Реферат: Административное право

ВВЕДЕНИЕ

государственное управление административноеправо

Административное право является однойиз ведущих отраслей в системе права, которая, как, впрочем, и многие другие внастоящее время находится в стадии реформирования.

Эта работа подготовлена с цельюоказанияпомощи в изучении «Административногоправа Украины» студентами,обучающимися по специальности «правоведение». Полезнойона будет также идляработников органов исполнительной власти и местного самоуправления,для всех, кто интересуется проблемами государственного управления.

В данном курсе нашли отражениевопросы осуществления исполнительной власти, организации государственногоуправления, их соотношение, значения административного права для этойдеятельности. Изложены предмет, метод, система, источники административногоправа, а также роль административного права в современных условияхгосударственного строительства в Украине.

Освещены проблемы, касающиесяадминистративно-правовых норм и отношений, их видов и особенностей. Отраженаистория развитиянауки административногоправа. Достаточно полнорассмотрено правовое положение субъектов административного права (система,классификация, полномочия, особенности правового регулирования органовисполнительной власти).

          Значительноевнимание уделено характеристике правового положения органов и учрежденийюстиции. В теме «Государственные служащие» предпринята попытка осветитьпроблемные вопросы государственной службы, указав при этом как недостатки вдействующем законодательстве, так и положительные моменты.

Кроме того, в работе освещены вопросыадминистративно-правового статуса граждан, в т.ч. и иностранных, объединений граждан,как субъектов административного права, их права и обязанности в сфере государственногоуправления. Значительное внимание уделено формам, методам управления, дана иххарактеристика, основной формой государственного управления являютсяправовые акты, посредством которых решается большинство вопросов управленияделами государства и общества.

 

ТЕМА 1. СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ЕГО РОЛЬ В ОБЩЕСТВЕ

 

1.1  Общее понятие управления. Виды управленческойдеятельности

 

Управление является необходимым условиемразвития общества, совместной работы людей по достижению поставленных целей всоответствующих сферах и отраслях деятельности. Эта деятельность осуществляетсялицами-субъектами управления и может быть охарактеризована как целенаправленнаясовокупность действий, обеспечивающих согласование и координацию совместнойработы с целью достижения общественно значимых целей и решения поставленныхзадач.

Разнообразие объектов управления даетвозможность выделить три группы видов управленческой деятельности: социальную,техническую и биологическую.

Техническое управление связано ссозданием людьми, их объединениями машин и механизмов, а также «управления ими»с целью облегчения условий труда.

Биологическое управление направлено на использование объективных законовприроды, открываемых биологическими науками по выведению новых сортов растенийи пород животных.

Социальное управление – это деятельность людей, их общественных игосударственных объединений, управления человека человеком, обществом в целом.

Следует подчеркнуть, что техническоеи биологическое управление осуществляется в рамках социального, поскольку всевиды управления связаны с объединением усилий людей для достижениясоответствующих целей, однако имеют различную направленность (объект).

В теории управления, социального втом числе, часто говорится о кибернетическом управлении. Это явление имеетбольшое распространение. Однако представляется, что кибернетическоеуправление связано со всеми ранее упомянутыми видами управления, изучает их сформальной точки зрения. Достижения кибернетики используются в науке и практикеуправления. Это, так сказать, процесс управления.

Для правильного понимания управлениякак социального явления следует исходить из содержания управленческойдеятельности как функции организованных систем, созданных для обеспечениявзаимодействия составляющихих элементов, поддерживающих необходимыйрежим работы с целью достижения поставленных целей и заданий внутреннего и межсистемногохарактера. Основными элементами управления являются субъект и объект(действующий по принципу самоорганизации), взаимодействующие на разных ступеняхиерархии путем управляющего (руководящего) воздействия субъекта на объект.

Социальномууправлению присущи все названные черты. Однако следует учитывать особенностисоциальной сферы, где управленческие связи реализуются через взаимоотношениялюдей, проявляющиеся в организации общественной жизни. В самом общем планесоциальное управление, управление обществом в целом можно понимать как механизморганизации общественных связей, осуществляемых всеми государственнымиорганами, независимо от конкретного назначения, органами местного самоуправления,а также объединениями граждан. Исходя из этого, социальное управление:

— во-первых, проявляется черезсовместную деятельность людей, организует их для такой деятельности всоответствующие коллективы и организационно оформляет;

— во-вторых, своим главнымпредназначением имеет упорядочение и урегулирование совместной деятельностипутем обеспечения согласованных индивидуальных действий участников такойдеятельности посредством воздействия на их поведение (волю);

— в-третьих, выступает в ролирегулятора управленческих взаимоотношений, возникающих между субъектом иобъектом в процессе практической реализации функций социального управления;

— в-четвертых, является властным,поскольку базируется на подчинении воли участников управленческих отношений- субъект формирует и реализует волю, а объект ей подчиняется;

— в-пятых, имеет особый механизмреализации через организационно оформленные группы людей, в качестве которыхвыступают органы исполнительной власти (государственного управления), органыместного самоуправления и объединения граждан, либо уполномоченные представителиэтих организаций.

Социальное управление имеетспецифическое предназначение, особые формы осуществления, организацииобщественных связей. В широком понимании, как уже было подчеркнуто раньше,управленческие задачи и функции решают все государственные органы, независимоот их предназначения, органы местного самоуправления, объединения граждан. Всвязи с этим принято разделять социальное управление на общественное, осуществляемоеорганами местного самоуправления, объединений граждан, других негосударственныхорганизаций, и государственное — под которым понимается специфический видгосударственной деятельности — исполнительная деятельность — функционированиекоторой связано с формированием правовой отрасли — административного права. Следуеттакже отметить, что управленческие связи прослеживаются и в деятельности законодательногооргана — Верховной Рады Украины, судебной и прокурорской системах, однако ониявляются внутренними, организационно-правовыми, связанными с руководством своейсистемой.

В системе общественного управленияособенное место занимает местное самоуправление, являющееся правомтерриториальной общины — жителей села либо добровольного объединения в сельскуюобщину жителей нескольких сел, поселков и города для самостоятельного решения вопросовместного значения в соответствии с Конституцией и законами Украины. Местноесамоуправление осуществляется территориальными общинами как непосредственно,так и через органы городского самоуправления — сельские, поселковые, городскиерады и исполнительные органы.

Объединения граждан и прочиенегосударственные организации осуществляют управление на основании своихуставов в пределах требований Конституции и законов Украины.

1.2  Понятие и структура государственного управления

 

Государственное управлениеобязательно включает три элемента: принятие решения, его выполнение и контрольисполнения. Государственное управление как часть государственной деятельностиимеет своим основным назначением осуществление исполнительной власти и включаетвсе три названных элемента. Государственный характер такого управления состоитв том, что в его процессе реализуются задачи, функции и интересы государства.Для его осуществления создаются специальные органы (учреждаются должности),действующие в рамках закона и в пределах своих полномочий. Исполнительнаядеятельность является основным назначением государственного управления исоставляет наиболее важную его сторону. Вместе с тем для непосредственногоруководства экономикой, социально-культурным строительством иадминистративно-политической деятельностью, исполнительная деятельность связананепосредственно с распорядительной, составляющей другую сторонугосударственного управления. Исполнительная и распорядительная деятельностьорганов исполнительной власти проявляется в отношениях власти и подчинения,предоставлении субъектам этой деятельности юридически — властных полномочий.

Как самостоятельная формагосударственной деятельности государственное управление обладает присущими емухарактерными чертами, вытекающими из его природы, — осуществлениеисполнительных и распорядительных полномочий:

а) имеет общегосударственныйхарактер, поскольку охватывает наиболее важные стороны жизнедеятельностигосударства и общества;

б) направлена на выполнениеКонституции и законов Украины — т.е. является подзаконной деятельностью;

в) имеет юридически — властный,распорядительный характер;

г) имеет организационное содержание,с его помощью достигается регулирование и координация совместной работы людей;

д) является активной ицеленаправленной, имеет непосредственными объектами своего влияния отраслиэкономического, социального и административно-политического строительства;

е) осуществляется непрерывно ипостоянно.

Содержанием государственногоуправления является комплекс функций, называемых функциями управления. Через ихреализацию субъекты исполнительной власти осуществляют управленческие процессы,достигают поставленной цели. Функция управления связывает в одно целоезапланированный результат, практическую деятельность по выполнению намеченныхзадач и полученный результат. Запланированный результат может быть достигнутлишь в случае, когда правильно, с учетом реальных возможностей (обеспеченияматериально-финансовыми, человеческими ресурсами (специалистами), объективнойинформацией, законодательной основой и т.д.) устанавливаются управленческиезадачи. Функции государственного управления относительно самостоятельные элементыисполнительной государственной деятельности, осуществляемой на основе законалибо иного правового акта специальной системой органов исполнительной власти,присущими им методами. Своей целью функции управления имеют выполнение задачгосударства и общества путем властно-организационной деятельности в разныхпроцессуальных формах.

Государственноеуправление осуществляется в соответствии с принципами, закрепленнымиКонституцией Украины. В современной юридической литературе система принциповгосударственного управления, как правило, не рассматривается. Однако необходимоотметить, что любая деятельность имеет какую-либо основу, а тем более управленческая.Конституция Украины дает возможность отнести к принципам государственногоуправления следующие:

— ответственности органовисполнительной власти (должностных лиц) за порученное дело, перед человеком игосударством;

— верховенства права;

— законности;

— участия граждан и их объединений вуправлении;

— равноправия граждан в управлении;

— гласности.

Принцип ответственности органовисполнительной власти и должностных лиц перед человеком и государством вытекает из содержания ст. ст. 2, 17, 19и др. Конституции Украины. Согласно ст. 2 Конституции государство отвечает передчеловеком за свою деятельность. Утверждение и обеспечение прав и свободчеловека является главной обязанностью государства.

Органы исполнительной властиответственны перед Президентом Украины, подконтрольны и подотчетны ВерховнойРаде Украины в рамках, предусмотренных ст. ст. 85, 87 Конституции Украины,органам исполнительной власти высшего уровня, а также районным и областнымрадам в границах, предусмотренных законом. Решения высших органов являютсяобязательными для низших в соответствии с распределением их полномочий.Взаимоотношения высших и низших органов исполнительной власти осуществляются наоснове субординации.

Принцип верховенства прававУкраинезакреплен вст. 8 Конституции.В соответствии сним Конституция Украины имеет наивысшую юридическую силу, а ее нормыявляются нормамипрямого действия. Законы и другие нормативно-правовыеакты принимаются лишь на основанииКонституции Украины и должны ейсоответствовать.

Принцип законности непосредственно связан с принципом верховенстваправа и вытекает из него, а также базируется на положениях Конституции Украины,в соответствии с которыми Украина является суверенным и независимым,демократическим, социальным, правовым государством. Органы государственнойвласти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаныдействовать лишь на основании, в рамках полномочий и способами,предусмотренными Конституцией и законами Украины. Законность должна бытьреальной. Закон стал в Украине основным источником права, принятым всоответствии с Конституцией. Реальность законности гарантируется в первуюочередь обязанностью государственных органов и должностных лиц соблюдать ее,ответственностью перед народомУкраины, а также судебнымконтролем (в т.ч. со стороны Конституционного Суда Украины), прокурорским надзором,контролем со стороны специально созданных органов исполнительной власти(инспекций, администраций, комиссий, комитетов), а также правом граждан наобращение в государственные и общественные органы, в т.ч. суд.

В соответствии со ст. 38 КонституцииУкраины граждане имеют право принимать участие в управлении государственнымиделами, свободно избирать и быть избранными в органы государственной властии органы местного самоуправления. В осуществлении функций государственногоуправления граждане принимают участие путем объединения в политические партии иобщественные организации. С помощью таких объединений граждане осуществляютзащиту своих прав и свобод, удовлетворяют политические, экономические,социальные, культурные и другие интересы.

Граждане пользуются равным правомдоступа к государственной службе, а также к службе в органах местногосамоуправления. Они имеют равные конституционные права и свободы и являютсяравными перед законом. Не может быть привилегий либо ограничений по признакамрасы, цвета кожи, политических, религиозных и других убеждений, пола, этническогои социального происхождения, имущественного положения, места жительства, поречевым или другим признакам. Конституционные права и свободы гарантированы ине могут быть отменены.

Равноправие граждан Украины обеспечивается во всех отраслях экономической,политической, социальной и культурной жизни, ограничения участия вгосударственном управлении устанавливаются исключительно законом (осужденные кнаказанию в виде лишения свободы, недееспособные).

Принцип гласности вгосударственном управлении связанв первую очередь со свободным доступом граждан к информации, касающейся ихлично, а также информации о деятельности органов исполнительной власти всехуровней, кроме сведений, являющихся государственной тайной либо иной защищеннойзаконом тайной. Каждому гарантируется право свободного доступа к информации осостоянии окружающей среды, качестве продуктов питания и предметов быта, атакже право на ее распространение. Подобная информация не может быть засекречена(ст. 50 Конституции Украины).

Каждому гарантируется право знатьсвои права и обязанности. Законы и другие нормативно-правовые акты,определяющие права и обязанности граждан, должны быть доведены к сведениюнаселения в порядке, установленном законом, а не доведенные – являютсянедействительными.

Ст. 32 Конституции Украиныгарантирует судебную защиту права опровержения недостоверной информации осебе и членах своей семьии права требовать изъятия какой-либоинформации, а также право на компенсацию материального и морального ущерба,нанесенного сбором, хранением, использованием и распространением подобнойнедостоверной информации.

1.3  Понятие и основные черты исполнительной власти

 

В соответствии со ст. 6 КонституцииУкраины государственная власть осуществляется по принципу ее разделения назаконодательную, исполнительную и судебную. Однако это не свидетельствуетоб отказе от термина «государственное управление» либо «управлениегосударственными делами» (например ст. 38 ч. 1 Конституции Украины). Широкотермин «государственное управление» используется как в отечественной, так и взарубежной литературе и законодательстве.

Использованиетермина «исполнительная власть» связано прежде всего с переходом краспределению единой государственной власти (условного в известной степени) натри ветви власти – законодательную, исполнительную и судебную согласнофункционально — компетенционной специализации. Три ветви единой государственнойвласти различаются соответствующей самостоятельностью, каждую олицетворяют (персонифицируют)конкретные, соответствующие субъекты, осуществляющие ее. Однако содержание ихдеятельности направлено на решение общегосударственных задач как единыммеханизмом с внутренним распределением функций.

Сущность исполнительной власти сводится к следующему:

1) исполнительная власть являетсяотносительно самостоятельной ветвью (формой, видом) единой государственнойвласти в Украине — атрибутом государственно-властного механизма, построенногопо принципу распределения власти и осуществляется наряду с законодательной и судебной,тесно с ними взаимодействуя;

2) исполнительная властьсамостоятельна лишь в связи с практической реализацией Конституции Украины,законов Украины в общегосударственном масштабе ифункционально-компетенциальном.На нее возлагается наибольшая частьобщегосударственных функций;

3) исполнительная власть имеетгосударственно-правовую природу, наделена властными полномочиями,проявляющимися в ее возможностях влиять на поведение и деятельность людей, ихобъединений, праве и возможностях подчинять себе волю других;

4) исполнительная властьосуществляется по принципу распределения государственной власти на ветви не навсех уровнях, а лишь на высшем, поскольку на местном уровне отсутствуютзаконодательные органы, на уровне района в городе (кроме Киева и Севастополя),где имеются судебные органы, отсутствуют органы исполнительной власти (государственногохарактера). Нет их и на уровне села, поселка, города. Управление на этом уровнеосуществляется органами местного самоуправления;

5)исполнительная власть не может отождествляться с исполнительной деятельностью,поскольку такая деятельность является формой реализации исполнительной власти,видом государственной деятельности соответствующей компетенциальной ифункциональной направленности;

6) исполнительная властьосуществляется системой специально созданных субъектов — органамиисполнительной власти разных уровней, наделенных исполнительной компетенцией,что не свойственно органам законодательной и судебной власти. Через системуэтих органов — исполнительной власти — осуществляется государственноеуправление, исполнительная и распорядительная деятельность.

1.4  Исследование соотношения исполнительной власти игосударственного управления

 

Исполнительная власть неотождествляется с государственнымуправлением, характеризующимсякак вид государственно-властной деятельности.Вопрос об их соотношенияхвозникает в связи с тем, что государственноеуправление рассматриваетсякак исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая системойорганов исполнительнойвласти. Следует такжеотметить, что внастоящее время из практики государственного строительства, нормотворческойдеятельности (содержания нормативно-правовых актов) практически исчезли термины«исполнительно-распорядительная деятельность» и даже «государственноеуправление».

Прирассмотрении соотношения исполнительной власти и государственного управленияследует исходить из того, что категория исполнительная власть — политико-правовая, а государственное управление — организационно-правовая.Единственное, что их объединяет, — это исполнительская направленность.

Государственное управление по своемуназначению представляет вид государственной деятельности, в рамках которогонаходит реализацию государственная власть. Это полностью соответствует системераспределения власти, поскольку каждая ветвь единой государственной власти реализуетполномочия через деятельность соответствующих субъектов.

Исполнительная власть обретаетреальный характер в деятельности соответствующих звеньев государственных органови их аппарата, получивших название органов исполнительной власти, нопродолжающих осуществлять, как и прежде, управленческую деятельность иявляющихся, по сути, органами государственного управления. В настоящее времягосударственное управление осуществляется в рамках единой системы государственнойвласти по принципу разделения власти, поэтому государственное управление,элементом которого являются исполнительная и распорядительная деятельность, неможет противопоставляться исполнительной власти, поскольку с его помощьюреализуются властные полномочия субъектов исполнительной власти.Соответственно, все субъекты исполнительной власти являются звеньями системыгосударственного управления.

Таким образом, суть проблемысоотношения исполнительной власти и государственного управления характеризуетсярядом факторов, свидетельствующих о том, что в некоторых случаях им присущи какобщие черты, так и отличия по некоторым важным характеристикам. Так, исполнительнуювласть и государственное управление осуществляют исполнительные органы. Однакок органам управления относятся администрация государственного предприятия,учреждения или организации, не являющиеся исполнительным органом, ибо впротивном случае их следовало бы включить в число субъектов исполнительной властии др. В то же время понятия «субъект исполнительной власти» и «органисполнительной власти» тождественны.

В настоящее время исполнительнаявласть в Украине, в известной степени, в ее государственно-управленческомпонимании отходит от функций непосредственного управления, характерных дляподавляющего большинства государств со строго централизованной системойуправления и преобладанием государственной формы собственности. Идут процессы,свидетельствующие об уменьшении значения государственного управления некоторымисферами жизни, особенно экономикой. На этой основе проявляются тенденциистановления системы государственного регулирования, когда непосредственноевмешательство аппарата управления в деятельность объектов уменьшается, ауправленческое влияние связывается с самостоятельностью тех или иных структур.Об этом свидетельствует курс на обеспечение реальной оперативной ихозяйственной самостоятельности на региональном и местном уровне предприятий иучреждений. Внимание сосредотачивается на выработке экономической политики,развитии рыночной экономики, стимулировании предпринимательства, разгосударствленииимущества и т.п. Это нисколько не уменьшает роли исполнительной власти вгосударственном управлении, тем более что между государственным управлением и государственнымрегулированием принципиальная разница отсутствует, поскольку их цель едина.Управляя, органы исполнительной власти осуществляют регулирование, а регулируя- управление. Отличие заключается в степени влияния руководящего на руководимогои уровне подчиненности или ее отсутствии.

Известно, что ни одно государство ещене отказалось и не откажется от государственного управления как пополитическим, экологическим, так и по социальным причинам.Государственно-управленческая деятельность всегда была и будет необходимой,однако ее формы и методы диктуются условиями общественной жизни. В нынешнихусловиях идут процессы, свидетельствующие об уменьшении прямого управленческоговлияния на некоторые стороны общественной жизни, особенно экономику, однако в такойсфере, как административно-политическая деятельность, общий объем «прямогоуправленческого воздействия» не уменьшается. Одновременно, практикагосударственной деятельности и законодательства, все больше становятся на путьстановления сильной исполнительной власти, способной обеспечить необходимыйуровень управления общественными отношениями (создания в соответствии сКонституцией Украины централизованной системы исполнительной власти вгосударстве, закрепления отношений ответственности, подотчетности иподчиненности местных государственных администраций в соответствии с ЗакономУкраины «О местных государственных администрациях» и др.).

Таким образом, создается системаисполнительной власти, которую составляют государственные органы — субъектыисполнительной власти и организационный механизм осуществления исполнительнойвласти как государственного управления. При этом государственное управлениеследует рассматривать шире, чем систему исполнительной власти, поскольку оноосуществляется не только органами, входящими в систему исполнительной власти,но и другими, не являющимися органами исполнительной власти (администрациейгосударственных предприятий и учреждений, руководителями предприятий,учреждений и организаций, относящихся к сфере управления министерств и др.).

1.5  Взаимосвязь исполнительной власти игосударственного управления с административным правом

 

Тесная взаимосвязь исполнительнойвласти и государственного управления — разновидности социального управления,объединяет в одно целое с этими явлениями и такое, как административное право,поскольку формирование административного права — самостоятельной отрасли права,традиционно связывается с государственным управлением. Административное правовыступает необходимым и важным инструментом управления социальными процессами вобществе. Границы административно-правового регулирования связанны сдеятельностью органов исполнительной власти, охватывают общественные отношенияуправленческого характера, складывающиеся в данной сфере государственнойдеятельности по руководству экономикой, социальной сферой и культурой,административной деятельностью. В некоторых случаях административно-правовоерегулирование распространяется на внутриорганизационную деятельность других государственныхорганов и внешне — организационные отношения органов исполнительной власти сгражданами, негосударственными формированиями.

Административное право рассматривается как совокупность правовых норм,регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления. Егооснову составляет административное законодательство, являющееся составнойчастью (элементом) всего законодательства Украины. Под административнымзаконодательством понимается система правовых актов, в которых находят своевнешнее проявление административно-правовые нормы. Оно охватывает не всенормативно-правовые акты, а лишь те, что относятся к управленческойдеятельности.

В настоящее время в системеадминистративно-правового регулирования основное место отводится:

— охране и обеспечению прав и свободграждан;

— разработке и реализацииобщегосударственных программ экономического, научно-технического, социального икультурного развития;

— управлению объектамигосударственной собственности в соответствии с законом, усовершенствованию форми методов государственного управления;

— решению организационных проблемгосударственного строительства (координация и направление работы органовисполнительной власти, обеспечение внешнеэкономической деятельности,таможенного дела и т.д.);

— усовершенствованию мер поощрения иприменения ответственности в государственном управлении (в том числегосударственных служащих);

— установлению и эффективностипроведения в жизнь правовых и организационных принципов хозяйствования — обеспечения равных условий развития всех форм собственности, стимулированияпредпринимательства, защиты прав собственника, — охраны прав потребителей, недопустимостинедобросовестной конкуренции и т.д.;

— регулированию функционирования, врамках закона, объектов негосударственной собственности;

— осуществлению мер по укреплениюзаконности и порядка.

В соответствии с вышесказанным, исполнительнаявласть представлена в механизме распределения власти органамиисполнительной власти. Государственное управление осуществляется врамках этой системы и находит свое проявление в деятельности различных звеньевгосударственного аппарата, который по своей сути является органомгосударственного управления. Основное его предназначение — исполнительная ираспорядительная деятельность в пределах, предусмотренных административнымправом, предписаниями (нормами), составляющими административное законодательство.

ТЕМА 2. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ЕГО МЕСТО В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕУКРАИНЫ

2.1 Понятие административного права как отрасли права. Его связь ивзаимодействие с иными отраслями права

Административное право занимаетособенное место в механизме правового регулирования.

Название предмета происходит отлатинского слова «аdministrarе», обозначающего управлять, руководить. Такимобразом, административное право связано с государственным управлением(исполнительной властью) — одной из самостоятельных форм государственнойдеятельности. Другими словами, административное право – этоуправленческое право, отличающееся от других отраслей права спецификойпредмета, методом правового регулирования, системой нормативного материала(структурные особенности).

Под административным правом в общем,,понимают отрасль права, науку права и учебный курс.

Административное право как отрасльправа — это совокупностьправовых норм, призванных регулировать в интересах граждан и государстваобщественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфередеятельности органов исполнительной власти всех уровней, вовнутриорганизационной деятельности иных государственных органов, а также впроцессе осуществления объединениями граждан внешне — властных управленческихфункций.

Административное право как наука — это система знаний о совокупности правовыхнорм, регулирующих отношения управленческого характера в упомянутых сферах.

Административное право как учебныйкурс — это учебная дисциплина,изучаемая в юридических и других учебных заведениях с целью ознакомлениябудущих юристов, работников управления с системой Знаний об общественныхотношениях управленческого характера и с применением административно-правовыхнорм в практической деятельности.

Административное право тесно связанос другими отраслями права, в особенности с конституционным правом,предметом которого служат отношения, складывающиеся в процессе осуществлениянародовластия, деятельности рад, при проведении выборов в представительскиеорганы, реализации конституционного статуса граждан Украины и т.д. Нормамиданной отрасли права закрепляется место органов государственного управления всистеме государственного механизма, определяются основы их взаимоотношений сорганами законодательной власти, правосудия и прокуратуры. Предписания нормконституционного права служат базой для норм административного права,регулирующих исполнительную деятельность органов государственного управления,содержание которогосостоит в непосредственном руководствехозяйственным, социально-культурным и административно-политическимстроительством. В нормах административного права получают развитие,детализируются положения Конституции Украины и других источниковконституционного права, относительно функционирования исполнительных органов.

Административное право тесно связанотакже с гражданским правом прежде всего потому, что обе эти отраслирегулируют отношения имущественного характера. Однако необходимо отметить, чтонормы гражданского права применяются в тех случаях, когда стороны в имущественномотношении являются равноправными (на пример договор на поставку продукции), анормы административного права — когда одна из сторон находится вадминистративной подчиненности относительно другой (например при неоплатепроезда в трамвае).

Определенная связь имеется уадминистративного права с трудовым правом в сфере регулированияслужебных отношений. Так, трудовое право определяет государственного служащегокак участника трудового процесса, а нормы административного права регулируютгосударственно-служебные отношения, например: условия поступления нагосударственную службу, порядок ее прохождения, правила пользования служебнымидокументами, полномочия должностных лиц по организации трудового процесса.

Административное правограничитс финансовым, земельным, аграрным и другими отраслями права.

Таким образом, анализ соприкосновенияадминистративного права с другими отраслями права позволяет установить, что егопредметом является государственное управление. Другими словами,административное право регулирует общественные отношения в сфере исполнительнойдеятельности.

2.2 Система, предмет и методадминистративного права

 

Для правильного определения предметаадминистративного права необходимо определить круг общественных отношенийуправленческого характера, которые подпадают под административно-правовоерегулирование. Ими являются:

а) отношения между субъектами(органами) государственного управления и гражданином;

б) отношения между органамигосударственного управления по вертикали (между высшими и низшими органамигосударственного управления, например: Кабинет Министров Украины –министерство);

в) отношения между органамигосударственного управления по горизонтали, то есть между органами, несвязанными подчиненностью (например два министерства);

г) отношения междуорганами государственного управления и подчиненными предприятиями, учреждениямии организациями (например: Министерство образования — педагогическийуниверситет, Министерство внутренних дел — университет внутренних дел,подчиненный МВД Украины);

д) отношения между органамигосударственного управления и не подчиненными им предприятиями, учреждениями иорганизациями. Здесь необходимо отметить, что, как правило, эти отношенияосуществляются на договорных основаниях и регулируются гражданско-правовыминормами. Однако существует еще так называемый административный договор, в которомпересекаются нормы административного и гражданского права. Например отношениямежду вневедомственной охраной предприятия и его администрацией. Эти отношенияспецифичны, так как вневедомственная охрана находится в подчинении органоввнутренних дел, а по вопросам охраны предприятия — руководству предприятия;

е) отношения между органамигосударственного управления и негосударственными организациями (профсоюзы,кооперативные организации, частные предприятия и т.п.). Здесь отношениявыражаются в необходимости регистрации их уставов в органах управления, выдачелицензийна отдельные виды деятельности.

Гражданинс момента рождения имеет отношения с органами государственного управления,начиная с акта записи гражданского состояния (свидетельство о рождении) и далеедо самой смерти.

Отношения административно-правовогохарактера с участием граждан возникают лишь в том случае, если одной из сторонявляется орган управления (министерство, управление юстиции или другие). Такиеотношения не возникают между гражданами.

Административно-правовыми нормамирегулируются:

1) деятельность органовисполнительной власти;

2) внутренне — организационнаядеятельность государственных органов (например прокуратуры, суда и т.д.);

3) деятельность общественныхобъединений, предприятий негосударственного сектора по регистрации их уставов,лицензировании видов деятельности и т.п., а также по закреплению административно-правовогостатуса граждан.

Административно-правовая концепцияисходит из того, что административно-правовые нормы регулируют управленческиеотношения в сферах хозяйственной деятельности, социально-культурногостроительства и административно-политической деятельности. В связи с этимнеобходимо заметить, что основными условиями отнесения общественныхотношений к управленческим, составляющих предмет административного права,являются:

а) участие в них соответствующегооргана исполнительной власти либо его представителя;

б) связь с осуществлениемисполнительной власти.

Все этообусловливает систему административного права, последовательноеразмещение составляющих ее элементов — институтов и норм, их единство иструктурная взаимосвязь. Она состоит из Общей и Особенной частей.

Общая часть административного права объединяет нормы, закрепляющие:

— общие принципы государственногоуправления;

— правовое положение субъектов административногоправа(органов государственного управления, граждан и т.п.);

— формы и методы исполнительнойдеятельности;

— административный процесс;

— способыобеспечениязаконности и дисциплины в государственном управлении.

Особенная часть административного права включает нормы, регулирующиеуправление экономикой, социально-культурной и административно-политическойдеятельностью, а также межотраслевое государственное управление.

Содержание Общей и Особенной частейадминистративного права взаимосвязано и составляет единое целое.

Кроме этих двух основных частейсистема административного права содержит и такие элементы, как административно-правовыеинституты, то есть группы норм, регулирующие тесно связанные однородныеобщественные отношения (например: государственная служба, государственныйконтроль, государственное управление).

В последнее время появилась идея овыделение специальной части в административном праве. Причем затрагиваются,например, проблемы осуществления исполнительной власти органами внутренних дел,применение норм таможенного права и т.д.

Большое значение имеют принципыадминистративного права, то есть основные научные идеи, исходные, объективнообусловленные и стабильные основы, в соответствии с которыми сформирована всясистема административного права. Они также разделяются на общие и специальные.К общим принципам относится законность, равноправность и др.; к специальным — взаимосвязь правовых форм и методов управления с организационными; специальноеурегулирование компетенции и взаимоотношений органов управления, ихдолжностных лиц между собой; взаимосвязь материальных и процессуальных норм;рациональное сочетание в управлении убеждения, организационной деятельности,административного принуждения и общественного влияния.

Наряду с предметом административногоправа важное значение приобретает метод правового регулирования,характеризующий положение сторон в данных правоотношениях. Он связан сустановлением

и обеспечением прав и обязанностейсторон.

В наиболее общем виде методадминистративно-правового регулирования можно обозначить как неравенствосторон, то есть как метод власти и подчинения. Один из участников отношений– субъект управления, другой – объект управления. Объект, как правило, являетсязависимым в той или иной степени от субъекта, поэтому объект имеет меньшуюкомпетенцию, чем субъект. При этом одна сторона является юридически властна, адругая — юридически подвластна.

Подвластностьвуправленческих отношениях характеризуется односторонним волеизъявлением, тоесть орган, регистрирующий, например, устав какого-либо предприятия, наделенбольшими полномочиями, чем обратившийся с заявлением о регистрации, посколькуорган, регистрирующий устав, может на законных основаниях отказать в этом(например предъявлены не все документы, нарушен закон). Однако властность административно-правовогометода заключается не столько вподчиненности одной стороны другой,сколько в односторонности и юридической обязательности предписаний субъектауправления.

В административно-правовомрегулировании управленческих отношений используется административноенормотворчество и распорядительство, а также административные мерыправоохранительного характера.

Административное нормотворчество — это установление органами государственногоуправления подзаконных обязательных правил поведения в сфере исполнительскойдеятельности.

Административное распорядительство проявляется в решениях должностных лиц органовуправления применительно к вопросам индивидуального характера. Дальнейшееразвитие административного нормотворчества и распорядительства в современныхусловиях связано с улучшением их форм, усовершенствованием законодательства,усилением экономических и организационных рычагов реализации управленческих решений,с повышением профессиональных знаний государственных служащих, внедрениемнаучной организации труда, распространением основ и культуры управленческоготруда.

К административным мерамправоохранительного характерапринадлежат разные формы и методы осуществления контроля и надзора за соблюдениемзаконности и государственной дисциплины в сфере исполнительной деятельности, атакже в применении мер воспитательного и принудительного воздействия,предусмотренных законом. 0ни используются для охраны общественного строяУкраины, социально-экономических, политических и личных нрав и свобод граждан,а также прав и законных интересов предприятий, учреждений и организаций,установленного порядка управления и общественного порядка, для укреплениязаконности, борьбы с правонарушениями и их предупреждением, воспитания уграждан уважения к Конституции и законам.

Как видим, административно-правовойметод отражает властную природу государственного управления, односторонность июридическую обязательность предписаний субъектов, его осуществляющих.

 

2.3 Значение административногоправа на современном этапе

 

В современных условиях в Украине идетпоиск оптимальной модели государственного управления — создания четкой системыорганов исполнительной власти на всех уровнях и органов местногосамоуправления, установления объема их компетенции, четкого разграничения ихполномочий по вертикали.

С этой целью, нарядуспринятием Конституции Украины(Основного Закона), важной являетсяподготовка и принятие ряда другихзаконодательных актов, которые быгарантировали защиту прав, свобод и законных интересов граждан вгосударственном управлении, их право на возмещение убытков, причиненныхпротивоправным администрированием. Наблюдается потребность в законодательномурегулировании правового статуса Правительства Украины, других органовисполнительной власти. Администрации Президента Украины, министерств иведомств, а также принятии обобщающего нормативного акта в сферегосударственной службы (Основ законодательства Украины о государственнойслужбе) и др.

В связи с этим в современных условияхроль и значение административного права проявляется:

— в закреплении и охране прав, свободи законных интересов граждан;

— в активном решении многихорганизационных проблем государственного строительства (теперь создаются новыесистемы органов, новые подходы ких созданию);

— в установлении компетенции органовисполнительной власти и их должностных лиц;

— в усовершенствовании функций иметодов государственного управления;

— в усовершенствовании мер поощренияи повышения ответственности государственных служащих;

— в принятии и усовершенствовании мерпо укреплению законности и порядка;

- в усовершенствовании мерадминистративного принуждения.

 

2.4 Административное право какнаука

Наука административного правапризвана анализировать общественные отношения в сфере государственногоуправления, и систему регулирующих их административно-правовых норм, исследоватьи обобщать закономерности правового регулирования организации и деятельности аппаратагосударственного управления.

Она изучает также правовой статуссубъектов и объектов исполнительной власти, правовые формы и методыгосударственного управления, способы обеспечения государственной дисциплины изаконности в управленческойдеятельности, разрабатывает научныепроблемы, связанные с усовершенствованием административно- правовых институтовобщего, отраслевого и межотраслевого управления.

Развитие науки административногоправа необходимо рассматриватьна общем фоне развития государства иправа.

В первые годы Советской властиадминистративным. правом занимались ученые-административисты, чьи научныевзгляды и позиции формировались в дореволюоционное время, когда практикагосударственного управления и нормативная база его регулирования только начиналисоздаваться. Все это осложняло их научную разработку.

Первый учебник административногоправа (автор А.И. Елистратов) был издан в 1922 г., но его содержание нераскрыло суть деятельности государственного аппарата того времени.

На протяжении 1922–1929 гг. былопубликован ряд монографий такими учеными, как В.Л. Кобалевский, О.Ф. Евтихиев.В 1925–1929 гг. в Харькове вышлиихучебники административногоправа. Информация о развитии науки административного права публиковалась и вжурналах, например: «Административный вестник», «Революция права» и др.

В начале 30-х годов наукаадминистративного права (т.е. исследования административно-правовых проблем)совсем перестала существовать, прекратилось изучение предмета «Административноеправо» в высших учебных заведениях. Это объясняется тем, что при социализмеуправление осуществлялось путем технического регулирования, без использованияправовых форм и методов.

Таким образом, наукаадминистративного права пережила идейный и кадровый кризис. Но необходимоучитывать и объективные факторы: до 1936 г. у нас управление не было четкоотделено от других видов государственной деятельности – ни по Конституции, нифактически.

Исполкомы в период между съездамиСоветов обладали властью и руководили, а Совнаркомы принадлежали к числузаконодательных органов. При таких условиях тяжело было выделить управленческуюдеятельность как самостоятельный объект изучения, отделить управленческий аппаратот других отраслей государственного аппарата.

Активизировалось развитие наукиадминистративного права после принятия в 1936 г. Конституции СССР. В ней четкоопределены органы государственного управления, формы деятельности, в рядестатей раскрыто содержаниеих исполнительной и распорядительнойдеятельности, установлен подзаконный характер всех актов управления; закрепленыорганизация и полномочия местных органов отраслевого управления, основыадминистративно-правового статуса граждан.

В 1938 г.состоялось I Всесоюзное совещание по вопросам науки советского государства иправа, которое приняло решение возродить науку административного права ипоставило задачу разработать вопросы об объеме полномочий органовгосударственного управления; изучить методы руководства экономикой,социально-культурным строительством и др. Активизировалась также подготовкаученых-административистов.

В 1940 г. был издан учебникадминистративного права, подготовленный И.Н. Анановым, Д.М. Генкиным, Б.А.Ландау, К.И. Солнцевым и др. В нем авторы достаточно широко определили предметнауки — через раскрытие понятия исполнительно-распорядительной власти; сформулировалиосновные принципы советского государственного управления, наметили системунауки, выявили систему административного права — Общая и Особая части, главныеинституты.

В годы Великой Отечественной войныисследования вопросов административного права не продолжались, разрабатывалисьлишь проблемы, выдвинутые условиями военного времени.

В послевоенный период необходимоотметить большой вклад в развитие науки административного права таких ученых,как Лунев А.Е., Студеникин С.С., Власов В.А., Ямпольская Ц.А., Петров Г.И. идр. В их работах были освещены вопросы о сущности государственного управления,особенности административно-правовых отношений, их субъектов, о государственнойслужбе, усовершенствования деятельности исполнительно-распорядительных органов,укрепления законности и государственной дисциплины. Главными дляученых-административистов были проблемы усовершенствования системы органовуправления, четкого разграничения компетенции междуними,увеличения ответственности каждого органа и должностного лица за порученноедело, расширения прав граждан и усиления гарантий этих прав и т.д.

После войны внимание ученых былососредоточено на проблемах подготовки единого законодательного акта поадминистративному праву. К сожалению, эта работа была безуспешной, поэтомузаконодатель пошел другим путем -путем проведения кодификации правовыхпредписаний, регулирующих отношения отдельных институтов административного права– Кодекс Украины об административных правонарушениях. Основы законодательстваУкраины о культуре и др.

ВУкраине административное право преподавался как до, так и после революции 1917г. В учебном плат 1921–1922 гг. Харьковского института народного хозяйства наюридическом факультете оно читалось в специальности «Административисты» какодна из главных дисциплин.

После войны в развитиеадминистративного праве в Украине значительный вклад внесли И.II. Пахомов, А.П.Клюшниченко, И.П. Голоснисенко, В.Ф. Опришко, Л.В. Коваль, В.Б. Аверьянов идр., а также профес-соры Харьковского юридического института О.М. Якуба и Р.С.Павловский, которые принимали участие в подготовке законодательства об административныхправонарушениях, в научных разработках проблем государственного управления,деятельности местных органов государственного управления, административнойответственности. В 1975 г. О.М. Якуба издала учебник «Советскоеадминистративное право (Общая часть)». В 1986 г. под редакцией Р.С. Павловскогопри участия кафедры административного права вышел учебник «Советскоеадминистративное право».

ТЕМА 3 ОСНОВНЫЕ ИСТОЧНИКИАДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

 

          3.1 Понятия источниковадминистративного права

В юридической литературе под источникомадминистративного права понимают внешнюю форму выражения его норм.Известно, что по своему содержанию административно-правовая норма отличается отнорм прочих отраслей права тем, что регулирует отношения управленческогохарактера. Нормами административного права определяются границысоответствующего поведения органов исполнительной власти, их служащих, граждан,а также общественных организаций (их органов) в сфереисполнительно-распорядительной деятельности государства. С помощьюадминистративно-правовых норм органы управления, государственные служащие,граждане, общественные организации наделяются определенными полномочиями. Вэтих нормах устанавливаются также гарантии реализации прав и соблюдениеобязанностей. Таким образом, благодаря действию административно-правовых нормсоздается определенный правовой режим управленческой деятельности.Административно-правовые нормы содержатся непосредственно в Конституции,законодательных актах, нормативных приказах, постановлениях правительства,решениях местных рад, в других нормативных актах государственных органов. Кисточникам административного права принадлежат не только сами нормативные актыгосударственных органов, но и утвержденные этими актами кодексы, уставы,правила и т.п., регулирующие управленческую деятельность.

Таким образом, источникадминистративного права — акт правотворчества органа государственнойвласти или управления, состоящий из административно-правовых норм либо даже изодного правила поведения и регулирующий исполнительно-распорядительнуюдеятельность. Если акт охватывает наряду с нормами административного праванормы других отраслей права (финансового, гражданского и др.), то дляадминистративного права он будет являться источником лишь в части, которая какбы наполнена административно-правовыми нормами.

Каждыйисточник административного права отличается от других своими особенностями,обусловленными целевой направленностью и содержанием норм, его составляющих; ихюридической силой, масштабом функционирования (действия). Он может быть общегои локального действия, обязательным для исполнения всеми органами управления иобъектами, независимо от подчиненности либо только предприятиями, учреждениями,должностными лицами, подведомственными органу, издавшему акт. В системуисточников административного права включены нормативные акты, действующие нетолько в пределах Украины, но и регулирующие работу украинских учреждений заграницей. Относительно административно — территориального устройства республикимогут существовать источники, действующие в рамках области, района, города ит.д. Специфика источников административного права определяется и ихупорядоченностью, отражающей, в свою очередь, действие принципа централизма,составной частью которого является обязательность решений вышестоящих органовдля нижестоящих. Упорядоченность источников выражается в следующем:

а) все они основаны на нормахКонституции и законов, имеющих юридическую силу;

б) источники — нормативные актыорганов государственной власти всех звеньев служат юридической базой дляисточников — нормативных актов, принимаемых нижестоящими органамиисполнительной власти;

в) источники – нормативные актывысших органов исполнительной власти отличаются большим масштабом действия, чеманалогичные акты нижестоящих органов;

г) источники — нормативные акты отраслевого(ведомственного) характера основываются на источниках общего характера.

 

3.2 Виды источников административногоправа

 

Учитывая разнообразие источниковадминистративного права, целесообразно разделить их на такие виды:

1) Конституция Украины (ОсновнойЗакон);

2) законодательные акты Украины:

— законы Украины — Закон Украины «Обобразовании» (от 23.03.96) и др.;

— кодексы, положения, уставы и другиекодифицированные акты управленческого характера — Кодекс Украины обадминистративных правонарушениях и др.

3) постановления Верховной РадыУкраины, содержащие административно-правовые нормы организационно-правовогохарактера: Положение о паспорте гражданина Украины (от 02.09.93 г.);

4) указы и распоряжения ПрезидентаУкраины — Положение о министерстве юстиции Украины (от 02.08.93 г.);

5) нормативные акты органовисполнительной власти Украины:

— нормативные постановления ираспоряжения Кабинета Министров Украины;

— положения, уставы, правила, инструкции,другие акты, утвержденные Кабинетом Министров Украины — Положение опорядке легализации объединений граждан(от 26.02.93 г.);

— нормативные приказы, инструкциируководителей министерств, государственных комитетов и ведомств Украины.

6) нормативные приказы руководителейгосударственных предприятий, объединений, учреждений и организации;

7) нормативные акты местных Рад, ихисполнительных органов (решения, предусматривающие в случае их нарушенияадминистративную ответственность и др.).

8) распоряжения местныхгосударственных администраций (их глав);

9) межправительственные соглашенияУкраины с другими государствами и международно-правовые акты, ратифицированныеи признанные нашим государством;

10) акты Конституционного СудаУкраины (решение о соответствии Конституции Украины постановления КабинетаМинистров «Об утверждении перечня платных услуг, предоставляемых в учрежденияхздравоохранения и высших медицинских учебных заведениях»).

Особоеместо в системе источников административного права занимают нормативные акты,регулирующие административную ответственность. Это — Кодекс Украины обадминистративных правонарушениях, законодательные акты Украины. Данные актыв комплексе направлены на охрану государственного и общественного порядка,государственного и коллективного имущества, прав и свобод граждан,установленного порядка управления, а также прав и законных интересовпредприятий, учреждений, организаций. Их реализация обеспечивает укреплениезаконности, предотвращение правонарушений, воспитания граждан в духе точного инеуклонного соблюдения Конституции и законов Украины, уважения прав, чести идостоинства других граждан, добросовестного выполнения своих обязанностей,ответственности перед обществом.

3.3 Конституция Украины — основнойисточник административного права

 

Конституцию Украины, принятуюВерховной Радой Украины 28.06.96 г., можно рассматривать как источникадминистративного права, ибо она, во-первых, закрепляет основные положениягосударственного устройства и осуществления законодательной, исполнительной исудебной власти; во-вторых, является нормативным актом, обладает высшей юридическойсилой, содержит административно-правовые нормы; в-третьих, является базой длядальнейшего усовершенствования законодательства. К основным принципамосуществления государственной власти, отображенным в новой Конституции Украины,можно отнести: демократизм; ответственность государства перед человеком за своюдеятельность; утверждение и обеспечение прав и свобод человека; осуществлениенародом власти непосредственно и через органы государственной власти и местногосамоуправления; распределение государственной власти; верховенство права;гласность и т.п. В Конституции содержатся нормы, закрепляющие полномочия ПрезидентаУкраины — главы государства в сфере исполнительной деятельности (разд. 5, ст.ст. 106,107), Кабинета Министров Украины — высшего органа в системеорганов исполнительной власти (разд. 5, ст. 113, 114, 115, 116, 117) и другихорганов (ст. ст. 118, 119). КонституцияУкраины является базой для дальнейшего усовершенствования действующегозаконодательства, в том числе в сфере исполнительной власти. Онапредусматривает, что организация, полномочия и порядок деятельности КабинетаМинистров Украины, других, центральных органов исполнительной властиопределяются одновременно с Конституцией и законами Украины (ст. 120), принимаемымина заседаниях Верховной Рады Украины большинством конституционного состава иликвалифицированным большинством, а также путем всенародного голосования(референдума).

3.4Систематизация административного права и ееособенности

 

Систематизация — упорядочение исовершенствование нормативного материала, сведение его в определенную систему.Систематизация осуществляется в двух формах: в виде инкорпорации и в видекодификации.

Инкорпорацияадминистративногозаконодательства — это внешняя обработка действующего и недействующегонормативно-правового материала и расположение его в определенном порядке. Онапроводится любыми органами или должностными лицами и не подлежит утверждениюкакими-либо органами. Инкорпорация призвана облегчить поиск нормативногоматериала и научных исследований в отрасли права, обеспечить эффективнуюподготовку специалистов (юристов). В инкорпорированные сборники может бытьвключено только действующее законодательство. Кодификация обозначает нетолько внешнюю обработку нормативно-правового материала, размещение его вопределенном порядке, но и пересмотр нормативных актов с целью устраненияпротиворечий между ними, создания новых правовых норм, отвечающих задачамгосударства и потребностям практических органов на данном этапе развития страны.

Кодификация носит всегда официальныйхарактер, поэтому ею могут заниматься только государственные органы, а еерезультатом является: пересмотр системы действующих нормативных актов, принятиеновых, заменяющих множество ранее действовавших и обобщающих нормативныйматериал по тем или иным вопросам государственного управления, принятие новыхкодексов.

3.5Общая характеристика КодексаУкраины об административных правонарушениях.Его структура и значение

 

Основным законодательным актом,устанавливающим ныне административную ответственность, является КодексУкраины об административных правонарушениях с соответствующими изменениямии дополнениями. В системе законодательства об административных правонарушенияхон занимает особое место, что определяется рядом обстоятельств:

— во-первых, КУАП не только первый,но в настоящее время и единственный кодификационный акт Украины, содержащийнормы об административных правонарушениях;

— во-вторых, этот акт является наиболее полным по содержанию и самым большим — пообъему кодификационным актом, охватывающим практически все разновидностиобщественных отношений, складывающихся в данной области, включая отношенияматериального и процессуального характера;

— в-третьих, КУАЛ определяет и общиевопросы административной ответственности, и конкретные составы административныхпроступков, устанавливая меры взыскания за их совершение а процессуальныйпорядок применения этих мер.

Структурно КУАП состоит из Общей иОсновной частей, каждая из которых имеет свое специфическое функциональноеназначение. В общей части сформулировано понятие административногоправонарушения (ст. 9); определены круг субъектов административнойответственности, их право и дееспособность (ст. ст. 12-16); установленыперечень административных взысканий (ст. 24), цель их применения (ст. 23) иданы легальные определения понятий каждого из них (ст. ст. 26-32). Кроме того,регламентированы общие правила наложения взысканий за совершениеадминистративных проступков и установлены сроки наложения этих взысканий (глава4, ст. ст. 33-40). В Особенной части сформулированы составыадминистративных проступков с указанием конкретных видов административныхвзысканий, применяемых за их совершение, и дана классификация административныхправонарушений. Так, например. Глава 5 посвящена административнымправонарушениям в области охраны труда и здоровья населения; глава 7 регулируетадминистративную ответственность за нарушения правил охраны природы, памятниковистории и культуры, за неправильное использование природных ресурсов; в Главе 1определяются административные правонарушения, посягающие на общественныйпорядок и общественную безопасность и т.д.

Впринципе, все предусмотренные КУАП виды административных правонарушенийклассифицированы по объекту посягательства с точным определением составовконкретных административных проступков. Причем специфика структуры КУАП состоитв том, что он не только определяет составы административных проступков, но исодержит перечень органов, уполномоченных рассматривать дела об этихправонарушениях, устанавливает их компетенцию и перечень подведомственных имдел (Раздел 3), регулирует производство по делам об административных правонарушениях(Раздел 5), а также исполнение постановлений о наложении административныхвзысканий (Раздел 5), т.е. исполнительное производство.

В настоящее время как Общая, так иОсобенная части КУАП подвергаются постоянным корректировкам и уточнениям.Вносятся изменения и дополнения, имеющие целью привести содержание отдельныхстатей Кодекса в соответствие с реалиями сегодняшнего дня. Однако, учитывая кореннымобразом изменившиеся в последнее десятилетие условия экономической исоциально-политической жизни Украины, следует признать, что в данный момент уженазрела настоятельная необходимость в существенной переработке всего содержанияКодекса с тем, чтобы привести его в соответствие с Новой Конституцией Украины,Законами Верховной Рады и иными нормативными актами, имеющими отношение крегулированию общественных отношений в данной области.

При этом необходимо учесть, чтодействующий КУАП в настоящее время не исчерпывает всего нормативного материала,регулирующего административную ответственность. В систему законодательства обадминистративных правонарушениях помимо Кодекса включаются также иные законодательныеи другие нормативные акты, которые устанавливают административнуюответственность как физических, так и юридических лиц, и действуют автономновплоть до включения их в Кодекс соответствующим Законом Верховной Рады Украины.Причем, между принятием указанных актов и включением их в Кодекс проходитнередко значительное время, хотя установившие административную ответственностьакты действуют, как правило, с момента их опубликования. В качестве примеровтаких актов могут быть приведены, в частности, Закон Украины «О правовом статусеиностранцев» от 4 февраля 1994 года, Закон Украины «О внесении изменений вКодекс Украины об административных правонарушениях относительнонарушений порядка проведения расчетов с потребителями», принятый 23 января 1997года в связи с введением в 1995 году в действие Закона Украины «0 примененииэлектронных контрольно-кассовых аппаратов и товарно-кассовых книг при расчетахс потребителями в сфере торговли, общественного питания и услуг», и др.

Кроме того, следует иметь а виду, чтоКодекс об административных правонарушениях не регулирует применение специальныхмер административного принуждения, которые осуществляются органами внутреннихдел, службой безопасности, пограничных войск и др. (например, утвержденнуюсовместным приказом Государственного Комитета по делам охраны Государственнойграницы Украины и Министерством внутренних дел Украины от 25 декабря 1997 года«Инструкцию о порядке передачи подразделениями Пограничных войск Украиныиностранных граждан и лиц без гражданства, нарушивших законодательство Украиныо Государственной границе и правовой статус иностранцев, принятия указанных лицорганами МВД Украины, их содержания и выдворения за пределы государства».

Долгое время вопросы ответственностиза некоторые виды нарушений таможенных правил регулировались одновременнонормами таможенного законодательства и законодательства об административнойответственности. 12 декабря 1991 года был принят Таможенный кодекс Украины,который стал базовым нормативным актом в сфере регулирования таможенного дела встране. Все другие акты законодательства Украины, касающиеся таможенныхотношений, должны соответствовать Таможенному кодексу. Приоритет нормТаможенного кодекса существует и в области установления административнойответственности за нарушение таможенных правил. Все составы административныхпроступков, связанных с нарушением таможенных правил, теперь предусматриваютсятолько Таможенным кодексом Украины.

ТЕМА 4. ПОНЯТИЕ, ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХНОРМ. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ. ИХ ВИДЫ.АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ НОРМЫ И ОТНОШЕНИЯ

 

4.1 Общаяхарактеристика административно-правовых норм

 

Наиболеесущественным признаком правовой нормы является, по которому норму праваотличают от других правилгосударственно-обязательный характер.

