Реферат: Нормативно правовые акты федеральных органов государственной власти как основные источники регулирования муниципальной службы в РФ
Филиал Северо-Западной академии государственной службы в
г. Иванове
ВЫПУСКНАЯ РАБОТА
Нормативно правовые акты федеральных органовгосударственной власти как основные источники регулирования муниципальнойслужбы в РФ.
Направление профессиональной переподготовки:
Государственное и муниципальное управление:
Выполнила:
АнтоноваАнтонина СергеевнаНаучный руководитель:
Ст.преподаватель Петрова Т.К.
Иваново, 2001
Содержание:
Введение 3
Глава1. Правовая основа местного самоуправления в РФ 6
Глава2. Правовое регулирование муниципальной службы федеральными органамигосударственной власти 23
Заключение 39
Списокиспользуемой литературы 41
Списоксокращений 43
Введение.
В настоящее время местноесамоуправление один из важнейших атрибутов демократического правовогогосударства. Наличие его означает децентрализацию власти, расширениявозможностей для участия граждан в управлении делами государства и общества.Основы местного самоуправления определены, прежде всего, в Конституции РФ.Данная конституция содержит нормы, закрепляющие исходные начала и принципыорганизации, гарантии прав местного самоуправления. Основой так же являетсяФедеральный закон “Обобщих принципах организации местного самоуправления в РФ” от 28 августа 1995г. Нормами этогозакона закреплены основы деятельности местного самоуправления, формы прямоговолеизлияния граждан и другие формы осуществления местного самоуправления,государственные гарантии местного самоуправления, ответственность должностныхлиц. На Федеральном уровне осуществление законодательного регулирования общихпринципов организации и деятельности местного самоуправления, контроль засоблюдением федеральных законов. Речь в данном случае идет не только оКонституции РФ и ФЗ “Обобщих принципах организации местного самоуправления в РФ” от 28 августа 1995г, но и о другихфедеральных законах, регулирующих отдельные вопросы построения ифункционирования местного самоуправления.
Рассматривая данный вопрос,следует отметить, что в настоящее время его актуальность всё также велика какпри начальном развитии муниципальной службы РФ. Несмотря на законы и уставыместного самоуправления того или иного региона или области все жеглавенствующими неизменно остаются федеральные органы государственной власти,которые, так или иначе, остаются основными источниками регулированиямуниципальной службы в РФ.
В данной работе помимонормативно-правовых актов и иного нормативного материала рассматриваетсяспециальная литература. К ней относятся учебники, пособия по муниципальнойслужбе в РФ, такие как: “Муниципальноеправо в РФ” КутафинЕ.О., Фадеев В.И., “Системагосударственного управления”Пикулькин А.В. и так далее, а также комментарии, разъяснения, рекомендацииЧикановой В.А. и Шкаттула В.И… К специальной литературе также можно отнестиработы в области муниципальной службы таких авторов как, Шугрина Е.М., ВоеводинА.Д., Анимица Е.Г., Тертышный А.Г., Овсянко Д.М..
Целью этой работы является:
-<span Times New Roman"">
;-<span Times New Roman"">
;-<span Times New Roman"">
Глава 1. Правовая основа местного самоуправления в РФ.
Современный этап развития российского местногосамоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические иполитические проблемы переходного периода, отражает его противоречивость.
Известно, что в пространстве страны общественнополитические процессы развиваются неравномерно. “Неравномерность протеканияразличных преобразований и трансформаций, — подчеркивает Е.Г.Анимица, — обусловлена влиянием крайне противоречивых многослойных региональных факторов:культурно-экономическим разнообразием, неодинаковым уровнемсоциально-экономического развития регионов, политическими пристрастиямирегиональных элит (сословий, классов), различными формами хозяйствования”.1 Результирующее действие этихразнокачественных факторов привело к возникновению и развитию многообразныхорганизационных форм осуществления местного самоуправления.
