Реферат: Механизм государства

По дисциплине «Государство и право»

Механизм государства.

Соотношение государства,государственного аппарата и государственной службы

Совершенствование государственногоаппарата тесно связано с реформой государственной службы, поскольку именногосударственным служащим, выполняющим функции государственных органов,принадлежит важнейшая роль в укреплении российской государственности ипостроении демократического общества.

Происходящие в России глубокиепреобразования в политической и правовой сфере обусловливают оструюнеобходимость подготовки новых кадров, особенно государственных служащих. Внынешний переломный период развития государства огромную значимость приобретаютпрофессиональные, политические и иные качества лиц участвующих вгосударственном управлении. Как отмечалось в выступлении Президента РоссийскойФедерации 6 сентября 1995 г. в Российской академии государственной службы, кризис,охвативший нынешнюю систему государственной службы в России напрямую отражаетсяна всех сферах государства: в экономике, финансовой деятельности, на решениисоциальных и национальных проблем, состоянии науки и культуры[1].

В этой связи задачей первостепеннойважности в России является создание государственного аппарата, способногоработать в современных условиях, высокопрофессионального и экономичного. Длярешения этой задачи необходимо одновременно осуществить меры, направленные навсемерное развитие правового института государственной службы.

Назрела необходимость решения многихпроблем организации государственной службы, прежде всего, это — искоренениебюрократизма и коррумпированности чиновников; увязка задач сокращениячисленности аппарата с совершенствованием структуры и правового положениягосударственных органов, введение критериев для определения оптимальнойчисленности работников указанных органов; нормативное закрепление единойклассификации органов государственной власти РФ, создание нормативной основыподготовки, повышения квалификации и оценки профессиональных качествгосударственных служащих; создание системы управления государственной службы навсех уровнях органов государственной власти.

Исключительное значение приобретаетнеобходимость структурной реформы государственного аппарата, которая наряду среформой государственной службы должна стать важнейшим этапом государственногостроительства в Российской Федерации. Необходимы глубокие юридическиеисследования системы государственных органов на федеральном уровне и на уровнесубъектов Федерации. Исследованию подлежат ряд основополагающих теоретическихпроблем, которые определяют ориентиры и глубину предстоящей реформы, вособенности конституционные понятия «органы государственной власти»,«государственные органы», соотношение понятий«государство», «государственный аппарат» и «государственнаяслужба».

Остановимся на характеристике исоотношении понятий «государство», «государственныйаппарат» и «государственная служба».

В теории государства и права подгосударством понимается политическая организация общества, обеспечивающая егоединство и целостность, осуществляющая посредством государственного аппаратауправление делами общества, суверенную публичную власть, придающая правуобщеобязательное значение, гарантирующая права, свободы граждан, законность иправопорядок[2]. Государство — организация политической власти в гражданском обществе, осуществляемойсформированными надлежащим образом органами, выборными и назначеннымидолжностными лицами, которые действуют в рамках официально установленныхполномочий. Назначение государства — вести «общие дела» гражданскогообщества, представлять и организовывать его политически, обеспечивать мир ибезопасность граждан, руководить социальными процессами, управлять отдельнымисферами жизни с учетом реального потенциала общественного самоуправления.Каждое государство обладает совокупностью признаков. К ним, в частностиотносятся: территориальная организация населения; публичная (государственная)власть; государственный суверенитет; взимание налогов. Представляетсянеобходимым более подробно остановиться на признаках государства.

• Государство — это самая широкая,всеобъемлющая политическая организация, которая представляет всех членовгражданского общества, а не какую-либо их часть; по политической природе своейвсякое государство универсально, общенародно; отношение государства к каждомучлену общества юридически оформляется институтом гражданства (подданства), чтонеравнозначно членству или участию в любых иных политических организациях.

• В силу своей универсальностигосударство есть единственная в обществе суверенная политическая организация;государственная власть независима, верховна по отношению ко всякой политическиорганизованной власти (местного самоуправления, партий и т.п.).

