Реферат: Финансовые основы местного самоуправления по законопроекту комиссии Козака

<span Times New Roman",«serif»">Финансовыеосновы местного самоуправления согласно законопроекту комиссии Козака

<span Times New Roman",«serif»">Проектнового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» много ругали, причем не всегда по делу. Однаковажнейший вопрос о финансовых основах местного самоуправления в дискуссии почтине затрагивался, поэтому имеет смысл уделить ему специальное внимание.

<span Times New Roman",«serif»">Можновыделить 4 главных принципа, на которых базируется финансовое состояниеместного самоуправления, исходя из проекта нового закона и уже действующегофинансового законодательства (Бюджетного кодекса, Налогового кодекса и др.)

<span Times New Roman",«serif»">Первыйпринцип:

<span Times New Roman",«serif»">сохранение за каждым уровнем налоговой системы своего перечня налогов.Например, к федеральным налогам отнесены НДС (налог на добавленную стоимость),акцизы, единый социальный налог, налог на прибыль и др., к региональным –транспортный налог, налог на игорный бизнес и др., к местным – налог нанаследование и дарение, налог на рекламу и др. Предполагается, что каждыйуровень публичной власти финансирует отнесенные к его ведению расходы за счет«своих» налогов. Но, учитывая, что в нашей стране доходная базаразных территорий различается в десятки и сотни раз, эта система в чистом видене смогла бы существовать: какие-то муниципальные образования оказались бысовершенно без средств, а другие получали бы неоправданно большие доходы засчет промышленных объектов, построенных еще при Советском Союзе на средствавсей страны. Поэтому выстраивается система дотаций и субвенций.

<span Times New Roman",«serif»">Второйпринцип:

<span Times New Roman",«serif»"> всесамые «доходные» налоги становятся федеральными, что-то перепадаетрегиональным властям, и уж совсем символические налоговые источники отдаютсяместному самоуправлению. А потом собранные на территориях средства возвращаютсятуда уже в виде дотаций и субвенций. Таким образом, ситуация, когда из 89субъектов федерации 80 являются дотационными, а из более чем 12 тысячмуниципальных образований только 400 являются донорами, абсолютно искусственна.Чтобы уж совсем откровенно не «гонять деньги туда-сюда», вводятся прямыеотчисления от федеральных налогов в региональные и местные бюджеты. Но когдаговорят, что, допустим, половина НДС идет в федеральный бюджет, а половина – врегиональные, не надо забывать, что НДС остается федеральным налогом (!),доходами от которого федеральный центр делится с другими уровнями бюджетнойсистемы.

<span Times New Roman",«serif»">Недостаткизакрепления за каждым уровнем бюджетной системы своего перечня налогов состоятв следующем. Во-первых, формируется экономически неоправданно большой переченьналогов, взимаемых в стране. У каждого уровня бюджетной системы должны бытьхотя бы символические, но «свои» налоги. Да и 4–5 экономическиоправданных налогов, с учетом необходимости выстраивания системы дотаций исубвенций, на три делятся с трудом. Во-вторых, инвесторам сложно определитьсравнительные преимущества налогового режима в различных субъектах федерации имуниципальных образованиях. Региональные властивзимают одни налоги, а местные власти совершенно другие, и нужно ещеразбираться, что лучше: высокие региональные налоги, но низкие местные илинизкие региональные, но высокие местные. В связи с этим снижается конкуренциямежду различными субъектами федерации и муниципальными образованиямиза привлечение инвестиций и пропадают стимулы к расширению доходной базы засчет снижения налоговых ставок. В-третьих, происходит разделение муниципальныхобразований на бедные и богатые и закрепление неравенства их стартовыхвозможностей. Например, чтобы повысить налоговую базу (привлечь инвестиции,создать новые рабочие места), можно снизить налоговые ставки, но чем беднеемуниципальное образование, тем тяжелее их снижать. В результате богатыемуниципальные образования становятся еще богаче, а бедные – еще беднее. Инаконец, из-за отсутствия внутренней территориальной конкуренции за инвестициисуществует опасность более быстрого роста налогового бремени по всей стране иснижения инвестиционной привлекательности российской экономики в целом.