Реальное и эффективное местное самоуправлениевозможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в своейсовокупности формируют основы местного самоуправления: правовую,территориальную, организационную, финансово-экономическую.
Проблема местного самоуправления, каксамостоятельного института гражданского общества, в полной мере сталаразрабатываться после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. Вконституции впервые были закреплены фундаментальные основополагающие началаорганизации деятельности местного самоуправления, определены его место и роль вгосударственно-правовой структуре российского общества.
Прежде всего, это относится к местномусамоуправлению как одной из форм осуществления народовластия, к признанию игарантированности местного самоуправления, обособленности органов местногосамоуправления от системы органов государственной власти, самостоятельностиместного самоуправления в пределах своих полномочий, к определению формместного самоуправления, обязательному учету исторических и иных местныхтрадиций, государственным гарантиям и судебной защите местного самоуправления.
Конституция РФ 1993г. не только наметила основныеконтуры устройства самой близкой к населению власти – органов местногосамоуправления, но и внесла ряд принципиальных новаций и установок, развивающихконцепцию местного самоуправления. В ней в 20 статьях (из 137) содержатсянормы, имеющие непосредственное отношение к осуществлению местногосамоуправления. Конституция РФ не просто обособляет местное самоуправление, нои отделяет его от властного государственного механизма.
Согласно ст.12 Конституции власть в странеорганизационно разделена на два уровня – систему государственной власти исистему местного самоуправления.1Конституционное положение гласит: “ Местное самоуправление в пределах своихполномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в системугосударственной власти”. Вместе с тем местное самоуправление не можетпротивостоять государственной власти, поскольку оно обязано действовать врамках федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства,актов субъектов РФ. Речь не может идти об абсолютном разделениигосударственного управления и местного самоуправления.
Местное самоуправление рассматривается Конституциейкак одна из основ государственного устройства России. Согласно ст.12Конституции РФ в “Российской Федерации признается и гарантируется местноесамоуправление”. Это означает, что без местного самоуправления Россия не можетбыть демократическим правовым государством, а ограничение его прерогатив должнорассматриваться как посягательство на основы конституционного строя РФ.
Особого внимания заслуживает ч.2 ст.3 Конституции,по которой “народ осуществляет свою власть непосредственно, также через органыгосударственной власти и органы местного самоуправления”. Эта норма позволяетутверждать, что местное самоуправление является одной из конституционных формосуществления народовластия. В статье 3 Конституции Российской Федерациизакрепляется и раскрывается принцип народовластия. Носителем суверенитета иединым источником власти в РФ является её многонациональный народ. На основанииэтого принципа все субъекты РФ определяют формы местного самоуправления. В большинстве Конституций или Уставов (ихпроектов) субъектов РФ либо непосредственно в законах о местном самоуправлениизакрепляется, что местное самоуправление осуществляется как непосредственно –путем выборов, местного референдума, собрания (сходов), — так и через выборныеи другие органы местного самоуправления, а также органы территориальногообщественного самоуправления. Таким образом, система местного самоуправлениявключает следующие элементы: местные референдумы; конференции, собрания (сходы)граждан и иные формы непосредственной демократии; местные собрания депутатовили, в зависимости от местных традиций, иные по наименованию представительныеорганы; исполнительные органы, главы муниципального образования; органытерриториального общественного самоуправления населения.
“Местное самоуправление ориентировано, прежде всего,на личность”1, — подчеркиваетЕ.С.Шугрина. Для тоталитарного режима главной задачей является мобилизация массна выполнение уже принятых сверху решений.
Принцип действия саморазвивающейся системы, каковойявляется и местное самоуправление, совсем иной. В основе лежит идея участияграждан в принятии решений и реализации их, опираясь на собственные силы.
Конституционные положения находят развитие иконкретизацию в российском законодательстве. Законодательное регулированиевопросов местного самоуправления подразделяется на три уровня. Это –законодательство федеральное, региональное (законодательство субъектовРоссийской Федерации), муниципальное (нормативно правовые акты местногосамоуправления).
