членах Сообщества, могут голосовать в греческихконсульствах, если же они постоянно проживают в странах, не входящих вСообщество, для участия в голосовании они должны вернуться в Грецию. В то жевремя испанские граждане, проживающие за границей, могут голосовать вконсульствах как в странах Сообщества, так и вне их. Члены палаты лордовВеликобритании не участвуют в выборах в палату общин, но они могут участвоватьв выборах Европейского парламента.
Пассивноеизбирательное право также не отличается единообразием. В пяти странах(Бельгия, Греция, Ирландия, Люксембург и Великобритания) право быть избраннымпринадлежит гражданам, достигшим 21 года. В четырех странах (Дания, ФРГ,Испания и Португалия) низший предел установлен в 18 лет. Во Франции бытьизбранным может человек не моложе 23 лет, а в Италии и Нидерландах — не моложе25 лет.
В ряде странприняты меры против выдвижения кандидатур партиями и лицами, не имеющими длятого серьезных оснований. В ФРГ список кандидатов в депутаты, собравший менее5% голосов избирателей, не принимается во внимание при распределении мандатов.Во Франции при представлении списка кандидатов в депутаты вносится залог 100тыс. франков, который не возвращается, если список на выборах не соберет покрайней мере 5% голосов. В Ирландии при выдвижении каждой кандидатуры вноситсязалог 1 тыс. ирландских фунтов. Он возвращается, если кандидат соберет неменее одной трети голосов, необходимых для избрания депутатов. В Нидерландахзалог 18 тыс. гульденов вносится только тогда, когда партия не представлена вовторой палате парламента. Наконец, в Великобритании при выдвижении кандидатурывносится залог в сумме 1 тыс. фунтов, который не возвращается, если кандидат неполучил одной восьмой части поданных голосов.
Многие изуказанных ограничений весьма действенны. Во время последних всеобщих выборов вЕвропейский парламент в июне <st1:metricconverter ProductID=«1989 г» w:st=«on»>1989 г</st1:metricconverter>. во Франции из 15общенациональных списков девять не смогли перешагнуть 5-процентный рубеж.
Выборы вЕвропейский парламент вызывают меньший интерес населения по сравнению свыборами в национальные парламенты. Процент участвующих в выборах вЕвропарламент избирателей ниже, чем на национальных выборах. Если в <st1:metricconverter ProductID=«1984 г» w:st=«on»>1984 г</st1:metricconverter>. в выборах вЕвропейский парламент участвовало 63% всех избирателей, то в июне <st1:metricconverter ProductID=«1989 г» w:st=«on»>1989 г</st1:metricconverter>. — всего лишь 58,4%.В отдельных странах активность избирателей была еще ниже. В июне <st1:metricconverter ProductID=«1989 г» w:st=«on»>1989 г</st1:metricconverter>. во Франции принялоучастие в голосовании менее 49,4%, а в Нидерландах и того меньше — 47,2%избирателей.
Хотя полномочия Европейскогопарламента не столь уж значительны, политические деятели стран, входящих вСообщество, далеко не безразличны к результатам выборов как показателю влиянияполитических партий в стране, а также одобрения или неодобрения населениемполитики, проводимой правительством в отношении “Общего рынка”.
ПОЛНОМОЧИЯ И ФУНКЦИИ ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА
В договорах о создании Сообщества указывалось, что Европейскийпарламент (называвшийся тогда ассамблеей) вправе осуществлять “полномочия пообсуждению и контролю”.
С первых желет его существования полномочия Европейского парламента стали расширяться.Так, начиная с 60-х г. Комиссия передает парламенту значительную часть полномочийпо контролю за деятельностью многих органов Сообщества. В 70-х гг. расширилисьполномочия, позволившие парламенту оказывать большее влияние на определениебюджета Сообщества. С середины 70-х гг. и особенно во второй половине 80-х гг.было усилено право парламента влиять на назначение ряда должностных лиц, вчастности на назначение председателя Комиссии, который является как бы главойправительства Сообщества.
Осуществлениебюджетных полномочий занимает наибольшее место в работе Европейскогопарламента, особенно после того, как в <st1:metricconverter ProductID=«1970 г» w:st=«on»>1970 г</st1:metricconverter>. были выделены так называемые“собственные средства” Сообщества. До этого бюджет Сообщества состоял извзносов государств-членов. Нужно отметить, что первоначально в договорах осоздании Сообщества было установлено, что парламент мог только лишь предлагатьизменения бюджета. Право же принятия бюджета принадлежало Совету послеконсультации с Комиссией. Начиная с <st1:metricconverter ProductID=«1975 г» w:st=«on»>1975 г</st1:metricconverter>. положение договора о порядке принятиябюджета было изменено и парламент получил право отклонения бюджета в целом.Воспользовавшись этим, парламент дважды — в <st1:metricconverter ProductID=«1980 г» w:st=«on»>1980 г</st1:metricconverter>. и в 1985 гг.отклонял бюджет в целом, что, естественно, создало значительные трудности вдеятельности всех институтов Сообщества и государств-членов. Последниеобратились с жалобами в Суд Сообщества с тем, чтобы добиться утверждения бюджета<st1:metricconverter ProductID=«1986 г» w:st=«on»>1986 г</st1:metricconverter>.Суд же подчеркнул необходимость консенсуса в принятии бюджета между Советом ипарламентом. Таким образом, теперь право установления бюджета принадлежитфактически не только Совету, но и парламенту. Однако проблема распределениямежду ними полномочий до сих пор до конца не урегулирована.
