Реферат: Правовые основы взаимоотношений представительного и исполнительного органов местного самоуправления

ТЕМА: ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО И ИСПОЛНИТЕЛЬНОГООРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

П Л А НI.

Органы местного самоуправления как организационнаяструктура местного сообщества

II.

Правовые основывзаимоотношений представительного и исполнительного органов местного самоуправления.

1.

Место и функции органовместного самоуправления в системе местного самоуправления Российской Федерации

2.

Современные моделиорганизации аппарата местной власти

3.

Правовые акты местногосамоуправления о взаимоотношениях представительного и исполнительного органов местного самоуправления (на примеремуниципального образования город Кола).III.

Особая роль правовых актовмуниципальных образований в определении правовых основ взаимоотношений междупредставительными и исполнительными органами местного самоуправления

I.

Органы местного самоуправления как организационнаяструктура местного сообщества

Одним из инструментов, позволяющихнаселению Российской Федерации осуществлять конституционное право наместное самоуправление являются органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления — выборные и другие органы,наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие всистему органов государственной власти.

Эти органы осуществляют два типа функций, объективно присущих каждомумуниципальному образованию: представлять его интересы (проектная функция) иреализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересовзаключается в их выявлении и разработке в итоге проекта развития муниципальногообразования, а также в принятии необходимых решений, создающих правовую базудля реализации проекта, в форме правовых актов.

Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполненияпрограммы деятельности органов местного самоуправления, направленной наосуществление проекта.

Этим двум функциям и соответствуют два типа органов – представительныеи исполнительные. Речь идет не о принципе разделения властей, а именно оклассификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций,связанных с управлением муниципальным хозяйством. Ниже будет показано, чтовозможны совмещение функций представительного и исполнительного органов в одноморгане, «сужение» органа до одного должностного лица, расширение органа довсего состава избирателей муниципального образования (сход) и другиемодификации систем органов местного самоуправления.

Статья 131 Конституции Российской Федерации, а также пункт 6 статьи 14Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации», устанавливают, что «Структура органов местного самоуправления определяетсянаселением самостоятельно».

На практике при формировании структуры органовместного самоуправления специфика муниципального образования не всегдаучитывается, что снижает жизнеспособность местного самоуправления.

Целью данной работы является анализ правовых основ взаимоотношенийпредставительного и исполнительного органов местного самоуправления и установление зависимости этих отношений отструктуры органов местного самоуправления.

II.

Правовые основывзаимоотношений представительного и исполнительного органов местного самоуправления

1. Место и функцииорганов местного самоуправления в системе местного самоуправления Российской Федерации

Местное самоуправление –одна из основ конституционного строя Российского государства. Наряду сгосударственной властью местное самоуправление является формой единой властинарода Российской Федерации. Вместе с тем, местное самоуправление организационнои функционально обособлено в системе управления обществом и государством, и этоявляется принципиально новым положением по сравнению с предшествующим периодомразвития.

Систему местного самоуправлениядопустимо определить как совокупность местных сообществ жителей, муниципальныхобразований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих междусобой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций.

Местное сообщество– это объединение людей по месту жительства смногочисленными формальными, безличными и неформальными, личностно окрашеннымисвязями между ними. Местное сообщество реализуя свое право на местноесамоуправление, решает вопросы местного значения. Перечень этих вопросовустанавливает п.2 ст.6 Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (сизменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000г.):

К вопросам местного значенияотносятся:

1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль заих соблюдением;

2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местногобюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовыхвопросов местного значения;

4) комплексное социально-экономическое развитие муниципальногообразования;

5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилыхпомещений;

6) организация, содержание и развитие муниципальных учрежденийдошкольного, основного общего и профессионального образования;

7) организация, содержание и развитие муниципальных учрежденийздравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальныхорганов охраны общественного порядка, осуществление контроля за ихдеятельностью;

9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальныхобразований;

10) создание условий для жилищного и социально-культурногостроительства;

11) контроль за использованием земель на территории муниципальногообразования;

12) регулирование использования водных объектов местного значения,месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр длястроительства подземных сооружений местного значения;

13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-,тепло-, и водоснабжения и канализации;

14) организация снабжения населения и муниципальных учрежденийтопливом;

15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местногозначения;

16) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

17) организация утилизации и переработки бытовых отходов;

18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

19) организация и содержание муниципальных архивов;