• Государству принадлежит монопольноеправо принимать законы и таким образом формировать законодательство, правовуюсистему, которые представляют собой юридическую базу гражданского общества;посредством закона и принципа верховенства права и закона государствоопределяет границы поведения всех других политических организаций иполитическую систему в целом.

• Государству принадлежит монополияна легитимированное (узаконенное, оправданное) применение некоторых видовфизического принуждения к лицам (задержание, арест, лишение свободы и т.п.) встрогих формах судебного и административного производства при соблюденииконституционных и законных гарантий прав личности.

• Только государство вправе иметьармию и иные войсковые формирования, содержать тюрьмы и другиеуголовно-исправительные учреждения, осуществлять узаконенную репрессию,применять вооруженную силу.

• Государство это единственнаяполитическая организация, имеющая право на законных основаниях требовать отвсех граждан периодических платежей (налогов) из их имущества и доходов нагосударственные и общественные нужды.

Первичный генетический признакгосударства — централизованная публичная власть (направляемый единой волейособый слой людей, профессионально управляющих обществом) — выражается вдеятельности госаппарата, который изначально осуществляет функции регулированияи управление обществом. Регулирование состоит в том, что высшие органыгосударства устанавливают нормы, правила поведения, законы, для упорядочиванияобщественных отношений на основе широко прокламируемых целей и идеологий. Государственноеуправление есть организованное целесообразное воздействие на общественныепроцессы, предполагающее исполнительно- распорядительную, контрольно-надзорную,координационную, учебно-статистическую и иную деятельность государственныхорганов. Весь объем регулятивно-управленческих функций, соответствующих имвластных полномочий рационально распределяется между тремя властями государства- законодательной, исполнительной и судебной, а также органами, обеспечивающимиисполнение властных функций. Приспосабливаясь к исторической реальности,госаппарат находится в состоянии непрерывной рационализации посредствомраспределения и перераспределения власти, компетенции, полномочий, структурныхизменений, поиска целесообразных способов решения гос. задач.

Под государственным аппаратомпонимают систему органов, через которые осуществляется государственная власть,выполняются основные функции и достигаются стоящие перед государством цели изадачи. Следует различать государственные органы и органы государственнойвласти. При этом необходимо иметь в виду, что понятие «государственныеорганы» является более широким, нежели понятие «органыгосударственной власти».

В соответствии с общепринятым вюридической науке определением орган государства (государственный орган)представляет собой организационно и структурно обособленную частьгосударственного аппарата, наделенную в установленном законодательством порядкеполномочиями, правовыми и материально-финансовыми средствами для осуществлениязадач и функций государственной власти[3].

Наукой государственного прававыделяются признаки или черты, присущие любому органу государства.

Во-первых, наличие юридически четкорегламентированного порядка создания, преобразования и ликвидации образованиягосударственного органа. Помимо этого порядка государственный орган образованили ликвидирован быть не может. Формирование основных федеральных органовгосударственной власти осуществляется в соответствии с Конституцией РоссийскойФедерации. Порядок образования других федеральных органов, устанавливаетсязаконодательными и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации.Способ и порядок образования государственных органов субъектов РоссийскойФедерации устанавливается законами и другими правовыми актами субъектов.

Во-вторых: государственный органсоздается для осуществления функций и задач государства.

В частности, Конституция РФ (ст. 80)устанавливает, что Президент Российской Федерации является гарантомКонституции, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, еенезависимости и государственной целостности. Федеральное Собрание РФ всоответствии со ст. 94 определяется как представительный и законодательныйорган, Правительство РФ — орган исполнительной власти (ст. 110). Задачи ифункции государственных органов субъектов Федерации закрепляются в конституцияхреспублик в составе Российской Федерации, уставах краев, областей, автономныхокругов, автономной области, их законодательных актах.

В-третьих, важным признакомгосударственного органа является его компетенция, закрепленная в правовыхнормах, являющаяся совокупностью предметов его ведения и полномочий.Компетенция является юридическим выражением функций государственного органа.