Федеральное законодательство включает в себяКонституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы,федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления ираспоряжения Правительства РФ, нормативные акты федеральных органовисполнительной власти, решения Конституционного Суда Российской Федерации повопросам местного самоуправления.
Среди ряда федеральных законов, регулирующих отдельныевопросы построения и функционирования местного самоуправления, в частности,организацию местного самоуправления в закрытых административно-территориальныхобразованиях, в приграничных территориях, основ муниципальной службы, земле – иприродопользования, собственности, налогов, бюджета, охраны правопорядка и т.п.решающее значение имеет Федеральный Закон РФ “Об общих принципах организацииместного самоуправления в российской Федерации (1995г)”.
Федеральный закон “Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации” 28 августа 1995г был подписанПрезидентом Российской Федерации и 1 сентября 1995г – со дня своегоофициального опубликования – вступил всилу. Ст.55 этого Закона устанавливает, что нормативные правовые акты в РоссийскойФедерации до приведения их в соответствие с настоящим Федеральным закономприменяются в части не противоречащей настоящему Федеральному Закону. НовыйЗакон также сохранил действие статей 49-76 (закрепляющих полномочия местнойадминистрации) и статей 80-86 (регулирующих вопросы территориальногообщественного самоуправления) Закона Российской Федерации “О местномсамоуправлении в Российской Федерации”, которые применяются в части непротиворечащей Конституции российской Федерации и новому Федеральному закону,до принятия субъектами Российской Федерации законов о разграничении предметовведения муниципальных образований, а также законов о регулированииосуществления местного самоуправления в формах предусмотренных статьями 24 и 27Федерального закона.1В данныхстатьях содержатся положения о собраниях(сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении и других формахучастия населения в осуществлении местного самоуправления (ст.56).
Федеральный закон “Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации” предусматривает возможностьвременного регулирования отдельных отношений, предусмотренных данным Законом.Согласно ст.57 Закона впредь до принятия субъектами Российской Федерациизаконов, предусмотренных настоящим Федеральным законом, вопросы, подлежащиерегулированию законами субъектов РФ, могут регулироваться уставамимуниципальных образований, принятыми в соответствии с Конституцией РФ и даннымФедеральным законом за исключением вопросов, указанных в пунктах 1,2 ст.56.
Закон содержит специальную статью 62 “О формированииправовой основы местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральнымзаконом”. В ней содержаться положения, адресованные Правительству РоссийскойФедерации, о разработке и представлении на рассмотрение Государственной Думе:
проектов федеральных законов, обеспечивающихприведение законодательства Российской Федерации, в том числе налогового ибюджетного, в соответствие с данным Федеральным законом;
проектов законодательных актов, обеспечивающихправовую защиту органов местного самоуправления;
проектов законодательных актов, устанавливающихответственность, в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлениюправ граждан на местное самоуправление, включая ответственность за нарушениеустановленных сроков проведения выборов органов местного самоуправления,должностных лиц местного самоуправления.
Статья 58 Закона установила срок проведения выборов: не позднее чем через шесть месяцевсо дня вступления в силу Закона. Однако 17 сентября 1995г Президент РоссийскойФедерации издал Указ “О выборах в органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления”,в котором признал необходимым проведение выборов в органы местного самоуправленияв декабре 1996г. Основанием для переноса срока выборов послужили, по мнениюПрезидента, “незавершенность процесса формирования в ряде субъектов РоссийскойФедерации законодательной базы, необходимой для проведения выборов ифункционирования органов местного самоуправления” и отсутствие федеральногозаконодательства о формировании финансовой и материальной базы местногосамоуправления. Данные положения Указа вступили в противоречие с Федеральнымзаконом “Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации”, в соответствии с п.2 ст.59 истекли сроки полномочий глав местныхадминистраций (глав местного самоуправления), назначенных на должностьгосударственными должностными лицами, органами государственной власти, а такжеином порядке, чем это предусмотрено Законом. В разъяснении Комитета по вопросамместного самоуправления Государственной Думы Федерального собрания РФ от 25марта 1995г “О некоторых вопросах, связанных с реализацией Федерального закона“Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”было подчеркнуто, что продление сроков полномочий названных выше лиц юридическивозможно только после внесения соответствующих изменений в Федеральный закон. Вэтой связи применение Указа Президента Российской Федерации от 17 сентября1995г “О выборах в органы государственной власти субъектов российской Федерациии в органы местного самоуправления”, устанавливающие сроки проведениямуниципальных выборов, по мнению Комитета, недопустимо.
