Реферат: Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации
Содержание
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. Правовое положение иностранных граждан в России
1.1 Развитие законодательства о правовом статусе иностранных граждан в России
1.2 Основные дефиниции: гражданство, иностранный гражданин, лицо без гражданства, иностранец. Классификация групп иностранцев
1.3 Правовой статус: понятие, сущность. Особенности административной правосубъектности иностранных граждан и лиц безгражданства
ГЛАВА 2. Права и обязанности иностранных граждан в России
2.1 Общие положения
2.2Права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства
2.3Особенности ответственности иностранных граждан
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
ПРИЛОЖЕНИЕ
Введение
В настоящее время формируется новая сфера правого регулирования в Российской Федерации – сфера миграционных отношений. Вместе с тем сохраняется спонтанный, во многом неуправляемый характер миграции, которая оказывает негативное влияние на экономические, социальные, демографические, этнокультурные и другие процессы как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных ее регионах. Во многом такая ситуация связана с тем, что имеющаяся нормативная правовая база по степени регулирования миграционных отношений пока еще явно недостаточна и не успевает за динамично развивающимися на территории страны миграционными процессами. Кроме того, законодательная основа регулирования миграционных отношений характеризуется значительным отставанием от имеющегося опыта законодательного регулирования зарубежных стран, не в полной мере соответствует международным стандартам.
Выбор темы неслучаен, особая актуальность подробного изучения вопроса о правовом статусе иностранных граждан в Российской Федерации, тесного взаимодействия с органами государственной и муниципальной власти, состоит в том, что, интегрируя в мировое сообщество, Российская Федерация претендует на признание ее правовым государством, однако реалии не позволяют считать ее таковой.
Основным показателем степени законности и правопорядка в государстве является уровень гарантированности прав и свобод граждан и лиц, находящихся на территории Российской Федерации, как законно, так и пребывающих на иных основаниях. Поэтому столь важное значение имеет проблема четкого определения не только дефинитивной части такого правового явления как правовой статус иностранного гражданина, но и его сущностного содержания. Эту задачу, однако, невозможно решить без тщательного анализа теоретических и практических проблем. Разработка концепции правового статуса иностранных граждан, уяснение содержания всех его элементов, а также проблем его реализации позволят научно обосновать возможные пути совершенствования нормативной основы, регулирующей данную сферу общественных отношений, в интересах обеспечения законности и правопорядка, наметить конкретные направления совершенствования законодательства Российской Федерации о правовом положении иностранных граждан.
Основной целью работы, исходя из вышеизложенного, является комплексный анализ широкого круга общественных отношения, возникающих в сфере миграционной политики государства в целом (через установление и гарантирование общих принципов права), а также регулирования отдельных сторон правового статуса иностранных граждан, пребывающих на территории Российской Федерации.
В связи с этим, ставится ряд задач, при этом, следует подчеркнуть, что любая задача подчинена цели и работает на нее.
— одной из первых и немаловажных задач, является изучение и сравнительный анализ законодательства об иностранных гражданах в России, то есть, начиная с образования государства и заканчивая действующими правовыми актами. Особая важность разрешения данной задачи, определена тем, что существенное значение имеет историческая обусловленность становления правового статуса иностранных граждан. Уяснив традиционные способы правового регулирования статуса лиц не являющихся гражданами России, можно предполагать и прогнозировать те или иные изменения в законодательстве сегодня.
— логичным является также определение основополагающих понятий, входящих в состав изучаемого круга общественных отношений, их толкование и содержание, а также по возможности выведение нового, более полного, и отражающего сущность понятия изучаемого правового явления.
— охарактеризовав общественные отношения в сфере правового регулирования статуса иностранных граждан, целесообразно поставить задачу, относительно комплексного исследования совокупности прав и обязанностей иностранных граждан, а также ответственности за правонарушения. Однако наиболее приемлемым представляется лишь указать на некоторые права, обязанности или особенности ответственности, а другие раскрыть более полно.
— исходя из вышеизложенного, ставятся задачи подробного исследования теоретического и практического аспектов прав, обязанностей и ответственности иностранных граждан.
Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в сфере управления, то есть в связи с организацией и функционированием системы органов миграционного контроля, регулирования правового положения иностранных граждан, установления и ограничения прав и обязанностей, а также иные правоотношения связанные с нахождением иностранного гражданина на территории Российской Федерации.
Предмет, гораздо уже по своему содержанию, нежели объект, и составляет лишь конкретное правовое явление, а именно правовой статус, как основополагающий критерий урегулирования взаимоотношения государства и иностранного гражданина как личности с определенным объемом прав, обязанностей и ответственности.
Нельзя не обратить внимание и на используемую в работе литературу. К сожалению, данная группа общественных отношений весьма специфична, и, кроме того, ввиду произошедших радикальных изменений в действующем законодательстве, регулирующем правовое положение иностранных граждан на территории Российской Федерации, научных работ практически нет.
Особо следует выделить исследование Т.Я. Хабриевой [88. C. 105-108] в области разработки правовой миграционной модели для России. Суть ее состоит в том, что предлагаемая модель содержит две главные стороны урегулирования миграционных процессов, которые в свою очередь делятся на международную миграцию и внутреннюю миграцию на территории Российской Федерации. Первая сторона правовой миграционной модели – формальная – представляет собой иерархическую совокупность различных правовых актов и содержащихся в них норм, относящихся к вопросам миграции. Вторая, содержательная сторона представляет саму концепцию правового регулирования миграции. Она раскрывает содержание тех норм и правовых институтов, которые используются в этих целях, их ориентирующее значение.
Таким образом, систематизация норм законодательства, регулирующих отношения между иностранными гражданами с одной стороны и органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами, с другой стороны, в связи с пребыванием и осуществлением иностранными гражданами на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности, необходима для формирования оптимальной миграционной ситуации, параметры которой способствуют реализации интересов граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Для полного и комплексного решения поставленных избираются следующие методы. Метод исторический и сравнительный, метод правового моделирования, общетеоретический метод, метод восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному, при характеристике прав и свобод иностранного гражданина, а также конкретно-социологический метод, позволяющий использовать информацию из иных источников.
Работа имеет достаточно несложную структуру, и ограничивается двумя главами. Данное построение исследования обусловливается тем, что по своей сущности вопросы, касающиеся правового положения иностранных граждан в России по большей части являются теоретическими. Первая глава представляет собой комплексный анализ законодательства, регулирующего правовое положение иностранных граждан, в его историческом развитии, содержательным корнем указанной главы является определение дефиниций, используемых в работе. Вторая глава, являясь логичным продолжением предыдущей, содержит положения об основных правах, свободах и об обязанностях иностранных граждан, а также об особенностях меры ответственности за правонарушения в сфере миграционных правоотношений.
ГЛАВА 1. Правовое положение иностранных граждан в России
1.1 Развитие законодательства о правовом статусе иностранных граждан в России
В различные исторические эпохи проблема правового статуса иностранного гражданина в стране пребывания решалась по-разному.
В соответствии с древним обычаем на Руси иностранцам (иноземцам) запрещался свободный въезд в Россию. Это было связано с враждебностью, политической, культурной и религиозной исключительностью и замкнутостью государства. Что касается международных отношений, то они были неразвиты и не урегулированы. Позже, иностранцы стали допускаться в Россию, но занимали в ней исключительное положение. На протяжении достаточно долгого времени отношения с иностранцами ограничивались лишь рамками торговых, военных и политических контактов. Полноправие их было либо ограничено, либо они ставились в обособленное положение, либо им предоставлялись исключительные льготы. Эти льготы, обусловленные влиянием тех или иных особенностей государства в силу исторических, географических, экономических, духовных условий жизни народа или политических соображений, создавали для иностранцев особое привилегированное положение. Также следует отметить, что законодательной регламентации прав, обязанностей и ответственности иностранцев не было вплоть до середины XVII в., все вопросы, связанные с иностранцами, определялись на основе обычаев и зачастую личного отношения монарха к стране и правителю того государства, откуда прибыли иноземцы.
К середине XVII в. в связи с увеличившимся числом иностранцев в России возникла необходимость законодательно регулировать их права и обязанности. С этого момента можно выделить и проследить шесть этапов нормативной регламентации правового положения иностранцев.
Первый этап (середина XVII — начало XVIII в.) явился периодом зарождения правового регулирования вопросов пребывания иностранцев в России. Он берет свое начало с Новоторгового устава от 22 апреля 1667 г., который стал первой попыткой законодательной регламентации правового положения иностранцев в Российском государстве. Этот акт имел узкую направленность, регламентируя только вопросы въезда иностранных купцов, а также правила торговли и таможенных пошлин. Свободный въезд в Россию для иностранцев по-прежнему был запрещен.
Второй этап (1702 — 1762 гг.) стал началом формирования правового статуса иностранцев в Российской империи и был связан с реформами Петра I. Он не только открыл свободный доступ иностранцам в Россию, но, стремясь к осуществлению своих преобразовательных целей, особым Манифестом от 16 апреля 1702 г. организовал вызов иностранцев в Россию с обещанием им различных прав, привилегий и свободы вероисповедания. Вызов этот обусловливался стремлением Петра I сделать Россию еще более могущественной, а народ образованным.
Данный Манифест имел важнейшее значение для России, но его главным недостатком была ограниченная сфера действия — въезд в Россию разрешался только лицам военного звания, художникам (разным мастерам) и купцам. Позднее был разрешен въезд и иностранцам-правоведам. Но уже к 20-м гг. XVIII в. пребывание иностранцев в России получило довольно «жесткую» законодательную регламентацию посредством ряда указов Петра I, касающихся специально «иноземцев», что объясняется отчасти как внутренним фактором (таможенной политикой и др.), так и внешним (Северной войной).
Продолжателем Петра I в формировании и развитии правового статуса иностранцев и законодательства о них была императрица Екатерина II.
4 декабря 1762 г. императрица издала Манифест «О позволении иностранцам, кроме жидов, выходить и селиться в России и о свободном возвращении в свое отечество Русских людей, бежавших за границу», в котором заявила, что благосклонно относится к поселению в России иностранцев, и «утверждает, что всем приходящим к поселению в Россию будет оказываема монаршая милость и благоволение».
Этим актом Екатерина II решила вопрос о свободном въезде иностранцев в Россию и предоставила им значительные права и льготы. Этот период (с 1762 г. и до конца XVIII в.) можно охарактеризовать как этап, связанный с наибольшим благоприятствованием в правовом положении иностранцев в России. Первоначальная цель переселения иностранцев заключалась не только в увеличении населения, но главным образом в том, чтобы коренные обыватели могли заимствовать у них улучшенные способы обработки земли, разведения скота и лучшие правила ведения хозяйства. Ради достижения этой цели правительство пошло на большие жертвы: отводы колонистам обширных земельных наделов, ссуды деньгами и предоставление различных льгот. В результате иностранцы заселялись отдельными колониями, поддерживалась их обособленность в управлении своими делами, обучении.
Поселенцы свободны от всяких податей, служб и налогов: земледельцы — на 30 лет, горожане, записавшиеся в Петербурге и Москве, — на пять лет, а в других городах — на 10 лет. Каждому давалось вспоможение деньгами без процентов с уплатой в три года по прошествии 10 лет. Поселившимся особыми колониями и местечками оставлялась внутренняя юрисдикция в их благоучреждение, русские начальники во внутренних распорядках колонистов никакого участия не имели.
Но такие обширные льготы в положении иностранцев имели в конечном счете и отрицательную сторону, которая заключалась в слишком большой обособленности и автономности «иноземцев» от коренного населения. Все это затрудняло осуществление первоначально поставленных правительством целей.
Лишь в 60-е гг. XIX в. правительством была осознана данная ошибка. В Высочайше утвержденных правилах от 8 ноября 1860 г. «О порядке заселения владельческих в Крыму земель заграничными выходцами» оговорено, что «принимаемые землевладельцами заграничные выходцы должны быть водворяемы не целыми массами или сплошными округами, а лишь селениями или деревнями, наряду с русскими поселенцами, или же на фермах и хуторах, подчиняясь во всяком случае не отдельному, а общему для прочих сословий местному заведованию и управлению».
Но отведение колонистам обширных земельных наделов, обособленность и привилегированность укоренились в сознании людей. В 1871 г. правительство решило приравнять их к статусу сельских обывателей. Усмотрев в этом посягательство на свои привилегии, колонисты стали выезжать из России.
Четвертый этап (конец XVIII — первая половина XIX в.) был связан с рядом законодательных актов российских императоров Павла I и Александра I, которыми был введен ряд ограничений привилегированного правового положения иностранцев в России. Начиная с эпохи Великой французской революции и во время наполеоновских войн правительство относилось к иностранцам весьма неблагосклонно, главным образом по политическим соображениям, и подвергало их различным гонениям. Так, в период 1789 — 1860 гг. был затруднен въезд в Россию иностранцев и установлен особый надзор за приезжающими иностранцами. Действовало распоряжение Александра I о высылке из России иностранцев — французских подданных, а также подданных тех государств, которые состояли под французским протекторатом, если только они не желали вступить в российское подданство, и правительство признавало возможным принять их в подданство.