В-четвертых, важным признакомгосударственного органа является особый, установленный действующимзаконодательством порядок его деятельности. Отступить от этого порядка органгосударства не вправе.

В-пятых, признаком государственногооргана является его структура, внутренняя организация, закрепленная вКонституции Российской Федерации, конституциях и уставах субъектов РоссийскойФедерации, законодательных и иных нормативно-правовых актах, принимаемых нафедеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации.

В юридической литературе нередко вкачестве признака органа государства рассматривается не компетенция, аполномочия либо гocyдарственно-властные полномочия. При этом под полномочиямипонимают:

1) возможность принятия решений,обязательных для исполнения всеми гражданами, должностными лицами иорганизациями, на которых распространяется компетенция данного органагосударства;

2) организацию исполнения принятыхрешений, которая опирается на материальную основу (например, средствагосударственного бюджета);

3) охрану принятых решений отнарушений с возможностью применения как убеждения, общественного воздействия,так и мер государственного принуждения.

В юридическом смысле понятиеполномочия означает определенное единство прав и обязанностей государственногооргана и должностного лица, элемент их правового статуса, в котором возможностьсовершения определенных действий или принятия решения по тому или иному вопросуявляется одновременно необходимостью что-то сделать, то есть служебным долгом.В сущности любого полномочия заключены элементы права и обязанности: то, чтосубъект полномочия вправе делать, он вместе с тем и обязан делать. Конечно, вконкретном полномочии эти элементы могут сочетаться по-разному: во многихслучаях они сбалансированы, например полномочие главы субъекта РоссийскойФедерации (Президента, губернатора, мэра и т.д.) подписывать и обнародоватьзаконы субъекта Российской Федерации является в одинаковой мере правом иобязанностью. Вместе с тем, если мы возьмем другое его полномочие — присваиватьпочетные звания и награждать государственными наградами субъекта РоссийскойФедерации, то в нем превалирует элемент права, а не обязанности. Существу- ютполномочия, которые носят ярко выраженный обязывающий характер: ПрезидентРоссийской Федерации согласно Конституции РФ вы- ступает с ежегоднымипосланиями перед Федеральным Собранием РФ- он это должен делать, обязан. Внашей литературе, к сожалению, нет еще четкой классификации полномочий по ихюридической структуре, системы императивности, функциональному назначению всоставе правового статуса государственного органа и должностного лица.

Среди полномочий следует особовыделить тип государственно-властных или просто властных полномочий. Онинепосредственно выражают функции органов государственной власти, связанных спринятием властных государственных решений, включая принятие законов, с осуществлениемисполнительной, распорядительной, координационной и иной управленческойдеятельности, с реализацией форм контроля судебной власти над соответствиемобщественных отношений конституции и законам. Таковы полномочия органовзаконодательной, исполнительной и судебной власти и лиц, замещающихгосударственные должности в соответствующих органах. Властные полномочия пред-усматриваются государственными должностями Российской Федерации, которыесогласно Федеральному закону «Об основах государственной службы РоссийскойФедерации» отнесены к государственным должностям категории «А»(Президент Российской Федерации, Председатель Правительства РФ, председателипалат Федерального Собрания РФ, федеральные министры и т.д.), Важным признакомэтих полномочий являются то, что они устанавливаются Конституцией РоссийскойФедерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами(сегодня — в известной мере договорами между Российской Федерацией и субъектамиРоссийской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий), то естьнормативными правовыми актами высокой юридической силы, регулирующими статусорганов государственной власти Российской Федерации.

