Реферат: Правовое регулирование местного самоуправления

ПРАВОВОЕРЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

План

Введение

Глава 1 Характеристика местногосамоуправления в современной России

Глава 2 Правовое регулированиеместного самоуправления в современной России

Заключение

Литература

Введение

Системугосударственной власти нельзя считать устойчивой до тех пор, пока она неподкреплена эффективным механизмом самоуправления территорий. Не могут всевопросы решаться исключительно на уровне государственной власти, следовательно,полномочия должны перераспределяться на тот уровень, где их реализация будетэффективней и наиболее полно выражать интересы населения – главного источникавласти в Российской Федерации. Конституцией Российской Федерации установлено,что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органыгосударственной власти и органы местного самоуправления»1. Именноконституционное закрепление отношений в сфере местного самоуправлениясвидетельствуют о возрождении и развитии демократических основ в России.

Формированиеместного самоуправления в России ознаменовало собой серьезный прорыв, ставодним из звеньев реформирования в России механизма народовластия. Однако многиепрактические проблемы были обусловлены тем, что идея местного самоуправлениятеоретически еще не была достаточно отработана, а фактически была навязана изцентра на местный уровень, где были достаточно сильны консервативные тенденции,и не успели созреть условия для адекватного восприятия новых взглядов на организациюнового местного управления.

На путистановления местного самоуправления возникало множество проблем, связанных сосложностями перехода к рыночным отношениям, недостаточности и противоречивостизаконодательной базы, а также возрастанием социального напряжения, вызванногораспадом существовавшей социальной инфраструктуры, резким снижением уровняжизни, что в свою очередь привело к резкому снижению доверия населения к институтамвласти.

Внастоящее время интерес к проблематике местного самоуправления вызванукреплением системы власти, где особое значение приобретают проблемывыстраивания вертикали власти, вопросы демократии и самоуправления. Отсутствиеединой модели местного самоуправления в рамках федеративного государства вусловиях правового, политического, социального нигилизма; неудавшиеся попыткипостроения гражданского общества – потребовало дальнейшего его реформирования.Основным вопросом стало соотношение институтов местного самоуправления синститутами государственной власти. Российский опыт выстраивания вертикаливласти свидетельствует о том, что органы местного самоуправления не входят всистему органов государственной власти. В то же время, ни в одной стране мираэтот принцип не нашел воплощения в том объеме, как в России. Мировой опыт свидетельствуето том, что муниципальная власть в большинстве стран подотчетна центральномуаппарату. В этой связи в России ведется поиск оптимальной модели сочетания принциповцентрализации и децентрализации власти, позволяющей обеспечивать тесноевзаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления врешении вопросов государственного строительства в целом и местногосамоуправления – как неотъемлемой его части.

Глава 1. Характеристикаместного самоуправления в современной России

Нормативное определениеместного самоуправления в Российской Федерации представлено в федеральныхзаконах от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации», атакже в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ. Законодатель установил, что местное самоуправление — признаваемая и гарантируемая КонституциейРоссийской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельностьнаселения по решению непосредственно и через органы местного самоуправления вопросовместного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иныхместных традиций. В ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. более полно воспроизведены конституционные положения о том, что местное самоуправление – этоформа осуществления народом своей власти, признаваемая, гарантируемая иосуществляемая на всей территории Российской Федерации одна из основконституционного строя. В ст. 3 Европейской хартии местное самоуправлениеопределяется как право и реальная способность органов местного самоуправлениярегламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя врамках закона, под свою ответственность в интересах местного населения.

Нормативные определенияместного самоуправления, данные в законах «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 гг., имеют рядсущественных отличий по сравнению с Европейской хартией местногосамоуправления, поскольку в них четко определено, что местное самоуправление являетсявыражением власти, а следовательно, и воли народа. Чью волю выражают органыместного самоуправления, согласно Европейской хартии, остается неясным,поскольку установленный в Хартии порядок избрания органов местногосамоуправления еще не является свидетельством их негосударственного происхождения.