20) организация транспортного обслуживания населения и муниципальныхучреждений, обеспечения населения услугами связи;

21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли,общественного питания и бытового обслуживания;

22) создание условий для деятельности учреждений культуры вмуниципальном образовании;

23) сохранение памятников истории и культуры, находящихся вмуниципальной собственности;

24) организация и содержание муниципальной информационной службы;

25) создание условий для деятельности средств массовой информациимуниципального образования;

26) создание условий для организации зрелищных мероприятий;

27) создание условий для развития физической культуры и спорта вмуниципальном образовании;

28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

29) участие в охране окружающей среды на территории муниципальногообразования;

30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальномобразовании, организация муниципальной пожарной службы.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иныевопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РоссийскойФедерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные кведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Местные сообщества врамках муниципальных образований[1]

проявляют самоуправленческую активность посредством ряда субъектов иинститутов. Одним из таких институтов являются органы и должностные лица местного самоуправления. Все они с точкизрения функциональной специализации делятся на две ветви. Первая – выборныепредставительные органы самоуправления, составляющие их депутаты и должностные лица (председатель Думы илиСовета, его заместители и др.); вторая – исполнительно распорядительные органы,их структурные подразделения, должностные лица (местные администрации,руководители муниципальных органов).

Представительный орган вцелом наделяется в связи с его ролью в системе местного самоуправления исключительной компетенцией, которая не можетпередаваться другим органам. Вот что говорится об этом в Федеральном законе от28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации»:

Статья 15. Представительный органместного самоуправления

1. Представительныйорган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основевсеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании всоответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

2. Численный состав представительного органаместного самоуправления определяется уставом муниципального образования.

3. В исключительном ведении представительныхорганов местного самоуправления находятся:

1) принятие общеобязательных правил попредметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставоммуниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета оего исполнении;

3) принятие планов и программ развитиямуниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) установление порядка управления ираспоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местногосамоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренныхуставами муниципальных образований.

4. Полномочия представительных органовместного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.

5. Представительный орган местногосамоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.

6. В отдельных поселениях уставом муниципальногообразования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может бытьпредусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органовместного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

Представительный органне должен рассматриваться как некое монолитное и неделимое образование.Определенные решения принимаются представительным органом в целом, норазнообразие вопросов, решаемых этим органом, вынуждает его выделять в егосоставе более мелкие структурные единицы и определять роль и место впредставительном органе каждой такой единицы. Среди получивших наибольшеераспространение структурных единиц представительного органа можно назватькомиссии по направлениям деятельности, территориальные группы депутатов,фракции. Их роль и место внутри представительного органа определяются уже ихнаименованиями.

Принято считать, чтоструктурные подразделения представительного органа осуществляют подготовкурешений, принимаемых окончательно представительным органом в полном составе. Насамом деле, комиссиям, группам, фракциям может передаваться правосамостоятельного решения определенного круга вопросов, отнесенных к компетенциипредставительного органа.

Существуют иорганизационные модели местного самоуправления, в которых создается не одинпредставительный орган, а несколько органов с заранее определеннымиполномочиями: бюджетные, контрольные органы, органы, распоряжающиесямуниципальной собственностью. В этих случаях имеет смысл говорить о системепредставительных органов местного самоуправления и определять место каждого изних в этой системе.

Исполнительный органможет иметь еще более сложную организацию, каждая составляющая которой в своюочередь может быть самостоятельным в пределах определенной компетенции органом,структурным подразделением органа, наконец, должностным лицом. Орган иструктурное подразделение при этом различаются в зависимости от наличия правапринятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящимся ккомпетенции местного самоуправления.

Местные администрации вэтой связи во многих случаях не могут рассматриваться как органы местногосамоуправления, так как решения принимаются не самой администрацией, адолжностным лицом (главой муниципального образования, городским управляющим,мэром и т.п.), который и осуществляет функции местной исполнительной власти.Администрация же при этом — аппаратуправления, обеспечивающий исполнение полномочий высшего должностного лица.Только в том случае, когда администрация принимает решения в коллегиальномпорядке, есть основания отнести ее к исполнительным органам местногосамоуправления.