Административно-правовая норма, как и любая другая, представляет собойустановленное государством правило поведения. А специфика содержанияадминистративно-правовой нормы состоит в том, что, в отличие от норм другихотраслей права, она регулирует отношения в сфере исполнительной деятельности,то есть в определенной сфере общественных отношений; экономических, социальных,административно-политических и др. Все эти отношения регулируются наряду сдругими и административно-правовыми нормами. Их содержание обусловленосвоеобразным положением субъектов (органов) в управлении — один из субъектовобладает большим комплексом полномочий в сравнении с другими, например: правообжалования; право Президента отменять акты Кабинета Министров Украины и актыСовета Министров Автономной Республики Крым (п. 16 ст. 106 КонституцииУкраины), решения председателей местных государственных администраций,противоречащих Конституции и законам Украины, другим актам законодательстваУкраины (ст. 118).

Административно-правовые нормы носят общеобязательныйхарактер, безих регулирующей роли невозможен четкий процесс управления,упорядочения во всех его звеньях.

Большинство административно-правовыхнорм являются императивными.

Императивность выражается, например:

— в прямом предписании, обязывающемсубъекта действовать только определенным образом (например лица, занимающиесякоммерческой деятельностью, должны подать декларацию о доходах);

— вобязательности государственной регистрации в органах исполнительной власти;

Административно-правовые нормыделятся на запрещающие, обязывающие и уполномочивающие. Это делениенесколько условно, ибо норма может быть одновременно запрещающей и обязывающей(проезд в транспорте: запрещается бесплатный проезд, а поэтому каждый обязанкупить билет).

Запрещающие нормы часто встречаются вэкономике, обязывающие — в сфере поддержания общественного порядка,уполномочивающие — в социально-культурной деятельности (например в науке).

Административно-правовые нормы можноклассифицировать по характеру регулируемыхими отношений либо по другимпризнакам.

В административномправевыделяются, по общему правилу, такиегруппы норм:

I группа — нормы, определяющиепорядок создания и правовое положение органов исполнительной власти;

II группа — нормы, определяющиеосновы организации и деятельности хозяйственных предприятий и организаций;

III группа — нормы, определяющиеметоды хозяйственного управления разных звеньев (от вышестоящих донижестоящих);

IV группа — нормы, закрепляющиепринципы государственной службы, порядок ее прохождения, должностные права иобязанности служащих;

V группа — нормы, определяющиеюридическую форму и требования, предъявляемые к управленческим решениям;

VI группа — нормы, регулирующиепорядок осуществления надзора и контроля в сфере управления;

VII группа – нормы, регулирующиепорядок управления в отдельных сферах общественной жизни (напримерадминистративно-политическая и др.).

Административно-правовые нормы, как инормы других отраслей права, имеют соответствующую внутреннюю структуру — гипотезу, диспозицию и санкцию.

Гипотеза-часть нормы, указывающая на фактические условия, при которых данная нормаприменяется и должна выполняться. Гипотезу часто называют юридическим фактом.Например: лицо мужского пола обяза- но явиться на призывной пункт по достижении18-летнего возраста; работник, проработавший 6 месяцев, имеет право на отпуск.В административном праве гипотеза может быть относительно определенной либо абсолютноопределенной.

Диспозиция — это центральная часть нормы, содержащая самоправило поведения. Например, после 6-ти месяцев работы сотрудник имеет правона отпуск, а администрация должна предоставить работнику возможностьотдохнуть. Иногда нормы административного правапостроены таким образом,что необходимо логически отделять гипотезу от диспозиции.

Санкция, как правило, указывает на меру воздействия вслучае невыполнения нормы.

          4.2 Понятиеадминистративно-правовых отношений и их виды

Административно-правовые отношенияразделяются на две большие группы: отношения материального характера иотношения процессуального характера.

Возникают административно-правовыеотношения на базе административно-правовых норм и являются юридической формойотношений в сфере государственного управления, где стороны принимают участиекак носители прав и обязанностей.

В этих отношениях обязателен субъект– орган управления или его представитель, поэтому административно-правовыеотношения являются властными.

Для административно-правовыхотношений характеры своеобразные объекты:

а) для основной части административно-правовыхотношений объектом выступает поведение людей (действие либо бездействием)поскольку без этого отношения не могут быть реализованы;

б) внекоторых административно-правовых отношениях, именуемых ещеорганизационно-имущественными, существует сложный объект — поведение людей иимущество. Здесь права и обязанности сторон связаны с совершением определенныхдействий касательно вещей.

Приведенные признаки роднят кое в чемадминистративное право с гражданским (личные имущественные и личныенеимущественные отношения).

Имущественные отношения, основанныена административной подчиненности, регулируются не гражданским, а инымзаконодательством (административным, финансовым и др.). Что касается субъекта,тоим могут быть лица и организации, наделенные правами и обязанностямив сфере государственного управления.

Административно-правовым отношениямприсущи две важнейшие черты: с одной стороны — это формы социальныхотношений, а с другой — формы организационных отношений.

В науке и практике административно-правовыеотношения классифицируются по разным критериям. Этот вопрос достаточнорассмотрен в литературе (Ю.М. Козлов, О.М. Якуба, Г.И. Петров и др.). Некоторыеученые считают, что эти отношения могут быть только вертикальными, а другие — игоризонтальными.

Административно-правовые отношенияклассифицируют:

а) по целевому назначению;

б) по способу защиты;

в) по объекту регулирования;

г) по конкретному содержанию;

д) по субъекту управления.

Кроме того, по конкретному содержаниюотношения разделяются на отношения имущественного и неимущественного характера,по способу защиты — на защищенные в административном порядке, то есть высшимиорганами (например обжалование решений в административныхкомиссиях,исполкомах и т.д.), и в некоторых случаях — в судебном порядке.

Как уже отмечалось,административно-правовые отношения являются материальными и процессуальными. Поэтомупо субъекту они могут возникать: 1) между органами управления и гражданами; 2)между органом управления и государственными организациями; 3) между органамиисполнительной власти и негосударственными организациями.

Для вертикальных отношенийсвойственна соподчиненность, у горизонтальных — подчиненности нет.

          Характерными особенностямиадминистративно-правовых отношений является следующее:

1) они складываются в сфереисполнительной, то есть властно-организационной, деятельности. Права иобязанности сторон в этих отношениях всегда тесно связаны с задачами;

2) эти отношения возникают только всвязи с деятельностью органов исполнительной власти;

3) для этих отношений характеренобязательный субъект — орган исполнительной власти;

4) специальный субъектадминистративно-правовых отношений всегда действует властно;

5) эти отношения могут возникать поинициативе любой из сторон, однако согласие или желание другой стороны неявляется обязательным. Это объясняется тем, что органы исполнительной властиполномочны по своей собственной инициативе создавать конкретныеадминистративно-правовые отношения;

6) отношения между участникамиотношений рассматриваются, как правило, во внесудебном порядке (т.е.административно-правовые отношения). Согласно новой концепции судебной реформысфера внесудебного рассмотрения административно-правовых отношений сузится, онобудет применяться только в административно-политической деятельности, гдесуществует строгая подчиненность;

7) в случае нарушения одной из сторонтребований административно-правовой нормы, данная сторона несет ответственностьперед государством в лице ее органов, которыми, как правило, и являются органыисполнительной власти. Они часто наделены правами по применению мерадминистративного, дисциплинарного и материального воздействия.

4.3 Понятие и особенностиадминистративно-процессуальных норм и отношений

 

Впоследнее время наметилась тенденция выделения административно-процессуальныхнорм из административного права в новую отрасль — административно-процессуальное право, обслуживающее не только административное,но и другие отрасли права: экологическое право, финансовое, трудовое и т.д.Поэтому выделяются соответствующие виды административного производства. Однако,в целом, речь будет идти об административно-процессуальном праве каксовокупности норм, устанавливающих порядок применения норм материального права.

При этом следует отметить, чтоматериальное административное право делится на две части. Одна определяет статику(административное обустройство, т.е. то, что стабильно), а другая — динамику,т.е. методы деятельности соответствующих органов (нормыорганизационно-процедурные). Такое разделение применяется потому, что всяуправленческая деятельность — процессуальная (т.е. динамичная, изменчивая). Тачасть норм, которая устанавливает ответственность, — это материальные нормы,а та часть, что регулирует порядок, процедуру деятельности, — это процессуальныенормы (например, аппарат Президента использует нормы процессуальногохарактера).

Отношения, возникающие при примененииадминистративно-процессуальных норм, называются административно-процессуальными.В административном праве практически все отношения являются процедурными.

Для лучшего понимания вышесказанногопривожу характерные примеры административно-процессуальных отношений,регулирующих порядок вступления в законную силу определенных видовнормативно-правовых актов. Итак, закон вступает в силу через 10 дней со дня егоофициального обнародования, если другое не предусмотрено самим законом, но неранее дня его опубликования (ст. 94 Конституции Украины).

Постановления Кабинета Министроввводятся в действие в срок, указанный в тексте, а если он отсутствует — (момента принятия данного акта. Распоряжения Кабинета Министров действуют смомента подписания.

Приказы, инструкции, постановленияминистерств и других центральных органов исполнительной власти вступают в силу,как правило, тоже в срок, указанный в их тексте, а при его отсутствии – смомента получения акта исполнителем.

Решения местных советов и ихисполнительных органов, а также распоряжения их председателей вступают в силу смомента их принятия, если не установлен другой срок, и доводятся доисполнителей; было бы более правильно — через 10 дней, чтобы с ними моглиознакомиться все граждане, должностные лица, поскольку подобные решенияраспространяются на территорию соответствующего совета.

Решения и распоряжения местныхгосударственных администраций вступают в силу с момента их принятия, если неустановлен иной срок, и доводятся до исполнителей.

В приведенных выше случаях неподразумеваются акты органов исполнительной власти, хозяйственного ведения иконтроля, носящие межведомственный характер или затрагивающие интересы граждан.Для них предусмотрен иной порядок вступления в силу, а именно — через 10 дней смомента государственной регистрации в органах юстиции.

ТЕМА 5. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ СУБЪЕКТОВ АДМИНИСТРАТИВНОГОПРАВА. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

 

5.1 Понятие и виды субъектовадминистративного права

 

Субъекты административного права – это структуры, наделенные в соответствии стребованиями административно-правовых норм, конкретным объемом прав иобязанностейв сфере исполнительнойвласти.

Субъектами административного праваявляются:

— органы исполнительной власти;

— государственные служащие;

— общественные организации,объединения, их представители;

— трудовые коллективы, их представители;

— граждане.

Одни из перечисленных субъектов выполняютнепосредственно распорядительную деятельность, другие – определенную роль вреализации управленческих функций.

Каждый субъект реально принимаетучастие в административно-правовых отношениях в соответствии со своими правамии обязанностями.

Субъекты административного праваотличаются от субъектов (участников) административно-правовых отношений тем,что первые – это органы исполнительной власти, государственные служащие,наделенные правосубъектностью, то есть способностью вступать вадминистративно-правовые отношения, а другие реально принимают в них участие.

Субъекты государственного управления– это не только органы исполнительной власти, но и государственные служащие,общественные объединения и граждане, являющиеся участниками исполнительной(управленческой) деятельности.

Известно, что какая-либо организация– это группа людей, объединенных для достижения соответствующей цели. Органисполнительной власти — также организация. Следует отметить ту особенность,которая позволяет отнести эту организацию к органам государственногоуправления, составляющим часть государственного аппарата и при этом выполняющимосновные функции, свойственные государству (внутренние — экономическая,административно-политическая и т.п., и внешние — оборона государства, руководствоиностранными делами и др.).

 

5.2 Понятие и классификацияорганов исполнительной власти

 

Органы исполнительной власти дляосуществления возложенных на них функций, принимают правовые акты иосуществляют мероприятия, направленные на обеспечение выполнения законов исвоих же актов. Органы исполнительной власти различаются по совейорганизационной структуре, связанной с их задачами и функциями.

Прежде всего, внутреннее строениеорганов зависит от компетенции (чем больше прав, тем больше обязанностей).

Тот или другой объем государственнойдеятельности, возложенный на конкретный орган, или круг вопросов,предусмотренных правовыми актами, которые он вправе решать, называетсякомпетенцией органа (например, в положениях о министерствах приводится кругвопросов» которые они решают).

К полномочиям органов исполнительнойвласти относится право совершения различных действий, имеющих юридическийхарактер. Существуют следующие виды деятельности: нормотворческая;исполнительная; правоохранительная (по применению норм права и их защите). Онии составляют компетенцию органа исполнительной власти. Чем выше орган, тембольший у него объем административных полномочий.

Каждый орган исполнительной властиосуществляет функции по управлению какими-либо объектами и одновременно самявляется объектом управленческого влияния со стороны других государственных органов.Так, Кабинет Министров осуществляет непосредственное руководствоминистерствами, а сам ответствен перед Президентом.

Существует обратная связь междуорганами исполнительной власти. Например, Кабинет Министров, управляяминистерством, получает информацию, чтобы улучшить его деятельность, т.е.обобщает полученную информацию и принимает соответствующие решения.

В теории права известны разные точкизрения на вопрос о том, являются ли органами исполнительной власти в целомпредприятия, учреждения, организации. На мой взгляд, к органам управленияотносится администрация учреждений и организаций. О предприятиях следуетсказать отдельно. Поскольку на сегодня большинство предприятий перерегистрированыи имеют иную организационно-правовую форму, а также основаны нанегосударственной форме собственности, то, по моему мнению, к органамисполнительной власти можно отнести администрацию государственного и казенногопредприятия.

Вышеизложенное позволяетпредполагать, что орган исполнительнойвласти — это организация,являющаяся частью государственного аппарата, имеет определенную компетенцию,структуру, территориальный масштаб деятельности, создается в порядке,установленном законом или другим правовым актом, владеет определенными методамиработы, наделена полномочиями выступать по поручению государства и призвана впорядке исполнительной деятельности осуществлять руководство экономикой,социально-культурным и административно-политическим строительством.

Классификация органов исполнительнойвласти может быть различной и зависит от территориального масштабадеятельности, порядка их организации и вида деятельности, принятого в качествеосновного критерия. По территориальным масштабам деятельности органыисполнительной власти делятся на центральные и местные.

Центральные- это те органы, полномочия которых распространяются на всю территорию Украины.К ним относятся:

а) Кабинет Министров Украины;

б) министерства, другие центральныеорганы исполнительной власти.

Местные органы исполнительной власти- это те, что охватывают в своей деятельности одну или несколькотерриториальных единиц. К ним относятся органы местной государственнойадминистрации.

По объему компетенции органыисполнительной власти делятся на:

а) органы общей компетенции (КабинетМинистров);

б) органы отраслевой компетенции(например Министерство охраны здоровья);

в) органы специальной компетенции(это комитеты, выполняющие специфические функции, например Главное архивноеуправление).

К органам специальной компетенцииотносятся органы межотраслевой компетенции (например Министерство финансов,Государственный комитет статистики, Министерство экономики и др.).

5.3 Кабинет Министров Украины –высший орган исполнительной власти. Его структура и полномочия

          С целью совершенствованияструктуры исполнительной власти был принят Закон от 18.04.1991 г. «О созданииКабинета Министров Украины».

          Этим законом СоветМинистров УССР практически был реорганизован и на его базе создан Кабинет МинистровУкраины, существенно не отличающийся ни структурой и штатом, ни порядком созданияот Совета Министров.

          В соответствии сдействующей Конституцией Украины Кабинет Министров Украины создается всоставе Премьер-министра Украины, Первого вице-премьер-министра, трехвице-премьер-министров, министров.

          Кабинет МинистровУкраины возглавляет Премьер-министр, руководящий его работой, направляет еена выполнение Программы деятельности Кабинета Министров, утвержденнойВерховной Радой Украины.

          Вновь созданный КабинетМинистров Украины подает на рассмотрение и утверждение Верховной Рады УкраиныПрограмму деятельности на срок своих полномочий.

Премьер-министр входит с предложениемк Президенту Украины о создании, реорганизации и ликвидации министерств идругих центральных органов исполнительной власти.

Премьер-министр, другие членыКабинета Министров имеют право заявлять Президенту Украины о своей отставке.Следствием отставки Премьер-министра является отставка всего состава КабинетаМинистров Украины.

Кабинет Министров, отставка которогопринята Президентом Украины, по поручению Президента продолжает выполнять своиполномочия до начала работы вновь сформированного Кабинета Министров, но неболее, чем до шестидесяти дней. Премьер-министр Украины обязан подать ПрезидентуУкраины заявление об отставке Кабинета Министров по решению Президента Украинылибо в связи с принятием Верховной Радой Украины резолюции недоверия. ВерховнаяРада Украины по предложению не менее одной трети народных депутатов Украины отее конституционного состава может рассмотреть вопрос об ответственностиКабинета Министров Украины и принять резолюцию недоверия ему большинствомконституционного состава Верховной Рады Украины (ст. 87 Конституции Украины).

В рамках своих полномочий КабинетМинистров:

1) обеспечивает государственныйсуверенитет и экономическую самостоятельность Украины, осуществление внутреннейи внешней политики государства, выполнение Конституции и законов Украины, актовПрезидента Украины;

2) принимает меры к осуществлениюправ и свобод человека и гражданина;

3)обеспечивает проведение финансовой, ценовой, инвестиционной и налоговойполитики; политики в сферах труда и занятости населения, социальной защиты,образования, науки и культуры, охраны природы, экологической безопасности и природопользования;

4) разрабатывает и осуществляет,общегосударственные программы экономического, научно-технического, социальногои культурного развития Украины;

5) обеспечивает равные условияразвития всех форм собственности; осуществляет управление объектамигосударственной собственности в соответствии с законом;

6) разрабатывает проект закона оГосударственном бюджете Украины и обеспечивает выполнение бюджета,утвержденного Верховной Радой Украины, подает Верховной Раде Украины отчет оего выполнении;

7) осуществляет меры по обеспечениюобороноспособности и национальной безопасности Украины, общественного порядка,борьбы с преступностью;

8) организует и обеспечиваетосуществление внешнеэкономической деятельности Украины, таможенного дела;

9) направляет и координирует работуминистерств, других органов исполнительной власти;

10) выполняет другие функции,определенные Конституцией и законами Украины, актами Президента Украины.

В рамках своей компетенции КабинетМинистров издает постановления и распоряжения, обязательные к выполнению. Егоакты подписывает Премьер-министр Украины. Постановления Кабинета Министров Украиныносят нормативный характер; распоряжения, как правило, нормативный характер неносят.

Нормативно-правовые акты КабинетаМинистров Украины, министерств и других центральных органов исполнительнойвласти подлежат регистрации в порядке, установленном законом.

Организация, полномочия и порядокдеятельности Кабинета Министров определяются Конституцией и законами Украины(ст. 120 Конституции).

5.4 Понятие и место министерства иведомства в системе органов исполнительной власти. Акты, издаваемые ими

Центральными органами исполнительнойвласти, выполняющими задачи общегосударственного руководства и действующими навсей территории Украины, являются министерства. Они являются главными субъектамивыработки и реализации государственной политики в соответствующих отраслях исферах деятельности, поэтапного внедрения административной реформы в Украине.

С цельюсовершенствования системы государственного управления, повышения эффективностифункционирования органов исполнительной власти, усиления ведущей ролиминистерств Указом Президента Украины от 13.03.99 г. «0б изменениях в системецентральных органов исполнительной власти Украины» внесены такие изменения: созданы,ликвидированы, преобразованы и переименованы органы исполнительной власти, атакже утверждена схема их организации и взаимодействия.

Центральныеорганы исполнительной власти, не являющиеся министерствами, называются,ведомствами. К ним относятся: комитеты, главные управления, государственныеинспекции, комитеты и т.п., а также органы, создаваемые при Кабинете Министровили при министерствах. Разграничение министерств и ведомств проводится всоответствии с характером, объемом и масштабом деятельности, порядкомформирования.

Министерства руководят определеннойотраслью или несколькими отраслями (Министерство экономики) либо сферамиуправленческой деятельности (Министерство образования руководит дошкольным ишкольным обучением, профессионально-техническим образованием, высшимобразованием и т.д.). При министерствах могут создаваться инспекции, которыевыполняют функции межотраслевого характера.

Министры в рамках своих полномочийиздают приказы, а также инструкция, распоряжения.

Министерства и другие центральныеорганы исполнительной власти образуются, реорганизуются и ликвидируются попредставлению Премьер-министра Украины. В таком же порядке Президент Украиныназначает членов Кабинета Министров Украины, руководителей других центральныхорганов исполнительной власти (ст. 106 Конституции Украины).

 

5.5 Структура, порядок создания иполномочия местных органов исполнительнойвласти

Исполнительную власть в областях ирайонах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные государственныеадминистрации. Они выполняют свои функции в соответствии с законами о них.Особенности осуществления исполнительной власти в городах Киеве и Севастополе определяютсяотдельными законами Украины. Состав местных государственных администрацийформируют председатели местных администраций. Председатели же местных государственныхадминистраций назначаются на должность и освобождаются от нее ПрезидентомУкраины по представлению Кабинета Министров Украины.

Председатели местных государственныхадминистраций при осуществлении своих полномочий ответственны перед ПрезидентомУкраины и Кабинетом Министров Украины, подотчетны и подконтрольны органамисполнительной власти высшего уровня.

Местные государственные администрацииподотчетны и подконтрольны советам в части полномочий, делегированных имсоответствующими районными или областными советами, а также органам исполнительнойвласти высшего уровня.

Решения глав местных государственныхадминистраций, противоречащие Конституции и законам Украины, другим актамзаконодательства Украины, могут быть в соответствии с законом отмененыПрезидентом Украины или главой местной администрации высшего уровня.

Областная или районная рада можетвысказать недоверие главе соответствующей местной государственнойадминистрации, на основании чего Президент Украины принимает решение и даетобоснованный ответ. Если недоверие главе областной или районной государственнойадминистрации высказали две трети депутатов от состава соответствующей рады.Президент принимает решение об отставке главы местной государственной администрации.

Местные государственныеадминистрации на соответствующейтерритории обеспечивают:

1) выполнение Конституции и законовУкраины, актов Президента Украины, Кабинета Министров Украины, других органовисполнительной власти;

2) законность и правопорядок,соблюдение прав и свобод граждан;

3) выполнение государственных ирегиональных программ социально-экономического и культурного развития» программохраны окружающей природной среды, а в местах компактного проживания коренных народови национальных меньшинств — также программ их национально-культурного развития;

4) подготовку и выполнениесоответствующих областных и районных бюджетов;

5) отчет о выполнении соответствующихбюджетов и программ;

6) взаимодействие с органами местногосамоуправления;

7) реализацию других наделенныхгосударством, а также делегированных соответствующими Радами полномочий.

Деятельность местных органовисполнительной власти базируется на следующих принципах:

а) законность;

б) личная ответственность;

в) объединение общегосударственных иместных интересов;

г) взаимодействие с органами местногосамоуправления;

          д) гласность;

е) учет взглядов населения.

Для правового, организационного,материально-технического обеспечения деятельности местных органовисполнительной власти создаются отделы, управления и другие структурныеподразделения местных органов исполнительной власти. Их перечень утвержденпостановлением Кабинета Министров Украины от 15.05.98 г. Типовые Положения оних разрабатываются и утверждаются также Кабинетом Министров Украины.

 

5.6  Правовое положение администрации государственныхпредприятий, учреждений и организаций

 

Органом исполнительной властигосударственных предприятий, объединений, учреждений и организаций является ихадминистрация.

Предприятие — самостоятельный хозяйствующийуставной субъект, имеющий права юридического лица и осуществляетпроизводственную,научно-исследовательскую и коммерческую деятельность с целью получения соответствующейприбыли (дохода).

Предприятиеимеет самостоятельный баланс, расчетный и другие счета в учреждениях банка,печать со своим наименованием, а промышленное предприятие — также товарныйзнак.

Свою деятельность предприятиепроводит в соответствии с Законами «О предприятиях в Украине» от 27.03.91 г.,«О собственности» от 07.02.91 г., «О предпринимательстве» от 26.02.91 г.,другими законами и законодательными актами Украины, а также на основанииустава, утверждаемого собственником имущества с участием трудового коллектива.

Предприятие создается в соответствиис решением собственника имущества или уполномоченного им органа и проходитгосударственную регистрацию в исполнительном комитете районной, городской,районной в городе рады или районной местной государственной администрации поместу нахождения предприятия. Для этого в исполнительном комитете соответствующейрады подаются заявление, решение учредителя о создании, устав и другиедокументы, установленные законодательством.

Отказ в государственной регистрациипредприятия может возникнуть из-за нарушения установленного Порядка егосоздания, а также в случае несоответствия учредительных документов требованиямзаконодательства. По мотивам нецелесообразности создания предприятия отказ вгосударственной регистрации не допускается. Если государственная регистрацияпредприятия не была проведена в установленный срок или в ней отказано помотивам, которые учредитель предприятия считает необоснованными, он можетобратиться в суд.

В уставе предприятия определяютсясобственник, наименование предприятия, его местонахождение, предмет и целидеятельности, его органы управления, порядок их формирования, компетенция иполномочия трудового коллектива и его выборных органов, порядок создания имуществапредприятия, условия реорганизации и прекращения деятельности. Отдельнымивидами деятельности предприятие может заниматься лишь на основании специальногоразрешения. Виды деятельности, подлежащие лицензированию, а также порядокполучения лицензии установлены в ст. ст. 3 и 4 Закона «0 предпринимательстве».

Теория административного праваотносит к субъектам государственного управления не предприятие в целом, а лишьего администрацию в соответствии с определенной предприятием структуройуправления и установленными штатами.

Управление предприятиемосуществляется в соответствии с уставом на основании сочетания прав собственникана хозяйственное использование своего имущества и принципов самоуправлениятрудового коллектива.

Собственник осуществляет свои правапо управлению предприятием непосредственно или через уполномоченные им органы.Руководитель предприятия нанимается (назначается) собственниками путемсоставления контракта (договора, соглашения); в котором определяются права,срок найма, обязанности и ответственность руководителя предприятия передсобственником и трудовым коллективом, условия его материального обеспечения иувольнения с должности с учетом гарантий, предусмотренных контрактом изаконодательством Украины.

Руководитель предприятиясамостоятельно решает вопросы деятельности предприятия, за исключениемотнесенных уставом к компетенции трудового коллектива, других органовуправления данного предприятия. Собственник имущества не имеет прававмешиваться в оперативную деятельность руководителя предприятия. Последнийсамостоятельно назначает и освобождает от должности заместителей, руководителейи специалистов подразделений аппарата управления и структурных подразделений,атакже мастеров и старших мастеров. Руководитель предприятия устанавливаетсостав и объем сведений, составляющих коммерческую тайну, порядок их защиты.

Государство гарантирует соблюдениеправ и законных интересов предприятия. Вмешательство в хозяйственную и другуюдеятельность предприятия со стороны государственных, общественных и кооперативныхорганов и допускается, кроме случаев, предусмотренных законодательствомУкраины. В случае издания государственным или иным органом акта, несоответствующего его компетенции или требованиям законодательства, либовозникновения в связи с этим спорных вопросов предприятие имеет правообратиться в суд или арбитражный суд с заявлением о признании такого акта недействительным.Органы исполнительной власти строят свои отношения с предприятием сиспользованием экономических методов. Им запрещается устанавливать какие-либовиды налогообложения, кроме определенных законами Украины.

Предприятие осуществляет оперативныйи бухгалтерский учет результатов своего труда, а также статистическуюотчетность. Эти данные обязательно предоставляются органам государственногоуправления в соответствии с требованиями законодательства.

Контроль отдельных сторондеятельности предприятия осуществляют государственная налоговая инспекция,контрольно-ревизионная служба, государственные органы, на которые возложеннадзор за безопасностью производства и труда, противопожарной и экологическойбезопасностью, другие органы в соответствии с законодательством Украины. Предприятиеимеет право не выполнять требования этих органов, если они выходят за пределысвоих полномочий.

Предприятие обязано: охранятьокружающую среду от загрязнения и других пагубных воздействий; возмещатьсоответствующей Раде убытки, причиненные нерациональным использованием земли идругих природных ресурсов и загрязнением окружающей среды; соблюдатьбезопасность производства, санитарно-гигиенические нормы и требования по защитездоровья своих работников, населения и потребителей продукции; в случаях, предусмотренныхзаконодательством, предприятие обязано платить штрафы.

Предприятиепринимает участие на добровольной договорной основе в работе по комплексномуэкономическому и социальному развитию территории, которая проводится государственнымиорганами или органами местного самоуправления. Оно обязано создавать за счетсвоих средств, по решению органов местного самоуправления, специальные рабочиеместа для лиц с ограниченной трудоспособностью и организовывать их профессиональнуюподготовку.

Рада имеет право привлечь предприятияк непрофильным работам в случае стихийного бедствия, а такженаосновании Указа Президента Украины, всвязи с чрезвычайными ситуациями.

Ликвидация и реорганизацияпредприятий проводится по решению собственника, а в случаях, предусмотренныхЗаконом «О предприятиях в Украине», по решению собственника и при участиитрудового коллектива или органа, уполномоченного создавать такие предприятия,либо по решению суда или арбитражного суда. Условия ликвидации и реорганизациипредприятия закреплены в ст.34 вышеназванногозакона.

Предприятие считаетсяреорганизованным или ликвидированным с момента исключения его изгосударственного реестра Украины.

Ликвидация предприятия осуществляетсяликвидационной комиссией, создаваемой собственником или уполномоченным иморганом, а в случаях банкротства предприятия – хозяйственным судом. По ихрешению ликвидация может проводиться самим предприятием в лице его органауправления.

Предприятия могут объединяться вассоциации, корпорации, консорциумы, концерны и другие объединения поотраслевым, территориальным и другим принципам. Они действуют на основаниидоговора или устава, утвержденного их собственниками или учредителями. При этомпредприятия сохраняют права юридического лица. Объединения являются юридическимилицами и регистрируются в том же порядке, что ми предприятия.

ТЕМА 6. ЮСТИЦИЯ КАК ОРГАН ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СПЕЦИАЛЬНОЙ КОМПЕТЕНЦИИ

6.1 Становление органов юстицииТермин «юстиция» в переводе с латинского(justitia) означает справедливость, законность. Подгосударственным управлением в отрасли юстиции до недавнего времени принято былопонимать исполнительно-распорядительную деятельность субъектов государственногоуправления, которая состоит в организационном обеспечении функционирования судов,государственного нотариата, органов записи гражданского состояния,судебно-экспертных учреждений и организации адвокатов. Однако, в последующихтемах, посвященных деятельности органов и учреждений юстиции, вы найдете ответна вопрос о нынешнем объеме и специфике компетенции данных органов. Итак, 26 октября 1917 года был образованНародный комиссариат юстиции. Возглавил его П.И.Стучка, НКЮ разработал первыезаконодательные акты о судоустройстве, провел через свои местные органы упразднениестарых судов.

Среди первых актов Советской властиимевших конституционное значение, особое место занимала Ленинская Декларацияправ трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая III Всероссийским съездомСоветов. Она была как бы малой, краткой, временной Конституцией Советского государства.

ВЦИКом и Наркоматом юстиции на первомзаседании V Всероссийского съезда Советов были выдвинуты проекты Конституции. 4июня 1918 года и образована комиссия по рассмотрению проекта Конституции. 19 июля1918 года Основной Закон был опубликован в «Известия ВЦИК» и с этого моментавступил в силу. Конституция РСФСР закрепила сложившуюся систему органов властии управления. Высшим органом власти и общего управления является Всероссийскийсъезд Советов, ВЦИК и Совнархоз.

Советское законодательство этогопериода имело свои особенности. Необходимость как можно скорее ликвидироватьправовой вакуум, необходимость оперативного решения многочисленных вопросов,которые ставила революция, заставила сделать круг законодательных органов — Нормативныеакты высшей юридической силы могли творить Всероссийский съезд Советов, ВсероссийскийЦентральный Исполнительный Комитет и Совет Народных Комиссаров. Для первогопериода истории Советского права характерно издание законов по отдельнымпроблемам, отсутствие систематизированных актов. Первой, простейшей формойсистематизации явилось издание собраний узаконении и распоряжений Рабочего иКрестьянского правительства.

После Октябрьского вооруженноговосстания начался процесс упразднения старых судов. Их функции передавались наместах временным революционным судам. Одновременно с местными народными судамисоздавались и революционные трибуналы, учреждавшиеся в соответствии с Декретом№ 1 «О суде» от 24 ноября 1917 года «Для борьбы против контрреволюционных сил,а также для борьбы с мародерством и саботажем».

Органы юстиции и суд царской Россииупразднялись. Декрет приостанавливал действие института мировых судей, заменяяих местными судами. Местный суд действовал в составе постоянного местного судьии двух заседателей. Избрание местных судей должно было проводится на основаниивыборов. Декрет определял порядок организации, структуру и компетенцию судов.Суды рассматривали уголовные дела, по которым могло быть назначено наказаниесроком не более двух лет лишения свободы, и гражданские дела по искам на суммудо трех тысяч рублей. Помимо этого на местного судью возлагались обязанностипроводить предварительное следствие по уголовным делам.

Для рассмотрения кассационных жалобучреждался съезд местных судей. Обвиняемый мог иметь защитника уже на стадиипредварительного расследования. Важным положением Декрета было ограничение вприменении старых законов. Суд мог руководствоваться законами свергнутого правительства,но лишь постольку, поскольку эти законы не были отменены революцией и непротиворечили революционной идеи и революционному правосознанию судей. Такимобразом, Декрет № 1 «О суде» упразднил судебные органы царской России, создалсистему Советских судов и определил ее организационные принципы: выборностьсудей, участие трудящихся в судопроизводстве, равенство сторон, правообвиняемого на защиту.

Декретом устанавливалось кассационноеобжалование решений местных народных судов. Для них кассационной инстанциейявлялся уездный, а в Петрограде и Москве — столичный съезд местных судей. О возможностиже пересмотра приговоров революционных трибуналов, создаваемых согласно этомудекрету, в нем ничего не было сказано.

В этих условиях Народный комиссариатюстиции возложил на себя хотя и в ограниченном объеме, не свойственных емуфункций судебно-кассационной инстанции для дел, рассматривающихся революционнымитрибуналами. В статье второй инструкции «О революционном трибунале, егосоставе, делах, подлежащих его ведению, налагаемых им наказаниях и о порядкеведения его заседаний», подписанной народным комиссаром юстиции 19 декабря 1917года, указывалось, что решения революционных трибуналов считаютсяокончательными. В случае же нарушения форм судопроизводства, установленныхинструкций, а также обнаружения признаков явной несправедливости приговораНародный комиссариат юстиции имел право обратится к ЦентральномуИсполнительному Комитету Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, спредложением назначить вторичное рассмотрение дела.

Постановлениемот 25 января 1918 года «О кассационном отделении Народного комиссариата юстиции»Наркомюст расширил свою компетенцию в части кассационных полномочий. При первомотделе Народного комиссариата юстиции организуется Кассационное отделение.Устанавливалось, что жалобы в Кассационном отделении НКЮ принимались черезтрибунал, вынесший приговор. Кассационное отделение или отвергало жалобу илипризнавало приговор подлежащим отмене и передавало дело в судебный отдел ЦИК,сообщая об этом трибуналу и приостанавливая исполнение приговора, если этого небыло сделано при подаче жалобы. 2 апреля 1918 года Кассационное отделение НКЮупраздняется. Декретом ВЦИК и СНК от 11 июня 1918 года учреждается кассационныйотдел при ВЦИК для рассмотрения кассационных жалоб и протестов на приговорыреволюционных трибуналов. За второе полугодие 1918 года Кассационный отдел ВЦИКпровел 32 заседания, в котором рассмотрено 546 дел, из них 522 по кассационнымжалобам, 23 по кассационным протестам и 1 в порядке надзора.

6.2 Юстиция в 20-30 годы

В 1917-1922 годах местныекомиссариаты юстиции, а затем заменившие их губернские отделы и уездные бюроюстиции занимались руководством работы судов, надзором за соблюдениемзаконности, управлением местами лишения свободы. В этот период еще не былочеткого разграничения функций судебного надзора и организованного руководствасудами, так как функцию судебного надзора выполняли не только суды, но иНародный комиссариат юстиции, и его органы. Декретом ВЦИК от 23 июля 1921 годавсе действующие на территории РСФСР трибуналы сводились в одну систему,возглавляемую Верховным трибуналом при ВЦИК. Были учреждены Верховный трибуналпри Центральном Исполнительном Комитете Украины. Систему судов возглавлялНародный комиссариат юстиции. По принятому положению ВЦИК и СНК РСФСР от 10 марта1921 года «О высшем судебном контроле» Наркомюст осуществлял общий надзор задеятельностью судебных органов, давал им руководящие указания, имел правопризнавать отдельные приговоры и решения не имеющими законной силы ивозобновлять дела по вновь возникшим обстоятельствам. В 1922 году Народныйкомиссариат юстиции подготовил проект Положения о судоустройстве, намечавшийкоренные изменения судебной организации. Предлагаемая судебная должна была «положить конец развившейся за время революции пестроте судебных учреждений исвести их все в единую систему» «Еженедельник Советской юстиции», 1922, №37.

Положение устанавливало единуюсистему судебных учреждений:

народный суд, в составе народногосудьи и двух народных заседателей, действовавший в пределах уездного илигородского района, губернский суд и Верховный суд. Верховный трибунал иреволюционные губернские трибуналы ликвидировались. Новая система расширилавозможности трудящихся и деятельности судов, поскольку проводился принципвыборности судей и участия в судебных заседаниях народных заседателей. Народныесудьи избирались губернскими исполкомами на один год с возможным переизбраниемв дальнейшем. Досрочный отзыв судьи допускался только с сообщением мотивовНародному комиссариату юстиции. Кандидат в народные судьи должен был иметьдвухлетний стаж ответственной политической работы или трехлетний стажпрактической работы в органах юстиции на должности не ниже следователя. В этомвопросе в законах о судоустройстве Советских республик имелись некоторыеразличия. Так, в УССР практический стаж работы снижался до двух лет, причемучитывалась работа не только в органах юстиции, но и в иныхгосударственно-административных органах. Народные заседатели избирались наобщих собраниях трудящихся на предприятиях, в воинских частях, волостныхисполкомах и сельских Советах. Народный суд, через который проходилаподавляющая масса дел (до 90 %) становился основной ячейкой судебной системы.

Губернский суд был судом первойинстанции по делам о наиболее опасным преступлениям и по наиболее сложнымгражданским делам и кассационной инстанцией по делам, рассматриваемых народнымисудами. Председатель и члены губернского суда избирались, как и народные судьи,губернским Исполнительным комитетом на один год и утверждался Народным комиссариатомюстиции. От кандидатов в члены губернского суда требовался двухлетний стажпрактической работы в судебных органах в должности народного судьи или членавоенного трибунала.

При проведении судебной реформы 1922года губернские отделения юстиции были ликвидированы. Губернский суд стал такжеорганом управления по отношению к действовавшим на территории губернии народнымсудам, нотариальным конторам и коллегиям защитников.

Верховный суд, высшее звено единой судебнойсистемы, являлось по реформе 1922 года, судом первой инстанции по уголовным игражданским делам, рассматриваемых губернскими судами, военными и военно-транспортнымитрибуналами. Он осуществлял высший судебный надзор и руководил всей судебнойпрактикой. До конца 1923 года существовали военно-транспортные трибуналы,учреждаемые при управлении железных дорог. К их подсудности относились дела опреступлениях, отражающихся на деятельность железнодорожного транспорта.

В 1926 году Президиум ЦИК СССР отнеск компетенции Верховного суда также толкование общесоюзного законодательства.Положение 1929 года предоставило Верховному суду право законодательнойинициативы, расширило его компетенцию в области общего надзора, возложило нанего обязанности разъяснять общесоюзные законы по предложению ЦИК СССР и по запросамСНК СССР. Положение 1929 года предоставляло Верховному суду право рассматриватьв надзорном порядке любое дело, прошедшее через суд союзных республик.Верховный суд имел гражданскую, уголовную, военную и военно-транспортныеколлегии. При разработке проекта нового положения о судоустройстверазработанный в начале 1926 года Народный комиссариат юстиции исходил из трехпринципов:

— суд есть орган диктатуры рабочегокласса и в тоже время

государственногоуправления, почему и должен строится так, чтобы при всех условиях им моглируководить органы государственной власти;

— суд должен оставаться органомвовлечения в государственное управление рабочих и крестьянских масс;

— судебная система должна бытьпроводником основного метода пролетарской диктатуры — революционной законности,надзор за которой составляет основную задачу прокуратуры.

В связи с ликвидацией округов в 1930году существенно изменилась и судебная система. Были ликвидированы окружныесуды, и большая часть дел их подсудности передана народным судам. Краевые(областные) суды стали кассационной инстанцией для дел, рассматриваемых народнымисудами и судами первой инстанции по делам о контрреволюционных преступлениях,особо опасные преступления против порядка управления и о квалифицированномразбое.

VI совещание работников юстиции 1932года признано, что основной задачей органов юстиции в промышленных районахдолжны быть борьба с хозяйственными преступлениями, борьба за улучшение производстваи правильную организацию труда.

Постановлением ЦИК СССР от 10 июня1934 года в связи с образованием НКВД была упразднена судебная коллегия ОПТУ, адела следствие по которым велось органами НКВД, передавались в специальныеколлегии краевых (областных) судов, а также в народные суды.

Кроме судебных учреждений, составляющихединую систему, по положению о судоустройстве предусматривалось созданиеучреждений для рассмотрения дел особых категорий. К таким учреждениямотносились в частности арбитражные комиссии. Согласно Постановлению ВЦИК и СНКСССР от 21 сентября 1922 года они создавались при областных экономическихсовещаниях для разрешения имущественных споров между государственнымиучреждениями и предприятиями.

Решение земельных споров возлагалосьна земельные комиссии (волостные, уездные, губернские) и особую коллегиювысшего контроля по земельным опросам, составляющие при Президиуме ВЦИК. Длярассмотрения дел о служебных упущениях и проступках членов губернских и уездныхисполкомов, директоров и членов правления трестов, а также директоровпредприятий действовали дисциплинарные суды в составе члена президиумаисполкома, члена губернского суда и одного члена исполкома, по выбору. В 1928году в связи с установлением дисциплинарной ответственности в порядкеподчиненности за мелкие служебные проступки и уголовной ответственности заболее серьезные преступления дисциплинарный суд был упразднен. Своеобразнымисудебными учреждениями являлись также создаваемые при Наркомтруде и его местныхорганах примирительные камеры, в которые направлялись индивидуальные игрупповые споры между администрацией и лицами, работающими по трудовомудоговору.

Народные суды были освобождены отрассмотрения мелких жилищных конфликтов, переданные в примерительно-конфликтныекомиссии по жилищным делам. Решения комиссии не подлежали обжалованию, но прокуратуравправе была передавать отдельные из таких дел в народный суд. Комиссиидействовали под наблюдением окружных и губернских судов.

СНК РСФСР от5 апреля 1921 года утвердил Положение о дисциплинарных товарищеских судах «вцелях поднятия трудовой дисциплины и производительности труда». Эти судыорганизовывались при губернских и уездных Советах профсоюзов. Судьи моглиприменять различные взыскания, вплоть до увольнения с работы и направления висправительно-трудовой лагерь на срок до шести месяцев. Постановлением ВЦИК иСНК от 27 августа 1928 года были образованны товарищеские суды на предприятиях.Они рассматривали дела о взаимных обидах, оскорблениях и другие дела, покоторым достаточно было морального воздействия.

В 1917 — 1936 годах высшими органамисудебного управления были Народные комиссариаты юстиции союзных республик.Общесоюзного органа не было. Народный комиссариат юстиции СССР был образован попостановлению ЦИК и СНК СССР 20 июля 1936 года. Одновременно из системыНародных комиссариатов юстиции союзных республик были выделены всамостоятельную систему до этого находившееся в их ведении органы прокуратуры иследственный аппарат, переданные в систему прокуратуры СССР. Таким образом,были созданы две самостоятельные системы органов суда и прокуратуры. Народныйкомиссариат юстиции СССР должен был осуществлять наблюдение за применениемсудами положений о судоустройстве, уголовного, гражданского и процессуальныхкодексов, руководить обобщением практики их применения и разрабатывать необходимыеизменения и дополнения к указанным законам. На Наркомат юстиции возлагалосьруководство в организации выборов судей и все организационно-хозяйственныевопросы судебных органов. В задачи Наркомата юстиции входило такжеосуществление общего руководства и надзора за работой нотариата, проведениеработы по кодификации законодательства, дача юридических консультаций, ведениесудебной статистики, руководство изданиями юрлитературы.

Постепенно полномочия органов юстициименялось. В 1928 году функции надзора за законностью пришли к прокуратуре, ауправление местами лишения свободы к органам внутренних дел.

Прокуратура учреждалась в целяхнеуклонного контроля за соблюдением законов (так называемый общий надзор) и винтересах правильной постановке борьбы с преступностью. Сочетание вдеятельности Советской прокуратуры двух функций составляло одно изпринципиальных отличий ее от дореволюционной Российской прокуратуры. Одной изосновных задач нового органа наряду с установлением теснейшего контакта с политическимии профсоюзными организациями пролетариата, стало и такое повседневноенаправление работы «чтобы каждый трудящийся страны знал и понимал, что именно влице прокурора он всегда имеет своего первого и самого близкого защитника ихранителя его интересов».

Когда в ноябре 1922 года ВЦИК принялположение о судоустройстве, в нем говорилось и о прокуратуре, как об органе,который помимо надзора за общим соблюдением законов непосредственно наблюдаетза производством предварительного следствия и дознания, поддерживает государственноеобвинение в суде.

В 1923 году в Положение была включенаглава «О государственной прокуратуре», воспроизводившая в основном Закон 3922года о прокурорском надзоре.

Центральная прокуратура РСФСР входилав качестве отдела в состав Народный комиссариат юстиции. Прокурором былнародный комиссар, фактически же руководил работой прокуратуры заместительнародного комиссара, старший помощник прокурора Республики. В непосредственномподчинении прокурора Республики находились прокурор Верховного трибунала игубернские прокуроры, которые назначались, перемещались и увольнялисьпрокурором Республики. Помощники губернских прокуроров в уездах такженазначались и увольнялись прокурором Республики по предоставлению губернскогопрокурора. Прокуроры при военных и военно-транспортных трибуналах подчинялисьнепосредственно помощнику прокурора Республики при Верховном трибунале.

Для надзора за соблюдениемзаконодательства о труде, в особенности представителями частного капитала, приВерховном суде учреждалась особая прокуратура по трудовым делам. На прокуратурувозлагалась:

— наблюдение за законностью действийвсех органов власти, государственных и общественных учреждений и частных лиц;

— возбуждение уголовногопреследования, наблюдение за деятельностью следственных органов;

— поддерживание обвинения в суде,опротестование приговоров и решений судов;

— наблюдением за соблюдениемзаконности содержания под стражей, исполнения приговоров и состояния местлишения свободы;

— охрана интересов государства итрудящихся по гражданским делам.

Прокурор Республики мог опротестоватьпостановление и решение любого органа в СНК или ЦИК, местные прокуроры спредставлениями об отмене незаконных актов местных органов, могли входить всоответствующие исполкомы. За 1924 год органы прокуратуры РСФСР внесли вместные исполкомы 17,4 тысяч протестов и представлений, а в 1925 28,5 тысяч.

Внимание прокуратуры направлялось,прежде всего, на те участки, которые приобрели в тот или иной период, в связиособыми обстоятельствами, особое значение. Так по циркуляру Народногокомиссариата юстиции РСФСР на 1932 год видно, что прокуратура должна былаулучшить надзор за охраной производства и труда, соблюдение законов о льготах

военнослужащим и их семьям, заработой финансовых органов. Для обеспечения возможности выполнить эту функциюпрокуратура имела право требовать предоставления необходимых сведений иматериалов и присутствовать на заседаниях местных исполнительных комитетов. Вположении о Верховном суде СССР принятого 23 ноября 1923 года предусматривалосьобразование Прокуратуры Верховного суда СССР. Она имела право предлагать нарассмотрение Президиума ЦИК и Верховного суда СССР вопросов, опротестовыватьрешения Верховного суда и его коллегий, в порядке судебного надзораопротестовывать постановления и приговоры Верховных судов союзных республик, атакже осуществлять надзор за законностью действий органов ОПТУ. Управлениевоенной прокуратурой возлагалось на помощника прокурора, прокуратуры Верховногосуда СССР и Военной коллегии. Согласно положения о высшем трибунале и военнойпрокуратуре от 1926 года военная прокуратура осуществляла общий надзор зазаконностью действий всех должностных лиц и учреждений РККА, опротестовывалаакты, нарушавшие законы, возбуждали уголовное преследование и осуществлялинадзор по делам военных трибуналов, наблюдали за следствием, за особымиотделами ОПТУ.

В связи с организацией в 1930 годужелезнодорожных линейных судов и в 1934 году воднотранспортных судов былиучреждены и соответствующие транспортные прокуратуры.

20 июня 1933 года ЦИК и СНК СССР вцелях укрепления социалистической законности и улучшения охраны общественнойсобственности от покушений противообщественных элементов учреждена прокуратура СССР.Прокуратура Верховного суда упразднялась.

После образования Прокуратуры СССР,прокуратуры союзных республик, ранее подчинявшиеся Народным комиссариатамюстиции республики, были подчинены прокуратуре СССР в порядке выполнения имифункций общего руководства деятельностью республиканской прокуратуры. Конституция1936 года закрепила стройную систему прокурорского надзора. Впервые были четкосформулированы положения о том, что высший надзор за точным исполнением законоввсеми ведомствами, отдельными должностными лицами, гражданами СССР возлагалисьна прокуратуру СССР.

Генеральный прокурор СССР назначалсяВерховным Советом СССР сроком на семь лет. Республиканские, краевые, областныепрокуроры, а также прокуроры автономных республик назначались Прокурором СССРсроком на пять лет. Окружные, районные и городские прокуроры назначалисьпрокурорами союзных республик с утверждением Прокурором СССР сроком на пятьлет.

В 1937 году в соответствии с закономпровозглашался принцип осуществления правосудия только судом, вдействительности пока еще не было полной реализации этого признака. Сохраняласьвнесудебная репрессия, применялись применение выполнение судебных функцииособым совещанием НКВД, а на местах — тройки.

Обеспечение интересов гражданина,выступающего в суде в качестве обвиняемого или потерпевшего в уголовномпроцессе, ответчика или истца в гражданском процессе, предусматривалось уже впервых декретах о суде. Но организационные формы защиты в первые годыдеятельности Советского Союза несколько раз изменялось. К третей сессии ВНИКдевятого созыва НКЮ РСФСР подготовил проект закона об адвокатуре, в которомуказывалось, что в качестве защитников судебные органы могут привлекать всехграждан, способных выполнять эту обязанность. Согласно закону коллегиизащитников создавались при губернских отделах юстиции. Состав коллегииутверждался губисполкомом по представлению органов юстиции. Законом недопускалось занятие членом коллегии должности в государственном учреждении илипредприятии. Коллегией защитников управлял президиум, избираем общим собраниемее членов. В 1929 году, когда на местах стали проявляться упрощенные тенденциив области судопроизводства, высказывались мысли о ликвидации института защиты вСоветском суде. Однако это предложение не нашло поддержки в Наркомате юстиции.

После октябрьской революциифактически прекратили свое существование старые, частные нотариальные конторы.Нотариальные функции стали осуществляться сначала местными Советами, а затемнотариальными столами при губернских отделах юстиции и народных судах. Если в годыгражданской войны объем нотариальных действий был крайне незначительным, то спереходом к НЭПу в связи увеличением гражданского оборота возникланеобходимость установить строгий государственный контроль за законностьюсовершения сделок. В 1922 году с принятием положения о государственномнотариате был установлен порядок организации нотариальных контор, определен кругсовершаемых нотариальных действий. После принятия 14 мая 1926 ЦИК и СНКобщесоюзного акта — постановления «Об основных принципах организациигосударственного нотариата» создание этого самостоятельного государственногооргана было полностью завершено.

Образование Народного Комиссариатаюстиции СССР. Существенные изменения в структуре и функциях органов юстициипроизошли 20 июля 1936 г., когда в соответствии с Постановлением ЦИК и СНК СССРбыл образован Народный Комиссариат юстиции СССР и введено непосредственноеподчинение созданной в 1933 г. Прокуратуре СССР всех прокуроров и следователейпри них. Это была одна из крупных акций по максимальному приспособлениюправоохранительных органов к потребностям административно — командной системы.

По Положению о Наркомате юстицииСССР, утвержденному Постановлением ЦИК и СНК СССР от 8 декабря 1936 г., оннаделялся чрезмерно широкими полномочиями в отношении судов. В частности, могдавать им общие указания в целях обеспечения правильности и единообразия судебнойпрактики, руководил выборами судей, ревизовал и инструктировал судебныеучреждения.

Сохранялись за ним и некоторые другиеполномочия, которые касались руководства адвокатурой, нотариатом, юридическимиучебными заведениями и научно — исследовательскими институтами, изданием юридическойлитературы, а также организации работ по подготовке законопроектов и дачеразъяснении законодательства. На уровне автономных республик и областей (краев)реформа вылилась в образование наркомюстов автономных республик и управленийюстиции, которые были уполномочены непосредственно руководить судебными идругими органами и подчинялись местным Советам и наркомюстам союзных республик.

Органы специальной юрисдикции всистеме Народного Комиссариата юстиции в 20-е годы. Новая экономическаяполитика, курс на которую был взят на Х съезде партии в марте 1921 г., вызвалаподъем товарооборота в стране, усиление хозяйственных связей междупредприятиями. В, И. Ленин писал: «Поднятие производительных сил — во что бы тони стало, немедленно, теперь же — началось, благодаря новой экономической политике».Новые экономические отношения регулировались правом. В связи с этим В. И. Ленинотмечал, что «именно НКЮсту, именно нарсудам… выпадает… особенно боевая иособенно ответственная задача».

В 1922 г. для рассмотрениясоответствующих дел создавались специальные органы: Арбитражные и Земельныекомиссии и трудовые сессии. Арбитражные и Земельные комиссии являлисьадминистративными органами, наделенными юрисдикционными функциями. Трудовыесессии народных судов были судебными органами со специальными функциями. Но всеони находились в системе Народного комиссариата юстиции и были связаны с ним полинии судебного управления.

