Реферат: Финансово-экономические основы местного самоуправления

Реферат

по теме: «Финансово-экономические основы местногосамоуправления».

 


План Вступительная часть Учебные вопросы: 1.   Понятие и сущность финансово-экономических основ 2. Местные финансы. Заключительная часть

ВВЕДЕНИЕ

Существование и развитиемуниципальных правовых отношений не представляется возможным при отсутствииэкономической основы, хотя нормы законодательства прямо и не требуют этого.Однако, как верно заметила Л.Ф. Болтенкова, «без денег нет власти, без бюджетаи собственности нет самостоятельности...».

Осуществлениемуниципальной власти обусловливается, с одной стороны, наибольшей близостью кисточнику власти (населению муниципального образования), а с другой —нижестоящим положением по сравнению с другими уровнями власти (федеральным исубъектов Федерации), что мы уже рассматривали в предыдущих главах. Эти условияв сочетании с неизжитыми элементами (включая правосознание)административно-командной экономики предопределяют понимание местногосамоуправления как «подзаконного» (зависимого) уровня власти. И, как следствие,финансово-экономическое неравенство в отношениях с субъектами Федерации и самойФедерацией. Тогда как сама природа местного самоуправления подразумеваетзначительную экономическую самостоятельность этого демократического института,посредством которого население решает вопросы местного значения (пособственному усмотрению и под свою ответственность). Поэтому очень важнымпредставляется правильное определение содержания финансово-экономических основместного самоуправления, а также четкое правовое закрепление всех их элементови механизмов взаимодействия между ними.

При этом необходимоучитывать, что именно на местном уровне непосредственно реализуетсязначительная часть конституционных прав и свобод граждан и предоставляютсяосновные социальные блага, гарантируемые государством (см. главу «Социальныеосновы местного самоуправления»). Как указано в ст. 7 Конституции РФ,«Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена насоздание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитиечеловека». То есть обеспечение бюджетно-финансовой самостоятельности местногосамоуправления есть, в том числе и необходимое условие для выполненияконституционных гарантий равенства прав всех граждан на получение стандартногонабора социальных благ вне зависимости от территории их проживания.


Вопрос 1. Понятиеи сущность финансово-экономических основ

Содержаниефинансово-экономических основ местного самоуправления можно определить черезсовокупность нижеследующих принципов.

Принципсубсидиарности

Один из основных, один изважнейших принципов организации власти в демократических развитых странах (вчастности, странах Европейского Союза). Являет собой форму выражениядецентрализации публичной власти, баланса интересов, полномочий и ресурсовразличных уровней публичной власти государства. Может быть рассмотрен в двухаспектах.

А. Вертикальноераспределение полномочий между властными уровнями должно быть основано намаксимальной близости источника соответствующей потребности и органаопределенного уровня власти, удовлетворяющего эту потребность.

При этом п. 3 ст. 4Европейской хартии местного самоуправления гласит, что «осуществление публичныхполномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболееблизкие к гражданам».

Например, потребностинаселения в благоустройстве территории города могут быть наилучшим образомудовлетворены именно муниципальными органами, которые в силу собственногокаждодневного столкновения с ними должны лучше кого бы то ни было использоватьимеющиеся возможности для решения поставленных задач.

Б. Самостоятельностькаждого властного уровня в реализации собственных полномочий, недопустимостьпроизвольного вмешательства в деятельность друг друга.

Относительно местногосамоуправления в Хартии это излагается как «полнота и исключительностьполномочий органов местного самоуправления».

Данные положенияреализуются через четкое и максимально полное законодательное разграничениепредметов ведения между уровнями власти в государстве, при этом органы власти,как правило, вправе разрешать вопросы, только прямо отнесенные к их компетенциизаконом. Жесткое разграничение компетенции позволяет определить так называемые«расходные полномочия» и соответствующие им доходные источники каждого извластных уровней.

Одновременнозаконодательно устанавливается порядок контроля за деятельностьюсоответствующих органов власти, привлечения к ответственности должностных лицданных органов, механизм рассмотрения споров между органами власти различныхуровней.

В то же время такойконтроль не может препятствовать нормальной деятельности органов власти (любогоуровня) и должен основываться на таких демократических элементах, каквозможность обжалования решений контролирующих органов, объективного судебногорассмотрения спорных вопросов, обнародования решений, непосредственнозатрагивающих права и свободы граждан.

В отношении местногосамоуправления необходимо учитывать достаточную самостоятельностьмуниципального уровня власти. Так, при определении предметов ведения местногосамоуправления закон позволяет муниципальным образованиям принимать к своемуведению иные вопросы (помимо перечня, определенного законом), если они неисключены из их ведения специальным актом и не являются компетенцией другогомуниципального образования или властного уровня. Однако реализация такихполномочий уже не обеспечивается государством, а осуществляется за счетсобственных средств местного самоуправления.

Таким образом, принципсубсидиарности позволяет одновременно экономить средства и ресурсы, повышаяэффективность решения государственных задач, а также дает возможность органамвласти исполнять свои полномочия в непосредственном контакте с населением, наоснове четкого понимания имеющихся проблем, достигать гласности действий органови должностных лиц, привлекать население к реальному участию в делахгосударства.

Принципдостаточности (соразмерности)[1]

Данный принципнепосредственно вытекает из принципа субсидиарности, раскрывает его правовуюприроду в отношении финансово-экономической основы местного самоуправления идолжен обязательно соблюдаться при правовом установлении объема полномочий исредств органов местного самоуправления.

«Средства,предоставляемые в распоряжение органов власти определенных уровней, должнысоответствовать объему возложенных на них полномочий», или в дословном изложенииХартии: «финансовые ресурсы местных властей должны быть соразмерны полномочиям,предоставляемым им Конституцией или законом». Из данного принципа мы можемизвлечь следующее:

A.      Органы местногосамоуправления должны располагать собственными финансовыми ресурсами.

Б. Объем предоставляемыхресурсов должен позволять свободно распоряжаться ими при осуществлениисобственных полномочий.

B.      Ресурсы должныбыть соразмерны указанным полномочиям.

Следует учитывать, чтопринцип соразмерности может быть соблюден только при четком и достаточножестком разграничении полномочий между всеми уровнями власти.

Принципвзаимодополняемости (соотношения, соответствия)

«Каждый дополнительныйобъем полномочий (в том числе делегирование полномочий) на нижестоящий уровеньдолжен сопровождаться передачей данному уровню власти ресурсов, необходимых дляих выполнения».

Опять же проистекает изпредыдущего принципа. Ведь каким бы ни было жестким закрепление полномочий закаждым из властных уровней, изменение общественных отношений (которое неизбежнои необходимо) обязательно влечет и перераспределение полномочий между властями.Однако подобное перераспределение не должно ущемлять финансовуюсамостоятельность наделяемого дополнительными полномочиями уровня власти ипрепятствовать нормальной их реализации. Таким образом, сохраняется необходимыйбаланс между полномочиями и ресурсами, необходимыми для их осуществления. Приэтом следует исходить из «разумного соотношения между заданной целью ииспользуемыми средствами». Одним из условий реализации данного принципа такжеявляется то, что объем передаваемых средств должен быть эквивалентен суммесредств, которая была бы потрачена на выполнение передаваемых полномочийотчуждающим их властным уровнем. В связи с этим Европейская хартия местного самоуправлениязакрепляет, что «передача какой-либо функции какому-либо другому органу властидолжна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи...»[2].