Полномочия государственных органов,которые не являются непосредственно властными, безусловно, связаны сгосударственной властью в той мере, в какой они обеспечиваютгосударственно-властную деятельность. Полномочия по государственным должностямгосударственной службы, отнесенным к категории «Б» имеют четковыраженный обеспечивающий характер. Как известно, эти должности учреждаются дляобеспечения полномочий лиц, занимающих государственные должности РоссийскойФедерации категории «А». Это обстоятельство указывает напроизводность этого типа полномочий от властных полномочий, на их последовательностьи сочленность в организации деятельности государственных органов. Корреляциямежду властными и обеспечивающими полномочиями может быть четко определенной(полномочия депутата — полномочия помощника депутата), но в большинстве случаевона принимает общий характер: масса обеспечивающих полномочий способствуетфункционированию всей системы государственной власти (контрольные, надзорные,аналитические, учебные и иные полномочия). Существует определенная зависимостьмежду категориями государственных должностей и характером полномочий по этимдолжностям. Она в целом может быть представлена таким образом:

1.   Государственные должности

Российской Федерации

(категории «А») властныеполномочия

2.   Государственные должности

государственной службы

(категории «Б»)   обеспечивающиеполномочия

3.   Государственные должности

государственной службы

(категория «В»)   властныеи обеспечивающие полномочия

Применительно к государственнымдолжностям государственной службы категории «В» возможно сочетание врамках компетенции должностного лица властных и обеспечивающих (по отношению кполномочиям вышестоящих государственных органов и должностных лиц) полномочий.Отметим в связи с этим ряд типологических различий между властными иобеспечивающими полномочиями. Первые связаны с принятием, изданием нормативных,правовых и индивидуальных правовых (правоприменительных) актов, вторые, какправило, с разработкой и согласованием, процессом подготовки этих актов.Властные полномочия (за некоторыми предусмотренными законом исключениями) неподлежат передаче какому-либо другому государственному органу или должностномулицу, делегированию, субделегированию и т.д., обеспечивающие полномочия назаконных основаниях делегируются в рамках служебных отношений. Ответственностьза исполнение властных полномочий (по государственным должностям категории«А») носит политико-юридический характер, является в ряде случаевконституционной, тогда как ответственность за исполнение обеспечивающихполномочий является обычной юридической дисциплинарной ответственностью.

Что касается компетенциигосударственного органа, то, по общему мнению, установившемуся в отечественнойюридической литературе, она представлена собой совокупность полномочий(властных и обеспечивающих), юридически выражающих функции, закрепленные заданным органом, и его государственно-властный либо управленческий профиль.Попытки доказать, что полномочия не единственный элемент компетенциигосударственного органа, что сюда относятся соответствующие предметы ведениягосударственного органа, его обязанности перед государством в целом,представляются не убедительными. С юридическим понятием «компетенция»не связывается предмет ведения, который, как в этом можно убедиться из анализастатей 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации, есть не что иное какпроблемный комплекс или сфера управления, отнесенная к ведению РоссийскойФедерации, субъекта Российской Федерации или и их совместному ведению. Предметведения, так же как и государственные функции, это исходная база дляустановления полномочий, их распре- деления и перераспределения в процессесовершенствования государственного аппарата, т.е. системы государственныхорганов.

Критерий, принятый за основу приразделении функций властных (государственно-властных) и обеспечивающихгосударственно-властную деятельность, может быть применен и при классификациигосударственных органов. Последние также могут быть подразделены на«органы государственной власти» и «органы, обеспечивающие rocy-дарственно- властную деятельность». Между ними есть различия и весьмасущественные.

Так, совершенно очевидно, что органугосударственной власти присущи государственно-властные полномочия, о содержаниикоторых говорилось выше. Речь идет прежде всего об органах законодательной,исполнительной, судебной власти, составляющих своего рода каркас, несущуюконструкцию государственного аппарата. Вместе с тем не всякий государственныйорган наделяется государственно-властными полномочиями? Например, вряд ли могутбыть сомнения в том, являются ли государственными такие органы как аппаратызаконодательных, судебных органов государственной власти, Центризбирком,Счетная палата, и некоторые другие. Эти органы, безусловно, являютсягосударственными но их деятельность носит обеспечивающий характер. Онипредназначены для обеспечения деятельности органов государственной власти.Таким образом, государственный аппарат включает в себя органы государственнойвласти, т.е. организационные структуры, через которые непосредственноосуществляется государственная власть (органы законодательной, исполнительной исудебной власти) и органы, обеспечивающие государственно-властную деятельность,т.е. организационные структуры, которые не имея властных полномочий,осуществляют функции (координационные, аналитические, информационные и иные),способствующие эффективной реализации задач органов государственной власти.