Можно сказать,что Совету принадлежит “последнее слово” в отношении так называемых“обязательных расходов” Сообщества. К обязательным относятся те расходы,которые прямо вытекают из договоров, создавших Сообщество, а также изоснованных на них актов. Практически наибольшее значение имеют расходы,связанные с сельским хозяйством, уровень развития которого, если говорить оботдельных отраслях в государствах-членах, далеко не одинаков. В сельскохозяйственнойполитике Сообщества наибольшее значение имеют цены на сельскохозяйственныепродукты, устанавливаемые Советом и выплачиваемые в конечном счетепроизводителям сельхозпродуктов.
Парламенту жепринадлежит последнее слово в отношении другой части расходов, а именнорасходов, необязательных для Сообщества. Необязательные расходы предназначенына проведение общей социальной политики, исследований окружающей среды и т.п.Необязательные расходы составляют около четверти всего бюджета, в то время какреализация политики в области сельского хозяйства требует около 65% бюджета.Поправки, внесенные парламентом в часть проекта бюджета и рассматривающиенеобязательные расходы, не могут быть окончательно отвергнуты Советом. Однаконельзя сказать, что парламент действует совершенно произвольно. Максимальныйуровень необязательных расходов пересматривается ежегодно с учетом такихобъективных данных, как эволюция Сообщества и изменения бюджетовгосударств-членов.
Начиная с <st1:metricconverter ProductID=«1986 г» w:st=«on»>1986 г</st1:metricconverter>. акт об утверждениибюджета Сообщества подписывается председателем парламента. Надо добавить, чтоЕвропейский парламент, начиная с <st1:metricconverter ProductID=«1970 г» w:st=«on»>1970 г</st1:metricconverter>., получил право участвовать в обсуждении и принятиивсех финансовых документов и тем самым законодательствовать в этой сференаряду с Советом.
Применительнок нормотворческим полномочиям Европейского парламента следует различатьпроцедуру консультаций, процедуру согласования, процедуру сотрудничества, атакже соучастие в придании силы договорам о вступлении в Европейское сообществои соглашениям об ассоциированном членстве.
Процедура консультации.Как уже говорилось, правоиздания правовых норм принадлежит не парламенту, а органам, представляющимправительства государств-членов, то есть совету министров и в известной степениКомиссии Европейского сообщества. Полномочия парламента сводятся к правувысказывать свое мнение о проектах решений, принимаемых уполномоченными на тоорганами. Но не следует недооценивать влияния парламента. Практика показывает,что в тех случаях, когда парламент не соглашается с предложениямизаконодательного характера, они подвергаются изменениям в направлениях,указанных парламентом.
Процедураконсультаций с Европейским парламентом обязательна при принятии правил освободе передвижения товаров внутри Сообщества через границы государств-членов,о совместной сельскохозяйственной политике, при издании правовых норм, имеющихцелью экономическое и социальное сближение, проведение совместной политики в областиисследований, при выработке норм по охране окружающей среды.
Процедураконсультации начинается с того, что законно-творческие органы — Совет иКомиссия передают в Европейский парламент проекты правовых норм. Проекты рассматриваютсякомпетентной парламентской комиссией. Парламентская комиссия докладывает своисоображения парламенту, который принимает так называемую “законодательнуюрезолюцию”. Парламент может согласиться с законопредложением, тогдапредседатель парламента передает в Совет или Комиссию текст предложения в томвиде, в каком он одобрен парламентом.
Европейскийпарламент может предложить поправки к тексту. Они рассматриваются внесшимзаконодательный текст органом, который принимает те из них, с которымисогласен. Таким образом, снимается подчас значительная часть разногласий,возникших между внесшим текст органом и парламентом. Парламент может такжепредложить Комиссии взять свое законопредложение обратно, что означаетвозражение парламента против его принятия. Если Комиссия не снимает своегопредложения, то парламент обязан обсудить его в двухмесячный срок. Комиссияобязана информировать парламент о тех мерах, которые приняты в соответствии сзаключением парламента.
Заключенияпарламента не носят принудительного характера. Совет вправе проводитьнамеченную им политику и принимать соответствующие решения. Он может учесть, аможет и не учесть высказанное парламентом в его заключении мнение. Но избежатьобращения в парламент Совет и Комиссия не могут. Необходимость проведенияконсультаций обеспечивается тем, что если нормотворческие органы не обратилисьза консультацией в Европейский парламент в тех случаях, когда они всоответствии с договорами обязательны, то принятый ими акт не имеет силы ианнулируется.