Однако зачастую в сфереуказанных отношений рождаются политические конфликты между властными органами,особенно в федеративных государствах, когда власть осуществляется на трех 679уровнях, каким является и Россия. Поэтому является достаточно важнымзакрепление данного принципа нормами федерального законодательства, а такжепредоставление следующих гарантий:

А. Право на получениекомпенсаций, определяемых как соответствующие или адекватные.

Б. Право на оспаривание(в том числе в судебном порядке) соответствующих решений о передаче полномочий.

Принциптранспарентности

Предполагает активноевзаимодействие между властями, проведение необходимых согласований иконсультаций, достижение предварительных договоренностей по поводу исполнениятех или иных полномочий. Траспарентность подразумевает обязательностьпроведения переговоров по вопросам перераспределения властных полномочий иресурсов для их выполнения и осуществление такого распределения на основеобъективных критериев, при учете всех позиций. Реализация принципатранспарентности предполагает закрепление в законодательстве права напроведение консультаций, а возможно, и определенных механизмов согласования техили иных решений. Так, в Европейской хартии местного самоуправленияустановлено, что «необходимо консультироваться с органами местного самоуправления,насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессепланирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся» (п. 4 ст.6). А также, что «порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимодолжным образом согласовывать с органами местного самоуправления» (п. 6 ст. 9).

В любом государстведолжно быть обеспечено единство правового, экономического, социальногопространства. Это предполагает согласованные и взаимообусловленные действиявсех уровней власти для обеспечения, в первую очередь, максимального равенстваусловий реализации конституционных прав граждан на территории всей страны. Содной стороны, здесь необходима координация усилий и взаимная ответственностьвластных субъектов, а с другой — подобное взаимодействие не должно ущемлятьсамостоятельности органов власти различных уровней. Поэтому представляетсяверным установление законодательных условий и пределов договорногорегулирования в данном случае.

Реализация рассмотренныхпринципов, на наш взгляд, должна обеспечиваться совокупностью правовыхмеханизмов, закрепляемых в нормах внутреннего законодательства. Ибоперечисленные принципы носят зачастую политический характер, поэтому ихэффективное действие зависит в значительной степени от того, насколько четкопрописаны в законодательстве рассматриваемые положения.

К таким правовыммеханизмам в отношении местного самоуправления следует отнести:

—      наделение правомсамостоятельно разрабатывать,  утверждать и исполнять местный бюджет;

—      наличиесобственных доходов (местные налоги и сборы, закрепляемые на постояннойоснове), составляющих не менее 70 % минимального бюджета муниципальногообразования;

—      наделениемуниципальной собственностью (включая собственность на природные ресурсымуниципального образования) иправом свободного владения, пользования ираспоряжения ею;

—      достаточностьпредоставляемых финансовых ресурсов для осуществления собственных полномочий;

—      самостоятельностьв определении направлений использования бюджетных и иных средств;

—      запрет на изъятиесвободных остатков средств местных бюджетов;

—      гарантиивозмещения ущерба (компенсаций) в связи с принятием государственными органамиотдельных решений, увеличивающих расходы или уменьшающих доходы местныхбюджетов;

—      недопустимостьвозложения на органы местного самоуправления дополнительных полномочий безсоответствующего финансового и материального обеспечения;

—      судебная защитафинансовых и бюджетных прав муниципальных образований;

— финансоваяответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Далее мы рассмотримреализацию вышеуказанных принципов рамках законодательства России.

Анализ содержанияфинансово-экономических правовых основ через принципы их формирования позволяетдать их определение. Следует отметить, что основное различие в мненияхотносительно определения финансово-экономических основ местного самоуправлениязаключается в выделении самостоятельных понятий финансовых и экономическихоснов либо в формулировании единого понятия. Некоторые ученые выделяют понятиефинансовых основ как самостоятельный институт муниципального права, нацеленныйна регулирование формирования финансовых ресурсов местного самоуправления иуправления ими (Ковешников Е.М.[3], Постовой Н.В.[4]).Другие, наоборот, рассматривают единое понятие экономических основ, включающеев себя регулирование всех составляющих муниципальной собственности, в том числефинансов.

Однако, по общему мнению,понятие «финансовых» основ значительно уже, чем «экономических», первое —составная часть второго, они соотносятся как частное и целое, взаимосвязаны ивзаимозависимы.

Данная точка зрениявоспринята и законодателем при принятии нового Федерального закона «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской федерации». Прежнийзакон включал главу 5 под названием «Финансово-экономическая основа местногосамоуправления», имеющую отдельную статью «Экономическая основа местногосамоуправления» и статьи, посвященные регулированию вопросов местных финансов.Более того, финансовые основы регулировались отдельным федеральным законом,который утратил силу в связи с принятием Федерального закона 2003г. Глава 8 новогоЗакона имеет название «Экономическая основа местного самоуправления» ирегулирует в том числе местные финансы.

В то же время, выделяя впонятии экономических основ финансовую составляющую, мы подчеркиваем ее особуюзначимость и необходимость для существования и жизнедеятельности местногосамоуправления.

Следует заметить, чтопомимо указанных существуют иные различия в определении понятияфинансово-экономических основ. Например, Кутафин О.Е., Фадеев В.И. определяютфинансово-экономические основы местного самоуправления как институтмуниципального права через совокупность правовых норм, закрепляющих ирегулирующих соответствующие общественные отношения[5].

По мнению других авторов,под финансово-экономической основой следует понимать совокупность регулируемыхнормами права общественных отношений.

Мы полагаем болеецелесообразным рассматривать понятие финансово-экономических правовых основ,что позволяет однозначно отнести их к институту муниципального права иопределять в контексте правового регулирования соответствующих отношений. Крометого, под основами, как правило, понимаются не все без исключения, неисчерпывающая совокупность регулирующих норм, а основополагающие принципырегулирования, что явно отражено в названии федеральных законов 1995 г. и 2003 г. В статье 4 Закона сформулировано понятие правовых основ местного самоуправления,которые определяются через общепризнанные принципы и нормы международногоправа, международные договоры, а также нормативные правовые акты разногоуровня.

Учитывая данноезаконодателем общее определение правовых основ, мы бы определилифинансово-экономические правовые основы местного самоуправления как системурегулирования отношений (принципы регулирования и совокупность правовых норм),возникающих в связи со свободным владением, пользованием и распоряжениеммуниципальной собственностью, самостоятельным осуществлением муниципальнымиобразованиями бюджетно-финансовой, кредитной и инвестиционной политики.

Ниже мы рассмотримосновные элементы финансово-экономической правовой основы местногосамоуправления.


Вопрос 2.Местные финансы.