Даже при более или менееявном разделении органов местного самоуправления на представительные иисполнительные практически невозможно «в чистом виде» выделить «абсолютнопредставительные» и «абсолютно исполнительные» органы; органы, ведающие тольковопросами местного значения или исполняющие только государственные полномочия;органы полностью самостоятельные в принятии каких-либо решений или толькообеспечивающие деятельность других органов и должностных лиц.

В то же время, в техмуниципальных образованиях, где предусмотрены должности глав муниципальныхобразований, эти должностные лица в своей деятельности, как правило, соединяюти представительные и исполнительные функции.

Таким образом, взаимоотношениямежду представительными и исполнительными органами местного самоуправления впервую очередь определяются структуройорганов местного самоуправления. Ниже мы рассмотрим модели организационныхструктур органов местного самоуправления.

2.

Современные моделиорганизации аппарата местной власти

Современноеобщероссийское законодательство о местном самоуправлении допускаетиспользование разных моделей организации местной власти. Однако несколькодесятилетий отечественной истории ХХ века с их жесткой унификацией местнойжизни, предельным централизмом в управлении сказываются и доныне:законодательный потенциал многообразия на практике еще только начинаетразворачиваться, реальная жизнь знает лишь несколько не слишком далекоотстоящих друг от друга моделей.

Возможные сочетания трехтрадиционно устойчивых элементов системы муниципального управления –представительного органа, местной администрации и высшего должностного лицаместного самоуправления – основываются на следующих основных вариантахраспределения полномочий местного сообщества, когда все непосредственноделегируемые население полномочия реализуются:

-

Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит отчисленности населения муниципального образования и размеров его территории, отобъема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации имножества других факторов

Этим вариантамсоответствуют следующие модели организационных структур (при их описании вотношении структурных единиц будут использоваться наименования «мэр», «совет»,«администрация»).

Модель «сильный мэр – совет». Отметим характерные особенностимодели (Рис. 1). Мэр и Совет избираются всем населением. «Сильным» мэрназывается в силу ряда присущих ему в этой модели полномочий: мэр обладаетправом отлагательного вето на решения совета; самостоятельно формируетадминистрацию, назначает на должность и освобождает от нее сотрудниковадминистрации; единолично руководит деятельностью администрации; организуетработу совета; председательствует на его заседаниях; подписывает акты,принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодолениявето квалифицированным большинством голосов депутатов. Досрочное прекращениеполномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей происходит порешению местного референдума.

МЭР

СОВЕТ

АДМИНИСТРАЦИЯ <img src="/cache/referats/6672/image001.gif" v:shapes="_x0000_s1027 _x0000_s1029 _x0000_s1030 _x0000_s1031 _x0000_s1032"> <img src="/cache/referats/6672/image002.gif" v:shapes="_x0000_s1026">

Рис. 1

Модель «слабый мэр – совет». В этой модели мэр избирается из числадепутатов совета (рис.2). «Слабость» его заключается в полной подконтрольностии подотчетности совету: мэр не имеет права вето; формирование администрации,назначение на должность и освобождение от нее сотрудников администрациипроизводится им с согласия совета; пределы его права руководства администрациейограничены решениями совета. Досрочное прекращение полномочий осуществляетсясоветом по собственной инициативе или по инициативе населения.

МЭР

СОВЕТ АДМИНИСТРАЦИЯ <img src="/cache/referats/6672/image003.gif" v:shapes="_x0000_s1038 _x0000_s1039 _x0000_s1040 _x0000_s1041">

Рис. 2

Модель «совет – управляющий».В этой модели должность мэра не предусматривается(рис.3). Деятельность совета осуществляется избираемым из числа депутатовсовета председателем, который не имеет полномочий по руководству местнойадминистрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого наконтрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию,руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лицадминистрации. Отношения управляющего с советом определяются условиямиконтракта.

ПРЕДСЕДАТЕЛЬ

СОВЕТ

УПРАВЛЯЮЩИЙ

АДМИНИСТРАЦИЯ

Рис. 3

Модель «городская комиссия».Эта модель основана на выборности целого рядадолжностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных иисполнительных функций (рис.4). При этом избираются не депутатыпредставительного органа, а руководители органов и структурных подразделенийместной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия,в состав которой входят все избранные должностные лица.

Выборное лицо

………

КОМИССИЯ <img src="/cache/referats/6672/image005.gif" v:shapes="_x0000_s1048 _x0000_s1049 _x0000_s1051 _x0000_s1052 _x0000_s1053 _x0000_s1054">

Отдел

………..

