Реферат: Региональная политика России
I. Региональная политика России:
концепции, проблемы, решения.
Любая политика — это цели и задачи, преследуемые и решаемые
людьмив связи с их конкретными интересами, а также методы,
средстваи институты, с помощью который данныеинтересы формиру-
ются,отстаиваются и защищаются.
Региональной политикой можно считать лишь такую систему на-
меренийи действий, которая реализует интересыгосударства в от-
ношении регионов и внутренние интересы самих регионовметодами и
способами, учитывающими природу современных региональныхпроцес-
сов, и которая осуществляет все это преимущественно в структуре
меж-и внутрирегиональных связей.
Региональная политика — это целостное исамодостаточное зве-
нополитической основы общества, безкоторого последнее, а также
каждыйчеловек в отдельности и природная среда могут лишь случай-
нои без гарантированного успеха существовать на каждой конкрет-
нойтерритории, оставаясь«наедине» с государством, его экономи-
ческой,внешней, внутренней и иной политикой.
Всякая политика хороша настолько, насколько ей удается под-
держиватьбаланс различных интересов. Региональнаяполитика — не
исключение. Она втой мере политика и в той мере эффективна, в
какойдостигнут и стабилизирован компромисс между региональными
интересамигосударства и местными интересами самих регионов.
Объединительной идеей игосударственной, и местной регио-
нальнойполитики может и должна стать устойчивость, стабильность
меж-и внутрирегиональных отношений.
Ведущим, жизненно важным интересом Россииныне стало недопу-
щение необратимой территориальной дезинтеграции государства.
Главным же интересом каждого региона — блокированиенеобратимого
распадасферы, сбалансированность социальных, экономических, при-
родоресурсных и иных отношений; обеспечение на этой основе ста-
бильногои согласованного развития всех элементов локализованной
сферы, соответствующего потребностям человека,общества и приро-
ды.При этом подразумевается, что кроме общеэкономического, обще-
социальногои иного общего потенциала есть мощныйвнутрирегио-
нальныйпотенциал, который можно реализовать исключительно на
местномуровне — и это одна из первейших задач региональной поли-
тикии самих регионов, и государства.
Региональная политика, намечаемая ипроводимая самими регио-
нами,- это то, что должно делаться длясогласованного и взаимно
неразрушающегоразвития всех элементов пространственнолокализо-
ваннойсферы на конкретной территории и с учетом местных условий.
Государственнаярегиональная политика призвана обеспечить дееспо-
собностьрегиональной политики на местах.
Объект региональной политики — взаимосвязии отношения между
регионами.
Главный региональный интерес России внастоящее время должен
бытьосознан как минимизация негативныхпроявлений территориаль-
нойдезинтеграции на уровне субъектов Федерации, как поддержка
местныхпреобразований, как создание общероссийских условий для
того,чтобы каждый субъект Федерации максимально использовал свой
внутреннийпотенциал и во все меньшей мере претендовал на скудные
возможностигосударственной помощи.
Местные интересы определяются обеспечением полнокровного и
сбалансированногосуществования на данной территории человека,
обществаи природы, гарантирование их согласованного воспроиз-
водствана базе задействования ресурсов и полномочий, государс-
твеннопризнаваемых местными.
Фундаментальными методами региональнойполитики можно счи-
татьразъяснение ее содержания, смысла ипрактической пользы для
всехбез исключения сторон, согласительно-договорные процедуры с
развернутымзакреплением условий, обеспечивающихинтересы регио-
нальногоразвития, формирование соответствующей правовой базы.
Только с сознанием общественнойнеобходимости региональной
политики,с ее разработкой и реализацией появится возможность к
решениюобщероссийских проблем: начавшеесяхозяйственное обособ-
лениерегионов; региональная суверенизация и конфронтация в отно-
шенияхрегиональных структур власти иуправления с общегосударс-
твенными;национально-этническое развитие и дополнительное обо-
соблениепо этому поводу, внутрирегиональные конфликты социально-
гои общественно-политического характера; формирование собствен-
нойрегиональной ресурсной базы социально-экономического разви-
тия;экологическая стабильность и другие условия устойчивого раз-
витиярегионов (особенно северных территорий); выделение и функ-
ционированиерегионов со специфическими статусами (свободные эко-
номическиезоны, федеральные охраняемые территории, зоны экологи-
ческогобедствия и т.п.) и др.