Положение о судоустройстве РСФСР 1922г. устанавливало для рассмотрения дел специальных категорий, требующихнеобходимых знаний и навыков, наряду с единой системой народных судов РСФСР,временные специальные суды:

1) по делам о нарушениях Кодексазаконов о труде — особые трудовые сессии народных судов;

2) по делам о спорах об имущественныхправах между государственными органами — центральные и местные арбитражныекомиссии, состоящие при Совете Труда и Обороны и губернских экономических совещаниях(ЭКОСО);

3) по делам о земельных спорах — земельныекомиссии. В соответствии со ст. 92 «Положения о судоустройстве РСФСР» 1922 г.трудовые сессии народных судов образовывались при каждом губернском суде в составеодного постоянного народного судьи и'' двух постоянных членов суда, из которыходин избирался местным губернским профсоюзным советом, другой — местнымгубернским отделом труда. Трудовые сессии действовали в том же порядке и по темже правилам, что и народные суды, следовательно на них, как и на народный суд,распространялось судебное управление губернского суда.

Кассационное обжалование решений трудовыхсессий осуществлялось в обычном порядке — в губернский суд, которомупринадлежало право надзора и наблюдения за деятельностью трудовых сессийнародного суда. Порядок занятия должности народного судьи, председательствующегов трудовых сессиях, его назначения и смещения был тот же, что и для остальныхсудов губернии.

Цель трудовых сессий — приближениесуда территориального и по составу к трудящимся и обеспечение быстрого иправильного рассмотрения трудовых дел. Трудовые сессии повсеместно были введенына территории РСФСР постановлением ВЦИК РСФСР от 22 марта 1923 г.

В середине 1924 г. состав трудовыхсессий был изменен. Председатель отдела труда заменен представителем отхозяйственных органов. Такая реорганизация освободила органы Народногокомиссариата труда от чисто судебных функций и привлекла к участию в разрешениисудебных трудовых дел, наряду с профсоюзами, представителей хозяйственных органов.Трудовые сессии существовали при каждом губернском (областном, краевом) суде, атакже, в зависимости от количества трудовых дел, организовывались в уездах ипромышленных районах. Учреждения трудовых сессий, а также их ликвидация,зависела от пленума губернского суда. Члены трудовых сессий избирались срокамина один год и в своих правах приравнивались к народным судьям.

В их компетенции были:

а) гражданские дела по трудовымспорам (если они не были направлены на рассмотрение в примирительном порядке врасценочно — конфликтные комиссии): дела примирительных камер и третейскихсудов, независимо от суммы иска и от лица ответчика;

б) все уголовные дела по нарушению трудовогозаконодательства.

Кроме того, к компетенции трудовыхсессий относилась выдача исполнительных листов по решениям расценочно — конфликтных комиссий, третейских судов, примирительных камер.

Там, где трудовые сессии не былиорганизованы, трудовые дела рассматривались в общих народных судах вне очереди.

Наблюдение за деятельность трудовыхсессий лежало на отделах и инспекциях труда, а также на специальной трудовойпрокуратуре. На местах эти функции выполнял помощник прокурора губернии(области, края) по трудовым делам, в центре — особый прокурор по трудовым делампри Верховном суде РСФСР.

Кассационной инстанцией для дел,разрешаемых в трудовых сессиях, являлся губернский (областной, краевой) суд.Особенностью являлось то, что решения и приговоры трудовых сессий могли бытьобжалованы в кассационном порядке, кроме сторон и прокурора еще и инспекциейтруда. Протест рассматривался пленумом губернского суда. Право такого опротестованияпринадлежало трудовой прокуратуре, а там, где ее не было — общей прокуратуре, атакже председателю губернского суда.

К 1923 г. на территории РСФСРдействовало 134 камеры по рассмотрению дел о нарушениях Кодекса законов о труде:60 из них были расположены в губернских и областных городах, а остальные — вуездных и фабрично — заводских пунктах. В некоторых губерниях и городах наблюдаласьтенденция концентрировать дела о нарушениях закона о труде в губернских иуездных центрах по месту расположения трудовых камер.

Принятое в 1926 г. новое Положение осудоустройстве РСФСР более четко регламентировало положение трудовых сессий. Встатье 34 (глава 5) указывалось, что особые сессии по трудовым делам образуютсяпо постановлениям пленумов соответствующих судов в главных городах автономныхреспублик, в центральных и областных административно -территориальныхобъединениях, областных, губернских и окружных городах и промышленных центрах.Кроме этого, в статье 37. Положения о судоустройстве РСФСР 1926 г. закреплялосьправо надзора Народного комиссариата труда РСФСР за деятельностью трудовых сессий.Народному комиссариату труда РСФСР предоставлялось право истребовать, наряду сорганами прокуратуры, любое трудовое дело, разрешенное в особой сессии потрудовым делам или в народном суде, приговоры и решения по которому вступили взаконную силу, и опротестовать их в Верховном суде РСФСР. Судебное управлениеособыми трудовыми секциями оставалось за НКЮ РСФСР и его местными органами.

Административные органы: земельныекомиссии. Наряду с трудовыми сессиями народных судов в рассматриваемый период всистему органов юстиции входили и некоторые административные органы, наделенныеюрисдикционными функциями, которые имели внешние признаки и форму судебныхорганов. К ним относятся: земельные и арбитражные комиссии. Земельные комиссиибыли образованы 24 мая 1922 г. «Постановлением о порядке рассмотрения земельныхспоров» ВЦИК и СНК РСФСР.

Для разрешения земельных споров, всоответствии с указанным постановлением, создавались волостные, уездные игубернские земельные комиссии, споры в которых разрешались в состязательномпорядке. Волостные земельные комиссии состояли при волостных исполнительных комитетахи состояли из председателя, который назначался волостным исполнительнымкомитетом, и двух членов, избираемых на волостном съезде советов. Уездные игубернские земельные комиссии состояли при уездных и губернских земельныхорганах в составе председателя и двух членов (заведующего отделомземлеустройства и народного судьи). Все члены земельных комиссий приотправлении ими юрисдикционных функций пользовались правами народных судей.Выборные члены земельных комиссий избирались сроком на один год.

Система земельных комиссий РСФСРимела следующую структуру: волостная комиссия рассматривала дела только попервой инстанции; уездная комиссия разбирала дела по существу и одновременноявлялась кассационной инстанцией по отношению к волостной земельной комиссии.Губернская земельная комиссия, также в свою очередь, представляла двеинстанции. Высший контроль осуществлялся Особой коллегией при Наркомземе.

Это нагромождение инстанций неоправдывало себя и через два с половиной года после своего создания Народныйкомиссариат земледелия вынужден был произвести реорганизацию земельныхкомиссий, взяв за образец существующую тогда систему общего суда (волость,губерния, центр).

ВЦИК и СНК РСФСР 1 декабря 1924 г.издали постановление о реорганизации состава, деятельности и объема компетенцииземельных комиссий. По этому постановлению волостная или районная земельныекомиссии разрешали дела лишь по спорам о правах пользования на землю отдельныхлиц, дворов или земельных обществ. Дела, вытекающие из землеустройства, а такжеспоры о праве на землю, где стороной являлось государственное учреждение, былиподсудны исключительно уездной комиссии.

До 1 декабря 1924 г. дела по первойинстанции рассматривали также и губернские земельные комиссии. По новомуположению губернские земельные комиссии оставались лишь кассационнымиинстанциями. Особая коллегия высшего контроля по земельным делам нерассматривала больше дел в кассационном порядке по решениям губернских земельныхкомиссий, а осуществляла только контролирующие функции через ревизоров.

Таким образом, было ликвидированоналичие трех инстанций — двух кассационных и контрольной. После реорганизацииостались две первые инстанции (волостная и уездная), одна кассационная — губернская. Высший контроль по земельным делам осуществляла Особая Коллегиявысшего контроля при Наркомземе. Несколько позднее, в связи с районированиемстраны, вместо губернских земельных комиссий создавались областные земельныекомиссии, а в округах — окружные земельные комиссии.

В соответствии с «Положением осудоустройстве РСФСР» 1922 г. (ст.94) управление земельными комиссиями, нарядус Наркомземом, осуществлялось Наркомвдстом РСФСР и его местными органами черезнадзор НКЮ РСФСР, а на местах — надзором пленарных заседаний губернских судовза деятельностью земельных комиссий.

Таким образом, следует отметить, чтоземельные комиссии являлись административными органами, наделенными некоторымиюрисдикционными функциями, и не входили в систему общих судов РСФСР, хотя можноговорить о приближении их внешней формы к судебным органам. Это проявлялось в аналогииструктуры, состязательности процесса, использовании процессуальных норм общихсудов. В остальном же это были специфические органы, осуществлявшие свои целисвойственными им методами. Особенностью было и то, что управление этимиорганами и надзор за ними, наряду с Наркомземом, осуществлялось (после принятия«Положения о Народном Комиссариате Юстиции» от 1 февраля 1923 г.) и общефедеральнымиорганами юстиции. Позднее, в конце 20-х гг., дела, разрешаемые в земельныхкомиссиях, были переданы в систему общих судов, а постановлением ВЦИК и СНКРСФСР от 10 октября 1930 г. сами земельные комиссии были упразднены. Как былоотмечено в самом постановлении, «значительное сокращение землеустройстваединоличных хозяйств, а также уменьшение в связи с широкой коллективизациейсельского хозяйства споров о землепользовании, делают нецелесообразнымдальнейшее существование судебных земельных комиссий».

Административные органы:арбитражныеыыы комиссии. К началу 20-х гг. относится образование и другогоспецифического органа, являвшегося административным и тоже наделенногонекоторыми юрисдикционными функциями. Речь идет о создании арбитражныхкомиссий, созданных с целью разрешения имущественных споров междугосударственными предприятиями. Их образование связано прежде всего с новойэкономической политикой. Перевод государственных предприятий на хозяйственныйрасчет предоставил им свободу маневрирования на рынке в качестве самостоятельнойхозяйственной единицы.

Руководство промышленностью быловозложено на хозяйственные тресты, призванные организовать хозяйственную деятельностьподчиненных им промышленных предприятий таким образом, чтобы те работалибезубыточно и получали прибыль. Реорганизация управления промышленнымпроизводством оказала положительное влияние на развитие индустриальной базы, наактивизацию хозяйственной деятельности. Однако договорные отношения междупредприятиями и организациями еще были развиты недостаточно, договорнаядисциплина часто не соблюдалась, что вызывало многочисленные спорыконтрагентов.

В этот период и возникланеобходимость в создании специальных органов, занимавшихся правовымрегулированием этих отношений. С этой целью ВЦИК и СНК РСФСР 21 сентября 1922г. издали постановление, которое называлось «Положение о порядке разрешенияимущественных споров между государственными учреждениями и предприятиями». Этимпостановлением было положено начало образования арбитражных комиссий.

В соответствии с этим постановлениемустанавливалось, что имущественные споры между государственными учреждениями ипредприятиями разрешаются арбитражными комиссиями, в центре -комиссиями при СоветеТруда и Обороны, а на местах — комиссиями при Областных ЭкономическихСовещаниях (в том числе, если эти споры не разрешались внутри самоговедомства). Арбитражные комиссии разбирали споры, возникающие на основаниидоговора между государственными учреждениями и предприятиями, за исключениемГосударственного Банка и Главного Правления Государственного Страхования,поскольку их уставы не предусматривали разрешения споров в судебном порядке.

Высшая арбитражная комиссия приСовете Труда и обороны образовывалась в составе председателя, назначаемого СТОпо представлению НКЮ, и двух членов, непосредственно назначаемых СТО.Арбитражные комиссии при Областных Экономических Совещаниях (ЭКОСО) образовывалисьаналогично, только два члена назначались ЭКОСО.

К компетенции Высшей арбитражнойкомиссии относились следующие дела:

а) разрешение споров, когда хотя быодна из сторон являлась центральным учреждением;

б) споры между различнымиучреждениями и предприятиями различных губерний, если эти губернии не входили всостав автономной республики или области;

в) разрешение жалоб на решенияместных арбитражных комиссий;

г) пересмотр статей 19 и 21 Положенияот 1922 г. о порядке разрешения имущественных споров между государственнымиучреждениями и предприятиями, рассмотренными местными арбитражными комиссиями иВысшей арбитражной комиссией.

Положение о судоустройстве РСФСР 1922г. относило арбитражные комиссии к специальным судам, которые действовалисогласно изданным нормативным актам и подчинялись Народному комиссариатуюстиции и его органам на местах (пленарным заседаниям губернских судов). Такимобразом, управление этими специфическими органами осуществлялось Наркоматомюстиции и его местными органами.

Первоначально ВАК считала, что арбитражныекомиссии будут состоять только при Областном Экономическом Совещании (ЭКОСО),однако практика первого года работы показала необходимость образования арбитражныхкомиссий и при губернских экономических совещаниях. Поэтому 2 июня 1923 г.Совет Труда и Обороны принимает постановление «Об образовании губернскихарбитражных комиссий». Экономическим совещаниям губерний и другихадминистративных центров предоставлялось право образовывать с утвержденияВысшей Арбитражной Комиссии для рассмотрения имущественных споров между государственнымиучреждениями и предприятиями, губернские арбитражные комиссии, однако приусловии содержания их аппарата за счет местных средств.

Это постановление уже болееопределенно говорило о формировании руководящего состава губернской арбитражнойкомиссии. Предусматривалось, что губернские арбитражные комиссии образуются всоставе председателя и двух членов, назначаемых губернским экономическим совещанием.Председателем губернской арбитражной комиссии могло быть лицо с достаточной юридическойподготовкой. Членами назначались лица, работающие в государственныххозяйственных органах. Председатель губернской арбитражной комиссии утверждалсяВАК. Высшей Арбитражной Комиссией по соглашению с НКЮ РСФСР был выработан списокгородов, где должны были находиться арбитражные комиссии, а такжеустанавливалась их территориальная подсудность и ведомственность.

Народный комиссариат юстиции высказывалсяпротив самостоятельного существования арбитражных комиссий и, прежде всего, потомучто оперативное управление со стороны местных органов юстиции (пленарныхзаседаний губернских судов) было довольно слабое. В 1923 г. коллегия НКЮ РСФСРрассматривала вопрос о возможности включения губернских арбитражных комиссий всостав губернских судов с особыми, из числа хозяйственников, заседателями.

Практика показала, что решениехозяйственных дел в арбитражных комиссиях уже в тот период имело серьезноеотличие от решения гражданских дел в системе общих судов. При разрешениихозяйственных споров субъектом права, собственником имущества всегда оставалосьгосударство; стороны спорили лишь об имуществе, находящемся в их оперативномуправлении. В отличие от общих судов, арбитражные комиссии руководствовалисьпри решении дел, как законами, так и экономической целесообразностью. Следовательно,несмотря на формальное закрепление в законе судебных функций арбитражныхкомиссий, практическая их деятельность свидетельствовала о том, что они, как иземельные комиссии, являлись административными органами, наделеннымиюрисдикционными функциями. Более того, связь по линии судебного управления сэтими органами со стороны Наркомата юстиции носила еще более слабый характер,что было вызвано особенностью формирования состава арбитражных комиссий всехуровней.

В мае 1924 г. был принят декрет ЦИК иСНК СССР, который утвердил «Положение об арбитражной комиссии при Совете Трудаи Обороны СССР». Это положение, в отличие от первого положения ВЦИК и СНК от 21сентября 1922 г, об образовании арбитражных комиссий, достаточно ясно и четкоопределило компетенцию ВАК при СТО СССР и способствовало в целом улучшениюработы этого органа.

В связи с тем, что губернскиеарбитражные комиссии не отвечали предъявляемым требованиям, как это показалапрактика трехлетнего периода их существования, постановлением ЭкономическогоСовещания РСФСР от 8 мая 1926 г. они были упразднены. В 1929 г. по настояниюНКЮ РСФСР были ликвидированы и ведомственные арбитражные комиссии. Окончательноарбитражные комиссии всех уровней ликвидировались Постановлением ЦИК и СНК СССРот 3 января 1931 г. «Об упразднении арбитражных комиссий».

Вместо органов, правовое положениекоторых было недостаточно ясным, в мае 1931 г. был учрежден специальныйадминистративный орган — Государственный арбитраж. Начиная с изданияпостановления «Положения о Государственном арбитраже» от 3 мая 1931 г. Наркоматюстиции и его местные органы не были связаны никаким правовым регулированием сорганами арбитража. По новому закону дела в арбитраже рассматривались уже нетремя лицами (представитель и два постоянных члена), а одним толькогосударственным арбитром в присутствии сторон. Такой порядок давал возможностьквалифицированно и объективно разрешать дела с учетом мнения самихпредставителей сторон. Органам государственного арбитража сталиподведомственные споры как государственных предприятий, организаций иучреждений, так и кооперативных (кроме колхозов), и иных общественныхорганизаций.

Можно сделать вывод о том, что врассматриваемый период арбитражные комиссии являлись административнымиорганами, наделенными некоторыми юрисдикционными функциями и действовавшими спозиций хозяйственной целесообразности. Эти органы находились под управлениемНаркомата юстиции, который занимался вопросами их организации, ревизиями иинструктированием, в кокой — то мере накладывало на них внешний отпечатоксудебных органов. Однако по своему внутреннему содержанию арбитражные комиссииоставались даже в этот период административным аппаратом Совета Труда и Обороныи Областных Экономических Совещаний.

Давая оценкудеятельности этих органов в целом, необходимо отметить, что все они занималиразличное положение в системе органов юстиции. Если трудовые сессии народныхсудов являлись судебными органами специальной подсудности, то земельные иарбиражные комиссии всех уровней являлись типичными административными органами,наделенными юрисдикционными функциями. Следовательно, и связь всех этих органовпо линии судебного управления с НКЮ РСФСР и его местными органами была неодинаковой.Более близкой она была в трудовых сессиях народных судов, которые по своейюридической природе ближе всего стояли к общим судебным органам, слабее связь варбиражных и земельных комиссиях.

Наркомат юстиции — союзно — республиканский народный комиссариат. 15 июня 1939 года постановлением СНК СССРбыло утверждено Положение, в котором говорилось, что Наркомат юстиции СССР всоответствии со ст. 78 Конституции СССР является союзно — республиканским народнымкомиссариатом.

На Народный комиссариат юстиции СССРПоложение возлагало:

— руководстводеятельностью народных комиссариатов юстиции союзных республик и через нихдеятельностью народных комиссариатов юстиции автономных республик и управленийнародных комиссариатов юстиции союзных республик при областных и краевыхСоветах депутатов трудящихся;

— организацию специальных судов,контроль за состоянием работы судебных органов и дачу руководящих указаний поорганизации и улучшению их работы;

— руководство организаций нотариальныхорганов и их деятельностью в соответствии с Положением о нотариальных органах;

организацию и руководстводеятельностью адвокатуры в соответствии с Положением об адвокатуре;

— подготовку и переподготовку кадровдля системы Народного комиссариата юстиции Союза ССР и органов суда,прокуратуры, нотариата, адвокатуры и арбитража;

— систематизацию и подготовкуматериалов по кодификации законов СССР, указов Президиума Верховного СоветаСССР и постановлений Правительства СССР;

— издание кодексов, учебников,учебных пособий, юридических справочников и другой юридической литературы.

Основная задача Наркомата юстицииСССР состояла в разработке вопросов, связанных с организацией работы судебныхорганов, проведении ревизий деятельности народных комиссариатов юстиции союзныхи автономных республик и управлений народных комиссариатов юстиции

союзных республик при областных икраевых Советах депутатов трудящихся; проверке путем ревизий деятельности судови правильности применения ими законов при рассмотрении уголовных и гражданскихдел;

работе с кадрами; в систематизации иподготовке материалов по кодификации законов СССР, указов Президиума ВерховногоСовета СССР и постановлений Правительства СССР. Наркомат юстиции СССР изучал иобобщал судебную практику и в случае необходимости ставил перед ПленумомВерховного Суда СССР вопросы о даче судам руководящих указаний. Аналогичныезадачи в масштабе союзных и автономных республик осуществляли наркоматы юстициисоюзных и автономных республик.

Положение устанавливало следующуюструктуру центрального аппарата Наркомата юстиции СССР:

— Управление общих судов;

— Управление военных трибуналов;

— Отдел линейных судовжелезнодорожного и военного транспорта;

— Управление учебными заведениями;

— Управление кадров;

— Кодификационный отдел;

— Отдел адвокатуры;

— Отдел нотариата;

— Отдел статистики и др.

В ведении Народного комиссариатаюстиции СССР состояли: Всесоюзный институт юридических наук и Юридическоеиздательство. Народный комиссариат юстиции (НКЮ) СССР издавал журнал «Советскаяюстиция» — орган НКЮ СССР и Верховного Суда Союза ССР.

Наркоматы юстиции союзных республиквыполняли функции судебного управления в отношении судов республики (кроме ееВерховного суда), осуществляли руководство деятельностью наркоматов юстицииАССР и управлений наркоматов юстиции при исполкомах краевых (областных) Советовдепутатов трудящихся, контроль за состоянием работы судебных органов ируководящие указания по организации и улучшению их работы. На наркоматы юстициивозлагалась обязанность подготовки и переподготовки кадров, а также проведениемероприятий по повышению квалификации работников суда, юстиции, нотариата иадвокатуры. Наркоматы юстиции союзных республик занимались систематизацией иподготовкой материалов по кодификации республиканского законодательства, указовПрезидиума Верховного Совета республики и постановлений правительства иорганизовывали справочную работу по законодательству в местных органах юстиции.

Областные и краевые управленияюстиции при исполкомах краевых и областных Советов депутатов трудящихсяразрабатывали и представляли Наркомату юстиции союзной республики проектыштатов и смет судебных органов, положения о количестве народных судов в крае,области, а также о количестве подлежащих избранию судей и народных заседателейдля всех судов области или края. Важнейшей задачей управления юстиции являлосьоказание практической помощи народным судам путем производства ревизий исистематического наблюдения за их работой. На управления было возложено такжеруководство деятельностью нотариата, контроль за работой судебных исполнителейи общее руководство деятельностью адвокатуры.

6.3 Органы юстиции в 40-50 годы

22 июня 1941 года ПрезидиумВерховного Совета СССР принял Указ «О военных трибуналах в местностях,объявленных на военном положении и в районах военных действий», которымустанавливался порядок организации военных трибуналов и порядок ведения имя дел

Трибуналысоздавались при армиях, корпусах, дивизиях, гарнизонах, бригадах, нажелезнодорожном транспорте и в речных (морских) бассейнах.

Надзирательными инстанциями для этих трибуналов были военная,военно-железнодорожная, военная водно-транспортная комиссия Верховного СудаСССР и Пленум Верховного Суда, СССР.

Наркомюст СССР осуществлялорганизационную работу. Часть территориальных судей и прокуратур (в местностях,где было принято осадное положение) также превращались в военные. Были созданыокружные и областные военные трибуналы НКВД (народные комиссариаты внутреннихдел).

До 1943 года трибуналы действовали всоставе трех постоянных членов, со временем — с участием заседателей.

Сроки рассмотрения дел были краткими.Приговоры трибуналов не подлежали кассационному обжалованию, а пересматривалисьтолько в порядке надзора Слушание дел было закрытым.

Командующие армиями и округами,военные Советы могли приостановить исполнение смертных приговоров, которые, какправило, исполнялись незамедлительно после вынесения приговора.

          Военная власть самаопределяла подсудность конкретного дела и передавала его или общим супам, илитрибуналам.

В местностях, которые находились наосадном положении; к провокаторам, шпионам и другим агентам врага, призывавшимк нарушению порядка, расстрел применялся без судебного разбирательства

С введением военного положения быливоенизированы все звенья прокуратуры Районные, местные и областные прокуратурыбыли преобразованы в соответствующие военные прокуратуры.

Военные условия требовалинеобходимости еще большей централизации руководства службами государственнойбезопасности и охраны общественного порядка.

Еще более репрессивной сталадеятельность органов государственной безопасности. Приказ №370 от 16 августа1941 года подписанный Сталиным, санкционировал уничтожение заключенныхсоветских тюрем. Еще до появления этого приказа массовые уничтожениязаключенных происходили во Львове, Самборе, Станиславе, где погибло около 10тысяч заключенных. В Луцке и Ровно было уничтожено около 5 тысяч человек.

Положения приказа №270 получилиразвитие в приказе № 237 от 28 июля 1942 года. Органам НКВД было дано праворасстрела во внесудебном порядке, право применения оградительных отрядов иштрафных батальонов. Устанавливалась карательная ответственность близких родственниковрепрессированных.

Сразу же после освобождения Украинывозобновили свою работу областные и народные суды, органы прокуратуры.

Много времени уделяли органыпрокуратуры работе утвержденной 2 ноября 1942 года Чрезвычайной государственнойкомиссии по выявлению и расследованию преступлений немецко-фашистскихзахватчиков и {К соучастников. В УССР были созданы республиканская, областные иместные Чрезвычайные комиссии.

Организационные формы деятельностисоветской милиции в освобожденных районах оставались такими же, как и до войны.В областях восстановили свою работу областные управления НКВД в районах – райотделыНКВД. В состав областных управлений входили отделы: политический, уголовногорасследования, оперативный, борьбы с расхищением социалистической собственности- паспортный, государственной автоинспекции и секретариат.

Уже в сентябре 1945 года былавосстановлена в полном объеме деятельность гражданских судей всех инстанций.

10 октября 1948 года принимаетсяПоложение о выборах народных судей. С этого времени они избирались гражданамина 3 года В положении повысился до 23 лет возрастной ценз для кандидатов внародные судьи и народные заседатели.

Улучшению деятельности народных судейпослужило Положение о дисциплинарной ответственности судей от 15 июля 1948 годаДо этого дисциплинарные взыскания на судей налагались в административном порядке.Такими полномочиями обладали министр, начальники областных управлений юстиции ипредседатели областных и краевых судов.

По новому положению в УССРсоздавались специальные коллегии по дисциплинарным делам при областных иВерховном судах из членов соответствующих судов. Общее руководство судебнойсистемой, как и прежде, осуществлял Минюст УССР.

Сразу же после смерти Сталина былиликвидированы инструменты массовых репрессий — военные трибуналы военных МВД иОсобый отдел МВД имевшие право применять в административном порядке ссылку и заключение.Несколько позже, в феврале 1957 года, были ликвидированы транспортные суды.

В мае 1956 гола принимается рядактов, направленных на расширение прав областных судов и Верховного Суда УССР.Были созданы президиумы областных судов и Президиум Верховного Суда УССР,

Эта реформа сделала ненужнойдеятельность Минюста СССР и Минюст УССР стал союзно-республиканским органом. Всвязи с этим ликвидируются областные отделы юстиции.

Улучшению деятельности народных судейпослужило Положение о дисциплинарной ответственности судей от 15 июля 1948 годаДо этого дисциплинарные взыскания на судей налагались в административном порядке.Такими полномочиями обладали министр, начальники областных управлений юстиции нпредседатели областных и краевых судов.

По новому положению в УССРсоздавались специальные коллегии по дисциплинарным делам при областных иВерховном судах из членов соответствующихсудов. Общее руководство судебной системой, как и прежде, осуществлял МинюстУССР.

Сразу же после смерти Сталина былиликвидированы инструменты массовых репрессий — военные трибуналы военных МВД иОсобый отдел МВД имевшие право применять в административном порядке ссылку и заключение.Несколько позже, в феврале 1957 года, были ликвидированы транспортные суды

В мае 1956 года принимается рядактов, направленных на расширение прав областных судов и Верховного Суда УССР.Были созданы президиумы областных судов и Президиум Верховного Суда УССР.

Эта реформа сделала ненужнойдеятельность Минюста СССР, и Минюст УССР стал союзно-республиканским органом. Всвязи с этим ликвидируются областные отделы юстиции.

Это были явно волюнтаристскиерешения, не учитывавшие объем и степень важности работы, выполнявшейся органамиюстиции. Их функции передали Верховным судам союзных и автономных республик,краевым, областным и приравненным к ним судам (вопросы руководства судами инотариатом), местным Советам (общее руководство адвокатурой, материально — техническое обеспечение судов, подбор кадров судебных и других работников ит.д.). Для проведения работ в области совершенствования законодательства, егосистематизации и кодификации были созданы соответственно Юридическая комиссияпри Совете Министров СССР и юридические комиссии при советах министров союзныхреспублик. Однако этот опыт не оправдал себя.

6.4 Органы юстиции после 60 годов

В августе 1970 г., в связи срассмотрением мер по дальнейшему улучшению работы судов и органов прокуратуры, былопризвано целесообразным вновь образовать Министерство юстиции СССР,министерства юстиции союзных и автономных республик, систему их органов наместах. 30 августа 1970 г. Президиум Верховного Совета СССР издалсоответствующий Указ, положивший начало воссозданию этих органов. В российскойфедерации структура и функции Министерства юстиции сформировались к середине1972 г., после принятия Советом Министров РСФСР (Постановление от 21 июня1972г.) Положения о Министерстве юстиции РСФСР.

Естественно, события последних лет немогли не сказаться на организации и функциях этого Министерства. К примеру, унего появились функции организационного обеспечения деятельности военных судов,государственной регистрации нормативных актов министерств и ведомств,регистрации общественных и религиозных объединений, непосредственногоосуществления международных связей и заключения межгосударственных соглашений оправовой помощи. Областные суды получили право осуществления контроля за всейдеятельностью народных судей. На них возлагалось также руководствонотариальными конторами.

12 февраля 1957 года Верховный СоветСССР принял новое Положение о Верховном Суде СССР, согласно которому ВерховныйСуд получил право законодательной инициативы. Кроме того, он получил правонадзора за судебной деятельностью судебных органов СССР и союзных республик.

6.5Зарождение и становление органов украинской юстицииИстория органов украинской юстиции связанна систорией зарождения украинской государственности и насчитывает свыше 80 лет. Возлеее истоков стоял Центральный Совет Украины. Так, формируя в конце июня 1917года первое национальное правительство — Генеральный Секретариат, — онпредусмотрел и создание Генерального секретариата судебных дел (юстиции) воглаве с В. Садовским. Из-за антиукраинской политики Временного правительства Россииего функционирование оказалось кратковременной.

Восстановил свою деятельность Генсекретариатпо делам судейства лишь 30 октября 1917 года. По его представлению Центральный Советпринял историческое постановление, в котором было записано: «Суд в Украиневершится именем Украинской Народной Республики». Четвертым ЗаседаниемЦентрального Совета от 9 января 1918 года Украина провозглашалась«самостоятельной, ни от кого не зависимым, свободным сувереннымГосударством Украинского народа». Новое название получило и Правительство- Совет Народных Министров, а Генсекретариат судебных дел переименован вМинистерство судебных дел, которое возглавило С. Шелухин.

В апреле 1918 года с приходом квласти гетмана П. Скоропадского Министерством судебных дел осуществляласьпрактически вся правовая политика. 15 июля 1918 года Министерство судебных делпереименовано в Министерство юстиции. Под его руководством действовали 3судебные палаты, 19 окружных судов и 112 городских и уездных заседаний мировыхсудий.

В декабре 1918 года власть в Украинеперешла к Директории. Портфель министра юстиции достался Д. Марковичу — известномув то временя юристу и писателю. Министерством был разработанный Закон «Овосстановлении гарантий неприкосновенности лиц на территории УкраинскойНародной Республики», что можно назвать своеобразной предтечей принятой ООНОбщей декларации прав человека.

          Советский период украинскойюстиции начался 28 ноября 1918 года из образованного при ВременномРабоче-Крестьянском Правительстве Украины Отдела юстиции. 29 января 1919 годаотдел превращен в Народный комиссариат юстиции во главе с квалифицированным юристомО. Хмельницким. 11 декабря 1919 года в Харькове создан Комитет юстиции при Всеукраинскомреволюционном комитете, а 19 января 1920 года он был реорганизован в Народныйкомиссариат юстиции Украины, который возглавил политический деятель Е.Терлецкий. Продолжительное время должности Наркома юстиции и Генерального прокуроразанимало одно лицо. Одним из наиболее известных деятелей из числа тех, ктозанимали эти две должности, в 1922-1927 годах был М. Скрипник.

В 1953 году Народный комиссариат юстициибыл превращен в Министерство юстиции Украинской Советской Социалистической Республики.В 1963 году он был ликвидирован, а его функции возложены на юридическуюкомиссию при Совете Министров Украинской ССР и Верховный суд УССР.

В 1970 году деятельность Министерстваюстиции была возобновлена. Она регламентировалась соответствующим Положением, утвержденнымпостановлением Совета Министров УССР от 4 сентября 1972 года. На протяжении1970-1990 лет Министерство юстиции УССР возглавлял В.Г. Зайчук.

Следует отметить, что в так называемый «советский период» Министерствоюстиции УССР, наряду с другими республиканскими министерствами, не было самостоятельнымв осуществлении государственного управления. Его роль сводилась преимущественнок передающему звену в многоступенчатой союзно-республиканской системе государственногоуправления бывшего СССР.

ТЕМА 7. РЕФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ ЮСТИЦИИВ 90 – 2002 ГОДАХ

 

7.1 Принципы деятельности и полномочияМинистерства юстиции Украины

Провозглашение в 1991 годунезависимости Украины, а затем — развитие демократического правовогогосударства, внедрение политической, экономической и правовой реформ обусловилинеобходимость кардинальных изменений в деятельности Министерства юстиции,значительного расширения его полномочий, наложение новых функций, которые, в своюочередь, привели к увеличению объемов работы и существенных структурныхпреобразований, как центрального аппарата, так и его территориальных органов.Реформирование системы органов юстиции и судов Украины направленно насущественное усовершенствование их деятельности с целью утвержденияверховенства права, принципов справедливости и гуманизма, обеспечение защитыконституционных прав и свобод человека и гражданина.

Ныне Минюст Украины действует пофункциональному, а не по отраслевому принципу. Положением о Минюсте Украины определенныего основные задачи:

— подготовка предложений относительнопроведения в Украине правовой реформы;

— содействие развития правовой науки;

— обеспечение защиты прав и свобод человекаи гражданина в определенной сфере;

— подготовка предложений относительноусовершенствования законодательства, его систематизации;

— разработка проектов нормативно-правовыхактов и международных договоров Украины по правовым вопросам;

— проведение правовой экспертизыпроектов нормативно-правовых актов;

— государственная регистрация нормативно-правовыхактов;

— ведение Единого государственногореестра таких актов;

— планирование по предложению других центральныхорганов исполнительной власти законопроектной работы и работы по адаптации законодательстваУкраины к законодательству Европейского Союза;

— координация нормотворческойдеятельности центральных органов исполнительной власти и контроль заосуществлением такой деятельности;

— обеспечение реализации государственнойправовой политики, государственной политики по вопросам гражданства, межнациональныхи миграционных отношений;

— организационное, материально-техническоеобеспечение судов общей юрисдикции (кроме Верховного Суда Украины и арбитражныхсудов);

— организация выполнения решенийсудов и других органов соответственно законам Украины;

— работа с кадрами;

— экспертное обеспечение правосудия;

— организация работы нотариата иорганов регистрации актов гражданского состояния;

— развитие правовой информатизации;

— формирование у граждан правовогомировоззрения;

— осуществлениемеждународно-правового сотрудничества.

Минюст Украины осуществляет свои полномочия,непосредственно и через образованные в установленном порядке Главное управлениеюстиции Министерства юстиции Украины в Автономной Республике Крым, областные,Киевское и Севастопольское городские управления юстиции, районные, районные в городах(местах областного подчинения) управления юстиции, предприятия, учреждения иорганизации, которые принадлежат к сфере его управления.

Территориальные управления юстиции оказываютсодействие местным органам исполнительной власти, предприятиям и организациямгосударственного сектора экономики в усовершенствовании правовой работы,предоставляют методическую помощь юридической службе относительно усиления ее влиянияна обеспечение законности деятельности этих органов, приведение ведомственных нормативныхактов в соответствие с действующем законодательством и т.д.

7.2 Правотворческая деятельностьМинистерства юстиции Украины

Одним из важных направленийдеятельности Минюста Украины является правовое обеспечение социально-экономическихпреобразований в государстве. Реализуя эти задачи, из года в год возрастает показательзаконопроектных работ Минюста Украины.

Минюст Украины в настоящее время являетсякоординирующим правительственным органом по организации выполнения требований СоветаЕвропы относительно приведения национального законодательства в соответствие снормами и стандартами Совета Европы и реальным «государственнымадвокатом» по защите прав граждан и государства.

С целью усовершенствования работы по подготовкепроектов нормативно-правовых актов и с учетом мирового опыта в составе Минюста Украинысоздан Центр сравнительного права и Межведомственный координационный совет.

С присоединением Украины к Конвенциио защите прав и основных свобод человека в 1950 году Кабинет Министров Украинысвоим постановлением от 23 апреля 1998 года определил, что представительствоУкраины в Европейской Комиссии по правам человека и Европейском Судевозлагается на Уполномоченного по делам соблюдения Конвенции.

В связи с этим в составе МинюстаУкраины образовано Национальное бюро по делам соблюдения Конвенции о защитеправ и основных свобод человека, а при местных управлениях юстиции — региональныеотделения Национального бюро.

Минюст Украины определен держателемГосударственного реестра залогов движимого имущества. Органы юстиции осуществляютправовую экспертизу и государственную регистрацию нормативно-правовых актовобластных. Киевской и Севастопольской городских и районных государственныхадминистраций.

В системе органов Минюста Украины образованагосударственная исполнительная служба, которая осуществляет выполнение решенийсудов и других органов соответственно законам Украины, что является необходимыми реальным условием обеспечения защиты прав и свобод граждан.

Для внедрения единой системы документированиянаселения Украины в системе органов Минюста Украины создана служба гражданства ирегистрации физических лиц.

В соответствии с Указом ПрезидентаУкраины от 31 июля 2000 года № 934/ 2000 «О внесении изменений в Положениео Министерстве юстиции Украины» задачи Минюста Украины дополнены рядом новыхфункций, в частности относительно легализации политических партий и объединенийграждан, ведение их реестра и т.п. Относительно осуществления нормативно-правовогообеспечения деятельности бюро технической инвентаризации для проведения регистрацииправ собственности на недвижимое имущество. Относительно участия, вместе сМинистерством образования и науки Украины, в организации работы по правовомуобразованию населения, методического обеспечения этого образования,формирование у граждан правового мировоззрения, в организации работы по подготовке,переподготовки и повышение квалификации специалистов по специальности«Правоведение» в учебных заведениях, в разработке и распространенииобразовательных программ в сфере защиты прав человека и др.

В соответствии с Указом ПрезидентаУкраины от 15 декабря 1999 года № 1573/99 «Об изменениях в структурецентральных органов исполнительной власти» и вышеупомянутым УказомПрезидента Украины от 31 июля 2000 года № 934/ 2000 на Минюст Украинывозлагается ряд функций Государственного комитета Украины по делам национальностейи миграции, который ликвидирован. Соответственно постановлению КабинетаМинистров Украины от 04.04.2000 № 603 в составе Министерства юстиции Украиныобразован Государственный департамент по делам национальностей и миграции какправительственный орган государственного управления. ДеятельностьГосударственного комитета Украины по делам религий направляется и координируетсяКабинетом Министров Украины через Министра юстиции Украины.

Весомым фактором в осуществленииправовой реформы есть ведение государственных реестров. Минюстом Украинысоздана довольно широкая система государственных и единых реестров дляобеспечения функционирования единой системы правовой информатизации.

Минюст Украины осуществляет функциюофициального издателя сборников актов законодательства. С 1997 годаобеспечивается своевременный выпуск еженедельника «Официальный вестник Украины»- наиболее полного источника нормативно-правовых актов в государстве. К 10-й годовщинеНезависимости Украины Министерство юстиции подготовило к изданию официальноемноготомное собрание всех действующих в Украине нормативно-правовых актов, принятыхза время независимости Украины, под названием «Собрание законодательства Украины».На протяжении 1999-2000 лет вышло 4 тома собрания. Впервые в Украине основаноежеквартальное издание «Бюллетень Министерства юстиции Украины» — печатный орган Минюста Украины, в котором полно и оперативно освещается жизньсистемы органов юстиции, судов.

С целью оперативного и полногообеспечения правовой информацией органов исполнительной власти, предприятий,учреждений и организаций Минюст Украины издает тематические сборникинормативно-правовых актов.

Так, вышли в свет сборники «Гражданскийкодекс Украины. Кодекс. Законы. Постановления» (1999), «Кодекс законов о работеУкраины с постатейными материалами»(2000), «Государственная исполнительнаяслужба Украины. Выполнение решений судий», I том (1999),«Государственная исполнительная служба Украины. Международные соглашения»,2-3 тома (2000), «Инструкция о проведении исполнительных действий»(2000), «Таможенный кодекс. Нормативно-правовые акты по вопросам применениятаможенного законодательства» (1999), «Туризм в Украине», в 5-титомах (1999-2000) и т.п.

Минюст Украины возглавляет Министр, которогопо представлению Премьер-министра Украины назначает на должность ПрезидентУкраины.

Министр как член Кабинета МинистровУкраины лично отвечает за разработку и внедрение Программы деятельности КабинетаМинистров Украины в части проведения государственной правовой политики,государственной политики по вопросам гражданства, межнациональных имиграционных отношений, осуществляет управление порученной нему сферой, отвечаетза ее состояние и развитие.

Для согласованного решения вопросов, которыепринадлежат к компетенции Минюста Украины, обсуждение важнейших направлений егодеятельности в Министерстве назначается коллегия в составе Министра (председательколлегии), заместителей Министра по должности. Головы Государственного комитетаУкраины по делам религий, руководителей правительственных органовгосударственного управления, а также других руководящих работниковМинистерства.

В состав коллегии могут входить руководителиуправлений юстиции. С целью усовершенствования правового поля для дальнейшего болееэффективного реформирования органов юстиции, создания целостной оптимальной системыукраинской юстиции Минюстом Украины разработан проект Закона Украины «Оборганах юстиции».

7.3 Реформирование органов и учреждений юстиции – одно из направлений административной реформы в Украине

Реформированиеправовой системы, в том числе и реформа административного права являетсясоставной частью демократических преобразований нашего государства. Из мировогоопыта известно, что в период серьезных трансформаций именно административноеправо требует существенных преобразований, поскольку является одной из ведущихотраслей права в каждой демократической стране. Система административного праватесно связана с системой административного законодательства, преобразованиепервой неизменно влекут изменения во второй. Конституционное закреплениеидеологии служения государства интересам человека требует кардинальногопересмотра содержания административного права в сфере обеспечения прав и свободчеловека и гражданина. Поэтому, целью административной реформы в Украинеявляется создание такой системы государственного управления, которая обеспечитстановление высокоразвитого, правового, цивилизованного европейскогогосударства с высоким уровнем жизни, социальной стабильности, культуры идемократии. На современном этапе выделено несколько направлений реформирования.К ним следует отнести:

1)создание новой правовой базы, регламентирующей государственное управление вУкраине;

2)формирование новых институтов, организационных структур и инструментовосуществления государственного управления;

3)кадровое обеспечение новой системы государственного управления;

4)укрепление и формирование новых финансово-экономических основ функционированияуправления;

5)научное и информационное обеспечение системы управления, формированиямеханизмов научного и информационного мониторинга.

          Утверждениеприоритета прав человека в деятельности государственных органов должноорганично сочетаться с совершенствованием механизма судебной защиты. В связи сэтим чрезвычайно актуальным является создание административной юстиции какодной из ветвей судопроизводства.

Осуществлениеадминистративной реформы обусловило необходимость существенных изменений вдеятельности органов юстиции. Это и расширение полномочий, и возложение новыхфункций, что органично повлекло соответствующие структурные преобразования иизменения в центральном аппарате. В феврале 1992года на Министерство юстициибыли возложены обязанности по организационному и кадровому обеспечениюдеятельности военных судов, а также судов, осуществляющих правосудие на особыхрежимных объектах. Ранее эти функции относились к компетенции соответствующихминистерств СССР. В этом же году Законом Украины «Об объединениях граждан» к функцииМинистерства юстиции отнесена легализация политических партий и объединенийграждан. В 1993году начата регистрация благотворительных фондов. С 1 января1993года органы юстиции осуществляют государственную регистрацию нормативныхактов министерств т других органов государственной исполнительной власти,органов хозяйственного управления и контроля, затрагивающие права, свободы изаконные интересы граждан либо имеющие межведомственный характер, а с 1994года–экспертное обеспечение правосудия. Если раннее Минюст давал только правовуюоценку проектов законодательных актов, подготовленных другими министерствами иведомствами, то теперь, в соответствии с Указом Президента Украины «Осовершенствовании работы по подготовке законопроектов и проведении правовойреформы», обеспечивает разработку основных вопросов государственной правовойполитики, концепций, проектов актов законодательства по вопросам развития государстваи общества, координирует законопроектную работу.

Правовойосновой реформы юстиции в настоящее время являются: Указ Президента Украины,утвердивший новое Положение о Министерстве юстиции, Постановление Правительства«О системе органов юстиции» и иные нормативно-правовые акты. В соответствии сУказом утверждена новая структура центрального аппарата в составе 30структурных подразделений: департамент правовой политики, государственнойисполнительной службы, гражданства и регистрации физических лиц, реорганизованоуправление гражданского и коммерческого законодательства. Такой подходприближает Министерство юстиции Украины к аналогичным министерствам европейскихстран. С целью законодательного закрепления функций органов юстиции в сфереформирования государственной правовой политики подготовлен проект Закона «Оборганах юстиции», в котором четко определены задания, принципы деятельности,структура и компетенция органов системы Министерства юстиции, а также правовойстатус работников.

Следуетотметить, что многие функции, возложенные на систему органов юстиции, являютсяпринципиально новыми, не присущими ранее, но уже неотъемлемыми с точки зрениясоздания новой правовой системы Украины, утверждения принципа верховенстваправа.

УказомПрезидента Украины «Об изменениях в системе центральных органов исполнительнойвласти в Украине» установлено, что деятельность Государственного комитетаУкраины по делам национальностей и миграций направляется и координируетсяКабинетом министров через Минюст.

Воисполнение Заключения Совета Европы № 190 ответственность за регистрацию лиц,прибывающих в Украину и выезжающих из нее, возложена на Минюст. Исходя изнеобходимости создания единой системы документирования населения в Украине, всвете реализации Указа Президента Украины «О службе гражданства и регистрациифизических лиц» и соответствующих постановлений Правительства, в системеМинюста создается служба гражданства и регистрации физических лиц.

Следуетотметить и существенную роль Министерства юстиции на международной арене. К егокомпетенции отнесена разработка проектов международных договоров и соглашенийУкраины, подготовка правовых заключений по договорам, удостоверение другихдокументов, необходимых для вступления договоров в законную силу. Только впрошлом 2000 году Минюстом обработано 1814 проектов международных договоров, 30проектов соглашений, дано 60 правовых заключений относительно вступления в силукредитных (гарантийных) соглашений, подготовлены к ратификации 3 конвенции.

Всвязи с углублением демократических процессов в обществе, с целью обеспеченияконституционных прав и свобод человека и гражданина, в соответствии смеждународными стандартами при Министерстве юстиции создан институтУполномоченного по делам соблюдения Конвенции о защите прав и основных свободчеловека. Выполнение Уполномоченным своих функций обеспечивается Национальнымбюро по делам соблюдения Конвенции, созданным в составе центрального аппарата,и региональными отделениями Национального бюро при Головном управлении юстицииМинистерства юстиции Украины в Автономной Республике Крым, областных, Киевскоми Севастопольском городских управлениях юстиции.

Однойиз важных функций Министерства и его территориальных органов являетсяорганизационное и материально-техническое обеспечение судов общей юрисдикции(кроме Верховного Суда Украины и хозяйственных судов), организация исполнениясудебных решений, работа с кадрами. С целью обеспечения своевременного, полногои неукоснительного исполнения решений судов и иных органов в структурецентрального аппарата Минюста создан Департамент государственной исполнительнойслужбы, а в составе территориальных управлений – отделы государственнойисполнительной службы. Исполнительная служба призвана устранить ситуацию, когдасуды выносили решения, а затем сами организовывали их исполнение.

Внастоящее время систему органов юстиции составляют: Министерство юстиции Украины,Головное управление Министерства юстиции Украины в Автономной Республике Крым,областные управления, Киевское и Севастопольское городские управления,районные, районные в городах, городские управления, а также учреждения,принадлежащие к сфере управления Минюста. К таким учреждениям, кромеисполнительной службы, относятся органы нотариата, регистрации актовгражданского состояния, служба гражданства и регистрации физических лиц,научно-исследовательские институты судебных экспертиз.

Реформированиеорганов юстиции и обеспечение надлежащего их функционирования – задача не излегких. Но, как показало время, она выполнима, несмотря на то, что затрагиваетпрактически все сферы деятельности общества, ведь юстиция реализуетгосударственную правовую политику и осуществляет функции по защите прав изаконных интересов человека и гражданина.

7.4Хронология реформирования органов и учреждений юстиции Украины

 

1991 год

 

26 декабря В Киеве состоялся 1-й съезд судей Украины.

 

28 декабря Постановлением Кабинета Министров Украины утверждены Положения о Министерстве юстиции Украины; соответственно Постановлению на Минюст положены новые функции, которые значительно расширили его полномочия (администрирование судов, систематизация законодательства, организация правового образования и правовой работы).

 

1992 год

 

21 февраля

С участием Президента Украины Л. Кравчука проведен круглый стол» представителей партий и других общественно-политических организаций государства.

Президентом Украины издан указ «Об обеспечении деятельности органов специальной юстиции»; соответственно Указу на Минюст возложено организационное обеспечение судов, которые осуществляют правосудие в особенности на режимных объектах.

 

29 февраля Президентом Украины издан Указ «Про организационное, кадровое и материально – техническое обеспечение воинских трибуналов в Украине»; соответственно Указа на Минюст возложены организационное и кадровое обеспечение воинских трибуналов Вооруженных сил Содружества Независимых Государств, временно дислоцированных на территории Украины.

 

2 марта Президиумом Верховной Рады Украины создана Комиссия по проведению судейско-правовой реформы в Украине и Депутатская рабочая группа по вопросам размежевания полномочий между Украиной и республикой Крым.

 

28 апреля верховной Радой Украины одобрена Концепция судейско-правовой реформы в Украине. 16 июня Верховной Радой Украины принят Закон Украины «Об объединении граждан»; соответственно указу на Минюст возложены функции легализации политических партий, всеукраинских и международных объединений граждан, которые действуют на территории Украины; контроль за соблюдением ими положений Устава; ведение реестра тех объединений граждан, которые зарегистрированы.

 

3 октября Президентом Украины подписан указ «О государственной регистрации нормативных актов министерств и других органов государственной исполнительной власти»; соответственно Указу на Минюст возложена государственная регистрация нормативных актов министерств, других центральных органов исполнительной власти, органов хозяйственного управления и контроля, которые касаются прав, свобод и законных интересов граждан или имеют межведомственный характер.

 

12 декабря Верховной Радой Украины утвержден Закон Украины «Об адвокатуре»; соответственно Закону на Минюст возложено осуществление государственной регистрации адвокатских объединений.

 

1993 год

 

29 апреля Президентом Украины издан Указ «Об усовершенствовании работы по подготовке законопроектов и проведение правовой реформы».

 

2 сентября Верховной Радой Украины утвержден Закон Украины «О нотариате»; соответственно закону на Минюст возложено организационное обеспечение деятельности нотариата в государстве, выдачу и аннулирование соответствующих свидетельств государственным и частным нотариусам, организацию государственных нотариальных архивов.

 

24 декабря Верховной Радой Украины утвержден Закон Украины «Об органах регистрации актов гражданского состояния», которым значительно расширенные функции Минюста относительно осуществления контроля за деятельностью органов регистрации актов гражданского состояния и предоставление им помощи.

 

1994 год

 

25 февраля Верховной Радой Украины утвержден Закон Украины «О судебной экспертизе»; соответственно Закона Минюст осуществляет экспертное обеспечение правосудия.

 

18 мая Президентом Украины издан Указ «Об управлении юстиции Министерства юстиции Украины».

 

16 ноября Кабинетом Министров Украины утверждено постановление «Вопрос Центра правовой реформы и законопроектных работ при Министерстве юстиции Украины»; «Об утверждении Положения о Координационном совете по проблемам судебной экспертизы при Министерстве юстиции Украины.

 

 

1995 год

 

29 мая Кабинетом Министров Украины принято Постановление «О Программе правового образования населения», которым утверждены Программа правового образования и Положения про Всеукраинский межведомственный координационно – методический совет по правовому образованию населения. на Минюст и его местные органы возложены координация деятельности министерств, других центральных органов государственной исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций по правовому образованию населения.

 

19 июня Президентом Украины издан Указ «О мероприятиях по осуществлению правовой реформы в Украине».

 

1996 год

 

29 февраля Кабинетом Министров Украины утверждено Постановление «О государственной поддержке издания Юридической энциклопедии».

 

27 июня Президентом Украины издан Указ «Про Единый государственный реестр нормативных актов»; соответственно Указу на Минюст возложены ведение данного реестра и осуществление программы правовой информатизации в государстве.

 

18 сентября Президентом Украины издан Указ «Положение о Министерстве юстиции Украины».

 

20 ноября Президентом Украины издан Указ «О мероприятиях по подготовке кадров воинской юстиции и организации научно-исследовательских работ в области воинского законодательства».

 

1997 год

 

30 декабря Президентом Украины издан указ «Об утверждении Положения о министерстве юстиции Украины», соответственно которого значительно расширены полномочия Минюста в реализации государственной правовой политики и упразднен Указ Президента Украины от 18.09.96 г. № 840 «О Положении о Министерстве юстиции Украины».

 

1998 год

 

15 января Верховной Радой Украины утвержден Закон Украины «О высшем совете юстиции»; соответственно Закону в состав Высшего совета юстиции по должности входит Министр юстиции Украины.

 

18 февраля Кабинетом Министров Украины утверждено Постановление «О мероприятиях по созданию системы регистрации прав на недвижимое и движимое имущество»; соответственно Постановлению на Минюст возложены функции по созданию системы регистрации прав на недвижимое и движимое имущество.

 

24 марта Верховной Радой Украины утвержден Закон Украины «Про государственную исполнительную службу»; соответственно Закону в системе органов Министерства юстиции создана государственная служба, которая осуществляет выполнение решений судов и других органов.

 

30 апреля Кабинетом Министров Украины утверждено Постановление «О системе органов юстиции»; соответственно Постановлению система органов юстиции включает Министерство юстиции; Главное управление юстиции Министерства юстиции в Автономной Республике Крым; областные, Киевское и Севастопольское городские управления юстиции; городские (мест областного значения) управления юстиции.