Государственным органом,обеспечивающим выполнение государственно-властных функций являетсясамостоятельная структурная часть государственного аппарата, на которуюзаконодательством Российской Федерации и ее субъектов, возложены специальныегосударственные функции и соответствующие полномочия, обеспечивающиедеятельность органов государственной власти. Статус некоторых органов данноговида вытекает из Конституции Российской Федерации (Администрации Президента РФ,Совет Безопасности РФ, Уполномоченный по правам человека). Они, как правило, ненаделены полномочиями по изданию подзаконных нормативно-правовых актов, однакоявляются объектами правоприменительной деятельности. Полномочия государственныхорганов, обеспечивающих выполнение государственно-властных функций, направленына обеспечение деятельности множества органов государственной власти вкакой-либо специфической функциональной области.

Государственный аппарат не следуетотождествлять с более общим понятием — государственным механизмом.

Иерархическийпринцип построения государственного аппарата распространяется нагосударственный механизм в том смысле, что гoсударственные органы осуществляютруководство, контроль, координацию и другие управленческие функции в отношениисоздаваемых ими и подведомственным им государственных организаций — учреждений,фондов, средств массовой информации и т.д. Можно, таким образом, говорить оединой иерархии государственных органов и государственных организаций, оразноуровневом государственном механизме.

Таким образом,государственный механизм включает в себя систему государственных органов(государственный аппарат) и систему государственных организаций, которые в своюочередь подразделяются:

государственный аппарат

(система государственных органов)

а) органы государственной власти

— законодательные

— исполнительные

— судебные

б) органы, обеспечивающие выполнение

государственно-властных функций

— органы, обеспечивающие деятельность органов государственной власти

система государственных организаций

а) государственные учреждения

б) государственные предприятия и объединения

в) государственные фонды и иные организации

г) государственные средства массовой информации

д) уголовно-исполнительные учреждения

е) армия, специальные военизированные формирования

Государственная служба,профессиональная деятельность по реализации полномочий государственных органов,осуществляется в рамках государственного аппарата, потому любое преобразование,любая реформа последнего есть вместе с тем и реформа государственной службы. Запределами государственного аппарата осуществляются некоторые виды служб винтересах государства — военная служба в Вооруженных силах РоссийскойФедерации, служба в пограничных и иных войсках, в уголовно-исправительныхучреждениях и т.д. По действующему законодательству название государственнойслужбы утвердилось за профессиональной деятельностью государственных служащих,то есть лиц, замещающих государственные должности государственной службыкатегории «Б» и «В». Однако по своему составу корпусгосударственных служащих и персонал государственного аппарата не тождественны.Руководящий слой государственного аппарата, то есть лица, занимающие врезультате выборов или по назначению государственные должности категории«А», не подпадает под действие законодательства о государственнойслужбе. Каждая государственная должность Российской Федерации и порядок еезамещения регулируются отдельно Конституцией Российской Федерации либофедеральными конституционными и федеральными законами. Однако высший правовойстатус государственных должностей категории «А» не ставит их надгосударственным аппаратом и не дает возможности лицам, занимающим этидолжности, отстраняться от проблем госаппарата.