II. Регион и центр: проблемывзаимоотношений.
Взаимодействия региональных и центральных органов власти в
1992- 1993 годах определялись в основном стремлением центра к
системномуреформированию экономики, а регионов — к защите от
«негативных»последствий реформ. При этом частьрегионов стреми-
ласьмаксимально использовать возникающие впроцессе реформ воз-
можностидля экономического продвижения, другая часть пыталась
скорректироватьсамо направление экономического реформирования.
Эти взаимодействия проходят в весьма сложной политической
обстановкеоткрытой конфронтации примерно равных по потенциальным
возможностямветвей власти, в условияхослабленности институтов
национальнойгосударственности, высокого уровня социальной нап-
равленности,ограниченной лояльности силовых государственных
структур.Как разворачивалось это противостояние, какова динамика
взаимодействияцентра и регионов? Особая остротапроблемы в том,
чтово-первых, качественно видоизменяются экономические отноше-
ния,которые находятся в начале длительного этапа становления
рынка;во-вторых, качественно обновляются и также находятся на
начальномэтапе не менее длительного становления федерализм и
местноесамоуправление.
Структуризация власти на федеральном уровне традиционно
рассматривалоськак производная противоречий между представитель-
нойи исполнительной ее ветвями.
Администрация Президента.
Региональная политика федеральных властейв понимании прези-
дентскийструктур должна включать такие элементы, как:
1) конституционный процесс (правовое определение отношений
междусубъектами Федерации и центральными структурами, символизи-
рующимиФедерацию в целом);
2) согласование интересов территорий с различным статусом
(национальныереспублики — области) и различных этнических групп.
Экономическаясоставляющая региональной политикирассматривается
президентскимиструктурами скорее, как средстворешения, как они
считают,действительных проблем - сохранение целостности госу-
дарстваи поддержание межнациональной стабильности.
Распад Федерации рассматриваетсяадминистрацией как постоян-
наяугроза. Для удержания под контролем центробежных тенденций
главныеусилия она направляет на соблюдение базовых конституцион-
ныхпринципов (равноправие субъектов Федерации, единство госу-
дарственногостроя, отсутствие внутреннихэкономических границ).
Исключительносиловыми методами обеспечить соблюдение этих прин-
циповне реально, ставка делается на разработку и осуществление
«новойрегиональной стратегии российского государства», направ-
леннойна преодоление дифференциации регионов по уровню жизни,
развитиемежрегионального сотрудничества, а также «переход от уз-
коэкономическихк более широким — общественным и социальным це-
лям».
Реалистичность постановки таких целей весьма сомнительна.
Единственное,что можно серьезно обсуждать в идеологических пост-
роенияхпрезидентских экспертов, — это необходимость быстрого ре-
формированияналоговой системы с разделением налоговых баз бюдже-
товгородов, регионов и Федерации. Сотрудники президентской адми-
нистрациисчитают, что в этом случае«каждый уровень государс-
твеннойвласти будет по-настоящему независим от других»(именно
вэтом случае единство Федерации будет соблюдаться неукоснитель-
но).Для укрепления такого единства намечается также обеспечить
приорететноеразвитие единой инфраструктуры и окончательно разг-
раничитьфедеральную и региональную собственность.
Наиболее противоречива позицияпрезидентской команды относи-
тельноопределения реального статусарегионов. С одной стороны,
утверждается,что регионы не являются субъектами экономических
отношений,с другой — что регионы обладают определенными полномо-
чиямив регулировании экономического поведения на их администра-
тивнойтерритории. Возможный выход из такого конфликтного положе-
ниявидится в создании Федерального фонда регионального развития,
ориентированногона поддержку экономических депрессивных регионов
иформируемого за счет территориальной ренты, изымаемой в более
благоприятныхрегионах.
Правительство.
В отличие от президентской администрацииправительственные
структурыв качестве приорететных целей региональной политики
выдвигаютв основном экономические. Ключевымэлементом такой по-
литикиявляется предоставление регионам прав на ускоренное рефор-
мированиеэкономических отношений ради скорейшего преодоления
кризисапереходного периода.