Как указывалось выше, прианализе понятия финансово-экономических правовых основ местного самоуправленияфинансовая составляющая специально выделена в данном понятии с учетомспециального и существенного значения финансов в реализации функций органовместного самоуправления и решения вопросов местного значения. Прежде к такназываемым местным финансам Закон об общих принципах относил: местный бюджет,муниципальные внебюджетные фонды, доходы от муниципальных займов и лотерей,кредиты, средства, передаваемые органам местного самоуправлениягосударственными органами для осуществления отдельных государственныхполномочий, а также полученные от государственных органов в качествекомпенсаций, местные налоги и сборы граждан. Формирование финансовой основыместного самоуправления регулировалось специальным Федеральным законом «О финансовыхосновах местного самоуправления», определявшим местные финансы как совокупностьденежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местногозначения. Они включали средства местного бюджета, государственные имуниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, идругие средства. Однако с принятием нового Закона об общих принципахорганизации местного самоуправления указанный акт признан утратившим силу.

В настоящее время вопросыформирования и использования местных финансов регулируются Конституцией РФ, вст. 132 которой говорится: «органы местного самоуправления самостоятельно…формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налогии сборы...». Данные нормы получили развитие в Бюджетном и Налоговом кодексах, атакже в ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления 1995г.

Само понятие местныхфинансов в этих законодательных актах не используется, однако из анализарегулирующих норм можно сделать вывод о том, что к местным финансам относятсясредства местных бюджетов, которые упоминаются в ст. 49 ФЗ об общих принципах 2003 г. как составляющая часть экономической основы местного самоуправления наряду с находящимся вмуниципальной собственности имуществом и имущественными правами.

Вряд ли стоит признатьтакое перечисление удачным с точки зрения гражданского законодательства,которое относит к имуществу, как деньги, так и имущественные права (указанные вст. 128 ГК РФ среди объектов гражданских прав). В этом смысле средства местныхбюджетов также относятся к имуществу, находящемуся в муниципальнойсобственности. Вместе с тем указанным перечислением законодатель подчеркиваетособое место местных финансов в создании экономической основы местного самоуправления.

Следует отметить, чтовнебюджетные фонды, ранее указываемые в качестве составляющей части местныхфинансов, не упоминаются в действующем законодательстве применительно к органамместного самоуправления, в связи, с чем на практике возник вопрос о возможностиих создания муниципалитетами. Бюджетный кодекс РФ указывает лишь нагосударственные внебюджетные фонды, являющиеся элементом бюджетной системыстраны. Исходя из отсутствия законодательного запрета на создание муниципальныхвнебюджетных фондов, судебная практика идет по пути признания за органамиместного самоуправления такого права[6], однако анализ нормбюджетного законодательства позволяет сделать вывод о фактической невозможностифункционирования внебюджетных фондов на местном уровне, поскольку любые доходымуниципальных образований должны учитываться в местных бюджетах. В целяхфинансирования специальных целевых расходов, для чего ранее и создавалисьвнебюджетные фонды, законодательством предусмотрено создание в рамках бюджетовцелевых фондов.

Все другие, ранееупоминавшиеся в законодательстве составляющие местных финансов — займы,кредиты, переданные на исполнение государственных полномочий средства — такжене могут существовать вне местного бюджета, учитываются в нем и расходуются всоответствии с направлениями расходов, утвержденных бюджетом. Таким образом,местные финансы есть не что иное, как средства местных бюджетов.

Согласно терминологии БКРФ, бюджет муниципального образования (местный бюджет) есть форма образования ирасходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций,отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Местный бюджет всоответствии с БК РФ утверждается в форме нормативного правового актапредставительного органа местного самоуправления либо в ином порядке,установленном уставом муниципальных образований[7].

Местные бюджеты относятсясогласно БК РФ к третьему уровню бюджетной системы Российской Федерации, тогдакак первый и второй уровни образуют соответственно федеральный бюджет сбюджетами государственных внебюджетных фондов и бюджеты субъектов РоссийскойФедерации с бюджетами территориальных  государственных внебюджетных фондов.

Каждое муниципальноеобразование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Введение новым ФЗ обобщих принципах двухуровневой системы организации местного самоуправления ввиде поселений и муниципальных районов, объединяющих поселения и межселенныетерритории, не лишает поселения, входящие в состав района, права формировать иутверждать, а также самостоятельно исполнять собственные бюджеты. Даннаяпозиция подтверждена Конституционным Судом РФ при рассмотрении дела о проверкеконституционности некоторых положений закона Челябинской области о бюджетномустройстве и бюджетном процессе[8]. В Челябинской областиуже давно существует двухуровневая система организации местного самоуправления,где сельские районы являются муниципальными образованиями, но на их территориисуществуют и самостоятельные сельские, поселковые муниципалитеты, которые, помнению Конституционного Суда РФ, имеют бюджетную самостоятельность поКонституции РФ и федеральному законодательству.

В настоящее время местныхбюджетов 30 тысяч, но с проведением реформы организации местного самоуправленияв соответствии с новым законом их количество должно увеличиться соответственнос увеличением числа муниципальных образований.

По ФЗ об общих принципах2003г. бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих всостав муниципального района, составляют консолидированный бюджетмуниципального района (ст. 52).

Соответственно, Бюджетныйкодекс РФ содержит правило, по которому бюджет субъекта Федерации и сводбюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляютконсолидированный бюджет субъекта Федерации. Консолидированный бюджет — этосвод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации насоответствующей территории (ст. 6 IS К РФ), он не является самостоятельнымбюджетом бюджетной системы страны и используется лишь для расчета и анализа.

Как известно, бюджетноеустройство советского государства, послужившее основой для построениясовременных бюджетных отношений, представляло собой жестко централизованнуюиерархическую систему административного распределения финансовых ресурсов отвышестоящих уровней к нижестоящим. Самостоятельности региональный и местныйуровни не имели, все зависело от усмотрения центра. Таким образом, исключалсяодин из важнейших принципов, рассмотренных нами выше, принцип субсидиарности,когда каждый уровень непосредственно принимает соответствующие ему решения инесет за них ответственность. Как отмечают современные авторы, такая система«не обеспечивала эффективного предоставления бюджетных услуг и общейсбалансированности бюджетов, поскольку на региональном и местном уровняхотсутствовали стимулы к рачительному использованию бюджетных средств, абюджетный дефицит и ответственность за его покрытие фактически перекладывалисьна вышестоящие бюджеты»[9].

В настоящее времябюджетные отношения в значительной степени децентрализованы, местные бюджетывыделены в самостоятельный уровень бюджетной системы, однако центристскиетенденции все еще достаточно сильны. Здесь следует отметить особую рольместного самоуправления, поскольку развитие этого демократического института внаибольшей мере способствует отмиранию жесткой централизации, формированиюэффективных механизмов бюджетного регулирования. Данные механизмы должныпредоставить возможность властным единицам самостоятельно распределятьфинансовые ресурсы сообразно возложенным на них задачам, что наиболеесущественно для местного самоуправления в силу его обособленности отгосударственной власти.