Предмет деятельностиместного самоуправления в законах определен словосочетанием «вопросы местногозначения». В Европейской хартии они определяются как публичные дела. Приопределении статуса местного самоуправления помимо термина «управлять»,«решать», в Хартии часто используется термин «регламентировать». Данный терминпредполагает возможность органами местного самоуправления создавать своинормативно-правовые модели регулирования порядка решения «значительной частипубличных дел», что существенно повышает возможности местного самоуправления вплане реализации самоуправленческих начал.

Отмечено, что по своейсути оба определения местного самоуправления тождественны. Это проявляется,прежде всего, в оценке его как института публичной власти. Согласно КонституцииРоссийской Федерации, местное самоуправление представляет собой самостоятельныйуровень публичной власти. Так, в Постановлении Конституционного Суда РоссийскойФедерации от 15 января 1998 года № 3-П по делу о проверке конституционности ст.80, 92, 93, 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» содержится«указание на то, что органы местного самоуправления являются органами власти, чтосамо по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная властьможет быть и муниципальной»1.

Анализируя имеющиеся вюридической доктрине подходы к исследованию природы местного самоуправления, отмечаетпозицию ряда авторов о том, что характер публичной власти местногосамоуправления не соответствует его статусу, закрепленному в КонституцииРоссийской Федерации, поскольку публичную власть от имени всего народа может представлятьтолько государство. Местное самоуправление также является элементомгосударственного устройства, и, следовательно, в публичном выражении своей волиорганы местного самоуправления не отличаются от органов государственной власти.Таким образом, власть органов местного самоуправления производна от государственнойвласти и в этом смысле является ее продолжением.

Согласно положениямЕвропейской хартии местного самоуправления основные полномочия органов местногосамоуправления устанавливаются Конституцией или законом. В этих пределах органыместного самоуправления обладают полной свободой действий для реализации собственнойинициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и ненаходится в ведении какого либо другого органа власти2. Такогорода автономность реализации властных полномочий свидетельствует о том, чтосубъект, несущий эти властные полномочия, по некоторым важным параметрам неможет входить в систему органов государственной власти.

Невозможно отождествлениеместного самоуправления с общественными формированиями, поскольку последниевозникают и прекращают свою деятельность по воле их членов.

Анализируя понятиеместного самоуправления в свете ст. 12 Конституции Российской Федерации,согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органовгосударственной власти, автор разделяет взгляды тех ученых, которые несоглашаются с этим положением и видят необходимость его изменения. Так, М.А.Краснов считает, что местное самоуправление есть всего лишь автономия публичнойвласти, а не самоуправление людей и что, разграничивая в теории сферугосударственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду неиную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций1.По мнению Н.В.Постового, только государственная теория самоуправления,предполагающая, что местное самоуправление есть часть государственногоуправления как единого целого, исключает коллизии между обществом игосударством. Принцип, в соответствии с которым органы местного самоуправленияне входят в систему органов государственной власти, скорее означает не свободуот государства, а свободу внутри государства. Местное самоуправлениеразвивается в соответствии с законами государства, при государственнойподдержке и гарантиях его осуществления. Необходимо учитывать, что территориямуниципального образования — это и территория государства, а местные жители –граждане государства. Местные дела решаются самостоятельно, но на основе единойгосударственной политики, сочетания местных и государственных интересов. Органыместного самоуправления в соответствии с законом могут наделяться отдельнымигосударственными полномочиями. Не вхождение органов местного самоуправления всистему органов государственной власти следует понимать как разделение власти«по вертикали», и наделение их собственными, только им присущими полномочиями.2

Отмечено, что намуниципальном уровне присутствуют как общественные формы — формынепосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления,включая территориальное общественное самоуправление, так и публично-властные,что вытекает из публичного характера деятельности муниципальных органов.Властное воздействие органов местного самоуправления является отражениемсущности органов, осуществляющих такое воздействие. Причем публичность органовместного самоуправления проявляется в том, какое место они занимают в реализациинародовластия, чьи интересы осуществляют в результате своей деятельности,насколько самостоятельны в решении вопросов местного значения и зависимы отволи населения муниципального образования»3.