Правительство также занимает более жесткую позицию относи-
тельнопретензий региональных властей на руководство деятель-
ностьюэкономических субъектов.
Региональная политика правительства, блокирована межведомс-
твеннымипротиворечиями.
В итого региональная политики свелась кразрешению межнацио-
нальныхпроблем
Несмотря на предположение о том, что новые структуры предс-
тавительнойвласти на федеральном уровне станутлоббистскими ма-
шинамирегиональной администрации, пока что нет подтверждения та-
кимопасениям.
Государственная дума отличаетсялоббированием интересов от-
дельныхотраслей ( в основном АПК, ТЭК и финансовые структуры).
СоветФедерации все глубже увязает в разбирательстве межнацио-
нальныхпроблем. Частично это объясняетсясогласием исполнитель-
ныхструктур на своего рода разделение сфер влияния и ответствен-
ности.
Отсутствие скоординированной региональнойполитики обуслов-
леноне только внутренними противоречиями федеральных властей, но
иотсутствием давления со стороны регионов. С одной стороны, фе-
деральнымвластям удалось уверить региональныеэлиты в своей го-
товностик компромиссам по конкретным вопросам (что снизило уро-
веньпретензий на общее изменение курса), с другой — произошли
существенныеизменения в структуре местных элит. Положение отрас-
левыхэлит в регионах ослабло в связи с продолжающимся экономи-
ческимспадом и приватизацией, меняющими«статусные веса» участ-
ников.Отраслевые проблемы фактически становятся проблемами реги-
онов,однако при этом не превращаются в региональные по крайней
мерев сознании правящих элит. Руководителирегионов обеспокоены
обеспокоеныпроблемами локальных рынков труда, неплатежей и кри-
зисомсбыта на местных предприятиях, однако считают, что локально
данныепроблемы решены быть не могут.
89 административных территорий в рамкахРоссийской Федерации
включают55 областей и краев, два городафедерального подчинения
(Москваи Санкт-Петербург), 21 республику и 11автономных терри-
торий.
Согласно новой конституции, республикипользуются определен-
нымипривилегиями, что служит источникомнедовольства со стороны
другихсубъектов Федерации. Часто утверждается, что республики
имеютпривилегированное положение при осуществлении бюджетной по-
литикии что их права по контролю за использованием природных ре-
сурсовпревышают аналогичные полномочия остальных регионов.
Федеративный договор 1992 года, на котором обосновывается
разделениеправ и обязанностей между федеральными и более низкими
административнымиуровнями, является нечетким ипротиворечивым в
части,касающейся контроля за природными ресурсами; к тому же тот
факт,что большинство республик беднее многих областей и краев,
могбы в принципе объяснить различную структуру движения бюджет-
ныхсредств между центром и регионами. Возможно, наиболее сущест-
венноепреимущество республик в отношениях с центром состоит в
том,что на них распространяется положение о централизованном
назначениипрезидентом РФ губернаторов (глав администрации).
В то время как в 1992-1993 годах реформистское крыло рос-
сийскогоправительства боролось с традиционалистами в парламенте
и всамом правительстве, оно также находилось в конфликте с реги-
ональнымиэлитами и выборными региональными органами власти. Ос-
новнойконфликт разворачивался не столько поповоду приватизации
илиоткрытия экономики внешнему миру, столько в отношении двух
базовыхэлементов экономической трансформации: стабилизации и ли-
берализациицен.
Позицию многих представителей местной элиты — бывшие работ-
никааппарата, коммунистической партии,директора крупных предп-
риятий,господствующие на провинциальной политической арене -
можновыразить так: «Стабилизация, но не на моей территории».
Местныеполитические руководители в Россииоказывают давление на
центрс целью сохранения дотаций производителям в своих регионах
исклонны оттягивать начало структурной перестройки в них.
Можно предположить, что разные регионыдолжны были бы прово-
дитьразличную экономическую политику, отражающую исходные уровни
ихразвития и наличие ресурсов, перспективыадаптации к рыночной
экономике,а также политические предпочтения местныхруководите-
лей.В определенной степени эти различия существуют, хотя вызыва-
ющиеих конкретные факторы не вполне очевидны.