Представляется необходимым болеедетально остановиться на вопросах воздействия государственного аппарата насостояние сферы государственной службы. К основным направлениям такоговоздействия следует безусловно отнести нормативно-правовое регулированиестановления института государственной службы. В настоящее время уже имеетсяболее десятка федеральных законов, около 120 указов Президента РФ и более 60постановлений Правительства РФ по различным аспектам федеральнойгосударственной службы. Однако, до формирования надлежащей нормативно правовойосновы высокоэффективной государственной службы потребуется еще принятьдостаточно большое количество нормативных правовых актов. Государственнаяслужба является комплексным правовым институтом. В него входят нормыадминистративного, конституционного, трудового, финансового и некоторых другихотраслей права. Нормативными правовыми актами могут определяться такжеособенности государственной службы в органах внутренних дел, органах налоговойполиции и других.

Происходящие в России преобразованияобусловливают перераспределение государственных управленческих функций. В нашейстране уже не существует прежней административно-командной системы, но ирыночная еще не создана. Вместе с тем нынешняя система управления содержит всебе многочисленные черты прежней системы. Идет активный поиск новой, наиболееоптимальной структуры управления. Крупномасштабные реорганизации управления,проходившие в нашей стране четырежды (1992, 1994, 1996 и 1997) за относительнокороткий промежуток времени непосредственно связаны с изменением задач ифункций государства. Реформирование государственного управления неразрывносвязано с реформой государственной службы, поскольку, как уже отмечалось,задачи и функции государства в значительной степени осуществляютсягосударственными служащими.

Именно от государственных служащих вомногом зависит ход реформ, четкое и неукоснительное исполнение законов,обеспечение прав и свобод граждан. Следует отметить, что более 80 процентовгосударственных служащих занято в системе органов исполнительной власти.Остальная часть государственных служащих занята в органах законодательной исудебной власти и иных органах. В этой связи особенно актуальным представляетсявопрос о совершенствовании деятельности органов исполнительной власти,повышение их ответственности за результаты реформ.

В современных условиях резкоповышаются требования, предъявляемые к государственным служащим, призваннымосуществлять организационно-управленческую и иную деятельность, обеспечивающуюпостоянное функционирование государственного аппарата. Вопрос осовершенствовании системы органов государственной власти, четком определениикомпетенции каждого ее органа и должностного лица, повышение профессиональнойквалификации и ответственности государственных служащих является одним изважнейших в формировании эффективной российской государственности. В условияхглубокого социально-экономического кризиса, охватившего Россию, необходимыновые, нестандартные подходы в решении кадровых проблем. Кадровое обновление,деполитизация, повышение профессионализма и компетентности должны статьважнейшими направлениями государственной политики. Переход к рыночнойэкономике, отказ государства от детальной регламентации экономической жизнипоставили перед государственным аппаратом задачу резко изменить стиль и методыдеятельности. Это предопределяет необходимость переобучения чинов- ничьегокорпуса, во многом воспитанного на традициях жесткой централизованной власти. Сдругой стороны, в сферу государственного управления пришло много людей необладающих необходимыми знаниями и профессиональными навыками. Изложенноесвидетельствует об остроте проблемы, стоящей перед государством в областиподготовки кадров способных на должном уровне выполнять свои обязанности вусловиях рыночной экономики.

Стремительно расширились рамкисамостоятельности и возможности принимать самостоятельные решения у бывшихподведомственных структур (местная власть, руководители предприятий и т.д.).Это ставит перед органами государственной власти задачу поиска новых подходов,изменения стиля, форм и методов работы.

Кроме этого, в последнее время всферу государственного управления пришло немало людей, не имеющих необходимыхзнаний и профессиональных навыков. Именно организация подготовкиквалифицированных кадров, их адаптация к рыночным условиям и целенаправленноеразвитие профессиональных возможностей каждого работника, умение приниматьверные решения, очевидно, и является одной из предпосылок возрастания ролигосударства в современный период.

Первостепенной задачей государстваявляется подготовка государственных служащих, способных работать в современныхсоциально- политических условиях. Переориентация деятельности органовгосударства на управление более сложными общественными процессами, изменениеформ и методов регулирования экономики предъявляют более высокие требования кпрофессиональной подготовке государственных служащих. Государственные служащиедолжны быть ориентированы на решение неотложных и долговременных проблемобщества и государства, а не на обслуживание политических интересов отдельныхполитиков и политических партий. Государственный аппарат должен функционироватьбезупречно. Важно создать высокопрофессиональный государственный аппарат,независимый от политических веяний, устойчивый против коррупции, посколькуподобные факты крайне отрицательно сказываются на его репутации иэффективности.