Федеральныйзакон от 28 августа 1995г “Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации” является базовым, исходным дляпостроения системы местного самоуправления в нашей стране. Все другиефедеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, устанавливающиенормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РоссийскойФедерации и названному Федеральному закону, ограничивать гарантированные имправа местного самоуправления.
Федеральный закон от 28 августа 1995г:
определил роль местного самоуправления восуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основыместного самоуправления, государственные гарантии его осуществления;
установил общие принципы организации местногосамоуправления, разграничил полномочия федеральных органов государственнойвласти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации вобласти местного самоуправления;
определил предметы ведения местного самоуправления;
регулирует основные формы осуществления населениемместного самоуправления – это органы местного самоуправления и прямоеволеизъявления граждан;
закрепил законодательную основу местногосамоуправления;
создал необходимые предпосылки для развитияфедерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления.
Перечислим другие федеральные законы, которыенепосредственно регулируют вопросы организации и деятельности местногосамоуправления. Это Федеральные законы от 26 ноября 1996г №.138-ФЗ “Обобеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и бытьизбранными в органы местного самоуправления”; от 25 сентября 1997г №.126-ФЗ “Офинансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”; от 8 января1998г №.8-ФЗ “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”. Общиевопросы проведения муниципальных выборов и местного референдума регулируетсяФедеральным законом от 19 сентября 1997г №.124-ФЗ “Об основных гарантияхизбирательных прав и права на участия в референдуме граждан РоссийскойФедерации”.
Нормативной базой в сфере местного самоуправленияявляется также законы о местном самоуправлении, разделы конституций, уставовотдельных субъектов РФ. Таковыми является, например, Закон “О местномсамоуправлении в Свердловской области”1;принятый Свердловской Областной думой 5 апреля 1995г. В данномнормативно-правовом акте дается довольно лаконичное определение местногосамоуправления, излагается основные принципы организации местногосамоуправления, т.е. основополагающие идеи, подходы к устройству местногосамоуправления на территории области, раскрываются вопросы местного значения,дается определение местного общества (граждане РФ, постоянно проживающие вгородском или сельском поселении или на иных территориях, объединенные общимиинтересами в решении вопросов местного значения). Важнейший раздел областногозакона посвящен организации финансово-экономических основ местногосамоуправления, в котором наиболее полно раскрыты права и обязанности органовместного самоуправления в формировании собственной экономической основы, приопределении порядка создания и функционирования муниципальной собственности, восуществлении финансово-бюджетной деятельности.
Следующий блок связан с организационными основамиместного самоуправления. В законе говорится, что местное самоуправлениеосуществляется как непосредственно – путем выборов, местного референдума,собрания (сходов), так и через выборные и другие органы местногосамоуправления, а также органы территориального общественного самоуправления.
“Один из узловых блоков областного закона, — подчеркивает Е.Г.Анимица, — касается правовых взаимоотношений органовгосударственной власти с органами местного самоуправления: государственнаяподдержка и гарантии местного самоуправления; взаимное делегированиеполномочий; запрете интересов местных сообществ компетенции и полномочияорганов местного самоуправления и т.п.”.1
Необходимым компонентов правовой основы местногосамоуправления являются уставы, которые принимаются муниципальнымиобразованиями самостоятельно. <span Times New Roman",«serif»;mso-fareast-font-family:«Times New Roman»; mso-ansi-language:RU;mso-fareast-language:RU;mso-bidi-language:AR-SA">[1]
В соответствии с Федеральным законом уставмуниципального образования разрабатывается муниципальным образованиемсамостоятельно. Порядок его разработки, принятия и изменения находится введении муниципального образования. Федеральный закон “Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации” предусматривает двапути принятия устава муниципального образования: представительным органомместного самоуправления и населением непосредственно, т.е. местным референдумомили на сходе граждан.