Европейская хартия оместном самоуправлении, к которой присоединилась и Российская Федерация,следующим образом описывает условия формирования местных финансовых ресурсов:

— местные сообществаимеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладаниедостаточными собственными средствами, которыми они могут свободно распоряжатьсяпри осуществлении своих функций;

— финансовые средстваместных сообществ должны быть соразмерны предоставляемым им Конституцией изаконом полномочиям;

—      по меньшей мере,часть финансовых средств местных властей   должна поступать за счет местныхсборов и налогов, ставки которых местные власти вправе устанавливать впределах, установленных законом;

—      финансовыесистемы, которые аккумулируют средства местных властей, должны быть достаточноразнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, заизменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;

—      защита болееслабых, в финансовом плане, местных органов, требует ввода процедур финансовоговыравнивания или эквивалента мер, предназначенных для корректировки результатовнеравномерного распределения потенциальных источников финансирования местныхорганов и лежащих на них расходов. Подобные меры не должны ограничивать свободувыбора местных органов в пределах их компетенции (ст. 9).

Данные положения следуетрассматривать в качестве основных принципов формирования не только местныхфинансов, но и экономической основы местного самоуправления в целом. О чемговорилось при анализе понятия финансово-экономической правовой основы местногосамоуправления, однако в настоящее время вряд ли можно говорить об ихбезусловной реализации, как в законодательстве, так и в практике местногосамоуправления, что неоднократно подтверждалось на самых разных уровнях, в томчисле Президентом РФ.

Согласно БК РФ,исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные видырасходов:

—      содержание органовместного самоуправления;

—      формированиемуниципальной собственности и управление ею;

—      организация,содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования,здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовойинформации, других учреждений и организаций, находящихся в муниципальнойсобственности или в ведении органов местного самоуправления;

—      содержание муниципальныхорганов охраны общественного порядка;

—      организация,содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

—      муниципальноедорожное строительство и содержание дорог местного значения;

—      благоустройство иозеленение территорий муниципальных образований; организация утилизации ипереработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);

—      содержание местзахоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

—      организациятранспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальнойсобственности или в ведении органов местного самоуправления;

—      обеспечениепротивопожарной безопасности;

—      охрана окружающейприродной среды на территориях муниципальных образований;

—      реализация целевыхпрограмм, принимаемых органами местного самоуправления;

—      обслуживание ипогашение муниципального долга;

—      целевоедотирование населения;

—      содержаниемуниципальных архивов;

—      проведениемуниципальных выборов и местных референдумов;

—      финансированиереализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы,отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительнымиорганами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификациейРоссийской Федерации.

В отношении расходованиясредств местных бюджетов бюджетным законодательством и законодательством оместном самоуправлении установлен ряд правил, которые, безусловно, должнысоблюдаться муниципалитетами.

Во-первых, расходованиебюджетных средств производится исключительно в формах, предусмотренных Бюджетнымкодексом РФ (ст. 69) и в соответствии с целями, предусмотренными утвержденнымбюджетом.

Формами расходованиясредств местных бюджетов являются:

—      ассигнования насодержание бюджетных учреждений;

—      средства на оплатутоваров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами погосударственным или муниципальным контрактам;

—      трансфертынаселению, включающие в себя:

—      ассигнования нареализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению,установленных законодательством РФ, законодательством субъектов Федерации,правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

—      ассигнования наосуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другиеуровни власти;

—      ассигнования накомпенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятыхорганами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов илиуменьшению бюджетных доходов;

—      бюджетные кредитыюридическим лицам (в том числе налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки поуплате налогов и платежей и другие обязательства);

—      субвенции и субсидии,физическим и юридическим лицам;

—      инвестиции вуставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;

—      бюджетные ссуды,дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системыРоссийской Федерации, государственным внебюджетным фондам;

—      средства наобслуживание долговых обязательств, в том числе государственных илимуниципальных гарантий.

Под трансфертаминаселению из местных бюджетов бюджетным законодательством понимаются различныесоциальные выплаты (пособия, компенсации), предусмотренные правовыми актамиместного самоуправления. Как правило, такие выплаты устанавливаютсягосударством, однако в дополнение к ним при наличии финансовых возможностей муниципалитетывправе устанавливать свои выплаты.

Бюджетные кредиты могутвыдаваться муниципалитетами лишь в рамках установленных местным бюджетомлимитов и целей при строгом соблюдении предусмотренных законом правил: вчастности, юридическим лицом — получателем кредита должно быть представленообеспечение по его возврату в размере не менее 100% кредита, причем лишь вформах банковской гарантии, поручительства, залога имущества с высокой степеньюликвидности, что подтверждается актом оценки, перед предоставлением кредитапроводится обязательная проверка финансового состояния получателя и последующаяпроверка целевого использования кредита (ст. 76 БК РФ).

Субсидии и субвенциимогут выделяться из местного бюджета в случаях, предусмотренных федеральным ирегиональным законодательством, федеральными и региональными целевымипрограммами, а также решениями представительных органов местногосамоуправления, и подлежат возврату в него в случае неиспользования в срок илинецелевого использования (ст. 78 БК РФ).

 Из местного бюджетамогут также финансироваться инвестиции юридическим лицам, не являющимсягосударственными или муниципальными предприятиями (ст. 80 БК), при этом умуниципального образования возникает право собственности на эквивалентнуюинвестициям часть уставных капиталов таких организаций. Следует отметить, чтопредусмотренное в указанной статье правило, согласно которому созданные спривлечением бюджетных средств объекты производственного и непроизводственногоназначения в эквивалентной части уставных (складочных) капиталов и имуществапередаются в управление соответствующим органам управления муниципальнымимуществом, на наш взгляд, не соответствует нормам гражданскогозаконодательства. При внесении инвестиций в уставный капитал коммерческихорганизаций у муниципалитетов должно возникать право на часть уставногокапитала (например, в акционерном обществе выраженную в соответствующемколичестве акций, если внесенные средства выступают в качестве оплаты этойчасти), но в силу принципов деятельности коммерческих организаций оплатауставного капитала не влечет возникновения права муниципальной собственности начасть имущества, создаваемого организацией, и, соответственно, право науправление этой частью, поскольку оно означало бы ограничение прав организации,как собственника. Совершенно неясным в этом смысле является также упоминание вБК РФ об оформлении договора об участии публичных образований в собственностисубъекта инвестиций. Обладая частью уставного капитала, муниципалитет вправевлиять на управление всеми объектами собственности организации лишь черезсистему существующих в ней органов управления, имея в них своих представителей.В связи с указанным противоречием реализация данной нормы на практике вызываетизвестные сложности, поскольку внесение бюджетных инвестиций по БК РФпредполагает не только возникновение права на часть уставного капитала, но иправа собственности на созданные на указанные средства объекты, чтопротиворечит гражданскому законодательству. Мы полагаем, что посколькудеятельность коммерческих организаций, в том числе по приобретению ими правасобственности, созданию органов управления, является предметом регулированиягражданского законодательства, именно оно имеет преимущественное право вправовой оценке указанной ситуации.

В расходной частибюджетов всех уровней, в том числе муниципального, предусматривается созданиерезервного фонда органов местного самоуправления. БК РФ запрещает созданиеэтого фонда и его расходование представительными органами, средства фонданаправляются исполнительным органом на непредвиденные расходы (в случае аварий,стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций).

