Реферат: Конституционное право зарубежных стран

ИНСТИТУТГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

В.Е.Чиркин

КОНСТИТУЦИОННОЕПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Учебник


ББК 67.99(3)01 4-64

Учебник написан всоответствии с учебной программой по данному предмету, утвержденнойАкадемическим правовым университетом при Институте государства и праваРоссийской академии наук. В Общей части рассматриваются основные институтыконституционного права, в Особенной — основы конституционного права десятистран Европы, Азии, Африки, Америки, представляющие определенныеконституционно-правовые системы.

Изучениеконституционного права зарубежных стран в высших юридических учебных заведенияхРоссии предусмотрено Государственным образовательным стандартом.Конституционное право преподается и во многих странах Содружества НезависимыхГосударств. Данный учебник, подготовленный в Академическом правовомуниверситете при Институте государства и права Российской академии наук, можетиспользоваться с соответствующими изменениями (например, в перечне изучаемыхстран) и в этих государствах.

Курс конституционногоправа зарубежных стран имеет три главные цели: общеобразовательную,правоведческую и практическую. Общеобразовательное значение данного предметасвязано с необходимостью повышения общей культуры студентов — будущих юристов.Правоведческая цель курса состоит в углублении теоретических знаний о моделяхправового регулирования статуса личности, о различных конституционных принципахэкономической, социальной и политической систем общества, об основах егодуховной жизни, о разных формах правления, территориально-политическогоустройства государства, системах государственных органов и органов местногосамоуправления. Практическая роль курса связана с изучениемконституционно-правовых институтов и методов конституционного регулирования, ихпозитивных и негативных сторон, которые могут изменяться в неодинаковыхусловиях: позитивные черты могут обернуться негативными последствиями, инаоборот. Знание конституционной теории и практики различных государств можетпомочь совершенствованию конституционно-правового регулирования в России идругих странах с учетом их конкретных условий.

В предлагаемом вниманиючитателя учебнике рассматриваются основные институты конституционного правазарубежных стран (Общая часть, имеющая в основном теоретическое значение) иосновы конституционного права десяти отдельно взятых стран, представляющихразличные правовые системы современности (Особенная часть). При изучении даннойдисциплины в других высших учебных заведениях, в иных странах перечень этихгосударств может быть дополнен, те или иные из них могут быть заменены другими,например в зависимости от подготовки педагогических кадров или практических потребностей(скажем, в случае необходимости изучать основы конституционного правасопредельных стран).

Овладение знаниями поданной дисциплине предусматривает не только слушание лекций преподавателя, но изначительную самостоятельную работу студентов, знакомство их с некоторымиконституциями и рекомендованной литературой. При изучении курса целесообразнопровести также 2—4 семинарских занятия по избирательным системам, вопросампарламентаризма и территориально-политического устройства государства и др. Плантаких занятий и список рекомендуемой литературы содержатся в программе иучебно-методическом пособии, которые изданы Академическим правовымуниверситетом в 1995 г. Там же приводятся список контрольных вопросов, заданияпо курсовым и контрольным работам, даны методические указания по подготовкетаких работ.

Для овладения курсомстуденту достаточно хорошо изучить данный учебник, а также рекомендуемые нижеосновную литературу и источники (некоторые конституции). Студентам, стремящимсяк углубленному изучению предмета, желающим специализироваться погосударствоведческим и конституционным проблемам, готовить дипломную работу поданной дисциплине, рекомендуется дополнительная литература. Ее список не носитисчерпывающего характера, так как появляются новые исследования, принимаютсяновые конституции и законы. Студент должен следить за этими новеллами, а такжеза практикой применения конституционного права в изучаемых государствах.


Основнаялитература и источники

1 Конституционное (государственное)право зарубежных стран / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1993. Т. 1; М., 1995. Т.2. В 1996 г. оба эти тома опубликованы отдельным изданием с несущественнымобновлением материала.

2. Иностранное конституционное право /Отв. ред. В.В. Маклаков. М„ 1996 (гл. 1-4, 8, 9, 11, 12).

3. Конституции зарубежных государств.М., 1996 (конституции США, Великобритании, Франции, Японии или иные 3—4конституции по указанию преподавателя).

4. Конституция Китайской НароднойРеспублики 1982 г. / / Конституция и основные законодательные акты КНР. М.,1984.

Дополнительнаялитература

1. Боботов С.В. Конституционная юстиция.М., 1994.

2. Зарубежное законодательство ополитических партиях. М., 1993.

3. Защита прав человека в современноммире: Сб. статей. М., 1993.

4. Национальный вопрос, государство иправо в странах западной демократии. М., 1994.

5. Очерки парламентского права. М.,1993.

6. Правительство, министерства иведомства в зарубежных странах М.,1994.

7. Сахаров Н.Л. Институт президента всовременном мире. М., 1994

8. Сравнительное конституционное право.М., 1996.

9. Судебные системы западных государств.М., 1991.

10. Федерация в зарубежных странах. М.,1993.

11. Чиркин В.Е, Основы конституционногоправа: Учебное пособие М.,1996.

12. Энтин Л.М. Разделение властей: Опытсовременных государств М.,1995.


Дополнительныеисточники

В 70—80-х годах виздательстве «Прогресс» опубликован ряд книг под общим заголовком «Конституцияи законодательные акты». В этих книгах содержатся тексты конституций и многихдругих правовых актов — законы о выборах, о средствах массовой информации ит.д., ордонансы и указы президентов, регламенты парламентов, решенияконституционных судов. Каждая книга посвящена определенной стране (Австрии,Италии, Кубе, США, Франции и т.д.). На титуле сначала обозначена страна, а затем— заголовок, например: Французская Республика. Конституция и законодательныеакты. М., 1989.

Студентам следуетиспользовать эти источники для углубления знаний.


ОБЩАЯЧАСТЬ:

ОсновыКОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

 

Глава1

КОНСТИТУЦИОННОЕПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН: ОТРАСЛЬ ПРАВА, НАУКА, УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

 

§1. Конституционное право — отрасль права

Терминология.Государства современного мира характеризуются огромным многообразием. Среди нихесть государства-гиганты, например Китай с 1, 2 млрд. населения, игосударства-карлики, например Республика Науру в Океании, где население недостигает и 8 тыс. человек;

экономическивысокоразвитые страны, например США, и государства, где до сих пор в деревнепреобладает патриархальное хозяйство (Республика Чад в Африке); страны сустойчивыми демократическими традициями, например Франция, и государства савторитарными (Индонезия) и даже тоталитарными (КНДР) режимами. В подавляющембольшинстве стран (кроме тех, где вообще нет конституций, хотя и в них действуютнормативные принципиальные положения разного рода) наряду с другими отраслямиправа (гражданским, трудовым, уголовным и т.д.) существует конституционноеправо.

Термин «конституционноеправо» имеет три значения: отрасль действующего права, наука, учебная дисциплина.Как отрасль права оно представляет собой систему внутренне согласованныхюридических норм (правил особого рода), содержащихся в конституциях, законах,декретах президента и т.д. и регулирующих определенную группу общественныхотношений (прежде всего основы устройства общества и государства, правовогоположения личности). Как наука это совокупность различных теорий, учений,взглядов, гипотез по вопросам конституционного права, изложенных в книгах,статьях, научных докладах. Как учебная дисциплина это предмет преподавания ввысшей школе. Понятие «конституционное право зарубежных стран» не означаетособую отрасль права — такой отрасли нет. Существует конституционное право тойили иной страны, и в каждой из них — свое (французское, индийское, конголезское,бразильское, австралийское и др.). Следовательно, при употреблении термина«конституционное право зарубежных стран» речь идет об ответвлении от единойнауки конституционного права, о комплексном и сравнительном изученииконституционного права многих стран мира (в настоящее время существует более200 государств), а также об учебной дисциплине.

В различных странахконституционное право может иметь свой объект регулирования, а наука и учебныйкурс — свой предмет изучения, но основное содержание этой отрасли праваявляется в принципе одинаковым, сходным, аналогичным.

Объект регулированияконституционного права в зарубежных странах. Свое название конституционноеправо получило от особого юридического документа — конституции, которуюофициально (Германия) или неофициально (Болгария) обычно называют основнымзаконом. Однако конституционное право не сводится к конституции, а включаетмножество правовых актов — законов, принятых парламентом, указов и декретовпрезидента, постановлений или ордонансов правительства, постановленийконституционного суда или конституционного совета и т.д. В отличие от другихотраслей права, каждая из которых имеет свой объект регулирования(имущественные и некоторые неимущественные отношения в гражданском праве,трудовые отношения — в трудовом, преступления и наказания — в уголовном ит.д.), правовые акты, относящиеся к конституционному праву, регулируют преждевсего наиболее значимые, важнейшие общественные отношения: основы жизниобщества, государства, коллектива, личности. Эти акты в своей совокупностираспространяются на все четыре главные сферы общественной жизни:

экономику, социальныеотношения, политику, идеологию. Конституционное право регулирует основысоциально-экономической структуры общества, его политической системы, духовнойжизни и правового статуса личности. В социально-экономической сфереконституционное право определяет основы отношений собственности, социальнуюроль государства и др., в политической сфере — создание и роль политическихпартий, избирательных объединений, организацию государства и т.д., в духовнойсфере конституционное право может допускать плюрализм (множественность)идеологий, а может закреплять одну из них в качестве официальной,господствующей, единственной (например, марксизм-ленинизм и идеи Мао Цзэдуна вКитае). Важнейшая часть конституционного права — основы правового положенияличности: конституционные права, обязанности, их гарантии.

Таким образом,конституционное право как отрасль права регулирует основы связей в отношениях«личность — коллектив (имеются в виду коллективы публичного характера) —общество — государство». Их правовые отношения базируются на применении всоответствии с законом государственной власти, имеют своей целью осуществлениегосударственной власти, участие в ней, давление на нее в формах, определенныхконституцией. Конституционное право как отрасль права — это система внутреннесогласованных норм, закрепляющих и регулирующих основы социально-экономическойструктуры общества, его политической системы, духовной жизни и правового статусаличности, обеспечивающих правовыми средствами условия для осуществлениягосударственной власти, участия в ней, борьбы за нее мирными, конституционнымисредствами. Нормы конституционного права регулируют основы правового статусаличности, принципы общественного и государственного строя, форму государства,способы осуществления представительной и непосредственной демократии(избирательную систему, референдум), организацию и деятельностьзаконодательной, исполнительной и судебной власти, основы местногосамоуправления и управления.

Сказанное об объектеконституционного права характеризует его основное содержание, глобальнуютенденцию. В отдельно взятых странах, неодинаковых по своим условиям, этатенденция проявляется по-разному. В старых конституциях (например, вконституции США 1787 г.') вопросы общественного строя, духовной жизни общества,а нередко и многие важные стороны правового положения личности(социально-экономические права) регулируются в минимальной степени, основное жевнимание уделяется органам государства, их взаимоотношениям. Новейшиеконституции, принятые после второй мировой войны (например, конституция Италии1947 г.), особенно в последние годы (конституции Бразилии 1988 г., Узбекистана1991 г., Перу 1993 г., Казахстана 1995 г., Украины 1996г., Белоруссии 1996г. идр.), более полно отвечают данному выше определению объекта конституционногоправа (некоторые из них разрабатывались под определенным влияниемсоциалистических концепций об объекте конституционного регулирования). Однако,как отмечалось, действующее конституционное право не сводится только кконституции, оно включает множество других правовых актов, а эти акты, в томчисле и в США, в той или иной степени относятся к основам всех главных сферобщественной жизни. Объект регулирования конституционного права в целом встранах современного мира более или менее одинаков.

Место конституционногоправа в системе права зарубежных стран. Все главные сферы общественной жизни иих основы в комплексе регулируются только конституционным правом. Остальныеотрасли права касаются лишь отдельных сторон или хотя и принципиальных, ноотдельных вопросов (например, собственность в гражданском праве, охрана природыв экологическом праве). Регулируя в комплексе основы жизни общества,конституционное право тем самым играет центральную, ведущую роль во всейправовой системе. Нормы конституционного права, особенно конституций, являютсяисходными для других отраслей права, развиваются в этих отраслях. Статья 29конституции Японии

1 Здесь и ниже указаныдаты принятия конституций, а не вступления их в силу 1946 г., гласящая, что«право собственности не должно нарушаться», служит основой для регулированияразличных отношений собственности в гражданском праве (в договорахкупли-продажи, залога, наследования и т.д.). Принцип независимости суда иподчинения его только закону, содержащийся во многих конституциях (конституцияхБолгарии 1991 г., Литвы 1992 г., Белоруссии 1996 г. и др.), является исходнымдля многих норм уголовно-процессуального и гражданского процессуального права.Число таких примеров можно увеличить, приведя иллюстрации, относящиеся ктрудовому, финансовому, земельному и другим отраслям права.

Соотношениеконституционного, публичного, государственного права находится в инойплоскости, чем отмеченные выше связи конституционного права и других отраслейправа. Конституционное право — основная часть публичного права. Термин«публичное право» имеет собирательное значение. По традиции, идущей от римскихюристов, в состав публичного права включаются те отрасли, в которых доминируетрегулирование не частных отношений, а публичной сферы жизни: конституционное,административное, финансовое, уголовное право и др. Некоторые отрасли, и преждевсего гражданское право, относятся к частному праву. Это деление в значительноймере условно, особенно в современную эпоху, когда наблюдается вмешательствогосударства в регулирование различных сфер жизни, ранее остававшихся за егопределами. В гражданском, торговом, семейном праве также есть существенныеэлементы публично-правового регулирования.

В некоторых странах (вГермании, ранее в СССР) наряду с термином «конституционное право» используетсятермин «государственное право». Часто содержание этих отраслей права совпадает,в сущности, это одна и та же отрасль, но иногда они отличаются -друг от друга,и главным образом по объему. Считается, что, с одной стороны, конституционноеправо шире государственного, так как конституция включает нормы, относящиеся ксобственности, семье, охране природы и т.д., а законодательство, относящееся кконституционному праву, развивает эти исходные положения. С другой стороны,шире государственное право, выходящее за пределы конституционных норм,включающее многие вопросы государственного управления, административного,финансового права. Впрочем, в последние годы в Германии издавались работы,объединяющие под одним заголовком конституционное и государственное право.

Особенности нормконституционного права. Нормы конституционного права, как и другие правовыенормы, — это общеобязательные правила, установленные главным образомнормативными правовыми актами (законами, указами и др.) и обеспечиваемыегосударственным принуждением. Лишь в сравнительно редких случаях такие нормысоздаются иначе — путем судебного прецедента, конституционного обычая — или необеспечиваются судебной защитой (тот же конституционный обычай,социально-экономические права личности в некоторых странах). В статьеконституции или закона может содержаться всего одна норма. Такова, например,ст. 102 Основного закона ФРГ (Германии) 1949 г. («Смертная казнь отменяется»).Вместе с тем в статье или даже в одном предложении статьи может содержатьсянесколько норм конституционного права. Так, в ст. 3 французского закона 1962 г.о выборах президента республики в одном из предложений устанавливается: «Непозднее чем за 15 дней до первого тура выборов президента республикиправительство публикует список кандидатов». Эта статья содержит различныеправила: возлагает обязанность такой публикации на правительство (а не надругой орган, например, избирательную комиссию), устанавливает срок для этого.Из цитированного предложения статьи следует множество выводов: о невозможностииного официального опубликования списка кандидатов, о том, что список долженбыть единым, что разновременная публикация фамилий кандидатов исключается ит.д.

В отличие от отраслейчастного права, где используется, как правило, диспозитивный методрегулирования (сторонам предоставляется возможность выбора того или иноговарианта поведения), в конституционном праве доминирует императивный(повелительный) метод. Большинство норм конституционного права, будучи тесносвязанными с властеотношениями, имеют предписывающий, запрещающий, обязывающийхарактер. Они повелевают лишь определенное поведение (нормы-веления), как этоимеет место в цитированных выше статьях. Реже используются нормы-дозволения(они широко применяются и являются основными лишь при регулировании основправового статуса личности). В целом в конституционном праве доминируютотношения субординации (подчинения), отношения же координации (согласования)применяются реже. Тем не менее в конституционном праве есть и диспозитивныенормы. Такова, например, ст. 94 итальянской конституции 1947 г.,устанавливающая, что каждая палата парламента может выразить довериеправительству или отказать в нем путем поименного голосования. В последнемслучае президент республики может уволить правительство в отставку илираспустить парламент с назначением даты новых выборов, т.е. решение вопроса околлизии парламента и правительства отдается на усмотрение избирателей.

Названные выше нормы —это нормы-правила. При возникновении соответствующих юридических фактов —событий, состояний, действий (в нашем примере это факт голосования в парламентепо вопросу о доверии) эти нормы порождают соответствующие правоотношения (внашем примере между парламентом, правительством, президентом). Реализуютсятакие нормы в результате преобразования правовых предписаний в фактическоеповедение участников общественных отношений причем при применении норм-правилэто происходит наиболее очевидным образом.

В конституционном правемного и норм-принципов, реализация которых имеет опосредованный характер. Ониполучают свое развитие и наполняются конкретным содержанием в других статьяхконституции, в актах иных отраслей права, в деятельности органов государства.Например, ст. 17 конституции Китая 1982 г. устанавливает принцип социализма:«От каждого — по способностям, каждому — по труду». Сам этот лозунгнепосредственно правовых последствий не порождает, но он призван служить руководящимпринципом общественной и государственной жизни, поведения людей в обществе. Внекоторых конституциях содержатся нормы-цели (целеполагание было особеннохарактерно для основных законов стран тоталитарного социализма, провозглашавшихцели строительства социалистического и коммунистического общества). Существуюти нормы-символы. Так, ст. 1 конституции Гвинеи 1990 г. устанавливает «девизреспублики»: «Труд, справедливость, солидарность». Есть нормы-определения: ст.2 конституции Франции определяет государство как неделимую, светскую,социальную и демократическую республику. Особый характер имеют положенияпреамбулы (введения) конституции. Обычно считается, что такие положения ненормативны, но содержат исходные начала для понимания сути данной конституции.

Структура нормконституционного права тоже имеет свои особенности. Санкции в нормахконституционного права встречаются редко (они обычно названы в актах другихотраслей права), а если и имеются, то обычно носят политический характер:отставка правительства, отрешение от должности президента и т.д. Уголовнаяответственность может быть предусмотрена лишь за определенные преступления иформулируется в самом общем виде (например, за государственную измену иливзяточничество президента), но наступает она лишь после отрешения от должностии, как и для обычного гражданина, по нормам уголовного права. Гражданскаяответственность высших должностных лиц за нанесение ущерба гражданам врезультате незаконных действий при исполнении служебных обязанностей тоже можетбыть предусмотрена конституцией, но наступает она по нормам гражданского права.Что касается гипотезы (условия применения нормы), то она также редко имеетсловесное выражение в актах конституционного права и обычно подразумевается илиформулируется косвенным образом.

Институтыконституционного права в зарубежных странах Нормы конституционного права, как идругих отраслей права, с одно] стороны, объективно, а с другой — по волеученых-систематизаторов соединяются в отдельные группы. Например, одна группанорм относится к вопросам гражданства (приобретение гражданства, утратагражданства, гражданство детей при изменении гражданства родителей и т.д.),другая регулирует положение главы государства (порядок выборов президента, егополномочия, досрочное отрешение от должности и т.д.), третья — личные свободыграждан (неприкосновенность личности, жилища, тайну переписки и т.п.). Такиеобъединения норм образуют институты конституционного права. Институтконституционного права — это система согласованных норм, регулирующиходнородные и взаимосвязанные общественные отношения в пределах данной отраслиправа. Институты конституционного права в зарубежных странах в общем совпадаютс институтами, которые вычленяются в российском конституционном праве:институты экономической системы общества, социальной системы, политическойсистемы, основ духовной жизни общества, правового статуса личности, формыгосударства, избирательного права, референдума, парламента, главы государства,правительства, местного самоуправления и др. Нередко членения бывают и болеедробными, внутри более крупных (комплексных) институтов выделяются другие(например, институт прав человека, форм правления, правового положениядепутата, институт ответственности правительства), которые рассматриваются какподынституты, а последние могут дробиться и дальше.

Названные вышеинституты существуют, однако, не во всех зарубежных странах. В тех странахмусульманского фундаментализма, где в соответствии с принципами ислама созданиеполитических партий не разрешается, политическая система ограничивается, посуществу, государственными органами и особый институт политической системы нескладывается. С другой стороны, есть страны, где реально существующаясоциально-экономическая структура общества не нашла достаточного выражения внормах конституций, не стала особым институтом конституционного права(например, в султанате Бруней и даже в США). Вместе с тем в конституционномправе зарубежных стран есть такие институты, которых нет в России. Во многих изэтих стран они связаны с существованием монархии. Особые институты, связанные спровозглашением господства социалистической собственности, идеей советов какединственных полновластных органов, с руководящей ролью коммунистической партиив обществе и государстве, существуют в странах тоталитарного социализма (КНДР,Куба и др.).

Конституционно-правовыеотношения и субъекты этих отношений в зарубежных странах. В результатеюридических фактов на основе действия норм конституционного права междуразличными сторонами возникают конституционно-правовые отношения. Их участникиназываются субъектами конституционного права. В конституционном праве неиспользуется деление субъектов на физических и юридических лиц, как, например,в гражданском праве. В нем принята своя классификация. В наиболее обобщенномвиде в число субъектов конституционно-правовых отношений обычно включаются: 1)социальные и национальные общности (народ, являющийся источником власти, нациии иные этнические группы, имеющие право на самоопределение, классы в странахтоталитарного социализма и др.); 2) государство и его составные части(например, субъекты федерации в Германии или автономные образования в Китае);3) основные органы государства (глава государства — император в Японии,президент в США, парламент в Великобритании, кабинет министров в Индии,народный защитник в Испании и т.д.);

4) общественныеобъединения и коллективы граждан публичного характера, т.е. те, которыеучаствуют в политике, а не занимаются, скажем, извлечением прибыли, какакционерные общества (например, партии, выдвигающие кандидатов на выборах ворганы государства, в Бразилии или группы избирателей в Швейцарии, обладающиеправом народной законодательной инициативы, — см. ниже); 5) депутатыпредставительных органов, обладающие, например, правом депутатского вопроса кпредставителям исполнительной власти; 6) органы местного самоуправления иуправления (например, советы графств в Великобритании, мэры городов воФранции); 7) индивиды (граждане, иностранцы, лица без гражданства, лица смножественным гражданством — каждая из этих категорий населения обладает своимобъемом конституционных прав).

Источникамиконституционного права в зарубежных странах являются нормативные акты, которыесодержат нормы, регулирующие конституционно-правовые отношения. Главнымисточником данной отрасли права в подавляющем большинстве стран (исключениесоставляют некоторые мусульманские государства) служит конституция — основнойзакон. К другим источникам относятся:

1) законы —конституционные (вносят изменения в конституцию или дополняют ее), органические(принимаются в усложненном порядке и обычно регулируют какой-либо институтконституционного права в целом), обыкновенные (регулируют отдельные вопросы,например закон о выборах президента), чрезвычайные (согласно самой конституции,эти законы могут отступать от ее положений, но принимаются только на короткийсрок, обычно на несколько месяцев, хотя и с правом парламента продлить этотсрок);

2)внутригосударственные публично-правовые договоры (например, национальный пакт1943 г. в Ливане о распределении высших государственных должностей междуприверженцами разных религий, соглашение о разделении Чехо-Словакии с 1 января1993 г. на Чехию и Словакию, Конституционное соглашение между президентом ипарламентом Украины 1995 г… Конституционный договор 1996 г. между Молдавией исамопровозглашенной Приднестровской республикой о том, что последняя остаетсяреспубликой в составе Молдавии);

3) регламентыпарламентов и их палат, устанавливающие внутреннюю организацию и процедуруработы парламентов. Они принимаются либо в форме постановлений каждой палатыдля себя и не требуют одобрения другой палаты (Германия), либо в форме законапри однопалатном парламенте (Китай);

4) акты главыгосударства и исполнительной власти (указы монархов, декреты президентов, постановленияправительства, акты министров, некоторых ведомств, например постановленияцентральной избирательной комиссии о порядке составления списков избирателей).Особая роль среди актов исполнительной власти принадлежит актам, имеющим силузакона (они издаются на основе рассматриваемого ниже делегирования полномочийпарламентом (как, например, в Великобритании), или на основе принадлежащей поконституциям правительству регламентарной власти (Италия), или в соответствии сисключительными полномочиями президента (Франция);

5) акты. органовконституционного контроля (конституционных судов, конституционных советов идр.), которые дают официальные толкования конституции, признают те или иныезаконы соответствующими или не соответствующими конституции;

6) судебные прецеденты(особенно в англосаксонском праве) — решения судов высоких инстанций,публикуемые ими и становящиеся основой для принятия другими судами аналогичныхрешений по подобным делам. В некоторых странах судебные прецеденты непризнаются источниками права, т.е., по существу, не являются прецедентами. ВоФранции Гражданский кодекс запрещает судам формулировать нормы права, но ониделают это, особенно в области административного права; такие нормы создает иконституционный совет, в частности по вопросу о правах личности;

7) конституционныйобычай — сложившееся в практике единообразной деятельности органов государстваправило, имеющее устный характер, опирающееся на консенсус (согласие)участников отношений и не пользующееся судебной защитой в случае его нарушения.Обычаи особенно распространены в деятельности парламента и правительстваВеликобритании, Новой Зеландии, где нет писаных конституций;

8) религиозныеисточники, особенно в монархических государствах с феодальными и родовымипережитками, в частности по вопросу о престолонаследии. В единичныхмусульманских странах конституцию заменяет Коран — священная книга, содержащая,по преданию, записи проповедей пророка Мухаммеда, в других же Коран считаетсяактом, стоящим выше конституции;

9) правовая доктрина(редко и лишь в отдельных странах суды основывают свои решения поконституционным вопросам не только на правовых актах, но и на трудах выдающихсяюристов, специалистов по конституционному праву);

10)международно-правовые акты, например Европейская конвенция о правах человека1950 г… Договор ФРГ и ГДР о процедуре объединения Германии и проведениивыборов в парламент 1990 г., Маастрихтский договор 1992 г. о Европейском союзе,предусматривающий наряду с национальным гражданством единое европейское гражданствов государствах-членах. В некоторых конституциях содержатся ссылки на важнейшиемеждународные акты, например на Всеобщую декларацию прав человека 1948 г.,принятую ООН, Международные пакты об экономических, социальных и культурныхправах и о гражданских и политических правах, принятые в 1966 г. и вступившие всилу после необходимого числа ратификаций в 1976 г. (далее — Международныепакты о правах человека).

На локальном уровне — всубъектах федерации, автономных образованиях — действуют свои источникиконституционного права (например, конституции штатов в США, конституцияЗанзибара в Танзании, конституция Автономной Республики Крым на Украине). Вгородах нередко имеются свои городские уставы, хартии городов, регулирующиеместное самоуправление.

Во многих развивающихсястранах актами, регулирующими принципиальные вопросы (например, реорганизациюфедерации в Нигерии, изменение формы правления в Эфиопии), были акты военных иреволюционных советов — временных органов власти, создававшихся после очередноговоенного переворота (декреты, прокламации и т.д.). Иногда важнейшееконституционное (и даже надконституционное) значение имели национальные хартии(Алжир), революционные хартии (Мадагаскар), акты правящих (единственных) партий(Конго, Заир и др.).

§2. Наука о конституционном праве зарубежных стран

Развитие знаний оконституционном праве. В отличие от действующего конституционного права наука онем — это не совокупность норм, а рассуждения, гипотезы, выводы ученых.Материально она представлена не законами и другими правовыми актами, а огромнымколичеством книг, статей, докладов на многих языках мира. Наука изучаетдействие конституционного права, реализацию его норм, обнаруживаетзакономерности его развития, формулирует практические советы с целью совершенствованиянорм и конституционно-правовых отношений. Она изучает историю науки, теории, ихразвитие. Наука конституционного права едина. Если ученые не следуют каким-тозаранее установленным догмам, подгоняя под них свои взгляды, то даже ошибочныеих рассуждения могут быть полезны для научной дискуссии.

Исследованиеконституционного права зарубежных стран — это изучение определенных сторонмирового опыта. Оно помогает отобрать, усовершенствовать, применить на практикете модели конституционного регулирования, которые оказались эффективными всходных условиях, и отказаться от институтов, оказавшихся непродуктивными илине соответствующими общечеловеческим ценностям.

Наука конституционногоправа прошла длительный путь развития. При своем возникновении она была тесносвязана (да и сейчас связана) с философией, социологией, политологией,религиоведением. Ее отпочкование в самостоятельную научную отрасль произошлопозже, чем некоторых других юридических наук (например, гражданского,уголовного права), хотя процесс выделения новых юридических дисциплинпродолжается и сейчас (например, экологическое право).

Первоначально некоторыеидеи конституционного значения (об устройстве общества и государства) быливысказаны в сочинениях писателей древнего мира (греческих мыслителей — Платона,Аристотеля и др., римских авторов — Цицерона, Гая и др.), хотя в то время нисамого конституционного права, ни науки о нем еще не было. В средние века такжепубликовались работы, содержащие отдельные рассуждения, связанные с проблемамиконституционного права (например, сочинения Фомы Аквинского). Сюда можноотнести и произведения некоторых мусульманских юристов, переиздаваемые в нашидни (например, труд аль-Маварди о властных нормах, династическая теорияразвития общества Ибн Хальдуна).

Становление основныхидей конституционного права, зарождение соответствующей науки связано спериодом крушения феодального абсолютизма и деятельностью блестящей плеядыпросветителей (главным образом в Великобритании; Франции, США). Представители«третьего сословия» и выразители общенародных интересов Г.Гроций, Ш.-Л.Монтескье, Д.Локк, Ж.-Ж. Руссо и другие сформулировали многие положения,которые легли в основу современного конституционного права (о народномсуверенитете, разделении властей, естественных и неотчуждаемых правах человека,парламентаризме, ответственном правительстве и др.). Эти идеи нашли воплощениев первых конституционных документах: в Декларации независимости США 1776 г.,конституции США 1787г во французской Декларации прав человека и гражданина1789г., в польской конституции 1791 г.

В XIX в. большоевлияние на развитие науки конституционного права оказали труды У.Беджгота,А.Дайси в Великобритании, Ж.-П. Эсмена во Франции, В.Лабанда в Германии,У.Уиллоуби в США. В середине XIX в. зародилось также марксистское направление визучении конституционного права. В те времена и долго после этого этонаправление носило преимущественно критический и прогностический характер(предсказания о будущем обществе и государстве при грядущем социализме), хотя вработах его основателей и последователей, в частности по конституционнымвопросам, правильно анализировались некоторые негативные стороны какавторитарных порядков, так и существовавших в то времябуржуазно-демократических режимов. Однако на развитие конституционного права иофициальной науки это направление в те времена не оказало сколько-нибудьзаметного влияния.

В конце XIX — начале XXв. заметный вклад в развитие конституционного права внесли французы Л.Дюги(концепция солидаризма), М.Ориу (институционализм), итальянцы В.Орландо(министериализм), В.Парето и Г.Моски (теория элит, корпоративизм), американцыД.Брайс и С.Лоу (теории демократизации), немцы Г.Еллинек (юридическая школа),Макс Вебер (легитимация власти), хотя некоторые из них были по профессии не юристами,а экономистами, политологами. Сохраняя прежние подходы, многие из названныхавторов давали им новое толко вание, выступали за ограничение роли парламента иусиление исполни тельной власти, формулировали идеи корпоративной демократии,«коло ниального государства», иногда в их работах содержались зачатки концепции «рационализированного парламентаризма».

В настоящее времяизвестными представителями зарубежной науки конституционного права являются: воФранции — Ж.Бюрдо, М.Дювер-же, Б.Шантебу, Д.Лаврофф (занимавшийся, в частности,проблемами развивающихся стран), П.Гонидек (также известный работами оразвивающихся странах), Ж.Конак; в Великобритании это Д.Макинтош, Д.Маршалл,П.Бромхед, А.Дженнингс (также занимавшийся новыми проблемами развивающихся стран);в США — Л.Трайб, Д.Эптер, Ш.Х. Нахмод, С.Хантингтон; в Канаде — Ф.Снайдер; вИталии — Дж. ди Верготти; в Германии — К.Хессе, К.Штайн, К. фон Бойме,Ф.Иен-зее, П.Кирххоф, Т.Маунц и др. Здесь перечислены, конечно, далеко не всеизвестные ученые.

Представляют интерестакже исследования, созданные в странах Латинской Америки. Известны трудымексиканского ученого Ф.Тена Рами-реса, аргентинца С.В. Линареса Кинтаны,колумбийца Л.К. Сачика.

Работы поконституционному праву (часто вместе с политологией) изданы в ряде арабскихстран Известны произведения ливанца Зухди Йакана, египтян Мухаммеда КамаляЛейлы, Мухсина Халила и Усмана Халила, а также Нимата ас-Сайда (Ирак)

Начиная с середины XX вв связи с появлением на месте прежних колоний новых государств появляются иместные исследования по конституционному праву этих стран Особенно много работбыло издано в Индии (труды А Сена, Д Басу, Р Котхари и др ), в Нигерииопубликовано несколько монографии Б Нвабуезе, в Уганде — работы Г Каньеихамбы,в Кении — Г Гичери, в Кот д'Ивуаре — Л Силлы и др

Много работ поконституционному праву зарубежных стран было опубликовано учеными странтоталитарного социализма — представителями марксистско-ленинского направления Опринципиальных чертах этого подхода будет сказано ниже Здесь же отметим лишь,что в России ранние работы подобного рода были написаны В Н Дурденевским, Г СГурвичем, И Д Левиным, позже — И П Траининым В дальнейшем исследованиямиконституционного права зарубежных стран занимались правом капиталистических,или, как долгое время это называлось, буржуазных, стран — М А Крутоголов, Б СКрылов, Н С Крылова, В В Маклаков, А А Мишин, Б А Страшун, Б А Стародубский, ВА Туманов, Ю П Урьяс, правом так называемых зарубежных социалистических стран —Л Д Воеводин, Д Л Златопольский, Б А Страшун, НП Фарберовидр Над проблемамиконституционного права развивающихся стран плодотворно работали Л М Энтин, Ю АЮдин Здесь, разумеется, названы далеко не все авторы, внесшие весомый вклад вразработку конституционно-правовых проблем

Основные направления ишколы, в современной науке конституционного права В настоящее время в этойнауке существуют два основных направления Условно их можно назватьрадикалистским и либеральным Радикалистское направление представлено в основномработами ученых-марксистов (в ленинском, большевистском толковании марксизма),произведениями так называемых революционных демократов, отстаивающихсоциалистическую ориентацию развивающихся стран, и сочинениями левыхрадикалистов Авторы, принадлежащие к этому направлению, рассматриваютконституционное право с позиции классовой борьбы и нередко'— с позицийдиктатуры определенного класса или блока классов Правда, эти классы в пониманииразличных группировок данного направления неодинаковы У марксистов-ленинцев эторабочий класс (в настоящее время и здесь вносятся поправки говорится одиктатуре народной демократии) Революционные демократы отстаивают «совокупную»власть блока трудящихся и тех нетрудящихся, с которыми, по их мнению, можносотрудничать на этапе коренных демократических преобразовании, способных вконечном счете привести к социализму. Левые радикалисты чаще всего факторреволюционных изменений видят в некоторых отрядах интеллигенции, а то и вдеклассиро ванной группе «передовых борцов». Ученые леворадикалистского на правлениясчитают, что служебная роль конституционного права заключается в созданииусловий (власти, экономики, партийной системы структуры государства и т.д.) длястроительства социализма и коммуниза _ теперь об этом обычно говорится как одалекой перспективе. Эти авторы говорят о народной, социалистическойдемократии, но на деле выступают за авторитарные системы управления, забессменное правление одной (коммунистической) партии, против разделения властейи местного самоуправления, за огосударствление экономики, за преимущества вправах определенных групп населения (рабочего класса, «трудящихся»), заликвидацию частной собственности, «эксплуататоров», в частности путемприменения массовых насильственных средств.

Либеральное направлениепредставлено работами ученых самых различных стран и континентов, включаясовременные постсоциалистические государства. В Азербайджане, Белоруссии,Грузии, Казахстане Узбекистане и других постсоциалистических государствах этиученые кардинально пересмотрев свои взгляды, стали разработчиками новы?конституций. В них включены нормы, отражающие общегуманистические ценностичеловечества, хотя не удалось избежать некоторых автори тарных черт, прежнихвлияний.

Представители данногонаправления считают, что конституция, как \ конституционное право в целом,является не орудием диктатуры, а выражением социального контакта междуразличными группами населения правящими и управляемыми, документом, которыйдолжен воплощать i своих нормах общечеловеческие ценности (свободу, демократию,прав; человека, социальную солидарность, социальную справедливость и др.) Онивыступают за правовое, демократическое и социальное государство разделениевластей, признание местного самоуправления, за ответственность всех должностныхлиц и органов государства перед народом и его представителями, за мирныесредства разрешения конфликтов, поиск! компромиссов и консенсуса, противзакрепления в конституции руководящей и направляющей роли» одной партии вобществе и государстве, з< подлинно народный, а не классовый характергосударственной власти.

Названные два главныхнаправления отражают лишь полярные взгляды. Между ними есть промежуточныетечения, в ряде случаев в исследованиях одного и того же автора соединяютсянекоторые черты обоих направлений. Кроме того, не все ученые одного и того женаправлена придерживаются абсолютно одинаковых взглядов по всем, дажепринципиальным вопросам. Существуют разные подходы к объяснениюконституционно-правовых явлений, в связи с чем в рамках одного и того женаправления возникают различные научные школы — коллективы ученых, использующихсходные методы исследований и дающих в целом аналогичные истолкования ихрезультатов. Приверженность к той или иной научной школе не всегда зависит отместа жительства и работы ученого. Крупные научные школы имеют международныйхарактер, объединяют авторов из различных стран. Приверженность к той или инойнаучной школе определяется содержанием публикаций, научных докладов.

Можно назвать триосновные школы, существующие сегодня в зарубежной науке конституционного права:юридическую, политологическую и теологическую. Промежуточное положение междупервой и второй занимает институционализм, тяготеющий больше к политологическойшколе.

Юридическая школа имеласначала определяющее, а затем значительное влияние до 20-х годов XX в. Еесторонники ориентировались главным образом на изучение государства, егоорганов, прав человека, причем делалось это преимущественно, а то иисключительно лишь с юридических позиций. Они признавали социальный характергосударства, но призывали юристов изучать государство, его органы, егодеятельность как систему правоотношений. В настоящее время эта школа своезначение утратила, но методы исследования, выработанные ею, продолжают широкоиспользоваться в науке конституционного права.

Политологическая школаодержала окончательную победу в середине XX в. Ее сторонники призывают изучатьне столько нормы конституционного права (иногда они даже игнорируют их),сколько реальную роль тех или иных институтов государственности, политическихинститутов. Не случайно в некоторых франкоязычных странах предмет преподаваниятеперь называется «Конституционное право и политические институты».

Особое место занимаеттеологическая школа. Она отличается крайней пестротой взглядов своихприверженцев. Ее правое крыло ничего общего не имеет с либерализмом. Оносмыкается с радикалистским направлением в особой, религиозной интерпретации, ноопределенная часть ее сторонников, на которую влияние оказали западные идеи,высказывает либеральные взгляды, хотя и прикрывая их религиозной оболочкой. Онапредставлена главным образом исследованиями мусульманских юристов. Труды еесторонников пронизаны идеями халифата — справедливого правления, котороесуществовало, по их утверждениям, при пророке Мухаммеде и сменивших его четырех«праведных» халифах. У сторонников этой школы свой подход к проблемесуверенитета (они считают, что вселенский суверенитет принадлежит аллаху), квыборам (они часто отрицают полезность этого института, предлагая заменитьвыборы советом аш-шура — консультативным правлением, т.е. совещанием особоавторитетных лиц при правителе государства), к институту правового статусаличности (по их мнению, равенство должно осуществляться в соответствии спринципами шариата, что предполагает, в частности, неравноправие мужчин иженщин, а главным они считают не права, а правовые и моральные обязанностиперед Аллахом и общиной «правоверных»).


§3. Конституционное право зарубежных стран — учебная дисциплина

Поскольку в зарубежныхстранах действует множество актов конституционного права и имеется обширнейшаялитература, подробное изучение конституционного права этих стран студентаминевозможно. В высших юридических учебных заведениях изучаются лишь основыдействующего конституционного права зарубежных стран и основы науки о нем,причем речь идет далеко не о всех существующих государствах, даже в порядкеупоминаний. Более углубленное изучение тех или иных институтов, а такжеконституционного права отдельно взятых стран или регионов возможно только наоснове подготовки курсовых и дипломных работ, а также в ходе дальнейшейспециализации, в частности в аспирантуре.

Изучениеконституционного права зарубежных стран, в том числе путем самоподготовки,призвано повысить правовую культуру граждан, научить их широкому подходу кконституционной действительности, использованию опыта зарубежных стран в своейпрактической деятельности (разумеется, с учетом конкретной ситуации и условийсвоей страны). Знание положительных и отрицательных сторон тех или иныхконституционно-правовых институтов, применяемых в зарубежных странах, позволяетправильно и всесторонне оценивать предлагаемые меры, применять такие способыправового регулирования, которые доказали свою полезность в сходных условиях,и, напротив, отвергнуть институты, оказавшиеся непродуктивными.

Курс конституционногоправа зарубежных стран состоит из Общей и Особенной частей. В первой. Общейчасти изучаются основные институты конституционного права в зарубежных странахв обобщенном и сравнительном плане, во второй. Особенной — основы конституционногоправа отдельных стран: крупных государств мира, представителей различныхправовых систем, некоторых соседей России (стран СНГ).

При исследовании иизучении конституционного права зарубежных стран используются различные методы.Марксистско-ленинскую методологию как единственную отстаивают лишь многиеученые стран тоталитарного социализма, но и они при изучении конкретнойдействительности используют различные методы наряду с общенаучными:историческим, логическим, анализом и синтезом, индукцией и дедукцией, системными структурно-функциональным и т.д. Изучая конституционное право зарубежныхстран, ученые широко используют метод сравнительного правоведения, включаяконтрастирующее сравнение. Широкое применение этого метода обусловлено самимпредметом изучения: множественностью различных стран с неодинаковымиконституционными моделями.

Наряду с учебным курсомконституционного права существуют и другие дисциплины, в которых исследуютсяконституционно-правовые отношения. В ряде стран основные вопросы конституционногоправа изучаются в курсе публичного права, в Германии есть учебная дисциплинагосударственного права, во Франции, как упоминалось, преподается предмет«Конституционное право и политические институты». В Великобритании обычноконституционное право объединяется с административным. В старших классах школыв некоторых странах преподается дисциплина «Гражданское воспитание», включающаянаиболее важные вопросы конституционного права.


Глава2 КОНСТИТУЦИИ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

 

§1. Понятие и значение конституции

Понятие конституции.Термин «конституция» (от латинского слова constitutio — установление,утверждение) употреблялся еще античными мыслителями. Так назывался один извидов декретов римских императоров. В эпоху феодализма применялась и формулировка«основ ной закон», которая теперь используется как аналог конституции. Одна кони в античном мире, ни в средние века современного понятия конституции не было,не существовало тогда и основных законов, которые служили бы юридической базойтекущей правотворческой деятельности Теоретическое обоснование необходимоститакого акта, разработка понятия «конституция», принятие первых конституций (США1787 г. Франции и Польши 1791 г.) были связаны с борьбой молодой революционнойбуржуазии, возглавившей широкие слои народа, против феодального строя ифеодального права, «права-привилегии» (К. Маркс).

В современной наукеконституционного права термин «конституция? употребляется в двух основныхзначениях: конституция фактическая \ конституция юридическая. Фактическая конституция— это реально существующие основы общественно-политического строя,действительное положение личности в той или иной стране. Конституцияюридическая — это документ, основной закон (несколько основных законов) имеющийвысшую юридическую силу, принимаемый и изменяемый особом порядке, регулирующийв большем или меньшем объеме основы социально-экономического строя,политической системы, правового статуса личности, духовной жизни общества, т.е.имеющий особый объект,

Как синоним термина«фактическая конституция» в зарубежных странах часто употребляется термин«социальная конституция» ил} конституция в материальном смысле слова, а вместотермина юридическая конституция» используется понятие «формальная конституция»В США часто говорится о «живой конституции». Под этим понимаю! толкованиястатей конституции США Верховным судом за более чем 200-летний период еедействия, учитывающие новые реалии.

В какой-то меренесовпадение норм и фактических отношений есть всегда, например в результатетого, что конституция «стареет», что \ имеет место в США. Но если возникаетпротиворечие между принципами конституции и фактическим положением,характеризующим основные параметры общественного и государственного строя(например, между нормами о широких правах граждан и условиями тоталитарногостроя), конституция становится фиктивной.

Высшая юридическая силаконституции означает, что все остальные законы, иные акты, правоприменительнаяпрактика должны соответствовать ей, иначе они недействительны. Особый порядокпринятия конституции обычно предполагает принятие конституции специальносозываемым для этого учредительным собранием, другим высшим представительныморганом (парламентом) квалифицированным большинством голосов (2/3, 3/5 и т.д.)всего состава парламента, референдумом или иными способами, обладающими особойавторитетностью. Квалифицированным большинством голосов осуществляется обычно ивнесение поправок и дополнений в конституцию, иногда для этого требуется иреферендум. О специфике объекта конституционного регулирования уже говорилосьвыше.

Структура конституции.Юридическая конституция может представлять собой один документ (этоконсолидированная, или кодифицированная, конституция). Таково подавляющеебольшинство конституций стран мира (Китая 1982 г., Папуа — Новой Гвинеи 1975г., Бразилии 1988 г., Украины 1996 г. и др.). Однако иногда поправки кконституции в ее текст не вносятся, а прилагаются к ней в определеннойнумерации (например, в США). Законодательный акт, составляющийконсолидированную конституцию, чаще всего так и называется: «конституция». Но внекоторых случаях применяется другая терминология: «политическая конституция»(Колумбия), «союзный конституционный закон» (в Австрии — один из актов),«основной закон» (Германия).

В ряде странконституция представляет собой совокупность законов, принятых в разное время(неконсолидированная, или некодифицированная, конституция). Название каждому изних обычно дается в соответствии с предметом регулирования: «Форма правления»,«Акт о риксдаге», «Акт о престолонаследии» — в Швеции, законы о кнессете(парламенте), о земле,, о судоустройстве — в Израиле, Сеймовый устав — вФинляндии и т.д.

В отдельных странахконституция включает не только собственно конституцию, но и некоторые другиеосновополагающие документы. Так, во Франции это конституция 1958 г., преамбулаотмененной конституции 1946 г. и Декларация прав человека и гражданина 1789 г.

В редких случаях подконституцией понимается совокупность законов, судебных прецедентов и неписаныхконституционных обычаев (Великобритания, Новая Зеландия). Законы, считающиесячастью такой конституции (а в Великобритании их более 300), принимаются не вособом порядке (квалифицированным большинством), а обычным способом.

В странах, гдеконституций нет (султанат Оман и др.), их роль выполняет священная книгамусульман — Коран. В некоторых странах Коран является частью «конституционногоблока», будучи поставлен над конституцией и остальными его частями (Иран,Саудовская Аравия и др.).

Роль составной частиконституции могут выполнять политические декларации о целях и перспективахразвития страны, принимаемые путем общегосударственного голосования граждан(например, Национальная хартия Алжира 1976 г., Хартия малагасийскойсоциалистической революции 1975 г. и др.). Значение конституционных документов можетбыть придано прокламациям военных и революционных советов, советовнационального спасения и других органов, приходящих к власти в результатевоенного переворота. Таковы институционные акты, принимавшиеся в Бразилии послепереворота 1964 г., прокламации Временного военного административного совета вЭфиопии в 1974—1987 гг. и др.

Конституции обычносостоят из преамбулы (введения), глав (разделов, частей), статей, которые всвою очередь могут делиться на пункты, обозначенные цифровой или буквеннойнумерацией. В редких случаях (например, в Венгрии) вместо статей имеютсяпараграфы. Завершается конституция переходными и заключительнымипостановлениями, которые предусматривают преемственность государственнойвласти, порядок создания новых органов. Во многих конституциях есть приложения,содержащие схемы, образцы, различные перечни (например, полномочий федерации исубъектов), текст клятвы президента и др. Неотъемлемой частью конституцииявляются в некоторых странах (США и др.) поправки к ней, они не вносятся втекст, а прилагаются к конституции.

Значение конституции.По вопросу о значении конституции в жизни страны существуют разные взгляды. Вовремя борьбы против королевского абсолютизма в прошлом, а в некоторых странахВостока и теперь идеологи борьбы за демократию, исходя из волюнтаристскихконцепций, придают конституции решающее значение в установлении общественного игосударственного строя страны. С их точки зрения, все зависит от идей, которымируководствуются создатели конституции: общественный строй будет справедливым,если принять «хорошую» конституцию. Конечно, на бумаге можно написать любойтекст конституции. Но если этот текст не будет соответствоватьсоциально-политическим условиям, он останется мертвой буквой. В условияхкоммунистических режимов в Болгарии, Румынии, Чехословакии в конституцияхпровозглашалась полнота власти парламентов и местных советов, перечислялисьобширные права граждан и назывались такие важные гарантии, которых было восновных законах стран западной демократии. Однако действительность несоответствовала этим положениям.

Для того чтобыконституция действовала, она должна учитывать реальные условия страны, уровеньправовой культуры населения и многие другие факторы общественной жизни. Но этоне значит, что конституция — лишь простой слепок существующей ситуации.Прогрессивная демократическая конституция (Японии 1946 г., Италии 1947 г.,Бразилии 1988 г. и др.) способствует подлинному выражению и учету воли народа,укреплению демократических порядков, осуществлению назревших социально-экономическихреформ. Конституции, закреплявшие авторитарные порядки (Румынии 1965 г. вредакции 1974 г., Заира в редакции 1980 г., Эфиопии 1987 г., ЮАР 1983 г. идр.), в конечном счете препятствовали развитию страны, социальному прогрессу ибыли чреваты социальным взрывом, что и произошло в Румынии, Эфиопии и другихстранах. В ЮАР режим апартеида был ликвидирован, конституция 1983 г. заменена в1994 г. временной конституцией, а затем конституцией 1997 г.

§2. Сущность и содержание конституции

Сущность и свойстваконституции. Представители разных юридических школ по-разному характеризуютсущность конституции. Школа естественного права видит в ней своего родаобщественный договор, нормативисты — высшую, основную норму, институционалисты— статут не только государства, но и корпоративной организации общества вцелом, марксизм-ленинизм — продукт классовой борьбы и закрепления еерезультатов. В современной науке конституцию рассматривают не только какюридический, но и как политический и идеологический документ. Ее сущность какюридического документа (в данном случае речь идет не о социальной сущности)состоит в тех качествах, которые были отмечены выше в определении конституции:в особом ее содержании (предмете регулирования), ее высшей юридической силе, роликонституции как юридическо/й основы текущего законодательства, в повышеннойстабильности, что связано с порядком ее принятия и изменения, отличающимся отобычного законодательного процесса.

Некоторые из этихкачеств, характеризующих различные стороны сущности, называют свойствамиконституции. Иногда добавляют и другие свойства: более высокая степеньобобщенности по сравнению с иными правовыми актами, комплексный характерконституции как правового документа, ее значение как юридической базызаконодательства и др. В ряде стран, однако, существуют отступления от этихпризнаков Иногда конституции регулируют не только основы общественного игосударственного строя, но и несущественные детали (например, ст. 25-бисшвейцарской конституции 1874 г. запрещает резать скот и пускать кровь безпредварительного его оглушения). Наряду с исключительной стабильностьюнекоторых конституций (конституция США действует более 200 лет всего лишь с 27поправками) основные законы ряда стран Азии, африки, Латинской Америкиподвергаются частым изменениям: после многочисленных военных переворотов обычнопринимаются новые конституции (в Таиланде сменилось полтора десяткаконституций, в Венесуэле — около 30 и т.д.). Высшая юридическая силаконституции отчасти признается и в тех странах, где в ее состав входят нормыобычного права, ибо (в Швеции, например) считается, что они имеют большую силу,чем закон, хотя конституции некоторых развивающихся стран допускают«конституционно нарушающее законодательство» — принятие чрезвычайных законов (обычно2/3 голосов всего состава парламента), которые несовместимы с конституцией, нопревалируют над ее положениями (Шри-Ланка, Ямайка и др.). Такие законыпринимаются в чрезвычайных условиях, когда необходимо быстро реагировать наситуацию, не прибегая к длительной процедуре изменения конституции.

Как политическийдокумент конституция закрепляет соотношение социальных сил в обществе, ихборьбу и сотрудничество, достигнутый компромисс, а иногда, напротив, —господство определенных слоев населения или военно-политических группировок(последнее в первую очередь относится к временным конституциям, принимаемым врезультате военных переворотов), регулирует политический процесс в обществе.Конституция отражает степень восприятия общечеловеческих ценностей в обществеданной страны, содержит, хотя и в неодинаковой мере, программные положения опутях развития общества.

Эти качества,получающие свое выражение не в какой-то отдельной статье, а в содержании всегоосновного закона, и прежде всего закрепление конституцией соотношениясоциальных сил в обществе, которые посредством борьбы и сотрудничества приходятк консенсусу по принципиальным конституционным вопросам общественного игосударственного строя, обусловливают социальную сущность конституции.

С этой точки зрения можноразличать в зарубежных странах несколько видов конституций: основные законы,отражающие влияние феодалов, — конституции полуфеодально-теократическогохарактера (Бахрейн, Бруней, Кувейт, ОАЭ и др.); конституции, провозглашающиезащиту интересов трудящихся, — социалистические конституции (Вьетнам, Китай идр.); конституции капиталистического общества (США и др.); постсоциалистическиеконституции (Болгария, Венгрия, Украина и др.). Многие конституции, особеннопринятые в последние десятилетия, отражают процессы развития современнойцивилизации, характеризуемые внедрением в капиталистическое общество элементовсоциализма (Италия, Португалия и др.), а в социализм — элементов капитализма(Китай и др.).

Как идеологическийдокумент конституция в концентрированном виде отражает господствующую вобществе или принятую его руководящими силами социально-политическую доктрину,определенное мировоззрение. Иногда положения о принятой идеологиинепосредственно закреплены в конституции (идеи марксизма-ленинизма и Мао Цзедунав китайской конституции 1982 г., исламских ценностей в конституции Алжира 1996г., идеология мобутизма — от собственного имени президента Мобуту — вконституции Заира 1980 г., панча-сила в Индонезии и др.).

Содержание конституции.Основной закон имеет социальное и юридическое содержание. Социальное содержаниеконституции — это конкретизация ее социальной сущности. Оно богаче сущности,так как отражает необходимое (основы существующего строя, т.е. сущность) ислучайное (несущественное, частные национально-специфические особенностиотдельной страны). Конституции Японии и Индии одинаковы по своей социальнойсущности — это конституции капиталистического общества, но конкретныесоциальные силы в этих странах, определяющие их развитие, неодинаковы (в первомслучае — крупная буржуазия, во втором — национальная буржуазия). Одинаковы посвоей сущности, но различны по социальному содержанию конституции США и Египта,Мексики и Пакистана, Бразилии и Канады и т.д. Это нашло свое выражение вуказанных выше различиях нескольких видов конституций.

Иногда дается инаяклассификация зарубежных конституций по и:

социальному содержанию:либеральные, этатические и смешанные, этатически-либеральные. Эта классификацияв какой-то мере смыкается с предыдущей: конституции демократических стран —либеральные, тоталитарных — этатические, характеризующиеся гипертрофированнойролью государства. В условиях переходных периодов нередкиэтатически-либеральные конституции.

Правовое, юридическоесодержание конституции — это тот юридически значимый материал, из которого онасостоит. Это нормы, закрепляющие основы общественного строя (формысобственности, организацию управления экономикой, например плановое илирыночное хозяйство, партийную систему и др.), государственного строя (формуправления форму устройства государства и др.), основные права граждан (правесобственности, право на труд, на свободу слова, неприкосновенность личности идр.). Наряду с принципиальными положениями конституция содержит нормы, вкоторых эти положения детализированы (например, о парламентских процедурах, онекоторых полномочиях местного самоуправления). Правовое содержание конституциинеодинаково в монархии Бельгии (она регулирует многие отношения, связанные строном) и республике Франции, в демократической Японии и тоталитарной КНДР, вразвитой Италии и африканской Ботсване.

По своему характеруконституции могут быть демократическими, авторитарными и тоталитарными. Первыеотражают общечеловеческие ценности, достижения в прогрессивном развитииполитической и юридической мысли (Италия, Япония, Бразилия и др.). Авторитарныеконституции нередко провозглашают господство и юридические привилегииопределенных классов, социальных слоев, рас, этнических групп в обществе,устанавливают фиксированную партийную систему (чаще всего однопартийность,однако конституция Нигерии 1989 г. разрешает две партии, законодательствоИндонезии — три), принижают роль парламента, ограничивают основные праваграждан. Тоталитарные конституции закрепляют господство одной партии, слитнуюпартийно-государственную систему, вождизм, обязательную идеологию. Названные жев конституциях стран тоталитарного социализма основные права человека неосуществляются.