Манифестом от 1 января 1807 г. «О дарованных российскому купечеству выгодах, отличиях, преимуществах и проч.» были установлены существенные ограничения в правах иностранцев в торговле.
Ограничения прав иностранцев по торговле и в других сферах деятельности существовали до 1860 г., когда Александр II своим Указом от 7 июня 1860 г. «О правах пребывающих в России иностранцев» предписал, что пребывающим в России иностранцам по торговле, земледелию и промышленности дарованы такие же права, какими пользуются русские подданные.
Пятый этап в развитии и становлении российского законодательства об иностранцах и их правового статуса начинается со второй половины XIX в., когда проходило активное реформирование и совершенствование законодательства России (вместе с ним и существенные изменения в правовом статусе иностранцев), и длится до начала Первой мировой войны (до июля 1914 г.).
Итак, к началу XX в. акты российского законодательства о правах иностранцев оставались разрозненными. Единого акта, регламентирующего правовой статус иностранцев, не было. В некоторых отношениях законодательство того периода идет слишком далеко в уравнении прав иностранцев с русскими подданными, в других — наоборот, права иностранцев необоснованно ограничены.
Шестой этап определяется рамками середины 1914 г. и до 1917 г. как этап определения правового статуса иностранцев в условиях войны. Такой короткий период времени выделен в отдельный этап по причине частичного, но весьма существенного ограничения прав всех иностранцев и практически лишением всех прав иностранцев — неприятельских («враждебных») подданных России государств во время войны. Правовой статус иностранцев определялся целым рядом указов, последовавших в этот период. Особо следует выделить Указ от 28 июня 1914 г. «О правилах, коими Россия будет руководствоваться во время войны 1914 года». Это были акты, которые относились к чрезвычайному законодательству.
Вместе с тем предпринятые российским правительством меры в отношении граждан и подданных воюющих с Россией государств выразились в фактическом лишении практически всех прав, а также их имущества (ликвидация предприятий, конфискация), что явилось нарушением норм международного права, признанных Россией.
В период советского законодательства о правовом положении иностранцев следует выделить всего четыре этапа его развития.
Первый этап охватывает период с октября 1917 г. по декабрь 1922 г. В советском законодательстве это самый небольшой период, но тем не менее насыщенный событиями. Вплоть до образования СССР в 1922 г. было принято большое количество нормативно-правовых актов о правовом положении иностранцев (например, Декрет ВЦИК РСФСР от 28 марта 1918 г. «О праве убежища», Декрет СНК РСФСР от 20 октября 1921 г. «О въезде иностранцев из-за границы на территорию РСФСР» и др.).
В 1918 г. принята первая Конституция РСФСР, которая предоставила иностранцам политические права (ст. 20). Статья 64 Конституции РСФСР 1918 г. указывала на право трудящихся иностранцев пользоваться активным и пассивным избирательным правом наравне с советскими гражданами.
Все иностранцы, находящиеся на службе в советских учреждениях или государственных предприятиях, в отношении несения службы и увольнения с таковой подчинялись правилам, установленным для российских граждан.
Поскольку иностранцы-трудящиеся уравнивались по правовому статусу с российскими гражданами, на них возлагались и определенные обязанности. Так, Кодекс законов о труде устанавливал возможность привлечения к труду в порядке трудовой повинности граждан РСФСР в случаях борьбы со стихийными бедствиями или недостатка рабочей силы для выполнения важнейших государственных заданий. Однако иностранцы не могли привлекаться к тем видам трудовой повинности, которые имели прямое отношение к обороне республики, такие, как рытье окопов, возведение укреплений и т.п.
В целом на этом этапе советское законодательство пошло по пути фактического уравнивания прав иностранцев с советскими гражданами, предоставляя им не только гражданские, но и политические права. Это было связано с тем, что законодательство о правовом положении иностранцев в первые годы советской власти характеризовалось принципиально классовым подходом к этой категории лиц, проживающих в России.
Второй этап развития советского законодательства об иностранных гражданах (декабрь 1922 г. — до принятия Конституции СССР 1936 г.) начался с создания общесоюзного законодательства по этим вопросам. Так, в Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. были внесены изменения по вопросу предоставления иностранцам права на открытие предприятий торговли и промышленности, поскольку советским гражданам оно предоставлялось только в первые годы новой экономической политики (нэпа). В 1924 г. была принята Конституция СССР. В п. «х» ст. 1 этой Конституции к ведению Союза было отнесено «основное законодательство в области союзного гражданства и в отношении прав иностранцев». Положение о союзном гражданстве 1924 г. закрепляло, что лицо, проживающее на территории СССР и не имеющее доказательства принадлежности к гражданству какого-либо государства, признается советским гражданином.
3 сентября 1926 г. ЦИК и СНК СССР издали Постановление «Об иностранцах, имеющих временное пребывание или постоянное место жительства в Союзе ССР», в соответствии с которым иностранцы, проживающие в стране и не менее 18 месяцев занимающиеся на ее территории промышленностью, торговлей, ремеслом и другим видом не запрещенной законом деятельности, признавались постоянно проживающими (домицилированными), все остальные иностранцы, находящиеся в СССР, были отнесены к категории временно проживающих.
С принятием Конституции СССР 1936 г. начался третий этап становления правового статуса иностранцев в СССР (с 1936 г. до принятия Конституции СССР 1977 г.). В жизни общества произошли изменения, соответственно это отразилось на законодательном уровне, но основной подход законодателя — предоставление иностранцам в гражданско-правовых отношениях тех же прав, что и советским гражданам, — не изменился.
Однако действовали и ограничения, связанные с тем, что некоторые права и обязанности могут возникать только между государством и его гражданином. Например, иностранцы не несли воинской повинности. Согласно Воздушному кодексу СССР (1961 г.) и Кодексу торгового мореплавания (1968 г.) в состав экипажей морских и воздушных судов могли входить лишь граждане СССР.
Важным событием в кодификации правовых норм, имеющих отношение к иностранным гражданам, были разработка и принятие Основ уголовного законодательства СССР и союзных республик 1958 г., Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. и Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье, Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении 1969 г. Это были первые крупные общесоюзные кодификации норм, регулирующих отношения с участием иностранцев. В дальнейшем каждая союзная республика, исходя из Основ, приняла свой Гражданский кодекс, Кодекс о браке и семье, куда были включены нормы международного частного права, Уголовный кодекс.
Основы законодательства СССР и союзных республик о здравоохранении предоставляли право иностранцам, имеющим постоянное место жительства в СССР, право пользоваться медицинской помощью наравне с советскими гражданами.
Но, несмотря на систематизацию и кодификацию советского законодательства в этот период, единого акта, регулирующего правовой статус иностранцев, не было принято, хотя в литературе выдвигалось предложение издать положение кодификационного характера, охватывающее все ранее изданные нормы, касающиеся прав иностранцев. Это предложение было реализовано лишь после принятия Конституции СССР в 1977 г.
С этого момента можно говорить о четвертом этапе развития советского законодательства о правовом статусе иностранца. Конституция СССР 1977 г. закрепила основы правового положения иностранцев в СССР. В ней была целая статья, посвященная иностранным гражданам и лицам без гражданства. Им гарантировались предусмотренные Конституцией «права и свободы, в том числе право на обращение в суд и иные государственные органы для защиты принадлежащих им личных, имущественных, семейных и иных прав» (ст. 37), а также они обязаны уважать Конституцию СССР и соблюдать советские законы. В Конституции РСФСР 1978 г. сохранились права, свободы и обязанности иностранных граждан, которые закреплялись Конституцией СССР 1977 г.
Реализацией данного конституционного положения стало принятие 24 июня 1981 г. Верховным Советом СССР Закона СССР N 5152-X «О правовом положении иностранных граждан в СССР». Значение его состояло в том, что он был первым нормативным актом, который комплексно регулировал основные вопросы правового положения иностранцев в СССР. Этот Закон закреплял основные права, свободы, обязанности и ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства в СССР, въезд в СССР и выезд из него.
По Закону СССР иностранные граждане и лица без гражданства имели право: на занятие трудовой деятельностью; на отдых; на охрану здоровья; на получение пособий, пенсий и на другие формы социального обеспечения; на получение в пользование жилого помещения в домах государственного и общественного жилищного фонда. Они могли иметь в личной собственности жилой дом и иное имущество, наследовать и завещать имущество, иметь права автора произведения науки, литературы и искусства, открытия, изобретения, рационализаторского предложения, промышленного образца, а также иные имущественные и личные неимущественные права; получать образование; пользоваться достижениями культуры; вступать в профессиональные союзы, кооперативные организации, научные, культурные, спортивные общества и другие общественные организации, если это не противоречит уставам (положениям) этих организаций; могли пользоваться свободой совести; заключать и расторгать браки с гражданами СССР и другими лицами; обладали правом на личную неприкосновенность и неприкосновенность жилища, другими личными правами. По Закону иностранцы могли передвигаться по территории СССР и избирать место жительства в СССР; облагались налогами и сборами в СССР; располагали правом на обращение в суд и иные государственные органы для защиты принадлежащих им личных, имущественных, семейных и иных прав; пользовались в суде процессуальными правами.
Закон СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» четко регламентировал, что иностранцы и лица без гражданства не могут избирать и быть избранными в Советы народных депутатов и другие выборные государственные органы, а также принимать участие в референдумах. Что касается несения воинской службы в рядах Вооруженных Сил СССР, то данная обязанность распространялась только на граждан СССР.
Предусматривались ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за совершенные ими правонарушения, сокращение срока их пребывания за нарушение законодательства о правовом положении иностранных граждан, а также основания выдворения иностранных граждан из пределов страны.
Возвращаясь к рассмотрению Закона СССР 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР», следует сделать вывод, что он стал первым унифицированным законодательным актом, регулирующим статус иностранных граждан в СССР. С момента своего принятия Закон претерпел минимальные изменения (в 1995 г., в 1996 г.), но, учитывая исторические реалии (распад СССР) и произошедшие в законодательстве России кардинальные изменения, утратил силу в связи с вступлением в законную силу Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
Следует иметь в виду, что основы правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства закреплены, прежде всего, в Конституции РФ 1993 г. — ст. 62 и ст. 63. В соответствии с ч. 3 ст. 62 иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Статья 63 Конституции РФ регулирует вопросы предоставления иностранцам политического убежища в РФ, а также вопросы выдачи иностранцев другим государствам.
Также в России был принят ряд федеральных законов, регулирующих статус отдельных категорий иностранцев. Это Законы РФ от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 «О беженцах» (в ред. от 30.12.2006 N 266-ФЗ), «О вынужденных переселенцах» 1993 г. (с изм. от 18.07.2006 N 121-ФЗ). Кроме этого были приняты законы, которые посвящены правовому регулированию отдельных сфер общественных отношений и содержат специальные нормы, закрепляющие особенности правового положения иностранцев, выступающих субъектами данных правоотношений. Это такие законы, как Закон РФ от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» (с изменениями от 17 июня 1993 г., 6 февраля 1995 г., 31 мая 2002 г.), который с 1 июля 2002 г. фактически утратил силу с вступлением Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» в юридическую силу, а также Федеральный закон РФ от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (с последующими изменениями) и т.д.
Существенной особенностью нормативно-правового регулирования статуса иностранных граждан является то, что значительную роль в его установлении играют международные договоры и соглашения. К ним относятся, прежде всего, международные акты о правах человека, Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г., Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г., Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 г., акты МОТ, регулирующие труд иностранцев.
1 ноября 2002 г. вступил в силу Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Вопросы правового положения иностранных граждан, находящихся на территории РФ, не были должным образом урегулированными. Действовавшее в этой области законодательство не отвечало требованиям, предъявляемым сложившейся политико-экономической ситуацией. Кроме того, часть нормативно-правовых актов явно устарела и не соответствовала положениям Конституции РФ, национальным интересам Российской Федерации. Кроме того, связанное с прозрачностью границ с государствами СНГ увеличение количества нелегально находящихся на территории России иностранцев из бывших союзных республик привело к ухудшению социально-экономической и криминогенной обстановки в стране. Определенное негативное влияние оказала и правовая неподготовленность Российской Федерации к наплыву беженцев из ближнего зарубежья после того, как Россия стала участником Конвенции «О статусе беженцев» 1951 г. Федеральные законы «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» без всеобъемлющего федерального закона об иностранных гражданах были не в состоянии решить сложные проблемы, возникающие в связи с массовым въездом иностранных граждан в Российскую Федерацию с самыми различными целями.