АДМИНИСТРАЦИЯ <img src="/cache/referats/6672/image009.gif" v:shapes="_x0000_s1055 _x0000_s1056 _x0000_s1057 _x0000_s1058 _x0000_s1060 _x0000_s1061">

Рис.4

Модель «мэр – собрание».Если выбор одной из вышеуказанных моделейопределяется в основном социально-политическими условиями и не в очень сильной мере зависит от объектауправления, то данная модель может быть рекомендована только для малыхпоселений, где функции представительного органа может осуществлятьнепосредственно население. В более распространенной отечественной терминологииэту модель следовало бы назвать «староста – сельский сход». Единственнымвыборным лицом здесь является мэр (староста), который и осуществляет полномочиявсех органов местного самоуправления, за исключением утверждения местногобюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий. При этом в случаенеобходимости может формироваться и небольшой аппарат управления, во всякомслучае, назначаться или выбираться казначей.

Совершенно ясно, что вкаждой из приведенных моделей структуры органов местного самоуправления будутспецифические взаимоотношения между представительными и исполнительнымиорганами, определенные самой структурой. Рассмотрим специфику взаимоотношений представительного и исполнительногоорганов местного самоуправления на примере конкретного муниципальногообразования.

3.

Как мы уже говорили выше, право формировать структуру органов местногосамоуправления конституционно закреплено за населением Российской Федерации.Норма Конституции подкреплена нормой Федерального законодательства – статьей 14Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации», — а также пунктом 5 статьи 13Закона Мурманской области от 08 июля 1996 г. N 32-02-ЗМО «О местномсамоуправлении в Мурманской области» (Принят Мурманской областной Думой 27 июня1996 г.) (с изменениями от 30 декабря 1997 г., от 15 февраля 1999 г., 05 июля,28 декабря 2000 г.).

Указанными законами закрепляется также норма, согласно которой в устав муниципальногообразования включаются структура и порядокформирования органов местного самоуправления, а также наименование и полномочиявыборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местногосамоуправления (пп. 4,5 ст.8 ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации», пп. 3.4 и 3.5 ст.6 ЗМО «О местном самоуправлениив Мурманской области»). Таким образом, именно в уставе муниципальногообразования закрепляются структураорганов местного самоуправления и модель взаимоотношений этих органов. Этивзаимоотношения могут более детализироваться в других правовых актахмуниципальных образований, таких как регламент представительного органаместного самоуправления, положения о депутатских комиссиях, группах и фракциях,положения об исполнительном органе и его структурных подразделениях и т.п.

Так в Уставе муниципального образования город Кола структура органовместного самоуправления определена следующим образом:

Статья 15. Совет депутатов города в структуре органов местного самоуправления

Представительным органом местногосамоуправления, обладающим правом представлять интересы населения, принимать отего имени решения, действующим на территории города, является Совет депутатовгорода Колы.

Совет состоит из 15депутатов, избираемых населением на основе всеобщего равного и прямогоизбирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и Законами Мурманскойобласти на срок 5 лет.

Порядок деятельности Совета депутатовустанавливается его регламентом, который принимается большинством голосов отобщего числа депутатов. Правовое, организационно-методическое, информационное иматериально-техническое обеспечение деятельности Совета депутатовосуществляется председателем Совета депутатов.

Статья 17. Председатель Совета депутатов, зам. председателя Совета депутатов.

Работу Совета депутатоворганизует его председатель.

Председатель Совета депутатов, зам.председателя Совета депутатов избираются на заседании Совета из числа депутатовтайным голосованием на срок полномочий Совета депутатов и исполняют обязанностидо избрания председателя Совета депутатов, зам. председателя Совета депутатовнового созыва.

Председатель Совета депутатов, зам.председателя Совета депутатов подотчетен Совету и может быть в любое времяотозван путем тайного голосования на заседании.