Тенденция развитиязарубежных конституций. Общемировой процесс развития конституций прошел триэтапа и сейчас находится на четвертом. На разных этапах их социальное июридическое содержание изменялось. Первый этап длился от возникновениясовременных конституций в XVIII в. до первой мировой войны и образованиягосударств тоталитарного социализма. Конституционный процесс на этом этапеохватывал в основном Европу, Северную и Южную Америку (исключение составлялиафриканская Либерия, Южная Африка и Австралия). Объем конституционногорегулирования был узким, он ограничивался преимущественно личными и некоторыми политическимиправами граждан, а также вопросами организации и деятельности органовгосударственной власти. На втором этапе — между двумя мировыми войнами —конституционное регулирование распространилось на некоторые вновь образованныегосударства Восточной Европы, единичные страны Азии и Африки («колониальныеконституции»). В связи с возросшей экономической и социальной ролью государстваэто регулирование затронуло (и в старых, и в новых государствах) новые областиобщественных отношений, а в появившихся конституциях стран тоталитарногосоциализма оно приобрело почти всеобъемлющий характер, охватив сферусоциально-экономических прав, идеологии, создание тоталитарной политическойсистемы. На третьем этапе — после второй мировой войны до рубежа 80— 90-х годов— конституционный процесс приобрел глобальный характер, распространившись наАзию, Африку, Океанию, поскольку в результате ликвидации колониальнойзависимости возникло более 100 новых государств. На этом этапе в разных группахгосударств действовали четыре модели конституции: либеральные конституциипрошлого (США, Бельгии и др.), либеральные конституции «второй волны» (Японии1946 г., Италии 1947 г. и др.), конституции тоталитарного социализма илиберально-этатические конституции во многих развивающихся странах (включаяЛатинскую Америку). В первых и особенно во вторых, в частности под влияниемранних социалистических конституций, массового демократического движения, былсущественно расширен объект конституционного регулирования: в них были включенысоциально-экономические положения, нормы о роли партий, принципы внешнейполитики, отчасти положения об общественных объединениях. Конституциитоталитарного социализма отрицали разделение властей и закрепляли принципединства государственной власти в его специфическом понимании («Вся властьСоветам!»), провозглашали руководящую роль марксистско-ленинской партии вобществе и государстве, преимущества в правах для «трудящихся», обязательнуюидеологию. Конституции новых, развивающихся государств (капиталистической ориентации)тяготели к западной модели, заимствуя отдельные положения основных законовтоталитарных социалистических государств (по национальному вопросу, опланировании, борьбе с эксплуатацией и др.). Конституции стран социалистическойориентации во многом копировали социалистическую конституционную модель, частоухудшая ее (впрочем, они включали некоторые либеральные положения). На этомэтапе во многих странах особенно четко выявилось противоречие между юридическойи фактической конституцией, многие позитивные нормы конституций нередко носилилишь декларативный характер(особенно в социалистических и развивающихсястранах).

Четвертый этап,начавшийся в конце 80-х — начале 90-х годов, характеризуется крушениемтоталитарных режимов в Европе, Азии, Африке. С конца 80-х годов до 1997 г.принято более 100 новых конституций, отразивших изменение ситуации иконституционных приоритетов. Они отражают также возрастаяие значенияобщечеловеческих ценностей (в какой-то мере это относится и к новымконституциям сохранившихся социалистических стран, к поправкам к ним), разрыв стоталитаризмом, сближение различных правовых систем при более точном учетесобственного опыта.

§3. Разработка, принятие и изменение конституции

Разработка конституции.Новая конституция обычно принимается при возникновении нового государства,смене политических режимов (особенно в результате революционных событий), присущественных изменениях в общественном строе, если текст старой конституциинельзя привести в соответствие с ними путем принятия поправок. Однако во многихразвивающихся, да и не только развивающихся, странах принятие новых (особенновременных) конституций было связано с военными переворотами, с приходом квласти новой группы лиц, что не изменяло существенно общественный строй иполитическую систему, с субъективными, а иногда и волюнтаристскими факторами(например, в Африке). Поэтому в некоторых странах конституции заменялись новымив среднем через пять — семь лет, а то и чаще (Венесуэла, Гана, Йемен, Таиланд идр.).

Существуют различные способыподготовки проекта конституции. В редких случаях проект от начала до концасоздается специально образованным учредительным собранием или действующимпарламентом. В этих случаях ведущую роль обычно играет конституционный комитет(комиссия), который создается представительным органом и фактическиразрабатывает проект. В ряде случаев роль учредительного собрания илипарламента в подготовке проекта и в ходе его обсуждения на пленарных заседанияхбывает весьма значительной. Так было при разработке конституций Италии 1947 г.,Индии 1949 г., Бразилии 1988 г., Болгарии 1991 г. и др.

В некоторых странахконституционные комиссии для разработки проекта основного закона создавались непредставительными органами, а президентами или правительствами. Такими комиссиямибыли разработаны проекты конституций Франции 1958 г. (вынесенный затем нареферендум, минуя парламент), Греции 1975 г. В ФРГ проект конституции 1949 г.был подготовлен Парламентским советом (основную работу провели профессора поконституционному праву), состоявшим из представителей региональных парламентов,и утвержден командованием оккупационных войск. В Алжире проект конституции 1989г. подготовила группа советников при президенте, и он также был вынесен нареферендум (эта конституция заменена другой в 1996 г.). После военныхпереворотов проекты новых конституций разрабатываются или их основные положенияформулируются обычно военными правительствами (например, конституции Турции1982 г., Нигерии 1989 г.), но проект конституции Фиджи 1990 г. после такогопереворота подготовила в основном группа племенных вождей.

При предоставлениинезависимости колониям проекты конституций новых государств разрабатывалисьминистерствами колоний (Нигерия, 1964 г.; впоследствии уже учредительными, хотяи своеобразно сформированными, собраниями в Нигерии были приняты другиеконституции), местными властями с участием советников метрополии (например,конституция Мадагаскара 1960 г.), в ходе переговоров на заседаниях «круглыхстолов», в которых участвовали представители колониальной державы и деятелинационально-освободительного движения (Зимбабве, 1979г.).

При переходе оттоталитарного к либеральному, полудемократическому, демократическому режимамконституции или их принципиальные положения (включая новую редакцию)разрабатывались на общенациональных конференциях представителей различныхпартий и различных сил общества, на заседаниях гражданских комитетов, «круглыхстолов» и т.д. В них участвовали и представители партий (коммунистических,революционно-демократических, пробуржуазно-авторитарных), утрачивающихгосподствующую роль, лидеры уходящих режимов (Венгрия, Чехия, Конго, Заир идр.).

В странах тоталитарногосоциализма и государствах социалистической ориентации, а иногда и в другихгосударствах подготовка проекта имеет свои особенности. Во-первых, онаначинается по инициативе центрального органа правящей (как правило,единственной) партии, который создает комиссию (она утверждается парламентом, аиногда действует и без такого утверждения), устанавливает основные принципыбудущей конституции, обсуждает проект и принимает решение о его представлениипарламенту или на референдум. Так разрабатывались практически конституции всехстран тоталитарного социализма (Кубы 1976 г., Китая 1982 г., Вьетнама 1992 г. идр.), государств социалистической ориентации в прошлом (Бенина 1977 г., Эфиопии1987 г. и др.).

Во-вторых, проект,подготовленный комиссией и одобренный высшим партийным органом, выносится наобщегосударственное обсуждение с активным участием в нем массовых организаций.Обычно проводится множество собраний, иногда предлагаются тысячи поправок идополнений. Правотворческие результаты такого обсуждения, как правило, бываютне очень значительными (хотя в проекты конституций Бенина 1977 г., Вьетнама1980 г., Эфиопии 1987 г. и других стран вносились существенные поправки), асамо обсуждение в ряде случаев приобретает характер парадного одобрения проекта(во всяком случае его основных положений). Тем не менее эта стадияконституционного правотворчест-ва имеет важное значение для политическойактивизации населения, служит формой его партиципации — участия в управлениистраной.

В некоторыхгосударствах капиталистической ориентации также предпринимались меры для того,чтобы ознакомить население с проектами конституций и учесть его мнение (Папуа —Новая Гвинея 1975 г., Либерия 1984 г. и др.). Однако круг лиц, принимавшихучастие в обсуждении, как правило, ограничивался элитой общества. К тому же,согласно постановлениям органов, выносивших проект на обсуждение, иногда ономогло касаться только деталей, а не основных принципов (Шри-Ланка 1972 г.).

Принятие конституции.Одним из наиболее демократичных способов принятия конституции считаетсяпринятие ее специально избранным для этой цели учредительным собранием. Вотличие от парламента это обычно орган однопалатный (в Бразилии он былдвухпалатным), и после принятия конституции он нередко распускается, уступаяместо парламенту, избранному на основе новой конституции. Учредительнымсобранием (с разными названиями) приняты конституции Туниса 1956г., Намибии1990г., Болгарии 1991 г. и др. Учредительное собрание нередко продолжает своюдеятельность в качестве обычного парламента.

Учредительное собраниене всегда формируется только путем выборов. В Нигерии в 1978 г., в Гане в 1979г., в Турции в 1982г. оно частично избиралось на корпоративной основе изпредставителей различных групп населения, а частично назначалось военнымивластями. Такие учредительные собрания обычно играют роль консультативных (вТурции в 1982 г., в Нигерии в 1978 г. они так и назывались консультативными),поскольку их результаты утверждаются уходящими при переходе к гражданскомуправлению военными властями. Консультативное учредительное собрание принялоконституцию Кувейта 1962 г., утвержденную королем (эмиром).

Некоторые конституцииприняты парламентами, провозгласившими себя для этой цели учредительнымисобраниями (в Шри-Ланке 1972 г., Папуа — Новой Гвинее 1975 г., Танзании 1977г., Нидерландах 1983г., Бразилии 1988г., в Замбии 1992г.). Парламентами безпереименования их в учредительные собрания приняты конституции Китая 1982 г.,Мозамбика 1990 г., Вьетнама 1992 г., Грузии 1995 г., Украины 1996 г., Польши1997 г. В отдельных странах конституции приняты над парламентскими органами,составной частью которых иногда были, а иногда и не были парламенты (например,Народным консультативным конгрессом в Индонезии в 1945 г., Великой джиргой вАфганистане в 1987 г., Великим народным хуралом в Монголии в 1992 г.).

Конституции нередкопринимаются путем референдума — общегосударственного голосования избирателей(Франция 1958 г., Египет 1971 г., Филиппины 1986 г., Алжир 1996 г., Белоруссия1996 г. и др.). Референдум — демократический институт, но на нем избирательможет лишь ответить «да» или «нет» на вопрос, одобряет ли он конституцию;

предложить же какие-топоправки он не может. Однако без предварительного обсуждения проекта населениемили хотя бы в парламенте гражданину очень нелегко разобраться в таком сложномдокументе, как конституция. В ряде случаев путем референдума принималисьреакционные конституции (в Греции, Родезии и др.). Иногда на референдумвыносятся конституции, подвергавшиеся предварительному обсуждению впредставительных органах, уже принятые парламентами или учредительнымисобраниями (Греция в 1975 г., Испания в 1978 г.), а иногда конституции, ужепринятые референдумом, затем утверждаются избранными на основе этих конституцийпарламентами (Бирма в 1974 г., Эфиопия в 1987г.).

В некоторых странахконституции были приняты фактически военными властями, провозгласившими переходтаким путем к гражданскому правлению. Военные советы в качестве последнейинстанции утвердили принятые консультативными учредительными собраниямиконституции, иногда внося в них существенные поправки (Турция в 1982 г.,Нигерия в 1989 г.). В отдельных странах социалистической ориентации, гдереволюционно-демократические (единственные) партии осуществляли важныегосударственные функции, первые конституции непосредственно принимались ихвысшими органами — съездами (Конго в 1973 г.) или исполнительными комитетамипартий (Ангола и Мозамбик в 1975 г.). В настоящее время и в Конго, и в другихстранах эти конституции заменены.

Наконец, в рядемонархических государств происходило октроирование конституций: они даровались«хорошим» монархом своему «верному народу» (Иордания в 1952 г., Непал в 1962г., Свазиленд в 1978 г., Саудовская Аравия в 1992 г. и др.). В ходе крушенияколониальных империй октроирование приобрело иную форму: метрополия (обычнопосле конференций «круглого стола») даровала конституцию своим прежнимколониям, объявляемым независимыми государствами. В Великобритании это делалосьв форме «приказа в совете» (акт монарха в Тайном совете, который состоитприблизительно из 300 человек — членов правительства, духовных иерархов, знати,высокопоставленных ниц). Таким образом было принято более 30 конституций длябританских колоний, получивших независимость (большинство этих актов заменены).

Изменение конституции.Лучшим средством, способным обеспечить необходимую стабильность конституционныхнорм, считается более сложный порядок внесения изменений в конституцию посравнению с обычным законом. Созыва учредительного собрания для внесенияпоправок в текст уже действующей конституции обычно не требуется, но внекоторых странах, например в Болгарии, для изменения «укрепленных» статейконституции это необходимо. Поправки вносятся по решению парламента или наосновании итогов референдума, однако принятие таких решений связано соспециальными требованиями. Прежде всего само предложение о внесении поправоктребует соблюдения определенных условий. Если проект обычного закона в рядестран может внести один член парламента, то проект об изменении конституциивносится только главой государства, правительством, определенной группойдепутатов (в Турции — 1/3 всего состава парламента), субъектами федерации (вБразилии — половиной штатов) и т.д. Правда, в США поправку к конституции можетвнести и один депутат, и за 200 лет их было предложено более 10 тыс., нопринято только 27. Поправки к конституциям штатов в США могут быть внесены и впорядке народной инициативы — группой избирателей: в разных штатах от 3 до 20%избирателей, участвовавших в последних выборах губернатора штата.

Как правило, поправкадолжна быть принята не простым, а квалифицированным большинством в каждойпалате парламента (2/3 общего числа голосов в Австрии, Италии, Нидерландах идр., 3/5 — в Греции, Испании) или (что реже) на совместном заседании палат (3/5голосов во Франции). Такое решение не всегда является окончательным. Частонеобходимо, чтобы оно было принято парламентом дважды с определенным интервалом(в Греции — не менее месяца, в Италии — 3 месяца). В некоторых странах второйвотум должен иметь место только после избрания нового состава парламента(Бельгия, Финляндия).

После того какпарламент принял поправку к конституции, в некоторых федерациях его решениедолжно быть утверждено определенным большинством субъектов федерации (в США —3/4). В Дании, Швейцарии, некоторых других странах оно утверждаетсяреферендумом. Во Франции указанные 3/5 голосов конгресса (совместного заседанияпалат) — это тоже утверждение решений палат. Определенные статьи конституцииизменяются решением квалифицированного большинства, другие — простымбольшинством (например, в Индии).

В большинстве случаевконституционные поправки не подлежат вето главы государства (его требованиювторично рассмотреть закон) и должны быть опубликованы, но в некоторых странахвето главы государства распространяется и на законы о поправках (Индия,Нидерланды, Пакистан), хотя на практике не применяется.

Почти всегда в новыеконституции включаются нормы, запрещающие пересматривать некоторые положения (вряде стран — республиканскую форму правления, в Португалии — право надемократическую оппозицию, в Германии — принципы правового, демократического ифедеративного государства, в Мавритании — принципы многопартийности). онекоторых странах (Греция, Румыния) неизменными объявлены целые разделыконституции. Нередко запрещается изменение конституции в период чрезвычайногоположения (например, в Испании), иногда — в течение определенного срока послеее принятия (в Бразилии, Греции, Португалии — 5 лет).

При военных переворотахнередко используется чрезвычайный порядок изменения и отмены конституции:военные советы отменяют или приостанавливают ее некоторые главы или статьи, апорой и весь текст. Как правило, впоследствии приостановленная конституция невозобновляется, военные при переходе к гражданскому правлению разрабатываютновый основной закон.


§4. Виды конституций

Классификацияконституций по социальным признакам. Марксистско-ленинское направление вправоведении обычно различает конституции буржуазного и социалистическоготипов, а также конституции, переходные к буржуазному типу (в странахкапиталистической ориентации) и переходные к социалистическому типу (вреволюционно-демократических государствах, в том числе в странахсоциалистической ориентации). В основу такой классификации положены преждевсего социальные признаки: характер закрепляемого основным закономобщественного строя и природа политической власти (иногда учитываются и другиемоменты, например организация государственной власти на основе принципаполновластия советов в социалистических странах).

Такая классификацияотражает (правда, далеко не полностью) существующие реалии, хотя термин«буржуазные» по отношению ко многим современным западным конституциям неудачен.Как уже отмечалось, ситуация в современном мире гораздо сложнее, переплетаютсяэлементы капитализма и социализма, идут процессы сближения различных правовыхсистем. С другой стороны, в некоторых монархических государствах (например, вЛесото, ЮАР, Заире) действуют (или действовали) такие конституции, которые ещедалеки от буржуазных и тем более от буржуазно-демократических моделей. Поэтомус точки зрения социального характера нередко различаются: полуфеодально-теократическиеконституции (например, конституции Брунея, Катара, Саудовской Аравии),конституции капиталистического общества, конституции тоталитарного социализма ипостсоциалистические конституции. На базе происходящего сближения правовыхсистем складывается модель конституции современной цивилизации, которая в то жевремя учитывает особенности различных стран. По признаку демократичностиконституций различаются демократические, авторитарные и тоталитарные.Характеристика их дана выше. Следует отметить лишь, что открыто авторитарныеконституции встречаются крайне редко, обычно реальный авторитаризм бываетприкрыт демагогическими нормами. Сказанное относится и к тоталитарнымконституциям, хотя в данном случае антидемократизм выражен наиболее отчетливо.

Классификацияконституций по юридическим признакам. Выше уже говорилось о делении конституцийс точки зрения их структуры на консолидированные, неконсолидированные и др.

В зависимости от формыразличаются два вида конституций: писаные и неписаные. Писаная конституция —это особый законодательный акт или несколько нередко разновременных актов(например, в Финляндии, Швеции), которые официально провозглашены основнымизаконами данной страны. Неписаная конституция — это совокупность различныхзаконов, судебных прецедентов и обычаев (конвенциональных норм); из-запоследних такая конституция и называется неписаной. Эти акты и нормы в своейсовокупности закрепляют в какой-то мере основы существующего строя, ноформально не провозглашены в качестве основных законов (Великобритания, НоваяЗеландия).

Указанное различие взначительной мере условно, так как в настоящее время нет таких конституций,которые были бы целиком неписаными (даже Великобритания, которая считаетсяклассической страной неписаной конституции, имеет в составе основного законамножество писаных актов). По существу, это комбинированные конституции,содержащие писаные и неписаные нормы. Поэтому указанное выше различие писаной инеписаной конституции часто заменяют различиями формальной конституции (конституционныйакт) и материальной конституции (совокупность норм, регулирующих вопросыконституционного значения).

По порядку изданияконституции зарубежных стран подразделяются на: октроированные (дарованные);принятые представительным органом (учредительным собранием, парламентом);одобренные на референдуме. Октроированные конституции издаются властью главыгосударства без участия представительных органов. В эпоху крушения феодальныхпорядков в Европе конституции нередко «даровались» монархом «своему народу».Сейчас такая форма октроирования встречается редко (Катар, Кувейт и др.). Впериод крушения колониальной системы октроирование приобрело иную форму —пожалования метрополией конституции прежней колонии. На самом же деле ни в том,т в другом случае октроирование не было добровольным актом: европейскиеконституции XIX в. были вырваны у феодалов в результате борьбы народных масс воглаве с буржуазией, а современные «дарованные» конституции завоеваны врезультате побед национально-освободительных революций.

По способу измененияразличаются «гибкие» и «жесткие» конституции. «Гибкими» называют те из них,которые изменяются в том же порядке, что и другие законы (такова, например,неписаная конституция Великобритании). Для внесения изменений в «жесткие» конституциитребуются особые условия, указанные выше (квалифицированное большинствоголосов, двойной вотум, утверждение на референдуме и др.). В настоящее времянаблюдается тенденция появления все большего числа «смешанных» по порядкуизменения конституций: одни их статьи не подлежат изменению вообще, другиеизменяются в усложненном порядке, третьи — в упрощенном. Внести поправку в«жесткую» конституцию, естественно, труднее, чем в «гибкую», но если текстконституционного документа остается без изменений в течение длительноговремени, то это еще не значит, что неизменной остается также и фактическаяконституция страны. Фактическая конституция изменяется каждый раз, когдаизменяется в стране соотношение сил, но в тексте конституционного документатакие изменения отражаются далеко не всегда.

В зависимости отпериода действия конституции бывают постоянными и временными. Разумеется,отнесение той или иной конституции к первой группе отнюдь не означает еевечного действия: вечных конституций не было и нет (более двух веков действуетконституция США, более века — Бельгии). Нередки случаи, когда принятые иофициально названные постоянными конституции вскоре отменялись и заменялисьновыми, более прогрессивными или, напротив, реакционными. Постояннаяконституция — это такая, в которой не устанавливается заранее каких-либохронологических границ ее действия. Временная же конституция ограничивает сроксвоего действия или устанавливает условия, при наступлении которых оназаменяется постоянной конституцией (например, Конституционная декларацияЙеменской Арабской Республики 1974 г., временные конституции ОАЭ 1971 г.,Судана 1985 г., Таиланда 1991 г., ЮАР 1994 г. и др.). Временные конституциипринимаются без созыва учредительного собрания и на референдум не выносятся.Обычно они провозглашаются главой государства (так часто было в Египте, таковавременная конституция Таиланда 1991 г.) или новым руководством страны послеочередного переворота (Судан в 1985 г.).

В условиях крушениятоталитарных режимов временные конституции принимались на общенациональныхконференциях (Заир, Эфиопия и др.). В некоторых странах таким образом приняты ипостоянные конституции (Бенин, Конго, Чад и др.). Многие из названных вышевременных конституций уже заменены другими, но, например, в Ираке и ОАЭ временныеконституции действуют уже более четверти века.

С точки зренияцелеполагания различают конституции программного характера и констатирующие.Программными обычно являются все социалистические конституции, определяющиецели строительства социализма и коммунизма (например, в Китае, как объясняютего руководители, цель строительства социализма, поставленная в конституции,потребует для своего осуществления приблизительно 100 лет). Констатирующиеконституции не содержат программных положений о преобразовании общества(например, конституция США). Однако большая часть норм программных конституций— констатирующие, а в констатирующих конституциях почти всегда содержатсяэлементы программы (например, в преамбулах). Различают также конституциифедеративных государств, унитарных государств, субъектов федерации. В редкихслучаях конституции имеются в автономиях политического характера (например,Автономная Республика Крым на Украине).

§5. Институт конституционного контроля

Понятие и значениеконституционного контроля. Юридическое верховенство конституции предполагаетконтроль за ее соблюдением. Существуют специализированные инеспециализированные органы, которые обязаны не допускать применения законов идругих актов, противоречащих конституции, а в некоторых странах —воспрепятствовать и? изданию. Специализированный конституционный контроль(надзор) — важнейший способ защиты конституции юридическими средствами. Нарядус ним есть и другие: прокурорский надзор за законностью, роль президента какгаранта конституции, деятельность уполномоченных парламента (омбудсманов идр.). Вместе с тем возможны непосредственные, неюридические способы защитыконституции. Например, народ в целом и каждый гражданин в соответствии сконституциями Ганы, Германии, Словакии вправе воспрепятствовать посягательствамна демократический конституционный строй. Существует ответственностьдолжностных лиц за нарушение конституции (рассматриваемые ниже импичмент,предание высших должностных лиц особому суду), возможны репрессивные меры сцелью пресечения нарушений конституции (запрещение по суду деятельностиполитических партий, подрывающих конституционный строй, введение чрезвычайногоположения). Особую роль игра ет конституционный контроль — судебный,специальных органов, a i некоторых странах (Франция) — контроль со стороныадминистративных судов (особенно их высшего органа).

В ходе конституционногоконтроля (его органы и процедуры рассматриваются ниже) осуществляется не толькозащита конституционны:

норм, но и их развитиев соответствии с изменяющейся обстановкой Наиболее яркий пример этого — США,где действующая сегодня конституция 1787 г. была принята в совершенно иныхсоциально-экономических и политических условиях. Почти за два столетиясуществования конституционного надзора (с 1803 г.) суды, и прежде всегоВерховный суд США, своими толкованиями создали практически новую, «живую»конституцию. Новые нормы конституционного права создаются органамиконституционного надзора и в других странах (Индия, Италия, Канада, Франция ит.д.).

С другой стороны, конституционныйконтроль не всегда оберегает конституцию от нарушающего ее законодательства.Особенно это относится к странам, где осуществляется только последующий надзор:неконституционные нормативные акты (особенно акты органов исполнительнойвласти, в частности, принимаемые в порядке делегированного законодательства)действуют иногда десятилетиями, прежде чем возникает вопрос об ихконституционности.

Наконец, в практикесамих органов конституционного контроля бывают случаи, когда в принятых имирешениях неверно истолковываются положения конституций. Косвенно об этомсвидетельствуют особые мнения членов конституционных судов, довольно частоепринятие решений при минимальном перевесе голосов.

Тем не менее, институтконституционного контроля (надзора) — важнейший демократический институт. Егоправильное функционирование обеспечивает соблюдение основного закона, в которомвыражается соотношение социальных сил в обществе и который призван поддерживатьнеобходимую стабильность. Среди органов, осуществляющих конституционныйконтроль, есть учреждения и должностные лица, которые занимаются этим наряду свыполнением других обязанностей, а есть и специально созданные для этой целиорганы конституционного контроля.

Органы конституционногоконтроля. В социалистических странах функции конституционного контроля(надзора), особенно за конституционностью принимаемых законов, были возложенына сам парламент, а также на его постоянно действующий орган (президиум высшегопредставительного органа, государственный совет и др.). Иногда для этой целипри парламенте создавался специальный орган, включавший наряду с депутатами-несколько специалистов по конституционному праву (такой порядок существовалраньше в Румынии, в бывшей ГДР). В настоящее время в социалистических странахнет специальных органов конституционного контроля. Считается, что их не должнобыть, так как наличие таких органов нарушало бы верховенство парламента.Института конституционного контроля нет и в Великобритании, где впервые быласформулирована концепция верховенства парламента.

В ряде стран некоторыефункции конституционного контроля выполняет президент, который в соответствии сосновным законом является гарантом конституции (Франция и др.). Практически этовыражается, в частности, в том, что президент после принятия закона парламентоми до его промульгации (подписи президента, удостоверяющей закон и обязывающейисполнять его) вправе обратиться в специальный орган конституционного контроляс вопросом о конституционности данного акта.

Особое значение имеетсудебный и квазисудебный конституционный контроль. В большинстве странанглосаксонской системы права (Австралия, Индия, Канада, США и др.) эту функциювыполняют общие суды, т е. те суды, основная цель которых состоит врассмотрении уголовных и гражданских дел. В одних странах эти функции могутосуществляться всеми общими судами, а окончательное решение принимает высшаясудебная инстанция (Скандинавские государства, США, Филиппины, Япония), вдругих — только высшими судами (Гана, Шри-Ланка, Эстония), а в федерациях —также высшими судами штатов (Индия, Канада, Малайзия), хотя и в последнемслучае окончательное решение принимает верховный суд государства.

В ряде стран функцииконституционного контроля (надзора) вверены специальному органу —конституционному суду (Германия, Италия и др.). Обычно он формируется приучастии разных ветвей власти (законодательной — парламента, исполнительной —президента), а также судейского корпуса (высшего совета магистратуры илианалогичных органов судебного руководства). В его составе часто есть не толькопрофессиональные судьи с большим стажем судебной или адвокатской практики, но ипрофессора права, политики, бывшие государственные служащие. Они обычноназначаются не пожизненно, а на один, однако довольно длительный срок (но неболее 12 лет), реже — на два срока (Венгрия, Сирия) с ротацией (частичнымобновлением состава суда). В некоторых странах функции конституционного судавыполняет специализированная палата конституционных гарантий, конституционногоправосудия, действующая отдельно или в составе верховного суда (Колумбия, Перуи др.).

В Казахстане, Марокко,Сенегале, Тунисе, Франции создаются конституционные советы (иногда ониназываются конституционными судами или высшими конституционными судами, хотя наделе это несудебные органы). Конституционные советы формируются, как правило,без участия судейского корпуса. В некоторых странах они назначаютсяпрезидентами, во Франции треть состава совета назначает президент и по трети —председатели обеих палат парламента. В Эфиопии аналогичный орган называетсяСоветом конституционных расследований.

В некоторыхмусульманских странах создаются конституционно-религиозные советы. В Иранеконституционный контроль осуществляет своеобразный орган— наблюдательный совет,состоящий из 12 человек:

шести богословов,назначенных руководителем государства (высшим духовным лицом), и шести юристов,предложенных парламентом. Наблюдательный совет следит за соответствием законовне столько конституции 1979 г., сколько Корану. Под предлогом противоречияКорану в 1982 г. он отклонил законы об аграрной реформе и монополии внешнейторговли, в 1987 г. — закон о труде. Однако считается, что последнее слово всеже принадлежит парламенту. Для преодоления конфликтов между парламентом инаблюдательным советом создан специальный согласительный орган.

В Пакистане наряду сВерховным судом, который осуществляет конституционный контроль, есть еще дваоргана: исламский совет (рассматривает соответствие правовых актов Корану) исуд шариата (он рассматривает иски граждан, в том числе о несоответствиишариату актов, касающихся граждан).

В некоторых странахсоединяются обе модели контроля со стороны общих и специальных судов: если впроцессе судья приходит к выводу (обычно по заявлениям сторон) о возможнойнеконституционности применяемого закона, он обращается в конституционный суд(Греция, Италия, Португалия).

Помимо конституционногонадзора на эти органы возлагаются обычно и другие функции: наблюдение заправильностью проведения референдумов, объявление их результатов (Франция),рассмотрение конфликтов по вопросам компетенции между центральными и областнымиорганами (Испания), рассмотрение по существу обвинений, выдвинуто парламентомпротив президента республики (Италия), объявление не конституционнымиполитических партий (ФРГ), толкование конституций и представление заключенийвысшим органам государства по конституционным вопросам, а в некоторых странах итолкование обычны:

законов (Албания,Египет, Польша, Узбекистан).

Обращаться в органыконституционного контроля могут высшие органы государства и должностные лица,субъекты федерации, автономные образования, группы депутатов и сенаторов, суды,омбудсманы, граждане, если нарушены их конституционные права (обычно толькопосле рассмотрения дела общими или иными судами). Наконец, если исчерпаны всеспособы защиты конституционных прав в своей стране, граждане могут обращаться вмеждународные органы, и международные суды. Подробнее об условиях такогообращения говорится в главе, посвященной правовому статусу личности.

Формы конституционногоконтроля. Конституционный контроль называется предварительным, когдауполномоченные на то органы дают свои заключения о соответствии конституции техили иных актов до вступления их в силу. Как правило, такой контрольосуществляют конституционные советы, к которым обращается президент илиопределенная законом группа депутатов (обычно из оппозиции) с просьбой (проверке конституционности принятого закона до подписания его президентом.

При последующемконституционном контроле спор о конституционности того или иного актарассматривается лишь после того, как этот акт вступил в силу (Германия, Индия,США, Филиппины и др.). Законы и иные правовые акты, признанныенеконституционными, либо сразу аннулируются, либо запрещаются к публикации (и,следовательно, не вступают в силу), либо, наконец, они остаются в сводахзаконов, но не могут применяться судами и другими органами государства. Вомногих странах возможны и те, и другие последствия. Как правило, решениеспециализированного органа конституционного контроля является окончательным иобжалованию не подлежит. В некоторых странах, однако, решения органовконституционного контроля не: являются окончательными: если в Намибии, Польше,Румынии, Эквадоре, Эфиопии конституционный суд признает законнеконституционным, такое решение подлежит утверждению парламента (в Польшепредполагается отмена этого правила, введенного еще в «социалистический»период). В Казахстане против решения конституционного совета может возразитьпрезидент, и тогда дело рассматривается повторно.

Различают конкретный иабстрактный конституционный контроль. В первом случае решение выносится поконкретному делу, во втором оно не связано с таким делом (например, суд даеттолкование определенной правовой нормы по запросу группы депутатов). Бываетобязательный и факультативный контроль (обязательному подлежат определенныевиды законов, например органические законы во Франции до их подписанияпрезидентом), решающий и консультативный контроль (в последнем случае решениене обязательно для соответствующего органа).

Порядок рассмотренияспоров по поводу неконституционности нормативных актов. Порядок оспариванийконституционности правовых актов в разных странах различен. Там, где в качествеорганов конституционного контроля выступают общие суды, оспаривать конституционностьзакона или другого акта может любой гражданин, но лишь в связи с рассмотрениемв суде конкретного (гражданского, уголовного и т.д.) Дела, для решения которогоприменяется оспариваемый закон. В ходе разбирательства дела любая сторона можетзаявить, что этот закон, по ее мнению, противоречит конституции, в связи с чемсуд должен вынести свое решение по этому вопросу (Австралия, Индия, США и др.).В Японии гражданам разрешено обращаться в общий суд с прямым иском онеконституционности закона. В Шри-Ланке это тоже возможно, но только вотношении законопроектов, обсуждаемых в парламенте, до их принятия.

В тех странах, гдеучреждены специальные органы конституционного контроля, обращатьсянепосредственно в такой орган с иском (ходатайством) может строго ограниченныйкруг должностных лиц и государственных органов. Это президент республики(Ирландия), правительство (Германия, Италия), определенная часть депутатовпарламента (Германия, Испания), председатели палат парламента (Испания,Франция), некоторые органы государства на местах — правительства земель вГермании, областные советы в Италии, Верховный суд и Административный суд вАвстрии. Право обращаться с иском о неконституционности правовых актов в органыконституционного контроля предоставляется и гражданам, но обычно только в одномслучае: если нарушены их конституционные права.

Обсуждение вопроса онеконституционности какого-либо акта в органах конституционного контроляпротекает по-разному. В общих судах эти вопросы изучает и решает судья, вВерховном суде США назначается докладчик — один из членов суда. Составленные имматериалы обсуждаются всем составом суда, затем происходит голосование. Вверховных судах Колумбии, Перу, Японии и некоторых других стран решение можетбыть принято частью суда (в ряде стран это конституционная палата). Вконституционных судах процесс рассмотрения вопроса о неконституционности актапроисходит в основном по правилам гражданского процесса (по существу, речь идетоб особом конституционном процессе) с участием сторон, их представителей, свызовом свидетелей, с заключениями экспертов. Докладчик тоже может бытьназначен, но представленный им материал имеет вводный характер.

В конституционномсовете процесс протекает по системе досье (в основном без участия сторон, набазе исследования письменных материалов). Главную роль играет докладчик по делу— член совета, которому председатель совета поручает подготовить проектрешения, заключения. Стороны, эксперты, как правило, на заседание совета невызываются, хотя бывают и исключения.

Во всех случаях,/есликонституционный контроль осуществляется коллективным органом, решенияпринимаются большинством голосов. Резолютивная часть решения оглашается сразупосле его принятия, мотивировочная может быть опубликована через определенныйсрок, иногда довольно длительный.


Глава3 ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЛИЧНОСТИ

 

§1. Правовые системы зарубежных стран и правовой статус личности

Права и обязанностичеловека и гражданина. Начиная с французской Декларации прав человека игражданина 1789 г., большинство конституций стран мира стали содержать нормы,относящиеся к правовому положению обоих этих субъектов. Лишь конституциитоталитарных социалистических стран, а также некоторых других тоталитарныхрежимов говорят только о правах гражданина, выдвигая их на первый план и считаяих дарованными государством.

Права человека — этоестественные, неотчуждаемые права, принадлежащие ему в силу рождения какличности. Под лозунгами неотчуждаемых прав человека передовые представители«третьего сословия», революционной буржуазии, выступали против произволаабсолютных монархов и закрепощения личности средневековой церковью. Требованиезащиты прав человека выдвигается и в настоящее время различными движениями,направленными против авторитаризма и тоталитаризма.

К числу неотчуждаемыхправ человека относят обычно право на жизнь, свободу, безопасность,собственность, физическую и психическую неприкосновенность, достоинстволичности, личную и семейную тайну и др. В последние годы сюда присоединяются инекоторые права «третьего» и «четвертого» поколения, например право наиспользование достижений культуры или чистую природную среду. Считается, чтоэти права государственная власть не может даровать или отчуждать своими актамии действиями.

Права гражданина,напротив, связаны с фактом гражданства, принадлежности лица к определенномугосударству, политическому сообществу. Это права личности как членаполитического сообщества, они связаны с актами и действиями государственныхорганов. К их числу относятся, например, избирательные права, право наобъединение в политические партии, право на участие в управлении деламигосударства и т.д. Сюда относятся и некоторые социально-экономические права(например, на бесплатное обучение за счет государства, на государственноемедицинское обслуживание). Они предоставляются гражданам с учетом материальныхвозможностей государства, в зависимости от уровня развития демократии в даннойстране, от ее традиций и других обстоятельств. Однако нет непреодолимой гранимежду правами человека и правами гражданина, не всегда между ними можнопровести различия, их разделение имеет преимущественно общетеоретическийхарактер. И те, и другие, будучи записаны в конституциях, должны обеспечиватьсягосударством, его органами.

В странах тоталитарногосоциализма, где, как уже отмечалось, не принято различать права человека иправа гражданина, особое значение придается другому различию — правам граждан иправам трудящихся. В некоторых конституциях (например, в китайской) отдельныесоциально-экономические права (право на отдых, на образование и др.)предоставляются только трудящимся гражданам. Последние могут обладать и другимипреимуществами (иногда «эксплуататоры» лишались избирательных прав,государственные гарантии права на охрану здоровья закреплялись только затрудящимися).

Конституции многихстран различают также обязанности человека (например, соблюдать законы страныпребывания) и обязанности гражданина (например, обязательная воинская служба).Иногда в науке некоторые права и обязанности характеризуются как позитивные (например,избирательные права гражданина или та же обязанность любого лица соблюдатьконституцию и законы). Эти права и обязанности обеспечиваются непосредственнымгосударственным принуждением, в том числе судебным. Другие права и обязанности,хотя они и записаны в конституции, рассматриваются как моральные инепосредственно не защищаются судом; защищаются лишь производные от них, болееконкретные права и обязанности. К числу моральных относят, например, право наздоровую окружающую среду или обязанность граждан-депутатов отдавать все силыслужению народу (как это зафиксировано в китайской конституции).

Многие права иобязанности человека и гражданина возникают только с достижением определенноговозраста, например право на труд обычно с 16 лет, воинская обязанность — с18—19 лет. Многие права возникают с момента рождения (например, правособственности), а иногда и до рождения: наследниками могут стать дети,родившиеся после смерти наследодателя.

Международное право иправовой статус личности. В современных условиях некоторые основы правовогостатуса личности, а в определенных аспектах и гражданина (например, по вопросамизбирательного права) в значительной степени определяются международным правом,его общепризнанными принципами и нормами. В конституциях многих государствсодержатся ссылки на Всеобщую декларацию прав человека ООН 1948 г., наМеждународные пакты о правах человека 1966 г. (вступили в силу в 1976 г.).Международные акты, ратифицированные государством, могут действоватьнепосредственно и применяться судами страны как ее внутреннее право, причемнекоторые конституции устанавливают примат (верховенство) международного праванад внутренним (помимо ратифицированных государством актов это положениеотносится и к общепризнанным принципам международного права). Нормымеждународного права по вопросу о правах человека могут действовать и черезвнутреннее право, если они имплементированы (включены) в законодательствостраны (в ряде случаев международное право предусматривает такую имплементациюдля государств, подписавших и ратифицировавших соответствующие международныедокументы).

Международное правоустанавливает: 1) внутреннее законодательство не может противоречитьзафиксированным в международных актах основным правам человека иобщечеловеческим ценностям; 2) нет абсолютной свободы и абсолютных прав; онимогут быть ограничены, но только на основе закона и в той части, в какой этодопускает конституция в соответствии с требованиями международного права и вточно определенных целях (сохранение общественного порядка, публичной морали,здоровья населения и т.д.); 3) запрещается злоупотребление правами, т.е.использование их с целью нанесения ущерба правам и законным интересам другихфизических или юридических лиц; 4) права личности ограничены правами другихлиц.

Правовые системы иправа личности. Хотя принципиальные положения международного права о правахчеловека приняты большей частью государств мира, конкретно правовое положениеличности в обществе зависит от существующей в данной стране правовой системы,от соответствующего правового регулирования. В условиях демократическойправовой системы (независимо от особенностей англосаксонской или, например,германо-романской «правовой семьи») преобладает индивидуалистический подход кправам человека и гражданина, исходящий из приоритета личности перед обществоми государством. Главный акцент делается на личных и политических правах исвободах, в то время как социально-экономическим правам не уделяется особоговнимания. Хотя в новейших конституциях (бразильской, итальянской, перуанской идр.) перечень социально-экономических прав довольно широк, они сформулированыскорее как пожелания. В одних конституциях (индийской и др.) эти праварассматриваются лишь как ориентация для деятельности правительства, в других(например, в США) многие социально-экономические права (кроме правасобственности и некоторых других) вообще не упоминаются. Они не рассматриваютсякак права в подлинном смысле, поскольку, как считается, их невозможнообеспечить путем судебных исков и решений.

Социалистическаяконцепция прав человека (в трактовке тоталитарного социализма) исходит изколлективистских принципов, придавая приоритет обществу и государству,коллективу перед личностью. Ее сторонники считают, что человек живет в обществеи не может быть свободным от общества. Поэтому права человека и тем болеегражданина могут быть реализованы только в сообществе и обеспеченыгосударством. Основная роль в наделении личности (гражданина) правами отводитсягосударству, а прирожденные права в принципе отвергаются. Как отмечалось, приданном подходе приоритет отдается различию прав трудящихся и нетрудящихсяграждан и в отличие от индивидуалистской концепции основное внимание уделяетсясоциально-экономическим правам, как имеющим особое значение для трудящихся.

Подход к правамчеловека в мусульманском праве в значительной мере связан с религиозной иполовой принадлежностью лица. Существуют преимущества для мусульман посравнению с немусульманами (например, по конституции Сирии 1973 г. президентомреспублики может быть только мусульманин), по классическому мусульманскомуправу мужчины имеют преимущества перед женщинами. В ряде стран женщинам непредоставляются избирательные права; женщины-наследницы получают лишь половинутой доли, которую получают мужчины; в суде показания двух женщин приравниваютсяк показанию одного мужчины;

и т.д. В Иране всоответствии с Уголовным кодексом, который с 1979 г. применялся вэкспериментальном порядке и вступил в силу в 1996 г., женщина за появление вобщественном месте без паранджи может быть наказана 74 ударами плети, засупружескую неверность ее можно побить камнями (правда, для этого нужно иметьтрех свидетелей, что, вероятно, не так просто обеспечить). Обманутый супругможет убить соперника, но женщина такого права не имеет, и т.д. Акцент вмусульманском праве делается не на правах человека, а на его обязанностях передАллахом и общиной «правоверных» (перед мусульманской уммой).

Правда, классическоемусульманское право предусматривает некоторые имущественные гарантии дляженщин, например в случае развода. Бывший супруг должен обеспечить ее и детей.Если он не платит алименты, ему в Иране грозит тюремное заключение (до 5месяцев). К тому же классическое мусульманское право применяется только кмусульманам, в отношениях их между собой. Остальные руководствуются законамигосударства и в частных отношениях могут использовать нормы своей «правовойсемьи», хотя в странах мусульманского фундаментализма религиозная полициянравов (мутава) бьет и «неверных» за нарушение мусульманских обрядов, разгоняетвечеринки европейских мужчин и женщин. Классическое мусульманское праводействует в своем прежнем виде лишь в немногих мусульманских государствах, вбольшинстве же стран оно подверглось влиянию общечеловеческих норм и принципов,воздействию международного права, но тем не менее по конституциям большинствамусульманских стран источником законодательства является шариат.

В обычном праве(например, система устных правовых обычаев племен в Тропической Африке,Океании) правовой статус лица зависит от его принадлежности к определенномуплемени. Нормы обычного права сохраняются в памяти вождей, старейшин (некоторыеевропейские исследователи пытались их записывать и даже кодифицировать) ираспространяются только на соплеменников. Согласно представлениям, господствующимсреди толкователей обычного права, лицо может реализовывать свои права ивыполнять свои обязанности, вытекающие из его племенного статуса, только вданном племени. Человек — лишь часть, «клеточка» племени, он не имеет, посуществу, отдельных от племени прав. На деле сфера действия племенного обычногоправа весьма ограниченна, хотя там, где оно действует, большинство населенияруководствуется именно его правилами, а не писаными законами. Кроме того,некоторые нормы обычного права включены в тексты законов. Обычное право неприменяется для регулирования уголовных, административных отношений, в сферефинансового и многих других отраслей права, распространяясь только наземельные, семейные отношения (порядок обработки общинной земли, распределениевыпасов для скота, обрядовые ритуалы при вступлении в брак и др.). На практике,однако, рядовые соплеменники выполняют также натуральные повинности поотношению к старейшинам и вождям (например, обрабатывают их семейные земельныеучастки).

§2. Институт гражданства

Физические лица иосновы их правового статуса. Правовое положение лица зависит прежде всего отего статуса: гражданин, иностранец (гражданин другого государства), лицо безгражданства, лицо с множественным (частный случай — с двойным) гражданством.Особый статус могут иметь также беженцы (не граждане государства ихпребывания), вынужденные переселенцы (граждане), перемещенные лица и др.Отчасти их положение регулируется международным правом, а в основном —внутренним законодательством отдельно взятой страны.

Наиболее широкимиправами (включая политические, в том числе избирательные, право на объединениев политические партии, право на доступ к государственной службе) пользуютсяграждане данного государства, они же несут и наибольшие обязанности (включаявоинскую службу там, где существует всеобщая воинская обязанность, например вГермании, Израиле или Китае). Иностранцы, как правило, не обладают многимиполитическими правами, хотя в отдельных странах, например в Германии, ониучаствуют в выборах органов местного самоуправления, а в государствах ЛатинскойАмерики на основе взаимности — ив выборах в парламент. Они обладают правомсобственности, могут получать, в том числе бесплатно, муниципальное жилье,имеют право на труд, но их доступ к некоторым видам работ ограничен: в рядестран иностранцы не могут быть капитанами кораблей морского судоходства,командирами экипажей воздушных судов, работать на радио, телеграфе, телевидениии т.д. С другой стороны, они не обязаны служить в армии страны пребывания, неплатят налоги (особенно если между государствами, такими, как, например, США иРоссия, есть соглашения об исключении двойного налогообложения), во многихстранах не имеют права приобретать землю в собственность. Иностранцы имеютпаспорт (удостоверение личности) своего государства, а в стране пребывания имвыдается другой документ — вид на жительство (иногда, например, для иностранныхстудентов, просто делается отметка в национальном паспорте). Сказанноеотносится к «рядовым» иностранцам. На дипломатических представителей, наперсонал миссий распространяется действие особых правил в соответствии смеждународным правом и соглашениями, заключенными между государствами.

Положение лиц безгражданства во многом аналогично положению иностранцев. Однако в отличие отиностранцев они не пользуются дипломатической защитой какого-либо государства,что усложняет ситуацию. Поэтому в современном международном праве господствуеттенденция к принятию мер, сокращающих состояние без гражданства (заключаютсямеждународные конвенции, многосторонние и двусторонние договоры). Всоответствии с действующим в большинстве стран законодательством лица безгражданства, как и иностранцы, могут быть принудительно высланы из страны (вотношении граждан применять такую меру новейшие конституции запрещают).Сказанное относится и к работникам дипломатических миссий, хотя в отношении ихдействуют особые правила и особый порядок выдворения из страны.

Лица с множественным,двойным гражданством обладают правами и несут обязанности в соответствии с законодательствомвсех тех государств, гражданами которых они являются. Коллизии (совпадениеобязанностей по отношению к нескольким государствам, например служба в армии)разрешаются по дипломатическим каналам.

Иностранцы, лица безгражданства, с множественным гражданством, равно как и граждане данной страны,обязаны знать и соблюдать законы страны своего пребывания. Незнание законов неосвобождает от ответственности за их нарушение.

Граждане и подданные. Вконституционном праве зарубежных стран употребляются два термина: гражданство иподданство. Первый характеризует принадлежность лица к определенномугосударству, его устойчивую правовую связь со своим государством, котораяпорождает, с одной стороны, определенные права и обязанности лица по отношениюк государству (например, право на равный доступ к государственной службе иобязанность платить налоги), а с другой — права и обязанности государства поотношению к гражданину (например, право соответствующих государственных органовразрешать или не разрешать массовые уличные политические демонстрации,обязанность защищать право личной собственности). Гражданство предполагаетдвухсторонние связи, двухсторонние права и обязанности и личности, игосударства. Термин «подданство» применяется в монархиях. Он отражает личнуюсвязь человека с монархом («подданный его величества»).

В развитых странах эторазличие на деле носит лишь словесный характер: основы правового положенияличности в монархии Великобритании мало чем отличаются от ситуации в республикеФранции. К тому же в последние десятилетия в европейских монархиях, в Японии инекоторых других странах оба термина употребляются как равнозначные, а вместоподданства все чаще используется термин «гражданство». В ряде государств первыйтермин вообще исключен из широкого употребления и применяется лишь при особыхцеремониях. В развивающихся странах, в государствах Арабского Востока, в Африкеуказанное различие имеет существенное значение: подданный обязан быть личноверным монарху, население воспитывается в соответствующих традициях, нередконарушение верности может быть сурово наказано.

Большинство населения встранах мира составляют граждане. В некоторых странах Европы (Бельгия,Швейцария, в меньшей степени Германия) проживает значительное количествоиностранцев, составляющих существенную часть рабочей силы, занятой на тяжелой,грязной, низкооплачиваемой работе. В нефтедобывающих странах Арабского Востока(Катар, Кувейт, Саудовская Аравия и др.) законтрактованные на несколько летработники нефтепромыслов (преимущественно из стран Азии) составляют нередкоболее половины численности населения страны (в ОАЭ в начале 90-х годов ихчисленность достигала 80%). Эти работники живут, как правило, в специальныхместах поселения, всякая политическая деятельность и даже экономическиезабастовки им запрещены.

Граждане государстватакже бывают неодинаковы по своему положению. Различаются урожденные в даннойстране и натурализованные граждане, т.е. принятые в гражданство в соответствиис установленной законом процедурой. В ряде стран натурализованные граждане немогут быть избраны президентами (например, в США), урожденных в данной странеграждан нельзя из нее выслать, лишив гражданства, тогда как натурализованных —можно. В отдельных странах (например, в Бирме) существует понятие «ассоциированныйгражданин». Это лица, относящиеся к некоторым национальностям, которыесчитаются некоренными. Ассоциированные граждане должны сделать письменноезаявление о лояльности государству. В мусульманских государствах существуеттакже, как уже отмечалось, различие в правовом положении граждан-мужчин играждан-женщин.

После заключенияМаастрихтского договора 1992 г., преобразовавшего Европейское сообщество вЕвропейский союз, все граждане государств-членов являются гражданамиЕвропейского союза, сохраняя национальное гражданство. Они уже давно избираютЕвропейский парламент, могут теперь участвовать в выборах муниципальных органовгосударств-членов по месту жительства, обращаться с петициями к Европарламентуи его омбудсману по правам человека. Однако их правовое положение в разныхгосударствах неодинаково, оно в основном регулируется внутреннимзаконодательством.

Способы приобретения иутраты, гражданства. Существуют два основных способа приобретения гражданства:по рождению — филиация (от латинского слова «филиус» — сын) и натурализация —прием в гражданство уполномоченными на то органами государства; обычно этоделается от имени главы государства (президента, монарха). В свою очередьприобретение гражданства по рождению имеет два основания:

право крови и правопочвы. Первое означает приобретение ребенком гражданства родителей независимоот места его рождения. Проблема возникает лишь тогда, когда родители ребенкаимеют разное гражданство (например, мать — итальянская гражданка, отец —гражданин Франции). Этот вопрос в большинстве стран решается только наосновании письменного соглашения родителей о выборе гражданства ребенка. Доэтого он может оставаться лицом без гражданства или (что чаще) может приобрестигражданство по месту рождения. Принцип права почвы применяется к узкому кругулиц, преимущественно к тем, гражданство родителей которых или родители которыхнеизвестны, а зачастую к родившимся на территории данной страны детям граждандругого государства, если только родители не находились в данной стране послужбе (например, дипломаты). В большинстве стран законодательствопредусматривает оба основания приобретения гражданства по рождению: и правокрови, и право почвы.

Натурализация возможнапо закону (усыновление, в некоторых случаях вступление в брак), но обычно онаосуществляется по заявлению. Заявление подается лицом в компетентные органытого государства гражданство которого оно желает приобрести. В ряде случаевнеобходима также подача заявления в органы государства той страны, изгражданства которой лицо желает выйти. Оба эти заявления обычно подаются вместные органы министерства внутренних дел или юстиции, но чаще всего онидолжны быть написаны на имя главы государства (иногда вопрос об изменениигражданства решает министр внутренних дел). Прием в гражданство возможен присоблюдении ряда условий: до этого необходимо несколько лет жить в стране,гражданство которой лицо желает получить (в Венгрии — 3 года, в Алжире — 7 лет,в Республике Чад — 15); знать язык этой страны (довольно сложный экзамен предусмотрензаконодательством Латвии и Эстонии, принятым в 90-х годах: в Латвии, например,помимо знания в совершенстве латышского языка, нужно хорошо знать историюстраны с начала XX в., а также иметь предков, живших в Латвии с этого жевремени); быть психически здоровым и не иметь некоторых болезней (например,СПИДа); не быть зарегистрированным — в частности, в документах Интерпола — вкачестве террориста; не принадлежать к партиям, выступающим за насильственноеизменение конституционного строя; и т.д. В отдельных арабских странах (Кувейт,ОАЭ, Саудовская Аравия и др.) в гражданство могут быть приняты толькомусульмане, лица же других вероисповеданий, в том числе супруги, должны дляприема в гражданство изменить свою религию. Законодательство о гражданстве отдельныхстран Тропической Африки требует, чтобы натурализующийся «укоренился» в общине,соблюдал те обычаи, которыми руководствуются окружающие. Вступление в брак, какправило, не влечет автоматического предоставления гражданства, хотя и облегчаетего получение. Лишь в немногих странах (например, в Саудовской Аравии)гражданство автоматически предоставляется женщине, вступившей в брак ссаудовским гражданином, но при условии, что она мусульманка или принимаетислам. Предоставление права убежища лицам, преследуемым по политическиммотивам, за их научную, общественную, культурную деятельность, также не влечетавтоматического предоставления гражданства.

Наряду с рассмотреннымисуществуют и другие, менее распространенные способы приобретения гражданства. Ких числу относятся: оптация (выбор гражданства той или иной страны в связи спереходом части территории от одного государства к другому или провозглашениемчасти территории прежнего государства новым независимым государством, когдалицо может оставить прежнее гражданство или выбрать новое, как это было,например, в Алжире после достижения им независимости в течение трех лет после1962 г.); трансферт (переход территории сопровождается изменением гражданствабез права выбора, что бывает редко, но имело место в некоторых государствахпосле второй мировой войны); регистрация (она предполагает упрощенный порядокприобретения гражданства, если родители данного лица были или являютсягражданами страны); восстановление гражданства (для бывших граждан данногогосударства). Эти способы также представляют собой индивидуальные (например,оптация) или коллективные (трансферт) разновидности натурализации.

Гражданство детей приизменении гражданства родителей изменяется в зависимости от возраста детей.Обычно дети до 14-летнего возраста (в некоторых странах — до 12 лет, в США идругих странах установлен еще более низкий возраст) автоматически следуют зародителями, приобретая без дополнительных формальностей новое гражданство.Сложности возникают, если гражданство меняет один из родителей. В таком случаегражданство малолетнего ребенка сохраняется или изменяется по письменномусоглашению родителей. При изменении гражданства детей в возрасте 12— 14— 18 лет(иногда до 21 года) обычно спрашивают об их согласии в присутствии представителясудебного ведомства, нотариуса, иного представителя государственных органов, атакже педагога. Дети старше 18 лет (в некоторых странах старше 20, 21 года)изменяют свое гражданство на общих основаниях, хотя если они делают это вместес родителями, то процедура несколько упрощается.

Утрата гражданства.Возможны два способа утраты гражданства:

выход из гражданства илишение гражданства. Выход из гражданства осуществляется по инициативе лица,которое подает заявление об этом Как отмечалось, заявление обычно подается вместный орган министерства внутренних дел, но разрешение дает главагосударства. Лишенш гражданства осуществляется уполномоченными на то органамигосударства вопреки желанию лица. В ряде стран разрешается лишать гражданстватолько натурализованных граждан за преступления, указанные в законе, но иногдав течение лишь определенного срока после натурализации (например, шести лет вАвстрии). В отдельных странах закон предусматривает возможность лишениягражданства и урожденных граждан, но только за действия в пользу иностранногогосударства, которые причинили ущерб государству гражданина, или за умышленноеуклонение от военной службы. В странах Латинской Америки лишение гражданства (вотношении как натурализованных, так и урожденных граждан) используется вкачестве дополнительного наказания, назначаемого судом за некоторыепреступления (шпионаж и др.). Новейшие конституции многих стран запрещаютлишать гражданства. Утрата гражданства происходит также в результатерассмотренных выше оптапии трансферта и др., в некоторых из этих процедур естьэлементы добровольности, в других — принудительности.

Высылка граждан изстраны, ранее практиковавшаяся в некоторых государствах тоталитарногосоциализма, в большинстве стран запрещена В отношении иностранцев она можетбыть осуществлена, но только по постановлению суда (Румыния). В Мексике любогоиностранца может выслать орган исполнительной власти.

Экстрадиция (выдачалица от одного государства другому для следствия и суда) возможна всоответствии с международным договором или без него, но не допускается выдачалиц, обвиняемых в политических преступлениях. Обычно не выдаются собственныеграждане за преступления против другого государства или его граждан: таких лицсудит свой суд.

§3. Конституционный принцип равноправия граждан

Классификация прав исвобод личности. Существуют различные классификации прав и свобод личности, атакже граждан (одни права относятся к личности в целом, другие — только кгражданам, третьи — к определенной группе граждан, например достигших определенноговозраста для обладания политическими правами). Чаще всего конституционные праваи свободы делятся на четыре группы: права и свободы, выражающие равноправиеграждан (например, равноправие граждан перед законом); социально-экономическиеи культурные права, создающие юридические условия для активного участияличности в социально-экономической и культурной жизни общества (например, правона труд и свобода труда, право на использование достижений культуры);политические права и свободы граждан, связанные с их участием в политическойжизни общества, предоставляющие им возможность участия в управлении обществом игосударством (например, свобода объединения, используемая, в частности, длядавления на государственную власть); личные права и свободы, гарантирующиесвободу, неприкосновенность, достоинство личности.