 

12 июня  Постановлением кабинета Министров Украины создан Межведомственный координационный совет по вопросам адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского союза и Центр сравнительного права с целью внедрения механизма адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза; на Минюст возложена координация деятельности министерств, других центральных органов исполнительной власти относительно обеспечения адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза..

 

21 декабря Кабинетом Министров Украины утверждено Постановление «Об образовании в системе органов Министерства юстиции службы гражданства и регистрации физических лиц».

 

1999 год

 

30 декабря Указом Президента Украины Министром юстиции Украины назначена С. Станик.

 

2000 год

 

31 июля Президентом Украины издан Указ «О внесении изменений в Положение о Министерстве юстиции Украины»; соответственно Указу Минюст определен главным (ведущим) органом в системе центральных органов исполнительной власти в обеспечении реализации государственной правовой политики, государственной политики по вопросам гражданства, межнациональных и миграционных отношений; значительно расширены полномочия центральным органом исполнительной власти, деятельность которого направляется и координируется Кабинетом Министров Украины; значительно расширенные полномочия Минюста в реализации государственной правовой политики.

 

9 сентября

Указом Президента Украины при Министерстве юстиции Украины создана Украинская академия судий.

Указом Президента Украины Министра юстиции Украины С. Станик назначена представителем Украины в Исполнительный совет Детского фонда ООН (ЮНІСЕФ).

 

23 – 24

октября

В Министерстве юстиции Украины проведен семинар «Защита персональных данных», в работе которого приняли участие представители Министерства, ведущих научных учреждений, заинтересованных центральных органов исполнительной власти, ОБСЕ, Совета Европы.

 

14 – 15

декабря

Проведена международная конференция, посвященная слушанию доклада Украины о соответствии национального законодательства положением статей 3, 5, 6, 10, 13 Конвенции о защите прав и основных свобод человека и статей 1, 3 Протокола № 1 Конвенции.

 

25 декабря Указом Президента Украины утверждена Комплексная программа профилактики преступности в государстве на 2001 – 2002 гг.

 

2001 год

 

22 – 23

января

Министерством юстиции Украины совместно с Департаментом юстиции Соединенных Штатов Америки и Посольством Соединенных Штатов Америки в Украине проведена конференция «Предотвращение и противодействие легализации («отмыванию») доходов, полученных преступным путем».

 

1 февраля Президентом Украины издан Указ «О назначении С. Станик членом Европейской Комиссии «За демократию через право» (Венецианская комиссия).

 

15 марта Министерством юстиции Украины проведен с участием представителей дипломатических учреждений, международных организаций, органов государственной власти презентационную конференцию «Приближение законодательства Украины к праву ЕС – институционный механизм адаптации».

 

29 – 30

марта

Министерством юстиции Украины совместно с Советом Европы проведен международный семинар «Оценка эффективности законодательства» в Украинской школе нормо – проектировщиков.

 

5 апреля Министерством юстиции Украины проведен семинар «Судейское самоуправление. Независимость судий» с участием украинских, швейцарских и австрийских лекторов. В работе семинара приняли участие Премьер-министр Украины В.А. Ющенко, Министр юстиции Украины С.Р. Станик, послы Швейцарской Конфедерации, Французской республики, Королевства Бельгии, Федеративной Республики Германии, Канады.

 

7 декабря Указом Президента Украины Министра юстиции Украины С. Станик назначена Постоянным представителем Украины при Совете Европы.

 

2002 год

 

11 января Указом Президента Украины «О мероприятиях по регистрации физических лиц» с Министерства юстиции Украины сняты полномочия по обеспечению выполнения законодательства по вопросам регистрации физических лиц

 

13 марта Распоряжением Кабинета Министров Украины приняты решения об образовании Центра переподготовки и повышение квалификации работников юстиции на базе Курсов повышения квалификации работников юстиции Украины, которые ликвидируются, с отнесением их к сфере управления Минюста

 

7 апреля Указом Президента Украины с должности Министра юстиции Украины уволена С. Станик

 

7 апреля Указом Президента Украины назначен Министром юстиции Украины О. Лавринович

 

17 апреля Приказом Министерства юстиции Украины утверждено Типичное положение про районный, районный в городе, городской (города областного значения) отдел регистрации актов гражданского состояния

 

1 июня Вступил в силу Закон Украины «О судоустройстве»

 

29 августа Президентом Украины издан Указ «Про Государственную судебную администрацию Украины» /> /> /> /> />

 

ТЕМА 8. ЮСТИЦИЯ КАК ОРГАН ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙВЛАСТИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИЙ ГОСУДАРСТВЕННУЮ ПРАВОВУЮ ПОЛИТИКУ

 

8.1 Обзоррезультатов деятельности органов юстиции Донецкой области по состоянию наавгуст 2002 года

          В течение 2002гг.полностью завершен процесс передачи в систему органов юстиции отделоврегистрации актов гражданского состояния. Следует отметить, что основнойзадачей этих органов является правильная, полная и своевременная регистрацияактов гражданского состояния. За восемь месяцев указанного года в областизарегистрировано: 20554 рождения (за аналогичный период прошлого года – 20203),54572 – смертей( 52981 – 8 месяцев 2001г.), 17598 – браков (17443), 13296 –расторжений браков (13148). Кроме того, в области зарегистрировано 1997установлений отцовства и 1184 перемены фамилии, имен и отчеств. Архивный фондобласти насчитывает более 48 тысяч книг актовых записей, согласно которыхвыдано 85207 первичных и 28017 повторных гербовых свидетельств. Органамирегистрации актов гражданского состояния в 2002году принято более 142 тысячграждан. Одной из функций отдела регистрации актов гражданского состоянияобластного управления юстиции является заверение гербовых свидетельств, справоко регистрации актов гражданского состояния, справок о семейном положении дляиспользования их за пределами Украины. Всего в текущем году заверено 7690 такихдокументов.

Вдинамичном становлении нашего государства актуальным направлением остаетсясудебная защита прав и законных интересов граждан. Судейский корпус Донецкойобласти самый большой в Украине Он насчитывает 462 судьи, вакантными остаются58 должностей судей. О результативности деятельности судов области красноречивоговорят цифры. В текущем году ими рассмотрено: 11 458 уголовных, 82 721гражданское, 110 936 административных и 18 301 дело о порядке исполненияприговора. Следует отметить, что значительно возросло количество поступивших всуды гражданских (на 10, 67%) и административных дел (на 589,73%) по сравнениюс 1 полугодием 2001 года. Общая нагрузка на судью составила почти 88 дел вмесяц (76 в 2001 году).

Длянашей области актуальными остаются проблемы профилактики преступлений,совершенных на предприятиях угольной промышленности. За 2001 год и первоеполугодие текущего года судами области рассмотрено 149 уголовных дел опреступлениях, совершенных в угольной промышленности. Например, в производствеСнежнянского городского суда в прошлом году находилось уголовное дело вотношении бывшего и.о. директора шахты «Снежнянская» Харламенко Ю.М. и другихответственных должностных лиц шахты по ст. ст. 86-1, 172 ч.2 УК Украины. Данныелица обвинялись в расхищении государственного имущества на шахте в особокрупных размерах. Своими преступными действиями данные лица причинили шахтеущерб в размере 51 120 грн. По приговору суда виновные понесли суровоенаказание. В частности, Харламенко Ю.М. осужден на 7 лет лишения свободы в ИТКусиленного режима с конфискацией всего имущества, с лишением права заниматьорганизационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции срокомна 3 года после отбытия наказания.

Послепринятия Верховной Радой Украины Закона «О внесении изменений и дополнений вКодекс Украины об административных правонарушениях» относительноответственности за нарушение Правил дорожного движения в судах области возрослоколичество административных дел, что привело к увеличению общей нагрузки насудей. Следует отметить, что эти дела имеют определенную особенность: в нихфактически отсутствует спор. Как показала практика, такие дела целесообразнеебыло бы рассматривать в прежнем порядке – органами ГАИ.

Следующаякатегория дел, которая также существенно прибавила судьям работы – гражданскиедела о взыскании коммунальных платежей. Ранее данные платежи взыскивались поисполнительным надписям нотариусов. Поскольку, в основном, эти иски являютсябесспорными, то более практичным и оперативным был старый порядок рассмотрения.

Следствиемвозросшей нагрузки на суды стало и увеличение количества исполнительныхпроизводств, большинство из которых не находят логического завершения ввидуневозможности взыскать с граждан причитающиеся по судебным решениям суммы.

Безусловно, в результате реформирования судебная система совершенствуется,однако это не происходит моментально. Сегодня у судов еще много неразрешенныхвопросов и проблем и, прежде всего, организационного и материально-техническогохарактера. Техническими средствами для фиксирования судебных процессовобеспечены только 38 из 62 районных и городских судов (61%). Ведение в этомгоду новой должности «помощник судьи» должно было положительно повлиять наоперативность и качество досудебной подготовки дел, своевременность обращениярешений к исполнению. Но увеличение штата судов породило новые проблемы. Почтивсе суды области расположены в помещениях, на имеющих свободных рабочих мест,не говоря об отдельных кабинетах для дополнительных должностных единиц. Поройне хватает даже элементарного: стола, стула, пишущей машинки, компьютера.

Однакоположительные моменты есть. В текущем году государством в полном объемефинансируется заработная плата работникам судов. За 9 месяцев наканцелярско-хозяйственные нужды судов поступили определенные средства (58% отпредусмотренных сметой).

Непростымявляется вопрос финансирования судов. Из-за недостатка средств сложносвоевременно отправить дела в Верховный Суд с кассационными жалобами, направитьповестки участникам судебных заседаний, отправить копии судебных решенийсторонам и т.д. На капитальный, текущий ремонт помещений судов, приобретениемебели, оргтехники в 2002 году средства не поступали вообще. То есть, пока онезависимости судебной власти и совершенствовании правосудия говорить рано,потому что председателям судов приходится решать все хозяйственные вопросы, ане руководить работой соответствующего суда. Судьям также приходится решатьпроблемы, далекие от отправления правосудия.

Сегодня еще отсутствуют средства на оплату расходов по охране судов иоборудование судов сигнализацией. Проблема требует немедленного разрешения,поскольку имеют место кражи в судах. Вот «свежий» пример. В Волновахскомрайонном суде из-за недостатка площади (суд в буквальном смысле слова ютится в«селянській хатинці»), кабинет одного из судей и канцелярия суда находятся впомещении юридической консультации. В августе 2002 года в кабинете судьивзломан сейф, из которого похищены судебные дела, а также похищен компьютер. Пофакту кражи возбуждено уголовное дело, преступники не найдены.

Участились случаи угроз судьям, связанные с выполнением ими служебныхобязанностей. Так, в январе этого года председателем Краснолиманскогогородского суда было вынесено постановление о специальных мерах обеспечениябезопасности судьи Мороз Л.И. в связи с телефонными угрозами расправой над ней,поскольку она рассматривала дело знакомого звонившего лица.

Судебно-правовая реформа воплотила в жизнь такие конституционные нормыкак состязательность процесса, фиксирование судебного процесса техническимисредствами и так далее. Президентом Украины 29.08.02. издан Указ «Огосударственной судебной администрации», в соответствии с которым созданасудебная администрация как центральный орган исполнительной власти соспециальным статусом. В связи с этим полномочия Министерства юстиции и егоструктурных подразделений несколько изменились. Так, в соответствии ссовместным письмом Министра юстиции Украины и председателя Совета судейУкраины, обращения граждан, должностных лиц по вопросам организациидеятельности судов, в том числе по вопросам длительного нерассмотрения делбудут рассматриваться советами судей. Управлением юстиции, в рамках своейкомпетенции, будут рассматриваться лишь обращения граждан, которые касаютсясостояния делопроизводства в судах.

И не важно, кто осуществляет организационное, материально-техническое обеспечениесудов – областное управление юстиции или создающаяся государственная судебнаяадминистрация. Если не будут выделяться средства на материально-техническоеобеспечение судов, на развитие этой базы, то судебно-правовая реформа не сможетбыть полностью реализована, а суд не будет в полной мере гарантом защиты прав исвобод каждого гражданина, человека, обратившегося за их защитой.

Проблемыгосударственной исполнительной службы нашей области отображают проблемы функционированияукраинской системы принудительного исполнения решений судов в целом. Они неновы – огромная нагрузка (233 производства в месяц на служащего), отсутствиенадлежащего финансового и социального обеспечения, несовершенное правовое поле,в рамках которого государственному исполнителю надлежит исполнить решение судаи т.п. Эти и другие причины приводят к тому, что в Донецкой области, во многомопределяющей не только внутреннюю, но и внешнюю политику государства, внастоящий момент исполняется лишь 2 решения из 5. Естественно, что такоеположение дел не может не привлечь пристальное внимание руководствагосударства. В частности, Президент Украины в своём поручении о повышенииэффективности деятельности органов Государственной исполнительной службы указална многие слабые места, которые вызваны даже не столько низкой дисциплинойгосисполнителей, сколько изначально заложенными в структуре ГИС недостатками.Поэтому Кабинет Министров Украины 29 июля 2002 года принял постановление № 1087«О мерах по повышению эффективности деятельности органов Государственнойисполнительной службы», разрешив ряд проблем службы – увеличил в два раза штатисполнителей, повысил заработную плату работников ГИС, заложил передачуисполнительным службам транспортных средств, конфискованных по решению суда,позволил государственным исполнителям пользоваться в служебных целях личнымтранспортом. Однако фактическая реализация данных мер, безусловно повышающихстатус и авторитет органов принудительного исполнения решений, станет возможнойлишь со вступлением в законную силу Закона Украины «О Государственном бюджетена 2003 год», по поводу которого уже сломано немало копий в Верховной РадеУкраины.

          Вомногом повышению качества и сокращению сроков исполнения решений судов и иныхорганов смогло бы послужить создание специального вооружённого подразделенияМВД или Минюста, основной целью деятельности которого была б физическая защитагосударственного исполнителя. Незащищённость государственного исполнителя внастоящее время вызывает у некоторых должников иллюзию безнаказанности и необязательностиисполнения решений судов, примером чему служат неоднократные случаи незаконноголишения свободы, травля собаками, психологическое давление, угрозы физическойрасправы и даже угрозы убийством в сторону государственных исполнителей.Ситуация усугубляется ещё и тем, что 60% штата исполнителей составляют женщины,которые не в состоянии эффективно защитить себя от неправомерных посягательствотдельных обнаглевших должников либо должностных лиц предприятий-должников. Вэтом направлении также ведётся работа на самом высоком уровне. МВД и Минюстразрабатывают проект закона Украины, которым будет создано специальноеподразделение для обеспечения безопасности работников ГИС во время исполненияими служебных обязанностей. Кроме того, 25 июня текущего года МВД и Минюстподписали совместный приказ, согласно которому государственный исполнительполучил реальное право привлечь к производству исполнительных действийнескольких работников милиции, для охраны общественного порядка. К счастью,этот приказ не остался пустой декларацией: с момента его подписания госисполнителиобласти 60 раз привлекали работников милиции к производству исполнительныхдействий, и лишь один раз работники МВД проигнорировали требование государственногоисполнителя об охране общественного порядка при проведении исполнительныхдействий. То, чем рискует государственный исполнитель при принудительномисполнении решения суда, легко продемонстрировать на печально известном примереизъятия 26 августа 2002 года сельхозтехники в ООО «Транспортник», расположенномв селе Привольное Волновахского района. Директор упомянутого предприятия-должниканикак не хотел (или не мог) исполнить решения судов и других органов, и нежелал расставаться с основными средствами своего предприятия. Он прилагал ктому усилия самого различного характера: от призывания собственных работников кактам общественного неповиновения и блокирования ворот предприятия до лишениясвободы государственных исполнителей и других участников исполнительногопроизводства. Работники милиции по указанию главы Волновахской администрации нестали содействовать государственному исполнителю в ходе исполнения решений,поэтому наша служба была вынуждена оплатить услуги по охране общественногопорядка военнослужащим воинской части № 2240, которая входит в системувнутренних войск Украины. Окончательную оценку действиям военных и работникамилиции в гражданском, случайно оказавшегося на месте исполнения решений, даствоенная прокуратура и суд. Трагические последствия случайного столкновениямежду милицией и внутренними войсками таковы: огнестрельные ранения двухвоенных, один из которых впоследствии умер, оставив жену и малолетнюю дочь, итравмирование при задержании участкового инспектора милиции. Досудебное следствиепо указанным фактам продолжается, однако областным управлением юстиции ужезакончено служебное расследование в отношении работников юстиции. Служебнымрасследованием не установлено вины государственного исполнителя в трагедии,произошедшей 26 августа, однако выявлены неоднократные упущения в ходеисполнения сводного исполнительного производства по ООО «Транспортник», котороенаходилось на исполнении ещё с 2001 года. По результатам служебного расследованияпроведено оперативное совещание при начальнике областного управления юстиции,государственный исполнитель и начальник отдела ГИС, который обязанконтролировать работу последнего, были предупреждены о неполном служебномсоответствии.

          Государственнаяисполнительная служба всегда испытывала недостаток в молодых, квалифицированныхспециалистах-юристах. Уровень текучести кадров за 2001 год, составил 33% подолжностям государственных исполнителей и 45% — по должностям начальниковотделов ГИС. Все начальники территориальных управлений юстиции и отделов ГИСжестко ориентированы областным управлением на создание «боеспособного»,юридически грамотного кадрового резерва для собственных служб. Особенно этостанет актуальным после нового года – с расширением штата государственныхисполнителей в два раза. Хочу обратить внимание всех выпускников высших учебныхзаведений, на реальную возможность обратиться в городские, районные, районные вгородах управления юстиции для постановки в кадровый резерв на замещениевакантных должностей в органах ГИС. Поскольку ни один ВУЗ не готовитспециалистов в сфере принудительного исполнения решений судов и иных органов,то именно наши резервники получат реальную возможность пройти стажировку в отделеГИС и на практике получить необходимые знания о процедуре исполнения судебногорешения. В будущем это поможет им быстро и «безболезненно» освоиться собязанностями государственного исполнителя.

          Длягосударственных органов актуальным и, более того – принципиальным, являетсявопрос «чистоты» кадров и борьбы с коррупцией. Не остаётся в стороне отразрешения подобных проблем и областное управление юстиции. На каждой коллегииили семинаре поднимаются вопросы борьбы с коррупцией. Предупреждению коррупционныхдеяний среди государственных исполнителей посвящены многочисленныеинформационные письма и указания областного управления, некоторые вопросыданной темы отражены и в бюллетене областного управления юстиции № 4. Состояниеборьбы с коррупцией постоянно исследуется в анализах и обобщениях, порезультатам которых принимаются определённые организационные меры. Так, вотношении государственных исполнителей на протяжении 9 месяцев текущего годасоставлено 17 протоколов о совершении коррупционного деяния, из которых судамиуже рассмотрено 16. По 15 протоколам судом прекращено производство из-за отсутствиясостава правонарушения. Один государственный исполнитель (Артемовский городскойОГИС, Лысенко А.А.) подвергнут штрафу в размере 425 грн., кроме того, ему запрещенозанимать должности в государственных органах в течении трёх лет. В частности,Лысенко А.А. подвернут такому наказанию за то, что на средства, полученные отдолжников и подлежащие передаче взыскателям, госисполнитель приобретал скотинуи корма для собственных нужд.

Независимый, свободный нотариат является гарантом юридической защитызаконности и действительности своих активов, компетентным и не предвзятымсоветником лиц, которые к нему обратились, стражем и пропагандистом закона,творцом объективного права и законности при действиях сторон, институтом,который предупреждает возникновение споров и разногласий.

У нас в области функционирует 71 госнотконтора, областной государственныйнотариальный архив, в которых работают 131 государственный нотариус. За 8месяцев текущего года ими взыскано госпошлины в сумме 3 527 769 грн.Предоставлено дополнительных платных услуг на сумму 1 489 742 грн. Своизаконные полномочия осуществляют184 частных нотариуса. Отделом нотариатапроведено 63 проверки, 59 оперативных совещаний. За нарушение законодательствапри совершении нотариальных действий 11 нотариусов привлечено к дисциплинарнойответственности. Нужно отметить, что уменьшилось количество обоснованных жалоб,несмотря на увеличение общего количества обращений. Необходимо отметитьулучшение организации методической и аналитической работы. Ежеквартально проводятсяобобщения нотариальной практики, семинары с нотариусами области, изданбюллетень нормативных актов по опротестованию векселей, выдаче свидетельств спубличных торгов, методические рекомендации по применению земельногозаконодательства. С участием областного отделения Украинской нотариальнойпалаты издается приложение «Нотариус» к журналу «Мир недвижимости», на страницахкоторого публикуются нормативные акты, разъяснения и консультации сотрудниковуправления юстиции, нотариусов.

Как известно в системе нотариата функционируют Единые реестрыМинистерства юстиции Украины: Единый реестр запретов отчуждения объектовнедвижимого имущества, Единый реестр доверенностей, Единый реестр специальныхбланков нотариальных документов, Единый реестр нотариусов и введенный вдействие с 1 декабря 2000 года Единый реестр завещаний и наследственных дел.Все эти реестры созданы с целью защиты имущественных прав и законных интересовграждан и юридических лиц, профилактики преступлений против собственности,создания единой системы учета завещаний и наследственных дел. Как любое новоедело работа с реестрами требует большого труда и определенных материальныхзатрат. Министерство юстиции и областное управление прилагают максимум усилийдля улучшения функционирования Единых реестров.

Исполняя поручение Президента Украины, Кабинетом Министров принятоПостановление № 192 от 18 февраля 1998 года (в редакции с изменениями идополнениями), которым создана Межведомственная комиссия по вопросам созданиясистемы регистрации прав на недвижимое имущество. Функции по созданию системырегистрации прав на недвижимое имущество возложены на Министерство юстицииУкраины. Во исполнение вышеуказанных нормативных актов Министерством юстицииразработано, утверждено и зарегистрировано Временное положение о порядке регистрацииправ собственности на недвижимое имущество, которое регламентирует порядокосуществления регистрации до принятия Верховной Радой Украины соответствующегозакона и создания реестра прав на недвижимое имущество. Держателем реестраопределено Министерство юстиции, а администратором – государственноепредприятие Министерства юстиции “Информационный центр”, осуществляющеепрограммно–информационное обеспечение реестра, отвечающее за его функционирование,сохранение данных, защиту их от разрушения, имеющее полный доступ к единойкомпьютерной базе данных Реестра.

Согласно Инструкции о порядке совершения нотариальных действийнотариусами Украины данные об объекте недвижимого имущества, его правовойпринадлежности, распределении долей, их передача другим лицам путемкупли-продажи, дарения, наследования представляются органами БТИ и являютсяофициальным источником сведений о текущем состоянии прав на недвижимоеимущество при нотариальном удостоверении договоров в отношении этого имущества.Создание Реестра недвижимого имущества позволит определить наличие недвижимостине только по определенному населенному пункту, как это происходит сейчас, но иопределить наличие такого имущества в любом населенном пункте Украины.Внедрение такого нового института, безусловно, связано с организационнымитрудностями, преодолением психологических барьеров и требует значительныхизначальных капиталовложений. Однако первые шаги сделаны, и полученныерезультаты внушают оптимизм.

Во исполнение Указа Президента от 03.10.1992 г. № 493/92 с изменениями идополнениями от 21.05.1998, а также Постановления КМУ от 28.12.1992 г. вредакции с изменениями и дополнениями от 15.06.1994 № 420, 16.10.1998 № 1640органами юстиции Донецкой области продолжается проведение правовой экспертизынормативных актов. Следует отметить, что ежегодно по области на государственнуюрегистрацию направляется 750 нормативно-правовых актов, изданных органамиисполнительной власти, их структурами, затрагивающих права, законные интересы исвободы граждан либо имеющих межведомственный характер; в том числе 130 актовобластного и более 600 актов районного уровня. По состоянию на 30.09.2002 года)в областное управление юстиции представлено 121 нормативный акт, из которыхтретью часть составляют распоряжения областной государственной администрации, ив районные управления юстиции – 590, из которых более 90% составляютраспоряжения районных государственных администраций; по области всегозарегистрировано 605 правовых актов, в том числе 115 — областного и 490 –районного уровня.

Они касаются различных сфер деятельности: жилищно-коммунальногохозяйства, вопросов призыва на действительную воинскую службу, образования,культуры, железнодорожного и автомобильного транспорта; разрешаются проблемы,связанные с порядком проведения и сроках рыболовства, охоты. Таким образом,регистрирующему органу приходится вникать во все вопросы, затрагивающие прямоили косвенно интересы, законные права, свободу граждан. В целях стабилизациирынка на хлеб и хлебобулочные изделия, а также защиты малообеспеченных слоевнаселения, облгосадминистрацией с мая 2000 года по декабрь 2002 года введеногосударственное регулирование цен путем установления граничных размеров рентабельностив процентном отношении к себестоимости и установления граничного уровняторговой, в том числе снабженческо-сбытовой надбавки к оптово-отпускным ценам.Такой способ государственного регулирования применяется уже дважды, хотяизначально руководители контролирующих органов были не согласны с такимрешением проблемы. Областное управление юстиции, реализуя полномочиярегистрирующего органа, с учетом нормативной базы, согласно которой, этот актбыл издан, и, принимая во внимание, прежде всего, интересы малообеспеченныхграждан, пришло к выводу о законности такого регулирования.

Аналогичнаяситуация сложилась и в отношении регулирования торговых и снабженческо-сбытовыхнадбавок на лекарственные средства и продукцию медицинского назначения, гдеобластной государственной администрацией на них установлены предельные надбавки.

Однако,областное управление имеет не только полномочия по регистрации, но и право наотказ либо отмену ранее зарегистрированных нормативно-правовых актов. В текущемгоду отказано в регистрации 6 актов, из их числа — постановление облСЭС(изданное с превышением полномочий), приказы Марьинской районной санитарно-эпидемиологическойстанции (об утверждении тарифов на услуги, оказываемые с 1998 года, а такжеприказ от 22.05.02 г. “Об упорядочении размещения и кочевки пасек”) ущемляющиеправа граждан. К слову, в приказе от 22.05.02 г. содержалась запрещающаяправовая норма, согласно которой руководители сельхозпредприятий, головысельских и поселковых рад не должны “…допускать размещения пасек на расстоянииближе 5-ти километров от пасек хозяйств”. В качестве базовой правовой нормыиспользована устаревшая ”Инструкция о предупреждении и ликвидации болезней иотравлений пчёл”. По требованию районного управления юстиции Марьинскойрайгосадминистрацией это распоряжение было отменено.

Какпоказывают наши проверки, а их ежегодно регистрирующими органами проводитсяоколо 300 (в течение девяти месяцев текущего года проверено 61 орган –областного и 196 районного уровня) требования законодательства огосударственной регистрации нормативно-правовых актов руководством управлений,отделов, иных структур местных органов исполнительной власти, а также областныхорганов хозяйственного управления, контроля соблюдаются, а, если и имеют местоотдельные случаи его нарушения, то по требованию проверяющего органа онинемедленно устраняются.

          Одной из важных функций органов юстиции является легализацияобъединений граждан, благотворительных организаций и других общественныхформирований, что является началом реализации гражданами закрепленного ст.36Конституции Украины права на свободу объединения в политические партии иобщественные организации для осуществления и защиты своих прав и свобод, атакже удовлетворения политических, экономических, социальных, культурных идругих интересов, за исключением ограничений, установленных законом в интересахнациональной безопасности и общественного порядка, охраны здоровья населенияили защиты прав и свобод других людей. Донецкая область является одной из самыхактивных в Украине по созданию и деятельности многочисленных общественныхформирований. Так, на территории области действует 652 общественных и 176благотворительных областных организаций, а также около 300 районныхобщественных организаций и около 150 городских, районных, районных в городахблаготворительных организаций, зарегистрированных органами юстиции. Областнымуправлением юстиции в текущем году зарегистрировано: 63 общественных и 28благотворительных организаций. С принятием в апреле прошлого года ЗаконаУкраины «О политических партиях в Украине» к органам юстиции перешли функции порегистрации местных организаций политических партий. Согласно этому Законуорганами юстиции Донецкой области уже зарегистрировано более 1,5 тыс. партийныхорганизаций, в т.ч. 28 областных.

В июне 2001г.вступил в законную силу Закон Украины «Об организациях работодателей».Своеобразным резонансом явилось увеличение числа регистрации этого видаобщественных организаций на территории Донецкой области. На сегодняшний день ихзарегистрировано: 1- областная и 10 — с местным статусом.

Принятый вянваре 2002г. Закон Украины «О кредитных союзах» внес изменения в определениеорганизационных, правовых и экономических принципов создания и деятельностикредитных союзов, их объединений, определил права и обязанности членовкредитных союзов и их объединений. Новый закон предусматривает созданиеГосударственного реестра и Уполномоченного органа, непосредственноосуществляющего регистрацию кредитных союзов. Однако, в настоящее времяУполномоченный орган не создан, поэтому регистрацию по-прежнему осуществляютобластное и районные управления юстиции, а также соответствующие органыисполнительной власти.

          В текущем году в областное управление поступило более 5.794 обращения(в 2001г. – 5497), 97% из них уже рассмотрены. Заявители получилиаргументированные ответы на интересующие вопросы. Значительное количествообращений посвящены вопросам неисполнения решений о взыскании алиментов,выплате задолженности по зарплате, регрессных сумм, одноразовой помощи. Следуетотметить, что в 2002 г. наблюдается незначительное увеличение общего количестваобращений. На мой взгляд, дает положительные результаты широкомасштабнаяразъяснительная работа специалистов органов и учреждений юстиции с населениемобласти. По-прежнему актуальными являются консультативно-правовые встречи снаселением области.

          В пределах своей компетенции управления юстиции области осуществляютфункцию содействия органам исполнительной власти, местного самоуправления,государственным предприятиям, учреждениям, организациям в совершенствованииправовой работы.

          Основное внимание уделяется вопросам надлежащей организацииправовой работы в целом и по отдельным ее направлениям, приведенииведомственных нормативных актов в соответствие с действующим законодательством,вопросам правового обеспечения деятельности предприятий с государственнойформой собственности, органов исполнительной власти и местного самоуправления,выполнении постановлений коллегии Министерства юстиции, приказов Министра,планов работы управления по вопросам правовой работы.

          В 2002 году областным управлением проведены 33 проверки правовогообеспечения деятельности учреждений, организаций и предприятий. При ихосуществлении основное внимание уделялось вопросам надлежащей организацииправовой работы в целом и по отдельным ее направлениям, приведения ведомственныхнормативных актов в соответствие с требованиями действующего законодательства.По итогам проверок направлялись письменные рекомендации, при необходимостиоказывалась практическая помощь. Ежеквартально проводятся семинары начальниковюридических служб органов исполнительной власти, органов хозяйственногоуправления и контроля, местного самоуправления, учреждений, организаций,предприятий.

Областнымуправлением юстиции в текущем году проведено 958 мероприятийправообразовательной направленности. Ими охвачено около 4тыс. человек.Областное управление юстиции является основателем журнала “Нотариус” в журнале“Мир недвижимости”, соучредителем журнала “Человек. Закон. Общество”,всесторонне поддерживает газету “Дело и право”. В течение года специалистамиобластного и территориальных управлений юстиции осуществлено более 1400выступлений в средствах массовой информации. Они были посвящены разъяснениюдействующего законодательства Украины, освещению вопросов реформирования и деятельностиорганов и учреждений юстиции.

          Следуетотметить, что при осуществлении деятельности органы юстиции сталкиваются сопределенными проблемами. К ним можно отнести отсутствие необходимогофинансирования, недостаточная законодательная урегулированность отдельныхнаправлений деятельности органов и учреждений юстиции и другие. Однако,несмотря на сложности, юстиция заявила о себе как о жизнеспособной, деятельнойструктуре, которая плодотворно осуществляет государственную правовую политикугосударства.

         

ТЕМА 9. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В УКРАИНЕ

9.1 Понятие государственной службыи государственного служащего. Должность

Государственная служба органическисвязана с государством, его ролью и местом в жизни общества. В деятельностигосударственных служащих реализуются задачи и функции государства, посколькукаждая должность — это круг служебных обязанностей, составляющих часть компетенциисоответствующего государственного органа. Компетенция лежит в основе структурыоргана и одновременно имеет целью создание личного состава государственногооргана или его аппарата — государственных служащих. С должностью — первичнымструктурным подразделением (единицей) связан круг вопросов: установлениедолжностей, правила и способы их замещения, служебная карьера, порядок переходас одной должности на другую и т.д. Таким образом, если государственную службурассматривать с точки зрения места, которое она занимает в государственнойорганизации, то она начинается там, где устанавливается должность. Установлениедолжностей завершает организацию государственных органов и их аппарата.

Вместе с тем следует отметить, чтогосударственная служба, в свою очередь, подразделяется на виды в зависимости отформ государственной деятельности: государственная служба в аппаратезаконодательных органов, государственная служба в органах исполнительной власти(органах государственного управления и их аппарате), в судебных органах и органахпрокуратуры. Это свидетельствует о том, что государственная служба, будучивсегда органически связанной с государством, в реальной действительностивоплощается в выполнении определенных задач и функций государства — законодательных, исполнительных, судебных, прокурорско-надзорных; еенаправления фактически отвечают основным формам государственной деятельности.Государственная служба в определенной степени отображает факт общественногораспределения труда, подчеркивает разнообразие его видов.

В условиях независимости, асоответственно и усложнения задач и функций государства, роль и значениегосударственной службы в Украине постоянно растет. В последнее времязаконодательными и исполнительными органами проведены определенные мероприятияпо усовершенствованию правового регулирования государственно-служебныхотношений и организации государственной службы. Принят ряд законов и подзаконныхактов, регулирующих отдельные направления государственно-служебной деятельностио пограничных войсках Украины, о Хозяйственном суде Украины, о ПрокуратуреУкраины, о Вооруженных Силах Украины, об образовании, о милиции Украины и др.Все они в той или иной степени касаются вопросов организации и прохождениягосударственной службы в соответствующих государственных органах. Закон Украиныот 16. 12. 1993 г. «государственной службе», направленный наурегулирование общественных отношений, охватывающих деятельность государства посозданию правовых, организационных, экономических и социальных условий реализациигражданами Украины права на государственную службу. В преамбуле Закона указано,что он определяет общие принципы деятельности, а также статус государственныхслужащих, работающих в государственных органах иих аппарате, восодержание Закона позволяет сделать вывод о том, что он практически регулируетдеятельность аппарата органов исполнительной власти.

Вместе с тем Закон «О государственнойслужбе» — это первый законодательный акт в истории Украины, направленный наурегулирование одной из важнейших сторон (или частей) деятельности государства.В нем впервые на официальном уровне сформулировано понятие государственнойслужбы в Украине (ст. 1) как профессиональной деятельности лиц, занимающихдолжности в государственных органах и их аппарате и получающих заработную платуиз государственных средств. Есть все основания считать, что понятиегосударственной службы объединяет самые главные элементы содержания служебнойдеятельности, охватывающие наиболее существенные ее стороны, указывает также назначительную организаторскую роль государства в решении проблем управленияразными отраслями экономики, социально-культурного строительства и т.д.,поскольку от профессиональных знаний кадров управления зависит выполнение государственныхзадач и функций.

В то же время, на наш взгляд, несовсем удачным является определение понятия государственного служащего,приведенное в ч. II ст. I Закона. В определенной степени эта неудачавытекает из неточности в понятии го- сударственной службы, которая вместе сдругими элементами связывается и с получением заработной платы изгосударственных средств. Очевидно, что заработную плату следует соотносить не сгосударственной службой, а с государственными служащими. Последние выполняютвозложенные на них обязанности на постоянной или временной основе, наосновании, как правило конкурсного отбора, в зависимости от категориидолжности- Должность, занимаемая государственным служащим, определяет содержаниеего деятельности и праве вое положение, объем, формы, методы участиягосударственного служащего в практическом осуществлении компетенции тогогосударственного органа, в котором он работает. В соответствии со ст. 2 Законадолжность — это определенная структурой и штатным расписанием первичнаяструктурная единица государственного орган и его аппарата, на которую возложенустановленный нормативными актами круг служебных полномочий На наш взгляд,определение должности является очень удачным и может быть использовано длялюбого государе венного органа, структурного подразделения, их аппарата. Ксожалению, этого нельзя сказать о приведенном законе понятии должностных лиц:ими считаются руководители и заместители руководителей государственных органови их аппарата, другие государственные служащие, на которых законами или иныминормативными актами возложено осуществление организационно-распорядительных иконсультативно-совещательных функций.

Вопрос об определении должностноголица имеет очень важное значение, поэтому вышеизложенное не может удовлетворитьс принципиальных позиций. Во-первых, это понятие не имеет четкости, поскольку внем говорится о государственных служащих, на которых законом и иными нормативнымиактами возложено осуществление организационно-распорядительных иконсультативно-совещательных функций, а в преамбуле Закона сказано, что онопределяет статус государственных служащих, работающих в государственныхорганах и их аппарате. Во-вторых, в понятии названы лица, наделенныеконсультативно-совещательными функциями, однако этими функциями могут обладатьне только должностные, но и другие лица. Например, в центральных органахисполнительной власти и других органах государства есть должностиконсультантов, советников. Однако, если подобные консультанты и советники ненаделены организационно-распорядительными, а лучше было бы сказатьвластно-распорядительными функциями, то они не могут относится к должностнымлицам. Практическое определение понятия «должностное лицо» тесно связано суголовным законодательством и институтом административной ответственности.

9.2 Правовые основы деятельностигосударственных служащих

В статье 38 Конституции Украинызакреплено право граждан на доступ к государственной службе. Закон «Огосударственной службе» устанавливает ее основные принципы и закрепляет правограждан Украины на государственную службу независимо от происхождения,социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности,пола, политических взглядов, религиозных убеждений, места жительства, получившихсоответствующее образование и профессиональную подготовку и прошли вустановленном порядке конкурсный отбор или другую процедуру, предусмотреннуюКабинетом Министров Украины. К сожалению, в Законе ничего не сказано овозможности и порядке пребывания на государственной службе в Украинеиностранных граждан, хотя современная практика государственной деятельностисвидетельствует, что их опыт широко используется в разных отраслях управления.Поэтому урегулирование порядка занятия должностей такими лицами, прохождениеслужбы и освобождение необходимо закрепить в действующем законодательстве.

Впервые в законодательстве Украиныуказано на этику поведения государственного служащего, что имеет большое кактеоретическое, так и практическое значение.

Политика в сфере государственнойслужбы определяется Верховной Радой Украины. Основными ее направлениямиявляются установление целей, задач и принципов функционирования институтагосударственной службы, обеспечение эффективности работы всех государственныхорганов в соответствии с их компетенцией. Для проведения государственной политикии функционального управления государственной службой при Кабинете МинистровУкраины создано Главное Управление государственной службы. Координационныйсовет по вопросам государственной службы.

На Главное управление государственнойслужбы возлагается прогнозирование и планирование потребностей государственныхорганов и их аппарата в кадрах, обеспечение вместе с другими государственнымиорганами реализации общих направлений политики в сфере государственной службы,разработка и внесение на рассмотрение Кабинета Министров Украины проектовнормативных актов по вопросам государственной службы, разработка, координация иконтроль осуществления мероприятий по повышению эффективности государственнойслужбы и решении других вопросов организации и правового регулированиягосударственной службы.

Посколькувопросы функционирования государственной службы в государственных органах,правовое положение которых регулируется специальные Украины, решается этимиорганами, то является важным создание и функционирование Координационногосовета по вопросам государственной службы для определения путей, способов иформ реализации основных направлений развития государственной службы,объединения усилий государственных органов по повышению ее эффективности. Положениеоб этом совете утверждается Кабинетом Министров Украины.

Важное значение имеет урегулированиеправового статуса служащих государственных органов иих аппарата. Всоответствии с ч. I ст. 9 Закона «О государственной службе» правовой статусПрезидента Украины, Председателя Верховной Рады Украины и его заместителей,глав постоянных комиссий Верховной Ряды и их заместителей, народных депутатовУкраины, Премьер-министра Украины, членов Кабинета Министров, Председателя ичленов Конституционного Суда Украины, Председателя и членов Верховного СудаУкраины, Председателя и арбитров Высшего арбитражного Суда Украины,Генерального прокурора Украины и его заместителей регулируются Конституцией яспециальными законами Украины.

Правовое положение государственныхслужащих, работающих в аппарате органов прокуратуры, судов, дипломатическойслужбы, таможенного контроля, службы безопасности, внутренних дел и т.д.определяется в соответствии с Законом «О государственной службе», если иное непредусмотрено законами Украины. В законе о государственной службе закрепленыосновные обязанности и права государственных служащих. Они обязаны:придерживаться Конституции Украины и других актов законодательства Украины;обеспечивать эффективную работу соответствующих органов, не допуская при этомнарушений прав и свобод человека и гражданина; непосредственно выполнятьвозложенные на них служебные обязанности; хранить государственную тайну,информацию о гражданах, которая сталаим известна во время выполненияобязанностей государственной службы, постоянно совершенствовать организациюсвоей работы и повышать профессиональную квалификацию. Важным является то, чтогосударственный служащийне только вправе, но и обязан в случае полученияраспоряжения, противоречащего действующему законодательству, незамедлительно, вписьменной форме сообщить об этом должностному лицу, давшему распоряжения,противоречащего действующему законодательству, незамедлительно, в письменнойформе сообщить об этом должностному лицу, давшему распоряжение, а в случаенастаивания на его выполнении — информировать вышестоящее должностноелицо. В то же время непонятно, почему только в письменной форме может бытьсделано подобное сообщение. Форма может иметь значение только тогда, когдадолжностное лицо, давшее неправомерное распоряжение, настаивает на еговыполнении. Среди широкого спектра основных прав государственных служащихследует отметить такие права: на уважение личного достоинства, на социальную иправовую защиту, продвижение по службе с учетом квалификации и способностей,добросовестного выполнения служебных обязанностей, принятия решения в рамкахсвоих полномочий и т.д. Законодатель правильно подчеркивает, что конкретныеобязанности и права государственных служащих должны определяться на основетиповых квалификационных характеристик и отображаться в должностных положенияхи инструкциях, утверждаемых руководителями соответствующих государственныхорганов в рамках закона и их компетенции.

9.3 Порядок прохождения государственнойслужбы

Предоставляя всем гражданам Украиныравное право на государственную службу, законодатель в то же времяустанавливает круг ограничений, связанных с принятием на государственную службуи ее прохождением.

Ограничения в принятии на государственнуюслужбу традиционные — признание лица в установленном порядке недееспособным,судимость, непосредственна. подчиненность лицам, являющимся близкими родствен-никами или свояками. Законами Украины для некоторых категорий государственныхслужащих могут устанавливаться и другие ограничения.

Ограничения в прохождениигосударственной службы следующие. Государственный служащий не имеет права:заниматься предпринимательской деятельность непосредственно или черезпосредников, кроме случаев, предусмотренных действующим законодательством, илибыть поверенным третьих лиц в делах государственного органа, где он работает, атакже выполнять работу на условиях совместительства (кроме научной,преподавательской, творческой деятельности, медицинской практики). Способствовать,используя свое служебное положение, физическим и юридическим лицам восуществлении ими предпринимательской деятельности с целью получения за этовознаграждения; самостоятельно или через представителя входить в составруководящих органов предприятий, хозяйственных обществ, организаций, союзов,объединений, кооперативов, осуществляющих предпринимательскую деятельность.Принимать подарки или услуги от физических или юридических лиц в связи со своейслужебной деятельностью, принимать участие в забастовках и совершать действия,препятствующие нормальному функционированию государственного органа. Другиеограничения, связанные с прохождением службы отдельными категориямигосударственных служащих, устанавливаются исключительно законодательными актамиУкраины.

Для лиц, претендующих на должностьгосударственного служащего, вводится декларирование доходов, а претендующим назанятие должностей первой и второй категорий (ст. 25 Закона), необходимо податькроме декларации о доходах сведения о принадлежащих им и членам их семейнедвижимом ценном имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах. Эти же сведенияпредставляются ежегодно и лицами, принятыми на государственную службу. Порядокпринятия на государственную службу урегулирован Законом (ст. 15), а такжеПоложением, утвержденным Кабинетом Министров Украины. Принятие на должностьосуществляется на конкурсной основе, данные о вакансиях должностейгосударственных служащих подлежат публикации и распространению через средствамассовой информации не позже, чем за месяц до проведения конкурса. Некоторыепроцедуры принятия на службу могут устанавливаться другими законами Украины, нопри этом запрещается требование от кандидатов на государственную службусведений и документов, предоставление которых не предусмотрено законодательствомУкраины.

Этой жестатьей впервые в практику государственного строительства Украинызаконодательно вводится институт патронатной службы. В зарубежной практике этотинститут известен давно. Содержание его сводится к тому, что вразрез с общимправилом, когда избранными или принятыми на должность в государственный органили его аппарат не могут быть лица, которые будут находиться в непосредственномподчинении лиц, являющихся их близкими родственниками или свояками,руководители высших государственных органов имеют право самостоятельноподбирать и принимать лиц на должности своих помощников, руководителейпресс-служб и секретарей согласно штатному расписанию и категории,соответствующей должности. Следовательно, на такие должности могут приниматьсяродственники, свояки, друзья. Правом подбирать на должности своих помощников,руководителей пресс-служб, советников и секретарей в соответствии с Законом «ОГосударственной службе» обладают Президент Украины, Председатель Верховной РадыУкраины, члены Правительства Украины. Таким правом наделены также главы местныхгосударственных администраций.

При зачислении на государственнуюслужбу служащие принимают присягу, о чем делается запись в трудовой книжке;может также устанавливаться испытательный срок продолжительностью до шестимесяцев, а принятые на службу могут проходить стажировку сроком до двух месяцевс целью приобретения практического опыта и проверки деловых качеств.

Впервые в практику государственнойслужбы в Украине вводится отстранение от выполнения полномочий по должности безрешения соответствующих правоохранительных органов, которое может быть приняторуководителем того государственного органа, где работает служащий, еслиневыполнение служебных обязанностей привело к человеческим жертвам, причинилозначительный материальный или моральный ущерб гражданину, государству,предприятию, учреждению, объединению граждан. Продолжительность отстранения отвыполнения полномочий по должности не должна превышать продолжительностислужебного расследования — двух месяцев. Если правомерность данного решения неподтверждается результатами служебного решения, оно отменяется.

9.4 Классификация государственныхслужащих. Понятие служебной карьеры

Процесс прохождения государственнойслужбы в сфере исполнительной власти во многом зависит от сферы деятельностигосударственного служащего, его полномочий и обязанностей. По этим признакамвсе служащие органов государственного управления разделяются на 1 виды. Втеории административного права и практике государственного управления наиболеераспространенной является классификация по властным полномочиям, закрепленнымикак в законах и иных нормативно-правовых актах, положениях, уставах, решениях ит.п.

При такой классификации выделяются:вспомогательный (технический) персонал, специалисты, должностные лица ипредставители административной власти.

Деятельность вспомогательногоперсонала связана с выполнением материально-технических действий (операций), невлекущих юридические последствия, но имеющих большое значение в управленческой практике,поскольку в процессе такой деятельности готовятся условия для осуществленияюридически значимых действий. Таким персоналом являются секретари,делопроизводители, архивариусы, лаборанты, стенографисты и т.п. В обязанностислужащих данной группы может входить совершение действий, имеющих юридическоезначение (например, регистрация поступающих жалоб).

К специалистам относятся служащие,обладающие профессиональными знаниями в отдельных отраслях и осуществляющиепрофессиональную деятельность: врачи, ученые, агрономы, юрисконсульты и т.п. Ихдолжности не связаны с руководящей деятельностью и не вызывают юридическихпоследствий за исключением отдельных случаев (например: преподаватель проводитэкзамены или аттестацию, врач выдает листок нетрудоспособности и т.п.).

Должностными лицами, как указывалосьвыше, являются служащие, на которых возложено осуществлениеорганизационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций. Ихвыполнение всегда влечет за собой юридические последствия. Действия этих служащихсоздают юридические факты или способны порождать, изменять, прекращать конкретныеюридические отношения.

Четвертую группу составляютпредставители (исполнительной) административной власти, чьи действияраспространяются на лиц, им не подчиненных (работники милиции, государственныхинспекций, государственной контрольно-ревизионной службы и др.). Эти служащиенаделены правом применения административного принуждения, а некоторые из них — и административного взыскания за административные правонарушения.

Важное значение при прохождениигосударственной службы имеет служебная карьера. Государственная служба какправовой институт представляет собой совокупность правовых норм, регулирующихотношения, складывающиеся в процессе организации государственной службы и выполнениягосударственными служащими возложенных на них задач. Общественные отношения,возникающие при осуществлении государственной службы, разноплановые и большиепо объему. Одни из них склады- ваются в процессе организации государственнойслужбы, другие — при практическом ее осуществлении.

Закон Украины «О государственнойслужбе» вводит категории должностей служащих и ранги, которые им присваиваются,и являются основой служебной карьеры.

Должности государственных служащихклассифицируются с учетом организационно-правового уровня органа, объема ихарактера компетенции лица на конкретной должности, роли и места должности вструктуре государственного органа. Законом «О государственной службе» установленосемь категорий должностей государственных служащих, которым соответствуют 15рангов.

При принятии на государственнуюслужбу служащему присваивается ранг в рамках конкретной категории согласнозанимаемой должности, уровнем профессиональной квалификации и результатамиработы. Для присвоения очередного ранга в рамках соответствующей категории государственныйслужащий должен успешно отработать на данной должности два года. Иногда егоприсваивают досрочно за выполнение особо ответственных заданий. Задобросовестную работу может быть присвоен ранг за пределами соответствующейкатегории должностей. Этот ранг сохраняется за государственным служащим и вслучаях, когда он перешел на должность низшей категории или оставилгосударственную службу, а потом вернулся. Народным депутатам Украины, которыедо избрания пребывали на государственной службе, время выполнения обязанностейнародного депутата засчитывается в стаж государственной службы. Лишение рангадопускается только по приговору суда.

Установлениекатегорий должностей и рангов государственных служащих имеет большое значениедля обеспечения эффективности государственной службы, стабильности кадров,поскольку позволяет решать множество вопросов, связанных с подготовкой,подбором, расстановкой кадров, их переподготовкой, повышением квалификации,продвижением по службе, а также оплатой труда и пенсионным обеспечением. Внастоящее время в странах Европы, в Канаде, США и некоторых других странах в законодательномпорядке устанавливаются категории должностей и ранги. Вместе с тем следуетотметить, что по рекомендации соответствующих служб стран Европейскогосодружества в основу квалификации должностей государственных служащих в странахЕвропы ставится уровень образования. По этому критерию выделяется 4 категориигосударственных служащих — А, В, С, Д (высшая, высокая, средняя и простаяслужба). Соответственно, эти группы подразделяются на 16 подгрупп (ФРГ). Приданной системе, уровень заработной платы, пенсионное обеспечение, медицинскоеобслуживание и т.п. не связаны с видом выполняемой работником работы (служба вдепартаменте, государственных учебных заведениях, медицинских учреждениях,армии, полиции, государственных предприятиях и т.п.), а зависит от того, ккоторой из четырех групп относится конкретная должность, от уровня образованияслужащего, квалификации, стажа работы на государственной службе, возрастаслужащего. Унификация государственной службы имеет целью: а) возможностьпереведения государственного служащего на другую должность, даже более низкую,в другое место без снижения заработной планы (поскольку он получает заработнуюплату по той группе, в которой находился раньше); б) исключить конкуренциюслужащих при занимании более высокой должности лишь из-за зарплаты; в)исключить переманивание служащих из одного государственного ведомства в другоепутем предоставления им более высокой оплаты.

По нашему мнению, для проведенияунификации государственной службы в Украине необходимо разработать новуюсистему классификации должностей государственных служащих, отвечающуюевропейской. Это позволило бы нашему государству более свободно входить в тепроцессы, которые происходят в других странах. Сейчас у нас в органахвнутренних дел, армии, службе безопасности, прокуратуре действует схема, прикоторой выделяются 4 категории должностей — наивысший личный состав, высший,средний и младший.

Неотъемлемая часть кадровой работы — обучение и повышение квалификации государственных служащих в соответствующихучебных заведениях (на факультетах) и путем самообразования.

Важное значение для решения проблемкомплектования органов исполнительной власти всех уровнейвысококвалифицированными кадрами, способными обеспечить экономическое исоциальное развитие государства, имеют утвержденные Указами Президента Украины«Программа кадрового обеспечения государственной службы» и «Программа работы сруководителями государственных предприятий и организаций». Эти документы предусматриваютсоздание единой централизованной системы подготовки, переподготовки и повышенияквалификации государственных служащих, руководителей государственныхпредприятий, учреждений и организаций. С этой целью формируется сеть отраслевыхучебных заведений с широкой межотраслевой и региональной кооперацией.Консультативно-методические функции в этой работе возложены на УкраинскуюАкадемию государственного управления при Президенте Украины и ее филиалы.

В структуре всех органовисполнительной власти создаются подразделения или назначаются отдельныедолжностные лица, занимающиеся вопросами кадрового обеспечения, осуществляющиеорганизационно-методическое руководство по формированию кадрового резерва,контролю за выполнением персональных годовых планов повышения квалификацииспециалистов, обобщению практик формирования кадрового резерва и вносятруководству предложения по его улучшению.

Ответственность за состояниекадрового обеспечения центральных и местных органов исполнительной властивозлагается на их руководителей. Контроль за кадровым обеспечениемгосударственной службы, а также разработка практических рекомендаций,информационного и инструктивного материалов, направленных на дальнейшееусовершенствование работы с кадрами, осуществляется Главным управлениемгосударственной службы, органами исполнительной власти и подчиненных имструктурах — Результаты повышения квалификации способствуют продвижению послужбе.

В Законе Украины «0 государственнойслужбе» (раздел VI) указаны основания для ее прекращения. ЗаконодательствомУкраины о труде, кроме общих оснований, предусмотрены и другие условияпрекращения государственной службы: нарушение условий реализации права нагосударственную службу, несоблюдение требований, связанных с прохождениемгосударственной службы; достижения государственным служащим предельноговозраста пребывания на службе; выяснение или возникновение обстоятельств,препятствующих пребыванию на государственной службе; отказ от принятия присягиили ее нарушение; непредставление или представлении неправильных сведений одоходах служащего; отставка для служащих, занимаемых должностипервойили второй категории.