В ходе статистического анализафакторов, влияющих на темпы
малойприватизации в 77 регионах России в 1992 году, было обнару-
жено,что статистически значимыми оказались лишь различные поли-
тических ориентаций местных руководителей и удельныйвес нерусс-
кихво всем населении. Влияние других факторов оказалось незначи-
тельным. Это же справедливо в отношении индекса региональнойза-
висимостиот таких отраслей промышленности, как металлургия и ма-
шиностроение, которые, как считается, серьезно«страдают» от ре-
форм.В любом случае различия в отношении руководителей на местах
кпроводимым преобразованиям имеют ограниченное влияние, посколь-
кулишь очень небольшое количество административных территорий
возглавляютместные руководители с устоявшейся репутацией сторон-
никовреформ. В настоящее время это городаМосква, санкт-петер-
бург,Нижегородская, а также Волгоградская области.
Естественно предположить, что бюджетные перечисления между
разнымиуровнями управления Россиихарактеризуются существенными
различиями.Формально имеет место процесс «дележа снизу вверх», в
ходекоторого предположительно стандартные (общенациональные) до-
лидоходов от отдельных налогов, собранных на местном уровне, пе-
редаютсяцентру, а затем перераспределяются из центра в регионы.
Финансовые механизмы региональной политикисегодня являются
мощнейшимрычагом ее действительного становления.
III. Региональная бюджетно-налоговаясистема
Региональная бюджетно-налоговая система — это обособленная
частьсоответствующей государственной системы, связанная с пос-
леднейгенетически и структурно. Она составляетименно часть це-
лого(пока существует целостность государства), по-своему отражая
соотношениецентрализации и децентрализации, балансцентробежных
ицентростремительных тенденций. Региональная бюджетно-налоговая
система- символ и гарант региональной ослабленности, независи-
мости,самостоятельности. Отсюда утверждениятипа «сильный (или
независимый)бюджет — сильные (или независимые) регионы».
Региональные бюджетно-налоговые системы — порождение и ре-
зультаттерриториальной организации общества.
Бюджетно-налоговые системы регионовРоссийской Федерации ак-
кумулируютоколо половины всех бюджетно-налоговых потоков госу-
дарства,с весьма заметными колебаниями в части расходов и дохо-
дов.Так, по данным Госкомстата России впервом полугодии 1993
годав общих доходах на долю федерального бюджета приходилось
48%,бюджета территорий - 52% (в 1992 г.- соответственно 44и
56%).В расходах федеральный бюджет занимал 53%, бюджет террито-
рий47% (61 и 39% в 1992 г.).
В основе региональной бюджетно-налоговойсистемы лежит реги-
ональныебюджеты, региональные налоги, сборы, льготы, дотации и
субвенции,а также региональные финансовые и налоговые отношения
с«центром» и реже с другимитерриториальными уровнями. По эле-
ментномусоставу региональные бюджетно-налоговые системы анало-
гичныобщегосударственным, отличаясь толькоотношениями. Напри-
мер:налоги и сборы, дотации и субвенции присутствуют в обоих
случаях,но государство их назначает, устанавливает, тогда как
регионыс той или иной степенью свободы принимают их к исполнению
ииспользованию. Региональныебюджетно-налоговые системы состоят
изнескольких региональных подсистем разного уровня, при иерархи-
ческомпостроении территориальной организации государства (напри-
мер: еслинаселенный пункт входит в состав района, район — облас-
ти,и т.д.) между этими подсистемами возникают бюджетно-налоговые
отношения,во многом аналогичные отношениям типа «государство-ре-
гион».
Региональные бюджетно-налоговые системысоздаются и реформи-
руютсядля выполнения несколькихвзаимосвязанных функций, среди
которыйследующие:
1) Закрепление определенного порядкадвижения бюджетно-нало-
говыхпотоков, по уровням территориальной организации государства
(направлениеэтих потоков, пропорции их разделения,целевое наз-
начение и т.д.) и адекватных процедур регулирования возникающих
поэтому поводу отношений.