В настоящее время происходит реформирование системы законодательства о гражданстве, о правовом статусе иностранцев в РФ, принимаются и готовятся к принятию многие законы и подзаконные акты. Это позволит усовершенствовать и гармонизировать основы статуса иностранных граждан в РФ с учетом интересов государства, российских граждан и самих иностранцев.
1.2 Основные дефиниции: гражданство, иностранный гражданин, лицо без гражданства, иностранец. Классификация групп иностранцев
Гражданство — это устойчивая правовая связь физического лица с государством, выражающаяся в совокупности и взаимных прав, и обязанностей. Иногда гражданство называют принадлежностью лица к государству. Гражданство — устойчивая правовая связь, поскольку даже в случае выезда гражданина за границу его гражданство автоматически, как правило, не прекращается[50. C. 26]. Гражданство регулируется внутренним законодательством государства. Гражданство — понятие, неразрывно связанное с государственностью.
Безгражданство — это правовое состояние, которое характеризуется отсутствием у лица гражданства какого-либо государства. Безгражданство может быть абсолютным и относительным. Абсолютное безгражданство — безгражданство с момента рождения. Относительное безгражданство — безгражданство, наступившее в результате утраты гражданства. Иностранные граждане и лица без гражданства составляют категорию иностранцев, входящую в состав населения Российской Федерации. Термин «иностранец» поддерживается далеко не всеми российскими учеными. Законодательство Российской Федерации (постановления Правительства Российской Федерации, связанные с регулированием правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, и т.п.) избегает применения термина «иностранец» вследствие его неопределенности и неоднозначности.
В юридической литературе понятие «иностранец» имеет неоднозначное толкование. Некоторые авторы, например Л.Н. Галенская, трактуют термин «иностранец» как иностранный гражданин и лицо без гражданства. Под иностранным гражданином Л.Н. Галенская подразумевает лицо, которое не является гражданином данного государства или же не имеет гражданства какого-либо государства. М.М. Богуславский и С.С. Гридин иностранцами считают как иностранных граждан, так и лиц без гражданства[47. C. 24]. А.А. Рубанов под иностранцами подразумевает всех лиц, находящихся на территории какого-либо государства, не являющихся его гражданами и состоящих в гражданстве другого государства[48. C. 4]. Применяя понятие «иностранец», непонятно кто именно имеется ввиду – либо иностранный гражданин, либо лицо без гражданства.
Согласно ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 года иностранным гражданином признается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Лицом без гражданства признается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства (ФЗ от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ ст. 2)
Различие между иностранцами и лицами без гражданства в основном состоит в том, что иностранцы имеют юридическую связь с отечественным государством и это государство несет определенную ответственность за своего гражданина и обязано в случае возникновения необходимости прийти к нему на помощь. Что же касается лиц без гражданства, то единственным защитником их прав и свобод является государство места их пребывания.
В связи с неоднородностью различных групп иностранных граждан на территории России, отличиями в целях пребывания этих лиц, временем их пребывания и т.д. в юридической литературе делались попытки классифицировать группы иностранцев по тем или иным родовым признакам. Иностранцы могут быть подразделены на ряд основных групп с учетом использования конкретных критериев, утверждают А.М. Арбузкин и О.Ф. Мураметс [76. C. 48] и дают классификацию групп иностранцев[42. C. 5-6], согласно которой иностранные граждане могут быть подразделены на следующие основные группы с учетом использования конкретных критериев:
1)в зависимости от цели приезда: туристы; приехавшие на работу по соглашениям; учащиеся; лица, следующие через территорию транзитом; находящиеся в служебных командировках;
2)по времени пребывания: временно пребывающие и постоянно проживающие;
3)относительно подчинения юрисдикции: освобожденные от юрисдикционной деятельности государственных органов (дипломаты и приравненные к ним лица); на которых юрисдикционная деятельность государства распространяется частично (члены экипажей военных кораблей; военнослужащие воинских частей; некоторые категории консульских работников); лица, на которых полностью распространяется юрисдикционная деятельность государственных органов;
4)в зависимости от гражданства той или иной страны: иностранцы, представляющие конкретные страны.
Однако большая группа ученых, в основном в области административного права, склонна подразделять всех иностранных граждан на три категории: постоянно проживающие; временно пребывающие; проезжающие через территорию России транзитом.
Опираясь на нормы действующего Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», вступившего в силу с 1 ноября 2002 г., можно выделить четыре основные категории иностранных граждан: а) временно пребывающие; б) временно проживающие; в) постоянно проживающие; г) незаконно пребывающие.
Временно пребывающие в Российской Федерации иностранные граждане — это лица, прибывшие в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и не имеющие вида на жительство или разрешения на временное проживание. Иностранные граждане, подпадающие под данную правовую категорию, обязаны иметь национальный паспорт или другие документы, удостоверяющие их личность в соответствии с международными соглашениями, визу и (или) миграционную карту. Для того чтобы получить работу на территории Российской Федерации, они обязаны получить разрешение на трудовую деятельность, а работодатели, использующие их труд, обязаны получить разрешение на привлечение иностранной рабочей силы. Разрешенный срок их пребывания на территории России составляет от трех месяцев до одного года. Данные иностранные граждане, как правило, могут находиться только на территории одного субъекта Российской Федерации.
Временно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане являются новой правовой категорией по сравнению с ранее действовавшим законодательством. Ими являются иностранные граждане, получившие разрешение на временное проживание в пределах одного субъекта Российской Федерации в соответствии с установленными квотами в течение трех лет (Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Ч. 2. Ст. 6.).
Постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане имеют национальные документы или полученный в установленном порядке вид на жительство. Им предоставлено право свободно выбирать место жительства на территории Российской Федерации. Вид на жительство выдается иностранному гражданину на срок пять лет, по окончании которого вид на жительство по заявлению иностранного гражданина может быть продлен на пять лет. Причем количество продлений срока действия вида на жительство не ограничивается (Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 30 июня 2003 г., от 11 ноября 2003 г., Ч. 1. Ст. 2; Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в ред. от 10 января 2003 г.). Ст. 25.10.).
Незаконно пребывающими признаются иностранные граждане и лица без гражданства, которые:
а)выехали на территорию России с нарушением установленных правил;
б)не имеют или утратили действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу, либо иные документы, предусмотренные федеральным законодательством или международным договором Российской Федерации, подтверждающие их право на пребывание (проживание) в Российской Федерации;
в)уклоняются от выезда из Российской Федерации по истечении срока пребывания (проживания);
г)нарушили правила транзитного проезда через территорию РФ.
Они оказываются на нелегальном положении в результате незаконного въезда или утраты права на дальнейшее пребывание и нежелания добровольно возвращаться в страну, гражданами которой они являются, или страну их последнего пребывания. На территории России они обладают только основными неотъемлемыми правами человека, подлежат административному преследованию со стороны уполномоченных государственных органов с последующим выдворением за пределы территории Российской Федерации.
Определенный интерес представляет собой видовая классификация иностранных граждан на определенные категории, используемая в правоприменительной деятельности уполномоченных государственных органов Российской Федерации при оформлении приглашений и виз. В соответствии с ней все иностранные граждане в зависимости от цели поездки в Российскую Федерацию могут быть подразделены на следующие категории:
а)постоянные и временно командированные сотрудники дипломатических представительств и консульских учреждений, а также международных организаций и их представительств (послы, главы представительств, генконсулы, консулы, военные атташе, дипломатические и технические сотрудники, а также члены их семей и гости; обслуживающий персонал, командированные, курьеры дипломатической связи, главы и члены делегаций по линии правительственных и международных организаций, пребывающие для ведения официальных переговоров);
б)военнослужащие (прибывающие по линии МО РФ, ФСБ РФ, МВД РФ на военные учения, совещания и переговоры и т.д.);
в)инспектора (по контролю за вооружениями, химическому и ядерному оружию, открытому небу, по мерам доверия и т.д.);
г)въезжающие в Российскую Федерацию с частными целями (в частности, по приглашению, с целью посещения захоронения, в порядке приграничного обмена, для экстренного лечения либо в связи с тяжелой болезнью или смертью близкого родственника);
д)въезжающие в Российскую Федерацию в целях осуществления деловых поездок (прибывающие в государственные или коммерческие структуры для участия в переговорах или решения коммерческих вопросов; прибывающие в качестве профессиональных водителей автотранспортных средств, осуществляющих регулярные пассажирские и грузовые перевозки, членов экипажей самолетов, судов или поездных бригад; прибывающие для установки, монтажа, ремонта и технического обслуживания оборудования, поставленного иностранными фирмами и организациями; прибывающими для переговоров по линии исполнительных, законодательных и судебных органов власти; прибывающие для лечения, медицинского обследования и консультирования по приглашению лечебного учреждения; прибывающие с целью усыновления (удочерения); прибывающие с целью чтения курса лекция в учебных заведениях высшего и среднего специального профессионального образования; прибывающие в качестве временных корреспондентов и т.д.);
е)въезжающие в Российскую Федерацию с туристическими целями;
ж)въезжающие в целях обучения в образовательном учреждении (в средних специальных и высших профессиональных образовательных учреждениях, аспирантуре, курсах русского языка, подготовительных отделениях образовательных учреждений, а также с целью повышения квалификации или профессиональной переподготовки и т.д.);
з)въезжающие с целью осуществления трудовой деятельности;
и)въезжающие в Российскую Федерацию в целях осуществления научных, культурных, общественно-политических, спортивных, религиозных связей и контактов, паломничества, благотворительной деятельности, доставки гуманитарной помощи;
к)въезжающие в Российскую Федерацию в целях получения убежища;
л)въезжающие в Российскую Федерацию в целях транзитного проезда через территорию Российской Федерации;
м)въезжающие в Российскую Федерацию для временного проживания в пределах квоты на выдачу разрешений на временное проживание;
н)депортируемые в Россию с территории иностранных государств в соответствии с соглашениями о реадмиссии.
Однако для всех находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан, независимо от категории, национальным законодательством установлены особенности право-, дееспособности, которые выражаются в некотором ограничении прав и свобод иностранных граждан.
Данные ограничения опираются на общепризнанные принципы и нормы международно-правового характера и вытекают из правовой природы гражданства как устойчивой правовой связи конкретного лица с государством, выражающейся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.
1.4 Правовой статус: понятие, сущность
Особенности административной правосубъектности иностранных граждан.
Основы правового статуса иностранцев, находящихся на территории Российской Федерации, определяются ст. 62 Конституции Российской Федерации, содержащей норму прямого действия: «Иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ» [10. C. 22].
В России в специальном порядке регулирует правовое положение и деятельность иностранных граждан в Российской Федерации — Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», принятый Государственной Думой 21 июня 2002 года и одобренный Советом Федерации 10 июля 2002 года.
При рассмотрении статуса иностранного гражданина следует исходить из общетеоретического понятия «статус субъекта права». Раскрывая сущность правового статуса применительно к личности, ведущие ученые-теоретики подчеркивали, что его основой являются общие (конституционные) права и обязанности [89. C. 140-142]. Специалисты, занимающиеся изучением вопросов правового положения личности ( Н.В. Витрук, В.И. Новоселов, В.А. Патюлин и др.), углубили понимание данной правовой категории, выделив различные виды правового статуса.
По их мнению, общий правовой статус личности включает в себя общие права и обязанности, принадлежащие всем гражданам (как общие конституционные, так и общие отраслевые права и обязанности личности). Специальные правовые статусы (у В.А. Патюлина – модусы) личности – права и обязанности, конкретизирующие и дополняющие общие права и обязанности с учетом социального, служебного и иного положения личности. Исходя из этого, можно сделать вывод, что одно и то же лицо может быть одновременно носителем различных специальных правовых статусов в зависимости от занимаемых им социальных позиций [77. C. 198-199].
Такую же позицию занимают и административисты. Так, Д.Н. Бахрах указывает на существование разнообразных административно-правовых статусов индивидуальных субъектов [46. C. 33], Отсутствие системного подхода к такому сложному по своей природе понятию, как правовой статус, существенно снижает возможность проведения исследований по данной проблематике и затрудняет создание теоретико-методологической основы для разработки концепции особого правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.
Итак, для уяснения необходимо конкретизировать, что понимается под правовым статусом иностранных граждан.
Согласно Ю.М. Козлову, под правовым статусом следует понимать совокупность прав и обязанностей иностранного гражданина [34. C. 102]. Говоря о правах и обязанностях, как о некой совокупности, необходимо обратиться, прежде всего, к теории права, согласно которой вышеуказанная категория представляет собой такое сложное юридическое свойство, как правосубъектность, характеризующаяся как предусмотренная нормами права способность (возможность) быть участником правоотношений и состоящее из двух элементов – правоспособности и дееспособности. Правоспособность, как некая возможность лица иметь субъективные права и юридические обязанности, применимо к административно-правовым отношениям, есть выражающаяся в определяемой административно-правовыми нормами возможности субъекта приобретать административно-правовые обязанности и права. Дееспособность, в свою очередь, как способность и юридическая возможность лица своими действиями приобретать права и обязанности, осуществлять и исполнять их [87. C. 355]. Разновидностями дееспособности являются сделкоспособность и деликтоспособность, то есть предусмотренная нормами права способность нести юридическую ответственность за совершенное правонарушение.