Председатель Совета депутатов:

1) представляет Совет депутатов в отношениях с населением, органамитерриториального общественного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями;

2) созывает заседания Советадепутатов, доводит до сведения депутатов и населения время и место проведения,а также проект повестки дня;

3) осуществляет руководствоподготовкой заседаний Совета депутатов и вопросов, выносимых на рассмотрениеСовета депутатов;

4) ведет заседание Советадепутатов города;

5) подписывает протоколызаседаний Совета депутатов совместно с секретарем заседания и иныедокументы Совета депутатов города всоответствии с законодательством;

6) руководит работойаппарата Совета депутатов, назначает и освобождает от должности руководителейструктурных подразделений аппарата;

7) рассматривает всоответствии с законодательством вопросы организации выборов и досрочногопрекращение полномочий депутатов;

8) является распорядителем кредитов по расходам, предусмотренным в бюджете на подготовку и проведениезаседаний, работу постоянных и иных комиссий и депутатов Совета, содержаниеаппарата и другим расходам, связанных сдеятельностью Совета;

9) от имени Совета депутатов подписываетисковые заявления, направляемые в суд или арбитражный суд, в случаях, предусмотренныхзаконодательством;

10) решает иные вопросы, которые могут быть ему поручены Советом депутатовили возложены законодательством;

11) в отсутствие председателя Советадепутатов его функции возлагаются на заместителя председателя Совета депутатов.

Статья 24. Глава администрации города.

Глава администрации города — должностноелицо, возглавляющее деятельность местной администрации.

Глава администрации города назначаетсяСоветом депутатов с учетом решения конкурсной комиссии в соответствии с законодательствомРоссийской Федерации и Мурманской области.

Полномочия главы администрации начинаются содня подписания контракта и прекращаются в день вступления в должность новогоглавы администрации.

Глава администрации города в своейдеятельности подотчетен населению и Совету депутатов в городе.

Полномочия главы администрации начинаются со дня вступления его в должность ипрекращаются в день вступления в должность вновь назначенного главыадминистрации.

Статья 25.Полномочия главы администрации города.

Глава администрации города:

-

возглавляет деятельность городской администрации;

-

вносит в Совет депутатов проектыместного бюджета и отчеты о его исполнении, проекты программ и плановсоциально-экономического развития;

-

представляет Совету депутатов ежегодный отчет о деятельностиадминистрации города;

-

организует разработку и исполнение местного бюджета, программ и плановсоциально-экономического развития;

-

— заключает договора и соглашения с государственными органами,общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями, в томчисле зарубежными;

-

утверждает структуру и штаты администрации города и пределахвыделенных средств;

-

согласовывает с Советом депутатов назначение и освобождение отдолжности своих заместителей;

-

назначает и освобождает от должности руководителей структурныхподразделений администрации города;

-

назначает и освобождает от должности руководителей муниципальныхпредприятий на основе контракта, осуществляет контроль за их деятельностью;

-

координирует работу по борьбе с преступностью и обеспечениюправопорядка на территории города;

-

руководит гражданской обороной иосуществляет мероприятия по защите населения и территории города отчрезвычайных ситуаций;

-

ведет прием населения,организует рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан, принятие по нимрешений;

-

осуществляет иные полномочия всоответствии с действующим законодательством и настоящим Уставом;

По вопросам своей компетенции глава администрации издаетпостановления и распоряжения, которые вступают в силу с момента их подписания,если иное не установлено в самом постановлении (распоряжении);

Постановления и распоряжения главы администрации города,затрагивающие права, свободы и обязанности человека и граждан, вступают в силу после их официальногоопубликования (обнародования);

Постановления и распоряжения главыадминистрации города, предусматривающие ответственность должностных лиц играждан, вступают в силу через две недели после их официального опубликования.

Статья 28. Администрация города в системе местного самоуправления.

Администрация города является исполнительныморганом местного самоуправления и возглавляется главой администрации.

Деятельность главы администрации в качестве руководителя исполнительного органа местного самоуправления осуществляется на принципах единоначалия. Все структурные подразделения администрации города находятся в подчинении главы администрации. Глава администрации вправе создаватьСовет руководителей предприятий иорганизаций для рассмотрения важнейших вопросов управления, в том числе,вопросов образования целевых внебюджетных фондов.

еще рефераты

Еще работы по конституционному (государственному) праву россии

Реферат по конституционному (государственному) праву россии

Социально-экономические и культурные права и свободы граждан Российской Федерации

29 Августа 2013

Реферат по конституционному (государственному) праву россии

Субъекты РФ: конституционная характеристика, типология и основы организации

29 Августа 2013

Реферат по конституционному (государственному) праву россии

Федеративное устройство РФ

29 Августа 2013

Реферат по конституционному (государственному) праву россии

Формы государственного управления и устройства

29 Августа 2013