При выявлении нецелевогорасходования бюджетных средств финансовый орган местного самоуправления вправепроизвести блокировку дальнейших расходов конкретного субъекта, допустившегонарушение. Более того, если ранее сплошь и рядом из местных бюджетовфинансировались расходы на реализацию государственных полномочий, не переданныхв надлежащем порядке (то есть без передачи соответствующих финансовых средствгосударством), то в настоящее время ФЗ об общих принципах 2003г. установилзапрет на осуществление расходов местных бюджетов на финансированиегосударственных полномочий, за исключением случаев, установленных законом. Ктаким случаям может относиться только передача в установленном законом порядкегосударственных полномочий на местный уровень с соответствующей передачейфинансовых ресурсов.

Расходование бюджетныхсредств на закупки товаров, работы и услуги на сумму свыше 2000 минимальныхразмеров оплаты труда осуществляется в рамках муниципального заказа помуниципальному контракту — договору, заключаемому органом местногосамоуправления, бюджетным учреждением в целях обеспечения муниципальных нужд.Муниципальный заказ размещается, как правило, на конкурсной основе, если иноене предусмотрено нормативными правовыми актами представительного органаместного самоуправления. Закупки в рамках муниципального заказа учитываются вреестрах закупок. ФЗ об общих принципах 2003г. ввел также правило обобязательном ведении органами местного самоуправления реестров расходныхобязательств в порядке, установленном представительным органом муниципальногообразования.

Доходыместного бюджета

Бюджетным кодексом РФустановлены два критерия разделения доходов бюджетов на виды: по источникупоступления средстн в бюджеты доходы делятся на налоговые и неналоговые, посрокам закрепления соответствующих доходных источников — на собственные ирегулирующие (под собственными имеются в виду доходы, закрепленные напостоянной основе, к регулирующим относятся налоговые платежи, ежегоднопоступающие в нижестоящие бюджеты в соответствии с установленными нормативамиотчислений либо закрепленные за ними на долговременной основе).

В состав неналоговыхдоходов местных бюджетов включаются (ст. 60 БК РФ):

—      доходы отиспользования имущества, находящегося в муниципальной собственности;

—      доходы от платныхуслуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями;

—      ассигнования нафинансирование переданных муниципалитетам государственных полномочий,реализацию законов, компенсацию дополнительных расходов, возникших в результатерешений, принятых государственными органами;

—      другие неналоговыедоходы, поступающие в местные бюджеты в соответствии с законодательством.

Доходы от использованиямуниципального имущества образуются, как правило, за счет платы за его аренду,дивидендов по находящимся в муниципальной собственности акциям или долямучастия в коммерческих организациях, отчислений от прибыли муниципальныхпредприятий, доходов от доверительного управления и других сделок смуниципальным имуществом, других источников. Средства от приватизации объектовмуниципальной собственности также в полном объеме поступают в местный бюджет.

Как видим, законодательтакже относит к доходам бюджета средства, заработанные муниципальнымучреждением в результате разрешенной ему предпринимательской деятельности. Этисредства должны в полном объеме учитываться в смете доходов и расходовучреждения и отражаться в доходах соответствующего бюджета, что не совсем, нанаш взгляд, соответствует правилам, установленным ГК РФ в ст. 298, согласнокоторой указанные доходы поступают в самостоятельное распоряжение учреждения иучитываются на отдельном балансе. Учет таких доходов в бюджете и смете доходов ирасходов учреждения не позволяет реализовать норму ГК о самостоятельномрасходовании заработанных средств, поскольку принципы бюджетного финансированиядопускают расходование учтенных в бюджете средств лишь в жестких, установленныхэтим бюджетом, рамках.

К неналоговым доходамместных бюджетов законодатель относит также финансовую помощь от другихбюджетов, безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, а такжештрафы, подлежащие зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа илидолжностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное непредусмотрено законодательными актами РФ. Следует отметить, что в силу этойоговорки значительное число штрафов не попадают в местные бюджеты, посколькуспециальное законодательство, их регулирующее, предусматривает прямоеисчисление штрафов, как правило, в государственные бюджеты.

Нередко подобная нормапредусматривается в законах о бюджетах государственного уровня. Новый закон обобщих принципах предусматривает иной подход к решению данного вопроса: всоответствии со ст. 55, регулирующей доходы местных бюджетов, в них зачисляютсяштрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено ккомпетенции органов местного самоуправления. Данная норма в совокупности снормами БК РФ позволяет прийти к выводу о том, что указанные в ней штрафы, безусловно,зачисляются в местные бюджеты, тогда как штрафы, установленные государственнымиорганами, поступают в местные бюджеты, если иное не установленозаконодательством. Например, недавно принятыми изменениями в Федеральный закон«О пожарной безопасности» предусмотрено перечисление 50% штрафов за нарушениеправил пожарной безопасности в местные бюджеты по месту нахождения органа,принявшего решение о наложении штрафа (ФЗ «О внесении изменения в статью 38Федерального закона «О пожарной безопасности» от 10 мая 2004 года № 38-ФЗ).

Несмотря напровозглашенный законодателем принцип компенсации местному самоуправлениюсредств на выполнение государственных полномочий и решений государственныхорганов, влекущих дополнительные расходы местных бюджетов, до сих пор егореализация на практике остается острейшей проблемой, что зачастую служитусилению социальной напряженности на местах и возникновению конфликтныхситуаций между субъектами бюджетных отношений. Примером подобного конфликтаможет служить проблема обеспечения льгот, установленных федеральными законамидля инвалидов, ветеранов, военнослужащих и иных льготных категорий граждан.Практически повсеместно средства, необходимые для предоставления указанныхльгот, в местные бюджеты не передавались, что привело к невозможностиисполнения в полной мере установленных законом социальных гарантий. Во многихрегионах органы местного самоуправления предпринимали попытки в судебномпорядке разрешить данную проблему, обращаясь с исками о взыскании с государствасредств, выделенных из местных бюджетов на реализацию государственныхполномочий и государственных гарантий, не профинансированных надлежащимобразом. В частности, значительные ресурсы местных бюджетов отвлекались нафинансирование предоставленных федеральными законами жилищных субсидий, льгот воплате коммунальных услуг, лекарственных средств, льготного проезда наобщественном транспорте, который, как правило, является муниципальным,предусмотренные государством социальные выплаты (например, пособия на детей ит.п.). Однако прежнее законодательство практически не предоставляло возможностисудебной защиты в таких спорах, так как не относило межбюджетные отношения кподведомственности судов. Более того, по правилам прежнего АПК РФ муниципальныеобразования не были включены в перечень субъектов спора между  публичнымиобразованиями. ФЗ об общих принципах 1995г., предусматривая обязанностьгосударства компенсировать органам местного самоуправления необходимые средстваодновременно с передачей государственных полномочий, вместе с тем непредусматривал  необходимого  механизма такой  компенсации и  порядкаразрешения споров.