Необходимо также особо подчеркнуть, что по своей природе правовой статус как сложное правовое явление представляет собой совокупность четырех элементов.
Первая, и, пожалуй, наиболее важная часть прав и обязанностей представляет собой правовой статус личности, человека как субъекта административного права.
Вторая составная часть административно – правового статуса является статус гражданина Российской Федерации то есть, по сути, не исключаются, вытекающие из данной категории правового статуса гражданина Российской Федерации некоторые права и обязанности иностранных граждан.
Когда физическое лицо обрело статус личности, затем гражданина, как указывает Попов Л.Л. [34. C. 105], к ним добавляется третий элемент административно – правового статуса – социальный. Он необходим, чтобы гражданин мог заняться конкретной трудовой профессиональной деятельностью, учиться, служить в Вооруженных Силах и т.д.
Четвертый элемент административно-правового статуса гражданина называют особым статусом, включающим в себя права и обязанности, которые граждане приобретают по своему желанию, личному интересу для удовлетворения своих чисто индивидуальных потребностей.
Правоспособность иностранных граждан возникает с момента установления правовой связи между иностранцем и государством (например, при обращении иностранца к компетентным органам государства за разрешением на въезд на территорию последнего) и прекращается в момент прекращения указанной правовой связи (например, в случае выдворения).
Дееспособность иностранных граждан — возникает также с достижения восемнадцатилетнего возраста, за исключением случаев, когда законом предусмотрена возможность осуществления конкретных прав, свобод и обязанностей по достижении определенного возраста.
Дееспособность иностранца прекращается одновременно с правоспособностью. Кроме того, при наличии правоспособности лицо в порядке и случаях, установленных законом, может быть признано ограниченно дееспособным или недееспособным.
Объем правосубъектности всех иностранных граждан, находящихся на территории государства, не одинаков и зависит от особенностей их конституционно-правового статуса, в том числе от целей и времени пребывания на территории государства, от вида режима, предоставляемого им в данном государстве.
ГЛАВА 2. Права и обязанности иностранных граждан в России
2.1 Общие положения
В международном праве подход, при котором иностранцы имеют в целом такой же статус, как и свои граждане, за определенными изъятиями, получил наименование «национальный режим».
Российская Федерация использует по отношению к иностранным гражданам также режим наибольшего благоприятствования. Его общий смысл состоит в том, что государство предоставляет гражданам данного государства такие же возможности, какие оно гарантирует гражданам третьего государства. Однако используется и такое толкование режима наибольшего благоприятствования, при котором государства договариваются, что их граждане на территории друг друга будут иметь несколько большие возможности, нежели граждане третьих стран, хотя ряд авторов предпочитает это именовать «принципом взаимности».
Характеризуя положение иностранных граждан в России, прежде всего, нужно подчеркнуть, что понятия «статус», «конституционно-правовой статус», «административно-правовой статус» в полном объеме подходят для тех иностранных граждан, которые на законных основаниях находятся на ее территории. В понятийном аппарате Федерального закона 2002 года «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства» дается следующее определение: «законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин – лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации» (ст.2).
Строго говоря, любое лицо на территории государства имеет какой-либо юридический статус. Иностранному гражданину, незаконно находящемуся на территории нашей страны, обеспечиваются все конституционные гарантии как индивиду, человеческому существу. Однако такой иностранный гражданин не может претендовать на права и свободы, которые существуют для иностранных граждан на законных основаниях находящихся на территории Российской Федерации (например, легальная возможность трудиться, получать образование и др.). Иностранцы, незаконно оказавшиеся на территории России, не ходатайствующие об узаконении их пребывания либо получившие отказ, обязаны покинуть страну.
В свете этого в основу классификации прав и обязанностей иностранных граждан может быть положена признанная в правовой науке и практике классификация правовых возможностей граждан России. Ее критериями являются, во-первых, односторонность материального содержания этих прав и соответствующих обязанностей и, во-вторых, в подавляющем большинстве случаев — однотипность правовых норм, их закрепляющих [66. C. 26]. Сущность такой классификации состоит в том, что права и обязанности граждан, закрепленные, в частности, нормами административного права, подразделяются на общие, то есть реализуемые ими во всех сферах государственного управления, и специальные, реализуемые в какой-либо одной или нескольких отраслях или сферах государственного управления. Не претендуя на бесспорность указанной дифференциации прав личности, нужно отметить, что существуют и иные классификации.
Статья 19 Конституции РФ закрепляет положения о всеобщем равенстве перед законом и судом; о гарантии государством равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения и других обстоятельств; о запрете любых форм ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Из этого следует, что права иностранных граждан в нашей стране не могут быть ограничены по перечисленным мотивам, а всякого рода ограничения прав иностранных граждан и лиц без гражданства, установленные их национальным законодательством по указанным причинам, не признаются и не могут получить применение на территории Российской Федерации.
Однако права иностранных граждан в нашей стране могут быть ограничены в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов российских граждан, а также для обеспечения обороны и безопасности государства. Данный тезис подтверждают принятые в России соответствующие нормативные правовые акты, например Постановления Правительства РФ от 11.10.2002 N 755 «Об утверждении перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу» и от 11.10.2002 N 754 «Об утверждении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение», Федеральный закон от 31.07.95 N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (в ред. от 27.05.2003), в ст. 21 которого закреплено положение о том, что право на поступление на государственную службу имеют граждане Российской Федерации.
Тем не менее, иностранные граждане полностью в правах и обязанностях с гражданами России не уравниваются, в связи с чем объем их прав и обязанностей несколько меньше. Непредоставление иностранным гражданам ряда прав обусловлено тем, что функции обеспечения безопасности, правопорядка, государственной власти — прерогатива исключительно граждан нашей страны. То же самое можно сказать и об обязанностях иностранных граждан. Их (обязанности) можно разделить на две группы. К первой группе следует отнести те, которые полностью совпадают с обязанностями граждан России, за исключением обязанности служить в Вооруженных Силах Российской Федерации (ст. 59 Конституции РФ). Вторую группу составляют обязанности, соблюдение которых возложено исключительно на иностранных граждан (причем за невыполнение некоторых из них и предусмотрено выдворение за пределы страны). Обязанностей второй группы немного, и направлены они, прежде всего, на предупреждение и пресечение неконтролируемых миграционных процессов.
2.2 Права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства
Каждый иностранный гражданин воспринимается в Российской Федерации как личность, как человек со всеми естественными и приобретенными свойствами. [32. C. 497]
В наиболее полном объеме иностранным гражданам обеспечиваются конституционные (основные) права и свободы, это так называемые права первого поколения. При характеристике данной категории прав, следует, прежде всего, указать, что основным источником их нормативного закрепления являются Конституция Российской Федерации, Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, утвержденная Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН /144 от 13 декабря 1985 г. Декларация делит все права и свободы, которыми пользуются иностранные граждане на общие и специальные. К первой группе относятся права, обладание которыми носит безусловный характер.
Это, прежде всего, право на жизнь и личную неприкосновенность, ни один иностранный гражданин не может быть подвергнут произвольному аресту или содержанию под стражей, а также не должен быть лишен свободы иначе, как на таких основаниях и в соответствии с такой процедурой, которые установлены законом. Значимость особого выделения такого, казалось бы, само разумеющегося права, заключается в том что, провозгласив и присоединившись к международным договорам и резолюциям, таким как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и др. Российской Федерации приняла на себя обязательство не только гарантировать данное естественное и абсолютное право, но и принимать меры по реальной охране жизней иностранных граждан, посредством государственных законов и действий государственных органов, обеспечивающих охрану жизни человека. К примеру, такими мерами являются охрана жизни от уголовных преступлений, ответственность за правонарушения, которыми создаются опасные для жизни условия труда, обеспечение медицинской помощи и другие.
На сегодняшний день ситуация, когда каждый иностранный гражданин, на законных основаниях пребывающий в Российской Федерации может рассчитывать на некую защищенность со стороны правоохранительных и иных государственных органов имеет ярко выраженные проблемные оттенки. К примеру, пятого июля 2006 года Прокуратура Костромы завершила расследование дела о нападении на китайских студентов и девушку-азербайджанку. Следствие признало, что мотивы избиения иностранных граждан – национальная вражда (ГТРК «Кострома»). «Исходя из собранных следствием доказательств и предъявленного на основании собранного доказательств обвинения, органы предварительного следствия прокуратуры города Костромы категорически утверждают, что в действиях обвиняемых имеется состав преступления, предусмотренный статьей 282, частью 2-й, пункт «а» Уголовного Кодекса РФ — разжигание этнической и национальной розни с применением физического насилия».
Седьмого апреля 2007 года в Санкт-Петербурге в результате нападения неизвестных погиб африканский студент. Гражданин Сенегала Ламзар Самба был членом правозащитной организации, помогающей африканским студентам в России. По сообщениям Интерфакс, нападение произошло рано утром. Группа иностранных студентов возвращалась из ночного клуба. Внезапно по молодым людям начали стрелять. Сенегалец погиб на месте. Источник в милиции пояснил, что стреляли в спину и увидеть нападавшего не удалось. Только за три месяца этого года было отмечено четыре случая избиения иностранных граждан.
Всего в России, по данным Московского бюро по правам человека, в 2005 году было зафиксировано 25 убийств на почве этнической ненависти.
28 декабря 2006 года в Новосибирской области суд огласил приговор четверым скинхедам[1], орудовавшим в городе Бердске, — Антону Калинину, Дмитрию Ильиных, Евгению Дьяченко и Александру Бочкарёву. Их признали виновными в нападениях на иностранных граждан по мотивам национальной ненависти. Следствие установило, что именно они 23 октября прошлого года зверски избили строителя из Таджикистана.
Особо ярким примером стоит отметить, такое пренебрежительное отношение государства и его органов к такому безусловному праву как право на защиту от произвольного или незаконного вмешательства в личную и семейную жизнь и в отношении жилища или переписки (подпункт b) пункта 1 ст.5 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают). Определением Конституционного Суда РФ от 2 марта 2006 г. N 55-О «По жалобе гражданина Грузии Тодуа Кахабера на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи 7 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», указано, поскольку отказ в выдаче разрешения на временное проживание или аннулирование ранее выданного разрешения за неоднократные нарушения установленного порядка пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации в отношении иностранного гражданина, состоящего в браке с гражданкой Российской Федерации и имеющего ребенка, влечет его обязанность в течение 15 дней добровольно покинуть Россию, что представляет собой серьезное вмешательство в сферу личной и семейной жизни, право на уважение, которое гарантируется статьей 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, такие меры могут быть применены уполномоченным органом исполнительной власти и судом только с учетом личности правонарушителя и характера совершенного административного правонарушения, т.е. степени его общественной опасности. Данное определение суда противоречит международно-правовым предписаниям, согласно которым установление ответственности за нарушение порядка пребывания (проживания) иностранных граждан и, соответственно, конкретной санкции, ограничивающей конституционные права граждан, должно отвечать требованиям справедливости, соразмерности конституционно закрепленным целям (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации), а также отвечать характеру совершенного деяния.
В рамках вопроса о праве иностранного гражданина на свободу передвижения и выбора места жительства на территории Российской Федерации (пункт 3 ст. 5 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают), также имеющего неоднозначный характер, следует указать, то что имманентно являющимся элементом общей системы административно-правового регулирования положения иностранных граждан механизм регулирования пребывания и перемещения иностранных граждан, зачастую играет главенствующую роль в реализации прав и свобод иностранного гражданина. Сущность его заключается в установлении особых правовых режимов пребывания и перемещения иностранных граждан по территории Российской Федерации, в частности создана система регулирования пребывания иностранных граждан в зависимости от времени нахождения на территории России, включающая три категории — временно пребывающие, временно проживающие, постоянно проживающие; установлены основания для отказа в разрешении на пребывание в Российской Федерации; установлено особое регулирование для отдельных категорий иностранных граждан, в которых заинтересована Российская Федерация (военнослужащие); закреплен механизм регистрации, учета и контроля пребывания иностранных граждан; установлена ответственность иностранных граждан за нарушения правил пребывания.