Для существованияместного самоуправления необходимы определенные условия: перечень местных проблем,решение которых возможно собственными силами и средствами; правовая база,гарантирующая реализацию права населения на местное самоуправление;финансово-бюджетные обеспеченность деятельности органов местногосамоуправления; наличие квалифицированных кадров, и, конечно же, — инициатива ижелание граждан самостоятельно решать вопросы местного значения.

Вдореволюционной российской юридической доктрине существовало два взгляда насамоуправление. Сторонники хозяйственно-государсвенной теории самоуправленияпонимали данный институт как особую организацию государственного управления.Такой концепции придерживались Б.Н.Чичерин1, М.И. Лазаревский2и другие. Согласно ей, самоуправление представляет собой осуществлениегосударственных прав по поручению государства. То есть это деятельность, поисполнению местных задач государственным управлением. Государство передаетисполнение государственных задач нижестоящим местным структурам, которые именнов связи с этой передачей полномочий и становятся государственными. Эторазновидность местного государственного управления, или децентрализованноегосударственное управление, где самостоятельность местных органовобеспечивается системой юридических гарантий, обеспечивающих связь органовместного государственного управления с данной местностью и ее населением. В еекомпетенции могут быть как собственные дела, так и переданные из центра наместа «делегированные» — они квалифицировались как полномочия государства,возложенные на местное самоуправление.

Самоуправление,согласно данной концепции, осуществляется представителями местного населения,даже если они назначаются из центра. Именно в этом и заключалась идеясамостоятельности местного самоуправления.

Представителиобщественной теории И.Андриевский, М.Свешников, А.Васильчиков и другиевоспринимали самоуправление как отказ государства от заведования чуждыми длянего хозяйственными делами отдельных административных единиц. Так, подсамоуправлением понимался порядок внутреннего управления, при котором местныедела и должности заведываются и замещаются местными жителями – земскимиобывателями.

Рассмотрев динамикуинститута местного самоуправления в России, автор отметил, что на разныхисторических этапах его развития превалировали различные теоретическиеконцепции обоснования природы местного самоуправления. Так, в периодцарствования Александра II вянваре 1864 г. было разработано Положение о губернских и уездных земскихучреждениях и в июне 1870г. Городовое положение, по которым деятельность земскихи городских органов самоуправления считалась негосударственной, а общественной,их выборные руководители не входили в систему государственного управления. Такойподход, как было указано ранее, соответствовал официальной общественно-хозяйственнойтеории местного самоуправления.

Однако в конце XIX в. в основу нормативных документовбыла положена уже другая теория местного самоуправления. В правление императораАлександра III (Миротворца) в 1890г. было принятоПоложение о Земских учреждениях, а в 1892г. Городовое Положение, по которымвыборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского игородского самоуправления, были признаны состоящими на государственной службе.Эти положения были ориентированы на то, что местное самоуправление рассматривалоськак система децентрализованного государственного управления[1].

В Россиився история земств состояла из противоборства с центральной властью, с постояннымилишениями и запретами с ее стороны. Однако уже тогда местные органы частичнозанимались медициной, школами, дорожным строительством, то есть имелисобственные полномочия.

Таким образом, Россиявторой половины XIX в. дала двапротивоположных варианта местного управления – негосударственный и государственный.Ни один из них не смог укорениться. Важно то, что в результате произошлостановление нового властного института – местного (земского и городского)самоуправления. Отмечено, что накануне революции 1917г. местный уровеньрассматривался как элемент децентрализованного государственного управления.

После Октябрьскойреволюции местный уровень управления достаточно органично вписался в системусоветского государственного управления. В системе организации власти он былпятым после союзного, республиканского, областного и районного, с самым низкимэкономическим и политическим потенциалом. Местные советы народных депутатов, содной стороны, были органами местного самоуправления, поскольку избирались гражданами,в них депутаты работали на общественных началах, а, с другой, были органамигосударственной власти на местах, так как обеспечивали проведение в жизньединой государственной политики в соответствии с принципом демократическогоцентрализма.