Помимо индивидуальныхвыделяют также коллективные конституционные права, о которых будет сказанониже. Кроме того, принято, особенно в международном праве, различать правапервого, второго, третьего и даже четвертого поколений. К первому,традиционному поколению обычно относят личные и политические права,первоначально появившиеся в конституциях, ко второму — социально-экономическиеправа, конституционное закрепление которых связано с движениями широких масс, вчастности с выступлениями рабочего класса и опытом конституционногостроительства в странах тоталитарного социализма, к третьему — права, связанныев основном с глобализацией общественной жизни, с коллективными требованияминародов (например, право народов на мир, на развитие, на самоопределение), атакже так называемые гуманитарные права, к четвертому — группу прав, связаннуюпрежде всего с условиями и результатами научно-технической революции (например,право на здоровую окружающую среду).

Следует, однако,учитывать, что все эти классификации имеют условный характер: одно и то жеправо может быть отнесено к нескольким группам. Так, право на использованиедостижений культуры — это социально-экономическое право и одновременно праволичности, гуманитарное право, в котором нашли отражение новые сдвиги в сознаниилюдей в эпоху научно-технической революции и информатизации. Это право можетприобрести и политический характер (вспомним преследования деятелей культуры заих творчество в условиях тоталитарных режимов). Такие примеры можно умножить.

Равноправие. Следуетразличать понятия «равенство» и «равноправие». Люди неравны по своим физическими психическим возможностям, по уровню жизни, другим характеристикам, и в этомотношении никакое право не в состоянии уравнять их. Социальное равенство наданном этапе и, видимо, в обозримой перспективе неосуществимо. Конституцияможет предоставить лишь равные права, одинаковые юридические (но нефактические) возможности пользоваться ими, а также установить равные для всехобязанности. Конечно, абсолютного равенства прав и обязанностей для всех бытьне может. Это относится также к основным правам и обязанностям вконституционном праве. Они могут быть неодинаковыми для различных групп людей(как отмечалось, определенные ограничения возможны для иностранцев, конституцииговорят об особых правах молодежи, не все граждане имеют избирательные права ит.д.), но в пределах каждой группы лиц эти права и обязанности должны бытьодинаковы для всех ее членов.

Равноправие может бытьосуществлено в условиях социального неравенства, однако до определенногопредела, поскольку социальное неравенство оказывает огромное влияние наравноправие людей (например, при освобождении обвиняемого под залог, чтопрактикуется во многих демократических государствах, богатый выходит насвободу, а бедный, который не в состоянии внести залог, остается в тюрьме).

Установление закономнеравных прав граждан не соответствует общечеловеческим ценностям и называетсядискриминацией — различением в правах. В фашистской Германии существовалонеравенство в правах так называемых лиц арийской расы и других граждан (особомупритеснению и даже массовому истреблению подвергались евреи), в ЮАР до принятияв 1994 г. временной конституции существовал апартеид, африканцы, другиекатегории небелого населения не имели прав граждан (постепенный демонтажсистемы апартеида начался за несколько лет до 1994г.).

Большинство конституций(особенно старых) говорят о трех сторонах принципа равноправия: равенствограждан перед законом, равноправие независимо от расы и национальности,равноправие женщины и мужчины. Первое означает, что закон одинаковораспространяется на всех, независимо от должностного, социального положения,образования лица, каких-либо заслуг и иных качеств личности. Какие-то изъятиямогут быть установлены только законом, если конституция допускает это.

Равноправие независимоот расы и национальности означает, что права граждан не могут зависеть от цветаих кожи или национальности. Во второй мировой войне были разгромлены фашистскиегосударства, чьей официальной доктриной и практикой было национальноенеравноправие граждан, в 90-х годах покончено с апартеидом в ЮАР, сегрегация(разделение белых и цветных в местах общественного пользования), существовавшаяв США, давно признана Верховным судом неконституционной сначала вгосударственных, а затем и в частных школах, больницах, на транспорте и т.д.,хотя на бытовом уровне скрытая сегрегация в США существует (например,соглашения между домовладельцами определенных микрорайонов о том, что они небудут сдавать жилье в аренду лицам нежелательных национальностей).

Формой национальнойдискриминации является языковая дискриминация в некоторых прибалтийскихреспубликах, направленная против русскоязычного населения, а также дискриминацияпо этому же признаку на бытовом уровне в некоторых других государствах СНГ.Обязательный государственный язык (английский, французский, например), накотором публикуются законы в некоторых странах Тропической Африки, может статьформой национальной дискриминации для той части населения, которая говориттолько на племенных языках и не знает языка прежней метрополии.

В ряде стран существуютрезервации (для индейских племен — в Канаде, Колумбии, США, для коренногонаселения маори — в Австралии, Новой Зеландии, для саамов — на Аляске и т.д.).Резервации ограничивают свободу племен, закрепляя их на определенных землях,хотя отдельные члены племени могут покинуть резервацию в любое время. Племенана платят налогов, но и не участвуют как определенная общность вгосударственной жизни (политические права у их членов есть, они являютсягражданами государства, но в большинстве стран получили права граждан лишьнесколько десятилетий назад). С другой стороны, резервации могут использоватьсядля охраны природных богатств, являющихся источниками жизни для племен,способствуют сохранению культуры, обычаев племен, в какой-то мере предотвращаютпроникновение чуждых нравов и болезней.

Равноправие женщины имужчины предполагает юридические условия для их одинакового участия во всехсферах общественной жизни, для равного положения в семье. Однако до сих пор вотдельных мусульманских государствах женщины лишены избирательных прав(например, в Кувейте); до 1946 г. женщины были лишены избирательных прав воФранции, до 1971 г. — в Швейцарии (и сейчас там в единичных кантонах женщины неучаствуют в местных выборах). Их представительство в парламенте невелико (в США2% в сенате и 5% в палате представителей), впрочем, ни в одной стране нетсоответствия представительства женщин в органах государства в пропорции с ихчисленностью. Даже в Скандинавских странах, где женщины шире, чем где-либо,представлены в парламенте, их доля не достигает 40%. В ряде государств, однако,в последние десятилетия были женщины-президенты (Аргентина, Филиппины); внастоящее время женщины являются президентами республик в Ирландии, Исландии иШри-Ланке. Есть женщины-монархи (Великобритания, Нидерланды и др.), в некоторыхстранах женщины занимают или до недавнего времени занимали постпремьер-министра (Норвегия, Пакистан, Турция и др.). Тем не менее существуетдискриминация в трудовых отношениях, на бытовом уровне. Особенно сильно онараспространена в мусульманских странах.

Наряду с тремяпринципами равноправия в конституциях употребляются и более широкие формулировки.В конституциях ряда развивающихся стран говорится о равноправии независимо отплемени (в некоторых странах различаются благородные и иные племена), отгеографического места рождения (есть местности, к уроженцам которых, поповерьям, относятся недоброжелательно). Наиболее широкие формулировкииспользуются в конституциях стран тоталитарного социализма и постсоциалистических государств. В них обычно говорится также о равноправии гражданнезависимо от социального положения, происхождения образования, профессии,имущественного и должностного положения места жительства, отношения к религии ит.д.

§4. Социально-экономические права

Отношение ксоциально-экономическим правам в различных странах неодинаково. В государствахтоталитарного социализма им придается особое значение, и они находятся напервом месте в главе конституций о правах и обязанностях граждан. Впостсоциалистических конституциях они оттеснены назад естественными правамичеловека. В конституциях капиталистических стран, а также многих развивающихсястран они обычно перечисляются вперемежку с другими правами.

В конституциях,принятых до первой мировой войны, не говорилось о социально-экономическихправах личности и граждан. Включение таких положений в широком масштабе(отдельные упоминания встречались в конституции Мексики 1917 г., Веймарскойконституции Германии 1919г.) связано с опытом России, затем СССР и других странтоталитарного социализма. После второй мировой войны положения осоциально-экономических правах граждан стали включаться в конституциикапиталистических стран (в японскую 1946 г., итальянскую 1947 г.). Однако исейчас не только в действующих старых конституциях (например, США), но и вомногих новых основных законах нет норм о социально-экономических правахграждан, а во многих случаях (в том числе и в некоторых постсоциалистическихгосударствах) соответствующие положения сформулированы как пожелания, какопределенные намерения государства (вспомним, что говорилось выше о моральныхправах). К тому же нормы о социально-экономических правах допускают иныеварианты (право на труд не исключает безработицы). В ряде стран положения осоциально-экономических правах включены в разделы о директивных принципахполитики государства и рассматриваются не как субъективные права, защищаемые судом,а лишь как ориентир для деятельности правительства (Индия, Нигерия, Филиппины идр.).

К числусоциально-экономических прав относится прежде всего право собственности и еенаследования. Какую-то собственность, хотя бы на незначительные предметыдомашнего обихода, иные изделия, элементы окружающей природы, имеют все лица,даже те, которые в джунглях или на затерянных островах ведут первобытный образжизни. В конституциях речь идет прежде всего о собственности, обеспечивающейжизненные потребности человека. Ее обычно называют частной собственностью, хотяимеются и другие понятия частной собственности (например, в марксизме). Однакокрупную частную собственность (особенно ту, которая определяется в марксизмекак собственность на средства производства) не могут иметь все члены общества,определенная часть их ее лишена и вынуждена работать по найму у государства, уколлективных собственников (например, акционерных обществ) или индивидуальныхпредпринимателей. Выход из такого положения марксисты видят в уничтожениичастной собственности, которую они характеризуют как эксплуататорскую (речьидет о собственности на средства производства, — существование же собственностикак таковой и права собственности марксизм не отвергает). Такая ликвидациячастной собственности может быть осуществлена, с точки зрениямарксизма-ленинизма, путем сплошной национализации средств производства, чтобысделать всех работниками «единого государственного синдиката», или путемдобровольного кооперирования крестьян, кустарей и ремесленников, чторассматривалось как преобразование частной трудовой собственности еобщественную социалистическую, хотя на практике это вылилось в насильственноекооперирование, что повлекло за собой в СССР миллионные жертвы.

Представители другихнаучных направлений видят пути преодоления указанного противоречия в создании«среднего класса», который должен стать преобладающим в обществе с высокимуровнем жизни, или в пре вращении наемных работников в совладельцев предприятий(путем покупки акций, участия в прибылях, в управлении предприятием и т.д.), ограниченииправ собственника в соответствии с концепцией социальной роли частнойсобственности и т.д. Есть и другие научные взгляды, в соответствии с которымисовременные производительные силы в эпоху постиндустриального информационногообщества переросли рамки частной собственности на средства производства,становящейся экономически невыгодной для владельцев и тормозящей развитиепроизводства. Считается, что само развитие производства ведет к обобществлениюсобственности в самых различных формах, в том числе путем создания такихпредприятий, которые принадлежат работающим на них лицам (таких предприятий, втом числе принадлежащих профсоюзам, довольно много в некоторых Скандинавскихстранах, есть они и в США).

О праве собственности втом или ином объеме говорится практически во всех конституциях (кроме временныхосновных законов). Во многих из них уже нет прежних формулировок о священной инеприкосновенной частной собственности, вместо этого говорится о социальныхфункциях частной собственности, о том, что она обязывает собственника(Бразилия, ФРГ, Италия и др.). Согласно конституциям, собственность может бытьизъята для государственных и общественных нужд в интересах общества. Возможнанационализация отдельных отраслей хозяйства, обслуживающих общественныепотребности (электроэнергетика, вода, газ, нефть, автомобильные заводы),впрочем, на практике это положение толкуется весьма расширительно:национализация самых различных объектов происходила в Великобритании, Египте, Италии,Франции, Мексике и т.д… В условиях военного положения возможна реквизиция —временное изъятие собственности, например для целей обороны государства, но заплату, возможно временное изъятие на таможне запрещенных к вывозу предметов,может быть ограничено право собственника распоряжаться землей (в городах,сельскохозяйственными землями и др.). Однако конкретное имущество усобственника (кроме реквизиции и некоторых других случаев) может быть изъятотолько в общественных целях, на основе закона, по решению суда и приравноценном возмещении, которое в спорных случаях также определяется судом изачастую должно быть предварительным.

Можно обладать любойсобственностью, не запрещенной законом. Однако во многих странах иностранцы неимеют права собственности на землю, на природные подземные богатства. Крометого, некоторые объекты изъяты из оборота и не могут находиться в собственностиотдельных лиц (яды, определенные виды оружия и др.). По классическомумусульманскому праву четыре «стихии» — пастбища, вода, воздух, огонь — являютсяпредметами общего пользования и не могут находиться в собственности частныхлиц. На самом же деле на землю и воду во многих мусульманских странах давноутвердилась частная собственность.

В конституцияхтоталитарных социалистических стран существует другой подход к правусобственности. Частная собственность рассматривается как эксплуататорская и впринципе считается несовместимой с социализмом, хотя в последние годы всохранившихся странах тоталитарного социализма (кроме КНДР и отчасти Кубы)частная собственность и предпринимательская деятельность допускаются в довольношироких масштабах. Конституции стран тоталитарного социализма исходят изделения собственности на предметы производства и предметы потребления(обихода). Последняя форма собственности характеризуется конституциями какличная собственность, ее защита гарантируется. Допускается также частнаятрудовая собственность: собственность единоличных крестьян, кустарей,ремесленников на ограниченные по размерам средства производства, орудия труда ит.д.

Конституции странтоталитарного социализма устанавливают неравноправное положение различных видовсобственности. Законом установлены преимущества для социалистическойсобственности (государственной и общественной, т.е. собственности различныхобъединений работников, прежде всего производственных кооперативов крестьян),причем высшей среди них считается государственная, подлежащая повышеннойправовой защите.

d современныхконституциях все чаще говорится об интеллектуальной собственности, связанной створческим трудом (например, об авторских правах). Речь идет о нематериальнойсобственности, например на имя автора, на неприкосновенность произведения,изобретения, на право извлекать доходы из авторства и т.д.

С правом собственностисвязано право на свободную хозяйственную инициативу, на предпринимательскуюдеятельность. Это право заниматься любой деятельностью, приносящей доход, еслитакая деятельность не запрещена законом (может быть запрещено, например,производство ядов, оружия). Для предпринимательской деятельности существуетгосударственная регистрация, выдается свидетельство, лицензия с указаниемразрешенных видов деятельности.

Злоупотребление этимправом недопустимо. Во многих странах запрещена монополистическая деятельность— создание объединений с целью вытеснить конкурентов с рынка и установитьмонопольные цены на свою продукцию, запрещено ограничивать свободу законнойконкуренции, действуют специальные законы о защите прав потребителей,организованы специальные общества потребителей (общественные объединения),деятельность которых обычно довольно эффективна.

К числу важнейшихсоциально-экономических прав относятся права, связанные с трудовымиотношениями. Это прежде всего право на труд и свобода труда. Конституция изаконы регулируют коллективный труд в обществе, а не индивидуальный для себя(например, работа на садовом участке). Конституции стран тоталитарногосоциализма ограничиваются положениями о праве на труд (о свободе труда неговорится), под которым обычно понимается обеспечение государствомгарантированной работой всех трудоспособных и желающих трудиться, а такжеликвидация безработицы. Действительно, во многих таких странах (но не во всех)массовая безработица через 10— 15 лет после социалистических революций былаликвидирована, правда, за счет переизбытка рабочих мест и связанной с этимкрайне низкой оплаты труда: заработная плата, по существу, делилась между всемиработниками, в том числе и лишними. В капиталистических странах положение оправе на труд было включено в конституции, как правило, после второй мировойвойны и сопровождалось оговоркой о помощи со стороны государства безработным.Оно было дополнено положением о свободе труда, т.е. о праве заниматься любымвидом труда по своему желанию, если эта форма работы не запрещена законом. Этаформулировка одновременно была направлена против принудительного труда,практиковавшегося в тоталитарных, фашистских государствах, и противобязательного принуждения к труду (в отдельных социалистических государствах, вчастности в СССР, в мирное время вводилось принуждение к так называемомуобщественно полезному труду для тунеядцев, практиковалась их административнаявысылка из некоторых крупных городов). В демократических странах принудительныйтруд допускается на военной службе, по приговору суда, в условиях чрезвычайногоположения.

Право на труд и свободатруда дополняются конституционными положениями о безопасных и здоровых условияхтруда, о праве на свободный выбор профессии, на достойное вознаграждение (всоциалистических конституциях обычно говорится об оплате труда в зависимости отего количества и качества, а иногда — от общественной значимости), о праве насправедливую оплату труда. Законами установлен обязательный почасовой (в США)или помесячный (во Франции) минимум оплаты труда. Существует государственноепособие в случае вынужденной безработицы. Обычно оно составляет определенныйпроцент от предыдущей средней заработной платы (в Великобритании — 50—60%, вГермании _ 30—35%) и выплачивается не более года (в Канаде — 8 месяцев) итолько тем лицам, которые выплачивали ранее из заработной платы страховыевзносы по безработице (в большинстве стран такое пособие получают лишь от 2/3до 1 / 2 безработных). Размер пособия понижается через каждые несколькомесяцев. При отказе дважды от предложенной работы безработный может быть снят способия.

Средисоциально-экономических прав конституции зарубежных стран называют также правона отдых. Оно означает предоставление одного или двух выходных дней в неделю,которые оплачиваются работодателем (иногда этих дней больше, если проводитсявынужденное сокращение рабочего времени с целью повышения занятости),установление законом предельной продолжительности рабочей недели 40 часов(чего, однако, не существует во многих развивающихся странах), ежегодныйоплачиваемый отпуск. Во многих развитых капиталистических странахпродолжительность такого отпуска по закону составляет 3 (Германия) — 5(Испания, Франция) недель, но по статистике он длится дольше (например, вГермании, 2/3 работающих отдыхают, включая праздники, 36 дней), так как поколлективным договорам работодателя и профсоюза отпуск может быть увеличен, чтои делается. В Италии отпуск длится в среднем 4 недели, а США — 23 дня. Самыйкороткий отпуск в Японии: по статистике 7,6 дня в году. Во многих развивающихсястранах законов об отпусках не существует, как, впрочем, и самого отпуска длямногих категорий работников, особенно в сельском хозяйстве, сфере обслуживания.

В подавляющембольшинстве стран конституции предусматривают право на забастовку (стачку) —коллективное прекращение работы с выдвижением определенных требований кработодателю или государству. Забастовки должны осуществляться в рамках законао разрешении трудовых конфликтов. Прежде всего это означает, что требованиябастующих могут иметь лишь экономический характер (повышение заработной платы,улучшение условий труда и т.д.). Политические забастовки (с выдвижениемполитических требований), всеобщие забастовки (прекращение работы по всейстране), стачки солидарности (не ради собственных требований, а в поддержкубастующих других предприятий) законами обычно запрещены. Не разрешаются такжезабастовки на предприятиях жизнеобеспечения (снабжение водой, электроэнергией ит.д.), на транспорте — железнодорожном, воздушном, а иногда и на других видахтранспорта, работникам отдельных профессий (например, правоохранительныморганам, государственным служащим). Правда, из этих запретов иногда делаютсяисключения, а иногда, напротив, ужесточается перечень запрещений.

Проведение забастовкиподчиняется установленным в законе правилам: предварительное уведомлениеработодателя о готовящейся забастовке (обычно за неделю, за пять дней),проведение предварительных примирительных переговоров (Франция), арбитраж —добровольный (Италия) или обязательный (Австралия), опрос или даже голосованиеколлектива по вопросу о согласии на забастовку. На предприятиях, имеющихзначение для национальной безопасности, проведение забастовок может бытьзапрещено или отложено правительством (главой государства) на определенный срок(в США такой «период охлаждения» может длиться до 80 дней).

Забастовки, несоответствующие требованиям закона, по иску работодателя или правительства(министерства труда) признаются судом незаконными. Участники такой забастовкимогут быть уволены без выплаты компенсации, организаторы — подвергнутынаказанию (вплоть до уголовного наказания по суду), а профсоюзы, поддержавшиеили организовавшие незаконную забастовку, — оштрафованы судом. Штрафы бываютобычно очень крупными и, по существу, разоряют не только местный, но иотраслевой профсоюз.

Конституции странтоталитарного социализма, как правило, не содержат положений о праве назабастовку: они не разрешены, но и не запрещены. Теоретически считается, чтотрудящиеся, которым принадлежит политическая власть и коллективная(социалистическая) собственность, не будут бастовать против самих себя, однакона практике забастовки, хотя и редко, но были (в широких масштабах в Польше). Вряде стран социалистической ориентации правительства даже поощрялизабастовщиков на предприятиях иностранных фирм, демонстрируя этим борьбу противимпериализма. В условиях военных режимов в отдельных развивающихся странахвсякие забастовки запрещены.

К числусоциально-экономических прав относится право на здоровую окружающую среду, наохрану здоровья (положения об окружающей среде появились в новейшихконституциях и связаны с современными экологическими проблемами). Реальноеосуществление права на охрану здоровья зависит от системы здравоохранения,существующей в данной стране. В США и некоторых других странах действуетсистема либеральной медицины: пациент сам оплачивает прием у врача и стоимостьлекарств. При данной системе есть, конечно, и муниципальные больницы, но имимогут пользоваться только наименее обеспеченные слои населения. В Германии,Польше, Франции существует страховая (социальная) медицина. В этом случаесоздается специальный общегосударственный фонд здравоохранения, куда средствавносят государство из бюджета (это основная часть фонда, обычно 70—80%),предприятия (работодатели) и сами работники (в последнем случае это такназываемая медицинская страховка, в Германии она составляет 6,5% от заработнойплаты), но в некоторых странах работники таких отчислений не делают. В данномслучае медицинское обслуживание и лекарства, по крайней мере во времяпребывания в больнице, а часто и вне ее, бесплатны, однако до определенногопредела: очень дорогие лекарства и операции дополнительно оплачиваютсяпациентом. В Великобритании, Дании, Италии, ряде тоталитарных социалистическихстран существует государственная медицина: расходы целиком оплачиваются избюджета, пациент затрат не несет. В некоторых странах с государственноймедициной бесплатными являются и лекарства для амбулаторных больных (всегда пристационарном лечении), в других — лекарства для амбулаторных больных платные,но существует много льгот и скидок в цене. Кроме того, дорогостоящие лекарстваи операции также могут дополнительно оплачиваться пациентом. Число стран сгосударственной медициной невелико. Законы о государственной медицине принималисоциал-демократы, когда они были у власти. Во многих странах государственнаямедицина существует только для неимущих слоев населения. Применяются такжеразличные смешанные формы медицинского обслуживания, чаще всего речь идет огосударственно-социальной (страховой) медицине.

Конституции зарубежныхстран, принятые в последние годы, содержат положения о праве работников научастие в управлении предприятиями (обычно через своих делегатов). Всоответствии с этим в ряде стран действуют законы о рабочих, заводских,производственных и иных советах, которые отчасти избираются работниками, аотчасти делегируются работодателями. Они, однако, решают главным образомвопросы социального характера и не вправе вмешиваться в полномочия собственникаи администрации предприятий. Хозяйственная власть на предприятии не может бытьразделена — таково требование работодателей.

В странах тоталитарногосоциализма применяется более широкая формулировка — право на участие трудящихсяв управлении обществом и государством. Она в основном относится уже кполитическим, а не к социально-экономическим правам, но в ней содержится исоциально-экономический элемент. На предприятиях стран тоталитарного социализмасоздаются заводские, производственные советы, регулярно созываются производственныесовещания коллектива, значительными правами по закону обладают профсоюзныеорганизации. Эти органы и организации (в отличие от стран с рыночнойэкономикой) участвуют и в определении производственной деятельностипредприятия. Правда, сами они находятся под руководством организацийкоммунистической партии на каждом предприятии.

К рассматриваемойгруппе прав относится право на образование и свобода образования (вконституциях стран тоталитарного социализма говорится только о праве наобразование). Положение о праве на образование обычно дополняется указанием нанеобходимость определенной степени обязательного и бесплатного образования,которое гарантируется созданием государственных и муниципальных школ. Во многихразвивающихся странах обязательным и бесплатным является только начальноеобразование, но и этот стандарт удается выдержать не всегда из-за нехваткиучителей, школьных помещений, нежелания посылать детей в школу (речь идет,например, о племенах пигмеев в Африке). Во многих развитых капиталистическихстранах обязательным является девяти-, а иногда одиннадцатилетнее образование.В большинстве постсоциалистических стран установлено обязательное и бесплатноевосьми- или девятилетнее образование.

Свобода образования —это право учить детей и получать образование взрослым любым способом: вгосударственных, муниципальных, церковных школах, самостоятельно, экстерном ит.д., но всегда предусматриваются экзамены. Государственные школы, как имуниципальные, бесплатны, однако можно получать образование также в частныхшколах, частных пансионах, где число учеников в классе значительно меньше (вВеликобритании, например, почти в 2 раза) и качество образования, как правило,выше (в постсоциалистических странах — далеко не всегда), но за учебу приходитсяплатить довольно дорого. Высшее образование тоже может быть государственным ичастным. В некоторых странах обучение в государственных университетахбесплатное, в других за него тоже надо платить, хотя и меньше, чем в частныхуниверситетах. В большинстве стран студенты не имеют государственной стипендии,хотя многие получают ее от благотворительных фондов, муниципалитетов,предприятий. В странах тоталитарного социализма высшее образование бесплатное,все успевающие студенты получают стипендии, правда, их размер зачастую гораздониже прожиточного минимума. Аналогичная ситуация существует и в большинствепостсоциалистических стран.

С правом на образованиесвязана академическая свобода — свобода обучения, преподавания в соответствии свзглядами и концепциями преподавателя. Вместе с тем существуют государственныеобразовательные стандарты, определяющие объем и уровень необходимых знаний (вомногих странах, например в США, стандартов нет и преподаватель вправе читатьлекцию по любой проблеме, которая объявляется заранее, а студенты пособственному желанию записываются на прослушивание ее).

Законодательствозапрещает при обучении внушать насилие, презрение к другим народам, нарушатьморальные принципы. Иногда принцип академической свободы применяется только квысшей школе.

В конституциях странтоталитарного социализма нередко устанавливается, что обучение должноосуществляться на основе марксистско-ленинской идеологии и соответствоватьцелям коммунистического воспитания.

Конституции многихстран, особенно принятые после второй мировой войны, говорят о праве насоциальное обеспечение (иногда — на социальную помощь) или на пенсию. Пенсииобычно подразделяются на трудовые и социальные. Первые выплачиваютсягосударством при двух условиях: достижении определенного возраста и наличиинеобходимого трудового стажа. За рубежом пенсионный возраст обычно составляет60—65 лет для мужчин и 55—60 лет для женщин (иногда он бывает выше), а стаж —20—25 лет для женщин и 25—30 лет для мужчин. При неполном стаже работывыплачивается частичная пенсия. В одних странах можно одновременно работать,получая заработную плату, и иметь пенсию по возрасту (Куба, Румыния и др.), вдругих такое совмещение запрещено (Франция). Для выплаты пенсий в государствесоздается пенсионный фонд, состоящий из средств из бюджета, отчисленийпредприятий, нередко из налоговых отчислений от заработной платы (по желаниюсамих работников). Для получения права на пенсию работник должен сделатьопределенное количество таких ежемесячных отчислений (в некоторых странах 40—50).

Социальные пенсиивыплачиваются при инвалидности (в том числе инвалидам с детства, не имеющимвозможности трудиться), в случае потери кормильца, для воспитания малолетнихдетей, в других случаях, установленных законом. Кроме государственных пенсий,определенным категориям лиц выплачиваются муниципальные пенсии илимуниципальные доплаты к государственной пенсии. В развитых странах, какправило, выплачиваются дополнительно пенсии от фирм, в основном работникам,которые долго в них работали. По законодательству некоторых стран разрыв междуминимальной и максимальной пенсией не должен быть значительным (например, вШвейцарии не более чем в 2 раза). Право на социальное обеспечение можетвключать социальное обслуживание (например, содержание в домах престарелых,инвалидов).

В последние десятилетияв конституциях ряда стран (даже развивающихся) появилось новоесоциально-экономическое право — право на жилище. Оно обычно толкуется так, чтокаждый вправе приобретать себе жилище в любом районе страны (исключение составляютвоенные городки, закрытые зоны), а малоимущим гражданам жилье за низкую ценуили бесплатно предоставляют муниципалитеты из государственных или муниципальныхжилищных фондов. При аренде жилья наймодатель не вправе произвольно расторгнутьдоговор. Выселить арендатора можнс лишь в судебном порядке и по основаниям,указанным в законе (это не соблюдается во многих развивающихся странах). Впостсоциалистических странах, где в городах жилье в основном принадлежалогосударства или местным органам власти и сдавалось гражданам в аренду по оченьнизким, просто символическим ценам, теперь разрешена приватизациягосударственного, муниципального, ведомственного (принадлежащего органамуправления) жилья: по желанию квартиросъемщика оно бесплатно переходит в его собственность,и в отличие от прежнего порядке новый собственник должен сам заботиться о нем,проводить необходи мый ремонт. Собственник вправе продать жилище или инымобразов» распорядиться им. Выселение лица из арендуемого жилья возможно толькопо судебному постановлению.

Средисоциально-экономических прав и прав в области культуры конституции обычноназывают свободу литературного, художественного научного и других видовтворчества. Интеллектуальная собственность (право автора на свое произведение,идеи), о которой все чаще говорите? в конституциях, охраняется законом. Вконституциях содержатся также положения о праве на участие в культурной жизни,праве пользоваться достижениями культуры, о доступе к культурным ценностям идругие положения, касающиеся прав в области культуры. В странах тоталитарногосоциализма творчество в области культуры должно соответствовать официальнойидеологии (например, идеям чучхе в КНДР).

 

§5. Политические права

 

Политические правасвязаны с участием в общественно-политической жизни, с формированием органовгосударства, с организованным давлением на государственную власть (например,путем политических демонстраций). Эти права принадлежат, как правило, лишьгражданам данного государства. Только в некоторых странах и лишь отдельными политическимиправами (например, избирательными) могут пользоваться лица без гражданства ииностранцы (последние — обычно лишь н< основе взаимности, по соглашениямгосударств).

К числу политическихправ, давно получивших закрепление в конституциях, относится свобода мысли,слова, печати. По существу, все это, хотя и в разных конституционныхформулировках, означает свободу выражения мнений публично и по общественнозначимым вопросам. В те далекие времена, когда никаких конституций еще не было,первым средством такого выражения были устные выступления, в частности нанародных собраниях. Затем появилась печать, а в настоящее время большеезначение приобретают электронные средства массовой информации, особеннотелевидение. Новейшим выражением свободы слов, стали конституционныеформулировки о свободе информации, хотя ] данном случае имеются в виду нетолько вопросы политической жизни речь идет не только о праве выражать ираспространять мнения, но и о праве искать информацию, черпать ее из всехдоступных источников законным способом. Незаконное получение информации,например подслушивание телефонных переговоров политических оппонентов, иных лицбез санкции судьи, влечет ответственность.

Свобода выражениямнений означает отсутствие цензуры — специальных государственных учреждений идолжностных лиц, которые вправе разрешать или не разрешать опубликование,передачу по электронным средствам массовой информации, выход в светопределенных мате риалов. Автор вправе публиковать или иными способами делатьобщедоступными свои мнения и убеждения, однако за нарушение законов i печати, осредствах массовой информации он несет ответственность Она возможна заразглашение государственной тайны, оскорбление, клевету (распространениезаведомо ложных порочащих сведений), за диффамацию (распространение порочащих,но не ложных сведений). Ответственность обычно несут автор и редактор; издательответственности не несет, так как он — предприниматель. Нельзя также разглашатьпрофессиональную тайну — врачебную, тайну следствия и др.

В соответствии сМеждународными пактами о правах человека 1966 г. конституции многих странустанавливают и другие ограничения. Запрещаются пропаганда и агитация,возбуждающие социальную, расовую, религиозную, национальную вражду, пропагандаидей национального, языкового, иного превосходства. Такие положения особенночасто встречаются в основных законах постсоциалистических государств, чтосвязано с их прошлым.

В странах тоталитарногосоциализма свобода выражения мнений ограничена зафиксированным в законахзапрещением антисоциалистической пропаганды, которая составляет«контрреволюционное преступление».

При нарушении законов осредствах массовой информации возможно наложение ареста — запрещениераспространения издания, телевизионной передачи и т.д. Решение об аресте обычнопринимается в судебном порядке (на основе судебного приказа, т.е. специальногопостановления судьи), но в ряде развивающихся стран такое право имеют и органыисполнительной власти. Конфискация издания, кассет, что означает последующее ихуничтожение, возможна лишь на основе коллегиального решения суда.

Для создания средствмассовой информации необходима их регистрация в соответствующем государственноморгане (например, в комитете по печати, в регистрационной палате). Это неозначает выдачу разрешения: создание средств массовой информации свободно.Регистрация является способом учета, одновременно она означает предоставлениегазете, журналу, телевидению прав юридического лица. Создание и содержаниесредств массовой информации стоит очень дорого. Основные доходы они получаютобычно не от тиража, а от рекламы, в связи с чем крупные рекламодатели могут вкакой-то мере влиять на характер печати или телевизионных передач. Вместе с темсредства массовой информации в силу их особой роли в обществе находятся подпрямым или косвенным контролем государства. Прямой контроль осуществляется вслучае, если они принадлежат государству. Косвенный контроль осуществляетсячерез публичные корпорации с участием государства, которому принадлежит нередкоконтрольный пакет акций, с помощью соответствующего законодательства, черезминистерства информации (печати), регистраторов, суд и т.д. В демократическихстранах государство следит и за тем, чтобы не было монополизации средствмассовой информации, поскольку это нарушает свободу слова.

Почти во всехконституциях, включая страны тоталитарного социализма, говорится о свободеобъединения в политические партии, профессиональные организации,социально-экономические, культурные, спортивные и иные общества. Лишь вединичных странах исключение делается для партий: они запрещены как нарушающиеединство мусульманской общины (уммы). До 80—90-х годов в тоталитарныхразвивающихся странах, особенно в Африке, запрещались все партии, кромеправящей. В государствах тоталитарного социализма таких запретов несуществовало. В некоторых из них была одна партия, в других — несколько, но вусловиях конституционно провозглашаемой руководящей роли коммунистическойпартии существование других партий не имело особого значения.

Конституцииустанавливают лишь самые общие положения, относящиеся к партиям, иногдаупоминают о свободе образования профсоюзов, лишь в конституциях странтоталитарного социализма содержатся пространные статьи об общественныхорганизациях и их роли в обществе. Конституции содержат обычно три положения ороли партий: устанавливают многопартийность, говорят о роли партий вдемократическом обществе (они содействуют выражению политической воли народапутем голосования), устанавливают, что их организация и методы деятельностидолжны соответствовать принципам демократии и национальной независимости.Иногда говорится также, что партии не могут создаваться на этнической,национальной, религиозной основе (обычно это относится к развивающимсястранам), а их организации учреждаются только но территориальному признаку, чтонельзя создавать партийные организации на предприятиях, в учреждениях(последнее положение типично для постсоциалистических государств). Во многихевропейских странах, однако, таких запретов нет, есть клерикальные партии(создаваемые с учетом религиозного признака), в ряде стран создаются партийныеорганизации и по месту работы. Коммунистические партии в государствахтоталитарного социализма всегда строятся по территориально-производственномупризнаку.

Детально положениеобщественных объединений обычно регулируется тремя видами законов: ополитических партиях, о социально-экономических и иных объединениях, не имеющихглавной целью извлечение прибыли, и об акционерных обществах (товариществах ит.д.), чья деятельность связана с получением доходов. Последний вид организацийрегулируется нормами гражданского (торгового, частного) права. Иногдасуществуют отдельные законы о профсоюзах, о кооперативах.

Право на объединениереализуется также путем создания и деятельности общественных учреждений,которые не имеют членства и цель которых состоит в оказании определенныхсоциальных услуг. К ним близки органы общественной самодеятельности (уличные,родительские в школах и иные комитеты); часто возникают различные общественныедвижения (например, за охрану природы), которые также не знают постоянногочленства и в которых иногда есть только коллективные члены.

Общественныеобъединения создаются явочным порядком, предварительного разрешения на это нетребуется. Однако организации, имеющие свои уставы, должны зарегистрироваться.Конституции устанавливают, что организация и деятельность общественныхобъединений должны быть подчинены демократическим принципам (Испания). Дажеесли они занимаются политической деятельностью (в некоторых странах это прямозапрещено, например профсоюзам, религиозным объединениям) и оказывают давлениена государственную власть, все же их главной целью в отличие от партий неявляется завоевание власти, создание правительства. В странах тоталитарногосоциализма общественные организации вовлекаются в политику, но под руководствомкоммунистической партии: они рассматриваются как «приводные ремни» от партии кмассам.

В отличие отобъединений, занимающихся извлечением прибыли, общественным организациям ненужно получать лицензии (разрешения на деятельность), но они должны бытьзарегистрированы (занесены в реестр) и представлять регистратору (обычноминистерству юстиции) данные о своем финансовом положении.

Особенно детальнозаконодательство регулирует порядок создания политических партий (в техстранах, где есть законы о политических партиях). Для создания партиинеобходимо присутствие на учредительном собрании минимума граждан, обладающихполитическими правами (в Венгрии — 10, в Болгарии — 50 человек). Присутствующиеизбирают председателя, секретаря, составляют учредительный протокол, принимаютустав, документ о целях организации и т.д. Аналогичный порядок применяется ипри создании некоторых общественных организаций.

Важнейшим политическимправом граждан является свобода собраний, митингов (собраний только подоткрытым небом) и демонстраций (собраний в движении, хотя бывают, например, и«сидячие» демонстрации). Это формы выражения коллективного мнения пообщественно значимым вопросам. Многие конституции уточняют: это правособираться мирно и без оружия. Правовое регулирование свободы собраний различнов зависимости от рода собрания. Для собрания в закрытом помещении не надо ниразрешения властей (мэрии, полиции), ни их уведомления, хотя нужно иметь,например, разрешение собственника занять принадлежащее ему помещение наопределенное время. Если организаторы собрания считают, что возможныбеспорядки, они могут обратиться в полицию с просьбой прислать еепредставителя, который не вправе вмешиваться в ход собрания (его открывает,ведет и закрывает председательствующий). Лишь при возникновении массовыхбеспорядков, а также если собравшиеся имеют оружие и специально подготовленныепредметы, которые могут причинить ущерб здоровью людей, представитель полицииможет действовать самостоятельно.

Если собраниепроисходит на улице, площади, в парке, собравшиеся ограничивают свободу другихлиц (например, право на свободу передвижения или прогулку в общественномместе). Поэтому для собрания на открытом воздухе требуется предварительноеуведомление или даже разрешение властей (в Германии — за 2 дня, во Франции — за3, в Великобритании — за 6 дней). Кроме того, в ряде европейских стран полициявправе запретить на 2—3 месяца всякие публичные собрания на открытом воздухе вконтролируемом ею районе, если сочтет, что такое собрание может привести кобщественным беспорядкам. Собрания не разрешаются в таких местах, гдерасположен законодательный орган, резиденция главы государства, где существуютострые национальные, религиозные и иные противоречия. В таких местах нередкозапрещены и пикеты — небольшие группы граждан с плакатами возле пикетируемогообъекта (здания), но иногда пикеты возле высших органов государственной властиразрешены, правда, на определенном удалении.

Тема собрания наоткрытом воздухе, фамилии его организаторов, предполагаемое число участниковдолжны быть сообщены мэрии или полиции при уведомлении или обращении заразрешением. Это относится и к демонстрациям, но не к пикетам.

Для демонстрацийсуществуют более жесткие требования: мэрия утверждает маршрут движения, можетограничить число участников демонстрации. При отклонении от установленногомаршрута полиция вправе вмешаться и рассеять демонстрацию с применением силы итехнических средств. В развивающихся странах полиция при несанкционированных демонстрацияхчасто применяет оружие, бывают значительные человеческие жертвы.

Особую форму имеетпикетирование — публичное выражение коллективного или индивидуального мнения,без шествий и звукоусиления, путем размещения у пикетируемого объекта граждан сплакатами, другими изобразительными средствами.

К числу политическихправ относится право петиций. Это индивидуальные и коллективные обращенияграждан к высшим органам государства (в англосаксонских странах под петициямипонимается прежде всего обращение к парламенту). Военнослужащие вправе подаватьтолько индивидуальные петиции. Хотя по своему характеру петиции — этополитическое право, они могут содержать и чаще всего содержат обращения поличным вопросам. В мусульманских странах этому праву соответствует право любогомусульманина (члена уммы) прийти во двор резиденции монарха и обратиться спросьбой в часы и дни приема. В постсоциалистических странах, а также странахтоталитарного социализма праву петиций отчасти соответствует право гражданобращаться с жалобами и заявлениями во все органы государственной власти,включая высшие.

Промежуточное местомежду политическими и личными правами занимает право граждан на равный доступ кгосударственной службе. В данном случае речь идет прежде всего о так называемойклассифицированной государственной службе с ее чинами и рангами. Кгосударственной службе приравнивается участие в суде в качестве присяжных,народных заседателей. Подробнее о государственной (публичной, гражданской)службе будет сказано ниже.

§6. Личные права и свободы

В отличие отполитических прав, которые касаются, прежде всего, граждан, личные права исвободы определяют положение личности как таковой. Они в большей мере связаны сконцепцией естественных прав человека. К их числу относится прежде всего правона жизнь. Юридически это означает, что человек может быть лишен жизни только по приговору суда с обязательным участием присяжных заседателей. Однако во многихгосударствах (в том числе почти во всех, что входят в Совет Европы) смертнаяказнь запрещена. Есть, однако, экстраординарные случаи лишения жизни, напримерприменение оружия часовым на посту при охране военного объекта; иногдаразрешена эвтаназия — лишение жизни детей-уродов, являющихся нежизнеспособными,родившихся без необходимых для жизни органов, а также лиц, неизлечимо больных.Это осуществляется после медицинского консилиума, по просьбе больного, а вотношении детей — с согласия родителей (в 1996 г. такие законы были приняты внекоторых штатах и территориях Австралии). Моментом смерти считается полноепрекращение работы мозга. С этого момента можно брать для трансплантации органыумершего.

Важнейшие праваличности — свобода и личная неприкосновенность, физическая и психическая.Лишение свободы (тюремное заключение и др.) опять-таки возможно лишь поприговору суда. Содержание лица в рабстве, работорговля давно признанымеждународным правом деяниями, противоречащими природе человека, и тягчайшимимеждународными преступлениями. Правда, у некоторых отсталых племен в отдельныхразвивающихся странах еще встречается домашнее рабство, хотя законом онозапрещено.

Личнаянеприкосновенность означает прежде всего, что временное лишение человекасвободы (арест и полицейское задержание) может быть осуществлено только наопределенный срок и с обязательным соблюдением установленных законом процедур.Арест возможен при возбуждении уголовного дела с санкции судьи. Как частныйслучай возможен дисциплинарный арест — содержание военнослужащего на гауптвахте(мера наказания).

Полицейское задержаниес доставкой в участок может быть осуществлено полицейским служащим принарушении лицом общественного порядка; возможно задержание подозреваемого впреступлении, в терроризме, в подготовке преступления. Срок задержанияограничен: оно составляет обычно 48—72 часа (в ряде развивающихся странустановлены более длительные сроки — до 180 дней в Индии по закону отеррористах). В некоторых случаях возможны другие основания для длительногозадержания (например, для установления личности нарушителя границы, бродяг), новсегда с санкции судьи. В Иране возможно бессрочное задержание на местепреступления.

Главной юридическойгарантией против необоснованного задержания считается институт «хабеас корпус»,возникший в средние века в Великобритании и теперь принятый под этим женазванием в большинстве стран. Он означает, что любой задержанный по еготребованию должен быть немедленно доставлен к судье и тот решит, освободить  задержанногопод залог или отправить в тюрьму. В странах Латинской Америки существуетаналогичный институт — «процесс ампаро». Свобода личности не исключаетпринудительного лечения некоторых больных, например с психическимизаболеваниями, временной изоляции других больных с крайне опаснымизаболеваниями для окружающих. Но осуществляется это во всех случаях посудебному постановлению.

Среди личных правконституции называют достоинство личности Запрещаются пытки (положения об этомсодержатся в конституциях ряда развивающихся стран), жестокое и негуманноеобращение, унижающее человека, медицинские и иные эксперименты без согласиялица В судебном порядке достоинство личности охраняется с помощью особо го искао защите достоинства (например, при оскорблении в печати) возбужденияуголовного дела по обвинению в клевете, диффамации Гражданский иск в случаепризнания судом его обоснованности влечет обязанность публикации опровержения,извинения и выплаты истцу определенной суммы в качестве компенсации моральногоущерба. Конституционное право охраняет частную жизнь и имеющиеся угосударственных органов данные о личности (Болгария, Венгрия, Нидерланды).Такие данные не могут быть обнародованы без ведома лица, запрещается и и?использование во вред личности. Некоторые конституции (например Перу 1993 г.)предусматривают особые формы судебного процесса, связанные с истребованием отгосударственных органов данных о личности с нарушением правил их обнародования.

Конституции всех стран,в том числе и тех, где существует государственная церковь (о ее положении будетсказано ниже), провозглашаю! свободу совести. Этот термин имеет исторические корни:на протяжении веков мировоззренческие вопросы были тесно связаны с религией, срелигиозными представлениями о мире, о нравственности. Теперь этс правоисповедовать любую религию или не исповедовать никакой (относиться к религиинейтрально), вести пропаганду религиозных и иных взглядов (в конституциях странтоталитарного социализма говорится не об иных, а об «антирелигиозныхвзглядах»). Никто не обязан заявлять с своих религиозных или антирелигиозныхубеждениях (в странах тоталитарного социализма это обязательно для членовкоммунистической пар тии и ее молодежной организации). Верующие вправесовершать религиозные культы, которые не должны нарушать общественный порядокмораль, использоваться в политических целях, хотя в некоторых странах, напримерв Польше, церковь активно участвует в политике. Запрешается дискриминация нарелигиозной основе, но кое-где определенные церковные организации пользуютсяпреимуществами или государственной поддержкой (например, католики в СевернойИрландии, Испании мусульмане в арабских странах, иудеи в Израиле, восточнаяправославная церковь в Болгарии и Греции, англиканская церковь вВеликобритании, лютеранство в Дании). Провозглашение законом какой-либо религииили церкви государственной не исключает свободного исповедания других религий,но влечет за собой поддержку такой церкви из государственного бюджета,назначение высших священников главами государств — монархами (глава государстваодновременно считается главой государственной церкви), оплату священников ввойсках из государственного бюджета. В Великобритании в верхней палатепарламента «по должности» заседают высшие церковные иерархи государственнойцеркви. В ряде стран Латинской Америки осуществляется государственный патронатнад определенной церковью: президент назначает епископов из числа кандидатур,предложенных ему церковью. Религиозные объединения обычно являются юридическимилицами, имеют собственность, вправе создавать свои предприятия, учреждения(обычно создают сельскохозяйственные, художественные предприятия, учебныезаведения), на их работников распространяется законодательство о труде, осоциальном страховании.

Неприкосновенностьжилища как право личности означает, что вход в жилище посторонних возможентолько с разрешения хозяина (термин «жилище» толкуется в законодательствешироко: сюда могут относиться и номера в гостинице). Без такого разрешения входв жилище, например для обыска, выемки каких-либо предметов, документов,возможен лишь на основании постановления судьи. Бывают, однако, экстренныеслучаи, когда доступ в жилище возможен и без разрешения (например, для тушенияпожара, угрожающего не только хозяину, но и другим лицам). Для обыска и выемкинеобходимо присутствие двух понятых — беспристрастных свидетелей, которыедолжны удостоверить происходящее и подписаться под протоколом, фиксирующимдействия и их результат.

Конституционным правомличности является тайна переписки, телефонных и телеграфных сообщений,сообщений по факсу, электронной почте и т.д. Ознакомление с личнойкорреспонденцией опять-таки возможно с разрешения судьи (имеется в видупереписка лиц, подозреваемых с совершении преступления). Такой же порядокустановлен для прослушивания телефонных переговоров, но в обоих случаях судьедолжны быть представлены доказательства необходимости таких мер. Незаконноепрослушивание телефонных переговоров своих политических противниковизбирательным штабом президента Никсона (о чем он знал) привело в 1974 г.впервые в истории США к отставке президента (под угрозой импичмента, т.е.отрешения от должности парламентом путем особой процедуры, и последующегоуголовного процесса). Это дело широко известно как «уотергейт» (по названиюместности, где располагался избирательный штаб демократической партии).

Свобода передвижения потерритории страны и выбор места жительства — неотъемлемое право человека. Ономожет быть ограничено на основании закона для иностранцев (например, они недопускаются для постоянного проживания в военные городки). Ограничения в целяхобеспечения военной тайны могут быть введены и для отдельных категорий граждан,а также в зонах экологических бедствий, массовых заболеваний, в условияхчрезвычайного положения.

Лицо вправе в любоевремя эмигрировать, а гражданин — и возвратиться в свою страну. Положения обэтом особенно характерны для постсоциалистических конституций, поскольку встранах тоталитарного социализма такое право не признавалось. Однако существуютограничения на выезд из страны: если лицо призвано на военную илиальтернативную службу, является обвиняемым, осужденным, знает государственную тайну,сообщило о себе ложные сведения при оформлении документов на эмиграцию.

Многие конституционныеправа личности связаны с судебной сферой. Это право свободного доступа к суду,право на получение квалифицированной юридической помощи, презумпция невиновности,право обвиняемого на защиту и др.

§7. Коллективные права социальных, национальных и иных общностей

В последние десятилетиясначала в конституционном праве стран тоталитарного социализма, а затем и вдругих основных законах стали сравнительно широко закрепляться права различныхобщностей, коллективов. Однако первым примером такого рода было положениеДекларации независимости США 1776 г., провозгласившей право народа (в данномслучае американских колоний Великобритании) на сопротивление угнетательскомуправительству (имелось в виду королевское правительство метрополии —Великобритании). В африканских конституциях, принятых после крушениятоталитарных режимов в странах этого континента в 90-х годах, коллективноеправо народа на сопротивление угнетению подверглось определенным уточнениям,отражающим идеологию современной эпохи: право на сопротивление мирнымисредствами, включая кампании гражданского неповиновения (Бенин, Буркина-Фасо,Гана и др.). В Германии, Словакии отмеченные выше положения имеют и индивидуальныйхарактер: каждый гражданин вправе оказывать сопротивление всякому, ктопопытается устранить демократический строй, если иные средства не могут бытьиспользованы.

В конституции странтоталитарного социализма впервые было включено положение о праве наций насамоопределение вплоть до отделения. Оно приняло форму конституционной нормы оправе выхода (сецессии) субъекта федерации из ее состава (в странахтоталитарного социализма субъекты федераций создавались понационально-территориальному признаку). В международном праве это положениебыло истолковано расширительно — как право этносов самостоятельно распоряжатьсясвоей судьбой, определять свой политический строй, форму организации жизни. Скрушением социалистических федераций право сецессии исчезло из конституций, ноконституция Эфиопии 1994 г. закрепляет его в своеобразной форме: в нейговорится о праве наций, национальностей и народностей федеративной Эфиопиивыйти из ее состава. Речь идет именно об этнических группах, но не о штатах,которые в Эфиопии являются субъектами федерации.

Начиная с конституцииПортугалии 1976 г., в основных законах некоторых стран появились нормы о правахполитической оппозиции как определенной общности (в Великобритании нормыподобного рода существовали и раньше на основе неписаных обычаев). Оппозицияимеет право на доступ ко всем официальным документам правительства, право наответ в правительственных газетах, право на информацию и т.д. В Бразилии,согласно конституции 1988 г., лидер оппозиции является обязательным членомСовета республики при президенте.

Конституция Китая 1982г. предусматривает определенное коллективное право-привилегию для городскихжителей', их преимущественное право по сравнению с сельскими жителями напредставительство в выборных коллегиальных органах государственной власти. Этоположение рассматривается как мера по усилению влияния рабочего класса в Китае— стране в основном крестьянской.

В современныхконституциях говорится о многих других коллективных правах различных социальныхобщностей: трудящихся, пенсионеров, детей — в Бразилии, детей и женщин — вЭфиопии; во многих странах говорится о правах молодежи, безработных, коренныхнациональностей, потребителей/инвалидов и т.д. Коллективный характер имеютдругие права: на развитие, на мир, на чистую окружающую среду, так как они немогут принадлежать только какому-либо одному индивиду.

Многие другие права исвободы, названные выше, также предполагают коллективное использование, могутбыть реализованы только в определенном коллективе. Таково, например, право назабастовку (один работник, отказавшийся от работы, еще не являетсязабастовщиком). Свобода собрания, право на митинги, демонстрации осуществляютсяколлективно. Коллективные же права не могут осуществляться индивидуально. Одинчеловек не может быть носителем права на самоопределение этноса, право народана сопротивление угнетению нуждается в коллективных действиях; один человек,конечно, может быть в оппозиции, но политическая оппозиция как таковая требуетсоздания определенной группировки.

§8. Конституционные обязанности личности

Установленныеконституциями основные обязанности могут относиться одновременно и к человеку,и к гражданину, а могут обязывать только гражданина. К первой группе относятсяобязанности: соблюдать конституцию и законы (иностранец, как и гражданин, неможет ссылаться на незнание закона); платить налоги (между многимигосударствами заключены соглашения об исключении двойного налогообложения,согласно которым на основе взаимности гражданин платит налоги в своей стране).Все лица, живущие в стране, обязаны сохранять природу и окружающую среду,бережно относиться к природным богатствам.

Гражданин несетдополнительные обязанности: его долг — защита родины. В ряде государствсуществует всеобщая воинская обязанность для граждан. Граждане-мужчиныопределенного возраста (обычно достигшие 18—19 лет), а в некоторых странах(например, в Израиле) и женщины призываются на определенный срок на военнуюслужбу (в разных странах от полугода до двух-трех лет) и после ее окончанияувольняются в запас. Резервисты время от времени призываются на военные сборы(обычно на короткое время — от двух недель до полутора месяцев), где проходятвоенное обучение. Во время войны военнообязанные граждане призываются вдействующую армию.

Если убеждения гражданинаили его вероисповедание противоречат несению военной службы (особенно с оружиемв руках), военная служба может быть заменена так называемой альтернативнойгражданской службой. Обычно такие граждане работают в течение армейского илиболее длительного срока на стройках, на сельскохозяйственных работах, наработах тяжелых, грязных, в качестве санитаров и сиделок в больницах.

Гражданин обязан иметьосновное общее образование (число необходимых классов школы, как отмечалось,может быть неодинаковым в разных странах), в ряде стран в соответствии сзаконами (там, где предусмотрено обязательное голосование) он долженучаствовать в выборах.

В государствахтоталитарного социализма конституции устанавливают и другие обязанности:трудиться, соблюдать общественный порядок, охранять честь родины, беречьгосударственную тайну, укреплять сплоченность национальностей и т.д. Какотмечалось, многие из таких конституционных обязанностей имеют, по существу,моральный характер.


§9. Гарантии конституционных прав и способы обеспечения выполненияконституционных обязанностей

Гарантииконституционных прав граждан зависят от уровня демократии, развития экономики,правовой культуры общества, от степени независимости судебной власти, отсоразмерности установленных законом ограничений и других факторов. Эти гарантиипринято подразделять на экономические, политические и юридические. Первымпридается особое значение в странах тоталитарного социализма. В качествеэкономических гарантий конституции обычно называют социалистическую системухозяйства, ликвидацию безработицы, бесплатное предоставление в распоряжение«трудящихся» общественных зданий для проведения собраний и т.д. Политическиегарантии в марксистской доктрине связываются с характером государственнойвласти: подлинной гарантией считается принадлежность государственной властитрудящимся, рабочим, крестьянам, трудовой интеллигенции. Наиболее общейюридической гарантией признается режим «социалистической законности».

В странах рыночнойэкономики (в том числе социально ориентированной) экономическим и политическимгарантиям в конституционном праве уделяется мало внимания, акцент делается надетально разрабатываемых юридических гарантиях. В доктрине основнойсоциально-экономической гарантией прав граждан считается обладание собственностью,что дает возможность человеку независимо осуществлять свои права, свободувыбора занятий; существование социального государства; все более массовыйхарактер «среднего класса». Политические гарантии прав связываются с различнымиформами осуществления власти народа, особенно со свободными и регулярнымивыборами, проведением референдумов, разделением властей, многопартийностью,свободой оппозиции, с участием граждан в управлении. Важнейшей юридическойгарантией является существование правового государства. В новейших конституцияхговорится об основных средствах юридической защиты прав. Среди них уженазванные нами формы обращения в суд, роль судьи в защите конституционных прав,роль президента как гаранта этих прав, деятельность омбудсмана (уполномоченногопо правам человека).

Конституции и законыпредусматривают разные способы осуществления основных прав: явочныйпорядок, заявительный порядок, разрешительный порядок, режим судебных санкций. Впервом случае для осуществления предусмотренных конституцией прав не нужноникаких дополнительных обращений к органам государства, можно непосредственнопроводить собрание в закрытом помещении или публиковать статью с критикойдеятельности правительства. Регистрация в некоторых случаях при осуществленииявочного порядка использования конституционных прав носит, по существу,технический характер.

Заявительный порядокпредполагает заблаговременную, в предусмотренный законом срок информациюгосударственных органов, а иногда предприятий, организаций, собственников(например, при забастовке) о намерении осуществить то или иное конституционноеправо. Несоблюдение этого условия влечет признание данной акции незаконной совсеми вытекающими отсюда последствиями: полиция вправе рассеять собрание наоткрытом воздухе, если заранее не было сделано определенной заявки; суд можетоштрафовать профсоюз, если работодатель не предупрежден заранее о готовящейсязабастовке. Для некоторых конституционных прав установлен разрешительныйпорядок. Они могут осуществляться только после получения разрешения отсоответствующих органов государства или местного самоуправления. Подобныепримеры уже приводились в связи с правом на уличные демонстрации.

Режим судебных санкцийприменяется при явочном порядке. Своим конституционным правом можновоспользоваться свободно, но при злоупотреблении им, при нарушении законанаступает судебная ответственность.

Иногда встречаются икомбинированные формы осуществления конституционных прав, напримерявочно-регистрационный порядок при создании политических партий в ряде развивающихсястран.