Согласно общим предписаниям каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства [10.]. Естественно по объему данное право не одинаково для граждан Российской Федерации и иностранных граждан. Главным документом, регулирующим осуществление права, является Федеральный закон от 25 июля 2002 года «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Конституция ввела понятия «место пребывания» и «место жительства». Согласно Федеральному закону от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижении, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», место пребывания – жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, — в которых он проживает временно. Место жительства, это жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма, аренды либо иных основаниях, предусмотренных законодательством. До принятия Закона 1993 года в России существовало понятие «прописка» — место жительства каждого лица удостоверялось специальным штампом органа внутренних дел в паспорте.
Теперь прописка заменена категорией «регистрационный учет» (регистрация) граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Принципиальных различий между пропиской и регистрационным учетом нет.
Постоянно или временно проживающий в РФ иностранный гражданин, обладающий правом пользования жилым помещением, находящимся на территории РФ, обязан зарегистрироваться по адресу указанного помещения. Основанием для регистрации по месту жительства является наличие у иностранного гражданина права пользования жилым помещением, которое определяется в соответствии с жилищным законодательством РФ. Таким образом, при подаче иностранным гражданином заявления о регистрации по месту жительства, вместе с документом, удостоверяющим личность, видом на жительство или разрешением на временное проживание, должны предъявляться и документы, подтверждающие право пользования жилым помещением.
Подпункт а) пункта 1 ст. 8 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, содержит право на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, на справедливую зарплату и равное вознаграждение за труд равной ценности без какого бы то ни было различия, в частности женщинам должны гарантироваться условия труда не хуже тех, которыми пользуются мужчины, с равной оплатой за равный труд. Закон, упрощая порядок постановки на учет иностранного гражданина по месту пребывания, одновременно и усложняет порядок продления временного пребывания или временного проживания на территории Российской Федерации, а точнее вообще не предусматривает такой процедуры [26. Cт. 653]. Фактически складывается следующая ситуация: прибывший, в порядке, не требующем получения визы, иностранный гражданин, скажем, гражданин республики Узбекистан, с целью дальнейшего устройства на работу, в установленном порядке получает миграционную карту при пересечении границы, в течение трех дней регистрируется по месту временного пребывания, оформляет и подает все необходимые документы для получения разрешения на работу в отдел миграционной службы. Затем, получив такое разрешение на работу, сроком, как правило, один год, заключив трудовой договор с работодателем, по букве закона имеет право продлить регистрацию на срок действия трудового договора, но не более чем на год, однако бремя оформления регистрации иностранного работника полностью ложится на работодателя. Не каждый работодатель пойдет на столь сложный шаг, требующий значительных временных и финансовых затрат. Практика же пошла по иному пути, иностранный гражданин, у которого заканчивается срок регистрации, пересекает границу и возвращается с новой миграционной картой, дающей право встать на регистрационный учет, на срок три месяца (девяносто суток). В свою очередь такой порядок служит плодородной почвой для различного рода злоупотреблений и коррупционной деятельности органов пограничного контроля. Но и сами иностранные граждане, не желая выезжать на границу самостоятельно, либо покупают миграционные карты и в последующем за определенную сумму денег проставляют в паспорте поддельный дата, штамп о пересечении границы, что влечет по своей сути уголовную ответственность, предусмотренную 327 статьей Уголовного кодекса Российской Федерации как использование подложного документа. На сегодняшний день отделом иммиграционного контроля Управления федеральной миграционной службы по Новосибирской области выявлено достаточное количество поддельных миграционных карт и штампов в паспортах иностранных граждан, направлены дела в органы дознания, делаются запросы в различные контрольно-пропускные пункты (КПП) на предмет распространения миграционных карт.
Изучая вопросы, рассмотренные выше, сталкиваясь с проблемами и нарушениями прав иностранных граждан, все более актуализируется и требует своего разрешения вопрос оправе иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации на мирные собрания (Подпункт с) пункта 2 ст. 5 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны). Данная проблема достаточно подробно изучена старшим преподавателем кафедры конституционного и муниципального права России МГЮА, кандидатом юридических наук Таевой Н.Е. [86. C. 105-108]
Например, иностранцы, обучающиеся в вузах, создают землячества, проводят собрания. Нередко иностранцы участвуют в шествиях и демонстрациях. «Что касается митингов, демонстраций и пикетирования как акций протеста, то нельзя ограничивать иностранцев в их проведении, если они направлены не против конституционного строя России, а против дискриминационных мер по отношению к иностранцам либо в защиту их прав» [32. C. 173].
Аналогичной точки зрения придерживается К. Экштайн. Он пишет: «Свободой собраний пользуются физические и юридические лица… Как и свобода мнений и другие права свободного общения, свободу собраний следует понимать в качестве права человека, которое принадлежит и иностранцам» [93. C. 201].
Причиной неопределенности в вопросе о принадлежности иностранным гражданам, находящимся на территории Российской Федерации, собираться мирно, без оружия является его двойственный характер. Нельзя точно сказать — это право политическое или личное. Здесь нельзя не согласиться с точкой зрения В.О. Матвеева, который считал, что нет никакого сомнения в том, что право публичных собраний вместе с правом петиций, свободой печати, свободой союзов находится как бы на грани, отделяющей права личные от прав политических. Все эти права по своей природе имеют двойственный характер [69. C. 6]. Дело в том, что право собраний имеет двоякое применение — в частных интересах и в общих. С одной стороны, граждане могут собираться для обсуждения частных дел, не имеющих никакого отношения к политике. К таким обсуждениям власть безразлична. И в этом смысле право собраний является естественным, личным правом каждого. С другой стороны, граждане могут собираться для обсуждения политических вопросов. И в этом понимании право собраний является политическим и должно принадлежать только гражданам государства [69. C. 8].
Вместе с тем процессы интернационализации, происходящие на международном уровне, способствуют постепенному распространению действия политических прав на лиц, не состоящих в гражданско-правовых связях с государством пребывания. Анализ российского и зарубежного законодательства по этому вопросу позволяет выделить три категории политических прав: политические права, предоставляемые всем иностранным гражданам; политические права, предоставляемые отдельным группам иностранных граждан; политические права, не предоставляемые иностранным гражданам. К первой категории можно отнести право на объединение, распространяемое законодательством большинства государств на «каждого» (ст. 30 Конституции РФ, ст. 36 Конституции Республики Беларусь, ст. 58 Конституции Польши), право обращений (ст. 17 Основного закона ФРГ, ст. 15 Конституции Японии). Право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей можно одновременно отнести как ко второй, так и к третьей категории.
К числу наиболее важных элементов политического статуса личности традиционно относится право граждан избирать и быть избранными в органы власти. В современных демократических государствах выборы являются основополагающим условием легитимности таких органов, реализующих народный суверенитет в течение установленного законодательством срока.
Впрочем, вплоть до середины XX в. участие иностранных граждан в выборах какого-либо уровня не было характерным. В научной литературе специально подчеркивалось, что «ни в одной стране право голоса не предоставляется иностранцам» [38. C. 48].
Содержание многих современных источников международного права отражает тенденцию все более широкого участия иностранных граждан в определенных избирательных кампаниях [53. C. 19-24]. По наделению лиц избирательными правами международные документы можно разделить на четыре группы: гарантирующие участие в выборах граждан (например, ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., п. 7.3 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г., раздел V Рекомендаций Бюро по демократическим институтам и правам человека по анализу законодательной базы выборов 2001 г., ст. 23 Американской конвенции о правах человека 1969 г., ст. 13 Африканской хартии прав человека и народов 1981 г.); гарантирующие участие в выборах каждого человека[2] (ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., п. 2 Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 43/157 «Повышение эффективности принципа периодических и подлинных выборов» 1988 г., п. 3 одноименной Резолюции 46/137 1991 г., раздел «Права человека, демократия и верховенство закона» Парижской хартии для новой Европы 1990 г.; к рассматриваемой группе документов представляется возможным отнести акты, регламентирующие участие населения в выборах — например, ст. 3 Декларации о принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества (СНГ) 1994 г.); запрещающие иностранным гражданам участвовать в избирательных кампаниях (ст.1 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ 2002 г.); разрешающие иностранным гражданам участвовать в выборах.
Документы последней группы, как правило, регулируют право иностранцев участвовать в муниципальных выборах, и носят партикулярный характер. Иностранные граждане могут принимать участие в двух видах выборов — региональных и местных. Однако в российской электоральной практике региональными выборами считаются выборы в органы государственной власти субъектов Федерации.
Одним из важнейших международных документов, регламентирующих политические права иностранных граждан, является Конвенция об участии иностранцев в публичной жизни на местном уровне 1992 г. Статья 6 Конвенции обязует государства предоставлять всем иностранным резидентам право голосовать и быть избранными на выборах в органы местного самоуправления при условии, что они отвечают тем же правовым критериям, что и граждане, и, кроме того, проживают на территории государства постоянно и на законных основаниях в течение 5 лет, предшествующих выборам [5. C. 599]. Впрочем, эта же статья признает право государств, принимающих на себя обязательства по Конвенции, ограничить иностранных граждан «только правом голоса». Очевидно, подразумевается ограничение пассивного избирательного права иностранных резидентов.
Как видно из приведенных международных документов, тенденция к наделению активным и пассивным избирательным правом иностранных граждан на муниципальном уровне характерна главным образом для государств Европы.
Таким образом, анализ международно-правовых документов, предусматривающих участие иностранных граждан в национальных выборах, позволяет выделить некоторые стандарты такого участия:
а)ограничение уровнем муниципальных выборов;
б)возможность наделения иностранных граждан как активным, так и пассивным избирательным правом;
в)нахождение на территории государства пребывания на законных основаниях;
г)наличие ценза оседлости либо требование постоянного проживания;
д)установление национального режима в отношении обязательных требований для обладания избирательными правами.
Естественно, что нормы международного и европейского права оказали влияние на современное национальное законодательство государств, хотя какой-либо единой формулы избирательного статуса иностранных граждан до сих пор не выработано. В этом вопросе наблюдаются разнообразные варианты — от полного исключения иностранцев из электоральной жизни государства до разрешения участвовать в общегосударственных выборах.
Что касается иных прав политического содержания, то, прежде всего, следует отметить, что федеральным законом о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, также ограничены права иностранных граждан при поступлении на государственную и муниципальную службу, при занятии отдельными видами деятельности. Так, иностранный гражданин не имеет права:
-находиться на муниципальной службе;
-находиться на государственной гражданской и государственной правоохранительной службе;
-быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации;
-быть командиром воздушного судна гражданской авиации;
-быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации. Перечень таких объектов и организаций утверждается Правительством Российской Федерации;
— заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом.
Наиболее интересным представляется право иностранного гражданина — при поступлении на военную службу — они могут поступить на военную службу только по контракту и могут быть приняты на работу в Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы в качестве лица гражданского персонала в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Предпосылкой возникновения государственно-служебных или военно-служебных отношений является наличие необходимых и обязательных условий. Современная юридическая наука отмечает специфические особенности как самих военно-служебных правоотношений, так и причин, их порождающих. Так, например, А.Т. Вахидов под условиями поступления граждан на военную службу по контракту предлагает понимать «предусмотренные действующим законодательством обстоятельства, при которых такое поступление становится возможным» [51. C. 60].
Конституция РФ (ч. 2 ст. 59) устанавливает, что военная служба в Российской Федерации осуществляется в соответствии с федеральным законом. Основополагающим нормативным актом, осуществляющим правовое регулирование в области военно-служебных отношений, является Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» [17] 1998 года. Анализируя условия возникновения военно-служебных отношений, А.В. Кудашкин, например, считает, что под ними следует понимать «юридические требования, предъявляемые к личности привлекаемого или поступающего на военную службу. А именно: гражданство; достижение определенного возраста; годность по состоянию здоровья; профессионально-психологические качества; уровень образования, профессиональной и физической подготовки и т.д." [65. C. 72].
В дополнение к важнейшим условиям возникновения военно-служебных отношений, по мнению автора, следует отнести также волевой акт государства (решение о призыве, заключение контракта) как обязательный юридический факт для наступления данных отношений. Без данного условия все юридические требования, предъявляемые к личности, окажутся невостребованными.
Перечисленные требования к будущему субъекту военно-служебных правоотношений, за некоторыми исключениями (уровень образования, профессиональная и физическая подготовка), являются общими как для лиц, поступающих на военную службу по контракту, так и для граждан, привлекаемых по призыву.
Нельзя не согласиться с позицией Неверова А.Я. [74. C. 50-53], внеся изменения в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», которыми также иностранные граждане допускаются к поступлению в Вооруженные Силы Российской Федерации по контракту (ст. 18.1), законодатель создал явную правовую коллизию.
Дело в том, что, определяя систему государственной службы в Российской Федерации (ст. 2), Закон «О Системе государственной службы российской федерации» [21] содержит норму, подразделяющую государственную службу на виды: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба.