Такой механизм появился спринятием нового ФЗ об общих принципах 2003г., в котором порядку наделенияорганов местного самоуправления отдельными государственными полномочиямипосвящена Глава 4. Законом установлена обязанность государственных органов припередаче своих полномочий финансировать их путем выделения местным бюджетамсубвенций, рассчитываемых в соответствии с методикой, определяемой в законе опередаче соответствующих полномочий. Закреплено правило, по которому передачаполномочий производится лишь при условии предоставления субвенций (ст. 19 ФЗ2003г.). Правила расчета таких субвенций изложены в ст. 63 ФЗ 2003г. Болеетого, органы местного самоуправления получили право отказаться от исполненияпереданных государственных полномочий в случае признания судом закона об ихпередаче не соответствующим установленным требованиям, в том числе пофинансовым обязательствам.

Помимо указанных видовпоступлений в местные бюджеты к неналоговым доходам можно отнестипредусмотренные ФЗ об общих принципах 2003г. средства самообложения граждан,под которыми понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решенияконкретных вопросов местного значения (ст. 56). Вопросы введения ииспользования указанных в ч. 1 настоящей статьи разовых платежей гражданрешаются на местном референдуме (сходе граждан).

Также к неналоговымдоходам относятся добровольные пожертвования (названные в Бюджетном кодексе РФбезвозмездными перечислениями от физических и юридических лиц, международныхорганизаций и правительств иностранных государств).

Все перечисленные вышевиды неналоговых доходов местных бюджетов (кроме финансовой помощи от бюджетовдругих уровней) БК РФ относит к их собственным доходам (ст. 47). ФЗ об общихпринципах 2003 г. относит к собственным доходам также и средства финансовойпомощи, перечисленные в законе, о которых подробнее будет рассказано в следующемпараграфе, посвященном межбюджетным отношениям. Учитывая, что основнымпризнаком отнесения тех или иных доходов к собственным является их постоянноезакрепление за определенным уровнем бюджета (ст. 47 БК РФ), можно сделатьвывод, что, включая в собственные доходы местных бюджетов финансовую помощь отбюджетов других уровней, профильный закон местного самоуправления, таким образом,подчеркнул стабильность установления принципов оказания финансовой помощимуниципалитетам, ее безусловную необходимость для формирования муниципальныхфинансовых ресурсов.

Анализируя составненалоговых доходов местных бюджетов, следует признать, что сами по себе они неспособны обеспечить финансовое покрытие основных нужд муниципальныхобразований.

Несмотря на безусловносущественное значение для формирования местных бюджетов упомянутых неналоговыхисточников, все же основная часть бюджетов пополняется за счет налогов и другихобязательных платежей. Это тем более верно, учитывая правовую природумуниципалитетов как органов народовластия, представляющих публичные интересы исуществующих для решения вопросов всего населения соответствующей территории.Основная задача органов местного самоуправления — не извлекать прибыль путемиспользования имеющихся в их управлении объектов муниципальной собственности, аобеспечить население муниципального образования необходимыми для егожизнедеятельности услугами. В связи с этим основное значение для решенияместных вопросов имеет налоговая база местных бюджетов.

В соответствии сбюджетным законодательством среди налоговых доходов бюджета выделяютсясобственные и регулирующие доходы, при этом к первой группе БК РФ относитсобственные налоговые доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов,определенные налоговым законодательством РФ, ко вторым — отчисления отфедеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемых местнымбюджетам в порядке бюджетного регулирования (ст. 61 БК РФ).

Местные налогиустанавливаются (вводятся) нормативными правовыми актами представительногооргана местного самоуправления (данное полномочие относится к разрядуисключительных в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в РФ» 2003г.) и действуют (обязательны дляуплаты) на территории соответствующего муниципального образования. Согласно ст.57 ФЗ об общих принципах 2003г. перечень местных налогов и сборов и полномочияорганов местного самоуправления по их установлению, изменению и отменеустанавливаются законодательством РФ о налогах и сборах. Доходы от нихпоступают в местные бюджеты по ставкам, которые устанавливаютсяпредставительными органами местного самоуправления в соответствии с налоговымзаконодательством. При установлении местного налога представительными органамиместного самоуправления в нормативных правовых актах определяются следующиеэлементы налогообложения: налоговые ставки в пределах, установленных НК РФ,порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данному местномуналогу. При установлении местного налога представительными органами местногосамоуправления могут также предусматриваться налоговые льготы и основания дляих использования налогоплательщиком.

При этом важной гарантиейот властных злоупотреблений является запрет, содержащийся в НК РФ, согласнокоторому не могут устанавливаться местные налоги и (или) сборы, непредусмотренные Кодексом. Таким образом, государство устраняет возможностьпроизвольного установления несанкционированных соответствующим образом налогови сборов.

Исчерпывающий переченьместных налогов устанавливается Налоговым кодексом РФ, в соответствии с которым(ст. 15) к местным налогам относятся:

1)      земельный налог;

2)      налог наимущество физических лиц;

3)      налог на рекламу;

4)      налог нанаследование и дарение;

5)      местныелицензионные сборы.

Однако согласно Федеральномузакону от 5 августа 2000 г. № 118-ФЗ «О введении в действие части второйНалогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторыезаконодательные акты Российской Федерации о налогах» в связи с принятием частивторой Кодекса статья 15 (и ряд иных статей) Налогового кодекса РФ вводятся вдействие со дня признания утратившим силу Закона РФ «Об основах налоговойсистемы в Российской Федерации» (Закон об основах налоговой системы).

Что касается упомянутогоЗакона об основах налоговой системы, то его действие в данной сфереобусловливается волеизъявлением субъектов Федерации.

Так, статья 21 Законасодержит перечень местных налогов и сборов, однако, после введения в действиесубъектами РФ соответствующих законов, часть из них заменяется региональнымналогом с продаж, тогда как другая часть — региональным налогом нанедвижимость. Таким образом, в распоряжении местных бюджетов остается взначительной степени ограниченный состав доходных источников.

Рассмотрим данный вопросподробнее. До недавнего времени к местным налогам и сборам согласно Закону обосновах налоговой системы относилось 22 источника, в том числе:

а)       налог наимущество физических лиц;

б)      земельный налог(при этом порядок зачисления поступлений по налогу в соответствующий бюджетопределялся законодательством о земле, как известно не менее 50 % данногоналога централизуется в федеральном бюджете);

в)       регистрационныйсбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью;

г)       налог на строительствообъектов производственного назначения в курортной зоне;

д)      курортный сбор;

е)       сбор за правоторговли. Сбор устанавливался представительными органами местногосамоуправления, уплачивался путем при обретения разового талона или временногопатента и полностью зачисляется в соответствующий бюджет;

ж)      целевые сборы сграждан и предприятий, учреждений, организаций независимо от ихорганизационно-правовых форм на содержание милиции, на благоустройствотерриторий, на нужды образования и другие цели.