Спустя70 лет итогом исторического процесса стал период, именуемый «перестройкой»,произошла демократизация и обновление системы власти в стране. Началом реформыместного самоуправления в постсоветское время можно считать принятие союзногоЗакона 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства вСССР». Затем в 1991 г. с принятием Закона «О местном самоуправлении в РСФСР»,который по сути предусматривал создание государственно-общественной структуры,сходной с системой Советов. В целом система местного самоуправления в начале90-х гг. не получила полного развития, а существовавшие в то время органыместного самоуправления фактически действовали как звенья государственнойисполнительной власти. Субъекты Федерации постоянно вторгались в полномочияорганов местного самоуправления. Базовый закон о местном самоуправлении нерешал многих проблем функционирования власти на местах. Реально не было ни концепцииместного самоуправления, ни осознания того, что это за институт, и нужен ли онвообще.

Новый этап реформ началсяпосле издания в октябре 1993 г. Президентом Российской Федерации Указа № 1760 «Ореформе местного самоуправления в Российской Федерации»[2],по которому проведение выборов представительных органов местного самоуправлениябыло назначено на период с декабря 1993 г. по июнь 1994 г., а затем этот срок был продлен до осени 1994 г. Организация и последующая деятельность органовместного самоуправления, а также процедура выборов были оставлены взначительной степени на усмотрение законодателей субъектов Федерации. Однако вбольшинстве регионов законодатели не успели подготовить законы о местномсамоуправлении в намеченные сроки, поэтому каждый населенный пункт избиралпо-своему органы местного самоуправления.

В декабре 1993г.принципиальные положения о местном самоуправлении были закреплены в КонституцииРоссийской Федерации, принятой при всенародном голосовании. Положительноеотношение к идее местного самоуправления привели к активации разработкипроблематики данного института, поиска новых организационно-правовых форм.

Выработалосьнесколько теоретически возможных подходов, относительно перспектив дальнейшегоразвития местной власти в Российской Федерации: возврат к прежней моделиорганизации власти, то есть включению местных органов в систему государственнойвласти, с присущей ей централизацией, подчиненностью и подконтрольностьюнижестоящих органов вышестоящим.

Другаямодель была основана на соединении государственных и самоуправленческих начал.То есть обращение к имевшей место ранее модели местных органов, выступающиходновременно органами государственной власти и местного самоуправления. В этомслучае в современном понимании сохраняется самостоятельность муниципальнойвласти в решении вопросов местного значения и невозможность их полной подчиненностипо вертикали. Вместе с тем, как государственно-властные органы, органымуниципальной власти обязаны принимать меры для претворения в жизньобщегосударственной политики.

Следующийвариант был закреплен в ст. 12 Конституции Российской Федерации, он предусмотрелпризнание абсолютной независимости и самостоятельности муниципальных органов.Подчеркивая, что «самостоятельность — определяющая черта местногосамоуправления», зависимость местных органов существует, но она, в сравнении спрошлым, когда местные Советы выступали исключительно «агентами государства»,носит иной характер. И эта модель получила дальнейшее развитие в текущемзаконодательстве Российской Федерации и ее субъектов. 28 августа 1995 г. был принят Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации», закрепивший систему гарантий независимости местногосамоуправления. отметил в целом его положительное влияние на становлениеинститута местного самоуправления, однако указал, что данный нормативныйправовой акт не решил ряда актуальных проблем: создания территориальных ифинансовых основ местного самоуправления, которые бы обеспечили егосамостоятельность; неэффективность форм взаимодействия с органами государственнойвласти и отсутствие механизмов государственного контроля за местнымсамоуправлением и ряда других.

Нерешенность проблеморганизации местного самоуправления потребовала дальнейшей модернизации данногоинститута, которая началась 6 октября 2003 г. с принятием Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации». По мнению а, становление в нашей стране местного самоуправления недолжно восприниматься как этап очередного реформирования институтов власти,носящего поверхностный характер, примеров чему в нашей истории было предостаточно.Цель всех нынешних изменений видится в том, что местное самоуправление должнореально заявить себя в качестве важного, самостоятельного и полноправного звенав системе публичной власти.

Вмировой практике, в том числе в России, существуют определенные моделиформирования и развития местного самоуправления. Они отличаются своимотношением к государству, что влияет на определение понятия местногосамоуправления: автономное местное самоуправление (англосаксонская модель) или зависимоеот органов государственной власти, совместно с ними осуществляющеегосударственные функции и задачи местного значения (континентальная модель).