Уставы, по существу, являются “малыми конституциями”соответствующих территорий, выражают демократическое начало самоорганизации исаморегулирования в рамках законов и исходят из признания территориальных(местных) сообществ населения субъектами политических отношений властвования.Следует отметить, что полномочие представительных органов самоуправленияпринимать устав муниципальных образований не имеет аналогов в историироссийского земства и городского самоуправления и тем более в практикефункционирования командно-административной системы СССР, где официальнаядоктрина отрицала совместимость местного самоуправления с советской формойорганизации власти.
Принятие уставов муниципальных образований восходитв значительной мере к опыту организации местного самоуправления в США. Впервыенеобходимость принятия уставов о местном самоуправлении была законодательнозакреплена в Законе “О местном самоуправлении в РСФСР” (1991г). Этотзаконодательный акт предусматривал (ст.5) обязательное принятие районным игородским Советами положения (устава) о местном самоуправлении, а поселковый исельский Советы по своему усмотрению принимать положение (устав). Закон “Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”исходит из того, что каждое муниципальное образование должно иметь свой устав.Ст.8 данного Закона1 содержит 14 обязательныхположений, на которых базируется устав любого муниципального образования.Каждое из положений является императивным, поскольку оно должно непременносодержаться в уставе. Но определение их конкретного содержания относится ксфере ведения местного самоуправления, которое непосредственно и самостоятельнорешает соответствующие вопросы. Перечень регулируемых в уставах вопросов жестконе ограничен. В уставах могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросовместного значения, распределения функций внутри структуры местногосамоуправления и т.п.
В Свердловской области процедура государственнойрегистрации уставов муниципальных образований определяется областным законом “Опорядке государственной регистрации уставов муниципальных образований вСвердловской области”, принятым Свердловской областной Думой 19 января1996г.1 Данный закон, помимо порядкагосударственной регистрации уставов, определяет процедуру внесения в нихизменений, порядок обжалования отказов в государственной регистрации и другихдействий. Устав вступает в силу после его официального опубликования в местнойпрессе, в бюллетенях, вестниках и иных информационных изданиях.
Кроме Устава, на муниципальном уровне принимаются идругие нормативно-правовые акты, регулирующие отдельные вопросы организации идеятельности местного самоуправления: регламенты представительных органов,положения о территориальном общественном самоуправлении и т.п.
Такимобразом, правовую основу местного самоуправления в РФ составляют:
Конституция Российской Федерации, Федеральныйзакон “ Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации”, другие федеральные законы; конституции, уставы субъектов РоссийскойФедерации, законы субъектов Российской Федерации, а также уставы муниципальныхобразований и другие нормативно-правовыеакты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.Кроме того, составной частью правовой основы местного самоуправления вРоссийской Федерации можно по существу считать Европейскую Хартию о местномсамоуправлении: её основные принципы и положения нашли отражение в российскомзаконодательстве о местном самоуправлении.1
Обобщая сказанное, следует подчеркнуть, что Россиянаходится на начальном этапе создания основ правового пространства местногосамоуправления. Создана лишь минимальная правовая база, обеспечивающаядеятельность органов местного самоуправления. Движение по пути реформирования истановления местного самоуправления будет сопровождать дальнейшим наращиваниемего правовой основы. Так, на федеральном уровне законодательными органамиразрабатывается более 20 новых законодательных актов: о порядке передачиобъектов федеральной собственности в муниципальную собственность; о порядкенаделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями РоссийскойФедерации; о муниципальных банках; о государственных и муниципальных землях; оприродной зоне городов и т.п.