В демократическихгосударствах их органы и должностные лица обязаны содействовать гражданам восуществлении ими своих конституционных прав. Конкретные формы такогосодействия установлены специальными законами. Так, для проведения избирательныхкампаний — реализации конституционного избирательного права граждан —государство бесплатно предоставляет кандидатам время для выступлений вгосударственных средствах массовой информации (на радио, телевидении, нагазетных полосах), выделяет определенную сумму бюджетных средств в фонд партийи кандидатов, избирательным комиссиям бесплатно предоставляются государственныеили муниципальные помещения. Содействие государственных органов проявляется вполицейской охране разрешенных политических демонстраций от враждебных действийсо стороны других групп граждан, в организации специальных органов длятрудоустройства безработных (осуществление права на труд), во многих другихнаправлениях деятельности государства.

Конституционные правамогут защищаться самими гражданами (на пример, жалоба в административныеорганы, обращение к средства»/ массовой информации, необходимая оборона припокушении на неприкосновенность личности), объединениями граждан, ихобщественным]. организациями (например, защита профсоюзами с помощью забастовокконституционного положения о справедливом вознаграждении труда), < такжеразличными государственными органами (например, прокурату рой). Особое значениеимеет судебная защита конституционных npaв граждан.

Положения о правахграждан, записанные в конституции, являютсу непосредственно действующим правом.С иском относительно их нарушения можно обращаться прямо в суд. Суд не вправеотказаться рассматривать дело под предлогом неясности или отсутствия закона. Мыуже упоминали о некоторых специфических формах судебной защиты npai граждан: опроцессах «хабеас корпус» и «ампаро», судебных приказа? (постановлениях судьи),процессе об установлении данных (если в распоряжении государственных органовили общественности имеются какие-либо ошибочные, по мнению гражданина, данные онем). В ряде испано- и португалоязычных стран есть специфический судебныйпроцесс — «народное действие» (иск может подать лицо, права которогонепосредственно не нарушены).

Защита конституционныхправ граждан — специальная обязанности конституционных судов и иных органовконституционного контроля Гражданин может непосредственно обращаться в органконституционного контроля для защиты своих прав. Наконец, он может обращаться имеждународные органы (например, в Комитет ООН по правам человека, или вмеждународные суды (например, в Европейский суд в Страсбурге) если государствоявляется участником соответствующей международ ной конвенции и если исчерпанывсе возможные способы защиты npai внутри своего государства.

§10. Права и обязанности граждан в условиях чрезвычайного положения

В условиях локальныхвоенных действий, при массовых общественных беспорядках, катастрофах на частитерритории страны или в страж в целом вводится чрезвычайное, военное илиосадное положение. Оно предполагает ограничение конституционных прав граждан,расширение их обязанностей и усиление ответственности. Это делается обычно актомглавы государства или правительства, принятым на основе закона о чрезвычайном,военном, осадном положении, а в некоторых странах — на основе так называемыхчрезвычайных законов, которые принимаются отдельно по каждому случаю и могутнеоднократно продлеваться парламентом (страны англосаксонского права).

В акте о чрезвычайномположении должен быть точно указан срок его действия, названа территория, накоторую он распространяется, перечислены вводимые ограничения конституционныхправ. Акт доводится до сведения населения немедленно, но вступает в силу несразу, а по крайней мере через несколько часов после оповещения. Конституциимногих стран устанавливают, что при введении чрезвычайного положения долженбыть немедленно созван парламент, если он не заседает, для контроля задействиями исполнительной власти (иногда, например в Бразилии, установленпятидневный срок для созыва парламента).

При введениичрезвычайного положения могут быть ограничены свобода собраний, деятельностьпартий (партии нельзя распустить, так как это прерогатива суда), свободапередвижения граждан, а также запрещены демонстрации. Вводится цензура дляпубликаций радио- и телепередач. Граждане, призывающие к общественнымбеспорядкам, к нарушению закона, могут быть принудительно выселены наопределенный срок из данного региона. Вводится досмотр транспортных средств играждан. Если чрезвычайное положение введено в связи со стихийными бедствиями,катастрофами, возможны дополнительные меры: трудовая повинность, распределениепредметов питания и первой необходимости среди населения, изменение режимаработы предприятий и учреждений.

При объявлении военногоположения определенные полномочия гражданских органов власти переходят корганам военного управления, которые, по существу, ставятся над гражданскимиорганами. Осадное положение объявляется в критических ситуациях ихарактеризуется особенно жесткими ограничениями.

В условиях чрезвычайногоположения в городах и иных населенных пунктах может быть установленкомендантский час: в ночное время в определенные часы жителям запрещаетсяпоявляться на улице без соответствующих пропусков, выдаваемых обычно военнымивластями, собираться группами более 3—4 человек (например, в некоторых городахАлбании в феврале — марте 1997 г.) и т.д.


Глава4

КОНСТИТУЦИОННЫЕПРИНЦИПЫ ЭКОНОМИЧЕС1 СОЦИАЛЬНОЙ, ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМ И ДУХОВНОЙ ЖИЗНИ ОБЩЕСТВА

Пределыконституционного регулирования вопросов общественного строя. Как отмечалось,конституции, принятые в зарубежных странах до второй мировой войны,ограничивались, как правило, регулированием двух сторон общественной жизни:организации государственной власти и основных прав личности. Лишь некоторые конституции(конституция Мексики 1917г. (действует до сих пор), Веймарская конституцияГермании 1919 г., конституция Чили 1926г., конституция Ирландии 1937 г. и др.)несколько выходили за эти пределы. Основные законы социалистических стран,начиная с Конституции Российской Федерации 1918 г., положили началопринципиально иной трактовке объекта конституционного законодательства, включивв него основные вопросы социально-экономической структуры общества,политической системы, идеологии. Содержание такого регулирования не отвечалоидее общечеловеческих ценностей, принципам демократии, но сам подход оказалзначительное влияние на конституции ряда зарубежных стран, принятые послевторой мировой войны, особенно на конституции так называемыхнародно-демократических государств — Болгарии (1947 г.), Чехословакии (1948г.), а также на конституции некоторых капиталистических стран, и прежде всегоИталии (1947 г.). В последующие годы этот подход был воспринят многимиосновными законами развивающихся стран, особенно стран социалистическойориентации (по моделям тоталитарного социализма), новыми конституцияминекоторых капиталистических стран (Бразилии 1988 г. и др.); он сохранен вопределенной мере и в постсоциалистических конституциях (Казахстана 1995 г.,Украины 1996 г., Белоруссии 1996г. и др.).

Существуют, однако,объективные пределы конституционного регулирования, вмешательства государства всферу социально-экономических, политических, идеологических отношений. Излишняя«зарегулированность» этих отношений может препятствовать общественномуэволюционному развитию, вести к тоталитаризму. В подавляющем большинстведействующих зарубежных конституций речь идет лишь о некоторых принципах (дажене об основах) общественного строя, которые нередко закрепляются в главах,посвященных директивным принципам политики. Они не имеют прямого действия (немогут, в частности, принудительно выполняться судами), но должны служитьориентиром для деятельности правительства (конституции Бразилии, Индии, Непала,Таиланда, Филиппин и др.). Наиболее подробно вопросы общественного строярегулируются в конституциях стран тоталитарного социализма.

§1. Конституционные принципы экономической структуры общества

Классификациязарубежных стран по уровню социально-экономического развития и характеруполитического строя. Более 200 стран, существующих в мире, сильно отличаютсядруг от друга по уровню социально-экономического развития и характеруполитического строя. Значительная группа государств достигла высокого уровнякапиталистического развития (страны Западной Европы, Северной Америки, Япония,ЮАР, Австралия, Новая Зеландия). В их экономике господствуют крупныемонополистические объединения, однако действует антимонопольноезаконодательство, направленное на сохранение свободной конкуренции. Наряду скрупными акционерными объединениями существует много средних и мелких фирм,которые нередко быстрее усваивают достижения научно-технического прогресса,способны скорее осуществить переналадку производства и выпускать новые товары.В этой группе стран сельское хозяйство ведется капиталистическими методами,хотя есть мелкие и средние фермеры, ведущие хозяйство на основе собственноготруда и труда членов семьи. В сельском хозяйстве занята, однако, незначительнаячасть населения, причем класса крестьян фактически нет, а мелкие и частьсредних фермеров, которых условно можно было бы отнести к крестьянам,составляют вместе с семьями в этой группе стран от 4 до 10%.

Социальной опоройгосударственной власти является в этой группе «средний класс» — рабочие,служащие, мелкая городская буржуазия, люди со сравнительно высоким уровнемжизни, заинтересованные в стабильности, устойчивости, — а реальные рычагигосударственной власти сосредоточены в руках политической элиты, основноевлияние на которую оказывает довольно прагматичная крупная буржуазия.

Вторая группа — странысреднего уровня развития капитализма (немного выше или ниже этого уровня). Этопочти все страны Латинской Америки, многие государства Азии (Индия, Ирак,Пакистан, Сирия, Филиппины и др.), отдельные государства Северной Африки(Алжир, Египет и др.). В большинстве стран этой группы уже возниклисобственные, национальные монополии, но не они господствуют в экономике.Основные позиции занимают зарубежные, а чаще транснациональные компании,иностранный финансовый капитал. В сельском хозяйстве этих стран проведеныземельные реформы (в Пакистане, например, реформа проводилась трижды, каждыйраз закон снижал размер допустимой собственности на землю), но феодальныепережитки в большинстве стран еще значительны (не только помещики, но и кулакии даже капиталистические предприниматели используют аренду, издольщину,отработки долга и т.п.). В ряде стран этой группы крестьяне преобладают срединаселения (Индия, Пакистан, Ирак и др.), но в некоторых странах ЛатинскойАмерики (Венесуэла, Чили и др.) они уже не составляют большинства жителейстраны.

Буржуазия ещенедостаточно сильна, помещики оказывают значительное влияние на политикугосударства. Лишь в отдельных странам политическая власть сосредоточена в рукахтак называемой национальной буржуазии (Индия, Шри-Ланка).

Третья группа —экономически отсталые страны (большинство государств Тропической Африки, мелкиегосударства Океании). В экономике этих стран безраздельно господствуютиностранные (обычно транснациональные) корпорации, большинство населения занятов отсталом сельском хозяйстве, ведущемся нередко с использованием не толькофеодальных, но и патриархальных структур (сельское население, в том числекочевники, составляет иногда до 90%, например в Афганистане или Эфиопии). Вомногих странах этой группы (Западное Самоа, Папуа — Новая Гвинея,Центральноафриканская Республика, Чад и др.) нет сложившегося класса местнойбуржуазии, господствующей социальной группой является «предбуржуазия». Многиегоды ее верхушку, элиту, составляла пробуржуазная автократия, поставлявшаяразноге рода «пожизненных президентов» при однопартийной системе. На рубеже80—90-х годов к руководству государством пришли более демократические слоиобщества, что не исключило, однако, новых государственных и военныхпереворотов. Влиятельную роль в обществе этих стран играют племенные и родовыевожди (в некоторых странах при парламентах в качестве совещательных органовсугщутвуют палаты вождей), хотя их административные полномочия давно отмененызаконами.

Особое место вклассификациях занимают страны тоталитарного социализма (Вьетнам, Китай, КНДР,Куба, Лаос), единичные сохранившиеся страны социалистической ориентации вАфрике, а также постсоциалистические государства (Болгария, Венгрия, Монголия,Польша, Румыния и др.). Социалистические страны — это, как правило, странысреднего уровня развития, хотя мировая статистика относит многие государства,возникшие на территории прежнего СССР, к развивающимся странам, несмотря на точто некоторые из них, а также Китай являются ракетно-ядерными державами. Странысоциалистической ориентации — экономически отсталые государства. Экономика техи других, их политические системы строятся на иных конституционных принципах,чем ;

демократических странахс рыночной социально ориентированной экономикой. Постсоциалистическиегосударства включают в свои конституции принципы рыночной экономики, но на делев них сохраняются еще многие элементы прежних порядков.

Конституционныепринципы правового регулирования экономики. Конституционное регулированиеэкономических отношений включает вопросы собственности, труда, распределения идр. Современные конституции содержат специальные разделы или главы, посвященныеэтим вопросам (гл. 3 «Об основных принципах экономической и социальнойполитики» конституции Испании 1978 г., разд. 7 «Об экономическом и социальномпорядке» конституции Бразилии 1988 г. и т.п.). Особенно подробные главы по этимвопросам содержатся в прежних и действую щих конституциях стран тоталитарногосоциализма.

Конституционноерегулирование исходит из существования двух разных моделей экономики: рыночной,или либеральной (в демократических странах), и огосударствленной, илитоталитарной (в частности, ] странах тоталитарного социализма). В последниедесятилетия, однако во многих капиталистических государствах, особенно там, гдедлительное время у власти находились социал-демократические партии, утвердиласьмодель социально ориентированной рыночной экономики, a i 80—90-х годах встранах тоталитарного социализма (кроме КНДР) еде лан ряд существенных, а поройи коренных отступлений от огосударствленной экономики. Социальноориентированная рыночная экономик, утверждается в постсоциалистических странах.

Конституции, строящиесяс учетом рыночной модели экономики, устанавливают равноправие всех видовсобственности — государственной, частной, муниципальной, хотя правовой режимразличных видов hi совсем одинаков. Провозглашается свобода предпринимательскойдеятельности; вмешательство государства в рыночные отношения ограничиваетсяобщественно необходимыми целями. В этих конституциях обычно говорится онеприкосновенности собственности (хотя тезис о «священной» собственности вновейших конституциях не используется). Однако современные основные законы всечаще отходят от идеи абсолютно неприкосновенности собственности и закрепляютиной подход: концепцию социальной функции частной собственности. КонституцияФР1 1949 г. устанавливает, что «собственность обязывает», пользование должноодновременно служить общему благу» (ст. 14). Положения социальной функциичастной собственности содержатся в конституция:

Италии 1947 г.,Португалии 1976 г., Испании 1978 г., Бразилии 1988 г. Украины 1996 г. и др.

Отход от принципанеприкосновенности частной собственности выражается и в том, что конституциимногих стран устанавливают возможность аграрной реформы (изъятие земель сверхустановленного максимума у собственников и их распределение, обычно возмездное,между безземельными и малоземельными сельскими жителями), а такженационализации (обращения частной собственности в государственную). Аграрнаяреформа и национализация должны проводиться в общественных интересах, всоответствии с законом, а не каким-либо административным актом, и приобязательном (иногда предварительном) возмещении собственнику стоимостиотчуждаемого имущества (исключение делаете) иногда при земельной реформе).Размер возмещения устанавливается как правило, судом, а не актамиисполнительной власти.

Ограничения частнойсобственности связаны также с антимонопольным законодательством, с тем, чтонекоторые объекты могут находить только в государственной собственности(например, по конституции Испании 1978 г. — континентальный шельф, морскиезоны, побережье природные ресурсы, по конституции Йемена 1989 г. — полезныеископаемые и др.). Во многих странах таких ограничений нет, в США i частнойсобственности находятся некоторые атомные, ракетостроительные предприятия.

В конституциях рядастран этой группы говорится о необходимости защиты от «несправедливойэксплуатации» (основные законы Индии 1949 г., Перу 1979 г. и 1993 г., Бразилии1988 г., Нигерии 1989 г. и др.).

В современныхкапиталистических странах осуществляется государственное регулированиеэкономики. Чисто рыночной, нерегулируемой экономики не существует ни в однойстране, хотя степень и характер государственного регулирования неодинаков(например, в Японии больше, в США меньше). Прежде всего используется методпланирования (прогнозирования) экономики. Конституционные положения опланировании содержатся лишь в немногих новых конституциях (Бразилии, Испании,Португалии и др.), да и то они с течением времени иногда исключаются из них(например, в 1959 г. из конституции Португалии изъяты нормы о принципахдемократического планирования экономики, равно как и положения обобобществлении средств производства, недопущении монополий и латифундий). Этиизменения направлены, однако, в основном против идей директивного планирования,само же прогнозирование развития общества, его разных сторон, принятиесоответствующих документов, в том числе об интеграции, практикуется в капиталистическихстранах во все возрастающих масштабах. Кстати, в 1993 г положения о директивномнароднохозяйственном планировании были исключены и из конституции Китая. Ихзаменили положения о макрорегулировании экономики, хотя с 1996 г. в Китаедействует девятый пятилетний план.

Перспективные программына четыре, пять, шесть лет (они нередко назывались планами) принимались вВеликобритании, Франции, Японии, в большинстве развивающихся стран, которыепытались использовать идею планирования для ускоренного развития. Эти планыиногда принимались в форме закона, но их значение было иным, чем всоциалистических странах. При рыночной экономике осуществляется не директивноепланирование (обязательное, с ответственностью за выполнение плана), аиндикативное, ориентировочное, имеющее целью создание для тех или иных отраслейлучших условий для вложения капитала и устанавливающее финансовую поддержкуопределенным проектам из государственного бюджета.

Наряду спрогнозированием используется множество других рычагов для регулированияэкономики. Это перераспределение бюджета, прямое огосударствление(национализация) ряда отраслей хозяйства, налоговая и кредитная политика,вмешательство государства в область трудовых отношений (законодательноерегулирование продолжительности рабочего времени, отпусков и т.д.), созданиеспециальных ведомств и разного рода смешанных компаний с участиемгосударственного капитала, в правлениях которых государственные чиновники ируководители монополий вместе решают вопросы регулирования экономики, и т.д.

Новые конституциибуржуазных стран придают большое значение роли труда, иногда объявляя егоосновой общества. На деле, однако общественный продукт распределяется нестолько с учетом количестве и качества труда, сколько в соответствии сразмерами частной собственности (в акционерных компаниях — по акциям, с учетомбанковских вкладов и т.д.).

В тех странах, вконституциях которых нашла выражение теория и практика огосударствленнойэкономики, различаются общественная собственность на средства производства(государственная и кооперативная), частная собственность на средствапроизводства (в соответствии с социалистической доктриной она имеетэксплуататорский, угнетательский характер), частная трудовая собственность(мелкие мастерские, крестьянские хозяйства и т.д., которые используются наоснове труда владельца и членов его семьи, без применения наемной рабочей силы)и, наконец, личная собственность граждан на предметы потребления и обихода. Внекоторых развивающихся странах, провозглашающих ориентацию на социализм,частная собственность делится на две категории:

эксплуататорскую (онапринадлежит крупной буржуазии и помещикам) и неэксплуататорскую (собственностьнациональной буржуазии, сотрудничающей с государственной властью).

Конституции странтоталитарного социализма отвергают равноправие различных видов собственности, агосударство проводит неодинаковую политику по отношению к ним: общественнаясобственность пользуется преимуществами, ее государственная форма считаетсявысшей формой собственности и подлежит особой правовой защите. Важнейшиеобъекты экономики могут находиться только в собственности государства. Частнаясобственность на средства производства либо практически не допускается (такбыло в СССР и существует в КНДР), либо имеет ограниченный характер (как сейчасво Вьетнаме, Китае) и подлежит жесткому правовому регулированию. Государствопутем национализации ликвидирует частную собственность и проводитобобществление крестьянских хозяйств, хозяйств ремесленников, превращая частнуютрудовую собственность в общественную, кооперативную. Правда, в последниедесятилетия положение изменилось (в том числе и на Кубе), происходитразгосударствление собственности (приватизация, акционирование и др.), обратноепревращение кооперативов в хозяйства собственников (в том числе путем созданиясемейных бригад и т.д.).

Правовое регулированиесобственности в постсоциалистических странах в основном соответствует рыночноймодели (хотя элементы старого еще сохраняются), в странах социалистическойориентации — ого-сударствленной модели, хотя патриархальные институты, остаткистарых порядков не позволяют осуществить это до конца.


§2. Конституционные положения о социальной структуре общества

Конституции странлиберальной экономики обычно не говорят о классовой структуре общества. Хотя вотдельных из них (Ирландии 1937 г., Чили 1926 г. и др.) были упоминания оклассах, но обычно говорилось об отсутствии каких-либо привилегированныхклассов. Напротив, конституции стран тоталитарного социализма жестко фиксируютсоциальную структуру общества, называя рабочий класс, класс кооперированныхкрестьян и социальный слой — интеллигенцию. Они закрепляют неодинаковуюгосударственную политику по отношению к этим социальным общностям. Рабочийкласс характеризуется как передовой, ведущий класс общества. В Китае он имеетустановленные законом преимущества на выборах в представительные органы.Крестьянство характеризуется как союзник рабочего класса, руководимыйпоследним. Главная цель государственной политики — преобразование класса мелкихсобственников в класс крестьян-кооператоров. По конституциям обычнокооперирование должно иметь добровольный характер, но на практике применялисьмассовые насильственные меры. В некоторых конституциях стран Азии естьупоминания о «врагах народа» (это, в частности, «неперевоспитавшиеся» помещики,лица, посягающие на «социалистический строй») и борьбе народа против этих«врагов». Они могут быть лишены политических прав. В конституциях бывших странсоциалистической ориентации наряду с классами называются и другие социальныеобщности — кочевники, торговцы, ремесленники, а также армия как особаясоциальная группа.

Концепции общественногоразвития в странах тоталитарного социализма и прежних государствахсоциалистической ориентации многие десятилетия исходили из тезиса о классовойборьбе. Законодательство постсоциалистических стран запрещает пропагандуклассовой борьбы, разжигание классовой, национальной, религиозной и иной розни.

§3. Конституционные принципы политической системы

Понятие политическойсистемы в конституционном праве. Термин «политическая система» был введен вконституционное право болгарской конституцией 1971 г., которая закрепляланекоторые принципы «социалистической политической системы». Впоследствии этоттермин был употреблен в конституциях Сальвадора 1983 г., Никарагуа 1987 г. иЭфиопии 1987 г. (последняя в настоящее время не действует). Конституция СССР1977 г. содержала целую главу, посвященную политической системе. В подавляющембольшинстве конституций стран мира термин «политическая система» неупотребляется, однако все они регулируют те или иные ее звенья, стороны,элементы: государство, политический режим, часто — политические партии, иногдаполитическую идеологию. Поэтому политическая система традиционно являетсяобъектом изучения конституционного права, хотя длительное время изучались лишьее отдельные стороны и только в последние два десятилетия она стала объектомизучения как комплексный конституционно-правовой институт.

В конституционномзаконодательстве не содержится определения политической системы, а всовременном обществоведении (преимущественно в политологии) имеются два подходак этому понятию. Структурно-функциональный подход в его бихевиористском(поведенческом) истолковании, сформировавшемся на основе американскойполитической науки, рассматривает политическую систему как политическоеповедение, процесс в рамках различных человеческих коллективов: партий,профсоюзов, фирм, клубов, городов и т.д. С этой точки зрения, в любом обществесуществует множество политических (параполитических) систем, которые необязательно связаны с государственной властью.

Институциональныйподход, представленный, в частности, французской политологией (хотя в последниегоды и на нее значительное влияние оказывает американский постбихевиоризм),исходит из существования в любом государственно-организованном обществе однойполитической системы, которая связана с государственной властью. Наряду стакими институтами, как государство, партии и др., в понятие политическойсистемы включается обычно политический режим, хотя одни французские политологиотождествляют систему с режимом, а другие истолковывают ее весьма широко,понимая под ней всю политическую (а иногда и не только политическую) жизнь. Вотечественной литературе политическая система определяется как универсальнаяуправляющая система социально асимметричного общества, компоненты которой(институциональный — партии, государство и др., нормативный — политическиенормы, в том числе соответствующие отрасли и институты права, функциональный —политический режим, идеологический — политическая идеология) объединяются вдиалектически противоречивое, но целостное образование «вторичными»политическими отношениями — между звеньями системы («первичные» политическиеотношения — это отношения между крупными социальными общностями данной страны).В конечном счете политическая система регулирует производство и распределениесоциальных благ между различными общностями и личностями на основеиспользования государственной власти, участия в ней, борьбы за нее.

Конституционныеположения о политической системе. В конституциях стран тоталитарного социализмаи бывших стран социалистической ориентации содержатся положения о характересамой системы, о природе государственной власти (диктатура пролетариата,революционно-демократическая диктатура народа, власть патриотического блока ит.д.), об однопартийной (в большинстве стран) системе или о возможностисоздания других партий (на деле они не играют самостоятельной роли, примыкая кправящей партии), о руководящей роли коммунистической или (в странахсоциалистической ориентации) революционно-демократической партии, о ролимассовых общественных организаций как форме участия народа в решениигосударственных задач, о развитии демократии как закономерности политическойсистемы, о демократическом централизме как основном методе организации идеятельности госу дарственного аппарата, правящей партии, общественныхорганизаций, с «социалистической» (революционно-демократической) законности, смарксистско-ленинской идеологии.

Некоторые из этих положенийне соответствовали и не соответствуют действительности (о развитии демократии,о роли массовых организаций, о неуклонном обеспечении законности), другиеотражали реальное положение искаженно (например, власть принадлежала нереволюционно-демократическому блоку, а узкой группировке правящей верхушки),третьи соответствовали реальным фактам (обязательность определенной идеологии,насаждаемой «сверху»).

В конституцияхкапиталистических стран и стран, развивающихся по капиталистическому пути,также содержатся положения, относящиеся к политической системе. В нихпровозглашается власть народа. На деле основную роль в политической власти вразвитых капиталистических странах играет «средний класс», имеющий неплохиеусловия жизни и заинтересованный в политической стабильности, а реальные рычагивласти находятся в руках политической элиты общества. В ряде развивающихсястран политическая власть принадлежит или буржуазно-помещичьему блоку, илиболее широкому слою населения, включающему зачатки формирующегося «среднегокласса», или узкой группировке «предбуржуазии», предбуржуазной политическойэлите, которая не связана давлением различных слоев населения и действует всвоекорыстных интересах (некоторые страны Тропической Африки, Океании). Вкапиталистических и развивающихся странах теперь обычно провозглашаетсяполитический плюрализм, но в отдельных развивающихся странах господствующей, апорой и единственной, провозглашена определенная идеология, например панча-силав Индонезии, исламские ценности, «исламский социализм» и др. Ранее обязательнаяидеология (например, мобутизм в Заире) провозглашалась во многих странахкапиталистической ориентации в Африке; предусматривалось создание единственнойвсеобъемлющей «партии-государства» (ее членами объявлялись все жители страны).

Государственная властьво всех странах осуществляется соответствующими органами государства. Онирассматриваются ниже.

Классификацииполитических систем. В научной литературе существует множество классификацийполитических систем. Выделяют социалистические, буржуазно-демократические ибуржуазно-авторитарные политические системы, политические системы в странахсоциалистической и капиталистической ориентации, однопартийные, двухпартийные имногопартийные системы и т.д. Наиболее признанным является деление политическихсистем на демократические, авторитарные и тоталитарные. В демократическихсистемах основным структурным принципом является плюрализм, а функциональным —ролевая автономия. Здесь существует многопартийность (нередко партий болеесотни, а то и тысячи, например в Японии, среди них — мельчайшие), причемразрешаются партии политической оппозиции (в конституциях иногда закрепленпринцип соревновательности, например в Чехии); признается разделение властей(вместе с принципами сдержек и противовесов и взаимодействия ветвей власти);действует несколько центров принятия решений;

признается правопринятия решений большинством и охрана прав меньшинства; осуществляютсяосновные права человека и гражданина; провозглашен и реализуется принципюридического равенства; признаны и осуществляются идеи правового государства изаконности; существует идеологический плюрализм; метод выборности являетсярешающим при формировании руководства государством и различных политическихобъединений; главными методами решения конфликтов служат компромисс иконсенсус. Словом, в данной системе присутствуют все основные элементыдемократии. Это открытая система, и различные слои населения, «заинтересованныегруппы», партии могут добиться уступок, решения своих проблем с помощью различныхформ мирного давления на государственную власть. Смена политических группировоки лиц у рычагов власти осуществляется путем свободных выборов.

В условиях авторитарнойсистемы принципы плюрализма и ролевой автономии могут не отрицаться, но на делеони сведены к минимуму. Эти принципы распространяются только на небольшую частьобщества. Однопартийность не введена, но разрешается деятельность лишьопределенных политических партий и организаций (хотя партий может бытьнесколько, например четыре в Сенегале в течение короткого времени в 80-х годах,три в Индонезии, две до переворота 1993 г. в Нигерии). Разрешенные партии — этоне подлинная политическая оппозиция, а проправительственные партии, лояльнаяквазиоппозиция. Хотя есть парламент и судебные органы, однако разделениявластей, упомянутого иногда в конституции, на практике не существует:безраздельно доминирует исполнительная власть во главе с переизбираемым 5, 6, ато и 8 раз (Парагвай) президентом, который фактически, а порой и юридическивозглавляет правящую партию и принимает все важнейшие решения; в конституцияхдекларируются основные права человека и гражданина, но многие из них фактическиограничены или не соблюдаются (некоторые партии и издания запрещены);социально-экономические права не обеспечены/личные права граждан нарушаютсявсесильным административным аппаратом; при формировании разного рода органовнередко доминирует принцип назначаемости, а выборы в условиях запретаоппозиционных партий и изданий дают искаженные результаты; существует официальнаядоминирующая идеология, закрепленная конституцией (например, панча-сила вИндонезии), хотя за уклонение от нее все же не карают в уголовном порядке; приурегулировании конфликтов компромиссы используются редко, основным методомразрешения противоречий является насилие (на Востоке доминирует принципконсенсуса, но это относится лишь к регулированию отношений в парламенте, всреде правящей верхушки и не применяется е отношении оппозиционной частинаселения).

Словом, при даннойполитической системе существуют лишь незначительные элементы демократии, да ито в текстах конституций, но не на практике. Это почти замкнутая, полузакрытаясистема. Оппозиция фактически исключена из нее, ей трудно организовать мирноедавление на государственную власть с целью добиться определенных уступок, а намассовые выступления государственная власть отвечает жестокими расправами. Нокакие-то элементы оппозиции все же могут допускаться.

В условиях тоталитарнойсистемы ликвидируется даже ограниченный плюрализм, не существует ролевойавтономии звеньев политической системы. Создается единая, слитная тотальнаяорганизация, связывающая воедино государство, правящую партию, а иногда идругие разрешенные партии. Центром принятия всех общественно значимых решенийявляется верхушка правящей, по существу, единственной легальной партии (иногдаразрешены некоторые мелкие партии, но они признают руководящую роль правящейпартии в обществе и государстве и являются ее своеобразными филиалами). Внекоторых странах в условиях религиозно-тоталитарной системы запрещаются всепартии (Кувейт, ОАЭ, Саудовская Аравия, Свазиленд и др.). Запрещаются ониобычно и при военных переворотах, когда устанавливается военный тоталитаризм.Общественные организации рассматриваются как «приводные ремни» партии, агосударство — нередко как ее технический аппарат. Концепция разделения властейотвергается, господствует идея единства власти, которую возглавляет фюрер,дуче, каудильо, «пожизненный президент» (например, в прошлом в Малави, Тунисе,Уганде, Югославии, Экваториальной Гвинее и некоторых других странах). Иногда онне провозглашен пожизненным и переизбирается, но фактически остается на местедо своей кончины, управляя страной, в частности, с помощью политбюро правящейпартии. Бывает, что основные права человека и, в частности, гражданинанепосредственно ограничиваются законом (например, в соответствии с расистскойидеологией режима, как это было в ЮАР) или провозглашаются в конституциях, нофактически не осуществляются (расправы над диссидентами, помещение инакомыслящихв психиатрические лечебницы, карательная роль всесильных комитетов иминистерств государственной безопасности и т.д.). Фактически господствуетпринцип назначаемости, лишь внешне прикрытый выборами, ибо для избранияпредлагаются лишь кандидатуры от правящей партии. В условиях тоталитарнойсистемы существует обязательная идеология (идея «арийской расы» при фашизме,мобутизм в африканском Заире и др.). Критика этой идеологии не разрешается ивлечет за собой наказание. Тоталитарная система — это замкнутая, закрытаясистема. Возможна только нелегальная, подпольная оппозиция, деятельностькоторой уголовно наказуема; она не может оказать мирное давление нагосударственную власть, ее лидеров изгоняют из страны и сажают в тюрьмы,психиатрические лечебницы.

Наряду с тремяосновными разновидностями политических систем и внутри них существуют другиеградации. В некоторых странах действуют полудемократические системы (например,Египет, Филиппины), в других тоталитарные системы существуют в условиях военныхрежимов (например, Гаити, Нигерия).

§4. Конституционные принципы духовной жизни общества

Из сказанного вышевидно, что в различных странах существуют разные принципы духовной жизни. Вусловиях демократических режимов конституции провозглашают идеологическийплюрализм, свободу убеждений и выражения своих мнений (Германия, Италия,Канада, Япония и др.). В соответствии с Международными пактами о правахчеловека закон запрещает лишь призывы к насилию, террору, расовой инациональной розни. Некоторые запреты связаны с моральными ценностями общества(например, ограничение или полное запрещение порнографических изданий в рядестран), с необходимостью оберегать здоровье населения (например, запрет илиограничение пропаганды алкоголя или табачных изделий).

В группе странсуществует официально признанная идеология (например, рукунегару в Малайзии,панча-сила в Индонезии), но она не внедряется принудительно и уклонение от неене влечет наказаний. Однако для ее пропаганды создаются значительныепреимущества. То же можно сказать об исламе, идеях «арабского социализма»,халифата в ряде мусульманских стран. Для иноверцев эти взгляды не являютсяобязательными, но для мусульман они представляют собой часть шариата, и в техстранах, где наиболее ревностно соблюдаются каноны ислама, выражение иныхвзглядов может влечь даже наказание, в том числе со стороны особой полициинравов (мутавы).

Наконец, в странах стоталитарными политическими системами существует, как уже говорилось,фактически или даже формально обязательная идеология. Выступления с критикоймарксизма-ленинизма, маосизма (в Китае), идей «чучхе», произведений Ким Ир Сенав Северной Корее и т.д. влекли за собой наказания.


Глава5

ПРАВОВОЕРЕГУЛИРОВАНИЕ СОЗДАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ. ОБЩЕСТВЕННЫХОРГАНИЗАЦИ1 И ДВИЖЕНИЙ

 

§1. Основы и пределы правового регулирования общественных объединений

 

Общественныеобъединения и конституционное право. В соответствии с конституционным правом наобъединение граждане, а иногда и неграждане создают множество различных объединений:политических партий, общественных организаций, массовых движений, организаций иучреждений общественной самодеятельности и общественного самоуправления.Нередко все они охватываются термином «общественные объединения», хотя вомногих странах партии регулируются правом и рассматриваются в науке отдельноввиду их особой роли в обществе. Иногда понятия «общественные организации»,«ассоциации» применяются только к непартийным объединениям, хотя некоторые ихразновидности тоже подвергаются особому правовому регулированию (например,профсоюзы). Различные виды общественных объединений играют неодинаковую роль вполитике, а некоторые (например, общества филателистов) вообще не имеютотношения к политике. В конституционном праве изучаются лишь те объединения публичногохарактера, главной целью которых служит не извлечение прибыли, а участие вобщественной жизни, в политике, в борьбе конституционными средствами загосударственную власть, в давлении на нее. (Такие объединения, как, например,акционерные общества, в том числе и корпорации публичного права, являютсяпредметом изучения в иных учебных дисциплинах.) Правда, в современных условияхмногие общественные движения неполитического характера неотделимы от политики,в том числе международной (например, известное экологическое движение «Гринпис»— «зеленый мир»). В отдельных странах даже религиозные движения в какой-то мереучаствуют в политике, хотя конституции содержат положения об отделении церквиот государства (например, в Польше). К тому же законодательство разных страннеодинаково: в одних, например в Болгарии, неполитическим объединениям неразрешено заниматься политической деятельностью — для этого создаются партии; вдругих, например в странах тоталитарного социализма, законодательствопредписывает активное участие профсоюзов и других объединений в политике.

Неодинаков подход и кважнейшим политическим организациям — партиям. В странах англосаксонского праваи некоторых других политические партии по традиции долгое время считались«частным делом», «клубом». До сих пор в конституциях таких стран, как правило,нет упоминаний о партиях, не существует там и специальных законов о партиях: наних распространяются законы об ассоциациях, не занимающихся извлечениемприбыли, хотя и здесь в последние десятилетия законодательство, обычноотносящееся к другим вопросам, регулирует отдельные стороны деятельностиполитических партий (их участие в избирательном процессе, финансирование идр.).

В подавляющембольшинстве государств партии рассматриваются как «публичное дело», все чащеговорится о роли партии в конституциях, принимаются специальные законы опартиях (в Германии в 1967г., Испании в 1978 г., Тунисе в 1988 г., Болгарии в1990 г., в Латвии в 1991 г. и др.). Включение в конституции положений ополитических партиях называется в научной литературе конституционализациейполитических партий, а издание специальных законов — институционализацией.Партии становятся институтом конституционного права, специфическим объектомизучения. В отечественных курсах государственного права партии и другиеобщественные объединения изучались и раньше, но преимущественно вполитологическом аспекте. В данной главе основное внимание уделяетсяюридическим характеристикам.

Общественныеобъединения как предмет конституционного регулирования. Внутренняя организация,деятельность политических партий, общественных организацийсоциально-экономического и культурного характера (например, профсоюзов, союзовженщин или культурнических объединений национальных меньшинств), некоторыхдругих объединении обычно регулируется их уставами — документами, принимаемымисамими этими объединениями на их съездах, конференциях. общественных движенийуставов, за редчайшим исключением, нет, а } организаций общественнойсамодеятельности их вообще никогда не бывает. Законодательство не вмешиваетсяво внутренние дела общественных объединений. Однако, поскольку они имеютпубличный характер, закон регулирует некоторые принципиальные моменты ихструктуры и деятельности. Речь идет о тех сторонах, которые имеют значение дляобщества в целом. В частности, в соответствии с международным правом могут бытьустановлены определенные ограничения.

Среди различного родаобъединений наиболее детальному правовому регулированию подвергаются профсоюзыи особенно партии. Иногда принимаются отдельные законы о молодежи, в которыхговорится не только о молодежных объединениях. Другие общественные объединениязачастую регулируются правом лишь на уровне общих принципов, общими законами обобщественных объединениях. Конституции и законы обычно предусматривают: 1)порядок создания и регистрации (если таковая предусмотрена) данного видаобщественных объединений; 2) роль в политической системе общества; 3) принципыорганизации и деятельности; 4) порядок финансирования, а иногда (еслиобъединение регистрируется) — представления финансовых отчетов; 5) порядокпрекращения деятельности.

Социальную сущностьобщественного объединения, особенно политической партии, не всегда легкоустановить. Названия партий далеко не отражают их характера, а иногда бываютдаже взаимоисключающими. Гак, одна из партий Канады называетсяпрогрессивно-консервативной чартией, т.е. и прогрессивной, и консервативнойодновременно — на любой вкус. Программы и лозунги партий, их избирательныеплатформы также не дают точного представления о сущности организации (нередкоони рассчитаны на завоевание голосов избирателей). Неоднороден и социальныйсостав общественных объединений, в том числе партий: в них входят представителиразличных социальных слоев.

Более точноепредставление о характере общественной организации дает ее деятельность, но иона бывает противоречивой, поскольку ситуация вызывает необходимость вкомпромиссах и разного рода поворотах. Сущность общественного объединенияопределяется по тому, как в действительности оно решает коренные вопросы,затрагивающие жизненные интересы различных социальных слоев общества, преждевсего тех, которые объединение представляет. Название же общественногообъединения, его программа, социальный состав, другие данные являются лишьдополнительными критериями при определении его социальной сущности. Снекоторыми коррективами это относится и к партиям, и к массовым общественныморганизациям различных слоев населения (например, к профсоюзам,предпринимательским союзам, крестьянским союзам и др.).

§2. Правовое положение политических партий

Юридическое понятиеполитической партии. Как известно, в обществе наряду с классами, помимо ивнутри них существует множество различных профессиональных, региональных,половозрастных и иных групп населения со своими устремлениями и интересами. Даи сам человек выступает в различных ипостасях, выполняет несколько ролей вобществе, обусловленных его социальными, профессиональными, культурными и инымиданными, в связи с чем он может одновременно примыкать к самым разным общественнымобъединениям. Среди различны? интересов и потребностей человека принципиальноезначение имеют его коренные, жизненные интересы и потребности или по крайнеймере те из них, которые он сам считает особенно важными для себя. Партиипризваны выделить, сформулировать эти интересы, выразить их на уровне политики.Поэтому партии обычно выступают как авангард своей группы, как организации,наиболее отчетливо формулирующие ее интересы и отстаивающие их. В отличие отдругих общественных организаций политические партии, как правило, выдвигаютцель создания правительства или участия в нем, борются за государственнуювласть главным образом на выборах, а иногда и другими способами.

Юридическое понятиепартии учитывает все эти обстоятельства, но оно акцентирует внимание наюридических признаках.

Определение партиисодержится не во всех законах о партиях, а имеющиеся определения неполны и нево всем совпадают. В целом в законодательстве предусматриваются следующиесущественные признаки политической партии: 1) свободно создаваемая автономнаяорганизация, действующая на началах самоуправления; 2) устойчивая организация,объединяющая граждан на постоянной основе (разумеется, с правом выхода); 3)объединение в партию осуществляется прежде всего на основе идеологических факторов— общности убеждений и целей ее членов, что выражается в ее программныхположениях; 4) партия не преследует целей извлечения прибыли, хотя ее отдельныеподразделения могут заниматься производственной деятельностью для обеспеченияпотребностей партии; 5) партии содействуют формированию и выражениюполитической воли народа, используя мирные и конституционные средства, вчастности участие в выборах; 6) партия — это организация, построенная идействующая на демократических принципах и на основе гласности, публичности,открытости.

Если обобщить этипризнаки, то можно сказать, что с юридической точки зрения политическая партия— это добровольная устойчивая самоуправляющаяся организация определеннойгруппировки общества, созданная на основе общности убеждений и целей ее членов,действующая на основе принципов демократии и гласности, имеющая своей главнойзадачей не извлечение прибыли или удовлетворение профессиональных, культурных ииных запросов своих членов, а участие в формировании и выражении политическойволи народа и в борьбе за государственную власть мирными, конституционнымисредствами.

Бывают, конечно, итакие партии, которые выдвигают цели насильственного свержения конституционногостроя, применяют террористические методы для достижения своих целей, требуютустановления диктатуры определенного социального слоя. Это отклонение от тогопонятия партии, которое сложилось в наше время на базе общегуманистическихпринципов.

Среди перечисленныхпризнаков партии есть такие, которые совпадают с характеристиками общественныхобъединений вообще. Это естественно, так как партии — это один из видовобщественных объединений в широком смысле слова. Вместе с тем в определенииесть и специфические признаки партии: общность идеологических установок еечленов, участие в формировании и выражении политической воли народа, в борьбеза государственную власть мирными, конституционными средствами как ее главнаяцель.

Свобода образованияполитических партий и конституционные ограничения при их создании. Всоответствии с демократическими конституциями партии организуются и действуютсвободно. Они создаются, как правило, на основе явочного (иногда —явочно-регистрационного) порядка: никаких предварительных уведомлений илиразрешения властей (государственных органов) для создания партии не требуется.Партии сами определяют свою структуру, внутреннюю организацию, порядокдеятельности, что регламентируется принимаемыми ими уставами.

Однако, как ужеотмечалось, в соответствии с общепринятыми нормами международного права свободаобъединения, как и некоторые другие политические права, может подлежатьограничениям в соответствии с Международными пактами о правах человека 1966 г.Такие ограничения возможны лишь в интересах государственной или общественнойбезопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственностинаселения, для защиты прав и свобод других лиц и могут быть установлены толькозаконами. В соответствии с этим в демократических странах конституциями илиспециальными законами запрещены создание и деятельность партий, проповедующихнасилие, разжигание социальной и национальной розни, преследующихантиконституционные цели, пропагандирующих человеконенавистническую идеологию(в конституции Болгарии, например, говорится о запрете фашистской идеологии). Вряде авторитарных и тоталитарных государств запрещены партии, проповедующиеклассовую борьбу и диктатуру пролетариата, а также коммунистическую,марксистско-ленинскую идеологию. Запрещается создавать военизированныепартийные организации или военизированные отряды при партиях. Во многихразвивающихся странах, где существует племенная рознь, запрещены партии,опирающиеся на одно племя, один язык, одну религию. В некоторых государствахзапрещается создание при партиях женских и молодежных организаций, в других этоне запрещено и такие организации существуют, равно как и профсоюзы, примыкающиек тем или иным партиям. В отдельных государствах (например, в Сирии)политическую работу в армии и среди молодежи разрешается проводить толькобессменно правящей партии. Не разрешается создавать партии под тем женазванием, что и действующие в стране партии, а также использовать символы изнаки других партий.

Юридические процедурыпри создании партии. Партии могут быть созданы только гражданами данногогосударства (иногда требуется и определенный срок состояния в гражданстве —например, 10 лет в Тунисе). Членами партии могут быть, как правило, лишьграждане данной страны, обладающие политическими правами и достигшие 18-летнеговозраста. Иногда закон запрещает гражданам состоять более чем в одной партии(Кабо-Верде). Во многих государствах членами партии не могут бытьвоеннослужащие, работники органов внутренних дел, национальной безопасности,юстиции, таможни, иностранных дел, службы президента. При поступлении на работув такие ведомства иногда требуется представить справку о том, что лицо несостоит в какой-либо партии (Болгария). В посттоталитарных странах действуюттакже конституционные нормы, запрещающие принуждать кого-либо к вступлению впартию.

В странах тоталитарногосоциализма, напротив, считается, что государственные служащие, особенновысокого ранга, работники органов государственной безопасности, иностранныхдел, юстиции должны быть членами правящей коммунистической партии, хотяюридической обязанности такого рода не существует. Обязательное членство вправящей партии предусмотрено для государственных служащих в отдельных странахс авторитарными режимами (например, в Индонезии).

В подавляющембольшинстве государств партии строятся на основе индивидуального членства: впартию принимаются по заявлению вступающего (нередко — устному). В некоторыхпартиях эта процедура еще более упрощена; практически происходит запись впартию. В США две ведущие партии (Республиканская и Демократическая) не знаютфиксированного членства — членами считаются все, кто голосовал на выборах закандидатов данной партии. Однако в последние годы иногда вводятся и членскиебилеты. В редких случаях существуют также коллективные члены. ЧленамиЛейбористской партии в Великобритании являются целые профсоюзные организации(они составляют большинство членского состава партии), коллективные члены естьв Институционно-революционной (правящей) партии Мексики.

Для создания партиисозывается учредительное собрание. Оно правомочно, если на нем присутствуетустановленное законом число граждан, имеющих право быть членами партии(например, не менее 10 в Венгрии, 50 — в Болгарии). Иногда инициаторы должнысоздать учредительную комиссию (например, из 7—21 человека в Анголе), котораяпроводит подготовку к созданию партии. В ряде стран к учредителям ируководителям партии предъявляются дополнительные требования. Например, вБенине они должны состоять в гражданстве государства не менее 10 лет. Иногдатакие требования установлены только по отношению к натурализованным гражданам(Ангола). В странах, где давно существует многопартийная система, законы несодержат положений о порядке создания партий. В отдельных государствах объявитьсебя партией для целей участия в выборах (выдвижения кандидатуры) может одингражданин при поддержке еще одного избирателя (например, супруга или супруги).

На учредительномсобрании избирают председателя и секретаря, составляется учредительный протоколо создании партии. На этом же или на другом собрании принимаются устав партии,ее программный документ (возможен краткий документ о целях партии). Во многихстранах в результате этих действий партия считается созданной, ее члены могутпроводить собрания, обсуждать различные вопросы, в том числе политическогохарактера, принимать партийные решения; партия является легальной. Но такаяпартия еще не имеет прав юридического лица: не может выдвигать от имени партиикандидатов на выборах, приобретать на имя партии имущество и т.д. В некоторыхстранах партию можно не регистрировать, в других она подлежит обязательнойгосударственной регистрации, но почти всегда для того, чтобы стать юридическимлицом, партия должна быть зарегистрирована уполномоченными на то закономорганами государства, т.е. должна быть включена в реестр (регистр) — особыйсписок политических партий. В некоторых странах (например, в Тунисе) партияможет действовать только после регистрации: это явочно-регистрационный порядоксоздания партии.

Регистрацияполитических партий возлагается на разные органы государства: министерствоюстиции, министерство внутренних дел (Франция, Бенин), городской суд столицы(Болгария), верховный народный суд (Ангола), федеральную избирательную комиссию(Мексика). Для регистрации обычно требуется представить следующие документы:

подписанноеруководителями партии заявление, которое должно содержать название, цель,девиз, эмблему партии; учредительный протокол о создании партии с указаниемприсутствующих, фамилий и некоторых персональных данных председателя исекретаря собрания; список руководителей партии с указанием их профессии, адресов,номеров телефонов, данных удостоверений личности (серия, номер, дата);несколько копий устава партии, программного документа или документа о целяхпартии. В ряде стран к заявлению должна быть приложена квитанция об уплатегосударственной пошлины.

Обычно устанавливаетсяопределенный срок для регистрации (У— 4 месяца после представления документов).Если в течение этого срока не получен отказ, партия считаетсязарегистрированной и может действовать на правах юридического лица. Отказ врегистрации возможен только в случае несоответствия документов партии закону.Отказ может быть обжалован в суд первой инстанции: возможна апелляция. Решениесуда второй инстанции имеет окончательный характер.

Для регистрации партииобычно требуется большее число членов, чем присутствовало на учредительномсобрании. Так, в Анголе создание партии может быть осуществлено учредительнойкомиссией в составе 7—21 члена, а регистрация производится по заявлению,подаваемому от имени не менее чем 1500 членов, причем в их числе должны бытьпредставители от 14 из 19 провинций страны.

В отдельных странахЛатинской Америки (например, в Мексике) различаются условная и окончательнаярегистрация партии. Для условной регистрации нужно доказать, что партия втечение нескольких лет осуществляет политическую деятельность (например,проводит собрания). Такой партии дается право выдвинуть своих кандидатов наобщегосударственных выборах. Для того чтобы получить окончательную регистрацию,она должна собрать на таких выборах определенное число голосов (в Мексике — неменее 1,5%). Процесс этот бывает довольно длительным. Для окончательнойрегистрации коммунистической партии Мексики потребовалось несколько десятилетийс момента ее создания.

В странах тоталитарногосоциализма создание партий не регулируется специальным законом, существует лишьобщая конституционная норма о праве граждан на объединение, в том числе вполитические партии. Другие партии могут существовать, но положение оруководящей роли одной, коммунистической партии исключает их участие в борьбеза государственную власть.

Как отмечалось, партия— устойчивая организация. Это связано с признаком членства в большинстве партийв отличие, например, от движений, некоторых других объединений. Устойчивостьпартии связана также с поддержкой ее политики и идеологии ее членами, сдоверием с их стороны к лидерам партии. Утрата такой поддержки и доверия влечетвыход из партии ее членов, падение численности партии, ее самороспуск. Членыпартии, например марксистско-ленинской, иногда могут быть исключены из еесостава за нарушение устава, программы или по идеологическим причинам — завыражение взглядов, не одобряемых партийным руководством.

Идеология партий.Граждане объединяются в партию не по причинам культурнических илипросветительских целей (хотя и такие задачи партия может выполнять), не из-застремления к извлечению прибыли (хотя вступление некоторых граждан в правящуюпартию может преследовать задачи материального благополучия), а на основеединства взглядов и политических целей, более или менее общего мировоззрения.Конституционное право в демократических странах устанавливает свободу имногообразие идеологии политических партий. Ограничения связаны лишь собщегуманистическими ценностями человечества: запрещается призывать к насилию,проповедовать национальную, религиозную и иную рознь, ненависть, вражду. Встранах тоталитарного социализма конституции провозглашают господствомарксистско-ленинской идеологии с теми или иными национальными особенностями(маоизм в Китае, идеи чучхе в КНДР). Эта идеология, обязательная для правящейпартии, фактически становится обязательной и для всего общества, поскольку внекоторых государствах предусмотрено наказание за пропагандуантисоциалистических идей. Другие партии, если они существуют в странахтоталитарного социализма, также должны сообразовывать свою деятельность сосновными постулатами марксизма, поскольку они являются союзными, а неоппозиционными. Как уже отмечалось, в ряде развивающихся стран такжеустановлена обязательная, или государственная, идеология.

Правовое регулированиероли партий в обществе и государстве. Конституции демократических стран(Германии, Франции и др.) устанавливают, что партии содействуют выражениюполитической воли народа, выражению общественного мнения путем голосования.Законы о политических партиях определяют их роль более детально. В нихговорится также, что политические партии стимулируют активное участие граждан вполитической жизни, воспитывают их в духе ответственности за дела общества,выдвигают кандидатов на выборах, влияют на политическую деятельность парламентаи правительства, заботятся о постоянной связи между народом и государственнымиорганами, содействуют осуществлению политических прав граждан и т.д.Посредством партийной деятельности, как и деятельности некоторых других общественныхорганизаций, осуществляется отбор и подготовка политической элиты, кадровуправленческого аппарата. Законодательное регулирование деятельности партий вдемократических странах исходит из возможности чередования их у власти врезультате свободных выборов.

В странах тоталитарногосоциализма, а также в других странах с законодательно закрепленнойоднопартийной системой существует иной подход к роли партий в обществе игосударстве. Как уже упоминалось, в странах тоталитарного социализмакоммунистическая партия навсегда объявлена руководящей силой общества игосударства, т.е. правящей партией: другие партии (если они есть) должны бытьсоюзными, а не оппозиционными. При таком подходе смена партий у властиисключена. Она тем более невозможна конституционным путем в странах сзаконодательно фиксированной однопартийной системой.

Принципы демократии игласности в организации и деятельности партий. Конституции демократическихгосударств устанавливают, что внутренняя организация и деятельность партийдолжны соответствовать принципам демократии и национального суверенитета(последнее положение исключает зарубежное влияние, что наблюдалось вдеятельности некоторых коммунистических партий). Законы о политических партияхдетализируют эти положения. Принцип демократии означает, что прием в партию недолжен носить дискриминационного характера (не может быть ограничен, вчастности, по признакам языка, национальности, пола, религии и т.д.); устав ипрограмма (программный документ, заявление о целях) партии должны быть принятына собрании ее членов или их представителями; периодически должны созыватьсясобрания, съезды, конференции, на которых определяется политика партии, а такжесобрания местных партийных организаций (иногда в законах устанавливаются дажеориентировочные сроки таких мероприятий); периодически должны проводитьсявыборы центральных органов партии и руководства ее местных отделений. Однако невсе эти требования осуществляются традиционными партиями, особенно на местномуровне (например, в США и Великобритании).

Гласность вдеятельности партий означает, что устав и программа (заявление о целяхдеятельности) партии должны быть опубликованы (в некоторых странахпредусматривается их обязательная публикация в официальном вестнике страны, гдепубликуются законодательные акты);

граждане страны (а нетолько члены данной партии) должны быть информированы о лицах, входящих вруководство партии, об источниках и использовании партиями финансовых средств.

Государственная власть,согласно законодательству, должна одинаково относиться ко всем партиям в том,что касается требований о соблюдении законов, предоставлении равныхвозможностей пользоваться общественными зданиями, радио и телевидением,финансируемыми за счет государства, государственной финансовой поддержкой (еслиона предусматривается). На деле правящая партия всегда пользуется фактическимипреимуществами, а в условиях авторитарных режимов она сращивается сгосударственным аппаратом.

Денежные средства иимущество партий. Законы о политических партиях, а также иные законы содержатдетальные правила о финансах и имуществе партий.

Во-первых, ониустанавливают законные источники финансирования. Ими могут быть взносы членовпартии, доходы от принадлежащего им имущества и деятельности, дарение инаследование имущества национальных (т.е. принадлежащих к данному государству)физических и юридических лиц, кредиты банков, средства, предоставляемые партиямгосударством на основании законов о партиях. Однако партии не могут получатьденежные и материальные средства от государственных органов и организаций,органов местного самоуправления, иностранных граждан, иностранных государств,фирм с иностранным участием (в ряде стран Латинской Америки разрешаются дарениясо стороны иностранных граждан, но в определенных пределах). Получение партиейсредств из запрещенных законом источников рассматривается как преступление иможет влечь уголовную ответственность руководителей партии.

Во-вторых, партииобязаны вести учет всех поступающих взносов и пожертвований, доходов ирасходов, иметь бухгалтерские и инвентарные книги, ежегодно представлятьрегистратору отчет о своем имуществе, доходах и расходах.

В-третьих, законымногих стран предусматривают финансовую поддержку проводимых партиямиизбирательных кампаний. Для этого выделяются средства из государственногобюджета. Такое финансирование может быть предоставлено всем партиям или толькопартиям, набравшим определенный процент голосов на выборах (обычно не менее 0,5%);

оно возможно или вравной доле (Ангола), или опять-таки в зависимости от числа собранных голосов(так, в Германии до 1994 г. выплачивалось 5 марок за каждый голос, полученныйпартией, а теперь — по 1,4 марки за каждый голос из первых 5 млн. голосов и по1 марке — за каждый голос свыше 5 млн.); наконец, финансирование может зависетьот процента собранных партией голосов: партии, получившие больше голосов,получают в процентном отношении больше средств из государственного бюджета(Канада).

Законы о партиях и иныезаконы устанавливают максимум для пожертвований, которые могут делать партиямфизические и юридические лица в течение года. Обычно допустимый размерпожертвований от юридических лиц в 10—15 раз превышает размер дарений отфизических лиц. Часто устанавливается также предельный размер пожертвований наизбирательную кампанию партий (США и др.).

В отдельных странах,однако, запрещается государственное финансирование партий и других общественныхобъединений (ст. 5 конституции Казахстана 1995 г.).

Контроль задеятельностью политических партий, предупреждение и роспуск. Как отмечалось,партии обладают самостоятельностью, автономией, но регистратор обязан следитьза соответствием деятельности партии конституции, законодательству, уставу ипрограммным документам партии. При нарушении этих документов партией он вправеи обязан сделать ей предупреждение. Иногда закон предусматривает двапредупреждения. Если и после этого нарушения продолжаются, регистраторобращается в суд с иском о приостановлении деятельности данной партии или о еезапрещении. В некоторых странах в ходе рассмотрения такого иска судомрегистратор вправе обратиться в суд с дополнительным иском о временном закрытиипомещений партии и приостановлении ее деятельности (обычно на несколькомесяцев). Если суд удовлетворяет дополнительный иск, постановление об этомисполняется немедленно, несмотря на возможную апелляцию. Кроме того, в рядеразвивающихся стран и сам регистратор вправе приостановить деятельностьполитической партии на небольшой срок (обычно не более одного месяца),Приостановление деятельности партии не влечет за собой имущественныхпоследствий, но при роспуске имущество и средства партии подлежат ликвидации,что осуществляется органами управления государственным имуществом.