Ставка сборов в год,устанавливаемая органами местного самоуправления, не могла превышать размера 3% от 12 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда дляфизического лица, а для юридического лица — 3 % от годового фонда заработнойплаты, рассчитанного исходя из установленного законом размера минимальноймесячной оплаты труда;

з)       налог нарекламу. Налог уплачивали юридические и физические лица, рекламирующие своюпродукцию, по ставке, не превышающей 5 процентов стоимости услуг по рекламе;

и) налог на перепродажуавтомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров. (Налогуплачивали юридические и физические лица, перепродающие указанные товары, поставке, не превышающей 10 % суммы сделки.);

к) сбор с владельцевсобак. Сбор вносили физические лица, имеющие в городах собак (кроме служебных),в размере, не превышающем 1/7 установленного законом размера минимальноймесячной оплаты труда в год;

л) лицензионный сбор заправо торговли винно-водочными из- 765 делиями. Сбор вносили юридические ифизические лица, реализующие винно-водочные изделия населению, в размере: сюридических лиц — 50 установленных законом размеров минимальной месячной оплатытруда в год, физических лиц — 25 установленных законом размеров минимальноймесячной оплаты труда в год. При торговле этими лицами с временных торговыхточек, обслуживающих вечера, балы, гулянья и другие мероприятия, — половиныустановленного законом размера минимальной месячной оплаты труда за каждый деньторговли;

м) лицензионный сбор заправо проведения местных аукционов и лотерей. Сбор вносили их устроители вразмере, не превышающем 10 % стоимости заявленных к аукциону товаров или суммы,на которую выпущены лотерейные билеты;

н) сбор за выдачу ордерана квартиру. Сбор вносили физические лица при получении права на заселениеотдельной квартиры в размере, не превышающем 3/4 установленного законом размераминимальной месячной оплаты труда в зависимости от общей площади и качестважилья;

о) сбор за парковкуавтотранспорта. Сбор вносили юридические и физические лица за парковкуавтомашин в специально оборудованных для этих целей местах в размерах,устанавливаемых представительными органами местного самоуправления;

п) сбор за правоиспользования местной символики. Сбор вносили производители продукции, накоторой использована местная символика (гербы; виды городов, местностей,исторических памятников и прочее), в размере, не превышающем 0,5 процентастоимости реализуемой продукции;

р) сбор за участие вбегах на ипподромах. Сбор вносили юридические и физические лица, выставляющиесвоих лошадей на состязания коммерческого характера, в размерах,устанавливаемых местными органами власти, на территории которых находитсяипподром;

с) сбор за выигрыш набегах. Сбор вносили лица, выигравшие в игре на тотализаторе на ипподроме, вразмере, не превышающем 5 % суммы выигрыша;

т) сбор с лиц,участвующих в игре на тотализаторе на ипподроме. Сбор вносился в видепроцентной надбавки к плате, установленной за участие в игре, в размере, непревышающем 5 процентов этой платы;

у) сбор со сделок,совершаемых на биржах, за исключением сделок, предусмотренных законодательнымиактами о налогообложении операций с ценными бумагами. Сбор вносили участникисделки в размере, не превышающем 0,1 % суммы сделки;

ф) сбор за правопроведения кино- и телесъемок. Сбор вносили коммерческие кино- ителеорганизации, производящие съемки, требующие от местных органовгосударственного управления осуществления организационных мероприятий(выделение нарядов милиции, оцепление территории съемок и прочее), в размерах,устанавливаемых представительными органами местного самоуправления;

х) сбор за уборкутерриторий населенных пунктов. Сбор вносили юридические и физические лица(владельцы строений) в размере, устанавливаемом представительными органамиместного самоуправления;

ц) сбор за открытиеигорного бизнеса (установка игровых автоматов и другого оборудования с вещевымили денежным выигрышем, карточных столов, рулетки и иных средств для игры).Плательщиками сбора являлись юридические и физические лица — собственникиуказанных средств и оборудования независимо от места их установки. Ставки сбораи порядок его взимания устанавливались представительными органами местногосамоуправления.

На настоящий моментданные нормы практически не действуют. В соответствии с Федеральным законом от31 июля 1998 г. № 150-ФЗ с введением в действие представительными органамивласти субъектов РФ налога с продаж на территориях соответствующих субъектов РФналоги, предусмотренные подпунктами «г», «е», «и», «к», «л», «м», «н», «о», «п»,«р»>, «с», «т», «у», «ф», «х», «ц» пункта 1 статьи 21 Закона об основахналоговой системы (то есть 16 из 21), не взимаются.

Налог с продаж согласноданному Закону, а также НК РФ отнесен к разряду региональных налогов (налоговсубъекта РФ).

Таким образом, враспоряжении местного самоуправления из собственных налогов и сборов должныостаться:

—      налог на землю,

—      налог на имуществофизических лиц;

—      налоги, взимаемыев курортных зонах, к которым относится

лишь незначительная частьмуниципальных образований.

Отдельного рассмотрениязаслуживает вопрос распределения земельного налога. Данный налог со временсоветской власти считается местным, что вполне соответствует сложившимся вданной сфере экономическим отношениям: земельный налог проще и эффективнеесобирается местными властями, в силу непосредственной приближенности последнихк налогооблагаемой базе. Более того, данная приближенность рождает прямуюзаинтересованность местных структур в повышении собираемости земельного налога,повышении доходности земли, улучшении условий ее содержания (возрастаниестоимости земли увеличивает и собираемый налог, а также арендную плату),которые также способны наиболее эффективно осуществлять контроль за ееиспользованием.

Однако с 1998 года понастоящее время в закон о федеральном бюджете на соответствующий год включаютсянормы о централизации земельного налога в федеральном бюджете.

Так, в соответствии сост. 12 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год» установлено, чтов 2004 году плательщики земельного налога и арендной платы за земли городов ипоселков до разграничения государственной собственности на землю перечисляютуказанные платежи с распределением доходов от их поступлений между уровнямибюджетной системы Российской Федерации по следующим нормативам:

—      бюджеты субъектовФедерации (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга) — 50 %;

—      бюджеты городовМосквы и Санкт-Петербурга и бюджеты закрытых административно-территориальныхобразований — 100%;

—      бюджеты городов и поселков,иных муниципальных образований (за исключением муниципальных образований,входящих в состав городов Москвы и Санкт-Петербурга) — 50 процентов.

При этом плательщикиземельного налога перечисляют указанные платежи в полном объеме на счетаорганов федерального казначейства с последующим распределением доходов от ихпоступлений между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.

Кроме того, всоответствии со статьей НК РФ земельный налог и налог на имущество (какюридических, так и физических лиц) также прекращают свое действие с моментавведения субъектами РФ собственного налога — налога на недвижимость.

Таким образом, как видим,из четырех источников собственных источников доходов местных бюджетов,оставшихся после всех изменений налогового законодательства, по большому счетулишь два — регистрационный сбор и курортные налоги (действующие в малой частимуниципалитетов) можно однозначно отнести к собственным доходам, так каксуществование земельного налога и налога на имущество физических лиц зависит отпозиции законодателей субъектов РФ по введению регионального налога нанедвижимость.

Из изложенного следуетнеизбежный вывод о том, что формирование доходной части местных бюджетовпрактически абсолютно зависит от позиции государства при распределении доходовот федеральных и региональных налогов и определении долей этих налогов,передаваемых на местный уровень.

По некоторым сведениям,за счет местных налоговых и неналоговых источников, получаемых в режимесобственных доходов, расходы местных бюджетов обеспечиваются в среднем лишь на16 — 20 % от всего объема доходов местных бюджетов.