2) Аккумулирование и использование вобщерегиональных целях:
средств,образованных на самой территории ипоступающих в регио-
нальныебюджетно-налоговые системы полностью и одноканально (та-
ковобольшинство местных налогов, штрафов и иных финансовых санк-
ций),аналогично образованных средств, поступающих в эти системы
частично,в соответствии с принятым порядком ихраспределения
междубюджетно-налоговыми системами разного уровня (например
«нефтяныеденьги»). Часть средств, аккумулируемых в вышестоящей
бюджетно-налоговойсистеме, перераспределяется по тем или иным
соображениямв пользу нежестоящих региональных систем(дотации и
субвенции,а также часть «местных средств», по разрешению вышес-
тоящихсистем им не перечисленная).
3) Выполнение региональными органами власти и управления
своихпредставительных и исполнительныхполномочий с соблюдением
требованийформальной финансовой независимости их политики от вы-
шестоящихуровней.
4) Сомообеспечение внутрирегиональных социальных программ,
т.е.бюджетное удовлетворение частипотребностей населения в оп-
ределенныхжизненных благах и реализации его национально-этничес-
кихинтересов. Несмотря на все большуюсамодостаточность населе-
нияи коммерциализацию социальной сферы, доля стоимости соответс-
твующихуслуг, финансируемых через каналы региональных бюджет-
но-налоговыхсистем, достигает четверти к сумме доходов населения
России(за вычетом налогов).
5. Формирование инфраструктурного каркасатерритории (отрас-
ли«местного хозяйства», местные дороги и транспорт и т.п.) как
важнейшегоисходного условия формирования и поддержания внутрире-
гиональныхсвязей.
6. Регулирование состояния ииспользования природно-ресурс-
ногои экологического потенциала (земля, недра, леса, воды, флора
ифауна, воздушный бассейн) какестественного базиса существова-
нияи развития территории.
7. Стимулирование определенных ценностныхрегиональных ори-
ентировнаселения, создание условий для его деловой активности,
дляструктурных преобразований, дляинвестиционной привлекатель-
ностии т.д. Это вопрос не только потенцийтерриториального раз-
вития,но и будущего бюджетно-налогового благополучия.
Региональные бюджетно-налоговые системы во всех странах -
традиционныйобъект всеобщего недовольства и критики. Основное
требованиек бюджетно-налоговой системе — требование целевой ре-
гиональнойориентации рассматриваемых систем, без которой они
превращаютсяв нижний уровень тоталитарно-государственного бюд-
жетно-налоговогохозяйства.
Одно из существенных направлений развертывания российских
реформ,запущенных с 1993 года, децентрализация в сфере внутриго-
сударственныхфинансовых отношений. началось формирование некоего
основанногона качественно новых принципах бюджетного союза Феде-
рации(ее субъектов и административно-территориальных единиц).
Речьидет прежде всего о том, что бюджетно-налоговые отношения
«центра»и регионов все в большей мере стали определяться законом
идополнительного регулироваться в режиме диалога. Ощутимо усили-
ваетсяответственность региональных органов власти и управления
занаправления расходования финансовых средств (особенно в соци-
альнойсфере), гарантируются новые бюджетные права этих органов и
появляютсяновые источники поступлений в региональные бюджеты.
В месте с тем программа преобразованияналогово-финансовых
отношенийпо ряду ключевых позиций явно не доработана; некоторые
ееположения противоречат друг другу, многие остаются остродис-
куссионными.Необходимо тщательно следить за тем, чтобы избирае-
мыеспособы решения сегодняшних задач (в т.ч. антиинфляционных и
связанныхс сокращением бюджетного гипердефицита) так или иначе
формирующиеконтуры становящихся бюджетно-налоговых систем, не
блокировалибы реализацию целей долговременных целей региональной
политики.
Аналогичные соображения можно высказать ипо поводу норма-
тивно-правовойбазы новых налогово-бюджетных отношений. Эта база
толькоскладывается и пока очень далека от соответствия принципи-
альнымтребованиям целостности, полноты и непротиворечивости; она
непрерывнопересматривается и корректируется, так что наиболее
желательноеее качество — стабильность — покаостается недоступ-
ным.