Процедура согласования была выработана в начале 70-х гг., когдаполномочия парламента были расширены. Отныне было установлено, что делегациипарламента и Совета встречаются в июле каждого года, то есть еще до того, какСовет официально представляет проект бюджета в парламент, и в процессе этойвстречи делается попытка снять возможные противоречия между парламентом иСоветом. Таким образом, Совет имеет возможность внести проект бюджетаСообщества уже с учетом позиции парламента, поскольку в состав его делегации,как правило, входят представители основных политических групп. Вторая встречаделегаций парламента и Совета проводится в конце ноября, то есть в период,когда парламент уже официально высказал свои замечания по бюджету (который,напомним, вырабатывается и представляется Советом), а Совет должен внестипоправки в бюджет для представления их в парламент.
Процедурасогласования была установлена и для облегчения прохождения через парламентпроектов той категории правовых норм, действие которых будет иметь определенныефинансовые последствия. Естественно, что к этим нормам проявляется особый интереси они нередко вызывают сомнения и возражения по крайней мере части депутатовпарламента. Резолюция Совета <st1:metricconverter ProductID=«1970 г» w:st=«on»>1970 г</st1:metricconverter>. обязала Комиссию не ограничиваться представленными впарламент проектами акта, но сопровождать их документом, содержащим анализ последствийих принятия для финансового положения Сообщества. Сам Совет взял на себяобязательство тесно сотрудничать с парламентом во время изучения проектов этихактов, сообщать ему о мотивах их предложения, то есть делать все необходимоедля того, чтобы недостаточная информированность парламента не привела бы кпринятию им отрицательного заключения. Процедура согласования была конкретизированав <st1:metricconverter ProductID=«1975 г» w:st=«on»>1975 г</st1:metricconverter>.в Совместной декларации парламента, Совета и Комиссии.
Принятиепроцедур согласования явилось свидетельством возрастающей роли Европейскогопарламента в механизме Сообщества. Но парламент не удовлетворен отводимой емуролью. Что же касается Совета, то практика показывает, что он нередко пытаетсядействовать методами давления на парламент.
Процедура сотрудничества,введенная Единым европейскимактом в <st1:metricconverter ProductID=«1986 г» w:st=«on»>1986 г</st1:metricconverter>.,дает Европейскому парламенту возможность оказывать большее влияние на принятиеправовых норм, относящихся к внутреннему рынку, социальной политикеэкономической и социальной интеграции, исследовательской деятельности итехническому развитию, то есть к тем направлениям деятельности Сообщества,которые не только наиболее существенны для образования начиная с <st1:metricconverter ProductID=«1993 г» w:st=«on»>1993 г</st1:metricconverter>. Европы “без границ”,но и которые вызывают наибольший интерес населения Европы.
Процедурасотрудничества не ограничила законодательных полномочий Совета и Комиссии. Ноона обязала их теснее взаимодействовать с парламентом. Отныне при рассмотренииправовых норм, относящихся к указанным выше областям, в парламенте проводитсяне одно, а два чтения. В результате первого чтения определяется позицияпарламента в отношении внесенных предложений. Если ранее Совет был вправесразу же принять свое решение, то теперь он должен определить свое отношение кзаключению парламента, мотивировав и противопоставив свои аргументы той частизаключения парламента, с которой он не согласен, или внести изменения взаконодательные предложения. Совет и Комиссия должны представить парламенту всюнеобходимую ему информацию.
Получиввозражения Совета (так называемую “общую позицию”), парламент приступает ковторому чтению. В трехмесячный срок он должен принять решение и либо согласитьсяс возражениями Совета, либо внести в них поправки, либо, наконец, отклонитьпроект.
Если поправокнет, то Совет принимает норму в окончательном виде, определенном в “общейпозиции”. Если же парламент предложил внести поправки, то Комиссия можетпересмотреть “общую позицию” и исправленный вариант представить в Совет. Дляодобрения представленного Комиссией документа достаточно квалифицированногобольшинства в Совете, но для того, чтобы Совет не согласился с предложениемКомиссии, необходимо единогласие.
Комиссия неможет вообще игнорировать поправки, предложенные парламентом. Не принятыеКомиссией поправки вместе с ее заключением передаются в Совет, который можетих принять лишь единогласным решением.
Одейственности процедуры сотрудничества свидетельствует тот факт, что половинапоправок, предложенных Европейским парламентом в первом чтении, принимаетсяСоветом. Число принятых Советом поправок, предложенных парламентом во второмчтении, составляет приблизительно 25%. Таким образом, Европейский парламентявляется в известной мере соучастником создания европейского права.
К числу положений,расширяющих роль Европейского парламента в управлении делами Сообщества, особоеместо принадлежит процедуре соучастияпарламента в заключении договоров о принятии новых членов и соглашений обассоциированном членстве.
Единымевропейским актом было установлено, что для вступления в Сообщество но