При указаннойнесбалансированности между доходами и расходами местных бюджетов неизбежнообразуется дефицит бюджета, правила, регулирования которого установленыбюджетным законодательством:

1)      объем доходовбюджета должен обязательно покрывать его текущие расходы, то есть дефицит можетобразовываться лишь за счет капитальных расходов и не может превышать 10% отобъема доходов без учета финансовой помощи;

2)      указанный пределдефицита может быть увеличен за счет по ступлений от продажи муниципальногоимущества.

В решении о бюджетедолжны быть указаны источники его финансирования, к которым бюджетноезаконодательство относит (ст. 96 БК РФ):

—      муниципальныезаймы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от именимуниципального образования;

—      кредиты,полученные от кредитных организаций;

—      бюджетные ссуды икредиты, полученные из других бюджетов;

—      поступления отпродажи муниципального имущества;

—      изменение остатковсредств на счетах по учету средств местного бюджета.

Средства, получаемые изтрех первых источников, образуют муниципальный долг, в который кроме этоговходят также муниципальные гарантии (ст. 100 БК РФ). Законом установленыправила, по которым:

во-первых, долговыеобязательства муниципальных образований не могут быть взяты на срок более 10лет (следовательно, в пределах этого срока должны быть погашены);

во-вторых, в объеммуниципального долга включаются только основные обязательства без учетапроцентов и санкций за их невыполнение;

 в-третьих, муниципальныйдолг полностью и без условий обеспечивается казной муниципального образования;

в четвертых, предельныйобъем долга не может превышать объем доходов местного бюджета без учетафинансовой помощи из других бюджетов;   

в-пятых, объем расходовна обслуживание долга в текущем финансовом году не должен превышать 15% объемарасходов бюджета.

Бюджетноезаконодательство обязывает муниципалитеты использовать все полномочия поформированию доходов местного бюджета для погашения своих долговых обязательстви обслуживания долга (под последним имеется в виду финансирование процентов идругих дополнительных к основным обязательствам выплат).

Бюджетный кодекс РФустанавливает исчерпывающий перечень форм муниципального долга, из чего следуетвывод, что муниципальные образования не вправе заключать договоры, приводящие квозникновению их обязательств в других формах. Например, в практике возникалвопрос о возможности муниципальных образований заключать соглашения поручительствапо обязательствам других субъектов гражданского оборота. Однако, как мы видим,бюджетное законодательство, ограничивая перечень форм муниципального долга и,следовательно, оснований его возникновения, не допускает возможности подобныхдоговоров для муниципалитетов. Денежное обеспечение обязательств третьих лиц состороны муниципалитетов возможно лишь в форме муниципальных гарантий (ст. 115БК РФ), выдача которых сопряжена с исполнением ряда условий:

—      гарантия должнавыдаваться в письменной форме с указанием объема обеспечения и его срока,равного сроку исполнения обязательства;

—      как правило,гарантия предоставляется на конкурсной основе;

—      перед выдачейгарантии проводится проверка финансового состояния ее получателя;

—      ответственностьгаранта может быть только субсидиарной;

—      исполнениегарантии дает право требовать с получателя гарантии соответствующеговозмещения;

—      гарантии на сумму,превышающую 0,01% расходов местного бюджета, должны быть отражены в решении обюджете.

Вместе с тем следуетобратить внимание на то, что указанные ограничения по форме муниципальныхзаимствований касаются лишь денежных обязательств муниципальных образований,поскольку бюджетное законодательство регулирует формы долга применительно кформированию и расходованию бюджетов, являющихся, как было указано, формойобразования и расходования фонда денежных средств. Следовательно, они некасаются возможности принятия на себя муниципальными образованиями обязательствдругого рода, предусмотренных гражданским законодательством с учетом спецификирегулирования местного самоуправления (например, в качестве меры обеспеченияобязательств третьих лиц возможен залог муниципального имущества).

В отличие от государства,муниципальные образования не вправе осуществлять внешние заимствования.Внутренние заимствования от имени муниципальных образований осуществляетуполномоченный в соответствии с уставом муниципального образования органместного самоуправления. Перечень подобных заимствований фиксируется впрограмме, являющейся приложением к решению о местном бюджете с отражением ихобщего объема, направляемого на покрытие дефицита бюджета и погашение долга.Заимствования в форме выпуска муниципальных ценных бумаг должны осуществлятьсяпри соблюдении указанных выше правил регулирования муниципального долга, крометого, особенности их эмиссии и обращения должны быть урегулированы специальнымфедеральным законом, который в настоящее время не принят (ст. 114 БК РФ).

Органы местногосамоуправления должны учитывать все долговые обязательства муниципальногообразования в муниципальной долговой книге, сведения в которую заносятся в3-дневный срок с момента возникновения обязательств.

При нарушениимуниципальным образованием указанных выше параметров на обслуживание ипогашение долга при неспособности обеспечить его погашение (то есть фактическойнеплатежеспособности) законом предусмотрена возможность принятия к такиммуниципальным образованиям следующих мер со стороны государственных органовсубъекта РФ:

1)      назначениепроверки исполнения бюджета;

2)      передачаисполнения местного бюджета под контроль исполнительного органа субъекта РФ;

3)      принятие другихмер, предусмотренных законом.

К таким другим мерам, вчастности, относится установленная ст. 75 ФЗ об общих принципах 2003 г. возможность введения на срок до 1 года по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ,представительного органа или главы муниципального образования решениемарбитражного суда временной финансовой администрации в случае, еслипросроченная задолженность муниципального образования превышает 30% собственныхдоходов местных бюджетов и (или) 40% бюджетных ассигнований в отчетном году приусловии выполнения обязательств по межбюджетным от-   ношениям со сторонывышестоящих бюджетов. В функции такой администрации входит реструктуризациядолга, разработка корректировки местного бюджета и другие полномочия.

Несмотря на то, чтоуказанная норма вводится в действие лишь с 1 января 2008 года, целесообразностьее введения вызвала серьезные дискуссии в связи с тем, что, как упоминалось,местные финансы находятся в крайне тяжелом положении, переданныемуниципалитетам расходы существенно превышают доходные возможности местногосамоуправления, что вынудило многие муниципальные образования финансироватьрешение большой части местных вопросов за счет муниципальных заимствований, темсамым создавая и увеличивая муниципальный долг. В связи с этим многиемуниципальные образования в настоящее время фактически стали неспособными засчет имеющейся доходной базы расплачиваться по долгам.


Литература

1.        *Актуальныепроблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации (“Круглыйстол” в Институте государства и права РАН) // Государство и право. 1997. № 5.

2.        *Бабичев И.В.Правовой перекос. Максимум полномочий у мэра, минимум — у представительногооргана // Российская Федерация. 1998. № 14. Отклики на статью: РоссийскаяФедерация сегодня. 1998. № 24.

3.        **Борисов А.С.Подготовка проектов нормативных правовых актов в правотворческих органахмуниципальных образований // Государственная власть и местное самоуправление.1999. № 1.

4.        **Васильев В.И.Как выбрать главу муниципального образования (сравнительный анализизбирательного законодательства) // Журнал российского права. 1997. №11.

5.        **Васильев В.И.От Советов — к муниципалитетам. Что показал анализ регламентов муниципальныхпредставительных органов // Журнал российского права. 1998. № 4/5.

еще рефераты
Еще работы по государству и праву