Предполагается принять государственную программумуниципальной политики России, в которой на основании законодательной базыдолжны четко определяться вопросы децентрализации и деконцентрации власти,понятия муниципальной власти, муниципальных образований, муниципальнойполитики, формулироваться цели и задачи реформ местного государственногоуправления и самоуправления.
Глава2. Правовое регулирование муниципальной службы федеральными органамигосударственной власти.
Понятие “муниципальная служба” сравнительно новоедля нашего законодательства.
До перехода к организации местной власти на началахсамоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельнойформы осуществления власти народа понятие “муниципальная служба” взаконодательстве не использовалось, ибо в нем не было необходимости: служащие(местных органов государственной власти местных Советов и исполнительныхкомитетов) – являлись государственными служащими. Закон РСФСР “О местномсамоуправлении в РСФСР” от 6 июля 1991г также не использовал понятие“муниципальной службы”. “Служба в органах местного самоуправления подчеркиваетО.Е.Кутафин, — трактовалась первоначально как часть государственной службы.”1 Государственный служащий имуниципальный служащий рассматривались как разнозначные понятия. Согласнотакому взгляду муниципальный служащий – это государственный служащий,работающий в органе местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации, принятая в 1993густановила, что органы местного самоуправления не входят в систему органовгосударственной власти. В соответствии с Конституцией Российской ФедерацииФедеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” (от31 июля 1995г) разграничил государственную службу и муниципальную службу,определив государственную службу как профессиональную деятельность пообеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст.2).
Таким образом, муниципальная служба не входит всистему государственной службы, не является её структурной частью и требуетсвоего правового регулирования. Муниципальная служба – это самостоятельныйинститут местного самоуправления, институт муниципального права.
Профессиональная деятельность – служба в органахместного самоуправления именуется муниципальной службой. В Федеральном законе“Об основах муниципальной службы в Российской Федерации” от 8 января 1998г№8-ФЗ статья 2 гласит, что муниципальная служба – это “профессиональнаядеятельность, которая осуществляется на постоянной основе, на муниципальнойдолжности, не являющейся выборной”. Областное законодательство (например,областной закон “О муниципальной службе в Свердловской области” от 3 апреля1996г №17-03) под муниципальной службой понимают профессиональную деятельностьлиц, занимающих штатные должности и обеспечивающих реализацию полномочийорганов и должностных лиц местного самоуправления1.
Одно из первых упоминаний о муниципальных служащих вфедеральном законодательстве встречается в Федеральном Законе от 6 декабря1994г “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”,ныне утратившим силу в связи с принятием 19 сентября 1997г нового Федеральногозакона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие вреферендуме Российской Федерации”. В Федеральном законе от 6 декабря 1994г(ст.22) закреплялись гарантии деятельности кандидатов, находящихся нагосударственной или муниципальной службе.
“Вместе с тем, — подчеркивает К.Ф.Шеремет, — муниципальная служба должна быть предметом конституционного регулирования”.2 Во-первых, право равного доступаграждан к муниципальной службе, как и право на участие в местном самоуправлении(одним из проявлений, гарантий которого является право равного доступа гражданк муниципальной службе), представляет собой один из важнейших элементов правового статуса гражданина. “Правогражданина на участие в местном самоуправлении вытекает из ряда конституционныхположений”.2Этот вывод справедлив и вотношении права равного доступа граждан к муниципальной службе. Статья 130Конституции признает за гражданами права осуществлять местное самоуправлениепутем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборныеи другие органы местного самоуправления. Участие граждан в осуществленииместного самоуправления через выборные и другие органы местного самоуправленияпредполагает возможность граждан в качестве муниципальных служащих заниматьсяпрофессиональной деятельностью на постоянной основе в органах местногосамоуправления по исполнению их полномочий.