Качественный, высокопрофессиональныйсостав государственных служащих является необходимым условием эффективногофункционирования органов государственной власти и государственного аппарата вцелом.

Между тем, состав и уровеньпрофессионализма государственных служащих, работающих в государственномаппарате России в значительной степени не соответствует задачам осуществлениярыночных реформ, что обусловливает необходимость реформирования государственнойслужбы.

Важнейшее направление деятельностигосударства и его органов как раз в том и состоит, чтобы обеспечить такоереформирование государственной службы, подготовить корпус государственных (имуниципальных) служащих такой квалификации, которые были бы способныкомпетентно, максимально рационально и эффективно, с меньшими затратамивоплощать задачи и функции государственных органов и государства в целом.Государственные служащие, таким образом, со своей стороны, во многом определяютсодержательную сторону и успешное осуществление функций государства.

Для того, чтобы определитьнаправления деятельности государственных органов в вопросах становленияинститута государственной службы в России, необходимо выявить наиболеесерьезные нерешенные проблемы. К факторам, оказывающим негативное воздействиена развитие государственной службы в нашей стране, следует отнести следующие.

1. Бессистемность и недостаточностьнормативно-правового регулирования вопросов государственной службы, работы скадрами государственных органов. Это является одной из основных причин,препятствующих укреплению российской государственности. Нормотворческая работапо вопросам государственной службы только начата. До настоящего времени нетфедеральных законов о федеральной государственной службе, видах поощренийгосударственных служащих и по- рядке их применения, о порядке применения иобжалования дисциплинарных взысканий, о материальной ответственности и ряддругих. Это обусловлено в значительной степени тем, что в стране отсутствуетединая государственная политика в области работы с кадрами, еенесогласованностью в различных звеньях государственного аппарата. Отсутствиечеткой регламентации должностных обязанностей и прав государственных служащихсоздают условия и предпосылки для различного регулирования аналогичных вопросовв различных субъектах Российской Федерации. Отсутствует и действенный механизмконтроля за соблюдением прав и законных интересов государственных служащих.

2. Частые, а нередко и не вполнеобоснованные структурные преобразования государственных органов.Организационная нестабильность, перетряски, оказывают негативное воздействие нафункционирование государственного аппарата. Кампании по его сокращению нередкопроходят без достаточного научного обоснования. В результате вместо сокращениязачастую имеет место разбухание аппарата, создание дублирующих структур,фактическое увеличение штатов. В первую очередь это относится к системе органовисполнительной власти. Не случайно в Послании Президента Российской ФедерацииФедеральному Собранию «Общими силами — к подъему России» былоотмечено, что недопустимо разрушать механизм управления страной в процессереформирования. Предстоит сделать стабильной структуру органов исполнительнойвласти, что позволит создать более четкий механизм принятия и исполнениярешений, покончить с произвольными реорганизациями государственных органов[4].

3. Недостаточная профессиональнаяподготовка значительной части государственных служащих. В целомпрофессиональный уровень работников государственных органов остается невысоким.Велика сменяемость кадров. За последние годы в государственный аппарат пришломного людей не имеющих специальных знаний.

4. Снижение престижа государственнойслужбы и служебной дисциплины в государственном аппарате. Далеко нередкимявлением стало безразличие, безынициативность, слабая заинтересованность многихгосударственных служащих в результатах своей служебной деятельности. Этоявилось следствием как непрерывных оргмероприятий, так и ослаблениятребовательности со стороны руководителей всех уровней к себе и своимподчиненным. Широкое распространение получил правовой нигилизм. Законы, актыПрезидента и Правительства Российской Федерации, правовые акты субъектовФедерации зачастую не выполняются. Меры ответственности за нарушение законностиприменяются крайне редко.