«Остов» нормативно-правовой базы образуют Конституция Рос-
сийскойФедерации, а также законы «Об основах бюджетного устройс-
тваи бюджетного процесса в Российской Федерации», «Об основах
налоговойсистемы в Российской Федерации», «Об основах бюджетных
прави прав по формированию и использованию внебюджетных фондов
представительныхи исполнительных органов государственной власти
республик,в составе Российской Федерации, автономной области,
автономныхокругов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Пе-
тербурга,органов местного самоуправления». Многочисленные право-
выенормы, регулирующие бюджетно-налоговые отношения в региональ-
номразрезе содержатся и в российских законах «О краевом, област-
номСовете народных депутатов и краевой, областной администра-
ции»,«О местном самоуправлении в Российской Федерации».
Особое место в механизме правовогорегулирования взаимодейс-
твиябюджетно-налоговых систем на федеральном и субфедеральном
уровняхзанимает Закон Российской Федерации «О субвенциях респуб-
ликамв составе Российской Федерации, краям, областям, автономной
области,автономным округам, городам Москве иСанкт-Петербуруг»,
вкотором установлены правовые основы оказания централизованной
финансовойпомощи регионам — субъектам Федерации. Важнейшие коли-
чественныепропорции в бюджетно-налоговых взаимоотношениях «цент-
ра»и регионов России определяют ежегодно принимаемые законы Рос-
сийскойФедерации о бюджете на очередной финансовый год.
Проблема взаимоотношения разноуровневых бюджетно-налоговых
системимеет в условиях российской экономики два аспекта. С одной
сторонырассматриваются взаимоотношения между федеральным бюдже-
томи бюджетами субъектов Федерации. С другой стороны, — финансо-
выеотношения между органами государственного управления Федера-
циии структурами местного самоуправления.
В общем случае организация в Россиифинансовых взаимоотноше-
ниймежду бюджетно-налоговыми системами различных уровней требует
решениятрех взаимосвязанных вопросов.
1 — по каким принципам должна бытьраспределена между разно-
уровневымиорганами власти и управленияответственность за осу-
ществлениемсоответствующих расходов.
2 — как необходимо распределить источникидоходов для покры-
тияуказанных расходов?
3 — связан с тем, что расходные статьибюджетов и финансовые
поступленияобычно не совпадают по объему.
Одна из главных причин поддержания иусугубления остроты си-
туациина протяжении последних 2-х лет — отсутствие единства вза-
имоотношенийбюджетов разных уровней, нарастание процесса индиви-
дуализациибюджетно-налоговых отношений междуФедерацией и субъ-
ектами.Проблема в отсутствии ясных, обоснованных и общепризнан-
ныхкритериев и процедур, применяемых в рамках общейполитики
внутригосударственнойпередачи средств. Это обстоятельство порож-
далоу регионов постоянное ощущение несправедливости, заставляло
подозреватьфедеральные органы в проведении протекционистской по-
литикив отношении тех или иных регионов, вызывалообострение
межнациональныхпротиворечий и сепаратистских настроений. Необос-
нованныйдисбаланс в отношениях российского правительства с реги-
онами,касающихся налоговых отчислений в федеральный бюджет и
предоставленияиз него дотаций территориям, спровоцировал тезис
«онеравноправности субъектов Федерации». Появились даже различ-
ныеих классификации, базируемые насравнении регионов по уровню
бюджетнойобеспеченности, объемам платежей в федеральный бюджет и
дотациямиз него. Один из достаточно красноречивых вариантов
группировкирегионов по этим параметрам приведен в таблице.
Обеспеченность территориальных бюджетовв 1992 году
-------------------------------------------T---------T---------T--------¬
¦ ¦«Новые» ¦ «Стары廦 Края, ¦
¦ ¦автономии¦автономии¦ области¦
+------------------------------------------+---------+---------+--------+
¦1.Бюджетная обеспеченность по доходам,% ¦186-203 ¦ 132-138 ¦ 90-91 ¦
+------------------------------------------+---------+---------+--------+
¦2.Бюджетная обеспеченность по расходам,% ¦ 207 ¦ 133 ¦ 90 ¦
+------------------------------------------+---------+---------+--------+
¦3.Объем федеральных дотаций, субвенций и ¦ 330 ¦ 183 ¦ 77 ¦
¦бюджетных