Следует более подробно остановиться на понятии «государственная служба». Государственная служба является формой реализации конституционного права граждан на труд. Она осуществляется определенной категорией служащих, для которых работа в государственном аппарате за вознаграждение является основной профессией. Из понятия государственной службы вытекает и понятие ее субъекта — государственного служащего. Под ним понимается гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета.
Пункт 3 статьи 2 Федерального Закона «О Системе государственной службы российской федерации» указанной статьи провозглашает, что военная и правоохранительная службы являются видами федеральной государственной службы. Таким образом, требования к лицам, которые могут быть допущены к государственной службе, должны быть идентичными. Следовательно, субъект данных общественных правоотношений остался неизменным, и проходить данную (военную и правоохранительную) службу могут только граждане Российской Федерации.
Однако Закон предоставляет иностранным гражданам возможность проходить военную службу по контракту, причем указывает конкретный перечень документов.
Мнение Неверова А.Я. достаточно критично, хотя и не безосновательно, учитывая степень напряженности в стране, острый межнациональный конфликт, законодатель пошел на рискованный шаг, предоставив право проходить военную службу в добровольном порядке, то есть по контракту.
Безусловно, иностранный гражданин, законно находящийся на территории Российской Федерации, не имеет того комплекса прав и свобод, которыми располагают граждане России, и это обусловлено стремлением законодателя обеспечить правопорядок и безопасность государства. Однако, существенным образом ограничив права и свободы иностранных граждан, российская правовая система налагает на иностранных граждан повышенную степень обязанностей.
Обращаясь к основным обязанностям иностранных граждан, необходимо, прежде всего, обратить внимание на то, что многие обязанности можно считать корреспондирующими правам и свободам граждан.
В одних случаях они подразумеваются в силу логической связи с соответствующими правами и свободами – как необходимость уважать их. В других случаях обязанности, развивающие права и свободы, специально закрепляются в нормах Конституции совместно с этими правами и свободами.
Согласно законодательству иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом и международным договором Российской Федерации. При этом они обязаны соблюдать действующие законы независимо от того, проживают они в России постоянно или временно. Наряду с уже обозначенными обязанностями, являющимися следствием прав и свобод, некоторые статьи Конституции специально посвящены только обязанностям. Речь идет о следующих обязанностях.
Обязанность платить законно установленные налоги и сборы (статья 57). Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).
Дублируя норму закона о том, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, нужно обратить особое внимание на то, что, к примеру, налог на доходы физических лиц для иностранных граждан составляет тридцать процентов (для граждан Российской Федерации налог составляет тринадцать процентов). Из расчета минимальной заработной платы около четырех тысяч рублей иностранный гражданин вынужден выплачивать чуть менее половины своей заработной платы на налоги, включая отчисления в Пенсионный фонд, фонд социального страхования, а также в некоторых случаях единый социальный налог, и НДФЛ.
2.3 Особенности ответственности иностранных граждан
Действующее российское законодательство при регулировании общественных отношений, осложненных иностранным элементом, исходит из основополагающего принципа национального режима, предоставляющего возможность иностранным гражданам и лицам без гражданства обладать определенным комплексом прав и обязанностей наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом и международным договором РФ.
Вопрос о дифференциации между российскими гражданами, с одной стороны, иностранными гражданами и лицами без гражданства — с другой, имеет немаловажное практическое значение, прежде всего в силу допускаемых в законодательстве отдельных исключений [40. C. 214].
Особо отчетливо специфика правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства проявляется в административных правоотношениях, в которых, предоставляя иностранным гражданам широкие возможности для реализации предоставленных прав, в том числе и посредством обращения в компетентные государственные органы в судебном и внесудебном (административном) порядке, государство требует от них соблюдения соответствующих правил, за невыполнение которых они подлежат административной ответственности [56. C. 40]. В частности, в интересах обеспечения суверенитета и безопасности государства, охраны общественного порядка и обороны страны установлены режимы охраны государственной границы, пограничный режим, режим в пунктах пропуска через государственную границу, режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, главной основой введения которых является суверенная концепция собственной национальной безопасности России, опирающаяся на внутренние экономические и политические факторы и принимающая во внимание соответствующие международно-правовые условия сосуществования мирового сообщества. Посредством введения этих режимов в государстве должен обеспечиваться достаточный уровень личной, общественной и государственной безопасности, необходимый для защиты собственных национальных интересов от любых посягательств со стороны других государств.
Являясь субъектами управленческих общественных отношений, обладающими специальным правовым статусом, иностранные граждане, временно пребывающие, временно или постоянно проживающие на территории России, обычно подлежат ответственности за совершение административных правонарушений на тех же основаниях, что и российские граждане [11], за исключением лиц, которые не подпадают под юрисдикцию Российской Федерации и пользуются соответствующими привилегиями и дипломатическим иммунитетом в соответствии с российским законодательством и международными договорами [76. C. 49]. Данное правило вытекает из содержания нормы ч. 1 ст. 2.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях и основывается на принципе государственного суверенитета, согласно которому каждое государство устанавливает пределы ответственности иностранных граждан самостоятельно.
Вопрос же об ответственности за административные правонарушения, совершенные на территории РФ иностранными гражданами, которые согласно действующему закону и международным договорам пользуются иммунитетом от административной юрисдикции РФ, разрешается дипломатическим путем в соответствии с нормами международного права.
Однако следует подчеркнуть, что иностранные граждане и лица без гражданства не привлекаются к административной ответственности за действия, совершенные ими за пределами государства пребывания, если эти действия не затрагивают интересы данного государства или его граждан [35. C. 140].
Все административные правонарушения, совершаемые иностранными гражданами и лицами без гражданства в области защиты государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания на территории России, могут быть подразделены на две основные группы:
а)административные правонарушения, за совершение которых к ответственности на общих основаниях привлекаются как российские, так и иностранные граждане, а также лица без гражданства (нарушение режима государственной границы РФ (ст. 18.1 КоАП РФ)); нарушение режима в пунктах пропуска через государственную границу РФ (ст. 18.4 КоАП РФ);
б)административные правонарушения, за совершение которых к ответственности могут быть привлечены только иностранные граждане и лица без гражданства, в силу того, что иностранные граждане и апатриды обязаны соблюдать установленные правила пребывания на территории Российского государства и исполнять возложенные на них дополнительно юридические обязанности, которые не распространяются на российских граждан, в силу чего последние не могут являться субъектами второй категории правонарушений (ст. 18.8 КоАП РФ «Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации»; ст. 18.11 КоАП РФ «Нарушение иммиграционных правил»).
А потому следует согласиться с мнением В.И. Новоселова [75. C. 160], согласно которому все составы административных правонарушений в зависимости от субъектного состава (широкий круг лиц, включающий и российских, и иностранных граждан, и лиц без гражданства; только иностранные граждане и лица без гражданства) можно подразделить на общие (предусмотренные ст. 18.1, 18.4, 18.12 КоАП РФ) и специальные (ст. 18.8, 18.11 КоАП РФ).
Исходя из содержания составов административных правонарушений, включенных в гл. 18 Кодекса РФ об административных правонарушениях «Административные правонарушения в области защиты государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации», административными правонарушениями, совершаемыми в области защиты государственной границы и обеспечения режима пребывания на территории Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства, являются:
1)нарушения правил пересечения государственной границы РФ;
2)нарушения установленного порядка следования от государственной границы до пунктов пропуска через государственную границу и в обратном направлении;
3)нарушения правил въезда в пункты пропуска через государственную границу РФ, пребывания и выезда из них, ввоза, нахождения и вывоза грузов, товаров и животных, устанавливаемых исключительно в интересах создания необходимых условий для осуществления пограничного, таможенного и иных видов контроля;
4)нарушения, выразившиеся в несоблюдении установленного порядка регистрации (передвижения), порядка выбора места жительства; уклонении от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания; в несоблюдении правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации (со стороны иностранного гражданина и лица без гражданства);
5)нарушения иммиграционных правил;
6)нарушения правил проживания на территории России со стороны беженцев и вынужденных переселенцев.
В частности, в аспекте рассматриваемых проблем, связанных с обеспечением охраны государственной границы и режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, необходимо провести анализ применения к виновным лицам мер административной ответственности за совершение деяний, предусмотренных в ст. 18.8 КоАП РФ. За нарушение иностранными гражданами или лицами без гражданства режима пребывания в РФ предельный размер штрафа был увеличен, а в качестве дополнительного наказания возможно применение к виновным лицам административного выдворения за пределы Российской Федерации.
Административные правонарушения, посягающие на установленный режим государственной границы и режим пребывания на территории РФ иностранцев, могут быть совершены как в форме активных действий, так и в форме бездействия. Причем в качестве действия будет рассматриваться активное невыполнение иностранным гражданином или лицом без гражданства правового предписания в виде выполнения возложенной обязанности или законного требования; нарушение конкретного запрета, правила, нормы.
Бездействие же, предполагающее пассивное поведение, будет, наоборот, выражаться в не совершении лицом тех действий, которые оно должно было и могло совершить в силу лежащих на нем обязанностей.
В качестве объектов административных правонарушений в рассматриваемой области правового регулирования могут выступать:
а)режим государственной границы РФ;
б)режим в пунктах пропуска через государственную границу РФ;
в)режим пребывания в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства;
г)иммиграционные правила;
д)порядок проживания в РФ беженцев и вынужденных переселенцев и др.[84. C. 42]
Объективную сторону образуют следующие противоправные деяния:
а)нарушение правил пересечения государственной границы РФ;
б)нарушение установленного порядка следования от государственной границы до пунктов пропуска через государственную границу и в обратном направлении;
в)нарушение правил въезда в пункты пропуска через государственную границу РФ, пребывания и выезда из них, ввоза, нахождения и вывоза грузов, товаров и животных, устанавливаемых исключительно в интересах создания необходимых условий для осуществления пограничного, таможенного и иных видов контроля;
г)несоблюдение установленного порядка регистрации;
д)несоблюдение установленного порядка передвижения;
е)несоблюдение установленного порядка выбора места жительства;
ж)уклонение от выезда по истечении определенного срока пребывания;
и)несоблюдение правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации.
Следовательно, по отношению к иностранным гражданам и лицам без гражданства, совершившим административное правонарушение в области обеспечения режимов государственной границы и пребывания на территории Российской Федерации, уполномоченными государственными органами и должностными лицами применяются административные санкции, которые в подавляющем большинстве случаев аналогичны общим санкциям: предупреждение, административный штраф. К числу же особых административно-правовых санкций, применяемых к иностранным гражданам и лицам без гражданства при нарушении ими соответствующих административно-правовых норм, установленных действующими режимами, относится административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан [75. C. 160].
Следует сказать несколько слов и об административном выдворении, поскольку возможность применения этого вида административного наказания предусмотрена только по отношению к иностранным гражданам и лицам без гражданства. В соответствии с КоАП административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом их перемещении через государственную границу РФ за пределы России, а в случаях, предусмотренных законодательством, — контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из РФ. Данное наказание назначается судьей районного суда. По общему правилу согласно ст. 27.5 КоАП срок административного задержания не должен превышать трех часов. Однако лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, посягающем на установленный режим государственной границы Российской Федерации и порядок пребывания на территории Российской Федерации, в случае необходимости для установления личности или для выяснения обстоятельств административного правонарушения может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов. Так, ст. 34 Закона о правовом положении иностранных граждан [20] определяет порядок административного выдворения иностранного гражданина за пределы РФ, а ст. 32.10 КоАП — порядок исполнения постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, что, по существу, одно и то же. Представляется, что порядок применения административного выдворения за пределы РФ должен быть урегулирован исключительно в КоАП.
Хотелось бы обратить внимание еще на один момент. В действующем законодательстве предусмотрены меры по выдворению и депортации иностранных граждан за пределы РФ за нарушение Федеральных законов: «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О беженцах», «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» [15] и др. Однако в законодательных актах отсутствует четкое разграничение в применении мер депортации и административного выдворения. Депортация — это принудительная высылка иностранного гражданина из РФ в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в РФ [20]. В результате применения и депортации и административного выдворения иностранный гражданин или лицо без гражданства высылаются из страны. Отличие состоит в том, что административное выдворение — мера административного наказания, а депортация не является таковой, так как не закреплена в ст. 3.2 КоАП. В ряде случаев депортация рассматривается как административное предупреждение, а в других — как административное пресечение, применяемые исключительно к иностранным гражданам и лицам без гражданства. Депортация применяется в следующих случаях: 1) несоблюдение иностранным гражданином срока пребывания или проживания в РФ — ст. 31 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; 2) если в отношении такого лица принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в РФ и он не покинул территорию РФ в установленный срок — ст. 25.10 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; 3) выявления ВИЧ-инфекции у иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, — ст. 11 Федерального закона «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)».