Граждане Российской Федерации имеют равные права наосуществление местного самоуправления, что вытекает из их конституционногостатуса: государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина(ст.18 Конституции).
Муниципальная служба как предмет регулированияпредставляет интерес для Конституции с точки зрения разграничения полномочий вэтой сфере между Российской Федерацией и её субъектами. Конституция РФ кпредметам совместного ведения Федерации и её субъектов относит установлениеобщих принципов организации местного самоуправления, не упоминая при этоммуниципальную службу. Однако, будучи необходимым элементом организационнойструктуры местного самоуправления, муниципальная служба, как и общие принципыорганизации местного самоуправления, относится к совместному ведению РФ и еёсубъектов. Можно заключить, что на федеральном уровне должны закрепляться лишьобщие принципы организации и деятельности муниципальной службы, её основы.
Проблема правового регулирования муниципальнойслужбы на федеральном уровне выдвигаетдве основные задачи. Необходимо определить, во-первых, какие вопросымуниципальной службы должны быть законодательно решены на федеральном уровне и,во-вторых, в каком объеме это должно быть сделано. Иначе говоря, речь идет определах правового регулирования муниципальной службы на уровне РоссийскойФедерации, о разграничении полномочий в этой сфере между тремя уровнями власти:федеральным, субъекта Федерации и муниципальным. Свидетельством того, насколькоактуальна эта проблема, является тот факт, что Президент РФ в своё времяотклонил Федеральный закон “Об основах муниципальной службы в РоссийскойФедерации”, поскольку, как констатировалось в обращении Президента по этому поводук Председателю Государственной Думы Федерального Собрания от 23 марта 1996г,ряд положений Закона является вторжением федеральных органов государственнойвласти в полномочия органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации, так как законодательство о муниципальной службе относится ккомпетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон “Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации” (ст.4) относит к ведениюРоссийской Федерации “регулирование основ муниципальной службы”1, что предполагает установление нафедеральном уровне положений, определяющих, что следует понимать подмуниципальной службой, каковы её задачи и основные принципы организации, какиеслужащие органов местного самоуправления должны быть отнесены к категориимуниципальных служащих и каковы основы их правового статуса. Все эти положенияв настоящее время закреплены в Федеральном Законе “Об основах муниципальнойслужбы в Российской Федерации”.
Федеральный закон “Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации” не только устанавливаетполномочия Российской Федерации и её субъектов в области муниципальной службы,но и содержит ряд принципиальных положений, послуживших основой для дальнейшегоразвития законодательства в этой сфере. В нем дается, прежде всего, понятиемуниципальной службы. Определяя муниципальную службу как профессиональнуюдеятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления поисполнению их полномочий, Закон тем самым устанавливает четкие границы междумуниципальными служащими, работающими в органах местного самоуправления. Речьидет о техническом персонале органов местного самоуправления, о лицах,работающих в органах местного самоуправления не на постоянной основе. Из этогоопределения следует и то, что руководители и иные служащие муниципальныхпредприятий, учреждений и организаций (которые не относятся к органам местногосамоуправления) муниципальными служащими также не являются.
Закон “Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации” не содержит понятия муниципальнойдолжности, но различает две категории должностных лиц местного самоуправления взависимости, прежде всего, от характера их полномочий. Во-первых, это выборноелицо, работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющееорганизационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и неотносящееся к категории государственных служащих. Такие должностные лица,несомненно, относятся к категории муниципальных служащих. Во-вторых, этовыборное должностное лицо местного самоуправления, которое избираетсянаселением непосредственно или представительным органом местного самоуправленияиз своего состава и наделено, согласно уставу муниципального образования,полномочиями по решению вопросов местного значения. Имеются в виду, преждевсего, глава муниципального образования, возможность введения, должностикоторого в уставе муниципального образования, предусматривается ст.16 ФЗ., атакже иные выборные должностные лица, наделенные собственной компетенцией порешению вопросов местного значения в соответствии с уставом образования. Ответана вопрос относя