<span Times New Roman",«serif»">Отличиеположений проекта нового закона, подготовленного комиссией Козака,от действующего законодательства в том, что механизм распределения дотаций исубвенций между муниципальными образованиямипредлагается сделать несколько более прозрачным, чем это имеет место сейчас.Непосредственным следствием такого нововведения будет повышение независимости местногосамоуправления от региональных властей. При этом, однако, упускаются из видупринципиальные недостатки существующей системы дотаций и субвенций, а именно:1) закрепляется дотационный статус подавляющего большинства муниципальныхобразований; 2) формируется связанная с этим перераспределительнаяпсихология местных властей; 3) снижаются стимулы к повышению эффективностирасходов местного бюджета (Зачем повышать эффективность расходов, что не всегдаоднозначно воспринимается населением, когда проще добиться увеличениясубвенций, что в любом случае будет положительно воспринято избирателями?); 4)в связи с названными факторами возникает опасность торможения рыночныхинституциональных изменений на муниципальном уровне. По этому поводу хотелосьбы заметить: федеральный центр долго боролся, да и сейчас борется, с произволомрегиональных властей, а теперь сам создает почву для появления вместо 89региональных князей нескольких тысяч муниципальных баронов с совершеннонерыночной перераспределительной психологией.

<span Times New Roman",«serif»">Какследует из законопроекта, третий, если не принцип, то заметный элементфинансовых основ местного самоуправления, – введение так называемых«отрицательных трансфертов». В случае, если уровень бюджетнойобеспеченности муниципального образования в расчете на душу населения превышаетв 2 и более раза средний уровень по соответствующему субъекту федерации, могутбыть предусмотрены обязательные субвенции из бюджета данного муниципальногообразования в региональный фонд финансовой поддержки в размере до 50%выявленной разницы. Тут сразу же следует сказать о четвертом принципе –ежегодное перераспределение трансфертов на основе расчетных данных по бюджетнойобеспеченности за отчетный период.

<span Times New Roman",«serif»">Что изэтого получится? Во-первых, полного выравнивание бюджетной обеспеченности так ине произойдет. Во-вторых, будут подорваны стимулы к расширению доходной базыдля успешных муниципальных образований. В-третьих, сохранится влияниесубъективных факторов при определении методики расчетов и определении базовыхпоказателей, используемых в расчетах. В-четвертых, есть опасность, чтопроизойдет политизация процесса расчета межбюджетныхтрансфертов. И наконец, в-пятых, будет подкреплена тенденция к формированию перераспределительной психологии местных властей.

<span Times New Roman",«serif»">В итогемы можем получить не местное самоуправление, а нижний уровень бюрократическойсистемы, ощущающий постоянную нехватку денег, постоянно скандалящий из-зараспределения финансовых потоков или пытающийся договориться втихую, увлеченныйвыбиванием денег, а не оптимизацией имеющихся расходов. Подобное местноесамоуправление может превратиться в такой же тормоз экономического развитиястраны, каким была крестьянская община XIX века.

<span Times New Roman",«serif»">Альтернативаданному варианту есть. Прежде всего, надо отказаться от принципа, согласнокоторому для каждого уровня налоговой системы существует свой перечень налогов.Например, в такой классической федерации, как Швейцария имеется небольшойперечень налогов для всей страны. Один и тот же налог может взиматьсяфедеральными властями и кантонами. Ставки налогов, установленные федеральнымивластями и властями кантонов, просто суммируются и взимаются как один налог.Благодаря этой системе легко определить, в каком из кантонов наиболее низкиеналоги, территориальная конкуренция кантонов за инвестиции достаточно высока,и, как следствие, в Швейцарии один из самых низких в Европе уровнейналогообложения. Как это может выглядеть в России? Возьмем для иллюстрацииподоходный налог. Устанавливается, что максимальная федеральная ставкаподоходного налога – 4%, максимальная региональная ставка подоходного налогатоже 4%, а максимальная местная ставка подоходного налога – 5%. В сумме –знаменитые 13%, но в отдельных регионах региональная составляющая может бытьвсего 1%, и то же самое можно сказать про муниципальные образования. При этомбудет отчетливо видно, где налоги взимаются по максимуму, а где они низкие.