Необходимость анализазарубежного опыта формирования и развития системы местного самоуправленияприобретает для России практический смысл, поскольку проблемы, с которыми онастолкнулась, представляют собой проявление неких общемировых тенденций. Однако отмечено,что модели местного самоуправления без учета политической культуры,исторических традиций и многоэтничной гражданской общности в России являютсяошибочными.

Мировойопыт выработал различные модели местного самоуправления. Системы управленияпериодически изменяются в зависимости от экономико-политического развитиятерриторий и иных обстоятельств. Нововведением в практике местногосамоуправления в странах-участницах Европейского союза считается действиепринципа общей компетенции в сочетании с принципом субсидиарности, которыеявляются очень важными, поскольку не существует какого-то общего критерия дляопределения роли, ответственности и функций местного управления, признаваемогово всех государствах Европы.

Вконституциях современных государств закреплено и гарантировано местноесамоуправление как одна из основ демократической системы управления. Понятие«местное самоуправление» отражает сложное и многообразное явление, формированиеи развитие которого зависит от целого комплекса исторических, географических,политических, экономических и других особенностей территории. Оно наиболееполно позволяет реализовать конституционное положение о том, что единственнымисточником власти является народ.

Вбольшинстве цивилизованных стран в административно-территориальных единицах публичнаявласть реализуется не государственными органами, а местным населениемнепосредственно или образуемыми им органами и соответствующим образомизбираемыми или назначаемыми должностными лицами.

Этавласть приобретает свойства самоорганизованной публичной власти, осуществляющейуправленческие функции, признаваемые и юридически закрепляемые центральнойвластью. На муниципальном уровне управляющая система непосредственно связана собъектом управления, который является общим для местного населения.

В связи с этим в местномсамоуправлении парламентский принцип отделения управления от правотворчества иисполнения почти не применим. Поэтому в законодательстве развитых зарубежных странмуниципалитеты закреплены как корпорации публичного права, т.е. учреждения, обладающиеправами публичного учреждения (субъекта административно-правовых отношений) иправами юридического лица (США, Великобритания и др.). В этом и проявляется ихправовая природа как организаций публичной власти на местах. И хотя условиястановления, развития и эволюции этого института были различными всоответствующих странах, в целом их политико-юридическая сущность и функции одинаковы.

Что касаетсяРоссийской Федерации, то выделены тенденции, ориентированные на общественнуютеорию и англосаксонскую модель местного самоуправления. Выбор такой моделиразрывает историческую преемственность и традиции Советов, хотя внешне иногда создаетсявпечатление, что современная система российского местного самоуправления их внекотором смысле продолжает. Однако фактически в ее чистом виде в РоссийскойФедерации данная модель не может быть реализована, поскольку она рассчитана на болееэкономически развитые страны с более высокой политической активностью населения,нежели в России.

В РоссийскойФедерации на современном этапе прослеживаются некоторые тенденции укреплениявертикали власти, которые необходимы на данном пути развития с цельюнедопущения произвола. В данном контексте автор выявил некоторые черты моделиконтинентальной. При этом отмечено, что государственно-правовая природаместного самоуправления определяется не только децентрализацией публичнойвласти, но и организацией власти в принципе. Прежде всего, местноесамоуправление должно быть результативным в функциональном отношении. Решениеданного вопроса во многом зависит от принятого органами государственной властизаконодательства о местном самоуправлении.

Муниципальнаявласть должна совместно с органами государственной власти управлять игосударственными, и местными делами, исходя не только из местных интересов,особенностей и традиций, но и из общегосударственных. При этом управление наместах должно осуществляться только на основе закона. В государстве должнадействовать единая концепция местного самоуправления иначе идея местногосамоуправления может оказаться невостребованной. Тогда будет достигнутоединство в управлении на территории всей страны, и произойдет сокращениеразрыва между обществом и органами государственной власти. Общим итогомрассуждений специалистов по зарубежному и отечественному местномусамоуправлению, по мнению а, является признание того факта, что вопросыместного значения неотделимы от государственных интересов, не остаются и немогут оставаться без влияния государства. Именно поэтому вопросам местногозначения придается легитимность на общегосударственном уровне.