В подавляющембольшинстве стран роспуск политической партии может быть осуществлен только судом(общим или конституционным). В авторитарных и тоталитарных государствах партиизапрещаются специально принятыми законами, после военных и государственныхпереворотов — военным советом, хунтой.

Типология партий.Классификация политических партий возможна по самым различным основаниям. Вполитологии выделяют буржуазные, крестьянские, рабочие и другие партии, правые,левые, центристские партии, демократические и авторитарные, радикальные иреформистские и т.д. При изучении конституционного права называют такженесколько разновидностей партий, связанных главным образом с содержательными,политологическими характеристиками: 1) консервативные партии, выступающие засохранение прежних порядков, против реформ (например, Консервативная партия вВеликобритании); 2) клерикальные (религиозные) партии(Христианско-демократический союз в Германии, Мусульманская лига в Пакистане идр.), которые требуют, чтобы общественная жизнь и управление государствомсообразовывались с догматами религии; 3) либеральные партии (Либеральная партияв Великобритании, Партия центра в Швеции), выступающие за свободу экономическойдеятельности, невмешательство государства в общественную жизнь;

4) реформистскиепартии, которые (особенно в развивающихся странах) выступают под лозунгаминационального социализма, за социальную справедливость при сохранении частнойсобственности (социал-демократические партии в Европе, Индийский национальныйконгресс, Институционно-революционная партия в Мексике, некоторые партиисоциалистического возрождения в арабских странах); 5) радикалистские партии,выступающие за коренное переустройство общества с применением, как правило,насильственных мер. В этой группе партий есть такие, которые отражаютустремления самых различных, в том числе противоположных, социальных слоев(например, с одной стороны, неофашистские партии, не имеющие теперьсколько-нибудь заметного влияния, а с другой — марксистско-ленинские партии).

С точки зренияорганизационной структуры принято различать партии кадровые, массовые ипартии-движения. Кадровые партии имею! фиксированное членство, прием в нихсвязан с определенными условия ми, иногда даже требуется письменнаярекомендация от лиц, уже состоящих в данной партии; нередко до полученияполного членства существует кандидатский стаж или статус сочувствующего,особенно характерный для некоторых, чаще всего правящих марксистско-ленинскихпартий. Кадровые партии основаны на признании довольно жесткой дисциплины,обязательных членских взносов; руководство ими в значительной степеницентрализовано (в марксистско-ленинских партиях существую принципдемократического централизма). Обычно эти партии немногочисленны, хотя встранах тоталитарного социализма правящие коммунистические партии имеют оченьбольшое число членов.

В массовых партиях, какправило, нет фиксированного членстве или оно недостаточно строго учитывается. ВСША, как уже говорилось, Демократическая и Республиканская партии считаютсвоими членами всех, кто голосовал на выборах за их кандидатов. Партийныевзносы обычно не имеют фиксированного характера и уплачиваются по желанию илиимеют вид пожертвований в партийную кассу. На местах нередко нет партийныхорганизаций, собрания не проводятся, местное руководство не избирается, асоставляется из известных бизнесменов и политиков, на низовом уровне партийнымлидером является босс.

Партии-движения — восновном достояние прошлого. Они существовали в развивающихся странах различнойориентации (Гвинея, Заир и др.). Это была обычно единственная разрешеннаяпартия, ее членами считалось большинство жителей страны (в Гвинее — с 7-летнеговозраста, в Заире по конституции все граждане рассматривались как членыпартии). В тех странах, где эти партии носили конституционное название«партия-государство», законодательные, исполнительные, судебные органы квалифицировалиськак органы партии (Заир). С крушением тоталитарных систем такие партиираспались.

С точки зренияособенностей правового положения различаются партии зарегистрированные инезарегистрированные, легальные и нелегальные, партии, признанные национальными(общегосударственными), и др. О различиях в правовом положениизарегистрированных и незарегистрированных партий уже было сказано выше.Легальные партии — это партии, действующие на законных основаниях. Они могут быть,и не зарегистрированы, хотя в ряде стран, как отмечалось, до регистрации партийнаядеятельность не разрешается. Партия становится нелегальной, если она запрещеназаконом, судебным решением, но продолжает свою деятельность в подполье. Какправило, запретить партию может суд (в Германии конституционный суд запретилоколо десятка различных экстремистских организаций), в некоторых странах(Индонезия, Турция, Гаити и др.) различные партии были запрещены законами. Вомногих развивающихся странах конституциями были разрешены только правящие (единственные)партии, остальные являлись нелегальными и действовали преимущественно зарубежом. В настоящее время нелегально действуют во многих странах (Египте,Пакистане, Турции, Саудовской Аравии и др.) коммунистические партии. Впостсоциалистических странах также в начале 90-х годов были приняты законы озапрещении компартий (иногда такие законы признавались судаминеконституционными), проводились судебные процессы над руководителями компартийв Албании, Болгарии, Германии, Румынии, Чехии.

В отдельных странах(Мексика, Шри-Ланка и др.) существует понятие национальной, т.е.общегосударственной, партии, пользующейся особым влиянием в обществе: не всеобщегосударственные партии считаются национальными. Таковой признается партия,получившая на общегосударственных выборах установленный законом процентголосов. В Мексике национальная партия должна иметь декларацию принципов иустав, быть зарегистрированной, ее численность не может составлять менее 65тыс. человек, причем она должна насчитывать не менее 3 тыс. членов в каждом изполовины субъектов федерации. Такая партия проводит собрание в штате или визбирательном округе в присутствии судьи государственного нотариуса илислужащего федеральной избиратель ной комиссии, которые удостоверяют, что насобрании присутствовал! указанное число членов и приняты устав и программныедокументы.

Партия, признаннаянациональной, имеет определенные правовых преимущества перед другими партиями.Она пользуется преимущества ми при выдвижении кандидатов на выборах (для нее необязательны некоторые действия, в частности сбор подписей в поддержкукандидатур), при проведении избирательной кампании (привилегии доступа нагосударственное радио, телевидение). Вместе с тем на национальные партиивозлагаются и дополнительные обязанности: публиковать периодическое издание,иметь центр политического образования и др.

Партии, не признанныенациональными, могут претендовать на деятельность в общегосударственныхмасштабах и фактически в какой-то мере осуществлять ее (так действовала полвекакоммунистическая пар тия в Мексике до признания ее национальной), но вподавляющем большинстве случаев это местные партии, действующие в отдельныхрегионах, штатах. Особенно много таких партий в Индии, в ряде случаев они возглавляютправительства штатов, тогда как в центре у власти стоит другая партия.

Партийные системы.Вопрос о партийных системах одновременно политологический, если речь идет офактическом положении, и юридический, если определенная система закрепленанормами конституции, закона, хотя эти нормы могут не соответствоватьфактическому положению. В ряде стран таких норм нет, партийная системафункционирует на основе слагавшихся десятилетиями правовых обычаев.

В большинстве странконституции устанавливают многопартийность, запрещая нарушать принцип свободыобразования политических партий. Такие нормы характерны дляпостсоциалистических государств, где свобода объединения нарушаласьдесятилетиями, и многих стран Африки, где ранее существовали тоталитарныесистемы. Там, где многопартийная система стала давно свершившимся фактом,специальных конституционных норм, запрещающих нарушать принцип свободыобразования партий, нет.

Многопартийная системас позиций конституционного права — это не только существование несколькихпартий в стране, но прежде всего возможность чередования у власти разных партийв результате выборов. В Китае девять партий, но бессменно у власти стоит одна —коммунистическая, и заменить ее путем выборов невозможно, поскольку именно заней конституция закрепляет руководящую роль в обществе и государстве. С другойстороны, в некоторых капиталистических странах в рамках многопартийной системыскладывается ситуация одной доминирующей партии, в течение десятилетийбессменно стоящей у власти. В Мексике более 60 лет правит странойИнституционно-революционная партия; выборы проводятся, но в силу ряда причинони не изменяют положения. Подобная ситуация имела место в Италии(Христианско-демократическая партия), в Японии (Либерально-демократическаяпартия), существует в Египте (Национально-демократическая партия).

В Великобритании, США,Австралии, Венесуэле, Турции и некоторых других странах существуетдвухпартийная система. Она может иметь фактический характер, когда в странесуществует несколько партий, но у власти в течение многих десятилетийчередуются лишь две (например, Республиканская и Демократическая в США,консерваторы и лейбористы в Великобритании). Иногда двухпартийная система можетбыть установлена законом. В Бразилии до 1979 г. действовало предписание«институционного акта» военной хунты о создании в стране двухпартийной системы:одна партия должна была быть правящей, а другая — выполнять роль лояльнойоппозиции. По конституции Нигерии 1989 г. в стране также должны существоватьтолько две партии, которые и были созданы в свое время «сверху».

Однопартийная систематоже может иметь и фактический, и юридический характер. Фактическаяоднопартийность существовала во многих странах тоталитарного социализма (хотя внекоторых из них было по нескольку партий). При однопартийности создание другихпартий в этих странах не было запрещено законом, но на деле создать их былоневозможно: такие попытки рассматривались как контрреволюционная деятельность ивлекли суровое уголовное наказание. Аналогичная ситуация существует в настоящеевремя на Кубе, во Вьетнаме, в КНДР, где действует одна, марксистско-ленинскаяпартия. В отличие от фактически сложившейся однопартийности юридическаяоднопартийность устанавливается конституцией или законом: разрешается лишьправящая партия, а все остальные запрещаются (они могут существовать тольконелегально). Так было в прошлом в Алжире, Бирме, Габоне, Заире, Конго, Танзаниии многих других развивающихся странах, особенно в Африке, в условияхтоталитарных режимов.

Наконец, возможна«беспартийная система». В ряде мусульманских стран (Катар, Кувейт, ОАЭ, Оман,Саудовская Аравия и др.) все партии запрещены как разрушающие единство уммы —мусульманской общины «правоверных», хотя фактически в некоторых из нихдействуют также подпольные политические организации. Все партии были запрещеныкоролевским указом в Непале (до 1990 г.) в условиях «беспартийной панчаятскойдемократии», но на деле они существовали и даже более или менее открытопроводили свои собрания.

§3. Правовое положение объединений социально-экономического и культурного характера

Сущность и функцииобъединений социально-экономического и культурного характера.Социально-экономические, социально-культурные и иные объединения граждан(организации, ассоциации) в обществе чрезвычайно разнообразны. Это профсоюзырабочих и служащих, крестьянские кооперативы, объединения предпринимателей,культурные общества, союзы потребителей, женские и молодежные организации,экологические, благотворительные, спортивные общества и т.д. В ряде государствв форме общественных организаций создаются торгово-промышленные, ремесленные,крестьянские палаты. В странах Африки существуют племенные объединения, в Индии— кастовые общества (во многих государствах они запрещены законом).

Как уже отмечалось, водних странах социально-экономические и культурные объединения, особенномассовые, участвуют в политической жизни, в частности выдвигают кандидатов навыборах, в других это запрещено, хотя на деле иногда проводятся забастовки сполитическими лозунгами. Вместе с тем есть и такие объединения, которые неучаствуют, да и по своему характеру не могут участвовать в политической жизни(союзы филателистов, коллекционирующих почтовые марки, или объединениясексуальных меньшинств, которые, впрочем, иногда образовывали «партии» стребованиями сексуальной свободы, и др.).

Социально-экономическиеи культурные объединения не ставят своей целью извлечение прибыли, однако онимогут заниматься предпринимательской, торговой деятельностью для обеспечениясвоих нужд. В отличие от политических партий они не имеют своей главной задачейовладение государственным руководством обществом (исключение составила,например, деятельность польских свободных профсоюзов «Солидарность»). Основнаяцель таких организаций — удовлетворение и защита социальных, профессиональных,экономических, культурных и иных интересов их членов. Осуществляя эти задачи,некоторые массовые объединения оказывают давление на государственную власть, втом числе путем организации демонстраций, забастовок. Такие объединения обычноназывают заинтересованными группами или группами давления.

Социально-экономическиеи культурные объединения выполняют в обществе важные функции, но играютнеодинаковую роль. Одни из них непосредственно входят в политическую системуобщества, дополняя ее, другие, не входя в нее, развивают в обществе институтыобщественного самоуправления. По ряду вопросов они дополняют деятельностьгосударственных структур в социальной и культурной областях, участвуют вподготовке и воспитании общественных лидеров, в ряде случаев становятсяинструментами для проведения государственной политики (особенно это относится ктоталитарным режимам).

Правовой статус и видыобъединений социально-экономического и культурного характера. Как отмечалось,создание всех общественных ассоциаций осуществляется на основе конституционногоправа на объединение. Кроме того, в большинстве стран действуют специальныезаконы об ассоциациях вообще, об ассоциациях, не занимающихся извлечениемприбыли, а нередко и об отдельных видах объединений, чаще всего о профсоюзах.Созданные ассоциации, как правило, подлежат регистрации, но иногда(преимущественно в странах англосаксонского права) она не предусмотрена, хотяпрофсоюзы почти всегда подлежат регистрации, а массовые движения — почтиникогда. Как устанавливает испанское законодательство, цель регистрации —придать ассоциациям гласность, публичность, сделать их известными населению. Срегистрацией связаны, как отмечалось, права юридического лица, но некоторыеобъединения запрещены и не могут быть зарегистрированы (хотя бывают попытки ихорганизаторов зарегистрировать крайне правые объединения). К ассоциациямотносятся те же запреты, что и к партиям: запрещены тайные и военныеформирования, объединения на расистской основе, проповедующие насилие,преследующие антиконституционные цели, разжигающие национальную, социальную,религиозную вражду, и т.д. В Иране характер объединения не должен противоречитьисламским ценностям, в Малайзии студентам запрещено создавать организации запределами университетов, в большинстве стран социально-экономическим, культурным,иным непартийным объединениям запрещено заниматься политикой: это дело партий.

В общественныхорганизациях в отличие от политических партий могут состоять иностранцы, но внекоторых странах государственным служащим запрещено быть членами профсоюза. Этосделано, в частности, для того, чтобы они не участвовали в забастовках.Законодательство обычно устанавливает требования к содержанию уставоворганизаций:

перечисляются вопросы,которые должны в них содержаться, предусматривается порядок роспуска общественныхорганизаций (как правило, по суду). В редких случаях устанавливаетсяобязательная идеология, которой должны руководствоваться все общественныеобъединения.

Классификацияобщественных объединений (иных, чем партии) довольно сложна из-за их многообразия.В наиболее общем виде принято различать организации, движения и учрежденияобщественной самодеятельности. Организации (например, профсоюзы) обычно имеютточно фиксированное членство, избираемые руководящие органы, свой устав.Общественные движения либо не имеют фиксированного членства, либо их членамиявляются другие объединения или организации, наряду с которыми индивидуальнымичленами движения могут быть известные в стране лица. Движение может иметь илине иметь свой устав (последнее — чаще), может обладать особыми руководящимиорганами, но иногда его руководством являются органы входящего в негообъединения или орган, формируемый на паритетных (равных) началах изпредставителей нескольких организаций-членов. Примером такого более или менееоформленного общегосударственного движения были народные, национальные,отечественные фронты в странах тоталитарного социализма. В состав фронтоввходили все партии и массовые общественные организации. Руководящей силойфронта была коммунистическая партия. В настоящее время таким объединениемявляется в капиталистической и в значительной мере авторитарной СирииПатриотический фронт, который возглавляет партия Баас (Партия арабскогосоциалистического возрождения). Форму менее организованных временных движенийимеют некоторые избирательные объединения, блоки различных организаций.Существует множество других движений: в защиту природной среды, за прекращениеиспытаний атомного оружия и др.

Учреждения общественнойсамодеятельности носят лишь локальный характер. В них нет членства, уставов. Ких числу относятся создаваемые гражданами родительские комитеты в школах,уличные и квартальные комитеты, комитеты микрорайонов и т.д.

Организации(учреждения) общественного самоуправления создаются обычно в государствахтоталитарного социализма, а иногда и в других странах (особенно Востока). Ихположение не регулируется конституциями (например, в конституции Китая естьтолько упоминания о них), оно регулируется законами о местных органахгосударственной власти или местного самоуправления. К числу таких организаций,органов, учреждений относятся комитеты или советы, создаваемые в кварталахгородов, в отдельных деревнях, где нет органов местного самоуправления.Комитеты или советы, старосты кварталов избираются гражданами. При них иногдаимеются канцелярии, которые содержатся на средства низовых органов местногосамоуправления. Органы (учреждения) общественного самоуправления не имеютвластных полномочий. Они раз решают мелкие споры между гражданами, выступаюткак представителя квартала, деревни, руководят местными инициативами поблагоустройству территории, проведению санитарных мероприятий и т.д.

Как уже говорилось,наибольшими возможностями давления на государственную власть располагаютмассовые общественные организации. Это прежде всего профсоюзы — объединениярабочих и служаих для защиты своих социально-экономических интересов (улучшенияусловий труда, повышения заработной платы и т.д.). От государственной властиони требуют принятия законодательства, которое отвечало бы и? интересам. Вбольшинстве стран в профсоюзах состоит меньшинстве рабочих и служащих (вВеликобритании — около трети, в США — менее четверти, в Кении — менее десятойчасти, в Индии — около 5%). Лишь в странах тоталитарного социализма подавляющеебольшинство работников состоят в профсоюзах, ибо сам факт неучастия в этойорганизации расценивается властями отрицательно.

Профсоюзы строятсяпо-разному. Цеховые профсоюзы объединяют рабочих и служащих по принципуединства профессии, поэтому на одном предприятии, в учреждении имеютсянесколько профсоюзных организаций. По такой системе строится часть профсоюзов вВеликобритании, США, Австралии. Эта система, восходящая в какой-то мере ктрадициям средневековых цехов, раздробляет и ослабляет силы работников в ихконфликтах с работодателями. Производственные профсоюзы в отличие от цеховыхобъединяют рабочих и служащих по принципу единства производства: все работникиданного предприятия, учреждения входят в один отраслевой профсоюз, напримерпрофсоюз работников железнодорожного транспорта, высшей школы и т.д. В рядестран (Германия, Италия, Камерун, Нидерланды и др.) существуют конфессиональныепрофсоюзы (преимущественно христианские), объединяющие работников по признакуединства религии. Эти профсоюзы обычно находятся под влиянием клерикальныхпартий.

Предпринимательскиесоюзы объединяют предпринимателей, работодателей. Существует три основных видапредпринимательских организаций: торгово-промышленные палаты, ассоциациипредпринимателей (отраслевые и национальные — общегосударственные), союзыработодателей. Торгово-промышленные палаты объединяют предпринимателей сначалапо территориальному признаку (по месту расположения предприятий), а затем — вотраслевом и общегосударственном масштабе. В Великобритании, США, некоторыхдругих странах участие предпринимателей в деятельности торгово-промышленныхпалат является добровольным, но во многих странах Европы оно обязательно, вчастности в связи с тем, что эти организации выполняют некоторыепублично-правовые функции, возложенные на них законом: выдают свидетельства опроисхождении товаров, регистрируют торговые марки, осуществляют арбитраж поторговым делам. Отраслевые ассоциации объединяют предпринимателей одной отраслихозяйства независимо от места расположения предприятий. Национальные ассоциациипромышленников и торговцев (Национальная ассоциация промышленников США,Федеральный союз германской промышленности и др.) являются наиболее мощнымисоюзами капитала и оказывают огромное влияние на законодательную деятельность идеятельность правительства (особенно по экономическим вопросам). Союзыработодателей создаются предпринимателями в некоторых странах (Германия,Скандинавские государства) специально для защиты своих интересов в сферетрудовых отношений. Эти организации, в частности, выступают в качестве стороныпри заключении договоров с отраслевыми профсоюзами.

Предпринимательскиеорганизации активно финансируют различные политические партии (например, в США— обе наиболее влиятельные партии, чтобы не проиграть при любом исходевыборов), их представители участвуют в работе различных совещательных органовпри правительстве и хозяйственных министерствах; при парламенте их интересыпредставляют группы лоббистов, так называемые парламентские агентства,контактные бюро.

Крестьянские (аграрные)союзы объединяют обычно не только крестьян, но и всех производителейсельскохозяйственной продукции. Они выступают за повышение цен насельскохозяйственную продукцию, ограничение зарубежного продовольственногоимпорта (иногда фермеры устраивают даже в этих целях «походы на столицу» илиперегораживают грузовиками дороги), за субсидии сельскому хозяйству.Крестьянскими организациями являются также союзы кооператоров (преимущественнопотребительских и сбытовых кооперативов). Однако их давление на государственнуювласть менее действенно, в частности в силу распыленности крестьянскиххозяйств, худшей организованности крестьян. В европейских странах они имеютобщегосударственные организации, но в подавляющем большинстве развивающихсястран — только региональные.

Женские организацииобычно раздроблены, лишь в странах тоталитарного социализма существуют единыеобщегосударственные объединения женщин, находящиеся под руководствомкоммунистической партии. Женские организации отстаивают специфические интересыженщин, требуют усиления внимания государственных органов к делу охраны материи ребенка, в развитых странах выступают за фактическое равенство с мужчинами, ав ряде развивающихся стран — и за юридическое равенство, которое там еще недостигнуто. Женщины требуют равной оплаты труда с мужчинами, равного доступа кгосударственным должностям и т.д. Некоторые феминистские организации выдвигаюткрайние лозунги ликвидации почти всяких общественных различий между полами. Вотдельных странах (особенно в Скандинавских) женские организации довольновлиятельны, есть женщины-президенты и премьер-министры, но во многих других,даже развитых странах их влияние невелико (следует отметить, что дажеизбирательных прав в США и Великобритании женщины добились только после первоймировой войны, а во Франции — после второй).

Молодежные объединенияимеют различный характер: создаются спортивные, студенческие и иныеорганизации. Во многих странах есть молодежные организации различных партий, внекоторых странах это запрещено. Единые общегосударственные молодежныеорганизации действуют в странах тоталитарного социализма, в отдельныхгосударствах с авторитарными режимами. Очень часто молодежь, студенческиеорганизации являются инициаторами разного рода радикальных требований,антиправительственных демонстраций. Государственные органы применяют суровыерепрессии: в Таиланде во время одной из таких демонстраций в 90-х годах былоубито около 400 и ранено 1000 студентов; в Малайзии было более 100 убитых инесколько сот раненых; были жертвы и при подавлении выступления молодежи идиссидентов на центральной площади столицы Китая; и т.д.


Глава6 ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Государственная властькак явление изучается с социологических, политологических, психологических ииных позиций. В юридической литературе она изучается прежде всего как институтконституционного права, рассматриваются конституционное регулирование различныхсторон, элементов этого института, способы (модели), организациигосударственной власти. Эти способы могут быть неодинаковы: в монархии онииные, чем в республике, в унитарном государстве они отличаются отфедеративного, в одних странах могут быть созданы органы государственной властина местах — в административно-территориальных единицах, в других существуеттолько местное самоуправление — публичная власть территориального коллектива.Ниже, в различных главах, рассматриваются разные способы организациигосударственной власти в зависимости от формы правления, формытерриториально-политического устройства государства и т.д. Здесь же речь идет опонятии конституционно-правового института государственной власти, о егоэлементах, а также о двух наиболее общих подходах к организации государственнойвласти: о разделении властей и единстве государственной власти. В своемконцептуальном выражении, да и на практике эти две модели нередкорассматриваются как исключающие друг друга. В современных условиях, особенно наопыте постсоциалистических государств, переходящих от принципа единства кпринципу разделения властей, все чаще обнаруживается, что в разных ракурсах онимогут сочетаться, а их отдельные элементы — взаимопроникать друг в друга.

§1. Государственная власть как институт конституционного права

Конституционные нормы,содержащие термин «государственная власть», обычно немногословны. К тому жечаще всего определение «государственная» отсутствует, говорится просто о властиили о суверенитете народа. Основные законы устанавливают, что власть исходит отнарода (ст. 20 конституции ФРГ (Германии) 1949 г.), принадлежит народу (ст. 1 конституцииБразилии 1988 г.), народ осуществляет суверенитет (ст, 1 конституции Италии1947 г.). Эти краткие формулировки получают развитие во многих главах и статьяхосновных законов, в текущем законодательстве о целях государственной политики,о системе органов государства и их взаимоотношениях, о методах их деятельностии др. В своей совокупности они образуют институт государственной власти,занимающий одно из важнейших мест в отрасли конституционного права.

Государственную властьследует отличать от политической. Конечно, государственная власть, взятая какединое целое, независимо от ее конкретных проявлений в различных ветвях власти,например в судебной, всегда имеет политический характер, но политическая властьне всегда является государственной. Политическая, но до образования КитайскойНародной Республики еще не государственная власть существовала в течение почтитрех десятилетий в красных, советских, освобожденных районах Китая подруководством Коммунистической партии, повстанческие органы десятилетие илиболее того осуществляли политическую власть в освобожденных от португальскихколонизаторов районах Анголы, Гвинеи-Бисау, Мозамбика. С образованиемсоответствующих государств предгосударственная политическая власть переросла вгосударственную.

Объем конституционногорегулирования отношений, связанных с государственной властью, в разных странахразличен. В конституциях стран тоталитарного социализма (КНДР 1972 г., Кубы1976 г., Китая 1982 г. и др.) обычно содержится социальная характеристикавласти в связи с классами и социальными слоями общества, подробно говорится оцелях государства, задачах государственной власти, об основных направленияхполитики государства по отношению к различным социальным группам населения. Восновных законах капиталистических и постсоциалистических государств, всовременных конституциях развивающихся стран таких формулировок обычно нет,хотя и в них зачастую говорится о демократическом, социальном, правовом и дажесоциалистическом (Индия, Шри-Ланка и др.) государстве.

Обобщение конституционно-правовыхнорм на мировом уровне свидетельствует о том, что структураконституционно-правового института государственной власти складывается изразличных норм, образующих его элементы. Это: 1) положения об источникегосударственной власти и ее социальных носителях, субъектах («народ» вподавляющем большинстве конституций, «трудящиеся» или «трудовой народ»,определенные классы в конституциях стран тоталитарного социализма, блок классови социальных слоев, включающий трудящихся и определенную часть нетрудящихся,как говорилось об этом в конституциях стран Азии и Африки, придерживающихсясоциалистической ориентации); 2) положения о характере государственной власти(например, формулировка о диктатуре пролетариата в конституции Вьетнама 1980г., замененной новой конституцией в 1992 г., положения о демократическойдиктатуре народа в конституции Китая 1982 г., статья, провозглашающая властьтрудовых сил народа в конституции Египта 1971 г. в редакции 1980 г.); 3)положения о целях и принципиальных направлениях деятельности государственнойвласти (например, сосредоточение усилий на развитии, способном создатьсоциалистические отношения в духе исламского наследия, как об этом говорится вконституции объединенного Йемена 1989 г.);

4) положения оструктуре государственной власти (например, разделение ее на ветвизаконодательной, исполнительной и судебной власти по конституции Сирии 1973 г.и единство власти в руках органов типа советов по конституции Кубы 1976 г.); 5)положения об органах, осуществляющих государственную власть (например,различные органы законодательной, исполнительной, судебной власти поконституции США 1787 г. и органы государственной власти, государственногоуправления, суда, прокуратуры по конституции Китая 1982 г.); 6) положения опутях, формах, методах осуществления государственной власти (например,демократический централизм по конституции КНДР 1972 г. и нормы о партиципацииграждан по конституции Колумбии 1991 г., которая говорит о «партиципаторном иплюралистическом государстве»).

Рассмотрим названныеэлементы более подробно.

Нормы об источникегосударственной власти и ее социальных носителях в большинстве конституцийограничиваются положениями о принадлежности власти народу. К ним примыкаютнормы о демократическом и социальном государстве. Иначе решается этот вопросконституциями стран тоталитарного социализма, где принята концепция властитрудящихся. В первых же статьях этих конституций утверждается, чтогосударственная власть принадлежит рабочему классу, крестьянам и интеллигенции(ст. 7 конституции КНДР 1972 г. упоминает также солдат, в конституцииАфганистана 1987 г., принятой в период декларированной социалистическойориентации, упоминались также ремесленники и кочевники). Иногда в этом подходеесть исключения. Конституции Зимбабве и Танзании, действовавшие в периодсоциалистической ориентации этих стран, говорили только о народе в целом, аконституция Египта, действующая в период капиталистического развития страны,содержит положения о власти трудовых сил народа.

Конституция СоциалистическойРеспублики Вьетнам соединяет оба этих подхода. С одной стороны, в нейговорится, что государственная власть принадлежит народу, что Вьетнам являетсягосударством народа, через народ и для народа, а с другой — что основу народасоставляет союз рабочего класса, крестьянства и интеллигенции (ст. 2)

Наконец, существует итретий подход, получивший выражение в конституциях, как правило, дарованныхмонархами, в странах с фактически неограниченной властью королей и султанов(Бахрейн, Катар, Саудовская Аравия и др.). Обычно в них провозглашается, чтовласть исходит от монарха (в Кувейте эти положения сочетаются с положениями овласти народа), иногда в конституциях мусульманских государств говорится, чтосуверенитет принадлежит Аллаху, а народ является лишь исполнителем его воли.

Формулировкиконституций об источнике и социальных субъектах власти, несмотря на своюлаконичность, имеют принципиальное значение для всего конституционногозаконодательства. Если источник и субъект власти — народ, то формирование органов,выражающих его волю, должно основываться на принципах всеобщего избирательногоправа, какие-либо ограничения тех или иных социальных групп в избирательныхправах недопустимы. Если власть принадлежит определенному классу илитрудящимся, то такие ограничения не только допустимы, но часто и неизбежны.Известно, что ограничения избирательных прав по социальному признакупрактиковались в свое время во Вьетнаме, Китае, Монголии, Румынии, Танзании,Эфиопии и некоторых других странах (те или иные категории «эксплуататоров»лишались избирательных прав). «Контрреволюционеров» лишали избирательных прав впериод социалистической ориентации в Анголе и Мозамбике, делается это и всовременном Китае. Если по конституциям ведущим в союзе трудовых сил являетсярабочий класс, то возможно неравное представительство, когда этот класссчитается более ценным выразителем воли трудящихся. Городское население, а посуществу, рабочий класс, имеет и сейчас преимущественное представительство вКитае, причем в отношении к сельскому населению при представительстве впарламенте эта пропорция составляет 8: 1, в провинциальных собраниях народныхпредставителей (советах) — 5:1.

Наконец, когда поконституциям власть исходит от монарха, то представительные органы, если ониесть, имеют только консультативное значение (Кувейт), широко используются такиеструктуры (совет аш-шура, меджлис и др.), которые заменяют отрицаемыефундаменталистской мусульманской доктриной выборные народом органы.

Положения об источникеи социальных субъектах государственной власти непосредственно связаны с другимэлементом этого института — с нормами о ее характере. При использованииконцепции народа как источника и субъекта власти в конституционном правеотсутствуют оценки ее классового характера, положения о привилегированныхклассах рассматриваются как антиконституционные, а пропаганда идей верховенствакакого-либо класса, его властвования (например, концепция диктатурыпролетариата) иногда запрещена законами (порой законами о политическихпартиях). На деле, однако, реальная ситуация часто расходится сконституционными нормами о власти народа. В развитых капиталистических странахреальные рычаги властвования находятся в руках политической элиты, а опоройгосударственной власти обычно является «средний класс», стремящийся кстабильности и порядку. Во многих развивающихся странах господствует блоккрупной буржуазии и помещиков (например, в Пакистане), блок финансовойбуржуазии с полуфеодальной знатью (в Саудовской Аравии). В отдельныхсовременных постсоциалистических странах реальные рычаги государственной властинаходятся в руках блока крупных чиновников и формирующейся «новой буржуазии»,нередко срастающейся с мафиозными структурами.

Другой подход к вопросуо социальных субъектах государственной власти существует в конституционномправе тоталитарных социалистических государств и был принят в странахсоциалистической ориентации. Перечень классов и социальных слоев, чьи интересыпо тексту конституций выражает государство, находит свое естественноепродолжение в концепции социальной диктатуры, т.е. власти определенного классаили блока классов и социальных слоев. Впервые в истории конституций этополучило выражение в формулировках о диктатуре пролетариата, пролетариата ибеднейшего крестьянства. В настоящее время таких положений в конституциях ужепочти нет (сохранилось лишь в КНДР, во Вьетнаме исключено в 1992 г.), но вКитае применяется термин «демократическая диктатура народа». Слово«демократическая» призвано смягчить крайне негативное значение термина«диктатура», а упоминание о народе придает последней более широкую социальнуюоснову (по официальным толкованиям в состав народа, особенно в прошлом, могливключаться не только трудовые классы и слои населения, но и часть«эксплуататоров» — национальная буржуазия).

Еще более широкоезначение концепция власти-диктатуры получила в прежних конституциях странсоциалистической ориентации, где использовался, правда, не всегда, термин«революционно-демократическая диктатура». Речь шла о власти разнородного блокасоциальных сил, в состав которого включались все патриотические классы и слоинаселения. Перечень этих сил был неодинаков (в одних странах упоминалась только«неэксплуататорская буржуазия», в других — армия, ремесленники, чиновники), нооснову блока, как утверждалось в конституциях, составлял союз рабочих икрестьян (ст. 2 конституции Бенина 1977 г.).

На деле в странахтоталитарного социализма властные рычаги были сосредоточены в рукахиерархической структуры органов правящей коммунистической партии, директивамкоторых подчинялись советы, осуществлявшие по конституциям «полноту власти», ав странах социалистической ориентации власть была сосредоточена в руках узкойверхушки руководителей, еще более персонализирована, чем это было всоциалистических странах (нередко полнотой власти обладал президент —генеральный секретарь, председатель правящей, почти всегда единственной партии,действия которого иногда имели волюнтаристский и непредсказуемый характер).

Положения о целях инаправлениях деятельности государственной власти как элемент рассматриваемогоконституционно-правового института присущи большинству конституций мира. Вконституциях прежних эпох они ограничивались краткими формулировками о заботе облаге народа, но в современных конституциях капиталистических стран (португальской1976 г., испанской 1978 г. и др.) содержатся развернутые формулировки. Вконституции Италии 1947 г. говорится о задаче устранять препятствия, которыемешают участию трудящихся в политической, экономический и социальнойорганизации страны. В основных законах стран тоталитарного социализма инекоторых развивающихся стран содержится зачастую большой перечень мероприятий,которые должна осуществлять государственная власть, имеются особые разделы иглавы, посвященные директивным принципам политики государства. В конституцияхстран тоталитарного социализма обычно говорится о целях строительствасоциализма, рациональном распределении средств потребления и накопления,осуществлении планирования, обеспечении прогресса образования, науки, техники,культуры, повышения производительности труда. В ст. 4 конституции Китая 1982 г.в качестве задачи государства сказано и о планировании рождений. Вразвивающихся странах нередко говорится о целях создания справедливого обществаи повышения благосостояния народа (Бразилия), ускоренного экономическогоразвития (Бангладеш), ликвидации эксплуатации человека человеком (Алжир),создания социалистических отношений на основе исламских ценностей (Йемен).

Конституционныеположения о структуре власти обусловлены общим концептуальным подходом к типуполитической системы в данной стране. В условиях плюралистической системыосновные законы закрепляют принцип разделения властей, тоталитарная системаисходит из принципа единства власти. Оба эти подхода могут находить различноевыражение в системе органов государства. Вопросам об органах государства, ихвзаимоотношениях посвящено много конституционных норм, по своему объему онизанимают в институте государственной власти доминирующее положение. Их удельныйвес просто несравним ни с одним другим элементом этого института: в отличие ототдельных статей, посвященных, например, характеру государственной власти илиее задачам, регулирование системы органов, их взаимоотношений занимает обычнонесколько глав в основном законе. Если принята концепция разделения властей, тогосударственные органы строятся в зависимости от их характеристики какзаконодательных, исполнительных и судебных; на местах тоже могут бытьгосударственные органы — они представляют власть центра, государственнуювласть. Другой подход существует в странах тоталитарного социализма и былпринят в некоторых так называемых странах социалистической ориентации: органамигосударственной власти в специальном, конституционно-правовом значении этогопонятия считались только представительные органы типа советов. Другие органы,включая правительство, характеризуются не как органы государственной власти, акак органы управления, правосудия, прокуратуры и др.

Последний элементинститута государственной власти — нормы, характеризующие методы ее деятельности.В теории государства и права принято обычно различать методы либерализма(убеждения, демократические методы) и насилия (принуждения, авторитарныеметоды). В конкретных отраслях права используется более дробная классификация.Анализируя конституционные нормы зарубежных стран, можно установить, чтогосударственная власть широко применяет методы стимулирования или поощрения(например, положения конституций стран тоталитарного социализма о поддержкегосударством кооперирования крестьян), дозволения (нормы о возможностипроводить без уведомления полиции мирные собрания в закрытых помещениях),охраны (различные гарантии прав личности), требований (регистрация политическихпартий в некоторых странах обязательна), запрета и, соответственно, ответственностиза его нарушение (запрещение предварительной цензуры).


§2. Разделение властей

Возникновение теорииразделения властей связано с борьбой крепнувшей буржуазии против феодальногоабсолютизма. Стремясь к ограничению королевской власти, идеологи молодой буржуазиивыдвинули тезис о разделении государственной власти на законодательную,исполнительную и судебную. Предполагалось, что первая будет вручена избираемомународом парламенту (на деле в течение столетий существовало ограниченноеизбирательное право), вторая — главе государства, под которым буржуазия,стремившаяся сначала к компромиссу с феодальной верхушкой, в то времяподразумевала наследственного монарха; считалось, что ему будут подчиненыминистры. Судебная власть должна была осуществляться независимыми судами, поуголовным делам — с участием представителей населения (суды присяжных, судышеффенов или иные суды).

Против такогоорганизационно-правового подхода к структуре государственной власти выступилидругие мыслители XVIII в., отвергавшие идею разделения властей ссоциологических позиций. Они утверждали, что вся власть должна принадлежатьнароду, а формой ее осуществления должны стать народные собрания (для крупныхгосударств допускалось также существование представительных органов).

В конституциях получилиотражение оба эти подхода. Уже в первой писаной конституции — основном законеСША 1787 г. — они, по существу, были соединены. Словами: «Мы, народ СоединенныхШтатов...» — создатели конституции провозглашали его учредительную власть,суверенитет, а устанавливая систему органов государства с разделением ихполномочий (конгресс, президент, суды), они закрепляли организационно-правовоеразделение властей. В настоящее время для большинства конституций мирахарактерно одновременное присутствие того и иного подхода: социологического(власть народа) и организационно-правового (разделение властей).

В некоторых современныхконституциях триада разделения властей подвергнута модификациям и дополнениям.Конституционная доктрина ряда стран Латинской Америки (конституции Никарагуа1987 г., Колумбии 1991 г., Бразилии 1988 г. и др.) исходит из существованиячетырех властей: дополнительно названа избирательная власть (граждане,составляющие избирательный корпус). Свое организационное выражение эта ветвьвласти нашла в создании специальных избирательных трибуналов (судов), которые,в частности, рассматривают споры о прямых выборах в государственные органы. ВБразилии их система имеет иерархический характер, завершаясь высшимизбирательным судом. В литературе говорится о существовании иной четвертойвласти — учредительной, под которой понимается право народа непосредственно илипутем создания специального учредительного собрания принимать конституцию иопределять тем самым основы организации государства. Наконец, четвертой властьюназывают также прессу, формирующую общественное мнение, но это ужесоциологический подход. Пресса государственной властью не обладает, равно какне являются государственной властью и другие называемые философами исоциологами власти — корпоративная власть общественной организации,идеологическая власть, техническая, религиозная и др.

В редких случаях взаконодательстве говорится о пятой, контрольной государственной власти, вотдельных конституциях в развивающихся странах с однопартийной системойупоминалась партийная власть, рассматривавшаяся как особая разновидностьгосударственной власти.

Теория разделениявластей отнюдь не предполагает создание «китайской стены» между различнымиветвями власти. Да это и невозможно, поскольку речь идет о едином институте,единой государственной власти. В государстве не может быть несколько различныхпо своей сущности властей: это исключается концепцией государственногосуверенитета. В условиях редкого в истории и кратковременного двоевластия, посуществу, имело место переплетение разных по своей сущности властей —политической и государственной. Единство государственной власти при необходимомразграничении ее ветвей порождает переплетение некоторых элементов, ихвзаимодействие, взаимозависимость, взаимопроникновение. Акты с названием«законы» вправе принимать за редкими исключениями только представительный органнарода — парламент, олицетворяющий законодательную власть. Но, во-первых, вряде стран понятие парламента является более широким. В Великобритании, Индии инекоторых других странах этот орган триединый. Наряду с избираемой нижнейпалатой парламент включает неизбираемую прямыми выборами верхнюю палату (вВеликобритании в основном наследственную, а в Канаде — назначаемую) и главугосударства (в Австралии, Канаде — генерал-губернатора), без подписи которогозакон не имеет юридической силы. Подписывая законы, обладая правом вето (отлатинского глагола «ветаре» — запрещать), что выражается в праве главыгосударства возвратить закон в палату (палаты) на новое рассмотрение, главагосударства участвует в осуществлении законодательной власти. Во-вторых, нетолько в чрезвычайных, но и в обычных условиях возможно так называемоеделегированное законодательство или принятие органами исполнительной властиактов, имеющих силу закона (на основе конституционных норм о регламентарнойвласти).

В сферузаконотворчества вмешивается не только исполнительная власть, но и суды — общиесуды в англосаксонской системе права (это не относится к Великобритании, гденет конституционного контроля), верховные и конституционные суды,конституционные советы. Они вправе объявлять законы неконституционными и темсамым лишать их юридической силы.

В свою очередьпарламент тоже может осуществлять отдельные исполнительные и судебные функции.Издание «частных» законов в отличие от «публичных» (а частные законы регулируютконкретные вопросы) имеет значение распорядительной деятельности. Так,парламент иногда подменяет исполнительную власть, обладает некоторыми судебнымифункциями: в одних странах он наделен полномочием на принятие обвинительногозаключения и предание суду высших должностных лиц (президента, министров идр.), в других — рассматривает дело в порядке импичмента по правилам судебногопроцесса (правда, верхняя палата только принимает решения об отрешении отдолжности высших должностных лиц, судей и некоторых других государственныхслужащих, :

судит их ужеобыкновенный суд).

В связи с отмеченнымвзаимопроникновением ветвей власти концепция разделения властей вконституционном праве получила еще два важных дополнения: положения онеобходимости баланса властей и о системе сдержек и противовесов. Обе проблемывпервые решались еще при принятии конституции США, но их окончательное правовоерегулирование сложилось позже — в практике Верховного суда США при толкованияхконституции. «Отцы конституции США» стремились к уравновешиванию ветвей власти,с тем чтобы ни одна из них не была такой, которая могла бы возвыситься наддругой, подавлять другую или другие Их скоординированность получила названиебаланса властей.

Те же цели, хотя и внесколько ином конституционном выражении. имеет система сдержек ипротивовесов', каждая ветвь власти не только уравновешивает, но и ограничиваетдругую (другие). Президент Бразилии, Мексики, США, другой президентской республикине может распустить конгресс (парламент), но и конгресс не может сместитьпрезидента и руководимых им министров (кроме случаев импичмента); президент могзадержать закон конгресса путем отлагательного вето, но конгресс преодолевалего 2/3 голосов. Вотум недоверия министрам не предусмотрен, их нельзя уволитьтаким путем, но в США само назначение министров нуждается в согласии сената.Верховный суд осуществляет конституционный контроль и вправе признавать законыконгресса недействующими. В отличие от президентской республики в США впарламентарной республике или парламентарной монархии система сдержек ипротивовесов имеет другие механизмы действия. Там, например, можно уволитьправительство, выразив ему вотум недоверия; однако глава государства имеет выбор:уволить правительство или распустить парламент с назначением новых выборов.

Единство власти неисключает различий в способах осуществления государственной власти теми илииными органами государства, не отменяет возможных конфликтов властей направовой основе (различия, а следовательно, противоречия при решении конкретныхгосударственных задач неизбежны уже в силу самого факта существованиянескольких ветвей власти), но состязание на правовом поле требует не доводитьразногласия до борьбы. По принципиальным вопросам государственной политики всеветви власти должны действовать согласованно, иначе невозможно управлятьобществом — альтернативой этому являются анархия и распад. Такое развитиесобытий, когда противоречия властей доводятся до стадии борьбы, как показываетопыт отдельных постсоциалистических и развивающихся стран, имеет толькоразрушительный характер.

Выше речь шла огоризонтальном разделении властей на уровне государства как целого, без учетаособенностей его территориально-политического устройства. Вместе с тем вфедерациях, унитарных государствах, имеющих автономные образованияполитического характера, основные законы решают вопрос о вертикальномразделении властей (государственной власти федерации и государственной властиее субъектов, а также государственной власти политической автономии в унитарномгосударстве), а в связи с концепциями публичной власти территориальногоколлектива — также и о разделении государственной власти и власти местногосамоуправления. Первая проблема решается на основе разграничения полномочий(предметов ведения) между федерацией и ее субъектами путем установленияисключительных полномочий федерации, принципа верховенства федерального законав сфере совместных полномочий и верховенства закона субъекта федерации в сфере полномочий,отнесенных к его ведению. С автономией дело обстоит несколько иначе: вконституциях и иных законах четко перечисляются вопросы, по которым органыполитической автономии могут принимать местные законы. Если вадминистративно-территориальных единицах создаются местные органыгосударственной власти (например, на Украине по конституции 1996 г.) и наряду сними существуют местные выборные советы как органы местного самоуправления,полномочия между ними разграничиваются в конституциях или специальных законах.Но иногда на местах не бывает назначенных органов государства илипредставителей государственной власти (комиссаров, губернаторов, префектов), асуществуют только органы иной публичной власти — власти территориальногоколлектива (местное самоуправление). В этом случае конституция и законы такжеопределяют объем полномочий местных советов (органов местного самоуправления),но функции государственной власти они могут осуществлять только тогда, когдаэто им поручено государством.

§3. Единство государственной власти

Идеологическоеобоснование необходимости единства власти появилось задолго до возникновениятеории разделения властей и имело персонифицированный характер (в том числеобоснование суверенитета не народа, а монарха). Впоследствии такой подходвозродился в вождистских концепциях фашизма. Практика вождизма существовала и вусловиях тоталитарных коммунистических режимов (реальная власть и в рядеслучаев культ личности генерального секретаря правящей партии), хотя в отличиеот фашистских учений марксистская теория в принципе отрицалаиндивидуалистический подход.

 Новый аспект идееединства власти был придан сочинениями некоторых французских просветителей,подходивших к этому вопросу скорее с социологических, чем сорганизационно-правовых позиций. Они рассматривали законодательную,исполнительную, судебную власть лишь как особые проявления верховной власти,суверенитета народа, считая, что все «члены государства» должны участвовать вуправлении им через формирование «общей воли», как правило, на народныхсобраниях. Это был иной, коллективистский подход к идее единствагосударственной власти.

Такой подход был, хотяи в измененном виде, принят на вооружение и либеральной, и марксистскойтрадицией. В первом случае, как уже говорилось, он ограничивался провозглашениемв конституциях власти, суверенитета народа. Во втором наряду с суверенитетомнарода, которому придавалось классовое истолкование, были осуществлены поискитого вида органов, который сосредоточил бы в своих руках всю полнотугосударственной власти. В качестве таких органов марксистско-ленинская теорияпредложила советы, что и было закреплено в конституциях стран тоталитарногосоциализма.

Таким образом, идеяединства власти неоднозначна. Она имеет три разных аспекта: социальное единствовласти, что проистекает из единства природы господствующих в обществесоциальных групп; единство принципиальных целей и направлений деятельности всехгосударственных органов, обусловленное необходимостью согласованного управленияобществом, без чего оно может быть ввергнуто в состояние анархии и распада;организационно-правовое единство, когда отвергается разделение властей иорганами государственной власти признается только определенный вид органов.

Социальное единствовласти с точки зрения содержания конституционных норм обеспечивалосьпринадлежностью власти народу (в большинстве стран), или трудящимся (в странахтоталитарного социализма, в некоторых других странах), или определенному блокусил, составные части которого имели одинаковые первоочередные задачи, но расходилисьво взглядах на пути дальнейшего развития страны (например, в условиях отдельныхпереходных государств). Считалось, что в таком патриотическом блоке,составляющем основу государственной власти, существуют два союза: союз рабочихи крестьян (ведущая сила блока) и союз трудящихся и прогрессивно настроенныхнетрудящихся, который складывается в результате давления первого союза. Этатрактовка социального единства власти допускает конституционно признанныепротиворечия в таком единстве, что находило выражение в формулировке: «союз иборьба одновременно».

Второй аспект единствагосударственной власти — единство принципиальных целей и направлениидеятельности государственных органов — получил выражение в конституционномправе в закреплении приоритетных целей государства, принципиальных ориентировгосударственной деятельности. Некоторые из этих целей рассмотрены нами выше напримерах стран с различными социально-политическими системами. Без такогоцелеполагания невозможна ориентация общественного развития, а такое управление,хотя и в неодинаковой степени и в различном объеме, осуществляется во всехстранах. Однако единство целей и деятельности государственных органов неявляется абсолютным. Даже при едином подходе к решению основных задачсуществует различное «прочтение» конституционных целей, предлагаются разныемеры для их достижения (это ежегодно наблюдается, например, в коллизияхпарламентов и правительства по поводу законов о государственном бюджете). Привыдвижении разных принципиальных целей органами законодательной иисполнительной власти единство власти нарушается, что ведет к обостренномупротивоборству, а иногда и к трагическим последствиям.

Третий,организационно-правовой аспект единства государственной власти наиболеедетально закреплен в конституциях стран тоталитарного социализма и доктринальноразработан в марксистско-ленинском правоведении. Как уже отмечалось, былапринята концепция советов как единственных органов государственной власти снизудоверху. Только органы типа советов (они имеют разные названия: Народноесобрание, Национальное собрание, Всекитайское собрание народных представителей— в центре; народные советы, собрания депутатов, собрания народныхпредставителей и т.д. — на местах) рассматриваются как органы государственнойвласти в масштабе страны и в каждой административно-территориальной единице.Другие органы государства с точки зрения конституционной доктрины считаютсялишь органами государственного управления, правосудия, контроля и т.д., но невласти, хотя с точки зрения других отраслей права, например уголовного,полицейский является представителем власти. Действительность противоречилаконституционной концепции. Как отмечалось, реальная власть принадлежала органамкоммунистической партии, центральные органы которой принимали важнейшиегосударственные решения, послушно одобрявшиеся парламентами на ихкратковременных заседаниях (обычно несколько дней в году).

Идея единствагосударственной власти в целом имеет авторитаристский характер. На практике ееиспользование ведет к широкому использованию принуждения, а иногда инасильственных мер в государственном управлении. Концентрация власти в однихруках противоречит основам демократии, порождает произвол. Однако не все ееэлементы имеют только негативный характер. Требование социального единствавласти может служить целям поиска консенсуса и согласия в обществе, когдавласть становится определенной «равнодействующей» соревнующихся сил итенденций, если соблюдены условия «честного» соревнования при плюралистическойдемократии. Единство власти как единство принципиальных целей и направлений вдеятельности государственных органов может иметь позитивное значение, так какусилия государственного аппарата сосредоточиваются на решении стоящих передобществом крупных проблем. В то же время сосредоточение всей полнотыгосударственной власти в руках одного должностного лица, одного органа илиодного вида органов (не имеет значения, будут ли это монарх, президент илисоветы) в принципе не является плодотворной идеей, хотя сами по себе советы, например,как органы местного самоуправления являются демократическими институтами.Концентрация власти порождает бесконтрольность в деятельности государственныхорганов, несмотря на то что в определенных условиях общественного развития(острейший структурный кризис, процессы распада государственности, иностранноевторжение и др.) единство власти, как и авторитаризм в целом, временно можетспособствовать улучшению управляемости обществом, стабилизации положения,преодолению анархии. Этот способ использовался для преодоления экономических иполитических кризисов в самых разных демократических странах (например, в США в30-х годах, во Франции в 60-х годах).

Таким образом, двеосновные модели — разделение властей и их единство — не являются абсолютными,самодовлеющими. Разделение властей требует единства государственной политики,единства действий всех ветвей по принципиальным вопросам общественногоразвития, а единство власти не исключает «прозаического разделения труда» междуразличными органами государственной власти. Наиболее общим подходомконституционного права в современных условиях является соединение идей единстваи разделения властей, их взаимодействия и системы сдержек и противовесов. Такоепонимание отражено и в новейших конституциях. Наиболее отчетливым выражениемэтого является п. 4 ст. 3 конституции Казахстана 1995 г., который гласит:«Государственная власть в Республике Казахстан едина, осуществляется на основеКонституции и законов в соответствии с принципом ее разделения назаконодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их междусобой с использованием системы сдержек и противовесов».

Глава7 ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

 

§1. Понятия формы государства и формы правления

Понятие и классификацияформ государства. В конституционном праве зарубежных стран традиционноиспользуются несколько понятий, характеризующих с разных сторон формугосударства. Это форма правления, форма государственного(территориально-политического) устройства, форма политического(государственного) режима. Однако сам термин «форма государства» имеетдоктринальное происхождение, так как связан с учениями о государстве, и долгоевремя в конституциях он не употреблялся. Новые тенденции конституционногоразвития свидетельствуют о том, что форма государства как целостное явлениестановится предметом регулирования основных законов. В ряде конституций (Турции1982 г., Сальвадора 1983 г., Эфиопии 1987 г.) есть главы с названием «Формагосударства». Статьи многих конституций содержат синтезированные формулировки,включающие все три названных выше элемента. Так, конституция Бразилии 1988 г.говорит о федеративной республике, о демократическом правовом государстве,конституция Марокко 1972 г. — об унитарной демократической и социальноймонархии, конституция Франции 1958 г. — о неделимой, светской, социальной,демократической республике.

Некоторые конституциивключают в качестве одной из характеристик формы государства участие населенияв деятельности его органов, т.е. принцип обратных связей государственныхорганов с управляемыми. Особенно часто говорится об этом в конституциях странтоталитарного социализма, но нормы о партиципации есть и в других основныхзаконах. Конституция Колумбии 1991 г. характеризует государство как«партици-паторную республику».

Таким образом, формагосударства становится комплексным институтом конституционного права,представляющим собой внутренне согласованную систему норм, регулирующих в ихединстве структуру и взаимоотношения основных органов государства (главыгосударства, парламента, правительства), территориально-политическоеустройство, главные методы деятельности государственного аппарата и формы егообратной связи с населением. Элементы, составляющие в теории государствоведенияформу государства (форма правления, государственного устройства и др.), вконституционном праве служат подынститутами комплексного института «формагосударства». В свою очередь они могут выступать в качестве институтов приболее дробной классификации (например, форма правления по отношению к главегосударства, когда последний может рассматриваться как подынститут).

Классификация формгосударства в конституционном праве. В теории государства и права используютсяразличные классификации форм государства в зарубежных странах, в частностивыделяются демократические государственные формы (например, Франция) и формыавторитарные (например, Индонезия). Применяются также более дробные членения:феодально-теократическая, буржуазно-авторитарная, буржуазно-демократическая,социалистическая, революционно-демократическая (в отдельных странах,декларировавших ориентацию на социализм) и другие государственные формы.

В конституционном праведля классификации форм государства может использоваться свой подход — с позициитеорий разделения властей и единства власти. С этой точки зрения в качествеосновных разновидностей можно выделить поликратическую (многовластную) имонократическую (единовластную) формы государства. Промежуточное положениемежду ними занимает сегментарная государственная форма, соединяющая черты этихдвух форм. Такая классификация применима ко всем зарубежным странам, в томчисле и к тем, которые провозглашают себя в конституциях социалистическими.Каждая из этих трех форм имеет множество разновидностей. Но в целомполикратическая государственная форма характеризуется: разделением властеймежду различными органами государства (парламент — законодательная власть,глава государства и правительство — исполнительная власть, независимые суды —судебная власть), отлаженными способами взаимодействия ветвей власти, системойих взаимных сдержек и противовесов, самоуправлением территориальныхколлективов, демократическим государственным режимом, различными формамипартиципации населения.

Монократическаягосударственная форма характеризуется единовластием определенного органа илидолжностного лица. В конституциях может быть провозглашено полновластие неодного органа, а определенной системы однородных органов (например, советов вусловиях тоталитарного социализма). Но и в этом случае считается, чтогосударственная власть в центре и на местах принадлежит только им, остальныеорганы государства — это органы не государственной власти, а управления,правосудия и др. Полнота государственной власти может принадлежать одному лицу(например, фюреру, дуче, каудильо — в свое время в Германии, Италии, Испании,Португалии, монарху — в некоторых мусульманских странах, по конституциямкоторых вся власть исходит от монарха). Во многих странах Африки (Гвинее,Заире, Малави, Тунисе, Уганде и др.) власть принадлежала «пожизненнымпрезидентам», которые одновременно являлись председателями единственнойразрешенной (правящей) партии, хотя в некоторых конституциях и были отдельныеположения о разделении властей. Наконец, реальная власть может находиться вруках хотя и не государственного, но на деле органа, выполняющего важнейшиегосударственные полномочия. Так было и есть в странах тоталитарного социализма,где все важнейшие государственные решения принимались и принимаются политбюро(президиумом, исполнительным комитетом, центральным комитетом) правящей коммунистическойпартии.

При такойгосударственной форме нет системы сдержек и противовесов; территориальныеколлективы либо находятся под строгой опекой центра, либо местноесамоуправление прямо отвергается как институт:

оно заменяетсяназначенными губернаторами (другими должностными лицами) или избраннымисоветами, которым по конституции принадлежит вся власть, но которые на делеподчинены местным органам правящей партии; господствует единая государственнаяидеология (в одних странах, например в Бенине, Гаити, Заире, Индонезии, Иране,Пакистане, это было установлено конституциями, в других такое господство имелофактический характер); существует авторитарный режим; партиципация либоотвергается, либо формы, в которых она проводится, не имеют реального значениядля определения политики государственных органов в центре и на местах.