9.5 Понятие дисциплинарнойответственности. Особенности привлечения к данному виду ответственностигосударственных служащих

 

Лица, виновные в нарушениизаконодательства о государственной службе, несут гражданскую, административнуюили уголовную ответственность согласно действующему законодательству.

Дисциплинарнаяответственность применяется к государственному служащему при невыполнении илиненадлежащем выполнении служебных обязанностей, превышении полномочий,нарушении ограничений, связанных с прохождением службы, а также за поступок,порочащий его как государственного служащего, или дискредитирующийгосударственный орган, в котором он работает. Кроме дисциплинарных взысканий,предусмотренных действующим законодательством Украины о труде, к служащим могутприменяться предупреждение о неполном служебном соответствии и задержка доодного года в присвоении очередного ранга или в назначении на более высокуюдолжность.

ТЕМА 10. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ГРАЖДАН УКРАИНЫ. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ГРАЖДАНКАК СУБЪЕКТОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

         

10.1 Правовое регулированиепорядка взаимодействия граждан и государства по вопросам гарантии соблюдения ихправ и обязанностей

 

При рассмотрении отношений междуличностью и государством следует отметить, что наиболее часто контакты междуними возникают в сфере реализации административно-правовых норм. Гражданстволичности Украины не связывается с постоянными (трудовыми или служебными)отношениями ее с конкретной организацией, оно лишь определяет постояннуюправовую связь личности и Украинского государства, проявляющуюся в их взаимныхправах и обязанностях. Государство обеспечивает охрану и защиту прав, свобод иинтересов своих граждан, поскольку право на гражданство является неотъемлемымправом человека.

Административно-правовой статусгражданина Украины является составной частью его общего статуса, установленногоКонституцией Украины, Законом Украины «О гражданстве Украины» от 16.04.97 г. идругими законодательными актами Украины. Так, в соответствии со ст. 3Конституции Украины человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство,неприкосновенность и безопасность определяются в Украине как наивысшаясоциальная ценность. Права и свободы человека и их гарантии определяютсодержание и направленность деятельности государства. Утверждение и обеспечениеправ и свобод человека являются главной обязанностью государства.

Граждане Украины равны перед закономнезависимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой инациональной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии,рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств. Равноправиеграждан Украины обеспечивается во всех отраслях экономической, политической,социальной и культурной жизни. Эти конституционные положения подтверждаютсязаконами о собственности, предпринимательстве, предприятиях, земле, объединенияхграждан и др. Действующие законы все больше отображают положение о«существовании государства для личности, а не личности для государства».Правовой статус гражданина включает:

а) основные права (или права человекаи гражданина);

б)комплекс прав и обязанностей, закрепленных нормами разных отраслей права, в томчисле административно-правовыми нормами;

в) гарантии реализации указанных прави обязанностей, а также механизм охраны их государством.

К основным правам можно отнести:свободу слова, миграции, собраний, собственности, пользования средствамитранспорта, сооружениями, права политические (участие в законодательной,исполнительной деятельности государства) и др.

Комплекс прав и обязанностей в разныхотраслях исполнительной деятельности составляют права на предпринимательство исоздание предприятий, на землю, на образование, на пользование достижениямикультуры и т.п.

Гарантии реализации прав иобязанностей, а также механизм обеспечения их государством отображены вКонституции Украины и законодательных актах.

Следует помнить, что государство неотождествляет статус гражданина и личности. Гражданин Украины обладает болеешироким объемом прав и обязанностей, чем личность, в том числе и в сфере защитыгосударством (защита прав граждан Украины за границей, недопустимость выдачигражданина Украины иностранному государству и др.).

10.2 Понятиеадминистративно-правового статуса гражданина

 

Административно-правовой статусгражданина Украины определяется объемом и характером административнойправосубъектности, которую составляют административные правоспособность идееспособность.

Административная правоспособность — это признание законом за гражданином фактической возможности являться субъектомадминистративного права, иметь права и обязанности административно-правового характера.Административная правоспособность возникает с момента рождения человека. Ееобъем устанавливается и изменяется с помощью административно-правовых норм. Онаподтверждается документами о гражданстве — паспортом гражданина Украины, а длялиц до 16 лет — свидетельством о рождении.

Правоспособность не может бытьограниченной или отчужденной, от нее невозможно отказаться добровольно(поскольку такой отказ не имеет юридической силы). Правоспособность человекасоздает юридическое понятие личности и гражданина. Только в случаях,предусмотренных уголовным или административным законодательством, гражданинможет быть лишен какой-либо части административной правоспособности — праваперемещения, лишения родительских прав и т.п.

Административная дееспособностьграждан является второй составной частью административной правосубъектности.При этом административная правоспособность является основой административнойдееспособности граждан, поскольку создает условия, при которых реализуютсяихсубъективные права и обязанности. Административная дееспособность — этопризнанная законодательством способность граждан своими действиями приобретатьи осуществлять права и выполнять обязанности административно-правовогохарактера. Гражданин считается полностью дееспособным при достижении 18-летнеговозраста. Вместе с тем и при достижении 16-летнего возраста у гражданинавозникает административная дееспособность: получение паспорта и соблюдениеправил паспортной системы, охрана природы и т.п. В некоторых случаяхадминистративная дееспособность может наступить и до достижения человеком16-летнего возраста (право на труд).

Права и обязанности граждан можноусловно разделить на две группы:

а) указывающие на положение человекав социальной структуре государства; они связываются не с момента рождения, а сдостижением определенного возраста (избирательное право, право и обязанностьвоинской службы) — так называемые уставные права;

б), позволяющие гражданинуреализовать имеющиеся права — личные, социально-экономические. Ониназываются адекватными. Права и обязанности обеих групп в совокупности создаютпонятие: правосубъектность.

 

10.3 Совокупность прав иобязанностей граждан в сфере управления

Объем конкретных субъективных прав иобязанностей связан с течением времени, изменением жизненных условий.Реализация прав и выполнение обязанностей обеспечивается государством через ихюридическое оформление, а также ответственностью за их соблюдения как самих граждан,так и государственных органов, государственных служащих. Большое значение имеетзащита этих прав со стороны граждан через право на жалобу (административную илисудебную).

По содержанию права граждан можноразделить на три группы:

а) права на участие в государственномуправлении и социально-политическую активность: на государственную службу,внесение предложений, получение необходимой информации и документов в установленнойформе, проведение собраний, митингов, демонстраций, создавать общественныеобъединения или входить в их состав и др.;

б) права на получение помощи отсоответствующих компетентных организаций: на медицинскую,санитарно-эпидемиологическую помощь, бесплатное пользование определеннымиблагами (библиотеками, парками и пр.), пользование транспортом, получениеплатных и других услуг;

в) права на защиту: в административномпорядке (административная жалоба, административно-юрисдикционное производство),судебном порядке (жалоба, иск), лично гражданином (необходимая оборона).

Взаимодействуя с органамиисполнительной власти граждане реализуют прежде всего такие права: на участие вуправлении; на объединение; на проведение митингов, демонстраций,собраний; на личные или коллективные обращения в государственные органы; насвободу и личную неприкосновенность; на неприкосновенность жилища; наперемещение; на информацию; на возмещения убытков, причиненных незаконными действиямигосударственных организаций, а также должностных лиц при исполнении имислужебных обязанностей.

Обязанности граждан в сферегосударственного управления можно разделить да две группы. Первая группа — этотак называемые абсолютные обязанности, не зависимые от конкретных обстоятельстви вытекающие из действующих норм Основного Закона и законодательных актовгосударства. К ним относятся обязанности: соблюдать Конституцию и законы Украины,а также государственную дисциплину; охранять интересы государства,способствовать укреплению его могущества и авторитета; защищать Родину;охранять природу, ее богатства; платить налоги; способствовать охране порядка;сохранять исторические памятники и другие культурные ценности.

Вторую группу составляютотносительные обязанности, возникающие из правомерных действий, направленных наприобретение каких-либо прав или их сохранение. Такие обязанности не являютсяпостоянными, например, права абитуриента, владельца транспортных средств,читателя библиотеки и пр.).

К обязанностям граждан можно такжеотнести такие, которые возникают в связи с правонарушениями (например заплатитьштраф, возместить ущерб).

Некоторые обязанности гражданвозникают в связи с их деятельностью: государственная служба, принадлежность кобщественным объединениям и др. Таким образом, конкретный объем обязанностейрегулируется многими нормативными актами административно-правового характера.Их невыполнение обусловливает привлечение виновных граждан к юридической ответственности.

 

10.4 Гарантии реализации праваграждан на обращение. Понятие и виды обращений

Всоответствии со ст. 40 Конституции Украины, граждане Украины вправе направлятьиндивидуальные или коллективные письменные обращения либо лично обращаться ворганы государственной власти, органы местного самоуправления, или кдолжностным лицам этих органов, которые обязаны рассмотреть обращение и датьобоснованный ответ в установленный законом срок. Через обращения гражданвоплощается в жизнь конституционный принцип участия граждан в управлениигосударственными и общественными делами. Обращение является также важной формойконтроля над законностью деятельности государственных органов и органовместного самоуправления, обеспечения прав и свобод граждан.

Вопросы практической реализации правана обращение урегулированы Законом Украины «0б обращениях граждан» от 02.10.96г. Обеспечивая гражданам Украины возможности на обращение. Закон детализирует иразвивает конституционные положения. Предоставляет им право обращаться нетолько в органы государственной власти и местного самоуправления, но и вобъединения граждан, учреждения, организации независимо от форм собственности,на предприятия, в средства массовой информации, к должностным лицам всоответствии сих функциональными обязанностями относительно реализациисвоих социально-экономических, политических и личных прав и законных интересовилиих нарушении.

Обращениеграждан касается разных направлений деятельности общества и государства,однако, как правило, они преследуют одну цель — обратить вниманиесоответствующих органов и должностных лиц на необходимость разрешения проблем,касающихся общественных интересов или интересов конкретной личности. Общимипризнаками обращений является то, что они отображают состояние дел в соответствующейсфере деятельности и несут в себе информацию, направленную в государственныеорганы или органы местного самоуправления, объединения граждан, предприятия,учреждения, организации. Рассмотрение обращений граждан, безусловно, порождаетправовые последствия, однако следует помнить, что информация граждан носитэмоциональный, в определенной степени субъективный характер.

Обращения граждан, как носителиинформации, имеют важное значение для решения вопросов, связанных собеспечением прав и свобод человека и гражданина, государственного ихозяйственного строительства, управления различными отраслями и сферамиэкономики, социально-культурного строительства и административно-политическойдеятельности.

Закон называет три вида обращенийграждан — предложения (замечания), заявления (ходатайства), жалобы.

Предложение (замечание) – обращениеграждан, в которых дается совет, рекомендация относительно деятельности органовгосударственной власти и местного самоуправления, депутатов всех уровней,должностных лиц, а также высказываются мысли по урегулированию правовых принциповгосударственной и общественной жизни, социально-культурных и других сфердеятельности государства и общества.

Заявление (ходатайство) — обращенияграждан с просьбой о содействии в реализации закрепленных Конституцией идействующим законодательством их прав и интересов или сообщение о нарушениидействующего законодательства или недостатках в деятельности предприятий,учреждений, организаций независимо от форм собственности, народных депутатовУкраины, депутатов местных рад, должностных лиц, а также высказывания мыслей обулучшении их деятельности. Ходатайство — письменное обращение с просьбой опризнании за лицом соответствующего статуса прав и свобод и т.п.

Жалоба — обращение с требованием о восстановленииправ и защите законных интересов граждан, нарушенных действиями (бездеятельностью),решениями государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений,организаций, объединений граждан, предприятий, должностных лиц.

К решениям, которые могут бытьобжалованы, относятся такие в сфере управленческой деятельности, вследствиекоторых: нарушены права и законные интересы или свободы гражданина (группыграждан); незаконно возложены на гражданина какие-либо обязанности; онпротивозаконно привлечен к ответственности; созданы препятствия дляосуществления гражданином его прав и законных интересов или свобод.

Обращение адресуется субъектам, вполномочия которых входит решение поставленных вопросов. В обращениях должныбыть указаны фамилия, имя, отчество, место жительства гражданина, содержаниепоставленного вопроса, замечания, предложения, заявления или жалобы, просьбыили требования. Письменные обращения должны быть подписаны заявителем(заявителями) с указанием даты. При несоблюдении этих требований обращениевозвращается заявителю с соответствующими разъяснениями не позднее 10 дней содня его поступления. Обращения, оформленные в соответствии с требованиями иподанные в установленном порядке, подлежат обязательному принятию ирассмотрению. Если поставленные в обращении вопросы не входят в компетенциюсубъектов, куда оно поступило, то в срок не более 5 дней такое обращениепересылается по принадлежности, о чем сообщается заявителю. Запрещаетсяразглашать сведения, находящиеся в обращениях. Анонимные обращения нерассматриваются. Не рассматриваются повторные обращения одним и тем же органомот одного и того же гражданина по одному и тому же вопросу, если первое решениебыло по сути, а также обращения (жалобы), направленные с нарушением сроков подачи- одного года с момента его вынесения, но не позже одного месяца со времениознакомления гражданина с принятым решением, а также обращения лиц, признанных судомнедееспособными.

О результатахрассмотрения обращений сообщается заявителям. В случае отказа в удовлетворениитребований, изложенных в заявлении (ходатайстве) в письменной формепредоставляется мотивированный отказ, а также разъяснения порядка обжалованияпринятого решения. Обращения Героев Советского Союза, Героев СоциалистическогоТруда, инвалидов Великой Отечественной войны рассматриваются первымируководителямилично.

Особенности рассмотрения жалобрегулируются ст. 16 Закона. Жалобы подаются в порядке подчиненности высшемуоргану или должностному лицу, что не лишает гражданина права обращения в суд. Вслучае отсутствия высшего органа или несогласия гражданина с принятым по жалоберешением он может обратиться непосредственно в суд. Жалобы на решения общегособрания членов коллективных сельскохозяйственных предприятий, акционерныхобществ, юридических лиц, созданных на коллективной собственности, а также нарешения высших государственных органов решаются в судебном порядке. Взаконодательстве Украины нет определения, какие органы относятся к высшим.

Праваграждан при рассмотрении заявлений и жалоб, а также обязанности рассматривающихих субъектов закреплены соответственно в

ст. 18и 19 Закона. Обращения граждан рассматриваются бесплатно.

Гражданин может подать жалобу личноили через уполномоченное на это лицо. Жалоба в интересах гражданина по егоуполномочию, в установленном законом порядке, может быть подана трудовымколлективом или организацией, осуществляющей правозащитную деятельность. В интересахнесовершеннолетних или недееспособных лиц жалоба подается их законнымипредставителями.

К жалобе прилагаются решения иликопии решений, если гражданин обращался раньше за решением поставленныхвопросов, а также другие документы, которые потом возвращаются гражданину.

Гражданин, обратившийся с заявлениемили жалобой, при ее рассмотрении имеет право:

— личноизложить аргументы лицу, проверяющему заявление или жалобу и принять участие впроверке данного заявления или жалобы;

— знакомиться с материалами проверки;

— представлять дополнительныематериалы или настаивать на их запросе органом, рассматривающим обращение;

— присутствовать при рассмотрениизаявления или жалобы;

— пользоваться услугами адвоката илипредставителя трудового коллектива, организации, осуществляющейправоохранительную функцию;

— получить письменный ответ орезультатах рассмотрения заявления или жалобы;

— выражать письменно или устно требования по обеспечению тайны рассмотрениязаявления или жалобы;

— требовать возмещения ущерба, еслион является результатом нарушения установленного порядка рассмотренияобращений.

Органы государственной власти иместного самоуправления, учреждения, организации независимо от формысобственности, объединения граждан, предприятия, средства массовой информации,их руководители и другие должностные лица в рамках своих полномочий обязаныобъективно, всесторонне и своевременно проверять заявления или жалобы, запросыгражданина на заседании по его просьбе, отменять или изменять обжалуемоерешение, в случаях, предусмотренных законодательством Украины, обеспечиватьвосстановление нарушенных прав, реальное выполнение принятых в связи сзаявлением или жалобой решений, принимать меры по пресечению неправомерныхдействий. Выявлять, ликвидировать причины и условия, способствующие нарушениям,принимать меры по возмещению материального ущерба и осуществлять другие меры,предусмотренные Законом Украины «Об обращениях граждан» и другими законамиУкраины.

Обращения рассматриваются и принимаетсярешение в срок не более одного месяца со дня их поступления, а те, что нетребуют дополнительного изучения – незамедлительно, но не позднее пятнадцатидней со дня их получения. Если в месячный срок решить вопросы, поставленные вобращении, невозможно, то он может быть увеличен, но не может превышать сорокапяти дней.

Должностные лица, виновные внарушении законодательства об обращениях граждан, несут гражданскую,административную или уголовную ответственность, предусмотреннуюзаконодательством Украины. Ущерб, нанесенный гражданину в связи с нарушениемтребований закона при рассмотрении жалобы, подлежит возмещению.

В случае удовлетворения жалобы органили должностное лицо, принявшие противоправное решение по обращению гражданина,возместят ему причиненный материальный ущерб, связанный с подачей ирассмотрением жалобы, обоснованные расходы, понесенные в связи с выездом длярассмотрения жалобы по требованию соответствующего органа, и потерянный за этотпериод заработок. Жалобы по этому вопросу рассматриваются судом.

Гражданину по его требованию, впорядке, установленном действующим законодательством, может быть компенсированматериальный ущерб, причиненный неправомерными действиями или решениями органаили должностного лица при рассмотрении жалобы. Размер морального ущерба(неимущественного) в денежном выражении устанавливается судом.

Если гражданин подал обращение,содержащее клевету или оскорбление, дискредитирует органы государственнойвласти, органы местного самоуправления, объединений граждан и их должностныхлиц, руководителей и других должностных лиц предприятий, учреждений иорганизаций независимо от форм собственности, призыв к разжиганию национальной,расовой, религиозной вражды, и другие действия, влекут за собойответственность, предусмотренную действующим законодательством.

По решению суда с гражданина могутбыть взысканы затраты по проверке обращений, содержащих заведомо ложные сведения.

Делопроизводство по обращениямграждан ведется в порядке, установленном Кабинетом Министров Украины всоответствии с Указом Президента Украины от 19.03.97 г. «О мерах по обеспечениюконституционных прав граждан на обращения».

Контроль за соблюдением законодательстваоб обращениях граждан в соответствии с полномочиями, возлагается на органыгосударственной власти и органы местного самоуправления. Надзор за егособлюдением осуществляют органы прокуратуры.

Действие Закона Украины «Обобращениях граждан» не распространяется на порядок рассмотрения заявлений ижалоб граждан, установленный уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальными трудовым законодательством.

Лица, не являющиеся гражданамиУкраины и законно находящиеся на ее территории, имеют право подачи обращения,как и граждане Украины, если иное не предусмотрено международными договорами.

25 октября 1991г. для Украины вступилв силу Первый факультативный протокол к Международному пакту о гражданских иполитических правах. Согласно ст. 1 данного протокола Украина признаеткомпетенцию Комитета по правам человека, созданного на основании частиIVнастоящего Пакта, принимать и рассматривать сообщения от отдельных лиц, утверждающих,что они являются жертвами нарушения какого-либо права, изложенного в Пакте обобщественных и политическихправах.

В соответствии с Протоколом Комитетможет признать не принятым сообщение, являющееся анонимным или которое, по егомнению представляет собой злоупотребление правом.

10.5 Правовое положениеиностранных граждан, находящихся на законных основаниях на территории Украины

 

Правовое положение иностранныхграждан и лиц без гражданства отличаются несущественно. Объем их прав иобязанностей более узок, чем у граждан Украины, но по общему правилу онипользуются теми же правами и не них возлагаются те же обязанности, что и награждан Украины. Отличия связаны с отсутствием гражданства у этой категориилиц, что является самым главным компонентом административно-правового статусалица.

Правосубьектность этих лиц возникаетс момента прибытия в Украину и завершается со времени оставления ее территории.

Административно-правовой статусиностранных граждан регламентируется Законом Украины от 04.02.94 г. «О правовомстатусе иностранцев», а также международными соглашениями. Статус лиц, неимеющих гражданства, но находящихся на территории Украины, определяется законодательствомУкраины.

Для иностранных граждан и лиц безгражданства обязательными являются нормы Конституции Украины и других законов,общеобязательные правила, касающиеся охраны природы, санитарной, пожарнойбезопасности, общественного порядка, пользования транспортнымисредствами, въезда и выезда. Не пользуются данные лица также частью прав иобязанностей, составляющих группу исключительных прав и обязанностей граждан Украины(избирательное право, иметь паспорт гражданинаУкраины и т.д.).

В целом основные ограничения дляиностранных граждан и лиц без гражданства следующие:

— эти лица не могут занимать ряддолжностей (Президента, судьи, пребывать на должности в составе морских ивоздушных экипажей и т.п.);

— эти лица не имеют доступа кгосударственным должностям, служба на которых связана с государственной тайной;

— эти лица не могут служить вВооруженных Силах Украины;

— для этих лиц допускаетсяограничение в передвижении или пребывании в отдельных местах;

— для этих лиц определены отдельныеправила паспортного режима, поступления в учебные заведения и т.п.;

— для этих лиц установлена особеннаяадминистративная деликтоспособность.

При регулировании правового статусаиностранных граждан Украина исходит из принципа взаимности в отношениях сдругими государствами. Административно-правовой статус лиц, имеющихдипломатические привилегии, определяется наряду с законодательством Украинымеждународными правилами и международными соглашениями Украины с другимигосударствами.

ТЕМА 11. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ОБЪЕДИНЕНИЙ ГРАЖДАН. ОБЪЕДИНЕНИЯ ГРАЖДАН КАКСУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

11.1   Гарантии реализации праваграждан на свободу объединений

Граждане Украины в соответствии сост. 36 Конституции Украины имеют право на свободу объединения в политическиепартии и общественные организации. Объединение граждан — добровольноеобщественное формирование, созданное на основании единства интересов дляосуществления и защиты своих прав и свобод, а также удовлетворения политических,экономических, социальных, культурных и других интересов.

          Право граждан на свободуобъединений является неотъемлемым правом человека. Государство способствуетразвитию политической и гражданской активности, творческой инициативы граждан исоздает равные условия для деятельности их объединений. Осуществление права наобъединение не подлежит ни одним ограничениям, кроме тех, что предусмотренызаконом и являются необходимыми для интересов национальной безопасности,общественного порядка или защиты прав и свобод других людей, охраны здоровьянаселения.

Главным, чем общественные организацииотличаются от государственных органов и организаций, является то, что первые вотношениях с другими субъектами права и между собой выступают от своего имени ине наделены государственно-властными полномочиями.

Кобъединениям граждан принадлежат общественные организации, политические партии,благотворительные фонды, кредитные и творческие союзы, детские организации,которые прошли государственную регистрацию в органах юстиции в соответствии стребованиями законодательства Украины об объединениях граждан.

Политическимипартиями считаются объединения граждан, являющиеся сторонникамиопределенной общенациональной программы общественного развития. Их главнаяцель- участие в выработке государственной политики, формировании органов власти,местного самоуправления и представительство в их составе.

Общественной организацией является объединение граждан для удовлетворения изащиты законных социальных, экономических, творческих, возрастных,национально-культурных, спортивных и других общественных интересов. Такимобразом, общественные объединения отличаются от государственных органов иорганизаций еще и тем, что они создаются по какому-либо признаку.

Объединения граждан при исполнениисвоих уставных обязанностей вступают в правовые отношения с государственнымиорганами, в том числе с органами государственной исполнительной власти. В такихслучаях они являются носителями административной правоспособности, авозникающие отношения являются административно-правовыми, поскольку они реализуютсяв сфере государственного управления, где участники имеют взаимные права иобязанности. Большинство административно-правовых отношений, возникающих сучастием объединений граждан, характеризуются отсутствием «власти подчинения».Это так называемые горизонтальные административные отношения (внесениепредложений органам власти и управления, защита своих законных интересов изаконных интересов своих членов (участников) в государственных органах). В тоже время некоторым административно-правовым отношениям с участием объединенийграждан может быть присущ элемент «власти» (при осуществлении государственногонадзора и контроля за деятельностью объединений граждан).

Политические партии и общественныеорганизации через представителей, избранных в законодательные органы, ВерховнуюРаду, органы местного самоуправления и т.п., принимают участие в разработке иосуществлении политики государства, в управлении государственными иобщественными делами на основе их программ и уставов в соответствии с действующимзаконодательством.

Основыадминистративно-правового статуса объединений граждан урегулированы преждевсего Конституцией Украины, Законом Украины от 16.06.92 г. «Об объединенияхграждан», Положением о порядке легализации объединений граждан, утвержденнымпостановлением Кабинетом Министров Украины от 26.02.93 г., Положением об общихсобраниях граждан по месту жительства в Украине, утвержденным постановлением ВерховнойРады Украины от 17.12.93 г., Временными правилами рассмотрения заявлений орегистрации уставов общественных объединений, утвержденными Советом МинистровУССР от 21.12.90 г. и др.

Государство обеспечивает соблюдениеправ и законных интересов объединений граждан, руководствуясь принципомневмешательства государственных органов и должностных лиц в их деятельность, атакже невмешательства граждан в деятельность государственных органов и должностныхлиц, кроме случаев, предусмотренных законом.

11.2  Правовое регулированиедеятельности объединений граждан.Права общественных организаций и политических партий

 

Правовое регулирование деятельностиобъединений граждан осуществляется путем государственного регулирования основих деятельности, порядка создания и прекращения деятельности, установления правобъединений граждан на хозяйственную и коммерческую деятельность, осуществлениемконтроля деятельности объединений граждан и установления ответственности занарушение законодательства, а также путем ограничений на создание и деятельностьобъединений граждан.

Государство тесно взаимодействует собъединениями граждан и в то же время осуществляет воздействие на их развитие,а также деятельность в сфере исполнительной власти.

На государственном уровне определеныпринципы создания и деятельности объединений граждан: добровольность,равноправие их членов, самоуправление, законность, гласность, свободный выборнаправлений своей деятельности, решение вопросов деятельности объединения насобраниях всех членов или их представителей, запрещение ограничения прав исвобод граждан в связи с их принадлежностью или не принадлежностью кобъединениям.

Объединения граждан действуют наосновании устава, который не должен противоречить законодательству Украины.Официальное признание (легализация) данных объединений осуществляется путем ихрегистрации или сообщения об основании. Отказ в регистрации допускается лишь вслучаях, когда уставные или другие документы объединения, представленные длярегистрации, противоречат законодательству Украины.

Зарегистрированные объединенияграждан пользуются правом:

— выступать участникомгражданско-правовых отношений, приобретать имущественные и неимущественныеправа;

— представлять и защищать законныеинтересы свои и своих членов (участников) в государственных и общественныхорганах;

— участвовать в политическойдеятельности, проводить массовые мероприятия (собрания, митинги, демонстрации ит.п.);

— создавать учреждения и организации;

— идейно, организационно иматериально поддерживать другие объединения граждан, предоставлять помощьвих создании;

— получать от органов государственнойвласти и управления, а также органов местного самоуправления информацию,необходимую для реализации своих целей и задач;

— вносить предложения в органыгосударственной власти;

— распространять информацию ипропагандировать свои идеи и цели;

- учреждать средства массовойинформации.

Политические партии имеют право:

— участвовать в выработкегосударственной политики;

— принимать участие в формированииорганов власти, представительства в их составе;

— доступаво времяизбирательной кампании к государственным средствам массовой информации.

Общественные организации имеют право организовывать предприятия,необходимые для выполнения уставных целей. Зарегистрированные объединенияграждан могут осуществлять необходимую хозяйственную и иную коммерческуюдеятельность; созданные ими учреждения и организации обязаны вести оперативныйи бухгалтерский учет, статистическую отчетность, зарегистрироваться в органахналоговой службы и вносить в бюджет платежи в порядке и размерах,предусмотренных законодательством.

Государство осуществляет контроль инадзор за деятельностью объединений граждан через органы, проводящиелегализацию объединений, через финансовые органы, органы государственнойналоговой службы.

Надзор за выполнением и соблюдениемзаконности объединениями граждан осуществляют органы прокуратуры.

Должностные лица легализирующихорганов, объединений граждан и граждане за нарушение законодательства обобъединениях граждан несут дисциплинарную, гражданско-правовую,административную или уголовную ответственность.

За нарушение законодательства кобъединениям граждан могут быть применены следующие взыскания: предупреждение,штраф, временное запрещение (приостановление) деятельности или отдельных еевидов, принудительный роспуск (ликвидация).

Объединения граждан выполняют своиполномочия во взаимодействии с государственными органами, а также с органамиместного самоуправления, представители которых могут принимать участие в работесобраний граждан (Положения об общих собраниях граждан по месту жительства вУкраине).

11.3 Полномочия трудовыхколлективов в государственном управлении

 

Существование трудового коллективабазируется на единстве производственных интересов его членов. Управлениепредприятиями, учреждениями и организациями осуществляется согласно устава наосновании сочетания прав собственника относительно хозяйственного использованиясвоего имущества и принципов самоуправления трудового коллектива. Этообеспечивает трудовым коллективам активное участие в планировании производстваи социального развития, в подготовке и расстановке кадров, в обсуждении ирешении вопросов управления предприятиями и учреждениями, улучшении условийтруда и быта, использовании средств, предназначенных для развития производства,а также на социально-культурные мероприятия и материальное обеспечение.

Трудовой коллектив составляют всеграждане, которые своим трудом принимают участие в деятельности предприятия илиучреждения на основании трудового договора (контракта, соглашения), а такжедругих форм, регулирующих трудовые отношения работника с предприятием илиучреждением.

В рамках соответствующегопредприятия, учреждения или организации трудовой коллектив принимаетнепосредственное участие в рассмотрении и утверждении проекта коллективногодоговора. Решении согласно устава вопросов самоуправления, в материальном иморальном стимулировании продуктивного труда, определяет перечень и утверждаетпорядок предоставления своим работникам социальных льгот, стимулируетизобретательскую и рационализаторскую деятельность, подает ходатайство опредставлении работников к правительственным наградам.

Участие трудовых коллективов вуправлении государственными или другими предприятиями или учреждениями, вкоторых доля государства или местной рады в стоимости имущества составляетболее 50%, значительно шире. Так, они вместе с учредителями рассматриваютизменения и дополнения к уставу, определяют условия найма руководителя, решаютвопросы о выделении из состава предприятия одного или нескольких структурныхподразделений для создания нового предприятия, о вступлении в объединение ивыходе предприятия или учреждения из него, об аренде учреждения илипредприятия, о создании на основе трудового коллектива органа для перехода нааренду и выкупа.

Производственные, трудовые иэкономические отношения трудового коллектива с администрацией предприятия илиучреждения, вопросы охраны труда, социального развития, участия работников виспользовании прибыли предприятия, если последнее предусмотрено уставом,регулируются коллективным договором.

ТЕМА 12. ФОРМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ (УПРАВЛЕНИЯ). ИХ ОСОБЕННОСТИ

 

12.1 Общая характеристика формуправления

 

Содержание управленческойдеятельности заключается в целенаправленном воздействии субъектов управления наобъекты управления. Управленческая деятельность воплощается в жизнь черезразные по характеру действия органов управления и должностных лиц.

Общепризнанным является положение оналичии у каждого объекта внутренней и внешней форм. Под внутренней формой понимаютспособ связи элементов целого и его структуры. Форма таких сложных систем, какгосударство, право, управление сама является очень сложной, у нее много сторон,своя структура. Внешняя форма – это внешний образ объекта, она отображает иобеспечивает его связь с другими явлениями.

Правильное понимание проблемы формыисполнительной власти (управления) помогает более глубокому проникновению в еесодержание, которое проявляется в выполнении управленческих функций.

Понятие формы управления многозначно,поскольку управление имеет много форм. Форма управления — это внешнеепроявление конкретных действий, используемых органами исполнительной власти дляреализации поставленных перед ними задач.Их практическая ценностьсостоит во влиянии на эффективность исполнительной деятельности, зависящей отправильного использования всего арсенала форм управления.

Реальное управление можетосуществляться только через конкретные действия путем применения разных методови мер. Все управленческие формы, применяемые в государственном управлении,подчинены целям исполнительной деятельности. Они выбираются органами управленияв зависимости от компетенции субъекта управления; предназначения и функцийуправленческой деятельности; содержания и характера решаемых

вопросов, целей и направленийуправленческого влияния; особенностей конкретного объекта управления.

Для нормального функционированияобъект должен иметь четкую ориентацию своего развития. Для этого субъектуправления изучает потребности объекта, решает вопрос об их соотношении собъективными закономерностями и тенденциями развития всей системы, внешними условиямии внутренними возможностями. На этой основе им вырабатываются и научнообосновываются главные и второстепенные, перспективные и текущие цели, которыеконкретизируются в задачах, что ставятся перед объектом управления. Конечно,деятельность последнего невозможна без соответствующих ресурсов — кадровых,трудовых, технических, финансовых, информационных и др. Таким образом, цели(задачи) управления реализуются в управленческой деятельности через функцииуправления путем их практического осуществления. Так, кадровое обеспечениереализуется через подготовку, подбор, расстановку кадров в формах,урегулированных законами Украины об образовании, о государственной службе,другими законами и законодательствами.

 

12.2  Общая характеристика форм управления. Правовые ине правовые формы управления

Организационной формой исполнительнойвласти является аппарат государственного управления, деятельность которого восновном регулируется административным правом.

В то же время конкретные формыдеятельности органов исполнительной власти, как правило, связаны с правовымиформами — правоустанавливающей, правоприменительной и правоохранительнойдеятельностью. Все они имеют свое конкретное внешнее проявление.

Формы государственного управления — это внешнее выражение конкретных действий государственного органа, егоструктурных подразделений и должностных лиц (служащих), осуществляемых впроцессе исполнительной деятельности и направленных на реализацию функцийуправления.

Различают две группы форм управления– не правовые и правовые.

Неправовые формы управленческой деятельности непосредственно не связаны сизданием юридических актов, в результате их применения не возникаютадминистративно-правовые отношения. Традиционно не правовыми формами управлениясчитаются организационные действия и материально-технические операции. Конечно,они осуществляются в рамках действующего законодательства, но часто такаядеятельность регламентируется правом лишь в общих чертах. Главная ихособенность в том, что они не вызывают непосредственно юридических последствий.

Наиболее часто применяются такиеорганизационные действия как проведение собраний (совещаний), обсуждениепроверок, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций,осуществление бухгалтерского и статистического учета, организацияпресс-конференций, встреч с трудовым коллективом и др. Выполнениематериально-технических операций связано с делопроизводством (регистрация,оформление, тиражирование, рассылка документов). К материально-техническимотносятся и некоторые действия милиции: выполнение постановлений об административномаресте, доставка лиц на медицинское освидетельствование, а несовершеннолетних — родителям или лицам, их заменяющих.

Правовыми называют формы, которыенепосредственно вызывают правовые последствия, связанные с установлением иприменением норм права. Эти формы наиболее четко проявляются в присущих органамуправления (должностным лицам) государственно-властных полномочиях и осуществляютсяна основе достаточно полного юридического оформления.

Среди правовых форм выделяются:

1) издание правовых актовуправления;

2) заключение соглашений(договоров);

3) осуществление другихюридически значимых действий.

Для достижения целей управления ирешения поставленных задач субъекты управления издают значительное количествоправовых актов. С их помощью устанавливаются новые нормы, изменяются илиотменяются старые, формируются новые правоотношения, изменяются или прекращаютсядействующие.

К правовым формам относятся такиеспецифические проявления реализации функций управления, как составлениедоговоров субъектами исполнительной власти, их участие в судах в качествеистцов или ответчиков, деятельность по обеспечению общественного порядка и общественнойбезопасности, общеобязательных правил, применения разнообразных экономическихсанкций, мер административного принуждения к нарушителям юридическихпредписаний.

С каждым годом расширяется договорнаяпрактика субъектов управления. Если в прошлом они выступали в основном сторонойв трудовых отношениях (коллективный, трудовой договор), то сейчас имизаключается значительное количество административных договоров (договоры междуразными субъектами управления, контракты на службу в милиции и др.).

При заключении гражданско-правовыхсоглашений субъекты управления действуют как юридические лица, поэтомуихдеятельность следует рассматривать как вспомогательную, что дает возможностьвыполнять основные функции — управленческие. Однако, заключая гражданско-правовоесоглашение, руководитель органа не перестает быть субъектомадминистративно-правовых отношений, поскольку не утрачиваетгосударственно-властных полномочий по отношению подчиненных ему органов ислужащих.

К другим юридически значимымдействиям можно отнести исполнение актов записи гражданского состояния, ответына предложения и заявления граждан, выполнение общеобязательных правил(паспортных, санитарно-эпидемиологических, общественного порядка,благоустройства и др.). Правовыми формами управленческой деятельности являетсяприменения должностными лицами мер административного принуждения, в том числеадминистративных взысканий.

Эффективность управленческойдеятельности в значительной степени зависит от правильного и умелого соединенияформ управления. Издание правовых актов должно подкрепляться организационными иматериально-техническими действиями, а организационные действия – согласовыватьсяс правовыми. Недооценка одних и переоценка других может не привести к желаемымрезультатам. В то же время издание правовых актов управления является самойважной формой государственного управления, поскольку в них выражаютсяуправленческие решения.

ТЕМА 13. ПОНЯТИЕ И ЗНАЧЕНИЕПРАВОВЫХ АКТОВ УПРАВЛЕНИЯ

13.1 Общая характеристика правовыхактов управления. Их особенности

 

Правовые акты управления — важныесредства практической реализации целей и функций исполнительной власти,основная формаих исполнительно-распорядительной деятельности. Ониявляются решениями, которыесубъекты управления принимают в процессенепосредственного руководства разными отраслями и сферами государственнойдеятельности. Исполнительная власть — это самая большая по объему часть даннойдеятельности. Поэтому она требует принятия значительного количества юридическихактов, которыми устанавливаются правила поведения или с помощью которыхприменяются действующие правовые нормы.

Актам управления присущи особенности,позволяющие отличатьих от актов других органов: законодательных,судебных, актов прокуратуры, местных советов.

Во-первых, акты управления принимаютсяпри осуществлении функций исполнительной власти и издаются органамигосударственного управления (должностными лицами); для руководства(внутреннего) аппаратом их могут издавать также судебные органы, органыпрокуратуры, представительские органы. Акты управления издаются коллегиальноили единолично.

Во-вторых, данные акты являютсяподзаконными, производными от закона. Они издаются в тех случаях, когда этопредусмотрено законом, либо с целью претворения в жизнь положений закона. Актуправления не может изменять или отменять закон, а норма, установленная актомуправления, может быть изменена или отменена законом. Таким образом, актыуправления должны отвечать, прежде всего, закону, а также решениям местныхсоветов, актам высших органов, судебным решениям, заключенным соглашениям.

В-третьих, акты управления носятофициальный характер, поскольку издаются органом управления, представляющиминтересы государства. Эти акты влекут за собой юридические последствия.

В-четвертых, акты управленияопираются на властные полномочия государственного органа или должностного лица.Они являются односторонним волеизъявлением, которое не означает, что субъектыисполнительной власти не учитывают волю граждан, их объединений или других государственныхорганов власти. Напротив, основой для многих актов управления являютсяпредложения, заявления, ходатайства граждан.

В-пятых, акты управления должны бытьнадлежащим образом оформлены, приняты в установленном законодательством порядке(процедура принятия, требования делопроизводства, подписи, утверждения, регистрация,опубликование).

Юридическое значение актов управлениясостоит в том, что они, с одной стороны, устанавливают, изменяют и отменяютправовые нормы, а с другой — влекут за собой возникновение, изменение,прекращение правоотношений, являются юридическими фактами.

Таким образом, акты государственногоуправления — это властные, принятые в соответствии с законами, предписанияорганов исполнительной власти по вопросам компетенции данного органа илидолжностного лица, влекущие за собой юридические последствия.

 

13.2 Виды правовых актовуправления. Понятие нормативных актов, индивидуальных и смешанных

 

Акты государственного управленияклассифицируются по разным критериям, что позволяет лучше понять их юридическиеособенности.

Универсальным является разделениеактов управления в зависимости от их юридических свойств на такие виды:нормативные, индивидуальные (ненормативные) и смешанные.

Нормативные акты — основной вид актовуправления. Они устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы,определяют правила поведения, носят общий характер, регламентируют общественныеотношения в определенных сферах, не имеют конкретного адресата, предназначеныдля многоразового использования. Нормативным актам присуща стабильность, в ихпредписаниях могут содержаться нормы административного гражданского, трудового,земельного, экологического и других отраслей, кроме конституционного,уголовного, уголовно-процессуального. Нормативные акты, принятые органамиисполнительной власти, являются наиболее распространенными и важнымиисточниками права.

Индивидуальные акты издаются длярешения конкретных управленческих дел, касаются конкретных действий, фактов,адресуются конкретным лицам, основываются на нормативных актах и являютсяединовременным применением.

В некоторых случаях принимаютсясмешанные акты управления, в которых наряду с нормативными есть и ненормативныепредписания.

Важной является также классификацияактов управления по издавшим их субъектам. По данному критерию различают тригруппы актов управления, то есть Президентом и Кабинетом Министров Украины;другими центральными органами исполнительной власти; местными органами исполнительнойвласти.

Президент Украины издает указы ираспоряжения, Кабинет Министров Украины – постановления и распоряжения,обязательные для исполнения на всей территории Украины.

Постановления по наиболеепринципиальным вопросам принимаются коллегиально, подписываютсяпремьер-министром и публикуются в официальных изданиях.

Распоряжения издаются единоличнопремьер-министром по вопросам, не требующим коллегиального обсуждения.

Министры издают приказы, инструкции,даютраспоряжения в рамках своей компетенции.

Приказы, независимо от характерарегулируемых вопросов, могут быть нормативными (по организационным, производственно-техническимвопросам) и ненормативными (по кадровым вопросам). Приказами утверждаютсяправила, инструкции и пр.

Инструкция — это нормативный акт,которым разъясняется порядок применения закона или другого нормативного акта,создается механизм их реализации. Она рассчитана на многократное применение.

Распоряжения издаются по конкретнымвопросам и нормативного характера не имеют.

Государственные комитеты принимаютраспоряжения в коллегиальном порядке. Председатель этих комитетов издаетприказы и распоряжения. Постановления, как правило, — это акты нормативногохарактера; приказы могут быть нормативными и ненормативными, распоряжения нормативногохарактера не имеют.

Ведомства издают приказы,постановления, инструкции, правила, положения; последние три утверждаютсяприказом.

Местные государственные администрациив лице их глав издают решения, которые должны отвечать Конституции и законамУкраины, другим актам законодательства Украины. Решения могут носить как нормативный,так и ненормативный характер.

Руководители отделов, управлений идругих подразделений органов исполнительной власти издают приказы,распоряжения, являющиеся актами ненормативными, а также инструкции, которыеявляются нормативными предписаниями.

Руководители государственныхпредприятий и учреждений издают приказы и распоряжения, имеющие индивидуальныйхарактер. Однако ими могут утверждать и нормативные акты (положения, правила).

 

13.3 Основные требования, предъявляемые к правовым актам управления.Последствия их невыполнения

 

Управленческие решения должны бытьпрежде всего оптимальными, то есть сочетать в себе эффективностьуправленческого акта и целесообразность его принятия.

Эффективность управленческих решенийзависит от разных факторов, обстоятельств, при которых они принимаются,квалификации кадров, стабильности, финансового и организационного обеспечения.

Целесообразность решения включаетнаучную обоснованность, полезность, обусловленность, своевременность егопринятия. Следует также учитывать согласованность решения с принятыми ранее актами,а также уровень правовой сознательности и культуры граждан. Важное влияние нарешение вопроса о целесообразности акта оказывают информационное обеспечение,квалификация, профессионализм должностных лиц, их мастерство, опыт.

К актам управления предъявляютсяопределенные юридические требования. Прежде всего акты должны быть законными.Это означает, что они:

1) являются подзаконными, изданными всоответствии с Конституцией Украины и другими законодательными актами;

2) отвечают цели, предписаниям итребованиям законодательного акта, по поводу выполнения которого приняты;

3) отвечают компетенции принявшего ихгосударственного органа; 4) изданы с соблюдением процессуальных требований.

В основе действия актов управления –презумпция законности (правильности) актов, согласно которой акт управлениясчитается законным с момента принятия, если он не отменен или приостановлен впорядке, предусмотренном законодательством. Низшие органы (должностные лица) неимеют права проверять законность акта, кроме суда в случае осуществленияправосудия.

Акты управления должны отвечатьорганизационно-техническим требованиям, прежде всего к языку: он должен бытьчетким, ясным, лаконичным, понятным для каждого (с соблюдением законодательстваУкраины о языке).

Важно придерживаться формы акта(письменной и устной). Акт должен иметь название, номер, дату издания, подписи,в необходимых случаях штампы, печати и т.д. Следует указать, кем и когда ониздан.

Акты управления должны бытьсвоевременно доведены до исполнителей и других заинтересованных субъектов. Прииздании актов необходимо придерживаться правил делопроизводства.

Нормативно-правовые акты КабинетаМинистров Украины, министерств и других центральных органов исполнительнойвласти согласно ст. 117 Конституции Украины подлежат регистрации вустановленном законом порядке.

Нормативные акты, касающиесясоциально-экономических, политических, личных прав, свобод и законных интересовграждан, а также акты межведомственного характера согласно Указа Президента от03.10.92 г. с изменениями от 21.05.98 г. «О государственной регистрациинормативных актов министерств и других органов государственной исполнительнойвласти» и Положения, утвержденного Кабинетом Министров Украины 28.12.92 г.,должны проходить государственную регистрацию в Министерстве юстиции.

В административно-правовой науке актыуправления, принятые с нарушением требований юридического и организационногохарактера, считаются дефектными. В зависимости от характера дефектности их разделяютна «ничтожные» и «оспоримые».

Ничтожными признаются акты, юридическая несостоятельность которыхнастолько очевидна, что они не должны выполняться. Презумпция законности на нихне распространяется. Их недостатки нельзя устранить. Такие акты не вызываютюридических последствий с момента их принятия, не должны исполняться (служащиене имеют права их исполнять), а за их исполнение наступает ответственность. Ктаким актам относятся те, в которых содержится указание к нарушению закона(принуждают к действиям, подрывающим суверенитет страны, ведут к насильственномусвержению конституционного строя), чьи положения способствуют совершениюпреступления, принятые с нарушением сроков давности и др.

Акты оспоримые – это такие, что имеют ошибки, недостатки, но ихдефектность не настолько очевидна, чтобы они не выполнялись. В этом случаедействует презумпция законности актов, однако субъекты права могут ихобжаловать или опротестовать. Оспоримые акты в отдельных случаях могутпризнаваться ничтожными и не вызывать юридических последствий для адресатов. Вдругих случаях они как частично недействительные после устранения недостатков,доработки признаются законными, и поэтому обязательными для исполнения.

13.4 Правовое регулирование порядка принятия, изменения, приостановленияи отмены актов управления. Правовые последствия

 

Принятие, прекращение, изменение,приостановление и отмена актов управления — разновидности административногопроцесса. Деятельность органов управления по этим вопросам определяется широкимкругом нормативных актов всех уровней, а также организационными традициями.Было бы целесообразно урегулировать названную деятельность в Законе о порядкепринятия, введения в действие, прекращения, изменение, приостановление и отменуактов управления или законодательно оформить эти процедуры вАдминистративно-процессуальном кодексе.

Кроме особенностей данного видапроизводства, в зависимости от различных обстоятельств (коллегиально илиединолично принимается акт, уровень органа, юридические свойства и т.п.)следует выделить и общие моменты (стадии).

Первая стадия– подготовкауправленческого акта. Значительное их количество готовится и издается поинициативе заинтересованного органа, но много и по инициативе субъектовадминистративной власти по поручению высших органов управления, по протеступрокурора, жалобам, заявлениям граждан. Решение об издании акта принимается,если в нем есть объективная необходимость и юридические основания. Приподготовке проекта выбирается один из возможных вариантов регулирования, проектнадлежащим образом оформляется, согласовывается.

Вторая стадия– принятиерешения. В коллегиальных актах возможно обсуждение актов и обязательноеголосование (кроме случаев принятия актов путем опросов, а также подписания).Если акт управления принимается единолично, его просто подписывают. При этомвозможны изменения, дополнения, редактирование. Акту присваивается порядковыйномер.

Третья стадия– доведениерешения до исполнителей. Здесь также возможны варианты. Нормативные актыцентральных органов Украины публикуются: Кабинета Министров Украины — в газете«Урядовий кур'єр»; акты центральных органов, подлежащихрегистрации в Министерстве юстиции, также публикуются в прессе. Другие актымогут рассылаться, или заинтересованные лица знакомятся с ними под расписку.Акты местных органов публикуются в местных печатных изданиях, рассылаются,вывешиваются в общественных местах, о них сообщают сведения по радио, телевидению.При принятии актов индивидуального характера заинтересованные лица знакомятся сними под расписку или им высылаются их копии.

Прекращение, замена, приостановление,отмена правовых актов связаны с формальностями, которые должны помешатьпоспешной замене действующих актов, привести к их стабильности.

Прекращение действия акта может бытьфактическим и юридическим. Фактическое — это когда истек срок действия акта.Издание решения о его прекращении в этом случае не требуется.

Юридическое прекращение действия актапроисходит в случаях, когда издается акт о его отмене или новый акт,регулирующий соответствующие отношения и с началом действия которого старый актутрачивает силу.

Замена акта как способ повышения егооптимальности применяется, когда существует потребность уточнить его положения,придать им другую редакцию или доработать отдельные части. Замена положенийакта, как правило, осуществляется тем же органом (должностным лицом), которыйиздал акт в старой редакции.

Приостановление действия акта — временная правовая мера. Оно применяется путем принятия решения. Автор акта илиуполномоченный орган могут приостановить его действие по мотивам законности илицелесообразности. Допускается приостановка всего акта или его части, применениеэтого способа на всей или отдельной части территории государства.Приостановление актов может быть связано также с фактом подачи жалобы,вынесением прокурором протеста (в деле об административном правонарушении ит.п.).

По общему правилу акты управлениямогут быть отменены тем, кто их принимал или высшим органом (должностнымлицом). В некоторых случаях акты управления могут быть отменены судом.

Юридические последствия отмены илипрекращения актов управления связаны с тем, что прекращаются отношения,созданные на их основе, а также должны быть отменены или прекращены акты,данные на их исполнение.

ТЕМА 14. МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ –ГАРАНТ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ВСЕХ ИНСТИТУТОВ ГОСУДАРСТВА

 

14.1 Общая характеристика методовуправления. Их виды

 

Для обеспечения нормальногофункционирования всех институтов государства недостаточно принятия законов идругих нормативных актов, необходимо обеспечить их реализацию, исполнение,

Работу по реализации правовыхположений осуществляют многочисленные государственные органы и органы местногосамоуправления путем применения разнообразных средств, получивших название “методы»”.Метод — это способ, прием, средство достижения цели. В государственномуправлении под методом понимают средства практической реализации заданий ифункций исполнительной деятельности органов управления. Иначе говоря, методуправления — это средство осуществления управленческих функций, влияниясубъекта управления на объект (коллектив, группу лиц или одно лицо).

Средства и способы целенаправленноговлияния субъекта на объект определяется объективными условиями, зависящими отсостояния производительных сил и характера производственных отношений,характера решаемых задач, особенностей объекта, уровня правовой культуры и т.п.

Вместе с этим не следуетпереоценивать значения субъективных условий при выборе методов управления,поскольку лишь небольшое количество общественных отношений непосредственнодиктует выбор метода действия. Чаще субъект управления должен найти наиболеецелесообразные и прогрессивные методы, пути и средства решения задач, при этомважным является субъективный фактор.

В целом управленческие методы можноразделить на научные и ненаучные, демократические и диктаторские, гибкие ижесткие, государственные и общественные, творческие и шаблонные,административные и экономические, прямого и непрямого действия.

Методы деятельности органовуправления, применяемые на важнейших стадиях управленческого процесса, получилиназвание общих, а применяемые при исполнении отдельных функций или на отдельныхстадиях процесса управления, называются специальными.

К общим, как правило, относятсяметоды:

а) убеждения и принуждения (попризнаку применения властных полномочий);

б) прямого или непрямого воздействия(по способу воздействия);

в) административного и экономическоговоздействия (по характеру воздействия);

г) надзора и контроля (по целивоздействия);

д) регулирования, руководства иуправления, в том числе оперативного (по степени воздействия на объектыуправления).

Надзор — необходимый, однакоотносительно пассивный метод управления. Он позволяет получать сведения осостоянии дел, правильно их оценить. В то же время при наличии недостатковсубъекты, которые его осуществляют, не могут вмешиваться в деятельностьсоответствующих органов, организаций и должностных лиц. В этом случаеприменяется метод контроля, связанный с разработкой мер и программ активноговмешательства в деятельность подконтрольных субъектов.

Органыгосударственного управления могут применять к объектам управления методыпрямого или непрямого воздействиям. Прямое воздействие — это властьсоответствующего органа — приказ; значительная часть актов управления,принимаемых по разным вопросам, являются актами прямого воздействия на большойв количественном отношении аппарат, широкое применение администрирования.Непрямое воздействие – это создание через разные ситуации заинтересованности уисполнителей, предоставления возможности выбирать вариант поведения,стимулирования и т.д.

          Административные методы –это способы воздействия органов управления на деятельность предприятий,организаций, должностных лиц и граждан путем прямого установления их прав иобязанностей, через систему приказов, опирающихся на властные полномочия исистему подчинения. Данный метод позволяет быстро достичь поставленной цели, решитькакие-либо задачи, но переоценивать его не следует. Административные методыприменяются вместе с экономическими, предполагающими не прямое воздействие наобъекты управления, а через их интересы. Использование экономических методовобозначает создание таких экономических условий и различных стимулов, которыевызывают у

исполнителей заинтересованность врезультатах работы.

14.2 Целесообразность сочетанияметодов убеждения и принуждения в управлении

 

Универсальными методамигосударственного управления, применяемыми во всех отраслях и сферах, на всехуровнях управления, а во многих случаях и определяющими содержание и конкретноепроявление других методов, являются убеждение и принуждение. Эти методынаиболее последовательно реализуются через механизм прав и обязанностей, подчеркиваютвластность управления, особенность отношений власти и подчиненности.