В некоторых законах понятия «депортация» и «выдворение» используются как равнозначные, например, из содержания ст. 13 «Выдворение (депортация) лица за пределы территории РФ» Федерального закона «О беженцах» вообще неясно, в каком случае применяется выдворение, а в каком — депортация.
Отсутствие ясности в использовании терминов «депортация» и «административное выдворение» породило различные мнения среди теоретиков. Так, В.В. Альхименко считает данные понятия равнозначными, что следует из содержания его статьи «Административное выдворение и депортация как административно-правовые средства борьбы с незаконной миграцией» [80. C. 129]. Е.В. Понизова считает, что «депортацию следует отнести к числу мер административного пресечения, поскольку как отдельная мера административного наказания в КоАП РФ она не представлена». А.А. Мишунина предлагает рассматривать депортацию иностранных граждан по правовой природе «как административно-предупредительную меру административно-правового принуждения» [72. C. 10].
Необходимо отметить, что в соответствии со ст. 3.2 КоАП РФ только Кодекс об административных правонарушениях РФ может установить такую меру административного наказания, как административное выдворение, и поэтому, следует исключить употребление термина «депортация» как равнозначного термину «административное выдворение». Поскольку законодатель вводит понятие «депортация», логичнее применять депортацию исключительно как меру пресечения, а выдворение употреблять в качестве меры административного наказания.
Нельзя не согласиться с Кондрашкиной К.П. [61.], о том, что меры административного воздействия в отношении иностранных граждан имеют крайне неблагоприятные последствия их применения. Статьи 7 и 9 Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» предусматривают, что если иностранный гражданин в течение года привлекался неоднократно (дважды и более раз) к административной ответственности за нарушение законодательства РФ в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в РФ или подвергался административному выдворению за пределы РФ либо депортации, то это является основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание либо вида на жительство. Кроме того, для иностранного гражданина наступают дополнительные неблагоприятные последствия, у него как бы появляется «административная судимость», которая влечет для правонарушителя серьезные последствия. Так, в соответствии с Федеральным законом «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» (ст. 27) иностранному гражданину или лицу без гражданства в течение пяти лет не разрешается въезд в РФ, если: в период своего предыдущего пребывания в РФ иностранный гражданин или лицо без гражданства подвергались административному выдворению за пределы РФ либо депортировались. Кроме того, ст. 26 предусматривает, что въезд может быть не разрешен в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства два и более раз в течение трех лет привлекались к административной ответственности в соответствии с законодательством РФ за совершение административного правонарушения на территории РФ, а также в период своего предыдущего пребывания в РФ уклонились от уплаты налога или административного штрафа либо не возместили расходы, связанные с административным выдворением за пределы РФ или с депортацией, — до осуществления соответствующих выплат в полном объеме.
Как следует из вышесказанного, применение административной ответственности влечет серьезные правовые последствия для иностранных граждан в виде соответствующих наказаний, а также названных последствий (административная судимость).
Наравне с административной ответственностью иностранные граждане и лица без гражданства подлежат и уголовной ответственности. Статья 12 УК РФ содержит: Граждане Российской Федерации и постоянно проживающие в Российской Федерации лица без гражданства, совершившие вне пределов Российской Федерации преступление против интересов, охраняемых настоящим Кодексом, подлежат уголовной ответственности в соответствии с настоящим Кодексом, если в отношении этих лиц по данному преступлению не имеется решения суда иностранного государства (часть первая в ред. Федерального закона от 27.07.2006 N 153-ФЗ)
Также статья 276 УК РФ предусматривает ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за передачу, а равно собирание, похищение или хранение в целях передачи иностранному государству, иностранной организации или их представителям сведений, составляющих государственную тайну, а также передача или собирание по заданию иностранной разведки иных сведений для использования их в ущерб внешней безопасности Российской Федерации, если эти деяния совершены иностранным гражданином или лицом без гражданства, — наказываются лишением свободы на срок от десяти до двадцати лет.
Необходимость государства защищать свои интересы в сфере миграции связана с развитием миграционного законодательства РФ, и как следствие — расширение институтов административной и уголовной ответственности. В силу этого возникает потребность изучения, систематизации правовых норм и практики их применения в сфере миграции, а также создания теоретической научной базы для дальнейшего совершенствования административной и уголовной ответственности в данной области.
Анализ законодательства, регулирующего отношения в сфере миграции, позволяет сделать вывод о том, что административная ответственность такой категории мигрантов, как иностранные граждане и лица без гражданства, усиливается. Значительно большее количество видов деяний признаются правонарушением, повышены размеры административных штрафов. Субъектный состав правонарушений также расширен. К тому же в связи с активным ростом за последние пятнадцать лет миграции появились совершенно новые общественные отношения, которые создали благоприятные условия для возникновения целого ряда новых нарушений в этой области [Приложение 1]. В целях регулирования названных отношений и борьбы с правонарушениями появилось много нормативных правовых актов. Но эффективность миграционного законодательства зависит не столько от количества правовых норм, сколько от качества правоприменительной деятельности государственных органов, а следовательно, от знания действующего законодательства, умения его анализировать и обобщать опыт применения.
Заключение
Существующее законодательство и основанная на нем система административно-правового регулирования в целом соответствует своим основным целям и задачам, обладает достаточно эффективным потенциалом и, не нуждается в концептуальных или системных переработках или изменениях. Требуется лишь более точное и детализированное определение механизмов регулирования и порядка реализации отдельных положений закона, уточнение некоторых формулировок. Либерализация законодательства и системы административно-правового регулирования должна соответствовать национальным интересам Российской Федерации, быть полезной с позиций общесоциальных (публичных) интересов, отвечать условиям существующей социально-экономической действительности и не противоречить основополагающим положениям российской правовой системы. Лишь при этих обстоятельствах изменения будут оправданны, поскольку в ином случае они обернутся массовым нарушением прав и иностранных, и российских граждан.
Регулирование миграционных процессов должно основываться на серьезной научной основе, объективных экспертно-аналитических разработках; иметь достаточную нормативно-правовую базу. Концептуальные и законодательные основы создают предпосылки для формирования миграционной стратегии, проведения соответствующей миграционной политики. Начинать надо с Концепции государственной миграционной политики, которая должна быть увязана со всем комплексом базовых документов по национальной и экономической безопасности. Регулирование миграционных процессов должно исходить из целевой функции, которая должна быть принята за базу программно-целевого планирования. При отсутствии сформулированной цели (группы целей) неизбежен хаотичный и внутренне противоречивый набор механизмов регулирования. В этой связи необходимо четко определить и утвердить в тексте Концепции государственной миграционной политики цели, которые ориентированы на регулирование миграции. Цели и приоритеты, направленные на обеспечение стратегической экономической безопасности страны, могут быть следующими: привлечение в Россию дополнительных трудовых ресурсов по необходимым специальностям для трудоустройства в конкретных регионах; радикальное сокращение хаотичных миграционных потоков (в первую очередь нелегальных), создающих социально-экономические проблемы; регулирование и обеспечение социальных условий жизнедеятельности мигрантов, прибывших в Россию, как в плане социально-трудовых отношений, так и в плане соблюдения ими законов страны, уважения традиционных ценностей и традиций коренного населения; пресечение вовлечения мигрантов в криминальный бизнес и использования миграции для пополнения контингентов организованной преступности, политического экстремизма и международного терроризма, поддержания нелегальных каналов контрабанды, торговли живым товаром, наркотиками, оружием, контрафактом.
Существуют три основные группы интересов в отношении миграции, зачастую не совпадающие и противоречащие друг другу: а) национально-государственные; б) региональные и муниципальные; в) производственно-корпоративные. На сегодняшний день основные миграционные потоки являются во многом следствием частных экономических интересов отдельных бизнес-структур, мотивированных дешевизной, социальной незащищенностью и политической инертностью привлекаемой рабочей силы из числа мигрантов. Миграционная политика не может идти на поводу этих интересов. Интересы экономической безопасности требуют при формировании миграционной политики согласовывать весь спектр интересов — общенациональных интересов; интересов регионов и муниципальных образований; большинства социальных групп: традиционных этносов и конфессиональных сообществ. Эти интересы должны быть учтены в действующих законах, практиках правоприменения, облечены в регламентированные экономические, политические и культурные формы. Комплекс механизмов эффективного решения данной проблемы заключается в согласовании интересов страны, регионов и предприятий, который должен быть переведен в рамки оговоренных законом договорных процедур и облечен в регламентированные экономические, политические и правовые формы. Пока же количество и состав принимаемых и выпускаемых мигрантов формируется стихийно, во многом хаотически, без учета интересов страны, субъектов Федерации, основных групп граждан, населяющих нашу страну.
Пути преодоления проблем, возникающих у иностранных граждан в связи с их пребыванием на определенной территории Российской Федерации, должны быть найдены, прежде всего, на региональном уровне, в частности в Новосибирской области. Потоки вселяющихся в Новосибирскую область в целом должны рассматриваться с двух позиций. Во-первых, всякому, приехавшему в регион на временное или постоянное место жительства, должна быть обеспечена не только возможность пользоваться всеми правами, предусмотренными федеральными и местными законами и подзаконными актами, в той же степени, в какой это могут делать постоянные жители, но и помощь мигрантам в начальной адаптации к новым условиям. Поэтому потоки прибывающих должны рассматриваться как потоки конкретных людей и семей с индивидуальными нуждами и потребностями. Во-вторых, все приехавшие становятся субъектами местных сегментов рынков труда, жилья, потребительского рынка. Поэтому необходима разработать специальную Программу, которая должна предусматривать возможные изменения конъюнктуры на этих рынках и предлагать в связи с этими изменениями мероприятия, по меньшей мере сохраняющие прежнюю социально — экономическую локальную ситуацию, но не ухудшающие ее. Этим и должны определяться воздействия на регулируемую часть потока мигрирующих.
Комплекс мер регулирования миграции в целом должен включать: общегосударственную и региональную структурную политику с определением спроса на рабочую силу на рынках труда; систему федеральных целевых программ в области социально-трудовых отношений демографического регулирования; региональные целевые программы. Только на основе комплексного государственного анализа динамики трудовых ресурсов, кадровых проблем отраслей, предприятий и регионов в целом, исследования рынка труда можно говорить о выявлении мотивации миграции, формировании механизмов устранения причин миграции, а не миграционных потоков как следствия. Механизмы макроэкономического регулирования легальной миграции должны разумно сочетаться с комплексом ограничений и запретительных мер, диктуемых как стратегическими, так и тактическими ориентирами в области экономической безопасности.
Осуществление необходимых мер в указанных направлениях требует развертывания комплексных научных исследований в области смежных проблем экономической безопасности, миграции, миграционной стратегии и миграционной политики. Не менее важно организовать на строгих научных основаниях систему профессиональной подготовки кадров специалистов для работы в органах государственной исполнительной власти, структурах государственного и муниципального управления, в правоохранительных органах, конкретно в Федеральной миграционной службе МВД России в целях формирования и развития инфраструктуры регулирования миграции в Российской Федерации. Без соответствующих стратегических мер в научной и образовательной сфере невозможно принятие взвешенных политических решений и мер эффективного государственного и общественного управления.
Резко уменьшить приток неквалифицированных мигрантов можно не только правовыми механизмами, но и с использованием косвенных методов, таких как нормативное закрепление сертификации мигрантов на соответствие российским квалификационным стандартам, для чего необходимо пройти соответствующее профессиональное, правовое и культурно-историческое обучение в лицензированных образовательных учреждениях. Это позволит управлять качеством миграции.
Список использованных источников
Нормативно-правовые акты
1. Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. // СЗ РФ.- 2001.- N 2.- Ст. 163.
2. Декларация о правах человека в отношении лиц не являющихся гражданами страны, в которой они проживают от 13 декабря 1985 г. // Действующее международное право.- Т.1.- М.: Московский независимый институт международного права, 1996 г.- С. 255 – 259.
3. Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976.- N 17.- Ст. 291.
4. Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме // Утвержден Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН N 43/173 от 9 декабря 1988 г.
5. Конвенция об участии иностранцев в публичной жизни на местном уровне 1992 года // Международные избирательные стандарты...
6. Договор между РФ и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан РФ, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории РФ, от 20 января 1995 г. (в силе с 26 июля 1997 г.) // Собрание законодательства РФ. 1997.- N 34.- Ст. 3950
7. Всеобщая декларация прав человека (принята 10 декабря 1948 г.) // Российская газета.- 5 апреля 1995.
8. Договор между РФ и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан РФ, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории РФ, от 13 октября 1995 г. (в силе с 6 января 2001 г.) // Собрание законодательства РФ. 2001.- N 9.- Ст. 786
9. Соглашение между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики, Правительством РФ и Правительством Республики Таджикистан от 30.11.2000 //«Собрание законодательства РФ», 15.09.2003.- N 37, ст. 3566
10. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.
11. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001.- N 195-ФЗ.- ред. от 09.04.2007
12. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996г. — N 63-ФЗ,
13. Федеральный Закон РФ «О государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 // «Ведомости СНД и ВС РФ», 29.04.1993, N 17, ст. 594, «Российская газета», N 84, 04.05.1993.
14. Федеральный закона РФ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ
15. Федеральный закон «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 14. Ст. 1212.
16. Федеральный закон «Об оружии» от 13.12.1996 N 150-ФЗ (ред. от 29.12.2006) (принят ГД ФС РФ 13.11.1996) // «Собрание законодательства РФ», 16.12.1996, N 51, ст. 5681, «Российская газета», N 241, 18.12.1996.
17. Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.1998 N 53-ФЗ (ред. от 12.04.2007) (принят ГД ФС РФ 06.03.1998) // «Собрание законодательства РФ», 30.03.1998, N 13, ст. 1475, «Российская газета», N 63-64, 02.04.1998.
18. Федеральный закон от 27.05.1998 N 76-ФЗ (ред. от 16.03.2007, с изм. от 05.04.2007) «О статусе военнослужащих» (принят ГД ФС РФ 06.03.1998) (с изм. и доп. от 06.04.2007) // «Собрание законодательства РФ», 30.03.1998, N 13
19. Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ
20. Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 N 115-ФЗ (ред. от 06.01.2007) // СЗ РФ № 30.
21. Федеральный закон «О системе государственной службы в Российской Федерации» от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 06.07.2006) (принят ГД ФС РФ 25.04.2003) «Парламентская газета», N 98, 31.05.2003, «Российская газета», N 104, 31.05.2003, «Собрание законодательства РФ», 02.06.2003, N 22, ст. 2063.
22. Федеральный закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательного акта Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления в сфере защиты и охраны государственной границы Российской Федерации» от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 10. Ст. 763.
23. Федеральный закон «О Миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию» от 18.07.2006 N 109-ФЗ (принят ГД ФС РФ 30.06.2006)//«Российская газета», N 156, 20.07.2006, «Собрание законодательства РФ», 24.07.2006, N 30, ст. 3285, «Парламентская газета», N 122, 27.07.2006
24. Постановление Правительства РФ «О Подписании соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о взаимных поездках граждан Российской Федерации и граждан Республики Узбекистан» от 07.12.2000 N 936 // «Собрание законодательства РФ», 11.12.2000, N 50, ст. 4915 (опубликован без приложений)
25. Постановление Правительства РФ «О сроке временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, поступающих на военную службу по контракту, и порядке их регистрации и учета» от 30 декабря 2003 г. N 793 // Собрание законодательства РФ. 2004. N 2. Ст. 120.
26. Постановление Правительства РФ «О Порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 15.01.2007 N 9 // «Российская газета», N 17, 27.01.2007, «Собрание законодательства РФ», 29.01.2007, N 5, ст. 653
27. Постановление Правительства РФ «Об установлении случаев осуществления трудовой деятельности иностранным гражданином или лицом без гражданства, временно пребывающими (проживающими) в Российской Федерации, вне пределов субъекта Российской Федерации на территории которого им выдано разрешение на работу (разрешено временное проживание)» от 17.02.2007 N 97 // Российская газета", N 37, 21.02.2007, «Собрание законодательства РФ», 26.02.2007, N 9, ст. 1088
28. Письмо Минюста РФ «О применении законодательства о религиозных объединениях» от 24 декабря 1997 г. // Бюллетень Минюста РФ. 1998. N 7.
29. Письмо ЦИК РФ от 25 апреля 2005 г. N 01-23/1191 // Архив избирательной комиссии Амурской области
30. Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года „О правовом положении иностранных граждан в СССР“ В связи с жалобой Яхья Дашти Гафура» от 17.02.1998 N 6-П // «Собрание законодательства РФ», 02.03.1998, N 9, ст. 1142, «Российская газета», N 41, 03.03.1998, «Вестник Конституционного Суда РФ», N 3, 1998
31. Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года „О правовом положении иностранных граждан в СССР“ В связи с жалобой Яхья Дашти Гафура» от 17.02.1998 N 6-П // «Собрание законодательства РФ», 02.03.1998, N 9, ст. 1142, «Российская газета», N 41, 03.03.1998, «Вестник Конституционного Суда РФ», N 3, 1998
Учебная и научная литература. Материалы периодической печати
32. Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс. – В 2 т. Т. 1. – М.: Юристъ, 2006. – 749 с.
33. Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. — СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003.- 643 с.
34. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. – М.: Юристъ, 2002.- 703 с.
35. Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 2001.- 728 с.
36. Алексеев С.С. Общая теория права.- Т.2.- М.,1982.- 354 с.
37. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник.- М., 1996.- 671 с.
38. Амеллер М. Парламенты.- М., 1967.- 512 с.
39. Андриченко Л.В., Васильева Л.Н. Законодательство в сфере миграции: проблемы и перспективы.// Журнал российского права.- 2006. — № 1.- С. 6 – 18.
40. Ануфриева Л.П. Правовое положение физических лиц в международном частном праве // Международное частное право: Учебник / Под ред. Г.К. Дмитриевой.- М., 2001.
41. Арбузкин А.М. Государственно-правовой статус иностранных граждан в социалистических странах Европы.- М.: ВНИИ МВД СССР, 1983.- 129 с.
42. Арбузкин А.М., Мураметс О.Ф. Принципы правового регулирования пребывания в СССР иностранцев.- М., 1979.- С. 40 – 56.
43. Басик В.П. Политические права граждан России и иностранцев в РФ // Вестник МУ.- Сер.- 11. 2004.- N 3.- С. 42 – 57.
44. Басик В.П. Развитие законодательства о правовом статусе иностранных граждан в Российской Федерации // ИНИОНРАН.- М., 2005, С. 127 – 131.
45. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов.- М., 2000.- 520 с.
46. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Общая часть. М., 1993, 453 с.
47. Богуславский М.М., Гридин С.С. Статус иностранцев в СССР. М., 1984.-206 с.
48. Богуславский М.М., Рубанов А.А. Правовое положение иностранцев в СССР.- М., 1962.- 118 с.
49. Бойцов В.Я. Система субъектов советского государственного права.- Уфа, 1972.- 231 с.
50. Боярс Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве.- М., 1986.- 321 с.
51. Вахидов А.Т. Организационно-правовые основы поступления граждан на военную службу по контракту в Вооруженные Силы Российской Федерации: Дисс… канд. юрид. наук.- М., 1996.- 235 с.
52. Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере общественного порядка.- Ч.2.- М., 1981.- 111 с.
53. Вискулова В.В. «К вопросу о наделении иностранных граждан избирательными правами»// «Конституционное и муниципальное право».-2005.- NN 8, 9.- №8 С. 23 – 29.- № 9 С. 19 – 24.
54. Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе.- М.: Наука, 1979.- 229 с.
55. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебн. пособие.- М.: Изд-во Моск. ун-та, изд. группа «НОРМА-ИНФРА-М», 1997.- 304 с.
56. Галенская Л.Н. Правовое положение иностранцев в СССР.- М., 1982.- 160 с.
57. Грешных А.А. Правовое регулирование статуса иностранных граждан в Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона).- Монография.- Хабаровск, 2000.- 23 с.
58. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Под ред. А.А. Вешнякова.- М., 2003.- 816 с.
59. Кириллова Т.Н. Общее положение гражданской правосубъективности иностранцев в СССР // Правоведение.- 1966.- N 1.-
С. 103 – 110.
60. Комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным
законом от 30 марта 1999 г. N 55-ФЗ / Под ред. В.И. Васильева, А.А. Вешнякова, В.И. Лысенко. М., 1999. 283 с.
61. Кондрашкина К.П. «Административная ответственность за правонарушения в сфере миграции иностранных граждан и лиц без гражданства» // «Административное право и процесс», 2006.- N 2.- С.52
62. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Отв. ред. Б.А. Страшун.- М., 1996.- 778 с.
63. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т.- Том 1 — 2. Часть общая: Учебник / Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. 3-е изд., обновл. и дораб.- М.: Издательство «БЕК», 1999.- 764 с.
64. Кручинин А.С. Проблемы реализации правового статуса лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации. // Современное право № 1.- М., 2005.- С. 24 – 30.
65. Кудашкин А.В. Военная служба и военнослужащий в Российской Федерации: конституционно-правовое регулирование.- М.: Военный университет, 2001.- 298 с.
66. Куракин А.В. Иностранные граждане и лица без гражданства как субъекты административного права России.// Государство и право №6..- М., 2001.- С. 24 – 25.
67. Лебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России.- М., 2005.- 272 с.
68. Масловская М.В. Избирательный процесс в Российской Федерации. Дис.… к.ю.н.- Волгоград., 1999.- 19 с.
69. Матвеев В.Ф. Право публичных собраний.- СПб., 1909.- 405 с.
70. Международное право: Учебник / А.Н. Талалаев, Г.И. Тункин, Л.Н. Шестаков и др.- М.: Юрид. лит.,1999.-
71. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. 8-е изд., испр. и доп.- М.: ЗАО «Юридический дом „Юстицинформ“, 2001.- 488 с.
72. Мишунина А.А. Административная ответственность за нарушение режима пребывания иностранных граждан в РФ. Автореф. к.ю.н.- Тюмень, 2004.- 206 с.
73. Научно-практический комментарий к Федеральному закону „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“ / Под ред. А.А. Вешнякова.- М., 2003.- 896 с.
74. Неверов А.Я. „Правовые основы прохождения военной службы в Российской Федерации иностранными гражданами (новелла российского законодательства или коллизия права?)“// „Закон и армия“, 2005. — N 3.- С. 50 – 53.
75. Новоселов В.И. Правовое положение граждан в отраслях государственного управления.- Саратов, 1977.- 166 с.
76. Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие.- М., 2002.- С. 48.
77. Патюлин В.А. Государство и личность в СССР.- М., 1974.- 246 с.
78. Попова Ю.П. Заведомо незаконное административное задержание: криминализовать или декриминализовать // Безопасгность бизнеса №3. – М.- 2006.- С. 6 – 10.
79. Румянцев О.Г., Додонов В.Н. Юридический энциклопедический словарь.- М.: ИНФРА-М, 1997.- 376 с.
80. Сборник „Административная ответственность: вопросы теории и практики“ / Под. ред. Хаманева Н.Ю.- М.: Институт государства и права РАН, 2004.- 286 с.
81. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия.- М., 2005.- С. 204; Комментарий к Федеральному закону „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“
82. Смирнов А. Совет всея русской земли // Выборы. Законодательство и технологии.- 2002.- N 1.- С. 10 – 13.
83. Соболев И.Д. Совершенствование административно – правого регулирования положения иностранных граждан // „Законодательство и экономика“, 2006.- N 10.- С. 62 – 67.
84. Степенко В.Е. Административная ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушение правил пребывания в РФ // Закон и право.- 2003.- N 11.- С. 41 – 43.
85. Степенко В.Е. Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности по привлечению к административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушение правил пребывания в Российской Федерации // Актуальные проблемы современного гражданского и предпринимательского права.- Материалы Всероссийской научно-практической конференции.- Екатеринбург, 2004.-
86. Таева Н.Е. „Право иностранных граждан находящихся на территории Российской Федерации, собираться мирно, без оружия “// „Юридический мир“, 2006.- N 12.- С. 105 – 108.
87. Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. проф. В.М. Корельского и проф. В.Д, Перевалова. – 2-е изд., — М.: НОРМА, 2002.- 408 с.
88. Хабриева Т.Я. Миграция в России: о модели правового регулирования.// Журнал российского права.- 2006.- №7.- С. 3 – 12.
89. Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении.- М., 1974.- 345 с.
90. Цепелев В.Ф. Уголовная ответственность иностранных граждан.- М., 1992.- 61 с.
91. Щетинин Б.В. Проблемы теории советского государственного права.- М., 1974.- 288 с.
92. Эбзеев Б.С. Конституционные основы свободы личности в СССР.- Саратов, 1991. — 137 с.
93. Экштайн К. Основные права и свободы. По российской Конституции и Европейской конвенции.- М., 2004.- 496 с.
94. Юридический энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.Е. Крутских.- 3-е изд., перераб. и доп.- М., 2000.- 528 с.
95. Яворский В.Д. Правовое положение иностранцев в СССР. Автореф. канд. дис.- Киев, 1977.- 22 с.
96. Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции.- М., 1996.- 370 с.
Приложение
[1] Скинхеды — представители молодёжной субкультуры, сформировавшейся в Лондоне в 1969 г. Имеет множество ответвлений.
[2] В некоторых документах вместо «участия в выборах» может использоваться несколько иной термин – «участие в управлении своей страной, как непосредственно, так и через свободно избранных представителей».