<span Times New Roman",«serif»">Второе,что следует сделать, – это обеспечить всем муниципальным образованиямравные стартовые возможности по увеличению своей доходной базы за счет сниженияналоговых ставок. Для этого определяется средний уровень доходной базы местногосамоуправления на душу населения по соответствующему субъекту федерации иустанавливается правило, в соответствии с которым в бюджет муниципальногообразования перечисляются не все доходы от того или иного местного налога(взимания местной ставки общего для всей страны налога), а только та его доля,которая соответствует средней доходной базе местного самоуправления на душунаселения по соответствующему субъекту РФ. Средства, превышающие указаннуюдолю, зачисляются в региональный фонд финансовой поддержки местногосамоуправления. При этом, если местные органы власти снижают или повышаютместную ставку налога, то определенная ранее доля не изменяется. Например, еслив городе N. налоговая база в 10 раз больше, чем в среднем по данному региону,то в его бюджет поступает лишь 10% от собранного местного налога, а остальные90% идут в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Нопри этом местные налоговые ставки устанавливаются муниципальным образованиемсамостоятельно. Так, если в этом году налоги в городе N взимались по ставке в7% и было собрано 70 млн. рублей, то в местный бюджет поступило 7 млн. рублей,а в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований – 63 млн.рублей. Если на следующий год налоговая ставка будет увеличена до 10%, тодоходы бюджета города N. увеличатся до 10 млн. рублей. Но тогда и врегиональный фонд финансовой поддержки придется перечислить уже не 63 млн. рублей,а все 90 млн. Можно поступить по-другому: снизить ставку до 5%, и тогда врегиональный фонд финансовой поддержки надо будет перечислить только 45 млн.рублей. Но тогда и собственные доходы сократятся до 5 млн. Получается, что еслине хочешь кормить других, – думай, как оптимизировать свои расходы.

<span Times New Roman",«serif»">Попредложенной схеме и богатые, и среднеобеспеченныемуниципалитеты оказываются в равных стартовых условиях. Но и у бедныхмуниципальных образований должны быть не меньшие стимулы снижать ставки местныхналогов, чтобы разрыв между богатыми и бедными муниципалитетами неувеличивался, а, наоборот, сокращался. Поэтому региональные фонды финансовойподдержки муниципальных образований должны перечислять в бюджеты бедныхмуниципальных образований разницу между поступающими в их бюджеты доходами отместных налогов и теми доходами, которые могли бы у них быть, если бы доходнаябаза в этих муниципальных образованияхсоответствовала (в пересчете на душу населения) средней по данному региону.Таким образом, они получают равные возможности с более обеспеченнымимуниципальными образованиями по увеличению своейдоходной базы за счет снижения местных налоговых ставок. Например, в городе Х.доходная база в пересчете на душу населения в два раза ниже, чем в среднем порегиону. Если не предоставлять этому муниципальному образованию субвенций идотаций, то муниципалитет будет просто вынужден устанавливать максимальныеставки местных налогов, чтобы обеспечить минимальный бюджет. Если жекомпенсировать городу Х. низкую доходную базу, то он окажется в равныхстартовых условиях со среднеобеспеченными и богатымимуниципальными образованиями.

<span Times New Roman",«serif»">И вот тутвстает третий принципиальный вопрос: как определять имеющиеся у муниципальныхобразований доходы от налоговых поступлений. Если брать за основу фактическиедоходы, то муниципалитеты теряют стимулы расширять свою доходную базу. Как ужеговорилось, проект нового закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в РФ» предполагает использовать расчетные величины бюджетнойобеспеченности, но нет никакой уверенности, что на процедуру определениярасчетных величин не будут влиять какие-либо субъективные факторы. Поэтому нашепредложение состоит в том, чтобы все-таки использовать фактические показатели,но не за истекший финансовый год, а 3–7-летней давности. Например, властигорода Х. снизили в 2 раза все местные налоги, привлекли, таким образом, насвою территорию инвестиции и, соответственно, расширили свою налоговую базу. Нов межбюджетных отношениях это увеличение доходнойбазы будет учитываться не сразу, а не ранее чем через три года, притомчастично. В полном объеме – только через 7 лет. А вот увеличение доходов безувеличения доходной базы можно фиксировать сразу. Например, в городе Р. вполтора раза повысились ставки местных налогов, соответственно в краткосрочномплане увеличились доходы бюджета. Это увеличение должно отразиться и на межбюджетных отношениях. Если муниципальное образование –донор, то большая, по сравнению с предыдущим периодом, часть доходов, собранныхна территории этого муниципального образования должна поступить в региональныйфонд финансовой поддержки, если муниципальное образование – реципиент (получаетдотации), то из регионального фонда финансовой поддержки оно получит меньшуюсумму средств.

<span Times New Roman",«serif»">Смыслвсей предлагаемой схемы в том, чтобы поощрять муниципальные образованияоптимизировать свои расходы, за счет этого снижать ставки местных налогов,благодаря снижению ставок увеличивать доходную базу и, в конечном счете,получать больше средств на нужды муниципального образования.

<span Times New Roman",«serif»">

<span Times New Roman",«serif»">ИгорьПетров, слушатель МВШСЭН, март 2003 г.

<span Times New Roman",«serif»">