Вопросами убеждения и принуждения, ихсоотношения занимаются философы, социологи, юристы, педагоги, психологи идругие ученые. Это связано с тем, что в осуществлении задач по созданиюправового государства, рыночных отношений, воспитания людей государствопользуется определенными методами воздействия. Методы убеждения и принуждениянельзя отрывать друг от друга, поскольку между ними существует диалектическоеединство, они носят объективный характер и их применение определяется уровнемразвития общественных отношений.

В современныхусловиях освещение вопросов убеждения, его соотношения с принуждением связано сглубоким осознанием необходимости государственного суверенитета, приоритетов вобеспечении интересов и прав человека, осмысления и обобщения новых явленийгосударственной жизни, форм участия общественности в управлении, поэтому имеетбольшое теоретическое и практическое значение. Естественно, что вопрос убежденияи принуждения в Украинском государстве представляет большой интерес дляправовой науки.

Содержание убеждения как особенногоспособа правового воздействия заключается в том, чтобы субъектыгосударственного управления придерживались требований через их внутреннеепризнание, а не вследствие слепого подчинения требованиям власти. Этообозначает внедрение дисциплинированности, понимания того, что общественнаядисциплина и законность представляют собой необходимое условие успешногоустройства правового, независимого, демократического государства, а также формированиясознательной привычки, направленной на соблюдение правовых требований, чувстванедопустимости их нарушения, потребности активно бороться с правонарушениями.

Таким образом, убеждение — этосистема методов правового и неправового характера, осуществляемаягосударственными и общественными органами, которая проявляется в применениивоспитательных, разъяснительных и поощрительных мер с целью формирования уграждан понимания необходимости четкого выполнения требований законов и другихправовых актов.

В государственном управленииприменяются следующие основные виды убеждения:

— организация государственных иобщественных мероприятий, направленных на решение конкретных задач (учет,контроль, принятие необходимых документов, проведение семинаров, собраний ит.п.);

— воспитание (экономическое,правовое, моральное и др.);

— разъяснение задач государственногоуправления;

— инструктаж лиц подчиненногоаппарата и общественности по вопросам наиболее действенного выполненияпоставленных задач;

— поощрение (моральное — благодарность, награждение почетным знаком, присвоение почетного звания и т.д.,материальное — денежные премии, путевки отдельным лицам или группам лиц и др.);

- критика работы и поведенияотдельных лиц.

В последнее время в Украине получаютраспространение правовые формы убеждения, методы поощрения, предусмотренныеправом за образцовое выполнение трудовых, служебных и общественных обязанностей,разработаны юридические акты, которыми утверждена система наград и поощрений.Их возрастающее значение — важный метод регулирования управленческойдеятельности и жизни всего общества.

Строительство правового государства,приоритет прав человека в общественной жизни, развитие демократическихпринципов требуют дальнейшего повышения правосознания граждан, воспитания укаждого чувства гражданского долга, дисциплины и организованности.

Соблюдение правил общежития вправовом государстве осуществляется сознательно и добровольно, поскольку правовоплощает в себе волю народа, его нормы являются общеобязательными, опираютсяна поддержку государства и общественной мысли.

Однако соблюдение установленныхправил, к сожалению, еще не стало привычным правилом поведения для всех членовобщества вследствие несоответствия сознания отдельных граждан общественномусознанию. Некоторые из них нарушают установленный правопорядок, действующеезаконодательство. При этих условиях государство вынуждено наряду с методамиубеждения применять и методы принуждения к лицам, совершающим правонарушения.

Государственное принуждение в нашейстране является вспомогательным методом государственного воздействия,осуществляется на основе убеждения и только после его применения.

Государственное принуждение — этопсихологическое или физическое воздействие государственных органов (должностныхлиц) на определенных лиц с целью принудить, заставить их выполнять правовыенормы. Существует две формы государственного принуждения — судебная и административная.Применяются и меры общественного принуждения, которые не являютсягосударственными.

Таким образом, административноепринуждение — это один из видов государственного принуждения. Ему, как игосударственному принуждению в целом, присущи черты, суть которых — применениегосударственными органами, а в отдельных случаях и должностными лицами мер принудительногохарактера для обеспечения надлежащего поведения людей. Вместе с темадминистративное принуждение имеет особенности, позволяющие отличить его отсудебного и общественного принуждения:

— административное принуждениеприменяется в государственном управлении для охраны общественных отношений,возникающих в этой деятельности;

— механизм правового регулированияадминистративного принуждения устанавливает применения соответствующихпринудительных мер;

— порядок применения принудительныхмер регулируется, как правило, нормами административного права, включающиминормы административного законодательства или административно-правовые нормыактов исполнительных органов;

— применение административногопринуждения — это результат реализации государственно-властных полномочийорганов государственного управления только в исключительных, установленныхзаконодательством случаях, такие меры могут применяться судами;

— административное принуждениеприменяется для: а) предупреждения совершения правонарушений; б) пресеченияадминистративных проступков; в) привлечения к административной ответственности.

ТЕМА 15. ЗНАЧЕНИЕ КЛАССИФИКАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРЕДУПРЕДИТЕЛЬНЫХ МЕР

15.1 Значение классификации административно–предупредительных мер

 

Европкин М.И. еще в 1957 г. составилклассификацию методов административного принуждения, которую уточнил в 1963 г.Им были предложены такие виды административного принуждения: административноевзыскание; меры административного пресечения; административно — предупредительныемеры. Бахрах Д.Н. также классифицировал меры административного принуждения:наказание, пресечение и восстановительные.

Классификация административногопринуждения имеет большое теоретическое и практическое значение, посколькупредоставляет возможность для осознания сути разнообразных мер принуждения,применяемых в государственном управлении, их целей и взаимосвязи, способствуетобеспечению эффективного воздействия на правонарушителей, решению вопросовпривлечения к ответственности. Характер конкретных общественных отношенийтребует присущей только им защиты. В одних случаях правопорядок обеспечиваетсямерами предотвращения правонарушений, в других — пресечением правонарушений, втретьих — наказания за совершенные правонарушения.

Исходя из этих положений, можно датьследующую классификацию мер административного принуждения:

а) меры административногопредупреждения;

б) меры пресечения проступков;

в) административные взыскание.

Данная классификация вполне логична,поскольку сначала применяются меры предотвращения, потом меры пресеченияправонарушений и, лишь когда они не достигнут своей цели и лицо совершитадминистративный проступок, к нему можно будет применить административное взыскание.При этом следует помнить, что данная классификация, как и любая другая,условна, на что совершенно верно обратил внимание Д.Н. Бахрах.

15.2 Система мер административного предупреждения (административно — предупредительных)

 

Меры административного предупрежденияносят профилактический характер. В действующем законодательстве (кроме ЗаконаУкраины «О милиции») названные меры не систематизированы, а вспециальной литературе нет единого мнения, что именно относится к этим мерам.

На наш взгляд, следует поддержать техученых и практических работников, которые под мерами административногопредупреждения понимают действия полномочных органов или должностных лиц,направленные на принудительное обеспечение выполнения гражданских обязанностейперед обществом, на обеспечение общественной безопасности и общественногопорядка, на борьбу со стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями и наликвидацию их последствий.

Как считается, условиямиосуществления конкретных отношений, связанных с применением мерадминистративного принуждения, выступают разного рода юридические факты, в томчисле противоправные действия отдельных лиц и организаций. Мерыадминистративного предупреждения отличаются от методов пресеченияадминистративных правонарушений и административных взысканий тем, что ихприменение не связано с совершением неправомерных действий. Этопрєупредительные, профилактические меры.

Наиболее широкая компетенция вприменении предупредительных мер принадлежит органам внутренних дел (милиции).

К данным мерам следует отнестиследующие.

1. Требование прекращенияотдельных действий. Органымилиции вправе требовать от граждан и должностных лиц прекращения действий,препятствующих осуществлению полномочий милиции (п. 1 ст. 11 Закона Украины «Омилиции»).

2. Проверка документов. Работники милиции имеют право проверить у гражданпри подозрении в совершении правонарушений документы, удостоверяющие личность,а также другие документы, необходимые для выяснения вопроса о соблюденииправил, надзор и контроль за выполнением которых возложены на милицию (п. 2 ст.11 Закона).

3. Учет и официальноепредостережение граждан. Ведетсяучет лиц, подлежащих профилактическому воздействию на основании законодательстваи в установленном им порядке. Эти лицам может выноситься официальноепредостережение о недопустимости противоправного поведения (п. 4 ст. 11Закона).

4. Досмотр. Работникам милиции предоставлено право проводитьдосмотр ручной клади, багажа и пассажиров гражданских воздушных, морских иречных судов, согласно действующего законодательства (п. 14 ст. 11 Закона).Подобный досмотр могут проводить также работники гражданской авиации,таможенных органов, пограничных войск (Таможенный кодекс Украины и ЗаконУкраины «О Государственной границе Украины»).

Следует заметить необходимостьотличия досмотра как меры административного предупреждения от досмотра,направленного на решение вопроса о привлечении к административной или уголовнойответственности и на обеспечение производства в делах об административныхправонарушениях.

5. Право входить беспрепятственно в любое время суток на территорию и в помещенияпредприятий, учреждений и организаций, в том числе таможенных, на земельныеучастки, в жилые и другие помещения граждан. Основания, на которых работникимилиции могут использовать эту меру административного предупреждения,закреплены в Законе Украины «О милиции» (п. 15 и 16 ст. 11 Закона).

6. Внесение представлений обустранении причин правонарушений.Такие представления вносятся соответствующим государственным органам,общественным объединениям или должностным лицам, предприятиям, организациям иявляются обязательными к рассмотрению (п. 19 ст. 11 Закона).

7. Временное ограничение илизапрещение доступаграждан на отдельные участки местности илиобъекты с целью обеспечения общественного порядка, общественной безопасности,охраны жизни и здоровья людей (п. 20 ст. 11 Закона).

8. Ограничение или запрещениедвижения транспорта и пешеходовна отдельных участках улиц и автомобильных дорог, а также право останавливатьтранспортные средства, посещать предприятия, учреждения и организации длявыполнения контрольных и профилактических функций (абзац 1 и 4 п. 21 ст. 11Закона).

9. Осуществление административногонадзораза лицами, к которым он применен, а такжеконтроля за осужденными к уголовному наказанию, не связанному с лишениемсвободы (п. 7 ст. 10, абзац 3 п. 15 ст. 11 Закона). Порядок осуществленияадминистративного надзора установлен Законом Украины от 01.12.94 г. «Обадминистративном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». Вэтом Законе приводится перечень лиц, к которым может быть примененадминистративный надзор.

10. Принудительный привод для медицинского обследования. Органымилиции обязаны, в установленном порядке, выявлять лиц, составляющих группуриска по СПИДу, и сообщать о них учреждениям здравоохранения, осуществлять попредставлениям этих учреждений привод данных лиц, а также инфицированныхвирусом иммунодефицита, больных венерическими заболеваниями и хроническималкоголизмом для обязательного обследования и лечения (п. 21 ст. 11 ЗаконаУкраины «О милиции», ст. 14 Закона Украины «0 предупреждении заболевания СПИДоми социальную защиту населения»).

К мерам административногопредупреждения, которые могут применяться органами милиции, следует такжеотнести: право аннулировать разрешение на приобретение и ношение оружия ибоеприпасов гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями; осмотр сучастием администрации помещения, в котором находится оружие; осмотр оружия ибоеприпасов, находящихся у граждан, а также места их хранения; требованиеустранения нарушения правил содержания дорог; проведения с участиемадминистрации осмотра производственных, складских и других помещений с цельюпроверки выполнения правил охраны государственного и коллективного имущества;направления сообщений с целью профилактического воздействия на нарушителя вгосударственные и другие органы, общественности по месту жительства; изъятия уграждан и должностных лиц предметов и вещей, запрещенных или ограниченных вобороте, а также документов с признаками подделки, уничтожать их или передаватьпо назначению.

Кроме мер административногопредупреждения, применяемых органами внутренних дел, имеют место и другие,относящиеся к компетенции определенных исполнительных органов, например:закрытие отдельных участков государственной границы, карантин, принудительноемедицинское освидетельствование, обязательные медицинские прививки и т.д.

Вместе с тем следует отметить, чтонекоторые меры предупреждения очень близки по характеру к мерам пресечения, чтосвязано с их направленностью на защиту интересов граждан, государства иобщественных объединений. Некоторые меры предупреждения могут предшествоватьприменению мер пресечения и административных взысканий (например — привод дляобязательного медицинского обследования, а затем — принудительное лечение).

15.3 Понятие и виды мер административного пресечения. Основания для ихприменения

 

Противоправное поведение можетпроявиться в конкретном административном правонарушении или в неоднократных,систематических противоправных антиобщественных действиях отдельных лиц. Этотребует применения государственными органами (должностными лицами) к определеннымсубъектам разнообразных мер пресечения за вышеуказанные действия, а такжеадминистративные проступки. Среди мер административного принуждения мерыадминистративного пресечения, используемые в административном порядке, являютсянаиболее многочисленными. Их применение обусловлено необходимостью быстрого иэффективного пресечения посягательств на интересы отдельных граждан, юридическихлиц, государства и общественных объединений.

Меры административного пресечения — это принудительное прекращение противоправных действий, имеющих признакиадминистративного проступка, а в некоторых случаях и преступления, направленноена недопущение пагубных последствий и на обеспечение применения к виновномулицу административного взыскания, а в исключительных случаях — уголовногонаказания.

В действующем законодательстве,специальной литературе нет исчерпывающего перечня и четкой классификации этихмер, а также единого мнения о том, какие меры следует считать мерамиадминистративного пресечения, и могут ли они быть направлены на прекращениеуголовных действий. Вместе с тем следует отметить достаточно полное урегулированиев законодательстве мер административного пресечения и условий их применения.

Анализ действующего законодательствадает основание отнести к мерам административного пресечения следующие.

1. Требование от граждан идолжностных лиц прекращения действий, нарушающих общественный порядок. При этом работникам милиции дано правона месте выносить устное предупреждение лицам, допустившим незначительныеадминистративные нарушения, а в случае невыполнения высказанных требованийприменения мер, предусмотренных Законом Украины «О милиции» (п. 1 ст. 11).

2. Административное задержание. Это принудительное кратковременное ограничениесвободы действий и перемещения граждан, совершивших административный проступок.Данная мера применяется с целью: пресечения административных правонарушений,когда исчерпаны другие меры воздействия; установления личности; составленияпротокола об административном правонарушении, если это обязательно, ноневозможно выполнить на месте совершения правонарушения; обеспечениясвоевременного и правильного рассмотрения дел и выполнения постановлений поделам об административных правонарушениях; личного досмотра, досмотра вещей иизъятия вещей и документов (ч. 1 ст. 260 КУАП Украины).

Административное задержание лица,совершившего административное правонарушение, может продолжаться не более трехчасов, за исключением случаев, когда законодательными актами установлены другиесроки. Условия, порядок и срок административного задержания регулируются КУАПУкраины (ст. ст. 260–263, 267 гл. 20) и Законом Украины «О милиции» (п. 5 ст.11).

3. Изъятие вещей и документов. Изъятие проводится в административном порядке улиц, нарушающих нормы административного законодательства или, в некоторыхслучаях, другие правовые нормы. Согласно действующему законодательству изъятиюподлежат вещи и документы, являющиеся орудием или непосредственным объектомправонарушения. Порядок и условия данного изъятия регулируются КУАП Украины(ст. 265).

4. Личный досмотр и досмотр вещей. Как мера пресечения административных проступковличный досмотр и досмотр вещей применяется с целью обеспечения производства поделам об административных правонарушениях. В этом случае составляется отдельныйпротокол или об этом делается соответствующая запись в протоколе обадминистративном правонарушении или в протоколе об административном задержании.Порядок личного досмотра и досмотра вещей регулируется ст. 265 КУАП, Таможеннымкодексом и другими законодательными актами Украины.

5. Принудительное лечение. Оно применяется к лицам, когда существуютдостаточные основания считать, что они больны венерическим заболеванием илинаходились в контакте с такими же больными и требуют профилактического лечения,если эти лица уклоняются от обследования. Эта мера применяется также к лицам,больным наркоманией, злостным алкоголикам, больным СПИДом и т.д.

6. Меры физического воздействия, применение специальных средств и огнестрельногооружия. Данные средства имеет право применять милиция, а также работникидругих органов внутренних дел, привлекаемые к выполнению задач милиции поохране общественного порядка, общественной безопасности и борьбы спреступностью (ст. 9 Закона Украины «О милиции»). Применению данных средствдолжно предшествовать предупреждение, если позволяют обстоятельства.Запрещается применять их к женщинам с явными признаками беременности, лицампожилого возраста или с явными признаками инвалидности и к малолетним детям,кроме случаев группового нападения, угрожающих жизни и здоровью людей, работниковмилиции, а также вооруженного нападения или вооруженного сопротивления. Еслиизбежать применение силы невозможно, она не должна превышать меры, необходимойдля выполнения возложенных на милицию обязанностей, и сводить к минимумувозможность причинения вреда здоровью правонарушителей и других граждан.Условия и рамки применения средств физического воздействия, специальных средстви огнестрельного оружия, а также перечень специальных средств приведен вразделе III Закона Украины «О милиции».

7. Привод и официальноепредостережение. Названный видпресечения административных проступков осуществляется органами милиции. В нашевремя привод используется для доставки в соответствующие государственные органыили учреждения, согласно действующему законодательству и с санкции прокурораграждан, уклоняющихся от призыва на воинскую службу, больных СПИДом и других(п. 22 ст. 10 Закона Украины «О милиции»), ст. 14 Закона Украины «Опредупреждении заболевания СПИДом и социальную защиту населения»).

Официальное предостережение следуетрассматривать как меру административного предупреждения, но в тех случаях,когда официальное предостережение применяется после привода, его можно отнестик мерам пресечения, например: привод лиц для предупреждения о привлечении кадминистративной ответственности; привод лиц, для которых судами установленонаказание, не связанное с лишением свободы.

8. Временное отстранение отуправления транспортными средствами, запрещение эксплуатации механизмов и выполнения работ. Работникимилиции имеют право задерживать и отстранять от управления транспортнымисредствами лиц, находящихся в состоянии опьянения, не имеющих документов направо управления или пользования транспортными средствами, запрещатьихэксплуатацию, задерживать и доставлять транспортные средства для временногохранения и т.д. (абзац 2и3п.21ст.11 Закона Украины «О милиции»).

В некоторых случаях соответствующимиорганами применяется такая мера пресечения, как отстранение от выполненияработ. Так, органам государственного санитарного надзора предоставлено правовременно отстранять от работы лиц, которые являются бациллоносителями и могутбыть причиной распространения инфекционных заболеваний. Применяется данная мераи в других случаях.

9. Прекращение работ и запрещениеэксплуатации механизмов. Этамера применяется в случаях нарушения общеобязательных правил, невыполненияуказаний и требований соответствующих должностных лиц, осуществляющих контрольза работой отдельных механизмов и объектов по ликвидации недостатков в работе,правил эксплуатации механизмов. Данная мера широко применяется впромышленности, энергетике, строительстве, как правило, государственнымиинспекциями.

Приведенный перечень мерадминистративного пресечения не является исчерпывающим, поскольку, какотмечалось ранее, они достаточно многочисленны и разнообразны (например,задержание имущества и документов согласно положений Таможенного кодексаУкраины и т.п.). Однако рассмотренные выше меры пресечения применяются восновном правоохранительными и контролирующими органами, а другие государственныеорганы применяют их не так часто.

Кроме того, следует помнить, что мерыпресечения тесно связаны с мерами предупреждения, которым последние частопредшествуют, и административными взысканиями, для которых сами являютсяпредварительными, поскольку обеспечивают условия для их применения.

Органы государственного управления вовсей своей деятельности должны строго придерживаться принципа законности.Согласно ст. 7

КУАП Украины никто не может бытьподвергнут мерам воздействия в связи с административными правонарушениямииначе, как на основаниях и в порядке, установленных законодательством.Соблюдение требований законодательства при применении мер воздействия заадминистративные правонарушения обеспечивается систематическим контролем состороны вышестоящих органов и должностных лиц, прокурорским надзором, правомадминистративного и судебного обжалования, другими установленнымизаконодательством способами.

ТЕМА 16. ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫАДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

 

16.1Характеристика административной ответственности. Ее основныечерты

 

Административная ответственность — одиниз видов юридической ответственности, которой присущи все признаки последней(наступает при наличии вины, на основе норм права, за правонарушения, связан сгосударственным принуждением). Вместе с тем административная ответственностьявляется составной частью административного принуждения, наделена всеми егокачествами.

Для правильного понимания иформулирования понятия административной ответственности следует назвать ееосновные черты.

1. Основанием для административнойответственности является административное правонарушение (проступок).Законодательством предусмотрена административная ответственность за действия спризнаками преступлений, не представляющих большой общественной опасности.

2. Привлечение к административнойответственности — обязанность государственных органов, которым это правопредоставлено действующим законодательством. Их перечень дается в разделе ШКУАП Украины. Все они — субъекты государственной исполнительной власти,Субъектами административной юрисдикции являются также суды (судьи).

3. Сущность административнойответственности состоит также в том, что к виновным в совершении правонарушенияприменяются административные взыскания, меры воздействия (кнесовершеннолетним).

4. Законодательством установленособый порядок привлечения к административной ответственности. Он упрощен, чтосоздает условия для оперативности и экономичности его применения, даетнеобходимые гарантии осуществления права на защиту.

5. Этот вид юридическойответственности урегулирован нормами административного права, в которых даетсяполный перечень административных взысканий и органов, уполномоченных ихприменять. К административной ответственности привлекаются нарушителиобщеобязательных правил (норм). Субъектами правонарушений могут быть какфизические лица — граждане и должностные лица, так и юридические (Положение «Опорядке наложения штрафов на предприятия, учреждения и организации за нарушениенормативных актов об охране труда», утвержденное постановлением КабинетаМинистров от 17.09.93 г.).

Таким образом, административнаяответственность — это вид юридической ответственности физических июридических лиц перед органами исполнительной власти за нарушенияобщеобязательных административно-правовых норм на основе применения к виновнымадминистративных взысканий, мер воздействия (к несовершеннолетним).

16.2  Система законодательства об административныхправонарушениях

Административная ответственностьрегулируется законодательством об административных правонарушениях,составляющим целостную систему. Главным источником в этой системе являетсяКодекс Украины об административных правонарушениях, принятый 07.12.84 г. В немкодифицировано республиканское законодательство об административной ответственности.Наряду с материальными нормами кодекс содержит административно-процессуальныенормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях ипорядок выполнения постановлений о наложении административного взыскания.

В систему законодательства обадминистративных правонарушениях входят законы, нормы которых не включены вКоАП. Вопросы административной ответственности регулируются также указамиПрезидента Украины, постановлениями Кабинета Министров Украины. Акты, содержащиеадминистративные санкции, могут издавать местные рады и их исполнительныеорганы по вопросам борьбы со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями.Областные, Киевская и Севастопольская городские рады вправе устанавливать такжеправила благоустройства городов и других населенных пунктов, правила торговлина колхозных рынках, правила соблюдения тишины в общественных местах. Этиправила в Кодексе не упомянуты, но в нем за их нарушение предусмотрена административнаяответственность, поэтому они также являются нормативной основойадминистративной ответственности. Таким образом, систему законодательства,регулирующую административную ответственность, составляют законодательные иподзаконные акты, нормы, включенные в КУАП и в него не внесенные.

Законодательство об административныхправонарушениях имеет целью охрану общественного строя Украины, собственности,социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, а такжеправ и законных интересов предприятий, учреждений и организаций; установленногопорядка управления, государственного и общественного порядка, укреплениязаконности, предотвращения правонарушений, воспитания граждан в духе точного инеуклонного соблюдения Конституции Украины и законов, уважения прав, чести идостоинства других граждан, правил общежития, добросовестного выполнения своихобязанностей, ответственности перед обществом. Большое значение придаетсяпредотвращению административных правонарушений.

Выполнение перечисленных задачзависит от правильного применения действующего законодательства обадминистративных правонарушениях, соблюдения законности.

Роль административной ответственностив борьбе с правонарушениями постоянно растет. Резко увеличивается количествосоставов административных правонарушений, более строгими стали санкции запроступки. Устанавливается ответственность за действия, которые раньше вообщене относились к правонарушениям (неуважение к суду, коррупция, нарушениеналогового законодательства, недобросовестная конкуренция и др.).

Административная ответственностьвводится взамен уголовной (декриминализация). Проведенная в процессе реформыуголовного права декриминализация обусловливает расширение сферы применения мерадминистративного воздействия. Одновременно увеличивается и число правонарушений,за которые наряду с дисциплинарными и гражданско-правовыми мерами применяютсяадминистративные взыскания (коррупция, недобросовестная конкуренция и др.).

Значительное место административноепринуждение занимает в борьбе с пьянством, наркоманией, посягательствами насобственность, в обеспечении нормальной деятельности представителей власти,выполнения требований должностных лиц, государственных органов, правил общественнойбезопасности, охраны природы.

Важным является вопрос об ограниченииадминистративных правонарушений от уголовных, дисциплинарных игражданско-правовых.

Законом предусмотрен ряд конкретных признаков,по которым криминальное правонарушение отличается от административного. В связис этим для правильной квалификации правонарушения необходимо сравнить ст. 9КУАП Украины и ст. 7 УК Украины, проанализировать их содержание и только послеэтого (и в соединении с фактическими обстоятельствами совершенияправонарушения, с учетом последствий противоправных действий) решить вопрос опривлечении лица к уголовной или административной ответственности.

Административная ответственностьотличается от дисциплинарной тем, что субъект административного проступка ненаходится в служебном подчинении у органа или должностного лица, привлекающихего к административной ответственности. Дисциплинарный проступок является основаниемдля привлечения лица к дисциплинарной ответственности, — это противоправное,виновное действие либо бездействие работника, который нарушает установленный напредприятии, в организации или учреждении внутренний трудовой распорядок. Этотпроступок может проявиться в нарушении служебной, в том числе трудовой,дисциплины и влечет предусмотренную законодательством дисциплинарнуюответственность, выраженную в наложении на виновных дисциплинарных взысканий.

Дисциплинарные правонарушения большейчастью связаны со служебными, трудовыми обязанностями лица. Однако не всегдаданное условие является необходимым для отнесения проступка к дисциплинарным.Например, отдельные действия работников транспорта, совершенные при исполнениислужебных обязанностей, рассматриваются как административные правонарушения(выпуск на линию транспортных средств, техническое состояние которых несоответствует установленным требованиям).

При ограничении гражданско-правовойответственности необходимо иметь в виду, что она наступает за нарушениеобязательств, вытекающих из гражданско-правовых соглашений, то есть соглашений,возникающих между равноправными сторонами, а административная ответственность,наоборот, предусматривает неравенство сторон отношений.

16.3 Понятие административного правонарушения. Его состав

 

Фактическое основаниеадминистративной ответственности составляет административное правонарушение.Согласно ст. 9 КоАП административным правонарушением признается противоправное,виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, покушающеесяна государственный или общественный порядок, собственность, права и свободыграждан, на установленный порядок управления, за которое предусмотренаадминистративная ответственность.

Административное правонарушение(проступок) — это прежде всего деяние, поведение, поступок, акт внешнеговыражения отношения лица к реальной действительности, другим людям,государству, обществу.

В приведенном определении названы триосновные признака деяния, при наличии которых оно признается административнымправонарушением: противоправность, виновность и административная наказуемость.Эти признаки называются формально-юридическими.

На практике возникают значительныетрудности при квалификации конкретных противоправных деяний, особенно в тех.случаях, когда они посягают на общественные отношения, охраняемые не толькомерами административного принуждения, но и уголовным законом (например, вобласти охраны труда и здоровья населения, на транспорте, в сфере правовой охраныприродных ресурсов и т.п.). Усугубляется ситуация также и тем, что ст. 9 КУАПуравняла понятия «административное правонарушение» и «административныйпроступок», хотя термин «правонарушение» является родовым понятием для всехвозможных видов деликтов. Учитывая сказанное, необходимо отметить, что дляправильной квалификации административных проступков необходимо уяснить, преждевсего, в чем специфика правовой природы и социальной сущности этогоправонарушения.

Тщательныйанализ законодательства об административной ответственности показывает, вчастности, что терминологически прилагательное «административный» (к примеру,«административный проступок») указывает не на сферу общественных отношений, гдесовершаются эти противоправные деяния (т.е. не на область государственногоуправления), а на то обстоятельство, что за совершение упомянутого нарушенияприменяется мера административного принуждения, т.е. мера одного из видовгосударственного принуждения, который характеризуется специфическими признаками,в частности, применяется органами государственной исполнительной власти, вовнесудебном порядке, на основе специально установленныхадминистративно-процессуальных норм и т.п. Этот вывод подтверждается темфактом, что административное принуждение (разновидностью которого является иадминистративная ответственность) может применяться за противоправные деяния,посягающие на самые разные общественные отношения, регулируемые различнымиотраслями права (земельным, трудовым, административным, гражданским и т.п.),если только эти отношения охраняются (обеспечиваются) административно-правовымисанкциями. Отсюда следует, что административные проступки — это специфическаяразновидность правонарушений, за совершение которых применяются меры административнойответственности. Поэтому во избежание терминологической путаницыправонарушения, за которые наступает административная ответственность,целесообразно именовать не «административными правонарушениями», а более точно- «административными проступками».

Такое решение вопроса имеет и сугубопрактическое значение, поскольку открывается возможность более точно установитьсоциальные и правовые признаки, характеризующие «административный проступок»как особый вид правонарушения.

2. Главным социальным признакомадминистративного проступка является степень его общественной опасности. Втеории административного права такая точка зрения не является общепризнанной.Некоторые авторы, ссылаясь на действующее уголовное законодательство,утверждают, что общественная опасность — это материальный признак только одноговида правонарушений — преступлений. Между тем, как показывает практика нормотворчествав области юридической ответственности, далеко не все общественно опасные деяниязаконодатель по тем или иным причинам признает преступлениями, т.е. не со всемисчитает нужным бороться мерами уголовной репрессии. В зависимости отконкретно-исторических условий, с учетом характера правонарушения иэффективности борьбы с ним теми или иными мерами государственного принуждения,законодатель может квалифицировать одно и то же деяние либо как преступление,либо как административный проступок. Однако от того, что законодатель, покаким-либо причинам, не признает того или иного общественно-опасного деянияпреступлением, это деяние не перестает быть общественно опасным. Объясняетсяэто тем, что общественная опасность — это объективно присущее отдельным деяниямкачество. Законодатель вправе с учетом социальной значимости деяния запретитьего под страхом применения определенной меры правового принуждения, и, взависимости от реальных возможностей борьбы с ним теми или иными правовымисредствами, объявить его административным проступком или преступлением. Нопроизвольно признавать или не признавать то или иное действие или бездействиеобщественно опасным законодатель не может, поскольку общественная опасностьзависит от характера и социальной значимости самого деяния, а не от взглядовзаконодателя. Так, в свое время, при подготовке новых уголовных кодексовсоюзных республик после принятия Основ уголовного законодательства, некоторыедеяния, которые рассматривались прежде как преступления, были объявлены непреступлениями и квалифицировались в качестве административных проступков. Темне менее, реальная обстановка заставила законодателя пересмотреть своепервоначальное решение по некоторым исключенным из новых уголовных кодексовдеяниям и перевести их из разряда административных проступков в преступления. Вкачестве примера можно привести здесь такие деяния, как незаконное изготовлениеалкогольных налитков (ч. 2 ст. 204 УК Украины), самовольная, без крайнейнеобходимости, остановка поезда (ст. 283 УК) и др.

Объективныйхарактер содержания понятия «общественная опасность» обуславливаетнеобходимость оценки этой категории не только с точки зрения законодательства, (ибонекоторые деяния, будучи общественно опасными, могут быть не запрещеныЗаконом), но и через посредство этимологического анализа слов «общество»,«опасность», «вред». Т.е. с помощью выявления реальных признаков, определяющихсодержание и объем этого понятия. С этой точки зрения любые правонарушения,дезорганизующие установленный порядок общественных отношений, или причиняющиеущерб тому или иному общественному интересу, являются вредными длясуществующего общественного строя в целом, либо в отдельных его звеньях, и темсамым в своей совокупности создают еще более ощутимую угрозу — опасность длясуществующего строя, его прочности, его дальнейшего укрепления и развития.Иными словами, общественная опасность не может сводиться лишь к посягательствамна важнейшие общественные отношения, составляющие основу существующегогосударственного и общественного строя. Она заключается в угрозе причинениявреда значительно более широкому кругу общественных отношений, определяющихсоциально-экономическую и нравственную физиономию общества, и поэтомурегулируемых и охраняемых правовыми нормами. С учетом этого следует полагать,что не только преступления, как посягательства на общественные отношения,охраняемые нормами уголовного права, но и все другие деяния, которые так илииначе причиняют вред существующим общественным отношениям и в своейсовокупности создают угрозу для их укрепления и развития, должны быть признаныобщественно опасными.

Иначе говоря, общественная опасностьимеет объективный характер и поэтому деяние может быть общественно опасным и втом случае, если оно не запрещено нормой права. Тем более оно будет общественноопасным, если посягает на общественные отношения, охраняемые правовыми нормами,поскольку при помощи правовых норм государство регулирует наиболее важные длянего общественные отношения. Будучи заинтересованным в укреплении и развитиисистемы общественных отношений, вытекающих из данного материального способапроизводства и существующего общественно-экономического строя, государствоосуждает, объявляя противоправными, все те деяния, которые причиняют ущерб этимотношениям. В зависимости от степени опасности этих деяний для жизненныхинтересов данного государства и с учетом эффективности борьбы с ними с помощьютех или иных правовых средств, законодательные органы государства определяютконкретные меры государственного принуждения за совершение этих деяний.

Наша система права знает четырегруппы мер государственного принуждения: меры уголовно-правовые,дисциплинарные, гражданско-правовые и административные. Причем, применение всехэтих государственно-принудительных мер возможно лишь на строго правовой основеи только за такие деяния, которые прямо запрещены в законе в силу их общественнойопасности. Так из ч.2 ст. 11 Уголовного Кодекса Украины, которая устанавливает,что не может быть признано преступлением малозначительное деяние, не представляющееобщественной опасности, вытекает и другой вывод: если законодательствоустанавливает, что не могут быть применены меры государственного принуждения задействия или бездействия, которые не представляют общественной опасности вуголовном праве, то не могут быть применены государственно-принудительные мерыи за действие или бездействие, лишенное общественной опасности и в другихотраслях права, поскольку в силу единства правовой системы Украины во всех еезвеньях (отраслях) действует один принцип: не может быть примененогосударственное принуждение за деяние, не представляющее общественнойопасности.

Таким образом, учитывая всеизложенное выше, необходимо признать, что административное принуждение, какодин из видов государственного принуждения, может быть применено лишь задействие или бездействие, представляющее определенную общественную опасность. Апоскольку основанием применения данного вида государственного принужденияявляется административный проступок, то, следовательно, административный проступок– это такое противоправное деяние, которое представляет определенную опасностьдля существующих общественных отношений, т.е. является общественно опасным.

3. Кроме общественной опасностисоциально-правовую сущность административного проступка характеризуют такжепротивоправность и виновность. Противоправность — это юридическое выражениеобщественной опасности административного проступка. Сущность ее заключается втом, что конкретное общественно опасное деяние признается административнымпроступком только в том случае, когда оно предусмотрено действующимзаконодательством. Это прямо вытекает из ст. 7 КУАП, которая гласит, что «никтоне может быть подвергнут мере воздействия в связи с административнымправонарушением иначе, как на основаниях и в порядке, установленномзаконодательством».

Говоря о противоправности проступка,необходимо иметь в виду, что объекты посягательства этого правонарушения несовпадают с объектами охраны общественных отношений мерами административного принуждения.Поэтому реально противоправность административного проступка может выражаться внарушении правовых норм, принадлежащих к самым различным отраслям права(административному, трудовому, земельному, гражданскому и т.п.).

Следующий существенный признакадминистративного проступка, его виновность, характеризует психическоеотношение правонарушителя к совершаемому им деянию и наступающим в результатеэтого деяния последствиям (см. комментарий к ст. ст. 11 и 12). Виновностьявляется важнейшим признаком одногоиз элементов состава административногопроступка, без которого конкретное деяние не может быть квалифицировано какправонарушение.

4. Под составом административногопроступка понимается установленная в административно-правовых нормахсоответствующих статей Особенной части КУАП совокупность признаков, которыеопределяют общественную опасность, виновность и противоправность деяния,влекущего применение административно-правовых санкций, и отличают это деяние отдругих видов правонарушений. Будучи юридической категорией, состав раскрываетсоциальное содержание и юридическую значимость деяния, влекущего применение мерадминистративной ответственности.

Состав проступка включает в себя признаки, характеризующие внешнийакт поведения лица, его направленность и последствия, и признаки, характеризующиесамого правонарушителя и его психическое отношение к содеянному. Соответственноэтому признаки состава проступка объединяются в четыре группы (элементы),характеризующие:

а) объект административногопроступка;

б) объективную сторону проступка;

в) субъект административногопроступка;

г) субъективную сторону проступка.

Все указанные элементы составаадминистративного проступка представляют собой неразрывное единство. Наличиеэтих элементов строго обязательно для квалификации конкретного деяния вкачестве административного проступка. Если хотя бы один из них отсутствует илине соответствует тем свойствам, которые предусмотрены соответствующей статьейОсобенной части КУАП, то указанное деяние не является административнымпроступком.

5. Решая вопрос о привлечении лица кадминистративной ответственности за совершение административного проступка,следует иметь в виду, что это правонарушение имеет много общих черт с такимопасным правонарушением, как преступление. Обусловлено это тем, что объектыпосягательства этих правонарушений нередко совпадают: одни и те же группыобщественных отношений охраняются одновременно и мерами административногопринуждения, и мерами уголовной репрессии. Все зависит от степени общественнойопасности соответствующего правонарушения. Например, нарушение правилбезопасности дорожного движения, не повлекшее причинение вреда здоровьючеловека, является административным проступком и влечет административнуюответственность. А такое же нарушение, повлекшее гибель человека или нанесениетелесных повреждений, является преступлением и влечет уголовную ответственность(ст. 286 УК Украины). Такую внешнюю схожесть составов административныхпроступков и преступлений можно проследить на многих примерах и ситуациях.Поэтому чрезвычайно важно, чтобы при квалификации конкретного деянияправоприменитель учитывал всю совокупность обстоятельств, характеризующихсостав правонарушения: в частности, особенности объекта посягательства,личность правонарушителя, форму его вины, последствия противоправного деяния, атакже характер вреда, нанесенного гражданину, государству или какой-либоорганизации. Только в этом случае возможно правильно определить степеньобщественной опасности конкретного деяния и соответственно квалифицировать еголибо как административный проступок, либо как преступление.

6. В процессе анализа юридическойсущности деяния необходимо также учесть, что административная ответственностьне наступает за действия, сходные по своим признакам с административнымипроступками, однако в силу специального указания Закона не являющиеся таковыми.Имеются в виду такие действия, которые совершаются в состоянии крайнейнеобходимости и необходимой обороны (см. комментарий к ст. ст. 18 и 19), атакже в состоянии невменяемости (см. комментарий к ст. 20). Кроме того,необходимо иметь в виду, что, устанавливая административную ответственность заадминистративные проступки, КУАП также предусмотрел возможность передачиматериалов о правонарушении на рассмотрение общественности (ст. 21), а такжевозможность освобождения от административной ответственности прималозначительности правонарушения (ст. 22). В этих случаях совершенное деяниеуже не может быть квалифицировано как административный проступок. Онопредставляет собой акт неправомерного поведения, которое заслуживает лишьобщественного порицания с позиций норм нравственности и морали.

К составу административногоправонарушения относятся признаки, характеризующие объект, объективную сторону,субъективную сторону и субъект проступка.

Общий объект- составляет всясовокупность общественных отношений, охраняемых законодательством обадминистративных правонарушениях. Они перечислены в ст. 1 КУАП.

Родовой объект — это группаоднородных или тождественных общественных отношений, охраняемых комплексомадминистративно-правовых норм.

Разновидностью родового являетсявидовой объект, то есть обособленная группа общественных отношений, общих дляряда проступков. Так, природоохранительные отношения, являющиеся объектомэкологических правонарушений, включают группы отношений, направленных на охрануземель, недр, вод, лесов, воздуха, животного мира.

Под непосредственным объектомпонимают поставленные под охрану закона конкретные общественные отношения,которым наносится вред правонарушением, подпадающим под признаки конкретногосостава.

Объективную сторону административногоправонарушения характеризуют признаки, определяющие акт внешнего поведенияправонарушителя. К ним относятся действие либо бездействие, их пагубныепоследствия, причинная связь между деянием и последствиями, место, время,обстановка, способ, орудия и способы совершения проступка. Основным и обязательнымпризнаком объективной стороны является противоправное действие; отсутствиеданного признака исключает состав любого административного правонарушения. Вседругие признаки носят факультативный характер. Так, вредные последствия ипричинная связь обязательны лишь в так называемых материальных составах(например, мелкое хищение, повреждение телефонов-автоматов, уничтожение посевови т.п.). Большинство же административных правонарушений характеризуетсянесоблюдением разнообразных правил, когда деяние составляет состав проступканезависимо от наступления вредных последствий (формальные составы). Эти составыформулируются в диспозициях статей Особенной части раздела II КоАП лишьуказанием на противоправное действие или бездействие. В некоторых случаях вдиспозициях называются только пагубные последствия («повреждение»,«уничтожение», «порча» и т.п.).

Место, время, обстановка, способ,орудие или средства совершения проступка могут быть обязательными признаками,если они включены в конкретный состав проступка (например, отдельные деянияпризнаются административными правонарушениями лишь в случае совершения их вобщественном месте, часто в диспозициях указывается способ совершения проступка- грубое, злостное нарушение, скрытая передача и т.п.), в других случаях онимогут признаваться обстоятельствами, смягчающими или отягчающимиответственность (например, совершение правонарушения в условиях стихийногобедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах отягчает административнуюответственность).

Субъективную сторонуадминистративного правонарушения составляет связанное с его совершениемпсихическое состояние лица. К признакам, характеризующим субъективную сторону,принадлежат вина, мотив и цель совершения правонарушения.

Вина — основной и обязательныйпризнак субъективной стороны какого-либо административного проступка. Этопсихическое отношение лица к совершенному им общественно опасному деянию и егопоследствиям, которое проявляется в форме умысла или неосторожности.

В общих чертах понятие этих форм виныраскрывается в ст. 10 и 11 КУАП. Административное правонарушение признаютсясовершенными умышленно, когда лицо, его совершившее, осознавало противоправныйхарактер своего действия или бездействия, предвидело его вредные последствия ижелало их или сознательно допускало наступление этих последствий. Осознаниепротивоправного характера деяния и предвидение его вредных последствийсоставляют интеллектуальные признаки умысла, а желание или сознательноедопущение последствий — волевой признак.

Административное правонарушениесчитается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвиделовозможность наступления вредных последствий своего действия либо бездействия, нолегкомысленно рассчитывало на их предотвращение (самоуверенность), либо непредвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и моглоих предвидеть (халатность). Если понятие умысла связано с психическимотношением лица к своему деянию и его последствиям, то при определениинеосторожности во внимание принимается отношение лишь к вредным последствиям.

Мотив и цель совершенияадминистративного правонарушения — факультативные признаки субъективной сторонысостава проступка. Под мотивом понимается осознанное лицом внутреннеепобуждение, которым оно руководствуется при совершении преступления. Цель — этоследствие, результат, которого хочет достигнуть лицо, совершая административноеправонарушение.

Субъектом административногоправонарушения признается физическое лицо, достигшее на момент совершенияправонарушения возраста, с которого наступает административная ответственность.Признаки, характеризующие субъект проступка, делятся на общие и специальные. Вприведенном определении названы признаки общие, то есть присущие любомусубъекту.

Субъектом проступка, во-первых, можетбыть физическое лицо, человек. Это не значит, что к юридическим лицам не могутприменяться санкции в административном порядке.

Во-вторых, субъектомадминистративного проступка может быть не любое физическое лицо, а тольковменяемое. В законодательстве об административных правонарушениях нераскрывается понятие вменяемости, оно вытекает из определения невменяемости.Как указано в ст. 20 КоАП, под невменяемостью понимается состояние, в которомлицо не могло осознавать свои действия или управлять ими вследствиехронического душевного заболевания, временного расстройства душевнойдеятельности, слабоумия или другого болезненного состояния. Исходя из этогоможно сделать вывод, что вменяемость — это способность лица осознавать своидействия и управлять ими, а значит, и нести за них ответственность. В-третьих,субъектом проступка может быть лицо, достигшее к моменту совершения административногоправонарушения шестнадцатилетнего возраста.

Кроме этих общих признаков, вконкретных составах субъект может характеризоваться еще и дополнительнымиспецифическими особенностями. Такие субъекты называются специальными. К нимможно отнести, например, должностных лиц, водителей, руководителей, капитановсуден, родителей, военнообязанных и т.д. 6 некоторых статьях Особенной частиКоАП специальный субъект не называется, хотя и подразумевается.

Отдельные свойства лица не входят всостав проступка, но являются важными для определения характера и пределов ответственностиза совершенное правонарушение. В Общей части раздела II КоАП упомянуты многиетакие лица, а именно: несовершеннолетние, военнослужащие и другие лица, накоторых распространяется действие дисциплинарных уставов; иностранные гражданеи лица без гражданства; лица, для которых охота является основным источникомсуществования; беременные женщины и женщины, имеющие детей в возрасте до 12-тилет; инвалиды; лица, совершившие ранее правонарушение или преступление.

В ст. ст. 13-15 КУАП установлены особенностиадминистративной ответственности некоторых из перечисленных лиц. Прежде всегорегламентируется ответственности несовершеннолетних в возрасте от 16-ти до18-ти лет. К ним за совершение административных правонарушений применяютсямеры, предусмотренные ст. 24' КУАП. В отдельных случаях несовершеннолетниесогласно ч. II ст. 13 КУАП могут нести административную ответственность наобщих основаниях (в случае совершения мелкого хищения, нарушения отдельныхправил дорожного движения, мелкого хулиганства, стрельбы из огнестрельногооружия в населенных пунктах, злостного неповиновения и нарушения правилповедения с огнестрельным оружием и боевыми патронами). Однако и в этих случаяхне исключается применение мер, предусмотренных ст. 24' КУАП. Исключение составляютдела о злостном неповиновении (ст. 185 КУАП). К несовершеннолетним не можетбыть применен административный арест.

Должностные лица подлежатадминистративной ответственности не столько за нарушение определенных правилсобственными действиями, сколько за нераспорядительность, не обеспечениевыполнения данных правил другими лицами, в частности подчиненными.Административное правонарушение, совершенное должностным лицом, являетсяодновременно и дисциплинарным проступком, т.к. при этом нарушаются правила, обеспечениевыполнения которых входит в их служебные обязанности. Поэтому возможнопривлечение должностных лиц к двум видам ответственности — административной идисциплинарной. Должностные лица несут повышенную административнуюответственность по сравнению с гражданами, к ним применяется только два видавзысканий — предупреждение и штраф.

Статья 15 КУАП предусматриваетособенности ответственности за административные правонарушения военнослужащих,призванных на сборы военнообязанных и работников органов внутренних дел. Этилица несут ответственность за административные проступки по дисциплинарномууставу, то есть дисциплинарную ответственность. Только в отдельных случаях онимогут быть привлечены к административной ответственности (в случае нарушенияправил, норм и стандартов, касающихся обеспечения безопасности дорожногодвижения, правил охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов, таможенных правил,совершения коррупционных деяний и других правонарушений, связанных скоррупцией, неправомерное использование государственного имущества,неприменение мер -по выполнению отдельного постановления суда или отдельногорешения судьи, по представлению органа дознания, следователя или протеста,предписания или постановления прокурора, уклонения от выполнения законных требованийпрокурора и совершение контрабанды), однако и за эти проступки к ним не могутбыть применены такие взыскания, как исправительные работы и административныйарест.

Иностранные граждане и лица безгражданства, если они не имеют дипломатического иммунитета, подлежатадминистративной ответственности на общих основаниях. К ним может бытьприменено такое специфическое взыскание, как выдворение за пределы Украины.

Статьи 18-20 КУАП устанавливаютобстоятельства, исключающие противоправность и общественную вредность деяния(крайняя необходимость и необходимая оборона), либо его виновность(невменяемость), тем самым исключается административная ответственность за егосовершение.

16.4 Объем и содержание административной ответственности юридических лиц

 

Кодекс Украины об административныхправонарушениях субъектами административной ответственности определяет толькофизических лиц. Однако ряд нормативных актов, относящихся к налоговому, антимонопольномузаконодательству, законодательства о предпринимательской деятельности и другихдает возможность утверждать, что субъектами административной ответственностиявляются юридические лица. Так, согласно п. 7 ч. 3 ст. II Закона Украины «Огосударственной налоговой службе» от 4 декабря 1990 г. за отсутствие учетаприбыли (дохода), либо ведения этого учета с нарушением установленного порядка,а также не предоставление или несвоевременное предоставление налоговыхдеклараций, отчетов, расчетов и других документов, необходимых для расчетов иуплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет, — установлена санкция — 50% неоплаченных сумм налогов или других обязательных платежей.

Согласно ч. 3 п. 2 Положения «Опорядке наложения на хозяйственные субъекты сферы торговли, общественногопитания и услуг, в том числе граждан-предпринимателей, взысканий за нарушениезаконодательства о защите прав потребителей», утвержденного ПостановлениемКабинета Министров Украины от 14.04.94 г. — выпуск и реализация товаров,выполнение работ и предоставление услуг, не отвечающих требованиям нормативныхдокументов, влекут наложение санкции в виде взыскания 25% стоимостиреализованных товаров, выполненных работ и предоставленных услуг.

Закон Украины от 17.12.93 г. «Опожарной безопасности» в ст. 35 устанавливает, что за нарушение установленныхзаконодательством требований пожарной безопасности, невыполнения предписанийдолжностных лиц органов государственного пожарного надзора предприятия, учрежденияи организации могут привлекаться руководителями этих органов к уплате штрафа,который не может превышать 2% месячного фонда заработной платы предприятия,учреждения, организации. Порядок наложения штрафов на предприятия, учреждения иорганизации за нарушение установленных законодательством требований пожарнойбезопасности, невыполнения распоряжений (предписаний) должностных лиц органовгосударственного пожарного надзора урегулирован Положением, утвержденнымКабинетом Министров Украины от 14.12.94 г.

Приведенные и другие примерысвидетельствуют, что действующее законодательство, в отличие от норм КодексаУкраины об административных правонарушениях, предусматривает привлечение кответственности не только физических, но и юридических лиц, что вполнеобосновано в условиях роста предпринимательства и становления рыночнойэкономики.

Теорией права юридическая ответственностьопределяется как возникшие из правонарушения правовые отношения междугосударством, в лице его специальных органов и правонарушителем, на котороговозлагается обязанность претерпевать соответствующие ограничения и неблагоприятныепоследствия за совершенное правонарушение. В вышеприведенных предписаниях естьвсе элементы, характерные для юридической ответственности: нарушения;неблагоприятные последствия в виде штрафа. Нарушитель, которым могут выступитьюридические лица, в том числе государственные органы, органы (должностныелица), уполномоченные налагать взыскание (органы налоговой инспекции, инспекциипо защите прав потребителей), а также имеют место признаки, характерные именнодля административной ответственности. Это и неравенство сторон (юридическоелицо подконтрольно в определенной сфере своей деятельности государственномуоргану), и упрощенная процедура наложения взыскания.

Законодательство об административнойответственности юридических лиц в Украине недостаточно разработано, а поэтомуразрознено и не кодифицировано. Общие положения и принципы, касающиеся административнойответственности юридических лиц в нормативных актахпочти полностьюотсутствуют. В некоторых случаях юридические лица несут ответственность наравнес физическими лицами (гражданами-предпринимателями). Механизм привлечения кадминистративной ответственности почти не урегулирован. Нет системности и ввидах санкций, применяемых к юридическим лицам. Однако некоторые общиеположения административной ответственности юридических лиц можно привести.

Юридическое лицо становитсяделиктоспособным с момента его государственной регистрации и теряетделиктоспособность с момента исключения из реестра юридических лиц, можетвыступать как общий субъект (любое юридическое лицо, совершившее правонарушение),так и специальный субъект (монополист, юридическое лицо, действующее в сфереторговли, общественного питания, предоставления услуг и т.д.) правонарушения.

Для повышения эффективностизаконодательства об административной ответственности юридических лиц следуетчетко определить общие принципы такой ответственности и установить механизмпривлечения юридических лиц к административной ответственности.

В действующем Кодексе Украины обадминистративных правонарушениях приводится перечень органов (должностных лиц),уполномоченных рассматривать дела об административном правонарушении, и длявсех них, несмотря на существенные отличия в структуре и порядке их деятельности,установлен единый порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях.Точно так же эти вопросы могут быть решены и применительно к ответственностиюридических лиц. Следует четко определить органы, уполномоченные налагатьадминистративные взыскания на юридических лиц, и порядок рассмотрения дел обадминистративных правонарушениях. Что касается взысканий, налагаемых наюридических лиц, то они действительно очень разнообразны, но разнообразны не посвоей природе, а по формулировкам в нормативных актах. Такое разнообразиескорее мешает, чем помогает эффективному функционированию системы административнойответственности юридических лиц. Значительную часть взысканий составляютштрафы. Наряду с ними применяются прекращение или приостановка определенноговида деятельности, изъятие имущества. А такие, действительно специфические видывзысканий, как принудительное разделение субъектов хозяйственной деятельностимонополистов и другие встречаются очень редко.

Конечно, проведение кодификациизаконодательства, регламентирующего административную ответственностьюридических лиц, является сложным делом. В то же время систематизация всегозаконодательства создаст возможность эффективного влияния государства надеятельность хозяйствующих субъектов и других юридических лиц, что очень важнов ситуации, сложившейся в экономике Украины, укреплении законности. Кроме того,это даст возможность субъектам предпринимательства более действенно защищатьсвои законные права в случаях привлечения к административной ответственности.