Таким образом, модельразвития местного самоуправления в России можно охарактеризовать как смешанную,сочетающую в себе черты англосаксонской и континентальной моделей.

Глава 2. Правовоерегулирование местного самоуправления в современной России

Систематизация нормативныхправовых актов о местном самоуправлении осуществлена в соответствии сположениями ст. 4 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации». Автор выделилмеждународно-правовые акты и национальное законодательство, которое в своюочередь включает 3 уровня правового регулирования: федеральный, субъектовРоссийской Федерации и муниципальный. Правовые акты были систематизированы пообъекту правового регулирования, к примеру, определяющие территориальные основыместного самоуправления, регулирующие формы непосредственной демократии наместах, вопросы организации муниципальных органов, муниципальной службы и т.д.

Реформа законодательныхоснов местного самоуправления, начатая по инициативе Президента РоссийскойФедерации и включающая в себя принятие Федерального закона № 131-ФЗ «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», былаобусловлена необходимостью приблизить органы местного самоуправления кнаселению, обеспечив при этом их реальную способность эффективно хозяйствоватьна своем уровне. Пока сделаны лишь первые шаги на пути этой реформы. Федеральныйзакон от 6 октября 2003г. предусматривает длительный переходный период довведения его в действие в полном объеме. Кроме того, потребуется ещё нескольколет, прежде чем в развитие этого Закона будут приняты иные федеральные законы ина их основе – законы субъектов Федерации, будут внесены изменения в сотнитысяч нормативных актов муниципальных образований.

Федеральный закон №131-ФЗ уже не рамочно, а детально, через императивное обязывание решил многиесущностные вопросы организации местного самоуправления на всей территорииРоссии. И все же не все вопросы были урегулированы данным нормативным правовымактом, в связи с чем 31 декабря 2005г. Президентом Российской Федерации былподписан еще один подготовленный по его поручению Федеральный закон 199-ФЗ «Овнесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации всвязи с совершенствованием разграничения полномочий». Эти законы сформировалиопределенный массив полномочий по предметам совместного ведения. Отмечено, чтопредусмотренное Федеральным законом № 199-ФЗ расширение вопросов местногозначения осуществлялось без соответствующего финансово-экономическогообоснования и без внесения соответствующих поправок в бюджетное и налоговоезаконодательство в части увеличения доходов местных бюджетов, что ведет кнарушению баланса между доходами и расходами органов местного самоуправления.

По мнению а, стольсущественное расширение вопросов местного значения и отсутствие достаточных дляих решения средств местных бюджетов на практике может привести к тому, что рядвопросов местного значения решаться в полной мере не будут, что в свою очередь,приведет на практике к обращениям населения с заявлениями и жалобами, в томчисле в судебные инстанции.

В этой связи в целяхисключения возникновения негативных последствий предложено внести в действующеезаконодательство ряд изменений, а именно:

— дополнить Федеральныйзакон № 131-ФЗ положением о невозможности расширения перечней вопросов местногозначения, установленных статьями 14-16 Федерального закона № 131-ФЗ, безвнесения соответствующих изменений в налоговое и бюджетное законодательство,необходимых для увеличения доходов местных бюджетов на решение вопросовместного значения.

— закрепить в Налоговомкодексе Российской Федерации необходимость установления федеральными законамильгот по местным налогам только при условии их компенсации местным бюджетам.Данная поправка являлась бы гарантией финансовой самостоятельности и бюджетнойобеспеченности органов местного самоуправления.

Особую актуальностьданная поправка приобретает в условиях периодического принятия федеральных законов,с помощью которых устанавливаются льготы по местным налогам. Причем на практикене является редкостью придание подобным законом обратной силы, что является недопустимымв условиях уже утвержденного и действующего бюджета муниципального образования,поскольку это может негативным образом сказаться на эффективности реализации органамиместного самоуправления своих полномочий. Это может усилить зависимостьмуниципальной власти от власти региональной.