Сегментарнаягосударственная форма (сегмент — с латинского «отрезок») характеризуется тем,что государственная организация как целое складывается из разнородных отрезков,но ее объединяет единая природа государственной власти, единствогосударственной политики по принципиальным вопросам, единые принципыорганизации и деятельности. В данной государственной форме есть и элементыполикратии, и элементы монократизма, частички демократии, авторитаризма и дажетоталитаризма. Органы государственной власти формируются путем выборов, но они«заорганизованы», а число партий, допускаемых к участию в них, нередкоограничено (три в Индонезии, две в Нигерии, в свое время три, а затем четыре вСенегале и т.д.). Выборы в парламент не имеют, однако, принципиальногозначения, поскольку традиционно решающая доля власти сосредоточена в рукахпрезидента (многие президентские республики в Латинской Америке), иного главыгосударства (Иордания, Марокко) или иной структуры (сената и военных вТаиланде). Разделение властей конституциями может признаваться, но на делереальной системы сдержек и противовесов не существует. В территориальнойструктуре государства при сегментарной форме возможна автономия, даже политическая(например, Филиппины), на местах могут существовать выборные органы (советы,старосты), но автономные полномочия на деле ограничиваются, а выборные главысоветов, старосты утверждаются и могут быть не утверждены вышестоящиминачальниками органов исполнительной власти. В деятельности органов государствазначительное место занимает принуждение, партиципация граждан мала, хотя ееэлементы и существуют. Демократические права и свободы в конституцияхпризнаются (иногда их перечень довольно широк), но действенные юридическиегарантии их реализации на практике отсутствуют.

Понятие и классификацияформ правления. Термин «форма правления» содержится во многих основных законахстран мира. В некоторых конституциях этого термина нет, но всегда закрепляетсяглавный принцип правления — монархия (например, конституция Испании 1978 г.)или республика (конституция Германии 1949 г.). Лишь единичные государства неимеют в официальном названии слов «монархия» или «республика» (ГосударствоИзраиль, Государство Кампучия до 1993 г., Ливийская Джамахирия, Украина, хотя втексте конституции Украины сказано, что она республика).

В государствоведческойлитературе существуют два подхода к понятию формы правления: узкий и широкий. Сточки зрения узкого подхода (А.А. Мишин) понятие формы правления связано, посуществу, с положением одного лица — главы государства, монарха или президента;с точки зрения широкого подхода (чехословацкий автор И.Благож) в понятие формыправления включаются отношения между органами государства и центрами экономическойи политической жизни, политическая среда, в которой действуют государственныеорганы.

В действительностиформа правления не исчерпывается положением одного лица (при классификацияхнеобходимо учитывать разные взаимоотношения главы государства с парламентом иправительством), но, будучи формой управления государством, она не можетвключать всю политическую среду. Форма правления — это характеристика структурыи взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти или другихосновных органов государства в тех странах, где нет деления на законодательную,исполнительную, судебную власть, а принята концепция «республики советов». Вряде стран для характеристики особенностей формы правления имеет значение идеятельность органов конституционного надзора (верховных и конституционныхсудов, конституционных советов), некоторых других государственных органов,участвующих в управлении государством.

По традиции приняторазличать две основные формы правления: монархию и республику. Более детальнаяклассификация создается в их рамках (дуалистическая монархия, президентскаяреспублика и др.).

Вместе с тем всовременных условиях некоторые различия этих форм стираются. Возникаютсмешанные формы, в монархии появляются черты республики (например, периодическая,раз в пять лет, выборность монарха в Малайзии, «коллективный монарх» в ОАЭ), ав республике складываются, по существу, монархические элементы (пожизненныепрезиденты); создаются полупрезидентские, полупарламентарные республики,сочетающие черты различных форм; даже абсолютная монархия все чаще принимаетвнешне конституционную оболочку (дарованные конституции, консультативныепарламенты).

 

§2. Монархия

Монархическая формаправления. Монархия — это такая форма правления, когда главой государства являетсялицо, получающее и передающее свой государственный пост и особый почетный титулпо наследству и пожизненно (король, император, султан и др.). Правда, в рядестран (Малайзия, ОАЭ) из этого правила есть исключения, которые будутрассмотрены ниже.

Число монархий в миредовольно велико: если считать в их числе членов британского Содружества, вкоторых британский монарх представлен генерал-губернатором, то они составляютоколо шестой части государств мира. Среди монархий есть крупные страны —Великобритания, Испания, Япония, Таиланд, но есть и очень мелкие государства снаселением в несколько сот тысяч (Свазиленд в Африке), десятков тысяч(Сент-Кристофер и Невис в Карибском бассейне) и тысячи человек (Тувалу вОкеании).

Общая тенденцияразвития свидетельствует о переходе от монархии к республике как болеедемократической форме. После второй мировой войны монархия была упразднена вБолгарии, Италии, Румынии и некоторых других странах, а затем в Греции иАфганистане. Но есть и случаи восстановления монархии (в Испании после смертидиктатора генерала Франко). В развитых странах (Великобритания, Испания, Японияи др.) монархия фактически не влияет на политический режим в стране, положениев монархии Великобритании мало чем отличается от ситуации в соседней республике— Франции. Однако во многих развивающихся странах монархия, будучи феодальныминститутом, ограничивает развитие демократии.

Хотя монарх — главагосударства, на деле ему не всегда принадлежит верховная власть, не всегда онреально правит страной. Верховная власть в монархии зачастую осуществляетсясистемой высших органов, включая главу государства, парламент, правительство, аиногда и неформальные структуры (семейный совет, высшее духовенство, советаш-шура). Поэтому при изучении конституционного права не ограничиваютсяконстатацией факта монархии, а различают определенные ее виды:

абсолютную,дуалистическую и парламентарную. Первая из них характеризуется юридически, ачасто и фактически неограниченной властью монарха, две другие — конституционныемонархии, власть главы государства ограничена, хотя и в разной степени.

Абсолютная монархия. Досих пор эта форма правления, свойственная докапиталистическим стадиям развития,существует в нескольких странах. В султанате Оман нет конституции, ее рольвыполняет, как говорилось, Коран. Нет в этой стране и парламента, правительствоформируется королем, ответственно только перед ним, а премьер-министром обычноявляется сын, брат или другой родственник короля. Многие министры, а такжегубернаторы провинций принадлежат к правящей семье.

В других эмиратахПерсидского залива — Бахрейне, Катаре, Кувейте, в ОАЭ, Саудовской Аравии естьконституции, но они, во-первых, дарованы монархами (в ОАЭ — Советом эмиров), ане приняты демократическим путем, во-вторых, их действие часто приостанавливается(в Бахрейне — с 1975 г.), в-третьих, они устанавливают, что вся власть —законодательная, исполнительная, судебная — исходит от монарха, надконституцией стоит Коран. В этих странах есть парламенты, иногда избираемыенаселением (только мужчинами), но, по существу, это законосовещательные органы,поскольку их решения нуждаются в согласии монарха. В Катаре парламент так иназывается: Консультативное собрание — и действует по мусульманской традицииаш-шура — совещания правителя с наиболее уважаемыми лицами. В ОАЭ членыпарламента (Национального собрания) назначаются семью эмирами (Советом эмиров),а парламент действует в качестве совещательного учреждения даже не при Советеэмиров, а при правительстве, тоже назначаемом эмирами. В Саудовской Аравиивзамен парламента создан совещательный совет, назначаемый королем (1992 г.).Таким образом, хотя в названной группе стран есть конституции и парламенты, онина деле не ограничивают власть монарха и эти государства тоже представляютсобой фактически абсолютные монархии. То же относится и к султанату Бруней,расположенному на острове Калимантан, близ Индонезии.

Особое значение всистеме управления в существующих ныне своеобразных абсолютных монархиях имеютсемейный совет и мусульманская религия. Семейный совет — это неформальное, новесьма важное учреждение. Он состоит из членов правящей семьи, близкихродственников короля и некоторых высших улемов, особо почитаемых знатоковКорана. В Саудовской Аравии семейный совет низлагал короля (в том числе за отсутствиедолжного благочестия, что устанавливалось улемами) и назначал на его местонового из той же семьи. Король — это одновременно высшее духовное лицо — имам,а мусульманская религия — государственная религия. Светская власть королясоединяется с духовной. Таким образом, существующие в наше время абсолютныемонархии являются абсолютистско-теократическими.

По своему социальномухарактеру современные абсолютные монархии не представляют собой полностьюфеодальные государства. Господствующий класс, хотя он и сформировался на базефеодальной аристократии, существует не за счет феодальной эксплуатациикрестьянства, а за счет государственной эксплуатации нефтяных богатств. Крометого, значительная доля власти сосредоточена в руках крупной, преимущественнофинансовой, буржуазии.

В дуалистическоймонархии есть конституция (нередко она тоже даровалась народу монархом),парламент, без участия которого законы не могут приниматься. Однакоправительство (совет министров) назначается монархом и ответственно толькоперед ним, но не перед парламентом. Фактически в такой монархии в результатевлияния традиций, роли личности монарха, а также других, в том числерелигиозных, факторов власть короля даже больше, чем это установленоконституцией. Некоторые монархии, которые по конституции ближе к парламентарным(Иордания, Марокко, Непал), являются на деле дуалистическими. Монархи этихстран неоднократно распускали парламенты и правили без них годами, а то идесятилетиями. Да и предусмотренная в конституциях ответственность правительстваперед парламентом зачастую служит фикцией: по традиции правительство полностьюподчинено королю.

В парламентарноймонархии действует конституция, принятая демократическим путем, законодательнойвластью обладает избираемый парламент (по крайней мере, избирается его нижняяпалата). Монарх юридически остается главой государства, но участия в управлениистраной фактически не принимает. Конституция Японии 1946 г. (вступила в силу в1947 г.) прямо запрещает ему это, в других странах (например, в Великобритании)монарх лишен властных полномочий на основе конвенциональных норм, сложившихся впорядке обычая в ходе государственной практики.

Правительство впарламентарной монархии ответственно только перед парламентом. Правда, поконституции оно обычно назначается монархом, но такое назначение, как правило,— чисто формальный акт. На деле правительство формируется лидером партиибольшинства в парламенте, которого король назначает премьер-министром.Назначить другого премьер-министра он не может, так как другой состав кабинетане получит вотума доверия (утверждения) в парламенте при представлениипарламенту правительственной программы. Лишь в тех случаях, когда в парламентенет большинства какой-либо партии и политические партии не договорились осоздании коалиционного правительства, монарх может играть более самостоятельнуюроль в подборе кандидатуры премьер-министра (так иногда бывает в Бельгии,Дании, Нидерландах).

В парламентарноймонархии глава государства либо не имеет права вето по отношению к принятымпарламентом законам и должен подписывать их, даже если у него имеются личныевозражения (Япония), либо не применяет его (более трехсот лет монарх неприменял вето в Великобритании, в результате чего сложилась конвенциональнаянорма неприменения вето).

Особая форма парламентарноймонархии существует в некоторых государствах — членах британского Содружества(Австралия, Канада, Новая Зеландия, Папуа — Новая Гвинея, Ямайка и др.).Считается, что их главой является британский монарх, который представлен в этихстранах назначаемым им генерал-губернатором. На деле же кандидатуругенерал-губернатора называет местное правительство, а иногда его избираетместный парламент. В республиках, входящих в Содружество (например, Индия,Пакистан), генерал-губернатора нет, избирается президент — глава государства.

Особенности монархии внекоторых странах. В некоторых, особенно малых, странах (Лесото и Свазиленд вТропической Африке, Тонга в Океании и др.) монархия существует в условияхфеодально-племенных и патриархальных институтов. Парламент избирается нередколишь частично и в рамках системы традиционных общин (в небольшом государствеТонга большинство его членов — местная знать, в том числе министры короля, вСвазиленде часть членов назначается королем, но парламент здесь распущен ужедва десятилетия назад). При короле обычно действует племенной совет (вСвазиленде — два, большой и малый), имеющий иногда более важное значение, чемпарламент. Многие решения король может принимать лишь с согласия вождей племен.

В Малайзии существуетвыборная монархия, в ОАЭ действует, по существу, «коллективный монарх» —наиболее важные полномочия главы государства, а также законодательныеполномочия и некоторые функции правительства принадлежат Совету эмиров семиэмиратов федерации. Особенности формы правления в Малайзии и ОАЭ будутрассмотрены ниже.


§3.Республика

Понятие республики.Республика — форма правления, при которой главой государства являетсяпрезидент, избираемый на определенный срок из числа граждан, обладающихнеобходимыми «квалификациями» (определенный возраст, рождение в данной странеот граждан этого государства, обладание полными гражданскими и политическимиправами и др.). Есть и иные, искаженные формы республики, когда президент неизбирается гражданами, а провозглашается таковым военным или революционнымсоветом после государственного переворота, когда президент провозглашаетсяпожизненным президентом и др.

Принято делитьреспублики на президентские (например, США) и парламентарные (например, Индия).Особое распространение получила первая из этих форм. В Африке до 90-х годовсовсем не было парламентарных республик, нет их и в Латинской Америке.

Президентскаяреспублика. В президентской республике президент, как правило, избираетсянезависимо от парламента (например, в Мексике прямым голосованием избирателей,в США — косвенным), хотя есть и исключения (в Суринаме одно время — 2/3 голосовпарламента, в Египте кандидатуру президента на голосование избирателей можетпредложить только парламент).

Президент назначаетминистров, как, например, в США или Бразилии, и в этом случае отдельного отпрезидента правительства нет, существует кабинет президента, где министры имеюттолько совещательный голос. В некоторых президентских республиках он можетназначить также премьер-министра. В этом случае есть правительство во главе спремьером, но фактическим руководителем правительства остается президент. Крометого, ни премьер, ни министры политической ответственности перед парламентом ненесут, не могут быть уволены им в отставку. Это означает, что кабинет илиправительство формируется партией (крайне редко — блоком партий), победившей напрезидентских, а не на парламентских выборах, и президент — это лидер правящейпартии, хотя во многих странах, будучи избран, он слагает с себя партийныеобязанности и выступает как «надпартийный» деятель. Президент свободен вподборе членов правительства и делает это по своему усмотрению (в Нигерии, СШАи некоторых других странах необходимо, однако, при назначении министровсогласие верхней палаты парламента — сената). Как правило, министры несутответственность за свою деятельность только перед президентом и не могут бытьуволены в отставку путем вотума недоверия в парламенте. Иногда конституцияпрямо устанавливает, что президент является главой правительства (ст. 117 конституцииМозамбика 1990 г.). Как уже говорилось, в большинстве президентских республикнет особой должности премьер-министра, им является президент. Если же такаядолжность есть (иногда она предусмотрена конституциями, но может и неупоминаться ими, и во многих странах Азии и Африки она то вводилась, тоупразднялась), то это так называемый административный премьер. Политикуправительства определяет президент, под руководством которого проходятзаседания совета министров, где решаются наиболее важные вопросы (менее важныевопросы решаются под председательством административного премьера).

В президентскойреспублике осуществляется «жесткое» разделение властей: президент не вправедосрочно распустить парламент (на практике в развивающихся странах это бывает;например, в 1993 г. президент Перу приостановил действие конституции ираспустил парламент, назначив, правда, новые выборы), но и парламент не вправесмещать министров путем вотума недоверия. В тех же редких случаях, когда такаявозможность может быть использована, всегда предусмотрено, что это не относитсяк фактическому главе правительства — президенту. Ответственность правительства(министров) перед президентом — главный признак президентской республики.Правда, парламент в такой республике имеет определенные полномочия (нередковесьма значительные) по контролю над управлением, но все-таки он не вправеуволить в отставку не угодных ему министров.

В президентскойреспублике вполне возможна такая ситуация (ее называют «разделеннымправлением»), когда правительство сформировано одной партией, а в парламентебольшинство мест принадлежит оппозиционной партии (партиям). Это неоднократнопроисходило в Венесуэле, Коста-Рике, США. Но в Мексике, например, такаявозможность до сих пор была исключена, поскольку Институционно-революционнаяпартия намного превосходит по своему влиянию другие партии и всегда побеждала ина президентских, и на парламентских выборах. Термин «разделенное правление»иногда используется и в другом значении: в условиях иной формы правления — парламентарнойреспублики или парламентарной монархии — в состав правительства парламентскогобольшинства включаются несколько министров от оппозиции. Обычно это делается вобстановке общенационального кризиса, войны, чтобы обеспечить единство действийразличных политических сил в критических ситуациях.

Суперпрезидентскаяреспублика. Вследствие особой роли главы государства, концентрации в его рукахбольших полномочий отдельные страны Латинской Америки давно получили названиесуперпрезидентских республик. Однако в последние десятилетия в Азии и Африкепоявились такие республики, где власть президентов была еще более усилена. Ониявлялись руководителями единственной легальной, а то и вообще единственнойпартии, провозглашенной конституцией в тех или иных формулировках руководящейсилой общества и государства. Президенты были главными идеологами страны,создателями официально провозглашенной обязательной идеологии (Гана припрезиденте Кваме Нкруме, Гвинея при президенте Секу Type, Заир при президентеМобуту и т.д.). Наконец, многие из таких лидеров в разных странах (Заир, ТунисУганда, Экваториальная Гвинея и др.) были провозглашены пожизненнымипрезидентами. Таким образом, возникла президентско-монокра-тическая республика,форма президентского абсолютизма.

В настоящее время всвязи с процессами глобальной демократизации в мире таких форм президентскойреспублики почти нет, но нельзя исключать появление их в дальнейшем.

Особой формойсуперпрезидентской республики является такая форма правления, котораяустанавливается во многих государствах е результате военных переворотов. Этодовольно частое явление в развивающихся странах: со времени образованиянезависимых государств i Латинской Америке (приблизительно полтора века назад)в страна? этого региона, а также в Азии и Африке произошло более тысячи военныхпереворотов, более половины из них были успешными и привели » созданию новойсистемы управления. В этом случае парламент, как правило, распускается(исключение составила, например, Бразилия, где i 1964 г. была проведена лишьего чистка), правительство и президент смещаются со своих постов. Создаетсяновый высший орган — военный совет (революционный совет, совет национальногоспасения и т.д.), его председатель — лидер переворота провозглашаетсяпрезидентом рее публики. На места назначаются военные губернаторы, коменданты идр Из прежних органов сохраняются обычно гражданские суды, но парад дельно сними создаются военные трибуналы, которые судят и гражданских лиц. Хотя вусловиях военного управления могут проводиться выборы низовых представительныхорганов на местах (как трижды было i Алжире и дважды — в Нигерии), они ставятсяпод надзор военных властей. Создается, таким образом, фактически республика безреспубликанских учреждений, можно сказать, что это президентско-милитарнсиреспублика. Впрочем, и в других развивающихся странах используете? концепциядвойной роли армии (военной и политической) и вооруженные силы служат остовоммногих «гражданских» президентских республик (Индонезия, Турция и др.).

Специфическими чертамиобладала президентская республика в не которых бывших странах/социалистическойориентации. В отдельные государствах (Ангола, Бенин, Конго, Мозамбик)практиковалось избрание президента республики высшим органом (съездом илицентральны!» комитетом) единственной в стране правящей партии. Председательэто! партии, избранный ее съездом, становился в соответствии с этим партийнымпостом автоматически президентом республики. Он получал лишь инвеституру(утверждение, вручение власти) в парламенте: последний не мог ни отказать впризнании его президентом, ни избрать президентом дpyгoe лицо. Такой президентопирался не только на государственный, но \ на реально властвовавший партийныйаппарат.

Парламентаризм впрезидентской республике и полупрезидентская республика. Наряду с чрезмернымусилением власти президента в одной группе стран в других государствах(особенно в Латинской Америке, в Шри-Ланке, а на рубеже 80—90-х годов — вСеверной и Тропической Африке) обнаружились тенденции смягчения президентскоговсевластия (в Африке это было связано с крушением тоталитарных режимов встранах как капиталистической, так и социалистической ориентации). В то жевремя в результате последовательных конституционных реформ были ограниченыполномочия президента в некоторых странах Европы (например, в Португалии). Врезультате возникли президентские республики с элементами парламентаризма. Этиэлементы характеризуются тем, что в президентской республике предусматриваетсявозможность вотума недоверия министрам (но не фактическому, а часто июридическому главе правительства — президенту), которые остаются в то же времяответственными и перед президентом (двойная ответственность). Правда, впрезидентской республике такая ответственность имеет разную степень: главнойвсе же остается ответственность министров перед президентом, которыйвозглавляет кабинет (кабинет президента) и под началом которого работаютминистры. Примером этого служат конституционные изменения в Венесуэле,Колумбии, Уругвае и некоторых других латиноамериканских странах.

В Уругвае парламентможет выразить недоверие министрам, хотя для этого требуется квалифицированноебольшинство голосов в 2/3, кроме того, президент в определенных случаях вправене увольнять министра даже после вотума недоверия парламента. К тому же парламентне должен одобрять или не одобрять программу правительства. Он может ееобсуждать, но решения по этому поводу не выносит. В Венесуэле также естьинститут вотума недоверия отдельному министру. Кроме того, в этой странепарламент рассматривает и одобряет программу правительства, представленнуюпрезидентом. Это делается на совместном заседании обеих палат, а не только назаседании нижней палаты, как это принято в парламентарных республиках придвухпалатной структуре парламента. В Перу по конституции 1979 г. и затем поконституции 1993 г. при вотуме недоверия, выраженном парламентом, президентобязан сместить министра. Вотум недоверия отдельному министру возможен вКолумбии (конституция 1991 г.), в Эквадоре (конституция 1984 г. с последующимипоправками).

Выше говорилось овотуме недоверия в президентской республике отдельным министрам, который,однако, не затрагивает фактического главу правительства — президента. Внекоторых странах возможно выражение вотума недоверия и всему совету министров,который характеризуется конституциями как орган исполнительной власти.Ответственность назначенного президентом правительства перед парламентомпревращает президентскую республику в полупрезидентскую. Во Франции, например,новое правительство излагает свою программу и просит о доверии, хотя оно и необязано делать это. Может быть принята резолюция порицания правительству, и онодолжно уйти в отставку. Правда, принятие такой резолюции крайне затруднено, иза четыре десятилетия действия конституции 1958 г. во Франции были лишьединичные случаи такого рода. На базе использования прежних традицийпарламентаризма, с появлением президентов с иными личными качествами, чем деГолль, Франция сохраняет все меньше черт полупрезидентской республики и всебольше превращается в парламентарную. Этому способствовала и практика«разделенного правления»: президент и парламентское большинство принадлежали кразным партиям (блокам). В Перу президент при вотуме недоверия может уволитьправительство в отставку, а в отдельных случаях даже обязан сделать это.

Полупрезидентскимиреспубликами являются некоторые страны СНГ. Согласно конституции Белоруссии1996 г., правительство подотчетно президенту и ответственно перед парламентом(ст. 106). В соответствии со ст. 113 конституции Украины 1996 г. Кабинетминистров ответствен перед президентом Украины, подконтролен и подотчетенВерховной раде (однопалатному парламенту). В постсоциалистических государствахпремьер-министры нередко должны назначаться с согласия парламента, ноназначение министров президентом такого согласия не требует. Ответственностьвсего состава правительства в связи с выражением вотума недоверия возможна, нокрайне затруднена (например, необходимо двукратное отклонение программыправительства в Белоруссии, одного раза недостаточно). В других случаяхдвукратного вотума недоверия не требуется, но все равно президент сам решает,уволить правительство в отставку или распустить парламент. Правда, в разныхпостсоциалистических полупрезидентских республиках в решении этого вопросаимеются свои особенности, но отдельному министру вотум недоверия вынестиневозможно (в случае его принятия никаких юридических последствий невозникает). В Етипте, напротив, требование отставки относится только кминистрам. Если же недоверие выражено персонально премьер-министру или кабинетув целом, президент может не согласиться с этим и возвратить вопрос на новоерассмотрение парламента. Если последний подтверждает свое решение, президентвправе вынести спорный вопрос на референдум — голосование избирателей. Результатыголосования в пользу правительства влекут роспуск парламента, в пользупарламента — отставку правительства.

Примеры такихпрезидентских республик, как, например, Венесуэла, Египет, Уругвай,свидетельствуют о том, что в тех из них, где возможен вотум недоверия министруили правительству в целом, он крайне затруднен, к тому же окончательноерешение, как правило, принадлежит президенту. Эта же ситуация наблюдается вполупрезидентских республиках, где вотум недоверия одному министру вообщеневозможен. Вопрос о недоверии правительству и министру в обеих группахреспублик может быть поставлен лишь значительным числом членов парламента: вПеру — 1/20 всего состава парламента, в Колумбии — 1 /10, в Белоруссии — 1 /Знижней палаты парламента, на Украине — 1 /З однопалатного парламента. Решаетсяже он только большинством общего состава парламента, а иногда иквалифицированным большинством.

Правительство впрезидентской и полупрезидентской республике, если оно возглавляетсяадминистративным премьером, может и само поставить вопрос о доверии. Этим онообычно пытается укрепить свои позиции или провести в парламенте закон, угрожаяв противном случае своей отставкой. Такой порядок тоже во многом сближаетпрезидентскую республику с парламентарной. Рассмотренные явления отражаютсовременные тенденции в развитии конституционного права стран мира.

Парламентарнаяреспублика. Парламентарная республика, особенно в ее «чистом» виде,распространена гораздо меньше, чем президентская. Это Австрия, Германия, Индия,Ирландия, Италия, Португалия (после ряда реформ конституции 1976 г.,существенно ослабивших позиции президента), Кабо-Верде в Африке (с 1990 г.),Вануату в Океании и немногие другие страны. Правда, в последние годы послеликвидации тоталитарных режимов по пути создания парламентарной республики идутмногие страны Африки, но их опыт слишком мал, чтобы делать обобщающие выводы.

В парламентарнойреспублике президент обычно избирается таким образом, чтобы он не получал своймандат непосредственно от народа (граждан-избирателей) и не могпротивопоставлять себя парламенту, депутаты которого избираются непосредственногражданами. Применяются различные способы непрямых выборов президента. Онизбирается либо парламентом (Греция, Ливан, Турция), либо особой коллегией(например, в Германии в состав коллегии входят все депутаты нижней палаты итакое же число депутатов, избранных представительными органами земель; этаколлегия называется Федеральным собранием). В Италии в состав коллегии входятчлены обеих палат парламента и делегаты областных советов, в Индии — выборныечлены парламента и выборные члены законодательных собраний штатов.

Способ выборовпрезидента не является, однако, решающим критерием отличий парламентарнойреспублики от президентской или полупрезидентской. Главное состоит в порядкеназначения правительства и его политической ответственности. В парламентарнойреспублике по тексту конституции, как и в республике президентской,правительство назначается президентом. Но в отличие от президентской республикиэто формальный акт. В парламентарной республике, как и в парламентарноймонархии, глава государства не является главой правительства и не свободен ввыборе премьер-министра, который потом определяет состав правительства(кабинета) и вносит его на утверждение парламента. Президенту приходитсяназначать лидером правительства лицо, которое пользуется доверием парламента(его нижней палаты), иначе правительство не будет утверждено парламентом.Поэтому в парламентарной республике пост премьер-министра занимает лидерпартии, имеющей большинство в парламенте, или кандидат, предложенный блокомобъединившихся партий, которые вместе располагают таким большинством(коалиционное правительство).

Это означает, чтоправительство формируется партией (партиями), победившей на парламентских (а нена президентских) выборах.

В парламентарнойреспублике президент по конституции нередко наделяется широкими полномочиями,но осуществлять их может лишь по предложению («совету») правительства. В такойреспублике он не правит, но это не значит, что его роль в государственезначительна. Некоторые вопросы государственного значения президент решаетсамостоятельно (в Италии он назначает некоторых должностных лиц, в ФРГ вопределенных условиях вправе отклонить просьбу правительства о роспуске нижнейпалаты). В условиях, когда в парламенте ситуация складывается таким образом,что правительственная партия утрачивает большинство (например, в результатеперехода депутатов в другие партии), президент может проявить самостоятельностьв формировании нового правительства (так было, например, в Индии).

В парламентарнойреспублике правительство несет ответственность только перед парламентом, но неперед президентом. Вотум недоверия, принятый парламентом (большинствомголосов), обязывает правительство уйти в отставку. Правда, есть вариант:президент, действующий в парламентарной республике по совету и с согласияправительства, может распустить парламент с обязательным назначением новыхвыборов. Если их результат будет не в пользу правительственной партии, т.е. онапроиграет выборы, правительство уходит в отставку.

«Рационализированныйпарламентаризм» в парламентарной республике. Парламентарная республика, как ипрезидентская, тоже испытывает в наше время давление, направленное на«рационализацию» парламентаризма. Но в данном случае суть этого давлениясостоит в том, чтобы ограничить возможность использования вотума недоверия,создать стабильное правительство, исключить министерскую чехарду (в Италии,например, за послевоенные полвека сменилось более 50 советов министров). С этойцелью применяются разные приемы, относящиеся к партийным комбинациям членовпарламента (но есть и обратные комбинации с целью организовать выражениенедоверия и «свалить» кабинет).

Существуют иконституционные способы для создания более стабильного правительства впарламентарной республике. Одним из наиболее действенных является«конструктивный вотум недоверия», предусмотренный конституцией Германии.Во-первых, ответственность перед нижней палатой парламента несет не всеправительство, а только его глава (канцлер). Отдельным министрам недоверие неможет быть выражено, они назначаются и смещаются канцлером. Во-вторых,бундестаг имеет право выразить вотум недоверия канцлеру только при условии, чтспроект резолюции, внесенный в бундестаг, будет содержать два пункта:

предложение о недовериидействующему канцлеру и предложение об избрании нового канцлера. Провести такуюрезолюцию в парламенте очень трудно, и на практике замена одного канцлерадругим имела месте только один раз — в 1982 г.

Канцлер может и по своейинициативе поставить вопрос о доверии Предложение считается принятым, если занего голосует абсолютное большинство депутатов. Отклонение предложения одоверии не обязывает канцлера уйти в отставку. Он может обратиться к президентус просьбой о роспуске в течение 21 дня бундестага. Право роспуска погашается,если бундестаг в этот промежуток времени изберет абсолютным большинствомголосов нового канцлера. В этом случае прежний канцлер обязан уйти в отставку.В случае отставки канцлера покидают свои пость и все члены правительства.

Другим примеромвнедрения «рационализированного парламентаризма» является Франция, в которойэто привело к преобразованию существовавшей по конституции 1946 г.парламентарной республики республику полупрезидентскую, полу парламентарную. Всоответствии с конституцией 1958 г., разработанной под руководством президентеФранции генерала де Голля, власть президента была усилена таким образом, что онстал центральной фигурой всего государственного аппарата Прежде всего былиограничены законодательные полномочия парламен та. Теперь он не имеет правапринимать законы по всем вопросам общественной и государственной жизни: вконституции есть перечень отведенных ему проблем. Все остальные вопросырешаются на основе применения регламентарной власти: президентом,правительством, министра ми; исполнительная власть издает, по существу, акты ссилой закона Президент рассматривается как арбитр в государстве: на неговозлагается конституционная обязанность обеспечивать своим арбитражемфункционирование государственных институтов. Он выносит на референдум любойвопрос, минуя парламент, и обнародует затем решение референдума в качествезакона. Он председательствует на официальных заседаниях правительства (хотяесть должность премьер-министра). По ст. 16 конституции президент имеетисключительные полномочия в случае политического кризиса, на срок действия этихполномочий в его руках сосредоточивается вся полнота власти (правда, свведением в действие исключительных полномочий автоматически созывается парламенти Национальное собрание не может быть распущено).

Вместе с тем элементыпарламентарной республики сохраняются. Назначенное президентом правительствопредставляется нижней палате парламента, излагает свою программу и по традициипросит о доверии. Парламент может также принять резолюцию порицанияправительству, что влечет его уход в отставку, но принятие такой резолюциизатруднено: она может быть внесена не менее чем десятой частью всего составанижней палаты и принята абсолютным большинством голосов списочного составапарламента. Резолюция порицания с 1958 г. была принята всего один раз — в 1982г.

Развитие Франции(особенно в связи с «разделенным правлением») свидетельствует, что парламентусиливает свои полномочия, а влияние президента ослабляется. Определенную рольв этом сыграли и некоторые решения Конституционного совета, которые привели, вчастности, к тому, что установленное конституцией ограничение сферызаконодательства парламента практически не соблюдается, а традиция голосованияпо вопросу о вотуме доверия (недоверия) новому правительству остается прочной.

«Рационализированныйпарламентаризм» Франции оказал влияние на другие страны (на некоторыефранкоязычные страны Африки, Шри-Ланку и другие государства). Элементы«рационализированного парламентаризма» присущи всем постсоветскимполупрезидентским республикам.

Наряду с формамиреспублики и монархии есть смешанные формы государства, соединяющие некоторыечерты и той, и другой.

Монархия среспубликанскими элементами. Выше уже говорилось о смешанных формах правления,которые соединяют черты однопорядковых форм правления: об абсолютной монархии сэлементами конституционности, о полудуалистической монархии, соединяющей чертыдуалистической и парламентарной монархии, о полупрезидентских, полупарламентарныхреспубликах. Вместе с тем бывают и такие смешанные формы правления, которыесочетают черты разнопорядковых форм — монархии и республики.

Как говорилось,важнейшим признаком монархии является то, что глава государства получает ипередает свой пост по наследству и пожизненно. В Малайзии главу государства —монарха — выбирают на 5 лет. Он избирается не гражданами и не парламентом, аСоветом правителей штатов, в состав которого входят не все главы штатов, а лишьсултаны 9 из 13 штатов. Главы четырех штатов не являются наследственнымисултанами и потому участия в выборах главы государства не принимают. Обычно напост монарха — главы государства избираются султаны штатов по очереди, для чегов Совете правителей ведется особый список. Таким образом, Малайзия представляетсобой своеобразную форму правления — выборную (или ротационную) монархию.

Элементы выборностисуществуют и в ОАЭ. Эмиры семи объединившихся эмиратов выбирают на 5 летпредседателя Совета эмиров, которого нередко называют президентом. ПредседательСовета эмиров выполняет многие функции главы государства, особенноцеремониальные. По своим полномочиям он ближе к президенту, чем к монархуабсолютной монархии, каковой являются ОАЭ с их коллективным монархом — Советомэмиров. В отличие от Малайзии в ОАЭ председателем Совета эмиров постоянновыбирают монарха крупнейшего эмирата Абу-Даби, который занимает 86% территориигосударства. Очередности занятия поста главы государства в этой стране нет.

Мы рассмотрели весьмаслабые элементы республиканизма (выборность главы государства) в монархическойформе правления. Но существуют и монархические элементы в республике.

Республика смонархическими элементами. Ранее уже говорилось о пожизненных президентах.Такая должность, созданная впервые в Югославии для Иосипа Броз Тито, первогопрезидента Югославии, который возглавлял освободительную борьбу югославскихнародов против фашистских захватчиков, была затем установлена в некоторыхстранах Азии и Африки: в 60-х годах — в Индонезии, в 70-х годах — в Тунисе,Уганде, Центральноафриканской Республике, в Экваториальной Гвинее и некоторыхдругих странах. Пост постоянного, пожизненного президента сочетался (кромеИндонезии) с однопартийностью (пожизненный президент всегда был лидером этойпартии), с провозглашением президента «духовным вождем народа», основателемновой идеологии, объявленной государственной. Один из таких пожизненныхпрезидентов — Бокасса пошел еще дальше: провозгласил себя императоромЦентральноафриканской империи (он был свергнут в 1979 г.). В Корейской Народно-ДемократическойРеспублике сын пожизненного президента Ким Ир Сена был объявлен его наследникоми стал руководителем страны в 1994 г. Институт пожизненного президента иособенно объявление этого поста наследственным сближают данную республиканскуюформу правления с монархией.

Как отмечалось, многихреспубликанских черт лишена форма правления, создаваемая в условиях военныхрежимов. Президенты таких республик не избираются населением или каким-либолегитимным конституционным органом, например парламентом или особойизбирательной коллегией. Они провозглашаются президентами группой своихсообщников по государственному перевороту, которая образует военный,революционный или иной совет. Парламент в этих условиях распускается,конституция целиком или в значительной части отменяется (иногда при^останавливается, что фактически не меняет положения вещей), выборы местныхорганов бывают редким исключением, управление строится на основе жесткойиерархии военных властей. Таким образом, создается необычная разновидностьреспублики, в которой фактически отсутствуют республиканские учреждения.

Особая форма республики— теократическая республика, где правит мусульманское духовенство, — существуетв Иране. В этой стране в соответствии с конституцией 1979 г. имеются избранныепрезидент и парламент, но главную роль играет.Руководитель государства(рахбар). Этот пост создан с учетом традиций мусульманского фундаментализма иво многом напоминает организацию власти в идеальном мусульманском государстве —халифате. Пост Руководителя государства принадлежит высшему духовному лицу,которое подбирается мусульманским Советом экспертов. В случае вакансии Советэкспертов подбирает другое лицо на этот пост, руководствуясь прежде всегорелигиозными качествами кандидата, или составляет коллегиальный орган,выполняющий обязанности Руководителя государства.


Глава8

ФОРМЫТЕРРИТОРИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКОГО УСТРОЙСТВА ГОСУДАРСТВА

 

§1. Понятие территориально-политического устройства государства и классификацияего форм

Понятиетерриториально-политического устройства государства. В конституционном правеесть понятия государственной территории и государственных границ, определяющихее параметры. Пределы территории государства в тех или иных формулировкахобозначаются в конституциях. Однако эти конституционные нормы нередко отражаютлишь принципиальный подход к этому вопросу с позиций международного права:говорится о суше, внутренних водах, о 12-мильной полосе территориального моря уберегов страны, континентальном шельфе, воздушном столбе над этими сухопутнымии водными пространствами на практически досягаемую высоту. Но иногдаконституции фиксируют границы государства по параллелям и меридианам (как,например, в Западном Самоа), называют государства-соседей (Коста-Рика),перечисляют острова (Куба), определяют «свой» сектор моря и его границы снекоторыми государствами (например, сектор Каспийского моря в конституцииАзербайджана) и т.д.

Территория государствавсегда определенным образом организована, разделена на части административногоили политического значения, в которых проживает население, с целью управленияим. Соответствующие главы конституций иногда так и называются: «Об организациигосударства». В данном случае речь идет не о системе государственных органов, ао территориальной организации государства.

В качестве обобщающегодля такой организации в отечественной литературе долгое время использовалсятермин «форма государственного устройства». Однако из-за многозначности слова«устройство» этот термин подвергается критике, ибо «государственное устройство»иногда понимается в предельно широком значении — как устройство государства вцелом, включая некоторые социально-экономические и политические моменты,систему органов государства и т.д. В некоторых новых изданиях понятие«государственное устройство» заменено понятием «территориальная организацияпубличной власти». Поскольку публичной властью является и государственнаявласть, и власть территориального коллектива, представленная местнымсамоуправлением, в главу о территориальной организации публичной властивключаются вопросы, относящиеся не только к государственным формам, но и ктерриториальной организации местного самоуправления. Однако, как известно,местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Поэтомуобъединение этих разнородных явлений имеет свои негативные стороны. Вопросытерриториальной организации государственной власти (например, федерация) ивопросы организации власти территориального коллектива (например, сельскийсход) решаются в конституционном праве по-разному. В связи со всем этим вданном учебнике соответствующие вопросы разделены, термин «формагосударственного устройства» не употребляется, а словосочетания «формытерриториально-политического устройства государства» и «формытерриториально-политической организации государства» использованы как синонимы.

Классификация формтерриториально-политического устройства государства. Традиционно различаютсядве основные формы территориально-политического устройства государства:унитарное и федеративное государство. Конфедерация является союзом государств,в основном это международно-правовое объединение, но в нем есть некоторыеконституционно-правовые элементы, и потому о конфедерациях тоже иногдаупоминается в конституционном праве (хотя в настоящее время конфедераций в миренет). Существуют и другие союзы и содружества государств (Европейский союз,британское Содружество, СНГ и т.д.), в отдельных из них тоже есть более(Европейский союз) или менее (СНГ) значительные элементыконституционно-правового регулирования. В созданном в 1996 г. СообществеБелоруссии и России (в 1997 г. преобразовано в Союз) существуют общие органы,решения которых могут иметь обязательную силу для обоих государств. Этиобъединения тоже в какой-то мере могут изучаться не только в международном публичномправе, но и в конституционном.

Формойтерриториально-политической организации государственности является такжеавтономия, особенно политическая автономия, тем более если она создана наоснове самоопределения этнических групп, национальных меньшинств. В последниедесятилетия в некоторых странах (Испания, Италия и др.) сложилось такназываемое регионалистское государство, сочетающее разнообразные элементыунитаризма, федерализма, автономии и являющееся, по существу, переходным отунитаризма к федерализму.

Административно-территориальноеделение (области, районы и др.) также изучается в конституционном праве, нопоскольку в соответствии с ним строятся органы местного самоуправления, онорассматривается в главе, посвященной им.

§2. Унитарное государство

 

Понятие унитарногогосударства. Конституции, закрепляющие унитарный характер государства, либосодержат этот термин (например, Бангладеш, Румыния), либо говорят о едином,неделимом государстве (Франция, Таиланд). Унитарное государство (от латинскогослова «унус» — один) — это единое государство, состоящее не из государственныхобразований (штатов и т.д.), хотя в его составе могут быть и отдельныеавтономные государственные образования, а из административно-территориальныхединиц — областей, провинций, губерний, которые затем делятся на районы, уезды,а последние — на общины, коммуны. В отдельные административно-территориальныеединицы обычно выделяются крупные и средние города, некоторые из них еще отпрежних времен имеют свои хартии самоуправления. Такие города могут иметьстатус общин с более широкими полномочиями, а могут быть городами центральногоподчинения (в странах тоталитарного социализма).

Число звеньевадминистративно-территориального деления может быть различным. В отдельныхочень мелких государствах (например, в Науру и Тувалу в Океании, населениекаждого из которых не достигает 10 тыс. человек) вообще нетадминистративно-территориального деления, в одних странах оно двухзвенное(например, области и общины в Болгарии), в других — четырехзвенное (регионы,департаменты, районы, общины во Франции). Наиболее распространено деление типаобласть — район — община. В каждой из административно-территориальных единицимеются органы управления: иногда государственные (назначенные сверхугубернаторы), иногда избираемые органы местного самоуправления, иногда, как воФранции или на Украине, и те, и другие. В административно-территориальныхединицах, которые рассматриваются как территориальные коллективы, всегда естьизбранные населением органы (иногда вместе с назначенными «сверху»чиновниками), в тех же, которые такого статуса не имеют и не являются общинами,действуют назначенные должностные лица.

В федеративныхгосударствах административно-территориальное деление — это деление субъектовфедерации, его устанавливают они сами. Мелкие субъекты (штаты, провинции, землии др.) имеют в своем составе только один уровеньадминистративно-территориальных единиц — общинный, но в крупных субъектахбывает и два звена — районное и общинное.

Наряду садминистративно-территориальными единицами в зарубежных государствахвстречаются и другие территориальные образования. В штатах США, вВеликобритании, Канаде создаются школьные, экологические округа (этимивопросами руководят в основном избранные населением лица, работающие на общественныхначалах или оплачиваемые из местного бюджета), во Франции историческимиединицами являются кантоны. Последние не имеют собственной администрации, ноиспользуются как организационно-территориальная основа для выборов генеральныхсоветов более крупных административно-территориальных единиц — департаментов.

Формы унитарныхгосударств. Унитарное государство состоит в основном изадминистративно-территориальнх единиц, но в сложном унитарном государствеимеются автономные единицы. В простом унитарном государстве существует толькоадминистративно-территориальное деление, автономных образований нет.

По степеницентрализации принято различать централизованные, децентрализованные иотносительно децентрализованные государства. В централизованном унитарном государствево все звенья административно-территориального деления, включая общинное звенои иногда даже деревни, назначаются «сверху» чиновники для управления ими илитакие чиновники утверждаются вышестоящими органами из числа кандидатур,предложенных местным собранием, местным представительным органом. Последнееимеет место, например, в Индонезии, Таиланде. В меньшей степени, но все жецентрализованным является унитарное государство, в областном звене которого(например, в областях Болгарии, воеводствах Польши) нет представительныхорганов, этими административно-территориальными единицами единолично управляютназначенные представители правительства (начальники областей — управители вБолгарии, воеводы в Польше).

В децентрализованномунитарном государстве нет назначенных на места (вадминистративно-территориальные единицы) представителей правительства,обладающих общей компетенцией по управлению. На местах, в мелкихадминистративно-территориальных единицах, созываются сходы граждан, в болеекрупных избираются советы (Великобритания, штаты США, провинции Канады и др.).Местные должностные лица (например, казначей, шериф и т.д.) тоже зачастуюизбираются непосредственно населением.

Относительнодецентрализованное унитарное государство характеризуется тем, что в высшихзвеньях административно-территориального деления (обычно кроме районного звена)есть два органа: назначенный сверху чиновник общей компетенции (комиссар,префект) — представитель государственной власти и избранный населением совет —орган местного самоуправления. В городах, общинах такой совет (муниципалитет)избирает мэра, который занимается управлением. Подобная система существует воФранции, ее заимствовали также некоторые франкоязычные страны Африки, но вболее централизованном варианте. Мэр может быть избран и непосредственнонаселением.

Приведеннаяклассификация в определенной мере является условной. При единоличном воеводе вПольше существует совещательный орган — сеймик, куда каждая община (гмина)посылает двух представителей. Во Франции в большинстве звеньев есть выборныеорганы, но в районном звене такого органа нет, все дела вершит супрефект,который контролирует также деятельность нижестоящих муниципальных советов. ВИндонезии все-таки есть в областях выборные советы, решения которых, правда, нуждаютсяв утверждении назначенными губернаторами.

В децентрализованномунитарном государстве границы между административно-территориальными единицами,особенно среднего и низового уровня, изменяются по соглашению между ними, безучастия центральных органов государства. В централизованном государстве такиеизменения требуют согласия центра. Это относится иногда даже к изменению границобщин.


§3. Автономия

Понятие автономии. Вшироком смысле слова автономия в конституционном праве означает предоставлениекакой-либо части государства (например, Аландским островам в Финляндии, Крымуна Украине), нескольким частям (двум округам, населенным индейскими племенами вНикарагуа, двум округам, населенным в основном гагаузами в Молдавии), всемоднопорядковым единицам (например, областям в Италии), наконец, всемразнопорядковым административно-территориальным единицам (в Японии) внутреннегосамоуправления, самостоятельности в решении местных вопросов. Именно в этомсмысле конституция Японии 1946 г. говорит о «принципе местной автономии».Иногда такую автономию называют областной, имея в виду не только единицыобластного уровня, но и другие. В большинстве случаев, однако, под автономиейпонимаются особые политико-территориальные единицы, созданные с учетомнационального состава, культуры, традиций, быта проживающего в них населения(например, Корсика во Франции, Северная Ирландия в Великобритании, ИракскийКурдистан). Ниже рассматривается именно автономия такого рода, а не простоавтономия административно-территориальных единиц.

Автономные образованияиногда создаются законом сверху (в Ираке), иногда предварительно проводитсяреферендум в районах предполагаемой автономии, после чего издаетсясоответствующий закон (Филиппины). Нередко создание автономии являетсярезультатом длительной и упорной борьбы населения данной территории, особенноесли это население характеризуется этническими особенностями. Компетенцияавтономных образований определяется конституцией (Италия) или специальнымизаконами о конкретной автономии (Великобритания).

Виды автономии. Взависимости от того, компактно или разрозненно проживают этнические и иныеобщности, а также от других обстоятельств в зарубежной литературе используютсятри характеристики автономии: персональная, корпоративная и территориальная.

Персональная автономияобычно создается, когда какие-либо этнические группы, национальные меньшинствапроживают разрозненно (например, в Австрии, в Венгрии) и создают своиобъединения, которые в основном занимаются вопросами культуры, быта, но могут участвоватьв политической жизни путем представительства (с правом совещательного голоса)при некоторых центральных органах государства.

Корпоративная автономияобычно связывается с существованием лингвистических общностей, для которыхнередко резервируется определенная доля мест в государственном аппарате, агосударственные служащие других этнических групп, работающие в данном районе,должны знать язык и быт местного населения, живущего небольшими группамивперемежку с другими народностями (существует экзамен по языку длягосударственных служащих). Кроме того, судебный процесс, преподавание в школемогут осуществляться на местном языке. Такую форму автономии имеют, например,так называемые зарегистрированные касты и племена в Индии.

Территориальнаяавтономия обычно бывает национально-территориальной или этнотерриториальной(первое название в литературе зарубежных стран почти не применяется), но бываети основанной не на этнических признаках, а на учете особенностей культуры,традиций, быта населения данной территории. Территориальная(этнотерриториальная) автономия образуется только в случае компактногорасселения этнических групп или иных групп, отличающихся другими особенностями.Создаются автономные области, округа, районы, иные автономии, часто имеющие официальналишь географические названия (например, Азорские острова в Португалии), иногдавключающие в название наименование национальности (Иракский Курдистан), а вотдельных случаях — и определение автономии (Автономная Республика Крым).

Иногда одна и та жеэтническая группа одновременно использует разные формы автономии (например,саамы в Швеции и Норвегии).

В отечественнойлитературе принято различать две главные формы автономии:национально-территориальную (этнотерриториальную) и культурно-национальную. Обеони, как видно из их названий, связаны с этническими характеристиками.

В зависимости от объемаполномочий существуют две формы национально-территориальной(этнотерриториальной) автономии: политическая (ее часто называют ещегосударственной, законодательной) и административная. Политическая автономияимеет некоторые признаки государственности. Она (ее органы) обладает правомзаконодательства по местным вопросам (перечень этих полномочий указан вконституции, например в Италии, или определяется специальным законом:

в Ираке — законом обИракском Курдистане 1974 г.). Иногда ей принадлежит также право участия врешении некоторых общегосударственных вопросов, в том числе при переговорах омеждународных соглашениях, если они затрагивают вопросы автономных образований,как это имеет место в Португалии (Азорские острова и некоторые другиеавтономные образования Португалии). В политической автономии создается местныйпарламент, иногда двухпалатный. Законы, принимаемые им, не должны противоречитьинтересам государства и его составных частей. Такие законы обычно могутиздаваться по вопросам организации административных учреждений, подчиненныхданному автономному образованию, административно-территориального деленияавтономии, местной полиции, рынков, санитарии, ремесленного обучения, дорожнойсети, сельского хозяйства и др. Политическая автономия образует свой органместной исполнительной власти. Это может быть коллегия, избраннаязаконодательным собранием (советом) автономии, а может быть и его председатель,выступающий как глава исполнительных служб. В отличие от субъектов федерации,которые имеют иногда свою судебную систему вплоть до верховных судов (например,в США), автономные образования своих судов не имеют. В государстве существуетединая судебная система, и суды, расположенные на территории политическойавтономии, входят в нее. В очень редких случаях политическое автономноеобразование имеет свое гражданство и свою конституцию. Гражданин автономииодновременно является гражданином государства, а если автономия входит в составсубъекта федерации — еще и гражданство этого субъекта. Ныне свою конституциюимеет Автономная Республика Крым на Украине, но собственного гражданства она неимеет.

Различные формыполитической автономии существуют во многих странах. Это Северная Ирландия вВеликобритании (правда, более четверти века в ней существует прямое правлениеЛондона, а местный парламент распущен из-за жестоких столкновений междукатоликами и протестантами), Аландские острова в Финляндии, населенныепреимущественно шведами, Гренландия в Дании (Гренландия пользуется значительнойсамостоятельностью: хотя Дания является членом Европейского союза, гренландцына референдуме отказались от участия в нем), Корсика во Франции и др.Политическая автономия есть в постсоциалистических государствах. Помимоупоминавшегося Крыма это Республика Каракалпакия в Узбекистане, РеспубликаНахичевань в Азербайджане. По конституции Азербайджана 1995 г. Нахичевань — этоавтономное государство. Есть политическая автономия в Грузии. Правда, ситуацияв Грузии до конца не определилась, между Грузией и ее автономией — Абхазией —шла настоящая война, а сейчас ведутся переговоры о создании федерации или инойформы.

Административнаяавтономия не обладает правом издавать свои местные законы, хотя ее представительныеорганы издают нормативные акты в пределах ее полномочий. Однако по сравнению собычными административными единицами, которые тоже издают нормативные актыместного значения, административная автономия обладает некоторымидополнительными правами. В Китае представительные органы автономных образованиймогут принимать акты (положения) об автономии (такие акты подлежат утверждениювышестоящих представительных органов или Постоянного комитета Всекитайскогособрания народных представителей), могут изменять или отменять акты вышестоящихорганов государства, если такие акты не соответствуют местным условиям (но сразрешения вышестоящих органов), могут участвовать во внешнеэкономическихотношениях в соответствии с законами государства. В районах административнойавтономии в судопроизводстве может применяться местный язык, учитываются обычаинаселения, на местном языке издаются газеты, осуществляются радиопередачи, ониспользуется для обучения в школах. Кроме того, государственный аппараткомплектуется из лиц, знающих местный язык, коренным жителям отдаетсяпредпочтение при формировании местного управленческого аппарата.

Как уже отмечалось,автономные образования могут создаваться и i субъектах федеративных государств.Они имеются в Индии, например в штате Ассам. Губернаторы штатов Индии, где естьавтономные округе некоторых этнических rpyпп, вправе делать изъятия из законовв польза местных обычаев по вопросам рыбной ловли, лесопользования, сельскогохозяйства и др. Автономный край Косово имеется в Сербии — субъекте югославскойфедерации.

Административнаяавтономия существует в меньшем числе стран чем политическая. В Никарагуа естьдва округа на Атлантическом побережье, населенных индейскими англоговорящимиплеменами, в Молдавии — два округа, где проживают гагаузы, в Индии автономиясоздаете для некоторых мелких народностей в отдельных штатах. Больше всегоавтономных образований в Китае (более сотни). В этой стране есть три ступениавтономии: автономные районы, являющиеся наиболее крупными автономными образованиями(в том числе крупнейший из них Тибет), автономные округа (среднее звено) иавтономные уезды (низовое звено).

Наряду с двумя формамитерриториальной автономии в некоторых странах используетсякультурно-национальная автономия. Она применяется там, где национальности,этнические группы живут не компактно, а разрозненно, вперемежку спредставителями других этнических групп. В этом случае национальности создаютсвои организации и выборные органы, которые занимаются преимущественновопросами языка и культуры, иногда посылают представителя данной этническойгруппы в парламент (с правом совещательного голоса), имеют представителя (илиизбранный этнической группой совет) при правительстве государства. С нимиконсультируются при решении вопросов языка, быта, культуры. Эта формаиспользуется в Австрии в отношении венгров, словенов, хорватов, чехов инекоторых других разрозненно живущих национальностей, в Венгрии в отношениипредставителей более 10 различных национальных групп, в Скандинавских странах(Финляндии, Швеции, Норвегии) в отношении прежде всего саамов. Саамы создаютсвои выборные советы, которые часто называют саамскими парламентами. Есть имежгосударственный совет саамов, он не столько занимается вопросами языка икультуры, сколько регулирует оленеводство (определяет районы и периодичностьвыпасов и т.д.).

В некоторых странахсуществуют своеобразные полуавтономные образования. К их числу относятся такназываемые исторические единицы Великобритании — Шотландия и Уэльс. В главныхгородах этих единиц страны есть свои ведомства, в правительство Великобританиивходят министры по делам Шотландии и Уэльса (а также Северной Ирландии, котораяявляется автономией), но предложение об автономии Шотландии и Уэльса былоотвергнуто на референдуме их избирателями. В отдельных странах Африки естьмежгосударственная «кочевая автономия» для туарегов — кочевых племен,определены границы их сезонных миграций, охватывающих разные государства.

В целом возрастаетбогатство разных форм автономии, ее разнообразие, увеличивается численностьавтономных образований в мире. Вместе с тем есть и конституционные запретысоздавать автономные образования. Конституция Болгарии 1991 г. запрещаетсоздавать территориальную автономию в стране исходя из того, что ей достаточноместного самоуправления.

§4. Федерация

Понятие федеративногогосударства. Термин «федерация» происходит от латинского слова «федераре», чтоозначает «объединять», «укреплять союзом». Это сложное государство. В отличиеот унитарного государства, которое целиком или в основе своей состоит изадминистративно-территориальных единиц (как мы видели, в некоторых унитарныхгосударствах есть также автономные образования), составными частями федерацииявляются государства-члены или государственные образования. Они называютсяпо-разному: штаты (США, Индия и др.), земли (Австрия, Германия), провинции(Канада, Пакистан и др.), кантоны (Швейцария), эмираты (ОАЭ) и т.д. Обобщенноих называют обычно субъектами федерации. Этот доктринальный термин приняттеперь и отдельными конституциями. Наряду с субъектами федерации, которыезанимают всю (например, Австрия) или подавляющую часть территории государства(Индия), существуют иногда и другие части федеративного государства: территорииили союзные территории (например, Индия, США), владения (Венесуэла),федеральный или столичный округ (Бразилия, Нигерия), ассоциированныегосударства, занимающие особое положение (США).

В настоящее время средизарубежных стран существует 23 федеративных государства: 6 в Европе (Австрия,Бельгия, Германия, Швейцария, Югославия, а также созданная в 1995 г.сербо-хорвато-мусульманская федерация в Боснии и Герцеговине — бывшейреспублике Югославии, а ныне самостоятельном государстве), 4 в Азии (Индия,Малайзия, ОАЭ, Пакистан), 6 в Америке (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Канада,Мексика, США), 4 в Африке (Коморские Острова, Нигерия, Танзания, Эфиопия, гдефедерация учреждена в 1994 г.), 3 в Океании (Австралия, Папуа — Новая Гвинея,Соединенные Штаты Микронезии). Многие из них имеют свои особенности, носербо-хорвато-мусульманская федерация уникальна: это «государство вгосударстве», федеративное государство внутри унитарного. Таким путем на основемеждународного соглашения был найден выход для прекращения длительных военныхдействий, возникших на этнической и религиозной основе.

Большинство федераций — крупные и средние государства, в которых в совокупности проживает около третинаселения Земли. Среди них есть мощные в экономическом отношении страны(Германия, США и др.), небольшие государства с высоким уровнем развития (Австрия,Бельгия и др.), но есть и отсталые государства, где промышленность развитакрайне слабо (Нигерия) или ее вообще нет (Коморские Острова).