          16.5 Понятие исистема административных взысканий

 

Уполномоченные органы государственногоуправления, а в отдельных случаях судьи, в процессе своей юрисдикционнойдеятельности применяют в рамках требований законности меры административноговзыскания.

Административное взыскание — это форма реагирования органов государственногоуправления на нарушение той или иной административно-правовой нормы в видеприменения к нарушителю административного принуждения. Они применяются с цельювоспитания лица, совершившего административное нарушение, в духе соблюдениязаконов, уважения правил общественного общежития, а также предупреждениясовершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другимилицами.

В статье 24 КУАП установлены видыадминистративных взысканий: предупреждение; штраф; возмездное изъятие предмета,явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административногоправонарушения; конфискация предмета, явившегося орудием совершения илинепосредственным объектом правонарушения; конфискация денег, полученныхвследствие совершения административного правонарушения; лишение специальногоправа, предоставленного гражданину (права управления транспортным средством,права охоты); исправительные работы; административный арест.

Законодательством Украины может бытьпредусмотрено административное выдворение за пределы Украины иностранныхграждан и лиц без гражданства за совершение административных правонарушений,грубо нарушающих правопорядок.

В ч. 3 ст. 24 КУАП Украиныуказывается, что законодательными актами Украины могут быть установлены идругие, кроме указанных в этой статье, виды административных взысканий.

Возмездное изъятие предметов иконфискация предметов и денег могут применяться как основные и какдополнительные административные взыскания; другие виды административныхвзысканий, указанные в ст. 24 КУАП Украины, могут применяться только какосновные. За одно административное правонарушение может быть наложено основноеили основное и дополнительное взыскание.

Предупреждение есть, прежде всего,мерой воспитательного характера, применяемой к нарушителям административно-правовыхнорм. Предупреждение выносится в письменной форме. Однако в предусмотренныхзаконодательством случаях оно фиксируется и другим установленным способом.

Предупреждение, как и другие видыадминистративных взысканий, оказывает желаемое воздействие на нарушителя тольков том случае, если применяется незамедлительно после совершенияадминистративного проступка.

Этот вид взыскания отличается отустного предупреждения тем, что последнее применяется при незначительныхправонарушениях, имеет, как правило, воспитательно-предупредительный характер ине влечет за собой негативных юридических последствий, существующих припредупреждении.

Штраф — это административноевзыскание денежного характера, налагаемое на граждан за административныеправонарушения. При необходимости усиления ответственности за отдельные видыадминистративных правонарушений законодательными актами Украины может бытьустановлен повышенный размер штрафа.

Штрафы устанавливаются в необлагаемых налогом минимумах доходов граждан.

Возмездное изъятие предмета,явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административногоправонарушения, заключается в принудительном изъятии и последующей реализацииданного предмета с передачей вырученной суммы бывшему владельцу с удержаниемзатрат по реализации.

Порядок применения возмездногоизъятия и виды предметов, подлежащих изъятию, устанавливаются КУАП Украины. Кодексом,в частности, предусмотрено возмездное изъятие за нарушение правил перевозкиопасных веществ или предметов на воздушном транспорте (ч. 3 ст. 133); занарушение правил хранения, ношения или перевозки огнестрельного, холодного илипневматического оружия и боеприпасов гражданами, имеющими разрешение органоввнутренних дел на их хранение (ч. 1 ст. 191); за уклонение от реализацииогнестрельного, холодного или пневматического оружия и боеприпасов гражданами,у которых органами внутренних дел аннулировано разрешение на их хранение иношение в связи с выбытием из охотничьих обществ (ст. 193) и в других случаях.Возмездное изъятие распространяется на конкретные предметы, ставшие орудиемсовершения или непосредственным объектом административного проступка.

Конфискация предметов, а также денег,полученных вследствие совершения административного правонарушения, — это видимущественного административного взыскания. Конфискация состоит впринудительном безвозмездном обращении этого предмета или денег в собственностьгосударства. Конфискуется только тот предмет или те деньги, которые находятся вличной собственности нарушителя, если другое не предусмотрено законом. Занарушение таможенных правил, конфискация применяется независимо от того,установлено или нет лицо, которому принадлежат предметы в случае окончаниясрока обжалования постановления таможенного органа.

Случаи конфискации предметов илиденег разнообразны. Так, подлежат конфискации: выявленные предметы(строительный материал, транспортные средства, плоды, ягоды и другие продуктыпитания), вывезенные из зоны радиационного загрязнения (ст. 46' КоАП).Незаконно добытые объекты животного мира, ружья и другие орудия и средствасовершения правонарушения, являющиеся личной собственностью нарушителя (ст. 85КоАП); пленка, в случае нарушения правил фотографирования, киносъемки (ч. 2 ст.112 КоАП); опасные вещества или предметы у лиц, нарушающих правила перевозки навоздушном транспорте (ч. 3 ст. 133 КУАП).

Лишение специальных прав применяетсяк гражданам, обязанным строго придерживаться правил и норм, которыеохватываются сферой действия предоставленных им специальных прав (право науправления транспортными средствами и право охоты). Такие права предоставляютсясоответствующими государственными органами, подтверждаются документом, которыйи является юридическим основанием для их осуществления. Суть этого взыскания втом, что правонарушитель по постановлению уполномоченного на то органа можетбыть лишен такого права на срок до трех лет в случае грубого илисистематического нарушения порядка пользования этим правом.

Вопросом лишения специальных правзанимаются: органы внутренних дел Украины, органы Министерства обороны Украины,органы речного транспорта и др.

Лишения права управлениятранспортными средствами не может применяться к лицам, которые пользуются этимисредствами в связи с инвалидностью, за исключением случаев управлениятранспортными средствами инвалидами в состоянии алкогольного, наркотическогоили иного опьянения. Эта мера административного взыскания также не может применятьсяк лицам, для которых охота является основным источником существования, то естьтакие лица не лишаются права охоты, к ним применяются другие виды взысканий,например штраф.

Исправительные работы применяются насрок до двух месяцев с отчислением 20% заработка и пенсии в доход государства иотбываются по месту постоянной работы лица, совершившего административное правонарушение.Это менее распространенный вид административного взыскания; он назначаетсярайонным (городским) судом (судьей) с целью влияния на материальное состояниеправонарушителя, исправления его методом перевоспитания в трудовом коллективе.В отличие от административного штрафа, отчисления из заработной платы лиц,наказанных исправительными работами, выполняется не одноразово, а периодично напротяжении срока, установленного постановлением судьи.

Исправительные работы назначаются занезаконное изготовление, приобретение, хранение, перевозку, пересылкунаркотических средств или психотропных веществ без цели сбыта в небольшихколичествах (ч. 1 ст. 44 КУАП), мелкое хищение государственного иликоллективного имущества (ч. 1 ст. 51 КУАП), мелкое хулиганство (ст. 173 КУАП) идр.

Кроме отчислений в доход государстваопределенной суммы денег из заработка, исправительные работы влекут за собой идругие имущественные и трудовые ограничения, в частности: запрещаетсяпредоставление очередного отпуска во время отбывания исправительных работ;время отбывания работ не засчитывается в общий трудовой стаж и в стаж, дающийправо на получение ежегодных льгот; запрещается увольнение с работы пособственному желанию без разрешения инспекции исправительных работ.

Исправительные работы не влекут засобой судимость и не являются основанием для увольнения с работы. Данный видадминистративного взыскания не применяется к инвалидам I и П групп, беременнымженщинам.

Законом предусмотрено, что в случаеуклонения лица от отбывания исправительных работ, примененных за совершениемелкого хулиганства, постановлением судьи не отбытый срок исправительных работможет быть заменен штрафом или административным арестом из расчета один деньареста – за три дня исправительных работ, но не более пятнадцати суток (ст. 325КУАП).

Административный арестустанавливается и применяется в исключительных случаях и за отдельные видыадминистративных правонарушений сроком до пятнадцати суток. Назначается лишь попостановлению районного (городского) суда (судьи) в том случае, если пообстоятельствам дела, с учетом личности нарушителя, судья придет к выводу, чтодругих видов взыскания будет недостаточно.

Кодексом Украины об административныхправонарушениях предусмотрено применение административного ареста за незаконноеизготовление, приобретение, хранение, перевозку, пересылку наркотических веществбез цели сбыта в небольших размерах (ч. 1 ст. 44 КУАП), мелкое хулиганство (ст.173 КУАП), за распитие спиртных напитков в общественных местах и появление втаких местах в пьяном виде (ч. 3 ст. 178 КУАП), за злостное неподчинениезаконному распоряжению или требованию работника милиции, члена общественногоформирования по охране порядка, военнослужащего или за их оскорбление (ст. 185КУАП) и др.

Суть данного вида административноговзыскания состоит в том, что лица, подлежащие аресту, лишаются свободы на срокдо 15-ти суток, находятся в спецприемниках для административно арестованных ивыполняют физическую работу; при этом заработная плата им не выплачивается, анаоборот, они должны оплатить стоимость своего содержания, питания, охраны.

Административный арест не влечет засобой увольнения с работы, не прерывает трудовой стаж. Этот вид взыскания неможет применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющих детей в возрасте додвенадцати лет, к лицам, не достигшим восемнадцатилетнего возраста, к инвалидамI и II групп.

Выдворение за пределы Украиныприменяется только к иностранным гражданам и лицам без гражданства в связи с ихдействиями, противоречащими интересам государственной безопасности илиправопорядка, если это необходимо для охраны здоровья и морали населения,защиты прав и законных интересов граждан Украины, в случае грубого нарушениязаконодательства о правовом положении иностранных граждан в Украине,таможенного, валютного и другого действующего законодательства.

В случае уклонения от выполнениярешения о выдворении такое лицо по санкции прокурора задерживается ивыдворяется в принудительном порядке.

16.6 Особенности привлечения к административной ответственностинесовершеннолетних граждан, достигших 16 возраста

 

Несовершеннолетние – это лица, недостигшие 18-и лет, т.е. возраста, с достижением которого закон связываетнаступление полной дееспособности. Несовершеннолетние, которые не достиглиустановленного в Законе возраста (14-и лет согласно Уголовному законодательствуи 16-и лет в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях)являются малолетними и к юридической ответственности, в том числе административной,не привлекаются, поскольку признаются не способными правильно осознаватьзначение своих действий и руководить ими. Причем, как свидетельствуют положениякомментируемой статьи, административная ответственность несовершеннолетнегоможет наступить только в том случае, если 16 лет исполнилось ему именно кмоменту совершения противоправного деяния, а не ко времени решения вопроса опривлечении его к административной ответственности.

К несовершеннолетним в возрасте отшестнадцати до восемнадцати лет, совершившим административные проступки, могутбыть применены меры, предусмотренные ст. 241 КУАП, а именно:

— предупреждение; выговор или строгийвыговор; обязательство публично или в иной форме попросить извинения употерпевшего; передача несовершеннолетнего под надзор родителям или лицам, ихзаменяющим, либо под надзор педагогическому или трудовому коллективу с их согласия,а также отдельным гражданам по их просьбе. Причем, названные меры применяютсяуполномоченным юрисдикционным органом вне зависимости от желаниянесовершеннолетнего.

В случае же совершения лицами в возрастеот 16 до 18 лет особо опасных административных проступков, таких, в частности,как мелкое хулиганство (ст. 173 КУАП), мелкое хищение государственного или коллективногоимущества (ст. 51), незаконное изготовление, приобретение, хранение, перевозка,пересылка наркотических средств без цели сбыта в небольших размерах (ст. 44) идругих опасных правонарушений, перечисленных в ч.2 ст. 13 КУАП,несовершеннолетние подлежат административной ответственности на общихоснованиях. Вместе с тем, руководствуясь гуманными соображениями и принимая вовнимание воспитательную силу мер общественного воздействия, законодательустановил, что к несовершеннолетним, совершившим описанные административныепроступки, перечисленные в ч.2 ст. 13 КУАП, с учетом характера совершенного деянияи личности правонарушителя, могут быть применены не санкции соответствующихстатей, предусматривающих составы совершенных несовершеннолетним проступков, аболее мягкие меры, предусмотренные

ст. 24' КУАЛ. Исключение составляеттолько ст. 185 КУАП, которая предусматривает ответственность за злостноенеповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции,народного дружинника, военнослужащего либо оскорбление их.

16.7 Общие правила наложения административных взысканий

 

Общие правила наложения взысканий заадминистративные правонарушения, конкретизирующие и углубляющие конституционныепринципы законности, гуманизма, индивидуализации административной ответственности,закреплены в гл. 4 КУАП Украины.

Выполнение этих правил при примененииадминистративных взысканий проявляется прежде всего в неуклонном соблюдениипринципа законности. Взыскание за административное правонарушение налагается врамках, установленных нормативным актом, предусматривающим ответственность засовершенное, преступление, в точном соответствии с КУАП и другими актами обадминистративных правонарушениях. Это правило означает:

— во-первых, что за совершенныйпроступок налагается взыскание только того вида, который установлен в санкциисоответствующей статьи КУАП;

— во-вторых, возмездное изъятие иконфискация предмета как дополнительные взыскания могут применяться только вслучаях, прямо предусмотренных законом; эти взыскания не могут подменять другдруга; не допускается применение только дополнительного взыскания, если санкциястатьи предусматривает обязательность его наложения вместе с основнымвзысканием;

— в-третьих, взыскание налагается вточно определенных законом рамках. Не допускается применение взыскания меньшенижней границы, предусмотренной санкцией соответствующей статьи, а такжепревышение его максимального размера;

— в-четвертых, при наложенииадминистративного взыскания следует придерживаться всех других требованийзаконодательства об административных правонарушениях. Подразумеваютсятребования, касающиеся наличия состава проступка; суть обстоятельств,исключающих административную ответственность; подведомственность дел; срокидавности. Важно также знать, что некоторые виды взысканий вообще, неприменяются к определенным категориям граждан. Так, к военнослужащим иработникам органов внутренних дел не могут быть применены штраф, исправительныеработы и административный арест.

С целью индивидуализацииответственности закон (ч. 2 ст. 33 КУАП) требует от органа (должностного лица),уполномоченного рассматривать дело об административном правонарушении, приналожении взыскания учитывать ряд факторов: характер совершенногоправонарушения, личность нарушителя, степень его вины, имущественное положение,обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность.

О характере правонарушениясвидетельствует его объект, то есть общественные отношения, на которые посягаетпроступок (например, государственный и общественный порядок, права и свободыграждан и т.п.), а также признаки, характеризующие объективную сторонуправонарушения (действие или бездействие, характер и размер причиненногоущерба, время, место, способ, средства совершения правонарушения и т.п.)

Некоторые обстоятельства,свидетельствующие о характере проступка, повышают административнуюответственность за его совершение, то есть признаются квалифицирующими. Такимиобстоятельствами являются, например, повторное совершение правонарушения. Внекоторых случаях только грубое нарушение правил влечет административную ответственность(ст. 108 КУАП).

Иногда правонарушением признаетсятолько злостное деяние. Чаще это бездействие: невыполнение обязанностей (ч. 1ст. 194 КУАП), неподчинение (ст. 185 КУАП), уклонение (ст. 1853КУАП). О злостности свидетельствует невыполнение определенных обязанностей,распоряжений, требований после неоднократного, настойчивого их повторения.

Личность нарушителя характеризуютпрежде всего признаки, присущие субъекту проступка (возраст, пол, служебноеположение, социальное положение, противоправное поведение в прошлом и т.п.), атакже поведение в трудовом коллективе и в быту, отношение к семье, коллегам поработе, обучению и т.д. Все эти обстоятельства должны быть установлены органом(должностным лицом), рассматривающим дело, с тем, чтобы иметь полноепредставление о личности нарушителя.

Степень вины правонарушителя зависитот формы вины, а также от мотива и цели совершения правонарушения. Следуетразличать правонарушения, совершенные умышленно или по неосторожности. В первомслучае степень вины нарушителя наивысшая. Некоторые правонарушения могут быть совершенытолько преднамеренно. В этих случаях для определения степени вины имеетзначение вид умысла — прямой или непрямой, если проступок совершен с прямымумыслом, степень вины нарушителя может увеличить наличие корыстного или другогонизменного мотива.

Имущественное положениеправонарушителя также должно быть учтено при применении отдельныхадминистративных взысканий: штрафа, конфискации, лишение специального права,исправительных работ.

Обстоятельствам, смягчающим илиотягчающим ответственность заадминистративное правонарушение, посвящены отдельные статьи КУАП. В ст. 34смягчающими обстоятельствами признаются: 1) чистосердечное раскаяние виновного;2) предотвращение виновным вредных последствий правонарушения, добровольноевозмещение ущерба или устранение причиненного вреда; 3) совершение правонарушенияпод влиянием сильного душевного волнения либо при стечении тяжелых личных илисемейных обстоятельств; 4) совершение правонарушения несовершеннолетним; 5)совершение правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей ребенка ввозрасте до одного года. Этот перечень может быть дополнен законодательством,то есть он неисчерпаемый. Более того, орган (должностное лицо), рассматривающийдело, может признать смягчающими и обстоятельства, не предусмотренные законом(например безупречную трудовую деятельность, преклонный возраст, наличие управонарушителя иждивенцев и т.н.).

В отличие от смягчающих обстоятельствв ст. 35 КУАП дан полный перечень обстоятельств, отягчающих ответственность заадминистративное правонарушение, то есть его нельзя расширить органамиадминистративной юрисдикции. К таким обстоятельствам относятся:

1) продолжение противоправногоповедения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его;

2) повторное в течение года совершениеоднородного правонарушения, за которое лицо уже подвергалось административномувзысканию; совершение правонарушения лицом, ранее совершившим преступление;

3) вовлечение несовершеннолетнего вправонарушение;

4) совершение правонарушения группойлиц;

5) совершение правонарушения вусловиях стихийного бедствия или при других чрезвычайные обстоятельствах;

6) совершение правонарушения всостоянии опьянения. В зависимости от характера административногоправонарушения орган (должностное лицо), налагающий взыскание, может непризнать последнее (шестое) обстоятельство отягчающим (например дляответственности за нарушение правил пользования энергией и газом в бытубезразлично, в каком состоянии совершено их нарушение).

При наложении взысканияобстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность, учитываются лишь приусловии, что они находятся за пределами состава правонарушения, то есть неявляются его составной частью. Так, совершение, например, мелкого хулиганства всостоянии алкогольного опьянения отягчает ответственность нарушителя,управление же транспортным средством в состоянии опьянения не отягчает, потомучто данное обстоятельство непосредственно входит в состав правонарушения.

В ст. 36 КУАП определено, что присовершении одним лицом двух или более административных правонарушенийадминистративное изыскание налагается за каждое правонарушение в отдельности.Такой порядок назначения взысканий обусловлен тем, что дела об административныхправонарушениях одного и того же лица решают чаще всего разные государственныеорганы (должностные лица) в рамках своей подведомственности. Например,гражданин, находясь в состоянии опьянения, оскорбляющем человеческоедостоинство и общественную мораль, нарушил тишину в общественном месте. Запервое правонарушение взыскание применяет начальник (заместитель начальника)органа внутренних дел, а за второе — административная комиссия.

Ситуация меняется, если дело онескольких административных проступках рассматривает один орган (должностноелицо). В таких случаях налагается одно основное взыскание в пределах санкции,установленной за более серьезное правонарушение из числа совершенных. В этомслучае к основному взысканию может быть присоединено одно из дополнительныхвзысканий, предусмотренных статьями об ответственности за любое из совершенныхправонарушений. Так, при одновременном рассмотрении дел о мелкой спекуляции излостном неповиновении законному распоряжению или требованию работника милиции,совершенных одним лицом, судья может применить административный арест на срокдо 15-ти суток с конфискацией предметов спекуляции.

В случае причинения административнымправонарушением имущественного ущерба гражданину, предприятию, учреждению илиорганизации при наложении административного взыскания одновременно может бытьрешен вопрос о его возмещении. Тем самым упрощен порядок взыскания очевидного инезначительного ущерба. Решение данного вопроса зависит от ряда обстоятельств.Прежде всего, нанесенный ущерб вправе взыскать лишь некоторые, перечисленные вст. 40 КоАП, органы — административная комиссия, исполнительный органпоселковой и сельской рады, а также судья. Размер ущерба, взыскиваемогоперечисленными органами, не может превышать двух необлагаемых налогом минимумовдоходов граждан. Судья может взыскать ущерб независимо от его размера, кромеслучаев нанесения ущерба лицом, достигшим шестнадцатилетнего возраста и имеетсамостоятельный заработок. В таком случае, если сумма не превышает одногонеоблагаемого налогом минимума доходов граждан, судья имеет право наложить нанесовершеннолетнего возмещение причиненного ущерба или обязать своим трудом егоустранить.

Решение вопроса о возмещении убытка — право, а не обязанность уполномоченного на это органа, он может этот вопрос нерассматривать вообще.

Для обеспечения законности при применениимер воздействия за административные правонарушения большое значение имеетчеткое регулирование разных сроков — давности привлечения к административнойответственности, погашения административных взысканий, а также порядкаисчисления сроков взыскания.

Исчисление сроков административноговзыскания, как определено ст. 37 КоАП, зависит от его вида. Так, срок административногоареста исчисляется сутками, исправительных работ — месяцами или днями, алишения специального права — годами, месяцами или днями. Течение срока административноговзыскания начинается в тот день (если он исчисляется месяцами и годами) или втот час (если он исчисляется сутками), в которые вынесено постановление оналожении взыскания.

В ст. 38 КУАП устанавливаются сроки,по окончании которых исключается наложение административного взыскания. В этихслучаях, согласно п. 7 ст. 247 КУАП, не может начаться производство по делу, аначатое подлежит прекращению. По общему правилу административное взысканиеможет быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, апри длящемся правонарушении — двух месяцев со дня его обнаружения.

При длящемся правонарушении началотечения срока давности определяется иначе. Точкой отсчета в данном случаеявляется момент обнаружения проступка. Это объясняется характером длящихсяправонарушений. Они совершаются на протяжении более-менее продолжительноговремени, характеризуются непрерывным осуществлением одного деяния. К ним можноотнести, например, неявку на вызов в военный комиссариат,

хранениекрепких напитков домашнего изготовления, содержание диких животных в неволе ит.п.

На практике бывают случаи, когда пофакту правонарушения сначала ставится вопрос о возбуждении уголовного дела, азатем принимается решение об отказе в его возбуждении или о прекращенииуголовного дела. Если в действиях правонарушителя имеются признакиадминистративного проступка, взыскание может быть наложено не позднее месяца содня принятия такого решения (ч. 2 ст. 38 КУАП). Срок при этом начинает течь смомента принятия постановления и равняется не двум, а одному месяцу. Здесь нетприостановления срока, поскольку приостанавливается, прерывается уже текущийсрок, а в данном случае берется иная точка отсчета.

Перечисленные правила исчислениясроков давности привлечения к административной ответственности нераспространяются на случаи применения конфискации предметов контрабанды. Часть3 ст. 38 КУАП определяет, что в таких случаях действуют правила, установленныеТаможенным кодексом, согласно которому обнаруженные предметы контрабанды, атакже транспортные и другие средства, предназначенные для перемещения черезтаможенную границу Украины или с сокрытием предметов контрабанды, подлежатконфискации независимо от сроков их обнаружения.

Для признания лица не подвергавшемсяадминистративному взысканию не требуется выдача какого-либо специальногодокумента. Взыскание погашается автоматически по окончании годичного срока смомента исполнения постановления о наложении административного взыскания и вслучае несовершения на протяжении этого года нового административногопроступка. Если же лицо совершит новое правонарушение до погашения взыскания запредыдущее, течение срока прерывается. Давность в этих случаях начинается смомента исполнения административного взыскания, назначенного за вновьсовершенный проступок.

ТЕМА 17. ПОНЯТИЕ И ОБЩАЯХАРАКТЕРИСТИКА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

 

17.1 Понятие, черты и принципы административного процесса. Понятиеадминистративно-процессуального права

 

В административно-правовой наукесложились две линии в оценке понятия «административный процесс». Егорассматривают в узком смысле — как производство по делам об административныхправонарушениях и в широком — как урегулированный законодательством порядокрассмотрения индивидуально-конкретных дел в сфере исполнительной власти.

Правовая природа процесса выражаетсяпрежде всего в его социальной направленности, поскольку он обеспечиваетвозможность реализации норм материального права разных отраслей.Соответственно, каждый вид процесса — это порядок последовательного выполнениядействий, что имеют целью практическое проведение в жизнь норм материальногоправа.

Процесс как юридическое явлениехарактеризуется также тем, что в ходе его осуществления возникаютадминистративно-процессуальные отношения — самостоятельный вид правовыхотношений. Для возникновения любых процессуальных отношений необходимы четыреобстоятельства: норма материального права, норма процессуального права,правосубъектность и юридический факт, чью роль в данном случае выполняютматериальные правовые отношения.

В общем понимании процесс являетсяотображением государственно-властной деятельности, хотя в ней принимают участиеи другие субъекты — граждане, их объединения.

В узком понимании административныйпроцесс рассматривается как урегулированный нормамиадминистративно-процессуального права порядок применения мер административногопринуждения и прежде всего административных взысканий, за совершениеадминистративных правонарушений.

В широком понимании административныйпроцесс рассматривается как урегулированный правом порядок рассмотренияиндивидуально-конкретных дел в сфере исполнительной деятельности органамигосударственного управления, а в предусмотренных законодательством случаях идругими, уполномоченными на то органами. Это такой порядок деятельности, всоответствии с которым складываются общественные отношения, регулируемыенормами административно-процессуального права. В этом понятии отображена связьадминистративного процесса с государственным управлением как формыгосударственной деятельности, подчеркнута связь административного процесса снормами материального административного права. Эта связь проявляется в том, чтов результате осуществления административного процесса решаютсяиндивидуально-конкретные дела в сфере государственного управления.

Административно-процессуальные нормыреализуются в форме и методами административного процесса, которым являютсяопределенный законодательством порядок осуществления последовательных действий,направленных на достижение определенного юридического эффекта. Эти действияофициально устанавливаются нормами административно-процессуального права игруппируются в производство. Следует также подчеркнуть, что административныйпроцесс не только соответствующая процедура применения норм материального правав сфере государственного управления, но и деятельность, в ходе которойвозникают общественные отношения, регулируемые нормамиадминистративно-процессуального права. Отсюда можно сделать вывод, чтоадминистративно-процессуальное право — это самостоятельная отрасль права,которую можно определить как совокупность процессуальных правил,устанавливающих процедуру рассмотрения, решения конкретных административных делв сфере государственного управления органами исполнительной власти,административной юрисдикции, самоуправления и другими компетентными субъектами.

Характерными чертамиадминистративного процесса являются:

а) административный процесс связан сгосударственным управлением, его юридическими видами, реализуемыми в правовыхформах;

б) административный процесс связан сматериальными нормами административного права; эта связь находит проявление втом, что в ходе реализации задач административного права решаютсяиндивидуальные дела в государственном управлении и эффективно применяются нормыматериального права;

в) применение норм материальногоправа осуществляется в юридическом порядке, урегулированномадминистративно-процессуальными нормами;

г) административный процесс — это нетолько применение норм материального права, а и соответствующая деятельность, врезультате которой возникают общественные отношения, регулируемые нормамиадминистративно-процессуального права.

Таким образом, административныйпроцесс состоит из двух частей, в равной степени урегулированных нормамиадминистративно-процессуального права; деятельность органов государственногоуправления по разрешению конкретных дел и отношения между участниками этойдеятельности. Потому административный процесс — это соответствующая процедура,происходящая в рамках, установленных процессуальными правовыми нормами, а ихсовокупность представляет собой производство. Совокупность различных видов производствсоставляет административный процесс.

Административный процессосуществляется с соблюдением принципов, что используются в государственномуправлении. В то же время эти принципы приобретают специфические черты,оттенки, порождающие новые принципы. Систему принципов административногопроцесса составляют такие принципы: законности, охраны интересов лица игосударства, равенства сторон, национального языка, самостоятельности органа(должностного лица) в принятии решения, быстроты процесса,ответственности должностных лиц за правильное ведение процесса, гласности.

17.2 Понятие и виды административного производства

 

Управленческие процедурыраспространяются на отношения, регулируемые нормами разных отраслей права, нореализуемых через исполнительную деятельность. Эта особенностьадминистративно-процессуальной деятельности объясняет многочисленностьадминистративных производств, поскольку административный процесс обслуживаетматериальные предписания отраслей права, не имеющих своих процессуальных форм.

Выделяются такие виды производства:

1) по разработке и принятиюнормативных актов;

2) по принятию индивидуальных актовуправления;

3) по применениюадминистративно-процессуальных мероприятий и мер по пресечению;

4) по делам об административныхправонарушениях;

5) по применению дисциплинарныхвзысканий;

6) регистрационно-разрешительное;

7) надзорно — контрольное;

8) по обращениям граждан, в том числекак особенный вид — производство по жалобам;

9) делопроизводство;

10) по земельным, пенсионным,налоговым, бюджетно-финансовым делам;

11) по делам по возмещениюматериального ущерба и др.

Независимо от вида производства,основным документом административного дела является письменное заявление(жалоба, протокол, запись обращения). В административное дело входят и другиедокументы, предъявляемые сторонами административно-процессуальных отношений и помогающиев решении дела (свидетельства очевидцев, потерпевших, экспертные заключения,другие документы, касающиеся дела). Орган, занимающийся производством по делуможет требовать или по собственной инициативе и собственными силами добыватьнеобходимые документы.

Каждое производство осуществляетсясогласно определенным стадиям с соблюдением принципов административногопроцесса.

17.3 Основные задачи производства по делам об административныхправонарушениях. Его стадии

 

Производство по делам обадминистративных правонарушениях определяется как ряд последовательных действийорганов государственного управления (должностных лиц), юрисдикционных органов,а в некоторых случаях — других субъектов, которые в соответствии с нормамиадминистративного законодательства осуществляют мероприятия, направленные напривлечение правонарушителей к ответственности и на обеспечение исполнениявынесенного постановления.

Задачами производства по делам обадминистративных правонарушениях согласно со ст. 245 КУАП Украины являются:своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельствкаждого дела, решения его в строгом соответствии с законодательством,обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявления причин иусловий, способствующих совершению административных правонарушений,предупреждения правонарушений, воспитание граждан в духе соблюдения законов,укрепления законности.

Производство по делам обадминистративных правонарушениях осуществляется на основании строгогособлюдения принципа законности и принципа презумпции невиновности, которыйозначает, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, считаетсяневиновным до того времени, пока противоположное не будет доказано изафиксировано в определенном законом порядке.

Наряду с общими принципами,характерными для всего административного процесса (законности, объективнойистины, равенства граждан перед законом, оперативности и т.п.), производству поделам об административных правонарушениях в значительной мерой большее, чемдругим производствам, присущ принцип экономичности, то есть производство поделам об административных правонарушениях (в сравнении, к примеру, с уголовнымили гражданским судопроизводством) обходится государству значительно дешевле.Однако это не значит, что дела должны рассматриваться поверхностно.

Производство по делам обадминистративных правонарушениях состоит из четырех стадий: возбуждения дела обадминистративном правонарушении; рассмотрения дела и вынесения решения по делу;исполнения постановления о наложении административного взыскания; обжалованиепостановления по делу. Последняя стадия присутствует в тех случаях, когда лицо,привлекаемое к административной ответственности, не согласно с вынесенным емупостановлением. Постановление по делу может опротестовать прокурор.

Для правильного и объективногорешения дела важное значение имеют способы обеспечения производства по делам обадминистративных правонарушениях. Они применяются для пресеченияадминистративных проступков, установления личности, составления протокола обадминистративном правонарушении, обеспечение своевременного рассмотрения дела иисполнения постановлений о наложении административных взысканий.

В главе 20 (ст. 260-267) КУАП Украиныдается перечень мер процессуального обеспечения производства делам обадминистративных правонарушениях: административное задержание, личный досмотр идосмотр вещей, изъятие вещей и документов, отстранение водителей от управлениятранспортными средствами, речными и маломерными суднами и освидетельствованиена состояние опьянения. Две меры обеспечения производства по делу установленыдругими главами КУАП: доставление нарушителя (ст. 259) и его привод (ст. 268).Доставление нарушителя осуществляется с целью, во-первых, прекращенияправонарушения, во-вторых, установления личности нарушителя, в-третьих,составления протокола об административном правонарушении. Фактическоеосуществление доставления обеспечивается использованием психического илифизического воздействия.

В зависимости от органа, которомупредоставлено право на доставление, его места, основания и цели возможные такиеварианты доставления:

а) работники милиции, членыобщественного формирования по охране общественного порядка и народныедружинники осуществляют доставление нарушителя в милицию или штаб ДНД с цельюсоставления протокола в случае невозможности составления его па местесовершения правонарушения;

б) уполномоченные должностные лица,осуществляющие надзор за соблюдением правил пользования транспортнымисредствами (ст. ст. 222-229, 236 КоАП), могут доставлять нарушителя в милицию вслучаях нарушения правил пользования транспортными средствами, правил охраны порядкаи безопасности движения, правил, направленных на обеспечение сохранности грузовна транспорте, правил пожарной безопасности, санитарно-гигиенических исанитарно-противоэпидемиологических правил на транспорте, а также с целью установленияличности нарушителя (если у него нет документов, удостоверяющих личность, и нетсвидетелей, которые могли бы удостоверить его личность);

в) полномочными представителямиприродоохранительных органов, работниками милиции, народными дружинниками, общественнымиинспекторами природоохраны осуществляется доставление нарушителя с цельюустановления его личности в милицию или в помещение исполнительного органапоселковой или сельской рады за совершение лесопорубок, нарушение правил охоты,рыбной ловли и охраны рыбных запасов и другие нарушения законодательства обохране и использовании животного мира;

г) работники военизированной охранымогут доставить нарушителя в служебное помещение военизированной охраны или вмилицию за совершение правонарушений, связанных с посягательством на охраняемыеобъекты, на иное государственное или общественное имущество для пресеченияправонарушения, установления личности нарушителя и составления протокола обадминистративном правонарушении.

Доставление нарушителя должно быть произведенов возможно короткий срок. Установлено максимальное время пребывания нарушителяв штабе ДНД и помещении исполнительного органа поселковой или сельской рады — один час.

Похожим с рассмотренным способомобеспечения производства по делу является привод нарушителя в случае егоуклонения от явки на вызов органа внутренних дел или судьи. Это такжепринудительное доставление лица в орган внутренних дел или в суд. Разницасостоит в цели доставления — привод осуществляется работниками милиции дляобеспечения присутствия правонарушителя при рассмотрении дела. Он допускаетсятолько в случаях, прямо предусмотренных законом (ч. 2 ст. 268 КУАП).

Административное задержание — этопринудительное кратковременное ограничение свободы действий и передвижениялица, совершившего административное правонарушение. Его вправе осуществлятьтолько органы и должностные лица, уполномоченные на то законодательными актами(ст. 262 КУАП).

Административное задержание лицаможет длиться не более трех часов. Более длительные сроки могут бытьустановлены только законодательными актами (ч 1 ст. 263 КУАП). Так, на срок дотрех суток — с обязательным уведомлением прокурора в течение 24 часов или с егосанкции — до десяти суток можно задерживать лицо, которое нарушило пограничныйрежим или режим в пунктах пропуска через государственную границу Украины, еслиэто лицо не имеет документов, удостоверяющих его личность. До рассмотрения деламогут быть задержаны лица, совершившие мелкое хулиганство (рассматривается втечение суток), нарушавшие порядок организации и проведения собраний, митингов,уличных шествий и демонстраций, проявившие неуважение к суду или торговавшие вне установленных местах (в течение трех суток) и др.

С целью обеспечения законности приприменении административного задержания о нем составляется протокол, в которомуказываются дата и место его составления, сведения о личности задержанного,время и мотивы задержания. Задержанному предоставляется право ознакомиться спротоколом и подписать его (или отказаться от подписания), сообщить о местесвоего пребывания родственникам или администрации по месту работы или обучения.О задержании несовершеннолетнего обязательно сообщается его родителям илилицам, их заменяющим.

Личный досмотр и досмотр вещейосуществляются с целью выявления, закрепления необходимых доказательствправонарушения и обеспечения в дальнейшем привлечения нарушителя кответственности. Право на их производство предоставлено уполномоченным на тодолжностным лицам органов внутренних дел, военизированной охраны, гражданскойавиации, других учреждений и пограничных войск, а на осмотр вещей такжедолжностным лицам органов лесоохраны, рыбоохраны и органов, осуществляющихнадзор за соблюдением правил охоты. Этот перечень может быть расширен толькозаконодательными актами (ст. 264 КУАП).

Личный досмотр проводитсяуполномоченным на то лицом одного пола с нарушителем и в присутствии двухпонятых того же пола. Досмотр вещей (ручной клади, багажа, орудий охоты иуловления рыбы, добытой продукции, транспортных средств и иных предметов)осуществляется в присутствии их владельца. Если он отсутствует, указанные вещимогут быть подвергнуты досмотру только в безотлагательных случаях, но с обязательнымучастием двух понятых.

Производство досмотра оформляетсяспециальным протоколом или о нем делается запись в протоколе обадминистративном правонарушении или в протоколе об административном задержании.

Изъятие вещей и документов,являющихся орудием или непосредственным объектом правонарушения, осуществляетсядолжностными лицами, которым предоставлено право проводить административноезадержание, личный досмотр и досмотр вещей, с целью обеспечения доказательств,а также, в зависимости от результатов рассмотрения дела, обеспечения ихконфискации, возмездного изъятия, уничтожения или возврата владельцу.

Об изъятии вещей и документовсоставляется протокол или делается запись в протоколе об административномправонарушении, административном задержании или осмотре вещей.

Статья 265 КУАП предусматриваетособенности изъятия отдельных видов вещей и документов у определенных лиц, атакже процессуального оформления изъятия некоторых предметов. К лицу,совершившему правонарушение во время выполнения служебных обязанностей, изъятие,личный досмотр и досмотр вещей применяются только в безотлагательных случаях.

Водители, судоводители и другие лица,управляющие транспортными средствами, речными и маломерными суднами иотносительно которых имеются достаточные основания считать, что они пребывают всостоянии опьянения, подлежат отстранению от управления этими транспортнымисредствами или судами и освидетельствованию на состояние опьянения (ст. 266КУАП). Отстранение, то есть принудительное освобождение лица от управлениятранспортным средством, осуществляется работниками органов внутренних дел.

С целью обеспечения законностиприменения рассмотренных мер ст. 267 КУАП предусматривает возможность ихобжалования заинтересованным лицом в вышестоящий орган (вышестоящемудолжностному лицу) или прокурору.

Стадия возбуждения дела обадминистративном правонарушении заключается в составлении протоколауполномоченным на то должностным лицом или представителем общественногоформирования (должностные лица исполкомов, органов внутренних дел, органовтранспорта, члены общественного формирования по охране общественного порядка,дружинники, общественные инспектора охраны природы и др.). Перечень лиц,имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях,приведен в ст. 255 КУАП.

Как уже указывалось, наличиепротокола об административном правонарушении свидетельствует о возбуждениидела, причем протокол должен быть составлен уполномоченным лицом с соблюдениемустановленной законом формы. В противном случае дело об административном правонарушениине может быть признано возбужденным. В протоколе должны указываться.: дата иместо его составления; должность, фамилия, имя и отчество лица, составившегопротокол; сведения о личности нарушителя; место, время совершения и сутьадминистративного правонарушения; нормативный акт, предусматривающийответственность за данное правонарушение; фамилии, адреса свидетелей ипотерпевших, если они есть; объяснение нарушителя; другие сведения, необходимыедля решения дела.

Протокол подписывается лицом, егосоставившим, и лицом, совершившим административное правонарушение. При наличиисвидетелей и потерпевших протокол может быть подписан также и этими лицами.

В случае отказа лица, совершившегоправонарушение, от подписания протокола, в нем делается запись об этом. Лицо,совершившее правонарушение, вправе представить объяснения и замечания по поводусодержания протокола, которые прилагаются к нему, а также изложить мотивысвоего отказа от его подписания.

В некоторых случаях, предусмотренныхзаконом (ст. 258 КУАП Украины), протокол об административном правонарушении несоставляется. Но если правонарушитель оспаривает наложенное на него взыскание,протокол об административном правонарушении составляется.

Первая стадия производства по деламоб административных правонарушениях заканчивается с момента подачи протоколаоргану (должностному лицу), уполномоченному рассматривать дело обадминистративном правонарушении. К протоколу должны прилагаться и все остальныематериалы о правонарушении (объяснения свидетелей, протокол изъятия вещей ит.п.).

Второй является стадия рассмотрениядела об административном правонарушении и вынесение постановления по делу. Этастадия заключается в том, что компетентный орган (должностное лицо)осуществляет окончательное расследование по делу и дает правовую оценкудействиям лица, обозначенного в протоколе.

Компетентный орган (должностное лицо)после получения материалов дела готовит его к рассмотрению. При этом он решает:принадлежит ли к его компетенции рассмотрение данного дела, правильно лисоставлен протокол и другие материалы дела об административном правонарушении,все ли лица, принимающие участие в рассмотрении дела, оповещены о времени иместе его рассмотрения, собраны ли необходимые дополнительные материалы,подлежат ли удовлетворению ходатайства лица, привлекаемого к административнойответственности, потерпевшего, их законных представителей и адвоката, еслитакие заявлены.

Дело об административномправонарушении рассматривается открыто, как правило, по месту его совершения.Орган (должностное лицо) при этом выясняет: было ли совершено административноеправонарушение, виновно ли данное лицо в его совершении, подлежит ли оно административнойответственности, имеются ли обстоятельства, смягчающие или отягчающиеответственность, нанесен ли имущественный вред, имеются ли основания дляпередачи материалов об административном правонарушении на рассмотрениетоварищеского суда, общественной организации, трудового коллектива, а такжедругие обстоятельства, имеющие значение для правильного решения дела.

По общему правилу, дела обадминистративных правонарушениях рассматриваются в пятнадцатидневный срок содня получения органом (должностным лицом), правомочным рассматривать дело,протокола об административном правонарушении и иных материалов дела. Существуюттакже и сокращенные сроки рассмотрения дела — в течение суток, трех-, пяти- исемидневный срок.

В течение суток рассматриваются делао заготовке, переработке или сбыте радиационно-загрязненных продуктов питанияили иной продукции, незаконном изготовлении, приобретении, хранении, перевозке,пересылке наркотических средств или психотропных веществ без цели сбыта, внебольших количествах, незаконных операциях с иностранной валютой и платежнымидокументами (если стоимость предмета незаконной операции не превышаетвосемнадцати не облагаемых налогом минимумов доходов граждан), мелкомхулиганстве и некоторые другие. В трехдневный срок рассматриваются дела обизготовлении, использовании, реализации, установлении, строительстве иэксплуатации радиоэлектронных средств и использовании радиочастот, о мелкойспекуляции, незаконной торговой деятельности и др. В пятидневный срокрассматриваются дела относительно лиц, совершивших мелкое хищение, занимающихсяизготовлением, хранением самогона и аппаратов для его выработки, нарушающихтребования режима радиационной безопасности в местностях, подвергшихся радиационномузагрязнению. В семидневный срок рассматриваются дела о нарушениях, связанных сиспользованием газа, об эксплуатации газоиспользующих установок без учетарасхода газа, о неподготовленности к работе резервного топливного хозяйства.

Рассмотрев дело об административномправонарушении, орган (должностное лицо) выносит постановление по делу.Постановление исполнительного комитета поселковой, сельской рады по делу обадминистративном правонарушении принимается в форме решения.

Это постановление также имеетопределенную форму и содержит: наименование органа (должностного лица),вынесшего постановление; дату рассмотрения дела; сведения о личности, вотношении которого рассматривается дело; изложение обстоятельств, установленныхпри рассмотрении дела; указания нормативного акта, предусматривающегоответственность за данное административное правонарушение; принятое по делурешение.

Если при решении вопроса о наложениивзыскания за административное правонарушение административными комиссиями,исполкомами поселковых, сельских советов, районными (городскими) судами(судьями) одновременно рассматривается вопросы о возмещении виновным имущественногоущерба, то в постановлении по делу указываются размер ущерба, подлежащеговзысканию, порядок и срок его возмещения.

Постановление по делу должносодержать решение вопроса об изъятых вещах и документах (если такое изъятиеосуществлялось), а также указание о порядке и сроке его обжалования.

Постановление коллегиального органапринимается простым большинством голосов членов коллегиального органа,присутствующих на заседании, и подписывается председательствующим на заседаниии секретарем этого органа.

При рассмотрении дела обадминистративном правонарушении должностные лица кроме КоАП и иных нормативныхактов общего характера руководствуются также положениями об органах,представителями которых они являются (например Положением об административных комиссияхи др.). Свое решение они оформляют либо путем вынесения постановления, либоделают запись о мере взыскания на протоколе об административном правонарушении.Такое право предоставлено, например, начальнику райотдела внутренних дел илиего заместителю.

После рассмотрения дела орган(должностное лицо) выносит одно из таких постановлений:

1) о наложении административноговзыскания;

2) о закрытии дела;

3) о применении мер воздействия,предусмотренных ст. 24' КУАП Украины.

Постановление о закрытии делавыносится при объявлении устного замечания, передачи материалов на рассмотрениетоварищеского суда, комиссии по борьбе с пьянством, образованной напредприятии, в учреждении, организации или их структурных подразделениях,общественной организации или трудового коллектива или передачи их прокурору,органу предварительного следствия или дознания, а также, при наличии обстоятельств,исключающих производство по делу ст. 247 КУАП. К этим обстоятельствамотносятся: отсутствие события и состава административного правонарушения; недостижение лицом на момент совершения административного правонарушенияшестнадцатилетнего возраста; невменяемость лица, совершившего противоправноедействие либо бездействие; совершение действия лицом в состоянии крайнейнеобходимости или необходимой обороны; издания акта амнистии, если он устраняетприменение административного взыскания; аннулирование акта, устанавливающегоадминистративную ответственность; окончание на момент рассмотрения дела обадминистративном правонарушении сроков, предусмотренных ст. 38 КУАП Украины(двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при продолжительномправонарушении — двух месяцев со дня его выявления); наличие по тому же факту вотношении лица, привлекаемого к административной ответственности, постановлениякомпетентного органа (должностного лица) о наложении административного взыскания,или не отмененного решения товарищеского суда, если материалы были переданы втоварищеский суд органом (должностным лицом), который вправе налагатьадминистративное взыскание по данному делу, или не отмененного постановления озакрытии дела об административном правонарушении, а также возбуждение поданному факту уголовного дела; смерть лица, в отношении которого было начатопроизводство по делу.

Если же было вынесено постановление оналожении административного взыскания, то оно объявляется немедленно послеокончания рассмотрения дела. Копия постановления в течение трех дней вручаетсяпод расписку или высылается лицу, в отношении которого оно вынесено. Копияпостановления в тот же срок вручается потерпевшему или высылается почтой по егопросьбе, и об этом делается соответствующая отметка в деле.

Стадия рассмотрения дела обадминистративном правонарушении заканчивается объявлением постановления поделу.

Постановление о наложенииадминистративного взыскания в ряде случаев, предусмотренных ст. 286 КУАПУкраины, обязательно доводится до сведения общественности.

Следующей стадией, возникающей не покаждому производству по делу об административном правонарушении, являетсястадия обжалования (или опротестования) постановления по делу. Наличие этойстадии является одной из гарантий соблюдения законности в производстве по деламоб административных правонарушениях. Постановление по делу может бытьобжаловано лицом, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшим.

Существует определенный порядокобжалования постановления по делу об административном правонарушении.Постановление административной комиссии, комиссии по борьбе с пьянствомобжалуется в исполком соответствующей рады или в районный (городской) суд;решения исполкома поселковой, сельской рады в исполком районной, исполкомгородской, районной в городе рады, или в районный (городской) суд.Постановление другого органа (должностного лица) о наложении административноговзыскания в виде штрафа обжалуется в вышестоящий орган (вышестоящему должностномулицу) или в районный (городской) суд; постановление о наложении другогоадминистративного взыскания — в вышестоящий орган (вышестоящему должностномулицу), после чего жалоба может быть направлена в районный (городской) суд.Судебное решение во всех вышеперечисленных случаях является окончательным иобжалованию не подлежит.

Постановление об одновременномналожении основного и дополнительного административных взысканий может бытьобжалована в десятидневный срок со дня вынесения постановления по выбору лица,в отношении которого оно вынесено, или потерпевшего в порядке, установленномдля обжалования основного и дополнительного взыскания.

По общему правилу, жалоба подается ворган (должностному лицу), вынесший постановление по делу об административномправонарушении, который в течение трех суток посылает ее вместе с делом органу(должностному лицу), правомочному ее рассматривать.

Подача в установленный срок жалобы ивынесение прокурором протеста приостанавливают исполнение постановления оналожении административного взыскания до рассмотрения жалобы или протеста. Исключениепредставляют собой случаи, когда выносится постановление о применении мервзыскания в виде предупреждения или административного ареста, а также в случаеналожения штрафа, взыскиваемого на месте совершения административногоправонарушения.

Орган (должностное лицо), получившийжалобу или протест на постановление по делу об административном правонарушении,проверяет законность и обоснованность вынесенного постановления, т.е.устанавливает действительно ли в действиях лица, привлекаемого к административнойответственности, имеется состав правонарушения, правильно ли оформленыдокументы по делу, не превысил ли орган (должностное лицо), рассматривавшийдело, свои полномочия и т.п. После того орган (должностное лицо),рассматривавший жалобу (или протест), может принять одно из следующих решений:оставляет постановление без изменения, а жалобу или протест без удовлетворения;отменяет постановление и направляет дело на новое рассмотрение; отменяетпостановление и прекращает дело; изменяет меру взыскания в пределах,предусмотренных нормативным актом об ответственности за административноеправонарушение с тем, однако, чтобы взыскание не было усилено. Еслиобнаружится, что постановление вынесено органом (должностным лицом),неправомочным решать это дело, то такое постановление отменяется и делонаправляется на рассмотрение компетентному органу (должностному лицу).

Прокурор, обнаружив, незаконностьрешения по делу или протесту на постановление по делу об административномправонарушении, может их опротестовать.

Аннулирование постановления содновременным закрытием дела об административном правонарушении влечет за собойвозвращение лицу, привлекаемому к административной ответственности, взысканныхденежных сумм, возмездно изъятых или конфискованных предметов, а также отменудругих ущемлений, связанных с этим постановлением. Если возвращение предметаневозможно, возвращается его стоимость.

Исполнение постановлений о наложенииадминистративных взысканий — завершающая стадия производства по делам обадминистративных правонарушениях. Ее суть состоит в практической реализацииадминистративного взыскания, назначенного правонарушителю постановлением.

В процессе выполнения постановлениялица, виновные в совершении административного проступка, несут соответствующиелишения и ограничения личностного, морального или материального характера. От того,как последовательно реализовано постановление об административном взыскании,насколько доведено до конца, большей частью зависят уровень эффективностиборьбы с административными правонарушениями, их предупреждение,результативность воспитания граждан в духе точного и неуклонного соблюдениязаконов.

Порядок исполнения постановлений обадминистративных взысканиях урегулирован в КУАП Украины, Таможенном кодексеУкраины и в других законодательных актах Украины.

Необходимым условием исполненияпостановления о наложении административного взыскания является вступление его взаконную силу. Это означает, что постановление приобрело юридическое значение иобязательно к исполнению согласно ст. 298 КУАП Украины государственными иобщественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями,должностными лицами и гражданами.

Постановление охватывает не толькодеятельность уполномоченных государственных органов (должностных лиц), но иповедение самого нарушителя. Так, лицо, привлеченное к административнойответственности, должно выполнять те или другие обязанности, возложенные нанего постановлением. Уклонение от добровольного выполнения этого постановленияприводит к необходимости применения относительно правонарушителя принудительныхмер воздействия.

Орган, уполномоченный выполнятьпостановление, обязан своевременно и точно осуществлять в связи с этим ряддействий, установленных КУАП Украины и другими нормативными актами, оформитьнеобходимые документы, направить их по принадлежности.

Все другие юридические и физическиелица, причастные к своевременному и точному выполнению постановления(администрация предприятий, учреждений, организаций, банковские учреждения,торговые предприятия и т.п.), обязаны содействовать органам, выполняющимпостановление, в его реализации. Орган (должностное лицо), вынесший постановлениеоб административном взыскании, призван осуществлять контроль за правильной исвоевременной реализацией этого акта, решать вопросы, связанные с еговыполнением.

В соответствии со ст. 299 КУАПУкраины постановление о наложении административного взыскания подлежитвыполнению с момента его вынесения, если другое не определено КУАП и другимиактами законодательства Украины.

Постановление о наложении взысканийявляется актом органов управления и набирает силы с момента его принятия. Этоодно из конкретных проявлений оперативного характера административнойответственности.

Если постановление о наложенииадминистративного взыскания опротестовано прокурором или обжаловано лицом, вотношении которого оно вынесено, либо потерпевшим, оно выполняется послеоставления протеста или жалобы без удовлетворения. Исключения представляют постановленияо применении мер взыскания в виде предупреждения, административного ареста, атакже когда штраф налагается на месте совершения административного проступка.

Постановления исполняют разныегосударственные органы. При этом они осуществляют двоякую по своему характеромдеятельность: по возвращению постановлений к исполнению и по непосредственномуих исполнению. И та, и другая деятельность создает единую стадию исполненияпостановлений, но является ее разными этапами.

Первый этап — возвращениепостановлений к исполнению юрисдикционным органам (решающим вопросы об ответственностивиновных и выносящим постановления о наложении административных взысканий).Соответствующий орган, прежде всего, должен своевременно направить вынесенноепостановление органу-исполнителю.

В содержание деятельностиюрисдикционного органа входит также осуществление контроля за своевременным иточным исполнением постановлений и решением всех связанных с ним вопросов(отсрочка, прекращение исполнения постановлений и др.).

Второй этап — непосредственноеисполнение постановлений о наложении административных взысканий; оно возложенона уполномоченные на то органы (органы внутренних дел, судебные исполнители,таможенные органы и др.).

В производстве по делу о некоторыхправонарушениях юрисдикционный орган, вынесший постановление, уполномочен самего исполнить. Например, за управление транспортными средствами в состоянииопьянения должностные лица государственной автомобильной инспекции могутприменить к водителям административное взыскание в виде лишения прав управлениятранспортными средствами на определенный срок. Они же исполняют вынесенноепостановление путем изъятия удостоверения на право управления транспортнымисредствами.