Федеральным законом №199-ФЗ помимо расширения вопросов местного значения всех типов муниципальныхобразований, были исключены вопросы организации и осуществления экологическогоконтроля, что по мнению а, лишает органы местного самоуправления возможности благоустройстватерритории муниципальных образований, охраны городских лесопарков, т.е. решениявопросов местного значения.

Кроме того, Федеральный закон«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»№ 131-ФЗ был дополнен Законом № 199-ФЗ положениями, согласно которым органыместного самоуправления:

а) вправе участвовать восуществлении не переданных им государственных полномочий с осуществлениемрасходов за счет средств бюджета муниципального образования, если это участиепредусмотрено федеральными законами;

б) вправе, не участвуя восуществлении указанных полномочий, расходовать средства местных бюджетов на ихреализацию, если возможность осуществления таких расходов предусмотренафедеральными законами.

Также органы местногосамоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципальногообразования дополнительные меры социальной помощи для отдельных категорийграждан. При этом финансирование указанных полномочий не является обязанностьюмуниципального образования, осуществляется при наличии такой возможности,однако не является основанием для выделения дополнительных средств из бюджетов органовгосударственной власти Российской Федерации, либо субъекта РФ.

Отмечено, что закреплениев Федеральном законе № 131-ФЗ новых правомочий органов местного самоуправленияможет рассматриваться в качестве отхода от принципа разграничения полномочиймежду различными уровнями публичной власти в части расходования средств местныхбюджетов. Учитывая, что эти средства будут использованы не на решение вопросов местногозначения, а на решение вопросов, которые находятся в ведении государства, их финансированиебудет производиться в ущерб решению многих других вопросов местного значения.

Одним из важнейших направленийреформирования системы местного самоуправления является установление границ муниципальныхобразований. ом выявлено, что в большинстве случаев картографическое описаниеграниц муниципальных образований, на основании которых указанные границы былиутверждены, оказались далеки от требований законодательства, в связи с чембольшинству субъектов Российской Федерации было необходимо повторно повторитьпроцедуру по их описанию и утверждению.

При создании новыхмуниципальных образований возникли некоторые проблемы, которые выражались, втом числе в отсутствии механизмов учета мнения населения. Например, в г.Рыбинске Ярославской области население, не согласившись со статусом,определенным ему решением областной Администрации и областной Думы, принялоиное решение. По итогам референдума, состоявшегося 4 сентября 2006 г., 95 % жителей г. Рыбинска проголосовали за отделение города от района, проявив невиданнуюизбирательную активность.

Основные требования ксрокам и процедуре установления границ муниципальных образований определены п.1 ч. 1 и ч. 3 ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ. В результате проведеннойработы в субъектах Федерации были приняты соответствующие законодательные акты.В частности, в Самарской области был принят закон о наделении муниципальныхобразований Самарской области статусом городских округов и муниципальныхрайонов. Данным законом были наделены статусом городских округов – городаобластного подчинения, статусом муниципальных районов – административныерайоны, расположенные на территории области. Было принято 37 законов обустановлении границ муниципальных районов и городских округов, содержащихкартографическое описание границ соответствующих муниципальных районов игородских округов; 27 законов об образовании в пределах муниципальных районовгородских и сельских поселений и установлении их границ, содержащих переченьгородских и сельских поселений, образуемых в пределах каждого из муниципальныхрайонов на территории области, а также картографическое описание границ каждогоиз соответствующих поселений. На основании разработанных и принятых актов натерритории области образовано 342 муниципальных образования.

Принимая во вниманиемасштабы проводимой реформы местного самоуправления и ограниченные сроки,определенные положениями Федерального закона № 131-ФЗ, отмечено, чтопрактически все субъекты Российской Федерации на первом этапе утвердили границымуниципальных образований в виде картографического описания.

По мнению а, передорганами государственной власти субъектов Российской Федерации и органамиместного самоуправления в настоящее время стоит задача приведения границмуниципальных образований в соответствие с требованиями градостроительного иземельного законодательства.

Заключение

В заключении обозначены проблемыв реализации данных норм. В федеральном законодательстве в настоящее времяотсутствует четкое определение понятия «картографическое описание границ», чтопривело к его различной трактовке при утверждении границ, в связи с чем в рядесубъектов Российской Федерации картографическое описание границ муниципальныхобразований оказалось максимально приближенным к данным государственногоземельного кадастра.