Отмеченные факторы определяютосновные направления деятельности государства по дальнейшему становлениюинститута rocy- дарственной службы в России. Опыт российского государственногостроительства свидетельствует о том, что улучшить качественный составгосударственных служащих и устранить серьезные проблемы в сфере государственнойслужбы можно только путем ее коренной реформы. Она заключается прежде всего впринятии нового законодательства, осуществлении государством мероприятий поподготовке и переподготовке кадров, улучшению их материально-бытовых условий ив конечном итоге создании сравнительно небольшого корпуса неподкупныхчиновников, имеющих высокопрофессиональную подготовку и способных обеспечитьчеткую и эффективную деятельность государственного аппарата.

Представляется необходимымостановиться на некоторых проблемах государственно-правового регулированияинститута государственной службы в России.

Как уже отмечалось, согласноФедеральному закону от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службыРоссийской Федерации» под государственной службой понимаетсяпрофессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственныхорганов. К государственной службе относится исполнение должностных обязанностейлицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и«В». Понятие государственной службы на лиц, замещающихгосударственные должности категории «А» не распространяется.Анализируя статус служащих на государственных должностях категории«А» профессор В.М. Манохин высказал мнение, что эти служащиенегосударственные и поэтому понятие государственной службы на них нераспространяется[5]. Вряд ли можносогласиться с данной точкой зрения, поскольку нельзя считать негосударственнымиПрезидента, Председателя Правительства Российской Федерации, федеральныхминистров, других лиц. Они не могут быть негосударственными уже потому, чтонепосредственно исполняют полномочия государственных органов. Именно восуществлении государственной (а не какой-либо иной) заключается ихдеятельность.

Вышеназванным федеральным закономзакреплен институт временных служащих. Лица, находящиеся на должностяхкатегории «Б» непосредственно обеспечивают исполнение полномочий лиц,замещающих должности категории «А». Со сменой этих лиц предполагаетсявозможность замены лиц, замещающих должности категории «Б».Представляется, что принцип зависимости службы лиц, замещающих должностикатегории «Б» от пребывания лиц в должностях категории «А»в определенной степени препятствует формированию профессионального,независимого как от политических ориентаций, так и от частых кадровых измененийгосударственного аппарата.

Анализ законодательства огосударственной службе Российской Федерации свидетельствует о том, что междузаконодательством о федеральной государственной службе и законодательством огосударственной службе субъектов Федерации имеются существенные противоречия.(вчастности, по вопросам классификации должностей, системы квалификационныхразрядов и др.).

В законодательных актах субъектовфедерации о государственной службе отсутствует единое понимание того, какиедолжности государственной службы относить к категориям «Б» и«В». Практика показывает, что в различных субъектах РоссийскойФедерации этот вопрос решается по-разному. Одна из причин таких противоречийсостоит в том, что некоторые субъекты Российской Федерации выходят за рамкиполномочий, предоставленных им Федеральным законом «Об основахгосударственной службы Российской Федерации». Другая причина различиймежду федеральной государственной службой и государственной службой субъектовФедерации состоит в том, что отдельные нормативные правовые акты субъектамиФедерации были приняты еще до издания Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах rocy- дарственной службы Российской Федерации».

Очевидно, что имеющиеся противоречияс Конституцией РФ и федеральным законодательством должны быть устранены взаконодательстве о государственной службе субъектов Российской Федерации.

Завершая рассмотрение вопроса осоотношении государства, государственного аппарата и государственной службыследует подчеркнуть, что выполнение государством своих функций во многомзависит от эффективного функционирования государственных органов, составляющихгосударственный аппарат, четкой и слаженной деятельности государственныхслужащих, работающих в этих государственных органах. В этой связипредставляется, что вопросы оптимизации структуры, обеспечения рационализации иэкономичности деятельности государственного аппарата, всемерного становленияинститута государственной службы должны быть приоритетными направлениямигосударственной политики.