Возникновениефедеративных государств и их структура. Создание федераций в зарубежных странахпроходило по-разному. Некоторые из них были созданы на основе союза,объединения независимых государств (например, образование Танзании на основеобъединения Танганьики и Занзибара в 1964 г.), объединения или вступления всоюз государственных образований или политических единиц, имевших фактически(но не юридически) некоторые признаки государственности (штаты в США, кантоны вШвейцарии, эмираты в ОАЭ). Многие федерации образовывались «сверху», актамигосударственной власти (Индия при реорганизации федерации в 1956 г., современныйПакистан на основе конституции 1973 г.). Первая группа федераций сталаназываться федерациями на основе союза или договорными федерациями. В прошлом внекоторых из них (в так называемых социалистических федерациях, но не всегда: вЧехословакии, например, этого не было) субъекты федерации сохраняли суверенитети право сецессии (выхода) из федерации, что было записано и в конституциях.Отсюда проистекала концепция «двойного суверенитета» федерации и ее субъектов,членов. Субъекты такой федерации обязательно имели свои конституции, своегражданство. Границы субъектов не могли быть изменены без их согласия.

Вторая группа федераций— это федерации на основе автономии, или конституционные федерации. Субъектытаких федераций не обладают суверенитетом (конституционное положение овнутреннем суверенитете штатов в Мексике относится лишь к самостоятельномурешению ими внутренних вопросов), зачастую не имеют собственных конституций, ихграницы иногда изменяются актами центральных органов (парламента). При этоммнение субъектов (штатов, провинций и т.д.) должно быть выслушано, но оно имеетлишь консультативный характер.

Деление федераций науказанные две группы в современных условиях имеет преимущественно историческийхарактер. После распада социалистических федераций не стало конституций, гдеговорится о суверенитете субъектов и о праве выхода. Подавляющее большинствофедераций основаны фактически на принципах автономии составных частей.Единственным исключением является конституция Эфиопии 1994 г., где говорится оправе выхода из состава федерации, но это право сформулировано не как правоштатов, а как право национальностей.

С точки зренияструктуры различают симметричные и асимметричные федерации. В первом случае всостав федерации входят только однопорядковые субъекты (например, земли вАвстрии, Германии, эмираты в ОАЭ), несубъектов — федеральных территорий,владений и Др. — в ее составе нет. Абсолютно симметричная федерацияпредполагает полное равенство субъектов, их одинаковый статус и полномочия. Наделе таких федераций нет. В Германии земли представлены неодинаково в верхнейпалате, в ОАЭ эмираты имеют неодинаковое представительство в однопалатномконсультативном Национальном собрании. В трети зарубежных федераций естьнесубъекты — особые территориальные образования. Во всех зарубежных федерацияхесть какие-то элементы асимметрии, если не юридические, то фактические (ср.,например, влияние каждого из двух субъектов — Сербии и Черногории — нафедеральные дела в Югославии).

В зарубежной литературеразличаются также интеграционные и деволюционные федерации. В первых присохранении особенностей составных частей высока степень централизации, вовторых преобладает тенденция все большего учета специфики различных субъектовфедерации, в связи с чем положение отдельных субъектов может быть не совсемодинаковым. В отечественной литературе первая группа обычно называетсяцентрализованными федерациями (к ней относится большинство федераций,основанных на автономии), вторая — относительно децентрализованными федерациями(к ней относится и часть федераций, основанных на автономии). Это различиеопределяется не столько путем анализа конституционных документов, сколькопрактической политикой, реальным положением дел.

В науке иконституционной практике используются три различных подхода к структурефедерации: национально-территориальный, территориальный икомплексно-территориальный. В «чистом» виде ни один из них не применяется,всегда используются несколько факторов, следовательно, имеются элементыкомплексного подхода. Речь в данном случае идет о том, какому из факторовпридается решающее, доминирующее значение. Подавляющее большинство федераций взарубежных странах построено по территориальному признаку. Национальный моментне учитывался, а зачастую и не мог быть учтен. Германия, Мексика, Бразилия,ОАЭ, США, Швейцария построены по территориальному признаку. При созданиинекоторых из них учитывались исторические, а иногда экономические илигеографические факторы.

В марксистско-ленинскойконцепции федерализма доминирует национально-территориальный принцип созданияфедерации. Это значит, что субъекты федераций должны создаваться понациональному признаку, на территориях, где компактно проживает та или инаяэтническая группа (в марксистской теории говорится обычно о нациях). Составноеслагаемое этого принципа — «территориальный» — было направлено против«ревизионистов», предлагавших культурно-национальную автономию, о которойговорилось выше. Национально-территориальный принцип был положен в основупрежней югославской федерации, которая распалась в 1991 г., Чехо-Словакии,прекратившей свое существование с 1 января 1993 г. в связи с разделением на двагосударства: Чехию и Словакию. Распался Советский Союз, построенный понационально-территориальному принципу. Использование этого принципа без учетареальной обстановки в ряде случаев породило сепаратизм, чем воспользоваласьэтнократия. Однако это не значит, что данный принцип не может быть применен всоответствующих условиях. В 1993 г. небольшая Бельгия была преобразована вфедерацию по национально(этно)-территориальному принципу. Он использован вконституции Эфиопии 1994 г. В своеобразных условиях Индии также частичноиспользуется этот принцип в форме территориально-лингвистического подхода кструктуре федерации.

В настоящее время внауке и конституционной практике предпочтение чаще всего отдаетсякомплексно-территориальному подходу. Он предполагает, что может быть учтеннациональный фактор, как в Бельгии, но наряду с этим используются и все другиефакторы: исторические, экономические, географические и иные, как в Индии,Пакистане, Малайзии.

Субъекты федерации и ихправовое положение. Подавляющую часть территории федеративных государствзанимают субъекты федерации (в некоторых федерациях, например, в Малайзии, ОАЭ,вся территория состоит только из субъектов). Их число неодинаково: от 2 вТанзании до 50 в США. В Соединенных Штатах Микронезии и Пакистане — по 4субъекта, в Эфиопии — 9, в Малайзии — 13, в Мексике — 31 и т.д. Субъектыфедерации называются по-разному: штаты — в США, Индии, Эфиопии; провинции — вКанаде, Пакистане; земли — в Австрии, Германии; кантоны — в Швейцарии; эмираты— в ОАЭ.

Субъекты федерациичасто имеют свои конституции (в США, Мексике — все штаты, в Танзании — толькоЗанзибар, в Индии свой конституционный закон имеет штат Джамму и Кашмир), но впровинциях Канады и Пакистана, у штатов Венесуэлы конституций нет. В отличие отавтономии субъекты федераций сами принимают свои конституции, которые ненуждаются в утверждении центральных органов (речь, разумеется, идет о техфедерациях, где субъекты имеют свои конституции). Субъекты федераций создаютсвои парламенты (кроме ОАЭ, где субъектами управляют абсолютные монархи —эмиры). Эти парламенты могут быть и однопалатными, и двухпалатными (в Индии,например, часть штатов имеют двухпалатные парламенты, а часть — однопалатные).Парламенты издают местные законы. В Швейцарии в некоторых небольших кантонахзаконы принимаются народными собраниями. Штаты имеют свое правительство (егоглава — губернатор, премьер-министр, главный министр), могут иметь собственнуюсудебную систему, вплоть до верховных судов штатов, действующих параллельно сфедеральными судами (например, в США), но во многих федерациях (например, вКанаде) у провинций собственной судебной системы нет. Субъекты федераций могутиметь свое гражданство (в США его имеют все штаты, а в Индии и Пакистане усубъектов федерации собственного гражданства нет). Иногда штаты имеют своисимволы (герб, флаг, столицу), могут заключать между собой неполитические союзы(создание федеративных образований, иных, чем существующая федерация, имзапрещено), а также соглашения экономического и культурного характера ссубъектами федераций других государств (это делается главным образом междусубъектами, близкими по языку, а иногда и с другими государствами, напримерсоглашения франкоязычного Квебека в Канаде с Францией).

Иногда субъектыфедераций создают свои представительства в других государствах, но только сразрешения министерства иностранных дел. Такие представительства выполняют лишьзадачи экономического и культурного, но не политического характера.

Субъекты федерацийпредставлены во второй палате федерального парламента, которая считаетсяспецифическим органом выражения их интересов. Они имеют в этой палате илиравное представительство, независимо от численности населения (по 2 сенатора откаждого штата США, по 3 — в Бразилии), или неравное, которое зависит отчисленности населения, хотя и не пропорционально ему (например, от 3 до 6 откаждой земли в Германии, от 1 до 34 от каждого штата в Индии). Нет такогопредставительства в Танзании — там парламент однопалатный и действует инойпорядок представительства субъектов в нем, в ОАЭ нет избираемого парламента, ноесть консультативное однопалатное собрание при правительстве с разнымпредставительством эмиратов.

Штаты иногда создаютсвои координационные органы (совет глав правительств штатов, национальнаяассоциация легислатур — законодательных органов штатов), иногда несколькоштатов объединяются в крупные экономические районы, которые не создают своиполитические органы, но образуют разного рода экономические комитеты поразличным совместным программам.

Несубъекты вфедеративных, государствах. Наряду с субъектами в состав многих федеративныхгосударств входят территориальные образования, не являющиеся субъектамифедерации. Это федеральный округ — столица с прилегающими окрестностями (округКолумбия со столицей Вашингтоном в США, столица Бразилиа в Бразилии,федеральный округ Абуджа в Нигерии и т.д.), федеральные территории (например,остров Гуам в США), федеральные владения (обычно это прибрежные острова,которые не населены или население которых имеет переменный состав — службамаяков, метеостанций и т.д.). В США есть так называемые ассоциированныегосударства — Пуэрто-Рико, Республика Маршалловых Островов, Соединенные ШтатыМикронезии, Республика Палау. Число различного рода несубъектов невелико (9 вАвстралии, 6 в Индии, 2 в Венесуэле и т.д.).

Составные частифедераций, не являющиеся субъектами, своих конституций не имеют. В некоторыхслучаях они создают местные парламенты, которые в Индии, например, принимаютдаже местные законы, но эти законы требуют санкции назначаемого губернатора, даи сами парламенты действуют скорее как совещательные органы при нем. Владенияцеликом управляются федеральными органами, лишь в отдельных из них естьплеменные советы. Ассоциированные государства теоретически независимы(Республика Палау, Соединенные Штаты Микронезии, Республика МаршалловыхОстровов являются даже членами ООН), но ответственность за их оборону и внешниесношения несет правительство США, сами они никаких внешнеполитических акций неосуществляют. Несубъекты федерации за редкими исключениями не представлены вверхней, федеральной палате парламента (в Бразилии и Нигерии они посылаютпредставителей в сенат, но меньшее число, чем штаты). В США несубъекты посылаютодного делегата (резидент-комиссара и т.д.) в нижнюю палату парламента с правомсовещательного голоса.

Проблема сецессиисубъектов. Как отмечалось, в настоящее время конституционное право не признаетправа выхода субъектов из состава федерации, признается лишь правосамоопределения внутри федерации. Единственным, хотя и своеобразнымисключением, как отмечалось, является конституция Эфиопии 1994 г. Остальныеконституции о таком праве умалчивают.

Факты сецессии, удачныеи неудачные, все же бывали. В XIX в. группа кантонов попыталась выйти изсостава Швейцарии, образовав свое объединение — Зондербунд (особый союз). Онибыли возвращены в федерацию с помощью вооруженных сил. В США в связи с попыткойвыхода из федерации 11 южных штатов была Гражданская война 1861— 1865 гг. Ужетогда Верховный суд США сформулировал конституционный принцип: наш союзнерасторжим. В XX в. попытки сецессии отдельных штатов были предприняты вАвстралии, Мексике, Нигерии, но были пресечены силой оружия (в Австралии —судебным приказом). В 1985 г. и в 1995 г. для сецессии франкоязычного Квебекаиз Канады был использован референдум, но оба раза сепаратистам не удалосьсобрать большинства голосов (правда, в последний раз сторонники единства одержалипобеду с незначительным большинством голосов — приблизительно 40 тыс.).

В начале 90-х годовнесколько республик («социалистические республики» Словения, Хорватия и др.)вышли из состава Югославии и применение вооруженных сил не остановило сецессию.

В 70-х годах сецессияБенгалии из Пакистана была осуществлена вооруженным путем, при помощи войскИндии. Образовалось государство Бангладеш. В Малайзии конституция непредусматривает права выхода, но в 1965 г. Сингапур вышел из ее состава мирнымпутем и образовал собственное государство; каких-либо вооруженных мер по еговозвращению в федерацию не предпринималось.

В Чехословакии сецессиине было. Произошло разделение государства на два: Чехию и Словакию. В 1991 г.,используя конституционные положения, из состава СССР вышли Латвия, Литва иЭстония, ставшие самостоятельными государствами. В результате Беловежскихсоглашений самостоятельными государствами стали Россия, Белоруссия, Украина,вышедшие из состава СССР, а затем и другие бывшие союзные республики — Азербайджан,Армения, Грузия, Казахстан и др.

Размежевание предметовведения федерации и ее субъектов. Поскольку и федерация в целом, и ее субъектыобладают качествами государственности, конституции федеративных государствразмежевывают предметы ведения федерации и ее субъектов, чего не делается приопределении полномочий даже политической автономии (в последнем случаепредоставляется лишь право издания местных законов по некоторым вопросам).Существует несколько способов такого размежевания, в основе которых лежитразличное сочетание четырех элементов:

1) исключительныеполномочия федерации; 2) исключительные полномочия субъектов; 3) совместнаякомпетенция федерации и субъектов;

1) остаточныеполномочия, не охваченные ни одним из перечисленных элементов.

Трудно точноклассифицировать способы размежевания полномочий (предметов ведения) федерациии ее субъектов из-за множества оговорок, запретительных формулировок,несовершенства содержащихся в конституциях перечней полномочий, из-за того, чтов одной и той же конституции иногда используются элементы разных способов,из-за казуистичности формулировок. Но в основном такие способы могут бытьсведены к пяти вариантам. Первый способ состоит в том, что конституцияустанавливает исключительную компетенцию федерации, а все остальные вопросыотносит к ведению ее субъектов. Компетенция федерации может быть установленапутем перечня вопросов, относящихся к ее исключительному ведению (так былаустановлена компетенция федерации, например, в Танзании по конституции 1977 г.,перечислявшая 17 вопросов общего значения; таким же образом предусматривает 19пунктов с подпунктами конституция Эфиопии 1994 г.). В этом случае даетсяперечень вопросов, по которым федеральные органы могут принимать законы.Компетенция федерации может быть определена и «негативным способом» — путемзапрета субъектам федерации принимать законы по указанным в конституциивопросам. К предметам ведения федерации обычно относятся оборона, внешняяполитика, авиатранспорт, железные дороги, почта, телеграф и др. Только федерацияможет регулировать эти вопросы актами, принимаемыми ее органами. При данномспособе регулирования тенденция заключается обычно в том, что полномочияфедерации расширяются, нередко путем толкований конституции судами.

Второй способразмежевания предметов ведения заключается в том, что устанавливаетсяисключительная компетенция субъектов федерации, в которую федеральные органы немогут вмешиваться. Это редкий способ размежевания предметов ведения, и в чистомвиде он сейчас не применяется, но как частный случай наряду с другимииспользуется конституциями США, Швейцарии и некоторых других стран. Он даетопределенные гарантии субъектам от вмешательства в сферу их ведения со стороныфедеральных органов. Однако к ведению субъектов обычно отнесены вопросы, неимеющие принципиального значения.

При третьем способеконституции устанавливают две сферы компетенции: федерации и ее субъектов(Аргентина, Канада и др.). Часто в конституции дается перечень вопросов,относящихся к обеим сферам, а иногда четко перечислены только федеральныеполномочия, полномочия же субъектов охарактеризованы в «негативном плане» —говорится, какие меры федерация не вправе применять по отношению к еесубъектам. В конституции Швейцарии исчерпывающего перечня полномочий ни в однойстатье не дается, полномочия федерации и штатов сформулированы казуистично иразбросаны по разным статьям конституции. При этом особое значение приобретаетвопрос об остаточных полномочиях, не упомянутых ни в том, ни в другом перечне.Поэтому в конституции может содержаться специальная оговорка, согласно которойне названные в конституции полномочия могут быть отнесены к компетенции либофедерации, либо ее субъектов. В первом случае это означает огромное расширениеполномочий федерации, во втором даются дополнительные полномочия субъектам,укрепляется их самостоятельность.

Четвертый способразмежевания предметов ведения состоит в том, что указываются три их сферы:компетенция федерации, ее субъектов и совместная компетенция федерации исубъектов. Сфера совместной компетенции часто называется в конституциях итеории совпадающей, конкурирующей компетенцией. Наиболее подробный переченьтакого рода содержится в конституции Индии 1949 г. В специальном приложении кней названы 97 вопросов, относящихся к компетенции федерации, 47 вопросовсовпадающих полномочий и 66 вопросов, относящихся к компетенции штатов. Многиеиз этих вопросов имеют комбинированный характер: под одним и тем же номеромобозначаются не совсем сходные вопросы. Остаточные полномочия отнесены кведению федерации.

Этот способразмежевания компетенции является довольно сложным, использование егозатруднено ввиду сходства многих вопросов, расписанных по разным рубрикам.Такую детализацию конституции федеративных государств, кроме Индии, неиспользуют.

Наконец, пятый способразмежевания компетенции присущ конституциям Пакистана, Нигерии и некоторыхдругих стран. Он заключается в том, что конституция дает перечень только двухсфер: федеральной и совместной компетенции. Перечня же исключительныхполномочий субъектов не существует (в конституции Пакистана, правда, о немупоминается, но на деле его нет). Конституция содержит общую формулировку: всевопросы, которые не вошли в указанные два перечня (остаточные полномочия),относятся к исключительному ведению субъектов федерации, и в этой сфере законсубъекта федерации имеет преимущество по отношению к федеральному закону, т.е.действует закон субъекта, а не федеральный закон. Такой подход имеетпреимущества по сравнению с охарактеризованной выше трехчленной классификацией.Он избавляет от излишней «жесткости» списков (а при любой тщательности ихсоставления что-то может быть упущено, забыто), способствует укреплениюсамостоятельности субъектов в рамках федеральной конституции. В новейшихфедеральных конституциях все чаще используется именно этот способ.

Наряду с рассмотреннымипятью основными способами размежевания компетенции в некоторых конституцияхфедераций применяются i другие способы. Так, в Австрии разделены вопросы,относящиеся к ком потенции законодательной и исполнительной власти федерации иее субъектов. Конституция этой страны содержит также понятие «основызаконодательства». Их устанавливает федерация, а субъекты (земли) всоответствии с этим издают местные законы. Оригинальный способ размежеваниякомпетенции применен конституцией Бразилии 1988 г. Она предусматриваетразмежевание предметов ведения при участии не только федерации и штатов, какэто принято в других государствах, но и федерального округа и муниципий (впоследнем случае — административно-территориальных единиц внутри штатов). Этаконституция различает: исключительную компетенцию союза (федерации), совместнуюкомпетенцию союза, штатов, федерального округа и муниципий и, наконец,компетенцию союза, штатов и федерального округа по законодательству. Остаточныеполномочия отнесены либо к компетенции штатов, либо к компетенции муниципий.

Формы участия субъектовфедерации в решении общегосударственных вопросов. Существует множество такихспособов. К их числу относятся: 1) осуществление совместной компетенциифедерации и ее субъектов. По вопросам совместной компетенции могут быть изданыи законы федерации, и законы ее субъектов, но в данной сфере отношенийпревалирует федеральный закон, действует он, а не закон субъекта федерации; 2)создание особой палаты в парламенте, обычно называемой сенатом ирассматриваемой как орган специфического представительства субъектов(установлено представительство в данную палату от субъектов в равном илинеравном количестве). Федеральный закон не может быть принят без согласия этойпалаты. Он принимается без ее согласия, только если нижняя палата преодолеетотказ верхней палаты (ее вето) квалифицированным большинством голосов; 3)автоматическое включение по должности должностных лиц субъектов федерации вобщефедеральные органы; 4) периодически созываемые совещания премьер-министрафедерации и премьер-министров (главных министров, губернаторов) ее субъектов(Индия, Канада, Папуа — Новая Гвинея и др.); результаты таких совещаний иногдаоформляются федеральным законом, иногда, хотя это сделать и не удается, онииспользуются в практической деятельности исполнительных органов; 5) совещанияпрезидента и глав исполнительной власти субъектов; 6) совещания руководителейодноименных министерств (департаментов) федерации и ее субъектов, которые вомногом формируют политику в данной отрасли экономики, управления. Такого родасовещания направлены также на координацию практических действий.

Федеральный контроль ифедеральное принуждение. Поскольку федеральные конституция и законы имеютверховенство, существует федеральный контроль за соблюдением конституциисубъектами федерации. Обычный, регулярный контроль осуществляетсяконституционными и иными судами (контроль за соответствием актов субъектовфедеральной конституции), действует контроль по линии исполнительной власти (вотличие от законодательных органов органы исполнительной власти в большинствефедераций подчинены по вертикали), применяется финансовый контроль (заправильным использованием субсидий федерации ее субъектами) и т.д.

Вместе с тем во многихфедерациях существуют чрезвычайные способы федерального контроля: введениечрезвычайного положения на территории субъекта (субъектов) федерации,президентское правление в субъектах, федеральное принуждение, институтфедеральной интервенции (вмешательства), приостановление собственногоуправления субъекта федерации. О возможности федерального принуждения говорятконституции США, Германии, других стран. Крайним способом федеральногопринуждения являются военные действия; они использовались при сецессиинекоторых субъектов в США, Швейцарии, Нигерии, Пакистане.

Возможность введениячрезвычайного положения на части территории субъекта федерации, в субъектефедерации в целом или в федерации подчиняется общим правилам, указанным выше.При введении чрезвычайного положения ограничиваются политические и личныесвободы граждан, применяются «жесткие» способы управления и т.д. Чрезвычайноеположение вводилось на части территории Индии в связи с действиями террористов,в Пакистане во время этнических столкновений, в Малайзии, на Коморах в связи спопытками военного переворота, в отдельных штатах Мексики в связи спартизанским движением повстанцев.

Институт президентскогоправления особенно часто используется в Индии, где было уже более 100 случаевего применения. Президентское правление вводится целиком в штате или в группештатов сроком на 2 месяца, а в крайнем случае — на 6 месяцев. Основанием дляприменения этой меры являются массовые беспорядки, исчезновение в штатеконституционных властей, иные чрезвычайные обстоятельства (например, массоваякоррупция в органах власти штата). Президент издает указ о введениипрезидентского правления по совету кабинета (премьер-министра). Деятельностьзаконодательного собрания штата приостанавливается или оно может быть даже распущено,правительство штата смещается или его деятельность приостанавливается, всяполнота власти по управлению штатом переходит к президенту. Он назначает дляэтого своего представителя (обычно им бывает назначенный ранее губернаторштата, который в нормальной ситуации не обладает существенными полномочиями,поскольку штатом управляет его правительство, сформированное партией илипартиями, имеющими большинство в законодательном собрании штата). Губернаторуправляет штатом до тех пор, пока не будет восстановлена нормальная ситуация.После этого деятельность прежних органов штата возобновляется, а если они былираспущены и смещены, проводятся новые выборы в законодательное собрание штата,которое формирует его правительство. После этого губернатор утрачиваетчрезвычайные властные полномочия.

Близкий к этомуинститут — федеральное принуждение по отношению к земле (землям) в Германии.При применении этой меры парламент земли (ландтаг) распускается, для управленияземлей назначается федеральный комиссар. Случаев применения федеральногопринуждения в Германии не было.

Институт федеральнойинтервенции (вмешательства) вдела штатов предусмотрен конституциямилатиноамериканских федераций — Аргентины, Бразилии, Венесуэлы, Мексики, а такжеконституцией Эфиопии 1994 г. В случае чрезвычайной ситуации в штате президент,привлекая армию, вправе сместить органы власти и управления штата, назначитьдля управления им своего представителя. Президент действует самостоятельно, таккак, например, в латиноамериканских федерациях нет совета или кабинетаминистров как особого органа, или по совету такого органа либо премьер-министра(Эфиопия). Перечень в конституциях условий для применения федеральнойинтервенции является исчерпывающим и не подлежит произвольному расширению.Согласно конституции Бразилии 1988 г., федеральная интервенция в дела штатавозможна в точно указанных восьми случаях (обеспечение целостности страны,угроза публичному порядку, необходимость обеспечения свободного осуществлениявласти и др.), в том числе в случае, если штат не платит в течение двух летналоги в федеральный бюджет. Штаты в Бразилии также имеют право вмешательства вдела муниципий (административно-территориальных единиц), но тоже в точноуказанных случаях, в частности при непредставлении отчетов, предусмотренныхзаконодательством.

В историилатиноамериканских федераций было несколько сот случаев федеральнойинтервенции, но в XX в. этот институт используется все реже. Действуют другие,отлаженные механизмы подчинения субъектов воле федерации, способы координациидеятельности федерации и штатов.

Институтприостановления собственного (провинциального) управления субъекта федерациипредусмотрен конституцией Папуа — Новой Гвинеи 1975 г. Эта страна в отличие отрассмотренных ранее имеет квазимонархическую форму правления (монархаВеликобритании представляет генерал-губернатор), поэтому указанная мераосуществляется не главой государства (он не имеет существенных полномочий), апремьер-министром, лицом, которому принадлежит реальная власть; однако актпремьер-министра требует последующего утверждения парламента. Приостановлениесобственного управления провинции — субъекта федерации — возможно в случаяхкоррупции в ее органах управления, развала управления, несоблюденияконституции. При этом управление провинцией, каждая из которых имеет своюконституцию, переходит непосредственно к федеральному правительству,провинциальное законодательное собрание распускается, орган исполнительнойвласти провинции отстраняется от выполнения своих обязанностей. В этот период руководитуправлением провинции федеральный министр, ответственный за местное управление.Эта мера не может длиться более 9 месяцев, но парламент может продлить срок ещена 6 месяцев. В течение этого времени должны быть проведены выборы впровинциальное собрание и сформировано местное правительство.

Конституциипредусматривают необходимость контроля парламента за применением чрезвычайныхмер в отношении субъектов федерации. В Бразилии, например, при применениифедеральной интервенции должен быть в течение пяти дней созван парламент дляконтроля за действиями исполнительных органов. В Индии парламент принимает насебя полномочия законодательного собрания штата при введении в немпрезидентского федерального в других странах.

§5. Регионалистское государство

Выше упоминалось обунитарных государствах, в составе которых имеются автономные образования.Однако в последние десятилетия, сначала с принятием конституции Италии в 1947г., а затем Испании в 1978 г. и, наконец, с принятием особой, 15-й поправки кконституции Шри-Ланки в 1987 г., появилась новая форма государства, всятерритория которого, а не отдельные части, состоит из автономных образований.Эти автономии могут представлять собой территориальную автономию (большинствоиз 20 областей Италии), строиться с учетом бытовых особенностей населения игеографических факторов (пять областей Италии) или создаваться на основенекоторых этнических, лингвистических, бытовых, исторических характеристикнаселения (Страна Басков, Андалузия и др. в Испании), но могут быть образованыи по смешанному — этническому и территориальному — признаку (одна из провинций,населенная тамилами, и девять других, сингальских провинций в Шри-Ланке). ВИспании в более крупные автономные образования входят более мелкие автономныеединицы.

Обычно эти государстварассматривают в качестве унитарных, но на деле они имеют особенности, которыеотличают их от сложных унитарных государств, имеющих отдельные автономныеобразования, и одновременно от федераций. В литературе такие государства иногданазываются регионалистскими (от слова регион) и рассматриваются как начальнаястадия перехода от унитарного государства к федеративному. В регионалистскомгосударстве автономные образования своих конституций не имеют, но вконституциях государств за ними закреплены определенные полномочия, дляосуществления которых они издают местные законы. Автономные образования имеюттакже особые документы — статуты об автономии, которые утверждаютсяобщегосударственным парламентом/статуты пяти областей в Италии утверждаются вформе конституционного закона). Наряду со своими местными представительнымиорганами автономии имеют также местные органы исполнительной власти,формируемые местными законодательными органами. Однако наряду с ними вавтономные образования назначаются представители центра — комиссары,губернаторы. Их полномочия неодинаковы, в Италии они невелики, в Шри-Ланке —очень обширны и включают право вето по отношению к законам, принимаемымпредставительными органами ;

§6. Конфедерации, содружества, иные политико-территориальные образования

Наряду сполитико-территориальными образованиями, структура и органы которыхрегулируются конституционным правом, есть и такие, которые созданы на основемеждународных соглашений и регулируются в основном нормами международногоправа, но с элементами конституционно-правового регулирования. Традиционнымобразованием такого рода является конфедерация.

В отличие от федерацииэто не союзное государство, а союз государств. Конфедерация может иметь свойпарламент наряду с парламентами государств-членов, главу конфедерации наряду сглавами государств-членов, обычно президентами, свое правительство, но вотличие от федерации акты общих органов не действуют непосредственно натерриториях государств-членов. Эти акты вступают в силу в частях конфедерациитолько после ратификации соответствующими органами государств-членов, которыемогут также их нуллировать (отклонить). В настоящее время конфедераций в миренет, последняя — Сенегамбия (объединение Сенегала и Гамбии в Африке) прекратиласвое существование в 1988 г. Президентом Сенегамбии был по должности президентСенегала, а вице-президентом — президент Гамбии; обе эти страны оставалисьсамостоятельными членами ООН.

Незначительные элементыконституционно-правового регулирования имеет британское Содружество, посколькув некоторых его членах (не во всех) главой государства считается британскиймонарх, представленный генерал-губернатором (например, в Австралии, Канаде,Ямайке), хотя во многих других государствах имеются собственные президенты (Индия,Кения и др.). Указанные элементы присущи Европейскому союзу, особенно после1993 г., когда усилились интеграционные процессы. У него есть, в частности,собственный парламент (Европарламент), избираемый непосредственно гражданамигосударств-членов, а не их парламентами, как это было сначала, есть своиисполнительные органы. Акты этих органов по некоторым вопросам обязательны длягосударств-членов. В меньшем объеме элементы конституционного регулированияприсущи СНГ, в состав которого наряду в Россией входят 11 государств — бывшихреспублик СССР (кроме прибалтийских), а также Содружеству четырех государств —Белоруссии, Казахстана, Киргизстана и России. Они создают общие органы, решениякоторых по некоторым вопросам могут иметь обязывающий характер (однако напрактике это не осуществляется). Более высокая степень интеграции присущасозданному в 1996 г. Сообществу Белоруссии и России.

Особый статус имеютколониальные и зависимые территории, находящиеся за пределами метрополии, атакже резервации, находящиеся на территории метрополии. Зависимые территории(заморские департаменты и др.) — это остатки колониализма. К их числу, напримерво Франции, относятся заморские департаменты Реюньон, Гвиана, заморскаятерритория Каледония и др. Заморские департаменты во многих отношенияхприравнены к французским. Заморские территории имеют свое территориальноесобрание, принимающее в соответствии с конституционным законом Франции 1992 г.местные законы, но большей властью обладает назначаемый правительством Франциигубернатор. Великобритания сохранила некоторые мелкие колониальные владения(главным образом островные). Часть из них является так называемымисамоуправляющимися колониями (население избирает свои местные органы), другиеуправляются назначенными губернаторами.

В некоторых странахсуществуют резервации для коренного населения. В Канаде, Колумбии, США этоиндейцы, в Австралии, Новой Зеландии — маори. Теоретически резервациирассматриваются как особая единица, управляемая племенными советами всоответствии с местными обычаями, но на деле жизнь племен находится поднадзором федеральных властей (но не властей штатов).

Глава9 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ РЕЖИМ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Форма правления и форматерриториально-политического (государственного) устройства, рассмотренные выше,дают представление преимущественно об организационной структуре государства,внешнем выражении государственности. Реальная же роль тех или иных институтовгосударственной власти, действительное состояние демократии, способывластвования в той или иной стране находят выражение в понятии государственногорежима.

Это понятие утвердилосьв отечественной литературе по конституционному праву далеко не сразу. Долгоевремя в науке пользовались термином «политический режим», под которымпонимались формы и методы осуществления государственной власти. В зарубежныхстранах различались методы либерализма и насилия, «кнута» и «пряника», как ихобразно охарактеризовал В.И. Ленин, и две разновидности режимов —буржуазно-демократический и авторитарный (в литературе последний частотрактовали как фашистский). В последние десятилетия постепенно сталпревалировать взгляд, согласно которому политический режим выходит за пределыформы государства, относится не только к такой форме, но и к политическойсистеме общества в целом. Он не может быть сведен к методам деятельностигосударственных органов, а включает, например, роль политических партий (встранах тоталитарного социализма невозможно понять существо политическогорежима без учета руководящей роли коммунистической партии), массовыхобщественных объединений, политическую, в том числе неорганизованную,деятельность различных социальных групп. Поэтому в конституционном праве всечаще говорится не о политическом режиме (это скорее категория политологии), а орежиме государственном, иногда государственно-правовом. Однако эти понятиянельзя «разводить» и тем более противопоставлять. При демократическомполитическом режиме и государственный режим будет демократическим, и наоборот.

§ 1. Понятиегосударственного режима

Термин «режим»употребляется в немногих конституциях и обычно вместе с прилагательным«демократический» (конституция Бразилии 1988 г.). В редких случаях говорится ополитическом режиме (конституция Никарагуа 1787 г.). Иногда о государственномрежиме, режиме государства упоминается в законодательстве некоторыхфранкоязычных стран, чаще данный термин употребляется в работах политологов иправоведов. Вместе с тем во всех конституциях есть нормы, относящиеся к тем илииным сторонам государственного режима, существует специальное законодательство,регулирующее его разные стороны. Эти нормы в совокупности образуютконституционно-правовой институт государственного режима — динамичную,подвижную, изменчивую сторону более широкого понятия «форма государства».

Государственный режим —это обобщенная характеристика форм и методов осуществления государственнойвласти в той или иной стране. Однако нужно учитывать, что государственнаявласть для решения своих задач использует одновременно разные формы и методы. Вфашистских государствах наряду с преобладанием методов прямого насилияиспользовались демагогические приемы (партия Гитлера в свое название включаласлова «социалистическая» и «рабочая»), в демократических государствах наряду сметодами либерализма используется принуждение, а то и насилие (силовые методыпри разгоне несанкционированных демонстраций применяются и в Великобритании, ив Польше, и в Японии). Поэтому, оценивая тот или иной государственный режим,давая ему соответствующую характеристику, важно установить, какие методы осуществлениягосударственной власти являются главными, ведущими, составляют существо,доминанту государственного режима.

В конституционном правегосударственный режим изучается прежде всего через призму соответствующихправовых норм. Однако только такой подход недостаточен. Во многих случаяхконституционные нормы расходятся с действительностью, а потому необходимоучитывать не только правовые нормы той или иной страны, но и практику ихприменения.

Характергосударственного режима в стране, применение тех или иных форм и методовосуществления государственной власти, государственного управления определяетсямногими факторами. На него оказывают влияние существующая в стране партийнаясистема, взаимоотношения между органами государства, прямые и обратные связи политическихпартий, общественных организаций, органов государства с населением,господствующая в обществе идеология, уровень политической культуры, традиции имногие другие обстоятельства, включая иногда и личность главы государства(государственный режим во Франции при де Голле был иным, чем при сменивших егогораздо менее популярных президентах, хотя действовала одна и та же конституция1958 г.). Однако главным, определяющим фактором является характергосударственной власти: демократическая власть, опирающаяся на волю народа,имеет своим следствием демократический режим; власть, защищающая интересыопределенного класса, социального слоя, своекорыстные интересы клана,партийно-государственной номенклатуры, национальной или этнической группы ит.д., ведет к разного рода диктаторским и тоталитарным режимам.

В конституцияхзарубежных стран те или иные стороны, элементы государственного режимазакреплены в неодинаковом объеме. Иногда они представлены в минимальной степени(например, в конституциях абсолютных монархий в Персидском заливе), но вновейших конституциях (Бразилии 1988 г., Анголы, Болгарии и Колумбии 1991 г.,Камбоджи и Чехии 1993 г. и др.) упоминаются многие элементы политическогорежима (без употребления такого термина). Анализ основных законов различныхстран свидетельствует, что предметом конституционного регулирования являютсяследующие элементы государственного режима:

1) государственнаявласть, имеющая своей основой политическую власть народа (исходящую от народа),политическое господство определенной социальной группы (конституционныеположения о диктатуре пролетариата, диктатуре революционной демократии и др.)или, наконец, власть, исходящую от монарха (в некоторых абсолютных монархияхПерсидского залива);

2)организационно-правовое разделение властей и ролевая автономия различных ветвейгосударственной власти (законодательной, исполнительной, судебной и др.), содной стороны, и принцип единства государственной власти — с другой, означающийсосредоточение всей полноты власти в руках советов (на деле — партийнойноменклатуры), фюрера (дуче, каудильо), президента, провозглашаемогопожизненным, абсолютного монарха, низведение парламента до роли статиста,ликвидацию независимого суда;

3) соревновательность,поиски компромисса и консенсуса в деятельности государственных органов (этонаходит свое выражение в нормах о политическом плюрализме, включая многообразиеидеологий, в положениях конституций не только о праве большинства на принятиерешений, но и о защите прав меньшинства, о правах политической оппозиции и др.)или, напротив, ограничение политической деятельности, ориентация на борьбу сполитическими оппонентами и подавление их (запрещение конкретных объединений,лишение политических прав граждан, принадлежащих к определенным социальнымгруппам, конституционное провозглашение господства одной идеологии);

4) политические свободыграждан, возможность их самостоятельного и активного участия в политическойжизни, партиципация в решении вопросов государственной политики, с однойстороны, или, напротив, при формальном провозглашении политических свобод (привоенных режимах нет никакого провозглашения) реальное низведение гражданина допростого винтика в политической системе, создание таких условий тоталитарнымрежимом (единственная партия, господствующая идеология и др.), когдасамостоятельная политическая деятельность граждан, по существу, прекращаетсяили становится нелегальной;

5) самоуправлениетерриториальных коллективов или, напротив полное подчинение назначенным сверхучиновникам.

В условиях любого государственногорежима, хотя и в неодинаково;

степени и зачастую ссовершенно различной направленностью, используются методы стимулирования(поддержки), нейтрализма, либерализма и насилия. При демократическом режиместимулируется политическая активность граждан, существует сравнительнонейтральное отношение к тем партиям, которые представляют интересы различныхслое] господствующей социальной общности (для них создаются приблизительноравные условия), допускается политическая оппозиция, меры легализованного принуждения,а иногда и насилия применяются по отношению к тем группировкам, которые,нарушая конституцию, призываю' к насильственному свержению законно избранныхорганов государственной власти. В условиях разного рода антидемократическихрежимов стимулируется пропаганда реакционной политической идеологии (расизм идр.) или идеологии, основанной на пропаганде борьбы между) различными слояминаселения, на социальном насилии, диктатуре. Meтоды нейтрализма используютсякрайне редко, ибо считается, что тот кто не с нами, тот против нас. Либерализмтакже не свойствен антидемократическим (авторитарным и тоталитарным) режимам,он применяется только по отношению к организациям и представителямгосподствующей элиты, которая практически освобождена от всякой ответственностиза свои действия. Свирепое насилие по отношению к любым политическимоппонентам, противникам режима и просто несогласным (диссидентам) являетсяхарактерной чертой этих режимов.

§2. Классификация государственных режимов

В мировой научнойлитературе существует множество классификаций политических режимов и в гораздоменьшей степени — государственных. Эти классификации зависят от основанийделения. В качестве такого основания иногда берется один признак, напримерчисло разрешенных законом или фактически существующих партий, в результате чегоразличают многопартийные и однопартийные режимы. Но чаще используетсясовокупность признаков (так, различались социалистические ибуржуазно-демократические режимы). Нередко используются географические критерии(в соответствии с этим признаком во французской политической литературеговорится о западных и восточных режимах), уровень экономического иполитического развития страны, характер духовной жизни (по этому признакуамериканские политологи различают в развивающихся странах режимымодернизирующейся автократии, священно-коллективистские, меркантилистские,теократические и другие режимы). На основе различных критериев западныеполитологи различают только в развивающихся странах до шести — восьмиразновидностей политического режима.

Большинствоисследователей используют, однако, укрупненную классификацию исходя изсовокупности признаков, не зависящих от географических факторов. С этой точкизрения различаются три главные разновидности политического режима: демократический,авторитарный и тоталитарный. Эти же главные членения применяются и длягосударственных режимов. Более дробные деления, в том числе включающие элементысоциального содержания, проводятся внутри этих трех главных разновидностей.

Различные разновидностидемократического государственного режима могут существовать в капиталистическомобществе, теоретически возможны они и в условиях подлинного социализма, которыйв полном объеме пока что не был осуществлен ни в одной стране, а также вразвивающихся странах, ориентирующихся как на капитализм, так и на социализм.Однако на практике до сих пор демократический режим был связан с условиямисвободной рыночной или социально ориентированной рыночной экономики (в томчисле в единичных развивающихся странах); он существует, хотя и в незавершеннойформе, и в большинстве зарубежных постсоциалистических государств.

Известны два различныхподхода к концепции демократии и, следовательно, демократического режима:либеральный и марксистско-ленинский. При первом делается акцент на политическуюдемократию (многопартийность, политические права и личные свободы, правовоегосударство и т.д.), при втором во главу угла ставится требование социальнойдемократии (власть трудящихся и ликвидация имущественного неравенства,возможность ограничения прав граждан в этих целях, всесильное государство какглавное орудие создания нового строя и т.д.). В свою очередь в рамках концепциилиберальной демократии существует множество различных школ и направлений. Однойиз наиболее влиятельных является теория плюралистической демократии (онавыступает также под названием дисперсии государственной власти и под другиминазваниями). Согласно этой теории, различные социальные, профессиональные,возрастные и иные группы давления (заинтересованные группы) обладаютопределенной долей политической власти и осуществляют давление на центрыгосударственной власти, в результате чего она принимает решения в интересахвсего общества, играет роль арбитра и примирителя конфликтующих интересов. Всовременном «государстве благоденствия», считают приверженцы этой теории(американские авторы Р.Даль, В.Кий, А.Роуз и др.), практически исключаетсяделение на властвующие и подвластные социальные слои.

Концепцияплюралистической демократии имеет множество положительных сторон. Она обращенак интересам человека, правильно оценивает арбитражную роль государства,механизм принятия некоторых политических решений, хотя трактовка еюраспыленности государственной (именно государственной, а не политической)власти и ограничение роли государства лишь арбитражем не могут быть приняты.

Другой влиятельнойтеорией является теория компромиссной, консенсусной или социетальной демократии(ее наиболее известный представитель — Дж. Лиджпхард). Согласно этой теории, всовременных развитых странах достигнуто согласие по принципиальным вопросамосуществления политической власти и общественного развития. Разногласия почастным вопросам решаются методами компромиссов, взаимных уступок, консенсуса,чтобы не допустить бесконечные конфликты, которые могут привести к анархии ираспаду общества. Эти компромиссы означают перераспределение общественныхбогатств и политической власти в пользу наименее обеспеченных слоев, главнымобразом путем соответствующей налоговой политики. Такое перераспределениеосуществляется прежде всего «сверху», государством, государственной властью.

Концепция социетальнойдемократии в основном отражает положение лишь в части тех развитых государств,где социал-демократия длительное время стояла у власти или имеет очень сильныепозиции (Австрия, Дания, Норвегия, Финляндия, Швеция и др.). К тому же этатеория преувеличивает значение компромиссов и преуменьшает самостоятельность исилу государственной власти.

Третья современнаятеория — теория плебисцитарной демократии — была разработана на опыте Францииголлистского периода. Сторонники этой теории считают, что переход к такой формедемократии связан, во-первых, с необычайной сложностью проблем, вставших передгосударственной властью в эпоху научно-технической революции, и, во-вторых, соткрытыми этой революцией возможностями для каждой личности принимать участиепутем прямых телекоммуникаций (связей) в важнейших государственных решениях. Вусловиях плебисцитарной демократии государство должно управлятьсяпрофессионалами (состав парламента не всегда отвечает этому требованию), воглаве которых должен стоять мудрый руководитель, непосредственно обращающийся кнароду при решении принципиальных вопросов с помощью референдума. Концепцияплебисцитарной демократии правильно учитывает условия научно-техническойреволюции, но принижает значение представительных органов и некоторых другихинститутов государства, склонна к идеям «вождизма» в государственной политике.

В рамках трех главныхтеорий есть множество других школ: представительной демократии (ее основа —представительные учреждения), непосредственной демократии (она исходит изпринятия решений на собраниях, съездах и других форумах всехграждан-избирателей), демократии партий (ее основа — соревнование политическихпартий за влияние на избирателей и определение политики государства партией,получившей большинство на выборах парламента или президента), популистскойдемократии (осуществление мероприятий в интересах народа или по край ней меревыдвижение соответствующих лозунгов) и т.д.

С точки зренияконституционного права демократический государственный режим характеризуетсяследующими чертами:

1) признаниеполитических прав и свобод в таком объеме, который обеспечивает возможностисамостоятельного и активного участия граждан в определении государственнойполитики и позволяет легально и на равных условиях действовать не толькопартиям, отстаивающим правительственную политику, но и партиям оппозиционным,требующим про ведения иной политики;

2) политическийплюрализм и переход политического руководства о' одной партии к другой, аследовательно, формирование основных высших органов государства (парламента,главы государства) путем всеобщих и свободных выборов гражданами; все партии,общественные объединения, граждане имеют при этом юридически равные возможности;

3) разделение властей,ролевая автономия различных ветвей власти (законодательной, исполнительной,судебной и др.) при системе их сдержек и противовесов и обеспечениивзаимодействия;

4) обязательное иреальное участие в осуществлении государственной власти общегосударственногопредставительного органа, причем только он имеет право издавать законы,определять основы внешней и внутренней политики государства, его бюджет;решения принимаются большинством при защите прав меньшинства и прав политическойоппозиции;

5) свобода пропагандылюбой политической идеологии, если ее последователи не призывают кнасильственным действиям, не нарушают правил морали и общественного поведения,не посягают на права других граждан.

В некоторых странах теили иные из указанных признаков нарушаются, возникают разные формыполудемократических, ограниченно демократических, относительно либеральныхрежимом (Шри-Ланка, Египет, Турция и др.).

Авторитарный (властный)режим, как и демократический, может существовать в условиях различногообщественного строя. Он имел место в развитых капиталистических странах(например, его элементы были во Франции в условиях президентства де Голля). Этодовольно частое явление в большинстве развивающихся стран (Индонезия, Марокко,Перу и т.д.), промежуточный между авторитарным и тоталитарным режим существовалв некоторых социалистических государствах (например, в Венгрии в конце 80-хгодов — в период, предшествовавший падению там коммунистической системы).

Авторитарные режимыищут свое теоретическое обоснование в различных вариантах концепции героев итолпы. Одним из таких вариантов является теория правящей элиты, зародившаясяеще на рубеже XIX— XX вв. (итальянские политологи В. Парето и Г. Моска) иразвитая затем Р. Михельсом, Р. Милсом и др. Ее последователи отвергликонцепцию плюралистической демократии, как чрезмерную идеализацию. Они считают,что в любом обществе существует правящее меньшинство, элита, состоящая изверхнего слоя (правители, лица, принимающие обязательные для всех решения) инижнего слоя (бюрократия), играющего посредническую роль между правящими иуправляемыми, объясняющего и проводящего в жизнь решения верхнего слоя ислужащего резервуаром для пополнения этого слоя. Правящее меньшинство действуетсамостоятельно, избегая контроля со стороны большинства, несмотря насуществование демократических процедур, которые должны были бы обеспечиватьтакой контроль. Это меньшинство гораздо профессиональнее, имеет высокий уровеньпонимания отечественных задач и в конечном счете, по утверждениям элитаристов,именно оно действует на пользу не всегда сознающему интересы страныбольшинству.

Концепции элитаристовнашли продолжение в теориях массового общества и массового государства,исходные начала которых были разработаны немецким социологом М. Вебером вначале XX в., а затем развиты другими авторами (Э. Ледерер, X. Ортега-и-Гассет,П. Тиллих, Г. Марсель и др.). Они представляют себе общество страны в видетолпы (совокупности толп), в которой отдельный человек подчиняется поведениютолпы и действует в соответствии с примитивными эмоциями — патриотизмом,расизмом, ненавистью и т.д. Для действий толпы нужен вождь, харизматическийлидер, который направляет ее, хотя она этого и не осознает. Вождь используеттолпу для осуществления своих идей, постоянно поддерживая в массаххаризматическое напряжение

Теории элитаризма имассового государства в ряде аспектов правильно отражают действительность. Однаиз них в каких-то элементах реализуется во многих государствах, другая —воплотилась в жизнь при фашистских режимах в Германии, Италии, Испании,Португалии, ее элементы в виде обожествления учения основателеймарксизма-ленинизма и самих этих личностей свойственны практикекоммунистических режимов. Обе эти теории, несмотря на то что их основателивыступают за демократию (элитарную демократию, «развернутый социалистическийдемократизм» и т.п.), будучи осуществлены на практике, привели к отказу отмногих общечеловеческих ценностей.

С позицийконституционного права авторитарный режим характеризуется следующими чертами:

1) политические права исвободы граждан признаются в ограниченном объеме, который не обеспечиваетвозможности самостоятельного участия граждан (партиципации) в определениигосударственной политики, не предоставляет некоторым оппозиционным партиямправа действовать легально. В Индонезии, например, разрешены не все, а толькодве неправительственные партии (они выступают в весьма умеренной оппозиции),конституция Нигерии 1989 г. предусматривает возможность образования только двухпартий: одна из них должна быть правящей, другая — играть роль лояльнойоппозиции. Подобная ситуация существовала в Бразилии до конца 70-х годов;

2) переходполитического руководства от одной партии к другой и формирование высшихорганов государства по конституции должны происходить на основе выборов, но самвыбор партий избирателями, как мы видели, ограничен. Выборы депутатовпарламента происходят часто на основе этнических и религиозных пристрастий,выборы президентов подчинены харизматическому принципу или организуются такимобразом, что президент становится, по существу, бессрочным: в ряде стран Африкиодно и то же лицо было избрано много раз подряд, в Парагвае А. Стресснер (доего свержения в 1989 г.) избирался на восемь сроков;

3) признается лишьограниченный политический плюрализм, разрешаются только некоторые организации,причем на определенных условиях, государственные решения принимаютсябольшинством правящей партии без учета прав меньшинства, которое подвергается«чистке» в парламенте, права политической оппозиции нарушены, ее изданияподвергаются цензуре, часто приостанавливаются и конфискуются, а ее лидерыподвергаются арестам. Это нередко происходило в Гондурасе, Иордании, Кении,Тунисе и других странах;

4) принцип разделениявластей может быть упомянут в конституции, но фактически он отвергается. Актыпрезидента или правительства вторгаются в сферу законодательной власти инередко имеют большее значение, чем закон. Судебная деятельность во многомнаходится под контролем исполнительной власти. Даже конституционный суд в Тунисе,ее гласно закону 1988 г., должен до публикации своих решений конфиденциальнодоложить их президенту;

5) плюрализмполитической идеологии ограничивается. Возможно, пропаганда различныхидеологических взглядов, но они не должны противоречить «руководящей» идеологии(панча-сила в Индонезии, рукуне гару в Малайзии, дусторовский социализм вТунисе и т.д.);

6) вооруженные силычасто играют политическую роль (концепцю «двойной роли армии» и др.).

Некоторые признакипретерпевают модификации в специфически; условиях тех или иных государств, врезультате чего возникают разновидности авторитарных режимов (олигархический,конституционно-авторитарный и др.). С другой стороны, наличие одного-двухпризнаков тем более слабо выраженных, не обязательно делает режим авторитарным;существуют смешанные формы полуавторитарных, полудемократических режимов.Принимая во внимание гибкость, изменчивость политики правящих групп, в каждомслучае необходим конкретный анализ, учет места и времени.

В основе тоталитарногорежима лежат разные концепции. Его идеологи используют расистские «теории»,идеи массового государства, харизматического лидера и толпы, марксистскиеположения о диктатуре пролетариата, необходимой для того, чтобы привестиобщество к «светлому будущему», концепции о «двойной роли» армии — какорганизации для обороны страны и политической организации, способнойреформировать «загнившее» общество.

Тоталитарный режимтакже возможен в условиях различного общественного строя. Он существовал ввысокоразвитой капиталистической Германии (фашизм) и социалистическихгосударствах (СССР, Румыния, Албания и др.), в странах, где узкий слойгосподствовавшей «революционной демократии» провозглашал ориентацию насоциализм, и в государствах капиталистической ориентации, где «номенклатура» пробуржуазнойавтократии насильственными методами пыталась ускоренно насадить порядкипримитивного капитализма (Кения, Нигер, Уганда, ЦентральноафриканскаяРеспублика и др.).

С точки зренияхарактера институтов конституционного права тоталитарный режим характеризуетсяследующими чертами:

1) политические права исвободы граждан, возможность их самостоятельного и активного участия вопределении государственной политики принципиально отвергаются концепциейвождизма, лежащего в основе режима. У граждан нет выбора, и они ориентированына существование единой системы, для которой нет вариантов: не тольковыступления против нее, но и простая критика рассматриваются законом какуголовное преступление;

2) переходполитического руководства от одной партии к другой не может быть осуществленпутем выборов: обычно существует одна легальная партия, а если допускаетсясуществование других (так называемые демократические партии прикоммунистическом режиме в Болгарии, Вьетнаме, КНДР, Польше, Чехословакии идр.), то они, как и массовые общественные организации, находятся под контролемпартии; ее руководящая роль в обществе и государстве была закреплена не тольков странах социализма (СССР, Венгрия, Румыния, Китай и др.) и странахсоциалистической ориентации (Алжир, Бенин, Конго, Мозамбик, Южный Йемен и др.),но и в некоторых государствах капиталистической ориентации с тоталитарнымирежимами. Выборы могут проводиться более или менее регулярно, не проводитьсядлительное время. В условиях военных режимов в Нигерии, Эфиопии, других странахони не проводились десятилетиями, а там, где проводились, не имели реальногозначения: на пост президента, а также в парламент (от округа) баллотируетсяобычно один кандидат от единственной разрешенной партии (в результате в Кении,например, президент по истечении срока выдвижения кандидатур обычно объявлялсяизбранным без голосования из-за отсутствия соперников). Иногда от партиивыдвигаются 2—3 кандидата в парламент по округу (в прошлом в Эфиопии, Танзаниии др.), но это выбор не различной политики, а лишь личных качеств кандидата.Результаты выборов зачастую совершенно не отражают реального положения дел (вКНДР официальная статистика в последние годы информировала о стопроцентномголосовании за единственную кандидатуру президента), не отражают они и истинныхпозиций населения: вскоре после столь «единодушного» голосования происходиливоенные перевороты и народ оставался пассивным, не выходя на защиту«одобренного» поголовным голо сованием режима;

3) политическийплюрализм принципиально отвергается, политическая оппозиция не допускается,защита прав меньшинства не признается принцип демократического централизма,включенный в конституции не которых стран тоталитарного социализма и странсоциалистической ориентации, требовал безусловного подчинения меньшинствабольшинству Под руководство правящей партии, фюрера, военного советапоставления все существующие общественные организации, создается единыйтотальный механизм политического властвования. Иногда, как это было е Гвинее,провозглашается создание целостного, слитного организма «партии-государства»,членами единственной партии объявляются все граждане, а органы государства, какэто было в Заире, становятся органами партии (парламент — законодательный советпартии, правительство — исполнительный совет и т.д.). В абсолютных монархияхПерсидского залива, некоторых других странах (Непал до 1990 г.) запрещены всепартии, как нарушающие единство уммы (в отдельных мусульманских странах) илипротиворечащие принципам «панчаятской демократии» (Непал);

4) разделение властейотвергается, в конституциях в том или ином варианте фигурирует принцип единствавласти (власти фюрера, дуче, каудильо, власти советов, на деле подменяемыхпартийной номенклатурой, власти руководителя государства, главы военного илиреволюционного совета). Представительные органы либо распущены, а акты, имеющиесилу закона, издаются военными властями (в условиях военного режима), либо этиорганы существуют, но не являются единственными законодательными органами(фюрер, «вождь нации», при фашизме издает наиболее значительные акты), либо,наконец, по букве конституции только они принимают законы и, собираясь дважды вгод на 2—3 дня, штампуют акты, подготовленные центральными комитетами компартий(при коммунистическом режиме). Местное самоуправление также лишено всякогореального значения: на местах правят назначенные представители главыгосударства и правительства, а если их нет («власть Советов»), то реальныеполномочия сосредоточены в руках партийных органов;

5) единая обязательнаяполитическая идеология (марксизм-ленинизм в странах тоталитарного социализма,мобутизм в Заире в 60— 80-х годах, нкрумаизм в Гане в 60-х годах и т.д.). Онаобеспечивается государственным принуждением в явственных или скрытых формах.

Тоталитарный режимимеет свои разновидности. Беспартийный военный режим, где безраздельная властьпринадлежит лидеру, возглавляющему военный или революционный совет, существенноотличается от фашистского или коммунистического режима, где в механизме властиогромную роль играет партия. С другой стороны, фашистский режим принципиальноотличается от коммунистического по идеологическим установкам, формаморганизации власти, методам принуждения. Тоталитарный социализм мог иметьнекоторые позитивные черты, его нельзя отождествлять с фашизмом./

Рассмотренная вышеклассификация государственных режимов опирается, как говорилось, наклассификацию политических режимов, принятую в политологии. Вместе с тем влитературе по конституционному праву предложена специальная классификациягосударственных режимов. Различают следующие режимы: абсолютистский,министериальный, дуалистический, президентский, партократический,парламентарный. Эти предложения находятся в стадии обсуждения.


Глава10

ГОЛОСОВАНИЕИЗБИРАТЕЛЕЙ: ВЫБОРЫ, ОТЗЫВ, РЕФЕРЕНДУМ, НАРОДНАЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ИНИЦИАТИВА

 

§1. Понятие и принципы избирательного права

 

Понятие избирательногоправа и сущность выборов. Выборы осуществляются на самых различных уровняхобщества: в общественных организациях избирается их руководство, в акционерныхобществах — совет директоров или иной орган, в кооперативах — правления и т.д.Многие государственные органы также избираются в центре (парламенты или покрайней мере их нижние палаты, президенты), на местах избираются органыместного самоуправления — советы, мэры и т.д. Большинство органов, избираемыхгражданами, называются обобщенно представительными. В редчайших случаяхизбирается непосредственно гражданами премьер-министр: в 1996 г. такие выборывпервые состоялись в Израиле. Выборы — это важнейший инструмент легитимности государственнойвласти, они обеспечивают отбор политической элиты, являются одной изопределяющих характеристик государственной жизни, государственного режима.