Еще одна территориальнаяпроблема – наличие разногласий между субъектами Федерации или муниципальными образованиямив установлении границ сопредельных территорий. Довольно значительное количествосубъектов Федерации находятся в стадии решения разногласий в части сопредельныхтерриторий, что не позволяет им завершить процесс установления границ. Междутем отсутствие границ между Республикой Ингушетия, Чеченской Республикой,Республикой Северная Осетия-Алания позволяет органам государственной властиуказанных субъектов Федерации декларировать невозможность проведениямероприятий по внедрению Федерального закона № 131-ФЗ.

Учитывая положения Федеральногозакона № 131-ФЗ в части установления границ муниципальных образований,предложено:

— закрепить единые требования,необходимые к установлению границ муниципальных образований в градостроительноми земельном законодательстве;

— четко регламентироватьсодержание понятия «описание границ муниципальных образований»;

— установить компетенциюи принципы утверждения границ муниципальных образований в соответствии стребованиями градостроительного и земельного законодательства;

— определитьответственность органов государственной власти и местного самоуправления заневыполнение норм земельного законодательства в части установления границ.

Отдельной проблемой,влияющей на процесс установления границ муниципальных образований всоответствии с требованиями законодательства, является вопрос разграничениягосударственной собственности на землю. Начатые в 2002 г. работы по разграничению государственной собственности на землю к настоящему времени позволилиопределиться с правом собственности не более чем на 8 % земель, подлежащихразграничению. Оставшиеся земли, находящиеся в государственной собственности иподлежащие разграничению, остаются не оформленными. Подобное состояние дел создалоопределенные сложности в определении границ земельных участков, по которымдолжна пройти граница муниципального образования.

Подчеркнуто, чтоустановление границ муниципальных образований в соответствии с требованиямиградостроительного и земельного законодательства не может означать передачувсех земель в составе утвержденных границ в собственность муниципальногообразования. Органами местного самоуправления осуществляются управление ираспоряжение только земельными участками, которые находятся в муниципальнойсобственности. Следовательно, установление границ муниципальных образований не можетзаменять требования федерального законодательства по разграничениюгосударственной собственности на землю.

Также самоенепосредственное влияние на процесс установления границ муниципальныхобразований оказывает кадастровая оценка земель, необходимая для взиманияземельного налога. Анализ хода выполнения государственной кадастровой оценкиземель показывает, что данные работы завершены в основных бюджетообразующихкатегориях земель. Земельный налог отнесен к местным налогам, поэтому правоустановления, взимания и предоставления льгот предоставлено органам местногосамоуправления. Поскольку с 2006г. начали действовать новые требования квзиманию земельного налога, установленные гл. 31 Налогового кодекса РоссийскойФедерации, на первоначальном этапе вполне возможны некоторые проблемы,связанные с его начислением и взиманием. В связи могут не оправдаться ожидания,что утверждение границ муниципальных образований будет финансироваться за счетсредств, поступающих от уплаты земельного налога. Следовательно, вопросфинансирования указанных работ по-прежнему останется не решенным на федеральномуровне.

Литература:

1.        Топоркова Е.В. Формированиезаконодательных основ местного самоуправления России //Государственноеуправление и право. Сборник научных трудов кафедры государственного управленияи правового обеспечения государственной службы Российской академиигосударственной службы при Президенте Российской Федерации, выпуск IV. — М., 2006. — С. 46-51.

2.        Морон А.Д… Реализацияположений Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации: на примере Самарской области // Право иэкономика. Сборник научных трудов. — М.: МГУ им. Ломоносова, 2007 — Выпуск 2

3.        Максимова Е.В. Моделиместного самоуправления в мировой практике: сравнительно-правоваяхарактеристика // Право и экономика. Сборник научных трудов. — М., МГУ им.Ломоносова, 2007. Выпуск 3. – С. 18-28. – 0,8 п.л.

4.        Максименко Е.В. Проблемы,возникающие в процессе реализации положений Федерального закона № 131-ФЗ от 6октября 2003 года// «Черные дыры» в Российском законодательстве. — 2007. — № 6.