Как указывалось, по общему правилу,постановление о наложении административного взыскания подлежит исполнению смомента вынесения. Если незамедлительное исполнение постановления о наложении административноговзыскания в виде административного ареста, исправительных работ или штрафа (заисключением взыскание штрафа на месте совершения административногоправонарушения) является невозможным; орган (должностное лицо), вынесшийпостановление, может отсрочить исполнение постановления на срок до одногомесяца (ст. 301 КУАП).

На практике возникают такиеобстоятельства, при которых производство по делу об административномправонарушении не должно осуществляться, а если постановление о наложенииадминистративного взыскания все-таки было вынесено, его исполнение необходимопрекратить.

В КУАП (ст. 302) указан переченьобстоятельств, исключающих возможность начала или дальнейшего производства поделу и является основаниями для прекращения исполнения постановления обадминистративном взыскании, если оно вынесено. К ним относятся:

1) издание акта амнистии при условии,что он устраняет применение административного взыскания;

2) отмена акта, устанавливающегоадминистративную ответственность за данный проступок;

3) смерть лица, в отношении которогобыло начато производство по делу.

Статья 303 КУАП Украины устанавливаетсрок давности, по истечении которого постановление о наложенииадминистративного взыскания не подлежит выполнению. Общий срок давности — тримесяца со дня вынесения. В этот срок не включается время, на которое выполнениепостановления приостанавливается в связи с отсрочкой исполнения согласно ст.301 КУАП Украины, а также с вынесением протеста или подачей жалобы.

Из приведенного общего правила отрехмесячном сроке возможны исключения, которыми могут устанавливаться и болеедлительные сроки для исполнения постановлений по делам об отдельных видахадминистративных правонарушений.

В соответствии со ст. 139 Таможенногокодекса Украины конфискация предметов, являющихся непосредственным объектомнарушения таможенных правил, и предметов со специально изготовленнымитайниками, использованными для перемещения через таможенную границу с сокрытиемтаких предметов, производится независимо от времени совершения или обнаружениянарушения таможенных правил.

Контроль за правильным исвоевременным выполнением постановлений о наложении административного взысканияосуществляется органом (должностным лицом), вынесшим постановление.

17.4 Общая характеристика производств по административным делам

 

Аналогично с производством по деламоб административных правонарушениях процедуры всех других видов производствтакже осуществляются в соответствии с определенными стадиями и соблюдением названыхранее принципов.

Дисциплинарное производствоурегулировано Правилами внутреннего трудового распорядка, уставами предприятий,организаций и учреждений, уставами о дисциплине, действующими в отдельныхотраслях государственной деятельности. Особенность этого вида производствазаключается в том, что оно осуществляется не только на основании норм трудовогоправа, но по правилам и методам административного процесса представителямиисполнительной власти, администрации предприятий, организаций или учреждений,должностными лицами органов самоуправления, представителями общественныхобъединений. Дисциплинарное производство имеет четыре стадии:

— возбуждение дисциплинарногопроизводства;

— рассмотрение дела;

— принятие решения по делу и его исполнение;

— обжалование (опротестовывание)решения по дисциплинарному делу.

Основанием для возбуждениядисциплинарного производства является осуществление лицом дисциплинарногопроступка, под которым понимают виновное, противоправное действие, связанное сневыполнением или неподобающим выполнением служебных обязанностей. Для отдельныхкатегорий работников государственного аппарата, а также других служащихдисциплинарная ответственность может наступить и за проступки, не связанные сослужебной деятельностью, но порочащие их звание. Основанием для дисциплинарногопроизводства служат докладные записки, рапорты, представление о совершениипроступка. Собственник или уполномоченный им орган вместо наложениядисциплинарного взыскания имеют право рассмотрение вопроса о нарушении трудовойдисциплины передать трудовому коллективу. Дело о привлечении к дисциплинарнойответственности может быть возбуждено прокурором.

Администрация может применить кнарушителям дисциплины взыскания, предусмотренные действующим законодательством.Ст. 147 Кодекса законов о труде Украины предусматривает два вида взыскания — выговори увольнение. Но законом Украины «О государственной службе», уставами одисциплине работников в отдельных отраслях управления предусмотрены и другиедисциплинарные взыскания (например, предупреждение о неполном служебномсоответствии, задержка до одного года в присвоении очередного ранга или вназначении на вышестоящую должность и другие). Не указанные в законодательствепринудительные меры дисциплинарного характера использоваться не могут.

Дисциплинарные взыскания применяютсянепосредственно после выявления проступка, но не позже одного месяца со дня еговыявления. Дисциплинарное взыскание не может быть наложено позже 6-месячногосрока со дня совершения проступка.

При рассмотрении дела выясняетсястепень и тяжесть вины работника, который совершил проступок, обстоятельствасовершения проступка, личность правонарушителя, его служебная характеристика,материальный ущерб. От нарушителя может быть взято устное или письменное объяснениео причинах совершения проступка; для следователя и прокурора — толькописьменное. Об отказе дать объяснение составляется акт.

Компетентный орган (должностноелицо), рассмотрев дело, принимает решение. Тяжесть взыскания должнасоответствовать тяжести проступка. О наложении взыскания издается приказ. Оприменении дисциплинарного взыскания работнику сообщается в трехдневный срокпод расписку. Решение о наложении дисциплинарного взыскания может быть обжаловано,в том числе в суд.

Если в течение года со дня применениядисциплинарного взыскания работник не совершил правонарушения и не былпривлечен к дисциплинарной ответственности, он считается не подвергавшимсядисциплинарной ответственности. Дисциплинарное взыскание может быть снято и доокончания годового срока.

В связи с переходом экономики Украинык рыночным отношениям распространяется такой вид производства, какрегистрационное производство.

Оно имеет несколько видов:

а) государственная регистрация всехсубъектов предпринимательства, которыми являются граждане Украины или другихгосударств, а также юридические лица;

б) процедура лицензирования отдельныхвидов деятельности;

в) регистрация нормативных актовКабинета Министров, министерств и других центральных органов исполнительнойвласти, органов хозяйственного управления и контроля, касающихсясоциально-экономических, личных прав, свобод и интересов граждан или имеющихмежведомственный характер;

г) регистрация объединений граждан;

д) регистрация религиозныхорганизаций и др. Перечисленные виды регистрационного производства имеют многообщего и много отличий.

Процедура государственной регистрациикасается всех предприятий, субъектов предпринимательской деятельности, которымимогут быть граждане Украины и других государств, а также юридические лица. Немогут быть субъектами предпринимательской деятельности лица, ограниченныезаконом в дееспособности.

Такие категории граждан Украины, каквоеннослужащие, должностные лица органов прокуратуры, суда, службыбезопасности, внутренних дел, государственного нотариата, а также органовгосударственной власти и управления, призванные осуществлять контроль задеятельностью предприятий, государственные служащие, ограниченные в занятиипредпринимательской деятельностью.

Не могут быть зарегистрированы какпредприниматели с правом осуществления соответствующего вида деятельности лица,которым запрещено заниматься определенной деятельностью до окончания срока, установленногоприговором суда.

Лица, имеющие непогашенную судимостьза кражи, взяточничество и другие корыстные преступления, не могут бытьзарегистрированы как предприниматели, не могут выступать соучредителямипредпринимательской организации, а также занимать в предпринимательскихобществах и их союзах руководящие должности и должности, связанные с материальнойответственностью.

Закон Украины «О предпринимательстве»предоставляет предпринимателям свободу предпринимательской деятельности,которая проявляется в праве без ограничений принимать решения и осуществлятьсамостоятельно любую деятельность, не противоречащую действующему законодательству.Вместе с этим устанавливается перечень видов деятельности, подлежащихлицензированию, а также тех видов, предпринимательство о которых запрещено всвязи с повышенными требованиями к безопасности работ и необходимостью централизациифункций управления.

Государственная регистрацияпредпринимательства осуществляется в исполнительных комитетах районной,городской, районной в городе раде, районных местных администрациях по местужительства или деятельности предпринимателей.

Для государственной регистрациипредпринимательства направляются следующие документы:

— заявление предпринимателя;

— решение учредителя (собственникаимущества или уполномоченного им органа) об учреждении субъектапредпринимательской деятельности, а также устав в тех случаях, когда оннеобходим для создаваемой формы предпринимательства;

— документ, подтверждающий уплатусредств за регистрацию;

— письменное подтверждение оюридическом адресе субъекта предпринимательства и другие документы (в случаях,предусмотренных действующим законодательством для отдельных организационныхформ предпринимательства).

Соответствующий орган, осуществляющийрегистрацию, в месячный срок выдает удостоверение о регистрации и одновременнонаправляет в налоговую инспекцию ив орган государственной статистики сведения озарегистрированном субъекте предпринимательства.

Отказ в государственной регистрациисубъекта предпринимательства может наступить только по мотивам нарушенияпорядка его создания. Не допускается она по мотивам нецелесообразности созданиясубъекта предпринимательства. Отказ в государственной регистрации может бытьобжалован в суд.

Если для занятия предпринимательскойдеятельностью необходима лицензия, субъекты предпринимательства обращаются ксоответствующим органам с заявлением, к которому прилагают копии учредительныхдокументов, а предприниматель (физическое лицо) — копии документов, удостоверяющихуровень образования и квалификации, необходимые для осуществлениясоответствующего вида деятельности (медицинская практика, юридическая практика,изготовление пива и вина и тому подобное).

Порядок выдачи субъектампредпринимательской деятельности специальных разрешений (лицензий) наосуществление отдельных видов деятельности регулируется Законом Украины «Опредпринимательстве» (ст. 4).

Разрешение (лицензия) или отказ влицензии на предпринимательскую деятельность осуществляется в срок не позднее30 дней со дня получения заявления и соответствующих документов.

Отказ в выдаче лицензии может бытьобжалован в судебном порядке.

Государственная регистрацияпредприятия проводится в исполнительном комитете районной, городской, районнойв городе раде или в районной местной администрации по месту нахожденияпредприятия.

Для государственной регистрациипредприятия соответствующему органу направляются заявление, решение учредителяо создании, устав и другие документы. Если у предприятия на момент регистрацииотсутствует собственное помещение, она осуществляется по юридическому адресуодного из учредителей.

Государственная регистрация предприятияосуществляется не позже 15 дней со дня подачи заявления и необходимыхдокументов. Данные о государственной регистрации посылаются в 10-дневной сроксоответствующим органом в Министерство финансов и Министерство статистики Украины.Предприятие включается в государственный реестр Украины со дня его регистрации.

Отказ в государственной регистрациипредприятия может быть из-за нарушения установленного Законом Украины «Опредприятиях в Украине» порядка создания предприятия, а также в случаенесоответствия необходимых документов требованиям законодательства. По мотивамнецелесообразности создания предприятия отказ не допускается.

Если государственная регистрацияпредприятия в установленный срок не проведена или в ней отказано по мотивам,которые учредитель считает необоснованными, он может обратиться в суд и имеетправо взыскать через суд убытки, нанесенные ему вследствие незаконного отказа врегистрации.

В случаях, когда предприятие будетзаниматься отдельными видами деятельности, подлежащими лицензированию, онообязано получить разрешение (лицензию) в порядке, предусмотренном закономУкраины «О предпринимательстве».

Государственная регистрацияобъединений предприятий (ассоциаций, корпораций, консорциумов, концернов идругих объединений), а также товарных фирм осуществляется в порядке,установленном для регистрации предприятий.

В хозяйственной деятельности широкоиспользуется такая организационно-правовая форма предприятий, как хозяйственныеобщества. Согласно со ст. 1 Закона Украины «О хозяйственных обществах» от01.10.91 г. ими признаются предприятия, организации, учреждения, созданные наосновании договора граждан или юридических лиц путем объединения их имущества ипредпринимательской деятельности.

Законодательство предусматриваеттакже организацию акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью,обществ с дополнительной ответственностью, полных обществ, командитних обществ,арендных предприятий, государственных коммунальных предприятий, основанных насобственности административно-территориальных единиц) и государственныхпредприятий, основанных на общегосударственной собственности.

Любая из названных формпредпринимательской деятельности может осуществляться только послегосударственной регистрации, которая осуществляется в соответствии со ст. 8 Закона«О предпринимательстве».

Государственная регистрация этихсубъектов предпринимательской деятельности должна осуществляться в течение 5-тидней. В этот срок орган регистрации обязан выдать предпринимателю илипредприятию свидетельство о регистрации, которое является основанием дляоткрытия счета в банке и начала предпринимательской деятельности.

Имеет особенности регистрационноепроизводство по созданию объединений граждан и религиозных организаций.

Порядок регистрации объединенийграждан урегулирован Законом Украины «Об объединении граждан». В соответствии сним регистрация политических партий и международных общественных объединенийосуществляется Министерством юстиции Украины; других объединений граждан(общественных организаций), а также местных ячеек зарегистрированныхвсеукраинских и международных объединений — исполнительными комитетами сельских(поселковых), городских рад или местными органами исполнительной власти(местными администрациями).

С целью регистрации объединенияграждан учредители подают заявление, заявление о регистрации политическойпартии должны подписать не меньше 1000 граждан Украины, имеющих избирательноеправо. К заявлению прилагаются протокол учредительного собрания (съезда,конференции), устав или положение, где указаны цели создания объединения, информацияо составе руководства центральных уставных органов, данные о местных ячейках,документы об уплате регистрационного сбора. Политические партии подают такжесвои программные документы.

От регистрационного сбораосвобождаются детские общественные объединения. Общественные объединенияинвалидов, женщин, ветеранов и молодежи выплачивают вдвое меньшийрегистрационный сбор.

Регистрационное дело рассматриваетсясоответствующими органами в двухмесячный срок со дня поступления заявления ирегистрационных документов. Местные органы исполнительной власти и местногосамоуправления имеют право осуществлять проверку сведений, содержащихся впредставленных документах.

О регистрации или отказе в нейзаявителям сообщаются в 10-дневной срок в письменном виде.

Отказ в регистрации может иметь местотолько в случаях, когда устав (положение) не отвечает закону или когда он илидеятельность общественного объединения противоречат Декларации огосударственном суверенитете Украины.

Отказ в регистрации политическойпартии и международному общественному объединению может быть обжалован вВерховный Суд Украины, а местным общественным объединением — соответственно вобластной, Киевский городской, районный (городской) суды.

Государство гарантирует равноправие гражданнезависимо от их отношения к религии. Любое прямое или косвенное ограничениеправ, установление прямых или косвенных преимуществ граждан в зависимости от ихотношения к религии, разжигание, связанных с этим вражды и ненависти, оскорблениечувств граждан влекут за собой ответственность согласно закону.

Государственный контроль засоблюдением законодательства Украины о свободе совести и религиозныхорганизациях осуществляют местные рады, их исполнительные комитеты, органыместной государственной администрации, а также Государственный комитет Украиныпо делам религий. Комитет обеспечивает проведение политики государства относительнорелигии и церкви в соответствии с Законом Украины «О свободе совести ирелигиозных организациях» от 23.04.91 г.

Для получения религиозной общинойправоспособности юридического лица граждане в количестве не меньше 10-ти,образовавшие ее и достигшие 18-летнего возраста, подают заявление и устав нарегистрацию в областную, Киевскую и Севастопольскую государственныеадминистрации, а в Автономной Республике Крым — в Совет Министров. Религиозныецентры, управления, монастыри, религиозные братства, миссии и духовные учебныезаведения подают на регистрацию устав в Государственный комитет Украины поделам религий.

Орган, осуществляющий регистрациюУстава, в месячный срок рассматривает заявление, устав и принимаетсоответствующее решение, о чем в 10-дневной срок письменно сообщает заявителям.В необходимых случаях орган регистрации может затребовать вывод исполнительногокомитета местной рады, а также специалистов. В таком случае решение о регистрацииустава принимается в трехмесячный срок. Превышение установленных сроковрегистрации уставов религиозных организаций может быть обжаловано в суде.

Религиозной организации может бытьотказано в регистрации устава, если он или ее деятельность противоречатдействующему законодательству, о чем в 10-дневной срок письменно сообщаетсязаявителям. Это решение может быть также обжаловано в суде.

Деятельность религиозной организацииможет быть прекращена в связи с ее реорганизацией или ликвидацией согласнособственному постановлению этой организации, а также по решению судаприменительно к организациям, являющимся юридическими лицами, в случаенарушения ими положений законодательных актов о свободе совести и религиозныхорганизациях.

Одним из видов государственнойрегистрации является регистрация нормативных актов министерств и других органовисполнительной власти, органов хозяйственного управления и контроля, которыезатрагивают социально-экономические, политические, личные права, свободы изаконные интересы граждан или имеют межведомственный характер.

В соответствии со ст. 2 УказаПрезидента от 03.10.92 г. «О государственной регистрации нормативно-правовыхактов министерств и других органов исполнительной власти» (с изменениями,внесенными Указом Президента от 21.05.98 г.) государственную регистрациюосуществляют:

— Министерство юстиции Украины — относительно нормативно-правовых актов министерств, других центральных органовисполнительной власти, органов хозяйственного управления и контроля;

— Главное управление юстицииМинистерства юстиции Украины в Автономной Республике Крым – относительнонормативно-правовых актов министерств и республиканских комитетов АвтономнойРеспублики Крым;

— областные. Киевское иСевастопольское городские управления юстиции — относительно нормативно-правовыхактов областных. Киевской и Севастопольской городских государственныхадминистраций (с 8 июня 1998 года), их управлений, отделов, другихподразделений, а также органов хозяйственного управления и контроля;

— районные, районные в Киеве иСевастополе управления юстиции — относительно нормативно-правовых актоврайонных, районных в Киеве и Севастополе государственных администраций.

Нормативный акт в трех экземплярахнаправляется в орган государственной регистрации на следующий день послепринятия; одновременно также направляются:

— обоснования оснований для изданиянормативного акта или отдельных его норм;

— сведения о действующих актах поэтому вопросу, информация о сроках приведения их в соответствие с нормативнымактом, представленным на государственную регистрацию, а также об актах,теряющих силу в связи с принятием данного акта;

— сведения об официальномсогласовании акта с заинтересованными органами.

Государственная регистрациянормативного акта осуществляется в 10-дневной срок с момента поступления его врегистрационный орган, о чем делается надпись на оригинале с датой орегистрации. После этого акт заносится в государственный реестр. Срокрегистрации может быть продлен, но не более чем на 10 дней с сообщением об этоморгану, внесшему акт на регистрацию.

Акты, изданные с нарушениемдействующего законодательства, нарушающие или ограничивающие законные права,свободы, интересы граждан, предприятий, учреждений и организаций или возлагающиена них не предусмотренные законом обязанности, выходящие за пределы компетенцииоргана, выдавшего акт, не согласованные с заинтересованными органами, если этоявляется обязательным, не регистрируются.

Об отказе в регистрации письменносообщается в орган, выдавший акт, с указанием конкретных причин. Решение оботказе в государственной регистрации, принятое Министерством юстиции,обжалуется в Кабинет Министров Украины, а принятое управлением юстиции — вобластные, Киевскую и Севастопольскую государственные администрации.

К регистрационной следует отнеститакже деятельность центров занятости, которые созданы в связи с переходом кновым формам ведения хозяйства, собственности, с переходом к рыночнымотношениям и появлением значительного количества людей, которые потеряли работуили не могут ее найти.

Центры занятости имеют цельюослабление социальной напряженности и предоставление гражданам помощи в поискахработы или получении статуса безработного.

Гражданин, который обращается в центрзанятости, заполняет регистрационную карточку, прилагает к ней трудовую книжкуили документы, ее заменяющие, документ об образовании или удостоверении опрофессиональной квалификации, справку о состоянии здоровья и о заработке за последниедва месяца, паспорт.

Центр занятости в течение 10-ти днейсо дня регистрации в нем лица должен предложить ему два и больше вариантатрудоустройства или получения новой специальности путем переподготовки,обеспечить его информацией о наличии вакантных должностей (рабочих мест). Еслив течение десятидневного срока не найдены возможности трудоустроить человека,он получает статус безработного и право на помощь.

В структуре административногопроцесса важное место занимает производство по делам, связанных сосуществлением государственного ведомственного и вневедомственного(подведомственного) контроля органами исполнительной власти (министерствами,управлениями и отделами местных государственных администраций, руководителямигосударственных предприятий, организаций и учреждений) относительно подчиненныхим органов и структурных подразделений, а также специализированными службами игосударственными инспекциями.

При осуществлении ведомственного иливневедомственного контроля орган (должностное лицо по поручениюсоответствующего органа) проверяет исполнение предписаний законов, указовПрезидента, постановлений Кабинета Министров, ведомственных актов. В пределахведомственного контроля может осуществляться проверка в полном объеме организационной,финансовой и хозяйственной деятельности подведомственных органов и структурныхподразделений. Межведомственный контроль, осуществляемый соответствующимислужбами и инспекциями, касается только отдельных направлений деятельности — финансовой, хозяйственной, выполнения общеобязательных правил, противопожарных,санитарных и т.п.

Контроль осуществляется в формепроверок, обследований, ревизий, на основании документа, подписанногоруководителем (заместителем) соответствующего органа исполнительной власти,начальником контрольно-ревизионной службы или управления, руководителями службыв районе, городе, руководителями (заместителями) государственных инспекций.

Так, согласно Закону Украины «Огосударственной контрольно-ревизионной службе в Украине» от 26.01.1993 г.представители этой службы могут по инициативе службы один раз в годосуществлять проверку финансово-хозяйственной деятельности государственныхорганов предприятий, организаций и учреждений. По поручению правоохранительныхорганов ревизии, проверки и обследования могут осуществляться работникамиконтрольно-ревизионной службы без ограничений. При этом они имеют право:осматривать и изучать необходимые документы; опечатывать кассы, кассовыепомещения, склады, архивы; изымать документы или материальные ценности, книгиих учета, получать объяснение от должностных и материально-ответственных лиц;останавливать движение материальных ценностей, выдачу ссуд банковского порядка;получать от любых должностных лиц необходимые сведения, копии документов и др.

Широкими полномочиями поосуществлению контроля наделены государственные инспекции, значительная частькоторых вправе согласно Кодексу Украины об административных правонарушенияхрассматривать дела о нарушении соответствующих общеобязательных правил и накладыватьна виновных административные взыскания.

Административно-процессуальныминормами внедряется в жизнь разрешительная система– совокупность правил,регулирующих порядок производства, приобретения, пользования, хранения,перевозки, сбыта определенных предметов и веществ, а также открытие ифункционирование отдельных предприятий.

Разрешительная система,осуществляемая органами внутренних дел, является важным средством обеспеченияобщественного порядка и общественной безопасности в стране, борьбы спреступностью и другими правонарушениями. Она распространяется на предметы,материалы и объекты, которые составляют повышенную опасность для окружающих,могут быть использованы с преступной или другой целью. К таким объектамотносятся огнестрельное, холодное, газовое и пневматическое оружие, взрывныематериалы, хранилища и склады, где они хранятся, стрелковые тиры и стрельбища,оружейные мастерские и пиротехнические предприятия, магазины, которые торгуюторужием и боеприпасами, штемпельно-граверные мастерские, печати и штампы.

Органы внутренних дел осуществляютразрешительную систему путем использования различных форм и методов, важноеместо среди которых занимает контроль за соблюдением ее правил. Контрольнаядеятельность органов внутренних дел в указанной сфере включает начальнуюпроверку объектов перед выдачей соответствующих разрешений, систематическоеобследование таких объектов, предварительную проверку лиц, с которымизаключаются трудовые договоры для работы на них, а также применениепрофилактических мер для предупреждения и прекращения нарушений правилразрешительной системы. С целью обеспечения выполнения заданий, возлагаемых наорганы внутренних дел по осуществлению разрешительной системы, организацииконтроля за соблюдением ее правил ведется учет всех объектов, на которые онараспространяется, а также владельцев отдельных предметов.

Начальная проверка объектов передвыдачей соответствующих разрешений способствует предупреждению различныхопасных ситуаций, вредных последствий несоблюдения правил разрешительнойсистемы. Такая проверка складов, хранилищ и других объектов осуществляется комиссией,в состав которой, кроме работников органов внутренних дел, входят такжепредставители других заинтересованных организаций. По результатам работыкомиссия составляет акт, в котором делает вывод о наличии или отсутствииусловий для открытия объекта. Перед выдачей разрешения на приобретение илихранение (ношение) оружия гражданином обязательно проверяются сведения, которыехарактеризуют личность последнего (состояние здоровья, отсутствие судимости,нарушений общественного порядка и т.п.).

Обследования объектов разрешительнойсистемы осуществляются инспекторами милиции ежеквартально, а объектов, накоторых хранится большое количество огнестрельного оружия (20 и больше единиц),а также базовых складов взрывчатых веществ — ежемесячно. Во время обследованийобязательно должны проверяться наличие соответствующих разрешений, паспортов,согласия на заключение трудовых договоров с работниками, соблюдение пропускногорежима, учет подконтрольных предметов и материалов, порядок их выдачи и приема,правильность ведения служебной документации, пригодность помещений для храненияуказанных предметов, состояние технического оборудования, охраны объектов, оборудованиеи техническое состояние транспорта для перевозки опасных предметов; проверяетсявыполнение гражданами-владельцами огнестрельного, холодного, газового илипневматического оружия правил хранения указанных предметов.

Важным средством предупрежденияхищения предметов и материалов, на которые распространяется разрешительнаясистема, а также неподобающего их использования является предварительнаяпроверка лиц, с которыми заключаются трудовые договоры для выполнения работ,связанных с указанными предметами и материалами. Руководители предприятий,учреждений и организаций могут принимать на работу таких лиц только попредварительному согласию органа внутренних дел, который дает его послевсесторонней и тщательной проверки. Согласие не может быть дано, если гражданинсистематически нарушает общественный порядок, имеет судимость, по состояниюздоровья не может выполнять указанных обязанностей, а также в некоторых другихслучаях.

Содержание профилактической работыопределяется на основании анализа обстановки на объектах, который характеризуетсостояние соблюдения правил разрешительной системы. Значительная роль впрофилактике нарушений этих правил принадлежит согласованным действиям работниковразрешительной системы и других служб органов внутренних дел (уголовногорозыска, борьбы с организованной преступностью, ГАИ и т.п.), а также различныхгосударственных органов и объединений граждан, владеющих объектамиразрешительной системы. Основное внимание в профилактической деятельностиорганов внутренних дел должно уделяться выявлению и устранению илинейтрализации причин и условий, способствующих нарушению установленных правил.

ТЕМА 18. ПОНЯТИЕ, ХАРАКТЕРИСТИКА И КРИТЕРИИ ЗАКОННОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМУПРАВЛЕНИИ

 

18.1 Понятие законности и дисциплины в государственном управлении

Законность является обязательной длявсего государственного механизма, гражданского общества (государственныхорганов и организаций, государственных служащих, общественных и религиозныхобъединений, информационных источников и т.п.), а также для всех граждан.Законность — это прежде всего наличие реально действующих правовых норм надлежащегокачества, их последовательное и неуклонное выполнение всеми субъектамиправа. Как специфические регуляторы общественных отношений законы и другиеправовые предписания должны отвечать достигнутому в государстве уровнюэкономики, культуры, личной свободы, морально-этическим нормам.Законодательство должно быть средством легализации права государством с цельюобеспечения интересов общества, граждан» поддерживания режима демократии,поскольку она является основой жизнеспособности, разумного функционированиягосударства и общества на основании закона. Только закон может ограничиватьсвободу отдельного лица в интересах других, чем в первую очередь подчеркиваетсяверховенство закона перед другими правовыми предписаниями в правовомгосударстве.

В юридической литературе законностьрассматривается с различных позиций: как принцип государственной деятельности,как метод государственного руководства обществом, как режим взаимоотношенийнаселения и государственных органов. Наиболее важной стороной законности являетсята, что раскрывает ее как режим взаимодействия граждан и общественныхобъединений с субъектами власти. Режим законности обеспечивает возможностьреализации прав и законных интересов личности, ее всестороннего развития,формирования и развития гражданского общества. По наличию законностиобщественная жизнь, все виды государственной деятельности подчинены неуклонномудействию права, при помощи которого достигаются согласованность действий,организованность и порядок в общегосударственном масштабе.

Режим законности должен пронизыватьдеятельность всех государственных и негосударственных органов и организаций,всех граждан, но особую роль он играет в сфере исполнительной деятельности, гдеимеет свои специфические проявления.

Во-первых, среди субъектов власти органыгосударственного управления, администрация государственных предприятий,организаций и учреждений составляют наиболее многочисленную группу, а поэтому сними чаще всего вступают в отношения граждане и их организации. Перед аппаратомгосударственного управления стоит задача обеспечения выполнения юридическихнорм большим количеством субъектов права.

Во-вторых, субъекты исполнительнойвласти издают много правовых предписаний, которые должны отвечать действующемузаконодательству, а также применяют законы и другие законодательные акты.

В-третьих, субъекты государственногоуправления используют меры административного принуждения, осуществляютюрисдикционную деятельность.

В-четвертых, они наделенызначительными властными полномочиями (которые могут расширяться в чрезвычайныхусловиях). В их ведении находятся армия, органы внутренних дел,исправительно-трудовые заведения и т.п.

Важным для поддержания законностиявляется то, чтобы органы исполнительной власти выполняли не только законы, нои те предписания, которые они издают самостоятельно. Они также должныобязательно выполнять изданные согласно закону акты высших органов управления,судебных органов, местных органов государственной исполнительной власти иорганов местного самоуправления. При таких условиях будет поддерживатьсянеобходимая дисциплина в государственном управлении, которая имеетфункциональное значение. Это дисциплина финансовая, ценообразование, штатная,трудовая, исполнительная, технологическая и т.п.

Таким образом, создание стойкогоправового режима требует:

1) наличия развитого законодательстваи системы правовых норм, которая на нем базируется;

2) гарантий, которые обеспечивали бынадежное и последовательное выполнение юридических предписаний всемиучастниками управленческих отношений;

3) механизма принуждения, четкодействующего в пределах законности.

Организация и функционированиеаппарата государственного управления должны регулироваться, в первую очередь,законами как актами высшей юридической силы, закрепляющими принципы, основныенаправления, формы и методы управленческой деятельности, устанавливающимиправовой статус граждан, их отношения с исполнительными структурами. Наряду сэтим развитая правовая основа исполнительной деятельности должна отвечать идругим критериям: соответствие юридических норм праву, полнота идифференцированность системы норм, их стабильность, высокая юридическаятехника, доступность нормативного материала.

18.2 Гарантии обеспечениязаконности и дисциплины

 

Все государственные органы наряду сосуществлением своих непосредственных функций обязаны принимать меры поподдержанию режима законности. Этим занимаются законодательные органы, органыгосударственной исполнительной власти, а также специально созданные органы –судебные и прокуратура. Определенное место в этом деле отводится общественности(трудовым коллективам, общественным объединениям).

В деле обеспечения законности важнуюроль играет институт обжалования гражданами незаконных действий органовгосударственного управления, должностных лиц и негосударственных объединений, атакже заявлений и обращений граждан к соответствующим органам исполнительнойвласти.

Поддерживание режима законности вгосударственном управлении осуществляется путем контроля (его составной части — проверки выполнения) и надзора.

Контрольная деятельность обеспечиваетсистематическую проверку выполнения законов, других нормативных актов,соблюдения государственной дисциплины и правопорядка. Контроль являетсясоставной частью управления, средством выполнения его задач. Контроль следуетрассматривать как функцию управления. Поэтому особенность контроля состоит вовмешательстве контролирующих в оперативную деятельность подконтрольных, в дачеим обязательных указаний, прекращении, изменении или отмене актов управления)принятии мер принуждения относительно подконтрольных должностных лиц.

Проверка исполнения как составнаячасть контрольной деятельности носит тематический характер и состоит в проверкеисполнения определенных законов и нормативных актов подчиненным аппаратом.

Надзор имеет целью выявление,предупреждение правонарушений, устранениеих последствий и привлечениявиновных к ответственности. Органы, осуществляющие функции надзора, не наделеныправом вмешиваться в оперативную и хозяйственную деятельность объектов надзора,изменять или отменять акты органов государственного управления.

Существует два вида надзора:

а) надзор, осуществляемый органамипрокуратуры, — общий надзор; он будет осуществляться (п. 9 раз д. XVКонституции Украины) до ввода в действие законов, регулирующих деятельностьгосударственных органов по контролю за соблюдением законов;

б) надзор со стороны различныхгосударственных инспекций и служб — административный надзор.

Прокурорский надзор осуществляется засоблюдением и правильным применением законов Кабинетом Министров Украины,министерствами, ведомствами, государственными комитетами, другими органамигосударственного и хозяйственного управления и контроля, правительствомАвтономной Республики Крым, местными Радами, их исполнительными комитетами, военнымичастями, политическими партиями, общественными организациями, массовымидвижениями, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от формсобственности, подчиненности и принадлежности, должностными лицами игражданами. При его осуществлении органы прокуратуры не наделены правомприменять любые меры принудительного характера, а только могут ставить вопрос опривлечении к административной, дисциплинарной ответственности, об уголовномпреследовании.

Административный надзор также имеетцелью предупреждение, выявление и прекращение противоправных действий,устранение причин и условий правонарушений. Но при осуществлении этого виданадзора государственные инспекции и службы могут применять меры административногопринуждения в случае выявления нарушения соответствующих предписаний в сфередеятельности, подведомственной той или другой инспекции или службе.

Последовательная реализациязаконности нуждается в соответствующей системе ее гарантий. В юридическойлитературе различают общие условия и специальные юридические, организационно-правовыесредства обеспечения режима законности.

Среди общих условий можно отметитьполитические, экономические, организационные, идеологические. Реально они могутиметь место только в правовом государстве при условиях функционированиягражданского общества независимо от государства, распределения власти,независимой прессы и других информационных источников, политическогоплюрализма, децентрализации государственных структур, экономических свобод.

Большое значение для поддержаниярежима законности имеет правовая культура должностных лиц и граждан, признаниеабсолютной ценности основных прав личности.

Специальные юридические способыобеспечения законности – это поощрение, контроль и принуждение.

18.3 Осуществление контроля вгосударственном управлении

 

Контроль за соблюдением законности всфере исполнительной деятельности осуществляется в различных формах: контрольорганов законодательной власти, контроль органов исполнительной власти общейкомпетенции, ведомственный и вневедомственный (межведомственный) контроль,судебный контроль и прокурорский надзор. Его осуществляют: Верховная Рада, ее постоянныеорганы, Конституционный Суд, Президент, Кабинет Министров и центральные органыгосударственной исполнительной власти, исполнительные комитеты местных рад, судебныеорганы, органы прокуратуры.

Верховная Рада Украины как органзаконодательной власти в стране осуществляет парламентский контроль в пределах,определенных Конституцией. Верховная Рада контролирует выполнениеГосударственного бюджета Украины, деятельность Кабинета Министров Украины;заслушивает ежегодные доклады Уполномоченного Верховной Рады по правам человека,осуществляющего парламентский контроль за соблюдением конституционных прав исвобод человека в Украине; досрочно прекращает полномочия Верховной РадыАвтономной Республики Крым при наличии вывода Конституционного Суда Украины онарушении ею Конституции или законов Украины.

Верховная Рада по предложению неменее одной трети народных депутатов может рассмотреть вопрос обответственности Кабинета Министров Украины и принять резолюцию недоверияКабинету Министров большинством конституционного состава Верховной Рады. Она впределах своих полномочий может создать временные и специальные комиссии дляподготовки и предварительного рассмотрения вопросов, а также временныеследственные комиссии для проведения расследования по вопросам, составляющимобщественный интерес.

Контроль за использованием средствГосударственного бюджета от имени Верховной Рады Украины осуществляет Счетнаяпалата.

Верховная Рада осуществляет контрольза предоставлением Украиной ссуд, экономической и другой помощи иностраннымгосударствам, а также за заключением соглашений о государственных ссудах икредитах, полученных из иностранных источников.

Важным в осуществлении контроля являетсяправо народных депутатов Украины на подачу запроса Президенту Украины, КабинетуМинистров Украины, а также руководителям расположенных на территории Украиныпредприятий, учреждений и организаций независимо от их подчинения и формсобственности.

Конституционный Суд Украины являетсяединым органом конституционной юрисдикции в Украине. Он решает вопрос осоответствии законов и других правовых актов Конституции Украины и даетофициальное толкование Конституции и законов Украины. Свою деятельность КонституционныйСуд осуществляет в соответствии с Конституцией Украины (разд. XII) Закона «ОКонституционном Суде Украины» от 16.10.96 г.

Значительные контрольные функциивозложены на Президента Украины. Согласно Конституции и закону «О ПрезидентеУкраины» от 05.07.1991 г. Президент отменяет акты Кабинета Министров Украины, актыминистерств и других центральных органов исполнительной власти, акты СоветаМинистров Автономной Республики Крым в случае несоответствия их Конституции изаконам Украины.

Кабинет Министров Украины как высшийорган в системе органов исполнительной власти решает вопросы государственногоуправления на основании Конституции, законов Украины, указов и распоряженийПрезидента Украины. Выданные им постановления и распоряжения являютсяобязательными к исполнению на территории Украины. Кабинет Министров во времяреализации своих контрольных функций имеет право отменять акты подведомственныхему органов.

Ведомственный контроль осуществляетсяминистерствами и ведомствами как в процессе повседневной управленческойдеятельности, так и путем создания различных инспекций, групп и т.п.Ведомственный контроль тесно связан с задачами, стоящими перед министерствами иведомствами. Осуществляя руководство порученными сферами управления,министерства и другие центральные органы исполнительной власти в рамках своейкомпетенции издают акты, организуют и контролируют их выполнение.

Контрольные полномочия органовотраслевого управления закреплены в законах, положениях о министерствах,ведомствах, управлениях и отделах местных органов исполнительной власти,уставами государственных предприятий, учреждений и организаций.

В министерствах и ведомствах дляосуществления контрольных функций создаются ведомственные инспекции, инспекциипри руководителях, контрольно-инспекторские группы. Правовую работу в органах государственногоуправления, на подчиненных им объектах осуществляют юридические отделы (бюро,юрисконсульты). Они участвуют в разработке мероприятий, направленных наобеспечение законности и дисциплины.

Важное значение для осуществленияведомственного контроля имеет «Положение о ведомственном контроле в системеминистерств, других центральных органов исполнительной власти зафинансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций,принадлежащим к сфере их управления» утвержденное постановлением КабинетаМинистров от 10.07.98 г. Согласно этому акту организация и осуществление ведомственногоконтроля за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений иорганизаций возлагается на министерства, другие центральные органыисполнительной власти, к сфере управления которых они относятся. Ревизии ипроверки осуществляются комплексно на основании годовых планов, согласованных сГлавКРУ (его подразделениями на местах) и назначаются в каждом отдельном случаеруководителем соответствующего министерства, другого центрального органаисполнительной власти. Порядок организации и проведение ревизий и проверокфинансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций определяетсяинструкциями, утвержденными руководителями министерств, других центральныхорганов исполнительной власти по согласованию с ГлавКРУ или еготерриториальными подразделениями по их требованию.

18.4 Понятие прокурорского надзора за законностью в сферегосударственного управления

Согласно закону Украины от 05.11.91г. «О прокуратуре» прокуратура Украины осуществляет надзор за соблюдением иправильным применением законов. В сфере исполнительной деятельности органыпрокуратуры осуществляют общий надзор, который заключается в проверке соответствиязаконам актов и действий всех государственных органов, объединений граждан,предприятий, учреждений (независимо от форм собственности, подчиненности,принадлежности), должностных лиц и граждан. Органы прокуратуры не осуществляютнадзор за законностью актов, принимаемых Верховной Радой, а также указов ираспоряжений Президента Украины. Правовые акты и действия всех других органовисполнительной власти, органов местного самоуправления, объединений граждан,предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности,должностных лиц и граждан являются поднадзорными прокуратуре.

При осуществлении общего надзорапрокуроры не наделены непосредственно правом применения меры принудительноговоздействия относительно устранения нарушений законности, отменыпротивозаконных актов управления и их изменения, освобождать или назначатьработников, налагать на виновных взыскание.

Выполняя свои надзорные функции,прокуроры используют присущие только им методы и формы.

В юридической литературе под методамиобщенадзорной деятельности понимают те приемы и средства, при помощи которыхвыявляются нарушения законов. Так, прокуроры вправе: затребовать предоставлениеим документов и сведений, беспрепятственно входить в помещение, осуществлять наместах проверку законов, требовать от соответствующих органов и должностных лицпроведения проверок и ревизий подчиненных объектов, требовать от должностныхлиц и граждан письменных объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурорские проверки проводятся поразличным сигналам о нарушении законности. Это обращение (в том числе жалобы)граждан, информация по радио, телевидению, в прессе, данные, полученныепрокурором от других государственных органов или в связи с участием взаседаниях органов местного самоуправления, собрании общественных объединений ит.п.

Одной из задач общего надзорапрокуратуры — выявление нарушения закона и нарушителя, устранение выявленныхнарушений и привлечение нарушителя к предусмотренной законом ответственности.

Должностные лица, уклоняющиеся отвыполнения законных требований прокурора о проведении проверок, ревизий, овыделении специалистов по соответствующим вопросам, о предоставлениинеобходимых материалов, могут быть привлечены к ответственности согласнозаконодательству об административных правонарушениях. В случае уклонения отявки по вызову прокурора в прокуратуру должностные лица и граждане также могутподвергаться административной ответственности.

Формы прокурорского реагирования наобнаруженные нарушения законов — это те средства, которые используютсяпрокурором для поддерживания режима законности, т.е. акты прокурорскогореагирования. Закон называет четыре вида таких актов: протест, представление,предписание и постановление прокурора в порядке общего надзора.

Протест (ст. 21 Закона Украины «Опрокуратуре») принимается прокурором (его заместителем) с целью отменыюридического акта или приведения его в соответствие с законом, а такжепрекращения незаконных действий руководителей, должностных лиц, восстановлениянарушенного права. Протест приносится в орган, издавший противозаконный акт,или в вышестоящий орган, которые должны его рассмотреть в течение 10-ти дней ипринять меры реагирования. О решении, принятом в связи с протестом, следуетсообщить прокурору. Действие опротестованного акта прекращается до рассмотрениюпротеста.

Если протест отклонен илисоответствующие органы (должностное лицо) уклоняются от его рассмотрения,прокурор может обратиться в течение 15-ти дней с момента получения сообщения оботклонении протеста или истечении срока его рассмотрения с заявлением в суд опризнании акта незаконным. Подача заявления приостанавливает действие правовогоакта.

Прокурор вправе отозвать протест илисделать в нем изменения до начала рассмотрения протеста в судебном заседании, ав ходе судебного заседании высказать другое, чем в протесте, мнение. Протестможет быть отозван или изменен вышестоящим прокурором.

Представление (ст. 23 Закона Украины«О прокуратуре») — это письменный правовой акт прокурора, в котороманализируются выявленные нарушения законов в актах и действиях поднадзорныхорганов (должностных лиц). Оно имеет предупредительный характер, его цель — устранения нарушений, причин и условий, им содействующих, а также привлечения кответственности виновных лиц. В месячный срок должны быть приняты меры поустранению нарушений закона, причин и условий, им содействующих, и об этомсообщается прокурору. Оставление представления без рассмотрения илинесвоевременный ответ влекут административную ответственность должностных лицсогласно ст. 1856 КУАП Украины.

В зависимости от характера нарушениязакона должностным лицом или гражданином прокурор (заместитель) выноситмотивированное постановление (ст. 24 Закона Украины «О прокуратуре») одисциплинарном производстве, производстве об административном правонарушенииили о возбуждении уголовного дела в отношении этих лиц.

Постановление о нарушениидисциплинарного производства или производства об административномправонарушении должно быть рассмотрено соответствующим органом (должностнымлицом) в 10-дневной срок после его поступления. О результатах сообщаетсяпрокурору, который вынес постановление.

Письменное предписание (ст. 22 ЗаконаУкраины «О прокуратуре») направляется в случае, когда нарушение закона имееточевидный характер и может причинить существенный вред интересам государства,предприятия, учреждения, а также гражданам, если оно не будет немедленно устранено.Письменное предписание вносится прокурором (заместителем) органу илидолжностному лицу, допустившим нарушение, или органу или должностному лицувысшего уровня, правомочным устранить нарушение.

Предписание подлежит немедленномуисполнению, о чем сообщается прокурору. Оно может быть обжалованосоответствующим органом или должностным лицом вышестоящему прокурору, которыйобязан рассмотреть жалобу в течение 10-и дней. Решение высшего прокурораявляется окончательным.

 

18.5 Понятие и объем судебного контроля в сфере государственногоуправления

 

Судебный контроль в сферегосударственного управления осуществляется судами общей и специальной юрисдикции.Свои задания по контролю суды выполняют при рассмотрении в судебных заседанияхуголовных, гражданских и административных дел.

Таким образом, под судебным контролемв государственном управлении понимают деятельность суда по проверкеправомерности актов и действий органов управления, их должностных лиц впроцессе судебного заседания. Специфика контрольной деятельности судебныхорганов заключается в том, что судебный контроль не носит систематического характерав отличие от ведомственного или вневедомственного контроля, а такжепрокурорского надзора за законностью актов и действий в государственномуправлении.

При рассмотрении уголовного дела суднаряду с разрешением вопроса о виновности лица в уголовном преступлении и егоответственности проверяет законность действий органов управления, должностныхлиц и граждан. Если обнаруживаются нарушения законности, суд в соответствии сост. 340 УПК Украины выносит отдельное постановление. Это постановлениеинформирует государственные органы, коммерческие и другие структуры,объединения граждан об обнаруженных нарушениях закона, причинах и условиях, чтоих порождают, сообщают о необходимости применения мер по их устранению ипредупреждению в будущем.

При рассмотрении гражданских дел поискам, в том числе и таких, где одной из сторон является орган государственногоуправления, суд (судья) оценивает его действия с точки зрения их соответствиязакону, восстанавливает нарушенные права и тем самым фактически отменяет (изменяет)незаконный акт управления, ставший основой конкретного спора, В таких случаяхсуд может также выносить отдельное постановление в соответствии со ст. 235 ГПКУкраины, судья единовременно — представление. Цель отдельного постановления ипредставления при рассмотрении гражданских дел та же, что и при принятиирешения по уголовному делу. В данном случае речь идет о гражданских делахискового и особого производства (об увольнении с работы, о возмещении убытков,нанесенных неправильными действиями должностных лиц, жилищных делах и др.).

Оставление соответствующим органомили должностным лицом отдельного постановления или представления судьи безрассмотрения или неприменения мер по устранению указанных в них нарушенийзакона, как и несвоевременный ответ на отдельное постановление илипредставление, влекут за собой административную ответственность.

Широкими полномочиями по контролю вгосударственном управлении наделены суды при рассмотрении жалоб граждан. Правона жалобу является неотъемлемым правом гражданина. Обжаловать можно любыедействия, а также бездеятельность работников государственных и общественныхорганов, предприятий, организаций, учреждений, контролирующих и другихструктур.

Предметом жалобы могут быть действия,ущемляющие права и законные интересы, как самого гражданина, так и других лиц.

Значительное количество составляютжалобы граждан в связи с рассмотрением дел об административных правонарушенияхюрисдикционными органами (уполномоченными рассматривать дела обадминистративных правонарушениях) и их должностными лицами. Но в этих случаяхжалобу может подать лицо, привлеченное к ответственности, или потерпевший.Порядок обжалования в этих случаях устанавливается ст. 288 КУАП Украины.

При рассмотрении таких жалоб судьяпроверяет законность и обоснованность вынесенного постановления в деле об административномправонарушении; если он найдет, что это постановление противоречит закону,отменяет его и закрывает дело.

Общие основы осуществления правосудияв Украине установлены в разделе VIII Конституции Украины.

СПИСОК РЕКОМЕНДОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

 

1.  Конституція України. – К., 1996.

2.  Про концепцію судово-правовї реформи вУкраїні: постанова Верховної Ради України від 22.04.1992 р. // Відом. Верхов.Ради України. – 1992. — № 30. – С. 426

3.  Концепція судово-правової реформи вУкраїні //Голос України. – 1992. – 12 серп.

4.  Кодекс України про адміністративніправопорушення: Науково-практ. комент. – К., 1991.

5.  Кодекс України про адміністративніправопорушення //Право України. – 1995. — № 3 – 4.

6.  Митний кодекс України //Відом. РадиУкраїни. – 1992. — № 16 – С. 203.

7.  Кодекс законів України про працю.Неофіційне видання. – Х., 1993.

8.  Про утворення Кабінету Міністрів України:Закон України від 18.04.1991 р. //Відом. Верхов. Ради УРСР. – 1991. — № 19. –С. 230.

9.  Про громадянство України: Закон Українивід 16.04.1997 р. — № 23. – С. 169.

10.  Про місцеве самоврядування в Україні: ЗаконУкраїни від 21.05.1997 р. //Там же — 1997. — № 24. – С.170.

11.  Про правовий статус іноземців: Закон України від04.02.1994 р. //Там же. – 1994. – 23. — С.161.

12.  Про зовнішньо-економічну: Закон України від16.04.1991 р. // Там же. – 1991. — № 29. – С. 377.

13.  Про захист іноземних інвестицій в Україні: ЗаконУкраїни від 10.09.1991 р. //Там же. – 1991. — № 46. Ст. 616.

14.  Про охорону навколишньго природного середовища:Закон україни від 25.06.1991 р. //Там же. – 1991. — № 41. – С. 546.

15.  Про охорону навколишнього природного середовища:Закон України від 25.06.1991 р. //Там же. – 1991. — № 41. – С. 546.

16.  Про міліцію: Закон україни від 20.12.1990 р.//Тамже. – 1991. — № 4. – С. 20; 1998. — № 17. – С. 80.

17.  Про підприємництво: Закон України від 26.02.1991р.//Там же. – 1991. — № 14. – С. 168.

18.  Про державну службу: Закон України від 16.12.1993р. //Відом. Верхов. ради України. – 1993. — № 52. – С. 490.

19.  Про національну гвардію України: Закон Українивід 04.11.1991 р. //Там же. – 1992. — № 1. – С.1

20.  Про прокуратуру: Закон України від 05.11.19941 р.//Там же. – 1991. — № 53. – С. 793.

21.  Про боротьбу з корупцією: Закон Українивід05.10.1995 р.// Там же. – 1995. — № 34. – С. 266.

22.  Про адміністративний нагляд за особами,звільненими з міст позбавлення волі: Закон україни від 01.12.94 р. //Там же. –1994. — № 52. – С. 455.

23.  Про господарчі товариства: Закон україни від19.09.1991 р.//Відом. Верхов. Ради України. – 1991. — № 49. – С. 682.

24.  Про президента України: Закон України від05.07.1991 р.//Там же. – 1991. — № 33. – С.446.

25.  Про конституційний Суд України: Закон України від16.10.1996 р.//Там же. – 1996. — № 49. – С. 272.

26.  Про державну податкову службу в Україні: ЗаконУкраїни від 24.12.1993 р.//Там же. – 1994. — № 15. – С.84.

27.  Про державну контрольно-ревізійну службу вУкраїні: Закон України від 26.01.1993 р.//Там же. – 1993. — № 13. – С.110.

28.  Про забезпечення санітарного та епідеміологічногоблагополуччя населення: Закон України від 24.02.1994 р.//Там же. – 1994. — №27. – С. 218

29.  Про захист від недобросовісної конкуренції: Законукраїни від 07.06.1996 р. //Там же. – 1996. — № 36. – С.164.

30.  Про Антимонопольний комітет України: ЗаконУкраїни від 26.11.1993 р. //Там же. – 1993. — № 50. – С. 472.

31.  Про службу безпеки України: Закон України від25.03.1992 р.//Там же. – 1992. — № 27. – С. 382.

32.  Про державний кордон України: Закон України від04.11.1991 р. //Там же. – 1992. — № 2. – С. 5.

33.  Про запобігання захворювання на СНІД тасоціальний захист населення: Закон україни вічд 12.12.1991 р.//Там же. – 1992.- № 11. – С. 152.

34.  Про зміни у системі центральних органів державноївиконавчої влади України: Указ Президента України від 13.11.1992 р.//Урядовийкур’єр. – 1992, 20 листопада.

35.  Про засоби забезпечення конституційних правгромадян на звернення: Указ президента україни від 19.03.1997 р. //Офіційнийвісник України. – 1997. — № 12. – ч. 1. – С. 111.

36.  Про утворення Державної податковоїадміністраціїУкраїни та місцевих державних податкових адміністрацій: УказПрезидента України від 22.08.1996 р.//Урядовий кур’єр. –1996. — № 162. – С. 10.

37.  Указ президента Украины от 31 июля 2000 г. №934/200 «О внесении изменений в Положение о Министерстве юстиции Украины».

38.  Указ Президента укратны от 15 декабря 1999 года №1573/99 “Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти”.

39.  Постановление кабинета Министров украины от04.04.2000 № 603.

40.  Аверьянов В.Б. Аппарат государственногоуправления: содержание деятельности и организационная структура. – К., 1990.

41.  Агеева Е.А. Юридическая ответственность вгосударственном управлении. – Л., 1990.

42.  Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональностигосударственного управления. – М., 1990.

43.  Бахрах Д.Н. Административное право. – М., 1996.

44.  Битяк Ю.П. Державна служба та розвиток її демократичних основ. – Х., 1990.

45.  Богуцкий В.В., Волков С.Д. Производство по деламоб административных правонарушениях. – Х., 1996. – 80 с.

46.  Волков С.Д., Кратенко І.Р. Адміністративнавідповідальність за санітарні правопорушення. – Х., 1993.

47.  Вопросы совершенствования работы подразделениймилиции общественной безопасности /Под ред. А.А. Чекалина. – М., — 1995.

48.  Гурне Бернар. – Державне управління. – К., 1993.

49.  Правоохранительные органы. Учебник для вызов. Подред. проф. К.Ф. Гуценко. – М.: Издательство БЕК, 1995. – 320 с.

50.  Коваль Л.В. Адміністративне право україни: курслекцій. – К., 1994. – 154 с.

51.  Кохотов А.Н. О статусе общественных организаций //Правоведение. – 1993. — № 3.

52.  Коваль Л.В. Административно-деликтные отношения.– К., 1979.

53.  Петришин А.В. статус должностных лиц: природа,структура, специализация. – К., 1990.

Размещено на www.