Выборы государственныхорганов и должностных лиц государства бывают: всеобщими (на всей территориигосударства) и региональными;

прямыми (гражданеголосуют непосредственно за кандидатов), косвенными и многостепенными; полнымии частичными (дополнительными);

очередными (вустановленный срок) и внеочередными, повторными (если выборы признаны несостоявшимися)и т.д.

Порядок выбороврегулируется многочисленными нормами, в совокупности составляющими институтвыборов — систему норм, регулирующих процесс избрания кандидатов впредставительные органы и на выборные государственные должности. Эти нормыустанавливают: основные принципы избирательного права, требования, относящиесяк избирателям и кандидатам; порядок организации и деятельности органов,осуществляющих проведение выборов, создание территориальных и иныхизбирательных единиц, от которых избираются кандидаты; статус избирателей,избирательных объединений и избирательных коллегий;

процедуры предвыборнойагитации и голосования; порядок определения результатов выборов; способыобжалования и опротестования результатов выборов.

Ключевой категорией длявыборов, а также для институтов отзыва, референдума, народной законодательнойинициативы является понятие избирательного права. Термин «избирательное право»употребляется в двух значениях: объективном и субъективном. Объективноизбирательное право — это раздел конституционного права (отдельные нормы,регулирующие избирательное право, относятся также к уголовному праву —наказания за преступления, связанные с выборами, и к административному праву —некоторые вопросы материального и технического обеспечения избирательныхкомиссий, административные наказания за проступки, связанные с выборами, ит.д.). Нормы, регулирующие избирательное право, содержатся в конституциях(обычно это лишь принципы избирательного права), в законах о выборах (иногдаэти законы весьма пространные и потому их называют избирательными кодексами),причем в субъектах федерации, в политической автономии могут действовать своизаконы о выборах органов и должностных лиц этих государственных образований.Такие нормы могут содержаться в декретах президента, в постановленияхправительства, в решениях конституционных судов, касающихся тех или иныхвопросов избирательного права, в инструкциях центральных избирательных комиссийи других органов, возглавляющих проведение выборов (например, в актах верховныхизбирательных трибуналов в ряде стран Латинской Америки).

В субъективном смыслеизбирательное право — это право конкретного лица участвовать в выборах. Обычнодля этого необходимо иметь гражданство данного государства (иностранцы в странепроживания, как правило, не голосуют), определенный возраст (обычно 18 лет),быть вменяемым (душевное здоровье). Но бывают и другие условия, о которых будетсказано ниже. Существует также формальное требование: необходимо бытьвключенным в список избирателей, ибо даже если избиратель придет судостоверением на право голосования в другой избирательный участок, он долженбудет быть внесен в дополнительный список избирателей.

Различают активное ипассивное избирательное право. Активное — это право избирать, голосовать за какую-либокандидатуру или против всех предложенных кандидатов. Пассивное избирательноеправо — это право быть избранным, например в парламент, на должностьпрезидента, в орган местного самоуправления (совет графства в Великобритании,генеральный совет департамента во Франции и т.д.). Лицо может иметь активноеизбирательное право, но не обладать пассивным. Так, гражданин США, достигший 18лет, вправе участвовать в выборах президента США, но быть избранным не может:для этого нужно достичь 35-летнегс возраста. Обратное соотношение активного ипассивного избирательного права не встречается: если гражданин обладаетпассивным избирательным правом, то он имеет и активное.

Сущность выборов — этоопределение партий и должностных лиц которые в течение определенного срокабудут управлять государством государственным образованием илиадминистративно-территориальной единицей. В подавляющем большинстве странсвободные, «честные» (без фальсификации) и регулярные выборы рассматриваютсякак один и; важнейших признаков демократии. Во многих странах выборы положилконец военным и авторитарным режимам (Бразилия, Аргентина и др.) Но нередковыборы проходят и в условиях авторитарных режимов. Даже тоталитарные режимыиногда практикуют регулярные выборы, обстав ленные так, что противникамтоталитаризма одержать победу на выбоpax невозможно.

С точки зренияклассического мусульманского права, фундаментализма, выборы как институт незаслуживают высокой оценки, хотя \ используются в большинстве мусульманскихстран. Ревностные сторонники классического ислама, стремящиеся во всемследовать средневековому халифату времен пророка Мухаммеда, заявляют, чтоиспользование этого института не может гарантировать избрание самых достойныхПоэтому они предпочитают представительным учреждениям института аш-шура —совещание особо авторитетных лиц при правительстве государства. Эти лица неизбираются, они «естественно» выделяются сред! населения, становятся заметнымиблагодаря их уму, военному опыту другим качествам и приглашаются правителем всвой совет. Единогласное мнение совета — иджма имеет особую силу, оностановится важнейшим источником права.

В условиях военныхрежимов принцип выборности не отвергается военный, революционный совет, еголидер обещают провести выборы как только они наведут порядок в стране.Намеченные сроки выборе! обычно неоднократно отодвигаются, и выборы непроводятся в течение 10 и более лет (в прошлом Алжир, Нигерия, Эфиопия), а то идва десятилетия (Бразилия). Правда, иногда военные проводят местные выборы(Алжир, Нигерия), но выборы президента или парламента связывайте? с переходом кгражданскому правлению (обычно первым граждански!» президентом бывает прежнийлидер военного режима).

В странах тоталитарногосоциализма выборы проводятся регулярно. Однако при однопартийной системе илипри руководящей роли одной партии (другие партии, если они есть, выступают вкачестве ее союзных партий), при единственном кандидате на одно место или при2—3 кандидатах на место, но от одной-единственной партии выборов, по существу,не было. В некоторых африканских странах (Заир) выборы иногда проходили такимобразом, что список кандидатов в парламент зачитывался на собраниях гражданкрупных городов их мэрами и восклицания одобрения считались избранием.

Принципы избирательногоправа. Обычно в зарубежных конституциях названы лишь принципы избирательногоправа, а детальное регулирование отнесено к принятию специального,обыкновенного или органического закона. В большинстве случаев упоминаютсячетыре принцип, избирательного права: всеобщие, равные, прямые выборы притайно» голосовании. Иногда добавляется принцип свободных выборов, т.е.исключения незаконного давления на волю избирателей. Там, где выборы непрямые(например, в Китае), принцип прямых выборов не осуществляется или реализуетсялишь частично, в низовом звене. Кроме того, в тех странах, где президентыизбираются парламентом (например, Турция) или специальной избирательнойколлегией (Германия), принцип прямых выборов к этим должностным лицам неотносится. Конституции не упоминают принцип равного избирательного права, еслиопределенные социальные группы имеют преимущества на выборах (например, в Китаеодин депутат в парламент избирается от меньшего количества городскогонаселения, чем от сельского). Нет принципа всеобщности там, где имеются «лишенцы»— лица, лишенные избирательных прав по социальному или политическому признаку,как это было в свое время в Анголе, Вьетнаме, Монголии, Румынии и теперь ещесохраняется в отношении так называемых контрреволюционеров в Китае.Совокупность лиц, имеющих избирательные права, называется избирательнымкорпусом.

Всеобщее избирательноеправо не означает, что все жители страны могут участвовать в выборах.Избирательных прав обычно не имеют иностранцы и лица без гражданства,проживающие в стране, где проводятся выборы. Эти категории лиц иногда могутучаствовать в выборах органов местного самоуправления, если они живут в даннойстране в течение определенного времени (обычно много месяцев, а то и годы) иуплачивают налоги (Венгрия, Испания, Финляндия). В Великобритании в выборахмогут участвовать граждане государств — членов британского Содружества. В рядестран Латинской Америки, в Новой Зеландии в выборах могут участвоватьиностранцы, но по международным соглашениям и на основе взаимности (в ЛатинскойАмерике — только граждане других латиноамериканских государств).

Избирательные праваимеют не все граждане данной страны. Не участвуют в выборах граждане-дети (недостигшие избирательного возраста), душевнобольные (это должно быть признанорешением суда). Во многих странах временно не осуществляют свои избирательныеправа лица, находящиеся под стражей по приговору суда. В отдельных странах неголосуют не все лица, содержащиеся под стражей, а только приговоренные судом ктюремному заключению на срок более года. Подследсвенные и обвиняемые вбольшинстве стран вправе голосовать. Не голосуют пэры в Великобритании (ониимеют свою палату), в ряде стран — солдаты (офицеры имеют это право), внекоторых странах —'племенные вожди (там, где при парламентах естьсовещательные палаты вождей). Лишение избирательных прав может бытьосуществлено судом, в том числе за злостное банкротство, мошенничество навыборах, за систематические уклонения от участия в выборах в тех странах, гдезакон предусматривает обязательное голосование.

В большинстве стран дляучастия в голосовании — активное избирательное право — установлен возраст: неменее 18 лет ко дню выборов. Иногда существует пониженный возраст (в Бразилии,Иране, на Кубе, в Никарагуа— 16 лет, но в некоторых из них—факультативно),иногда он более высокий (20 лет в Марокко, 21 год в Латвии). Для пассивногоизбирательного права, как правило, требуется повышенный возраст, что связано снеобходимостью иметь жизненный опыт для участия в решении государственных дел(например, возраст для депутата нижней палаты парламента Франции — 23 года,верхней палаты парламента Италии — 40 лет, для президента США, избираемогокосвенными выборами, — 35 лет). Иногда активное избирательное право при выборахсенаторов (членов верхней палаты парламента) предполагает повышенный возраст: вИталии в выборах в нижнюю палату участвуют избиратели, достигшие 18 лет, а вверхнюю — 25 лет). Иностранцы, если они постоянно проживают в стране, могутобладать активным и пассивным избирательным правом в Дании, Нидерландах, Швециина муниципальных выборах. Об избирательных правах граждан Европейского союзаговорилось выше.

Для обладания пассивнымизбирательным правом могут быть установлены и другие условия. Так, длякандидата на должность президента в ряде стран требуется, чтобы он определенныйсрок постоянно проживал в данной стране (в США — 14 лет), был урожденным, а ненатурализованным гражданином, не был лицом преклонного возраста (например, неболее 65 лет в Намибии).

В некоторых африканскихстранах для обладания пассивным избирательным правом необходимо уметь читать иписать на государственном языке (в Руанде — по-французски, в Малави —по-английски и т.п.); владеть государственным языком (по крайней мере длявыборов в парламент или на пост президента в Молдавии, Казахстане, Узбекистане,на Украине). Аналогичная ситуация существует и в отдельных странах Прибалтики —бывших союзных республиках СССР. В этих странах не могут быть избраны бывшиеработники МВД, службы безопасности. В Литве требуется три года постоянно жить встране. В Турции кандидат на должность президента должен иметь высшееобразование, кандидат в парламент — пройти военную службу; в Болгарии не могутвыставлять свои кандидатуры солдаты и т.д. В некоторых странах нельзя избиратьграждан, имеющих также гражданство другого государства, но, например, в Польшетакие граждане могут избираться даже на пост президента.

В связи с имеющимисяограничениями в пассивном избирательном праве существуют понятия неизбираемостии несовместимости. Неизбираемость означает, что определенные должностные лицане могут выдвигать свои кандидатуры на выборах, пока они не ушли в отставку сзанимаемого поста (государственные служащие определенных рангов, губернаторы,судьи, прокуроры, офицеры и генералы и др.). Во многих странах требуется, чтобытакие лица ушли в отставку заблаговременно — за 6 месяцев до выборов, а то и загод, что должно исключить использование их служебного положения и влияния навыборах. Неизбираемость бывает абсолютная (например, члены королевской семьи вИспании не могут баллотироваться в парламент) и относительная (в Мексикегубернаторы не могут баллотироваться в определенных избирательных округах).

Несовместимостьозначает запрет одновременно занимать выборную и иную государственнуюдолжность. Она не исключает возможности избрания лица, занимающегогосударственную должность, в представительное учреждение, но в случае избранияэто лицо должно решить, сохраняет ли оно за собой государственную должность илиотказывается от депутатства (например, министры во Франции, избранные в парламент,должны решить для себя этот вопрос в течение 15 дней). Несовместимость означаеттакже запрещение занимать какую-либо государственную должность в системеисполнительной или судебной власти.

Во многих странахпассивное избирательное право предоставляется в полном объеме лишь послевнесения кандидатом избирательного залога (обычно требуется, чтобы такой залогбыл внесен кандидатом из собственных средств). Например, франков вносит каждыйкандидат в депутаты нижней палаты во Франции, 200 канадских долларов — вКанаде, 500 фунтов стерлингов в Великобритании. Только после этого онрегистрируется в качестве кандидата и его имя может быть включено визбирательный бюллетень. Залог не возвращается и идет в доход государства, есликандидат не соберет установленного законом процента голосов (в Великобритании иФранции — 5%, в Канаде — 15%, в Индии — 1 /8 часть поданных голосов).

Большинство названныхвыше цензов и ограничений, избирательных квалификаций имеют естественныйхарактер и не являются дискриминацией. Так, лишение избирательных прав пэров вВеликобритании обусловлено тем, что они занимают места по наследству в верхнейпалате, племенные вожди не избирают в парламент в тех странах Африки, где естьособые палаты вождей, лишение избирательных прав злостных банкротов в Италииосуществляется только судом и т.д. Однако некоторые ограничения могутиспользоваться в дискриминационных целях (знание государственного языка,требование законодательства Кении, чтобы кандидат обладал хорошими моральнымикачествами и хорошим характером, и т.д.). Избирательный залог, конечно,ограничивает возможности неимущих кандидатов, но, с другой стороны, он призванотсечь тех кандидатов, которые заведомо не имеют шансов быть избранными ииспользуют избирательную кампанию, а также средства, выделяемые государством, вцелях своей популяризации.

Открытодискриминационной мерой был ныне не существующий имущественный ценз (обладаниеимуществом определенной стоимости, жильем, квартирой). В 90-х годахликвидирован апартеид в ЮАР — ранее африканцы не имели избирательных прав.Дискриминационный характер носит ценз пола, направленный против половины, ачаще и более половины граждан страны — женщин. Они лишены избирательных прав внекоторых мусульманских государствах (например, в Кувейте). Для дискриминацииможет быть использован ценз оседлости, когда для включения в избирательныесписки требуется проживать несколько месяцев в общине — низовойадминистративно-территориальной единице (в Японии и Германии — 3 месяца, воФранции — 6, в Великобритании — 12 и т.д.), платить местные налоги (например,во Франции — не менее пяти раз).

Равное избирательноеправо — это установленные законом равные возможности для избирателя влиять нарезультаты выборов и одинаковые возможности быть избранным в соответствии с условиямизакона. Избирательное право является равным, если: 1) каждый избиратель имеетравное число голосов; обычно это один голос, но может быть два (например, навыборах в нижнюю палату парламента Германии один голос отдают за партийныйсписок, а второй — за конкретного кандидата по избирательному округу) и больше;2) в стране существует единый избирательный корпус, т.е. все избиратели неразделены на социальные или иные группы с неодинаковым (обычно заранеефиксированным) представительством, как, например, в Китае, когда городское исельское население представлено в парламенте неодинаково; 3) депутат избираетсяот равного числа жителей или избирателей (в разных странах подсчет численностинаселения избирательного округа ведется в зависимости либо от числа жителей,либо от числа избирателей), в многомандатных округах должна соблюдатьсяпропорция мандатов и избирателей, в едином общегосударственном (национальном)округе должна действовать одна и та же квота (избирательный метр); 4) законпредъявляет одинаковые требования к порядку выдвижения кандидатов, ведения имипредвыборной агитации и определения результатов выборов.

Нарушением этогопринципа может стать так называемый плюральный вотум, когда большинствоизбирателей имеют один голос, а некоторые — несколько голосов (обычно два), какэто было в Великобритании до конца 40-х голов в отношении лиц, имевшихуниверситетское образование: они дополнительно голосовали в том округе, гдеранее учились. Равенство нарушается вследствие так называемых куриальных выборов,когда население делится на группы с неравным представительством. Наиболеедробным число таких групп было до 90-х годов в африканском Бенине, где рабочие,крестьяне, местные предприниматели, духовенство, работники единственной партии,государственные служащие и некоторые другие категории имели фиксированную нормупредставительства на выборах в парламент. Эта норма совершенно несоответствовала численности групп, следовательно, весомость голосов избирателейбыла неодинаковой. Уже упоминалось о практике Китая, где один депутат воВсекитайское собрание народных представителей избирается от городскогонаселения в восемь раз меньшей численности, чем от сельского населения. Этонеравенство в Китае объясняют необходимостью укрепить руководящую роль рабочегокласса в крестьянской стране.

Равенствоизбирательного права предполагает создание равных по численности населения (илиравных в пропорции числа мандатов и населения) избирательных округов. Конечно,обеспечить равенство с точностью до одного человека невозможно, тем более чтопо избирательным законам обычно при нарезке округов не разрешается нарушатьграницы единиц административно-территориального деления (в противном случае приотсутствии территориальных избирательных комиссий крайне затрудняетсяорганизация выборов и определение их результатов). Поэтому избирательные законыдопускают определенное неравенство в численности населения избирательныхокругов, обычно на 25—30% в ту или иную сторону (например, в Германии, Литве —на 25%). Через определенный, иногда фиксируемый в законе промежуток времениграницы избирательных округов пересматриваются (например, в Великобритании —через 15 лет).

Нарушением принципаравенства в связи с нарезкой избирательных округов является так называемаяизбирательная география (геометрия), иногда обозначаемая американским термином«джерримендеринг» (от собственного имени одного американского губернатора,который использовал нарезку округов в интересах своей партии, и английскогослова, переводимого, в частности, как «мастерить»). Используя этот прием,администрация, стоящая у власти, нарезает избирательные округа таким образом,чтобы победить хотя бы с минимальным перевесом в большинстве округов, аэлекторат (сторонников) другой или других партий сосредоточить с самым крупнымперевесом в меньшинстве округов. С этой целью предварительно проводятсяконкретно-социологические исследования, выясняются симпатии избирателейразличных населенных пунктов. Поэтому создаваемые округа иногда принимаютпричудливые формы серпа, коромысла и т.д., так как их кроят по-разному. Правда,в последние десятилетия предприняты некоторые меры против такого приема. Мы ужеупоминали об установлении сроков обязательного пересмотра границ округовнезависимо от того, какая партия будет у власти в этот период. Кроме того,запрещается разрывать избирательные округа: они должны быть слитными, и т.д.

Прямые и непрямыевыборы. Прямые выборы — это непосредственное избрание гражданами своихпредставителей в органы государства, отдельных должностных лиц (например,президента). Почти всегда (исключение составляет, например, королевство Бутан)прямыми выборами избираются депутаты нижней палаты парламента, однопалатногопарламента, низовые органы местного самоуправления (общинные советы), другиеорганы местного самоуправления. Однако и в данном случае есть исключения. Внекоторых мусульманских странах (Бангладеш, Пакистан) определенное числоженщин-депутатов в нижнюю палату избирается самим парламентом, а в однопалатномпарламенте может быть небольшое число депутатов, назначенных президентом изсреды выдающихся граждан страны (например, до 10 человек в Египте). Во многихстранах прямыми выборами избираются верхние палаты парламентов (Бразилия, США идр.), президенты (Мексика, Франция и др.), нижние палаты законодательныхсобраний или однопалатные собрания в субъектах федерации, в автономныхобразованиях. В единственной стране — Израиле с 1996 г. прямыми выборамиизбирается премьер-министр.

Вместе с тем многиевысшие органы государства и должностные лица, в том числе в демократическихстранах, избираются непрямыми выборами. Теоретически прямые выборыдемократичнее, но непрямые могут оказаться целесообразнее, если ониобеспечивают более профес сиональный, взвешенный подход к замещению стольвысоких постов v должностных лиц, влияющих на жизнь страны. Поэтому вопрос оприменении той или иной системы выборов — это вопрос целесообразности,связанный с конкретными условиями страны, с ее историей, национальнойспецификой.

Существуют дверазновидности непрямых выборов: косвенные и многостепенные (их называют иногдамногоступенчатыми). Косвенные выборы, имеют два варианта. При первом вариантевыборы проводятся специально создаваемой для этого избирательной коллегией.Примером этого является избрание президента США, когда избиратели голосуют за выборщиковот той или иной партии, а затем уже выборщики, собравшись в столицах своихштатов, голосуют за объявленного заранее кандидата в президенты от той или инойпартии. Голоса выборщиков штатов суммируются в Вашингтоне — столице США.Подобный порядок существует в Аргентине, до 90-х годов он применялся сопределенными поправками в унитарной Финляндии. Косвенными выборами избираетсясенат во Франции, где голосуют за кандидатов: а) члены нижней палатыпарламента, избранные от данного департамента — административно-территориальнойединицы; б) члены советов — органов местного самоуправления региона — наиболеекрупной административно-территориальной единицы; в) члены генеральных советовдепартаментов; г) специально избранные для такого голосования муниципальнымисоветами их члены. Косвенными выборами избирается также верхняя палатапарламента в Индии, президент в Германии и т.д. При втором варианте выборыпроводятся не специально создаваемой избирательной коллегией, а постояннодействующим органом. Наиболее отчетливый пример этого — избрание президентовпарламентами в Греции, Турции и других странах.

Многостепенные выборыорганизуются иначе. Низовые представительные органы избираются непосредственногражданами, а затем уже эти органы избирают депутатов в вышестоящиепредставительные органы, последние же избирают высшее звено, и так вплоть допарламента. В прошлом такая система использовалась в СССР, на Кубе, в Анголе,Мозамбике. В настоящее время она существует в Китае.

Тайное и открытоеголосование. При тайном голосовании избиратель подает свой голос без ведомадругих лиц путем заполнения избирательного бюллетеня, использованияизбирательной машины (в США, Индии и др.), с помощью электронной карточкиизбирателя (в Бразилии предполагается ввести такую систему в 1998 г.).Нарушение тайны голосования карается законом. Никто не имеет права требоватьинформацию о том, как голосует тот или иной избиратель, если только самизбиратель не пожелает сообщить об этом. Открытые выборы осуществляются оченьредко, обычно в низовом звене представительных органов путем поднятия руки. Онииспользовались до 90-х годов в некоторых африканских странах на выборах органовместного самоуправления, а в настоящее время применяются при выборах низовогозвена собраний народных представителей в Китае.

§2. Правовое регулирование подготовки и проведения выборов

Назначение выборов.Началом официальной избирательной кампании является назначение даты выборов.Она может быть установлена конституцией. Например, в Коста-Рике выборыпрезидента осуществляются раз в четыре года в первое воскресенье февраля.Аналогичный порядок, хотя сроки являются иными, установлен в Латвии, Мексике,США. В конституции может быть определена не дата, а условия выборов: онипроводятся после истечения срока полномочий данного органа или должностноголица (Болгария, Польша, Чехия), после роспуска представительного органа (через20 дней в Великобритании). Однако и при этих условиях издается соответствующийакт о точной дате выборов. Дата назначается либо только одним органом (вБелоруссии — президентом, в Коста-Рике — Верховным избирательным трибуналом, вИспании — королем), либо разными органами в зависимости от того, какой органили какое должностное лицо подлежит избранию. В Болгарии выборы президентаназначаются парламентом, а выборы в парламент — президентом.

Дальнейшаяизбирательная кампания проходит множество стадий. Это создание избирательныхокругов и избирательных участков, составление списков избирателей, формированиеизбирательных комиссий, предвыборная агитация и т.д.

Избирательные округа иизбирательные участки. Избирательный округ — наиболее распространеннаяразновидность избирательных единиц (при многостепенных выборах такими единицамимогут стать нижестоящие представительные органы, при косвенных — избирательные коллегии).Избирательный округ объединяет избирателей определенной территории иликоллектива для выборов одного или нескольких депутатов. Число и нарезкаизбирательных округов по выборам в парламент обычно определяются законом,иногда правительством (Италия), специальными комиссиями (Канада); по выборам ворганы местного самоуправления — актами этих органов.

В зависимости отхарактера представительства избирательные округа бывают территориальными ипроизводственными. Первые объединяют избирателей по месту жительства, вторые —по месту работы. Производственные округа создавались в свое время в Польше инекоторых других странах, в настоящее время они существуют в Китае. Однакотолько производственных округов не бывает, они всегда сочетаются в масштабестраны или административно-территориальной единицы с территориальными округами.В отдельных странах округа создаются по этническому признаку (Сингапур, Фиджи).

Существуют три основныхвида территориальных округов: одномандатные, многомандатные иобщегосударственные. Последние в зарубежных странах обычно называютнациональными округами (следует помнить, что слово «национальный» на многихязыках является синонимом слова «государственный»). От одномандатного округаизбирается один депутат в парламент или местный представительный орган (числовыдвинутых кандидатов может быть различным), от многомандатного округаизбираются два и более депутата (иногда больше 10), национальный округ можетвключать всех депутатов парламента (так было в свое время в Конго, когдаизбирателям предлагался список кандидатов от единственной партии,соответствующий числу мест), но он может создаваться и для избрания частидепутатов (как, например, в Венгрии), остальные же избираются по одномандатными многомандатным округам.

Избирательный участок —это пункт голосования, куда приходят избиратели, чтобы выразить свою волю, игде производится первичный подсчет поданных голосов. Остальные избирательныекомиссии суммируют данные протоколов, полученных от участковых и нижестоящихизбирательных комиссий. Избирательный участок охватывает обычно небольшое числожителей (на выборах в парламент не более нескольких тысяч человек), вбольницах, на судах, находящихся в плавании, в гористых местностях могутсоздаваться и более мелкие избирательные участки.

Как правило,избирательный участок гораздо меньше избирательного округа, на территорииокруга располагается несколько, а иногда и множество избирательных участков.Однако в небольших населенных пунктах при выборах органов местногосамоуправления участок может охватывать несколько избирательных округов,которые включают кандидатов, выдвинутых группами домов или улиц.

Избирательные органы —это обычно избирательные комиссии, в странах Латинской Америки — избирательныетрибуналы, избирательные советы, гражданский регистр (орган, который ведетсписки избирателей). Они ведают организацией и проведением выборов,обеспечивают контроль за соблюдением избирательного законодательства,определяют результаты выборов. Избирательные трибуналы сочетают функцииизбирательных комиссий (осуществляют подсчет голосов, объявляют результатывыборов) и некоторые судебные и административные функции:

могут уволитьдолжностных лиц в отставку за нарушения по выборам, но к уголовнойответственности привлечь не могут — это право суда. Кроме того, верховныйизбирательный трибунал толкует законы о выборах, его заключение необходимо дляпарламента при принятии избирательного законодательства. В некоторых странахзадачи избирательных комиссий (особенно центральных) могут быть возложены надругие государственные органы, например на министерство внутренних дел илицентрально статистическое управление.

Избирательные органымогут формироваться судами (Коста-Рика, парламентом (Узбекистан),правительством (Австрия), органами местного самоуправления (местныеизбирательные комиссии на Украине), вышестоящими избирательными комиссиями(если не созданы другими органами). Члены этих комиссий рассматриваются какдолжностные лица, хотя в некоторых странах (например, в Германии) они, покрайней мере их часть, работают на общественных началах. Во многих странах,однако, членство в избирательной комиссии рассматривается как оплачиваемаягосударственная должность (например, в Испании).

Избирательные комиссииразличны в зависимости от охватываемой ими территории. Полномочияобщегосударственной комиссии (обычно она называется центральной илинациональной) распространяются на всю страну, в федеративных государствах своикомиссии создаются в субъектах федерации. Территориальные избирательныекомиссии образуются в административно-территориальных единицах, окружныеизбирательные комиссии — в избирательных округах, участковые избирательныекомиссии — на пунктах голосования (участках). Окружные комиссии регистрируюткандидатов в депутаты по своему округу, определяют победителя по итогамголосования. Главные задачи участковой избирательной комиссии — составлениеполного списка избирателей, проведение голосования, подсчет голосов. Победителяони не определяют: для этого свои протоколы они представляют в вышестоящуюизбирательную комиссию — окружную или территориальную, в зависимости отхарактера выборов. Все эти комиссии выполняют и другие задачи, о которыхговорилось выше в общей форме: контроль за соблюдением законности выборов,организация избирательной кампании и т.д.

Избирательные комиссиии иные избирательные органы бывают постоянными (Испания) и временными,создаваемыми лишь на период выборов (Италия). Центральные комиссии,избирательные трибуналы, гражданский регистр действуют обычно на постояннойоснове (избирательные трибуналы и регистр — всегда). Центральные комиссиииногда, в странах тоталитарного социализма, бывают временными, образуемымитолько на период выборов, и после подсчета голосов, определения победителей ивыдачи документов об избрании прекращают свою работу. Окружные и участковыекомиссии, как правило, имеют временный характер. Территориальные комиссиибывают и постоянными, и временными.

Центральнаяизбирательная комиссия создается указами президента, постановлениямипарламента, правительства, реже — верховным судом. В Мексике, Германии,некоторых других странах она образуется из представителей партий, выдвигающихкандидатуры на выборах, не возглавляет ее государственный чиновник, занимающийместо председателя комиссии по должности, — министр внутренних дел, начальнастатистического управления и др. В Индии, Пакистане, Сирии центральнаяизбирательная комиссия целиком состоит из постоянных государственных служащих.В странах тоталитарного социализма она формируется высшими органами государстваиз известных общественных деятелей передовых рабочих, крестьян-кооператоров ицеликом работает на общественных началах.

Во многих странахцентральная избирательная комиссия в качестве специального органа не создается,ее роль выполняет министерство внутренних дел (Великобритания, Италия, Францияи др.). В США вообще нет такой комиссии и ее не заменяет какой-либо орган.Вопросами выборов, в том числе в федеральные органы, ведают штаты, хотя естьфедеральные законы, регулирующие некоторые стороны избирательной кампании, втом числе закон о федеральных выборах 1972 г.

Помимо регистрациикандидатов, распределения выделенных бюджетных средств, подведения итоговвыборов и т.д. центральная избирательная комиссия в пределах своих полномочийиздает инструкции разъяснения и иные акты, которые могут иметь нормативноезначение прежде всего для местных избирательных комиссий при проведенииизбирательной кампании.

Избирательные комиссиисубъектов федерации в федеративных государствах, территориальные комиссииадминистративно-территориальных единиц в ряде стран состоят из чиновников,действующих на постоянной основе; в странах тоталитарного социализма этикомиссии, как центральная избирательная комиссия, формируются из различныхпредставителей общественности и действуют только в период выборов.

Окружные избирательныекомиссии в Австрии, Германии, некоторых других странах состоят изпредставителей партий, делегируемых ими i состав комиссий, но возглавляет ихназначенный чиновник. В Италии Франции в состав окружных комиссий входятдепутаты органов местного самоуправления, судьи, чиновники, но не представителипартий. В Великобритании окружные, избирательные комиссии вообще не создаются,их роль выполняют шерифы — должностные лица, ответственные за общественныйпорядок, а также избранные мэры городов, возглавляющие орган местногосамоуправления.

Участковыеизбирательные комиссии тоже формируются по-разному. Они могут состоять изслужащих органов местного самоуправления или формироваться исполнительнымикомитетами местных представительных органов (страны тоталитарного социализма).Во многих страна? англосаксонского права нет участковых избирательных комиссий.Их роль выполняют «чиновники-регистраторы», участковые инспектора, которые длятехнической работы могут нанимать временных сотрудников. Однако на всех уровняхпри выдаче бюллетеней, подсчете голосов, определении итогов голосованияприсутствуют представители кандидатов, политических партий, прессы.

Списки избирателей. Пообщему правилу голосовать могут только лица, включенные в список избирателей.Лица, имеющие временные удостоверения на право голосования (например, в связи скомандировкой), заносятся в дополнительный список избирателей и только послеэтого получают бюллетень. Лишь в отдельных странах, например в Сирии, нетсписка избирателей, достаточно предъявить удостоверение личности, в которомделается отметка, что избиратель проголосовал. В некоторых других странах, гдевелика неграмотность и списки составляются не повсеместно, избиратель ставитсвой отпечаток большого пальца, который затем окрашивается несмываемой втечение минимум недели краской.

В большинстве странведение списков избирателей относится к компетенции муниципальных властей(Нидерланды, Польша), в латиноамериканских странах для этого существует особаяслужба — национальный или гражданский регистр, в Израиле списками ведаетминистерство внутренних дел, в Швеции — налоговое управление. В списокизбирателей могут быть включены лишь лица, удовлетворяющие избирательным цензам(квалификациям), которые, как уже отмечалось, имеют свои особенности в каждойстране. В Великобритании списки избирателей составляют чиновники-регистраторы,в отдельных странах Латинской Америки — специально назначенные комиссии (там,где нет службы гражданского регистра). Эти списки передаются затем органам,которые проводят голосование, в большинстве стран — участковой комиссии. Онапроводит проверку списков, для чего необходимо предъявить соответствующиедокументы (во многих англосаксонских странах, где нет паспортов для внутреннегоупотребления, а есть только международные паспорта, используются самые разныедокументы).

При составлениисписков, их проверке и уточнении участковыми избирательными комиссиями,чиновниками-регистраторами и другими органами используются два способа:обязательная регистрация и необязательная. Обязанность или отсутствиеобязанности регистрации относится не к избирателю, а к комиссии иличиновнику-регистратору. При системе необязательной регистрации чиновник невключает автоматически избирателя в список, он делает это только по инициативепоследнего. Избиратель сам должен обратиться с соответствующим заявлением, еслион хочет быть включенным в список избирателей (Испания, Мексика, США). Присистеме обязательной регистрации (Великобритания, Индия, Италия) избирательавтоматически включается в список, регистратор (комиссия) обязан разыскать всехлиц, имеющих избирательные права, и включить их в этот список. Лицам,включенным в список, выдается специальная карточка избирателя (часто — сотпечатками пальцев и фотографией, иногда с учетом возможности электронногоголосования). Списки избирателей бывают либо постоянными, и тогда отпересматриваются через 10—12 лет, либо периодическими, заново составляемыми ккаждым выборам.

Избиратель, включенныйв список, может в некоторых ситуация? получить удостоверение на правоголосования, чтобы в случае отъезда проголосовать в другом избирательномучастке. Это, однако, имеет место только при некоторых видахобщегосударственных выборов, когда одни и те же кандидаты баллотируются по всейстране, например при выборах президента непосредственно гражданами. Чащеизбирателю предоставляется право проголосовать досрочно, ибо в месте еговременного пребывания будет баллотироваться другой кандидат. Обычно досрочноеголо сование разрешается за одну-две недели до выборов. В этом случаеизбирательная комиссия вскрывает запечатанный конверт с бюллетенем i деньвыборов.

Выдвижение ирегистрация кандидатов. Обычно о возможных кандидатах известно задолго дообъявления выборов (особенно это относится к президентским выборам), но официальноевыдвижение и последующая регистрация кандидатов начинаются со дня, указанного вакте с. назначении выборов или в избирательном законе. После регистрациикандидата ему разрешается вести предвыборную агитацию, он получает финансовуюподдержку, в том числе в большинстве стран со стороны государства. Кандидатамивыдвигаются лица, обладающие пассивным избирательным правом, в соответствии стребованиями, предусмотренными для данной должности или для депутатскогомандата. Конечно можно выдвигать и других лиц, но это лишено смысла: такие лицаж будут зарегистрированы, не получат права вести агитацию, не буду включены вбюллетень.

Кандидат может бытьвыдвинут различными способами. Во-первых, возможно самовыдвижение кандидата(Вьетнам, Франция, Япония), но при этом обычно требуется, чтобы его поддержалосвоими подписями определенное, как правило, очень незначительное числоизбирателей. В некоторых странах к кандидатам, выдвинутым таким образом,применяются нормы о партийном выдвижении, кандидат рассматривается ка1выдвинутый партией. Во-вторых, кандидаты могут быть выдвинуты политическимипартиями. Иногда допустимо только партийное выдвижения (Австрия, Египет,Португалия). Частным случаем партийного выдвижения кандидатов являютсяамериканские праймериз (первичные выборы) — выдвижение кандидатов тайнымголосованием на партийных собраниях (на собрания приходят лица, считающие себясторонниками той или иной партии). Такая система выдвижения кандидатовиспользуется также в Турции. В-третьих, право выдвижения кандидатовпредоставляется различным общественным объединениям (Белоруссия, Украина).В-четвертых, выдвижение кандидатов возможно избирателями или группойизбирателей, отнюдь не обязательно оформленной как собрание: они могутвыступать и порознь. Один избиратель может выдвинуть кандидатуру в Индии,Франции, Японии (часто это и есть самовыдвижение), 2 — в Канаде и с 1989 г. — вБельгии (один выдвигает и один поддерживает), 10 — в Великобритании, 25 — вНидерландах и т.д. На самом деле такое выдвижение осуществляется партиями,число независимых кандидатов на выборах всегда очень мало.

В странах тоталитарногосоциализма кандидаты выдвигаются политическими партиями, общественнымиорганизациями, на собраниях избирателей по месту работы, жительства, носамовыдвижение, как и выдвижение группой избирателей, не допускается (кромеВьетнама). Практически в странах тоталитарного социализма кандидаты выдвигаютсяправящей партией, использование различных форм служит только прикрытием этого.Наконец, иногда кандидаты могут быть выдвинуты определенным числом членовпредставительных органов и избираемых должностных лиц (кандидат на должностьпрезидента во Франции).

Перечисленные способывыдвижения кандидатов во многих странах комбинируются. Кандидат может бытьвыдвинут и партией, и группой избирателей, и объединением граждан и т.д. Привыдвижении партиями тем из них, которые признаны национальными(общегосударственными), даются некоторые преимущества: они, в частности, недолжны представлять подписи избирателей в поддержку кандидатов (в Швеции такимипартиями признаются те, которые участвовали в выборах не менее двух раз подряд,в Германии — 6 лет).

Во многих странах законне разрешает, чтобы на одно место баллотировался один кандидат: в таком случаенет выбора. Поэтому в такой ситуации срок выдвижения кандидатов может бытьпродлен избирательной комиссией. В Великобритании, Индии, других странахвозможно выдвижение одного кандидата на одно место, но в таком случае выборы поданному избирательному округу не проводятся. После окончания срока регистрациикандидатов выдвинутый кандидат объявляется избранным без голосования. Нанекоторых выборах в парламент Индии таким образом объявлялись избранныминесколько человек. В странах Африки с однопартийной системой таким образом«избирались» некоторые президенты.

Как уже говорилось,часто кандидат, чтобы быть зарегистрированным, должен внести избирательныйзалог. При этом денежные средства, вносимые кандидатом в президенты, обычно вомного раз превышают сумму залога кандидата в парламент (во Франции — в 10 раз:соответственно 10 тыс. и 1 тыс. франков). Если кандидат выдвигаетсянациональными (признанными) партиями, залог может составлять меньшую сумму(например, в Шри-Ланке кандидат от признанных партий вносит 50 тыс. рупий, отдругих — 75 тыс. рупий). Выдвижение кандидатов в президенты имеет и другиеособенности: кандидат может быть выдвинут только определенными субъектами, вболее сложном порядке, чем кандидат в парламент. Во Франции кандидатурапрезидента может быть предложена лишь 500 гражданами, но они должны заниматьопределенные посты в государстве (члены парламента, члены местныхпредставительных органов определенного звена и др.), причем они должныпредставлять определенное число крупных административно-территориальных единиц(приблизительно треть от их общего числа). В ФРГ кандидат на должностьпрезидента выдвигается только членами Федерального собрания, в Египте —парламентом, но здесь требуется еще, чтобы кандидатура получила одобрение неменее 2/3 членов парламента, лишь после этого она выносится на голосованиеизбирателей.

Предвыборная агитация.В большинстве стран после регистрации кандидатов или опубликования их списка(Литва) им официально разрешается вести предвыборную агитацию. Лишь в отдельныхстранах (Румыния) это разрешается со дня объявления даты голосования или сопределенной даты до дня голосования (за 15 дней в Турции). Законодательствозарубежных стран по-разному регулирует условия такой агитации, в одних странахдовольно жестко, в других — мягче, но всегда закон определяет допустимые методыагитации, запрещая все другие. Закон регулирует начало и время окончания(обычно за сутки до дня выборов) предвыборной агитации, в ряде странопределяются даже места расклейки афиш и их количество, но наиболее детальнорегулируются вопросы использования средств массовой информации (периодическойпечати, радио, телевидения) и вопросы финансирования избирательной кампании.Лица, зарегистрированные в качестве кандидатов на выборах, имеют доступ кгосударственным средствам массовой информации. Кандидаты пользуются такимисредствами бесплатно и в равной доле; эти расходы оплачивает казна. Так, вЯпонии каждый кандидат в парламент имеет право выступить по радио и потелевидению пять с половиной минут один раз, он вправе пять раз опубликоватьгазетную рекламу, включая фотографию 6х9 см, тиражировать в определенномколичестве один цветной плакат. Кроме того, каждый кандидат получает за счетгосударства 350 тыс. открыток для рассылки и лимит бензина для поездок намикроавтобусе. В Великобритании право выступать по государственному радио ителевидению бесплатно предоставляется, однако, только партиям, выдвигающим неменее 50 кандидатов в парламент. Кандидаты могут также купить дополнительныеполосы газет, время на радио и телевидении, но закон обычно требует, чтобытакое время предоставлялось всем кандидатам на одинаковых условиях по цене ивремени выхода в эфир. Это время стоит довольно дорого, поэтому в США кандидатывыступают обычно по 1—2 минуты в интервалах между другими передачами.

В целях обеспеченияравенства шансов кандидатов запрещается участие в предвыборной агитацииопределенных должностных лиц, органов местного самоуправления. Обычно запрещенаагитация в воинских частях, в общественном транспорте; она не должна мешатьдеятельности государственных органов; запрещается вторгаться в личную жизньграждан и кандидатов (на деле последнее делается, особенно в США). Законустанавливает предел финансовых затрат на ведение избирательной кампании,определяется максимально разрешенная сумма пожертвований от юридических ифизических лиц, причем размер пожертвований от юридического лица значительнопревышает допустимый размер пожертвований физического лица (в Германии,например, в 10 раз). При этом существует довольно строгая градация. В США позакону о федеральных избирательных кампаниях 1974 г. (хотя в него вносилисьпоправки, указанные ниже суммы пожертвований не изменялись) индивиды не могутжертвовать более 1 тыс. долл. в год кандидату на федеральных выборах илиуполномоченному им комитету, а фамилии лиц, давших более 200 долл. в год,должны быть обнародованы. Правда, в тех штатах, где есть несколько видоввыборов (выдвижение, первичные выборы и общие выборы), сумма может бытьутроена. Индивиды не могут пожертвовать более 20 тыс. долл. в год политическомукомитету, поддерживающему

I определеннуюнациональную, т.е. действующую в федеральных масштабах, партию. Это же лицоможет дать не более 5 тыс. долл. в год другому политическому комитету (другойпартии), итого — 25 тыс. долл. в год. В свою очередь партийный комитет не можетвыделять более 5 тыс. долл. его кандидату на одних выборах (при троякой системевыборов — 15 тыс.). Юридическим лицам разрешаются гораздо более крупныепожертвования, но по сравнению с расходами некоторых кандидатов в сенат,которые достигают десятков миллионов долларов, эти суммы невелики. Запрещенопринимать пожертвования от иностранных граждан, иностранных государств, откомпаний с участием иностранного капитала (обычно если доля иностранногокапитала превышает 25—30%), от международных организаций. Предусматриваетсягласность крупных пожертвований.

Нередко государствовыделяет из бюджета определенную сумму кандидатам или выдвигающим их партиям наизбирательные расходы. Эта сумма может быть выдана в равном размере всемкандидатам, но чаще она зависит от числа собранных партией голосов и выдаетсяпартиям после выборов в качестве возмещения избирательных расходов. Такаяситуация существует в Италии, Канаде, Финляндии, Швеции и многих другихстранах. В ряде из них возмещение получают не все партии, участвовавшие ввыборах, а лишь собравшие определенный процент голосов избирателей (например, вГермании — 0,5%, в Италии — 2%). Эти меры, как и другие (избирательный залог,заградительный барьер и т.д.), направлены против очень мелких партий и противкандидатов, заведомо не имеющих влияния среди населения и шансов на успех.Определение размера такого возмещения тоже неодинаково: в Германии с 1994 г.выдают по 1,4 марки за каждый полученный партией голос, тогда как в Италии илиКанаде расчеты делаются иначе — в зависимости от бюджетных ассигнований ипроцента голосов. В Чехии выдают 15 крон за каждый голос, если партия получилаболее 2% голосов. Однако в некоторых странах (Казахстан, Польша и др.)государство не вправе выделять средства партиям или кандидатам дляизбирательной кампании. Для того чтобы не влиять на голосование граждан, занесколько дней до выборов запрещается публиковать опросы общественного мнения(во Франции — за 7, в Венгрии — за 8 дней).

§3. Голосование и определение результатов выборов

Голосование.Голосование может быть очным, когда сам избиратель является в избирательнуюкомиссию и получает бюллетень, и заочным, когда его волю реализуют другие лица— голосование по доверенности (в Германии, во Франции). Возможно голосование попочте (в Великобритании, в Германии, в Дании этой формой пользуются около 10%избирателей). В большинстве стран голосуют бюллетенями. Они бывают официальными(изготовленными государством) и неофициальными (во Франции, Швеции онипечатаются партиями, но по форме, установленной государством — избирательнымикомиссиями). В очень редких случаях признается действительным и обычный листбумаги, куда избиратель вписал фамилии кандидатов собственноручно. Голосуя,избиратель может вычеркивать нежелательных кандидатов, но такой способголосования используется редко, преимущественно в странах тоталитарногосоциализма. Обычно избиратель делает определенный знак в квадрате противфамилии (фамилий) кандидата, за которого он голосует. Можно поставить такжезнак в квадрате «против всех кандидатов».

В ряде стран частьизбирателей использует для голосования специальные избирательные машины(Нидерланды, многие штаты США, приблизительно пятая часть избирательных округовв Индии). Избирательная кабина в этом случае похожа на телефонную будку, кудаизбиратель входит, закрывает шторки, перемещает рычаги и нажимает кнопки.Машина сконструирована так, что дважды проголосовать невозможно. В последниегоды в некоторых странах, в том числе в Бразилии, для голосования применяютсямашины типа ЭВМ с перфокартами. Машина считывает результат голосования инемедленно передает его в итоговый центр. В отдельных странах с большим числомнеграмотных вместо бюллетеней используются урны с портретами кандидатов.Избиратель опускает бюллетень (шар или жетон) в урну с портретом тогокандидата, которому он симпатизирует. В маленьком королевстве Свазиленд вАфрике сельские избиратели в деревне «голосуют ногами»: проходят в те ворота,где стоит кандидат, которому они симпатизируют. Наконец, в Сирии не вычеркиваютфамилии и не отмечают в квадратах, а вписывают фамилии, выбирая нужное имя издвух списков: из списка рабочих и крестьян (в общей сложности их должно быть 50%) и из списка «прочих» (тоже 50%).

Абсентеизм иобязательность голосования. При системе необязательной регистрации многиеизбиратели не регистрируются, но они и не учитываются в итогах голосования.Учитываются лишь зарегистрированные избиратели, независимо от того, какаясистема составления избирательных списков существует. Далеко не все избиратели,чьи фамилии содержатся в списках, приходят голосовать. Лишь в странахтоталитарного социализма публиковались данные чуть ли не о стопроцентной явке.В этих странах никаких наказаний за неявку не предусматривалось, но применялисьразные формы идеологического давления, возможны были неблагоприятныепоследствия неявки (например, по месту работы). Такие методы и сейчасиспользуются в этой группе стран. В демократических странах обычно голосуетнемногим более 50% избирателей, иногда 60—65%, но часто — меньше половины идаже четверти (особенно в некоторых постсоциалистических странах). На выборахпрезидента активность более высокая, чем на выборах в парламент (на выборахпрезидента США в 1996 г. — 43%), и ниже всего — на выборах органов местногосамоуправления. Массовое уклонение избирателей от участия в выборах называетсяабсентеизмом (от английского «отсутствование»).

Для привлеченияизбирателей к голосованию в законодательстве предусматривается несколько мер.Во-первых, это проведение государственными органами разъяснительной работы онеобходимости участия граждан в голосовании, для чего выделяются средства избюджета. Если установленный законом процент участия граждан в голосовании небудет достигнут, необходимо проводить повторные выборы или повторное голосование,что отвлекает от других дел и требует много сил и средств. Во-вторых, законустанавливает сравнительно низкий процент участия граждан в голосовании дляпризнания выборов состоявшимися. Правда, на президентских выборах этот процентпочти всегда не менее 50 плюс один голос, но на парламентских выборах он можетсоставлять не менее 25 (например, во Франции), а иногда вообще нет какого-либофиксированного процента (многие штаты США). В-третьих, законы ряда странустанавливают обязательность голосования, рассматривая участие в выборах нетолько как моральный долг, но и как юридическую обязанность. Такой порядоксуществует в Австрии, Бельгии, Болгарии, Бразилии, Греции, Дании, Италии,Нидерландах, Турции и т.д. В качестве наказания применяется общественноепорицание (может быть вывешен список неявившихся у здания мэрии, объявленопорицание в суде, опубликованы в газетах фамилии неявившихся). За неявку навыборы суд может лишить на определенное время избирательных прав, в связи с чемтакое лицо теряет право занимать должность на государственной или муниципальнойслужбе. В соответствии с законом возможен штраф, налагаемый судом (например, вЕгипте — около 1 долл. США, в Турции — приблизительно 14 долл. США, вЛюксембурге за вторичную неявку установлен штраф до 240 долл. США, в Бельгии—до25 франков). Самое серьезное наказание — тюремное заключение до несколькихмесяцев — применялось в отдельных развивающихся странах (в недалеком прошлом —в Пакистане). Однако штрафы или иные формы наказания не распространяются налиц, для которых участие в голосовании является факультативным. В Бразилии,например, это лица в возрасте 16—18 лет и старше 70 лет.

В единичных странахмерой преодоления абсентеизма избрано не наказание, а поощрение для явившихся:в Андорре, например, выдается стакан вина или одна песета (денежная единица).

Виды. избирательныхсистем. Избирательные системы различаются прежде всего по способам определениярезультатов выборов. Первый подсчет голосов проводится на избирательныхучастках, где в час, указанный в законе о выборах, вскрываются избирательныеурны (ящики), и участковая избирательная/комиссия суммирует данные бюллетеней.Данные фиксируются в протоколе, который немедленно посылается в вышестоящуюизбирательную комиссию. Все такие комиссии, кроме участковых, суммируют данныепротоколов и определяют результат выборов по избирательному округу или в целомпо стране. Контроль за ходом подсчета голосов осуществляют кандидаты, ихпредставители, уполномоченные общественных организаций, пресса, представителидругих средств массовой информации.

Процедура определенияпобедителей зависит от той избирательной системы, которая применяется в даннойстране. В зависимости от деталей (часто весьма существенных) различаютмножество избирательных систем. Говорят, например, о системе единственногопередаваемого голоса, единственного непередаваемого голоса, о кумулятивнойсистеме;

иногда называют более100 разновидностей. Но если исходить из принципиальных различий, то следуетконстатировать, что имеются две главные системы — мажоритарная ипропорциональная, — а также смешанная, соединяющая обе эти системы, посколькучасть депутатов избирается по мажоритарной системе, а часть — попропорциональной (например, в Германии). Эти части могут быть равными илинеравными (так, е Италии замещается по мажоритарной системе 75% мест, а попропорциональной — 25%; неодинаковы доли в Азербайджане, Венгрии). Перечисленные выше системы представляют собой ответвления от главных.

Мажоритарная система вовсех ее разновидностях способствует созданию стабильного правительства,опирающегося на партию большинства (при парламентарной форме); пропорциональнаясистема учитывает интересы меньшинства.

Мажоритарнаяизбирательная система и ее разновидности. На звание этой системы происходит отфранцузского слова «мажорите», что значит «большинство». В ее основе лежитпринцип большинства: избранным является кандидат (в одномандатном округе) илинесколько кандидатов (в многомандатном округе), принадлежащих к одному и томуЖ1 списку партии, получившей в округе большинство голосов избирателе] посравнению с другими партиями (партийными списками).

При мажоритарнойсистеме различают три вида большинства: квалифицированное, абсолютное иотносительное. В соответствии с этим существуют три главные разновидности мажоритарнойизбирательной системы. При мажоритарной системе квалифицированного большинствазакон устанавливает определенный процент голосов, который должен получитькандидат (список кандидатов), чтобы быть избранным. Этот процент обычно большеабсолютного большинства, т.е. больше 50% плюс один голос, но он может быть ииным. Так, президент Коста-Рики, для того чтобы быть избранным в первом туре,должен получить не менее 40% голосов всех зарегистрированных избирателей, вАзербайджане — 2/3 участвовавших в голосовании. В Италии до реформы 1993 г.было установлено, что кандидат в сенаторы, чтобы быть избранным в первом туре,должен получить не менее 65% всех поданных голосов избирателей. На делеполучить такое большинство очень трудно, поскольку голоса разбиваются междуразными кандидатами. Поэтому в Италии в первом туре избирали в лучшем случаесемь сенаторов из 315, иногда одного, а то и никого.

Если при мажоритарнойсистеме квалифицированного большинства в первом туре никто не побеждает,следует второй тур, который обычно проводится через одну-две недели. Во второмтуре на новое голосование избирателей при данной системе выносятся двекандидатуры, набравшие наибольшее число голосов по сравнению с другими. Новторой тур может быть организован и иначе.

Процент голосовизбирателей при системе квалифицированного большинства может быть установлен неот числа проголосовавших, а от числа всех зарегистрированных избирателей. Так,в Коста-Рике кандидату в президенты, для того чтобы быть избранным в первомтуре, нужно получить не менее 40% плюс один голос всех зарегистрированныхизбирателей. В Чили квалифицированное большинство определяется иначе:

в двухмандатном округена выборах в парламент партия, получившая 2/3 голосов избирателей,участвовавших в выборах, получает оба места;

если ни одна партия неполучила такого большинства, по одному месту получают две партии, набравшиебольше голосов, чем другие.

При мажоритарнойсистеме абсолютного (простого) большинства для избрания необходимо получить неменее 50% (минимум 50% плюс один голос) всех поданных голосов (часто не толькоподанных, но и признанных действительными; бюллетени же, признанныенедействительными, из подсчета исключаются). Этот процент ниже, чем при системеквалифицированного большинства, но тоже достаточно высок, а голоса тожераспределяются между разными кандидатами так, что нередко ни один из них неполучает необходимых 50%. Поэтому при данной системе также бывает второй тур вего двух вариантах: на повторное голосование выносятся либо две кандидатуры,набравшие наибольшее количество голосов (так проводились выборы президентов вПольше в 1995 г., во Франции в 1996 г.), либо все кандидатуры, получившиеустановленный законом процент голосов (например, 12,5% на выборах в парламентыФранции и Шри-Ланки). В обоих случаях избранным считается кандидат (кандидатыопределенного партийного списка в многомандатном округе), который получитотносительное большинство голосов по сравнению с другим.

При мажоритарнойсистеме относительного большинства кандидат (список кандидатов), чтобы бытьизбранным, должен получить больше голосов, чем любой другой кандидат (список).Например, в избирательном округе подано 200 тыс. голосов, которыераспределились между четырьмя кандидатами на одно место. Кандидат А получил 80тыс. голосов, Б— 70 тыс., В —ЗОтыс., Г— 20 тыс. Избранным является кандидат А,хотя, по существу, против него голосовало большинство избирателей (70 тыс. + 30тыс. + 20 тыс.). В нашем примере было только четыре соперника. Если же ихбольше (бывает и более 10 на ояно место), то победителем может быть кандидат,набравший лишь 11—12%, а то и меньше голосов избирателей. По сравнению ссистемами квалифицированного большинства и абсолютного большинства мажоритарнаясистема относительного большинства имеет позитивные стороны: она исключаетобременительный для избирателей и дорогостоящий второй тур выборов, даетнеплохие результаты при двухпартийной системе, когда соперников-кандидатовтолько два (как в Великобритании или США). Но когда кандидатов много и голосаизбирателей распыляются между ними эта система коренным образом искажает волюизбирательного корпуса Даже при двухпартийной системе в Великобритании былислучаи, когда кандидаты одной партии получали в целом меньше голосов по стране,не больше мест в нижней палате парламента. Это происходило, в частности из-занеравенства избирательных округов.

В странаханглосаксонского права мажоритарная система относи тельного большинстваприменяется при любом участии избирателей выборы признаются состоявшимися), вдругих же странах при применена мажоритарной избирательной системыквалифицированного, абсолютного и относительного большинства, чтобы выборысостоялись, требуется определенный процент проголосовавших избирателей (25% навыбоpax парламента и 50% на выборах президента Франции). Мажоритарнаяизбирательная система либо в ее «чистом» виде (например, Великобритания,Франция), либо как часть смешанной системы в соединении с пропорциональнойприменяется в большинстве государств мира.

Очень редкоиспользуются наряду с названными тремя еще две разновидности мажоритарнойсистемы: единого непереходящего голоса и кумулятивного вотума. При системеединого непереходящего голоса, которую иногда называют полупропорциональной,создаются многомандатные округа, как всегда бывает при пропорциональной системе,но каждый избиратель может голосовать только за одного кандидата из того илииного партийного списка, содержащегося в бюллетене. Избранными считаютсякандидаты, собравшие больше голосов, чем другие, т.е. действует принципмажоритарной системы относительного большинства (число избранных соответствуетчислу мандатов по округу). Поскольку результат выборов определяется все же помажоритарному принципу, эту систему считают разновидностью мажоритарной, хотя ис некоторыми отклонениями.

При кумулятивном вотуме(кумулятивный означает совокупный) избиратель имеет не один, а несколькоголосов (три, четыре и т.д.). Он может отдать все голоса одному кандидату, аможет распределить их между различными кандидатами одной и той же партии(например, три голоса из имеющихся четырех отдать кандидату, стоящему впартийном списке под № 1, а один голос — кандидату под № 4). Избиратель можеттакже, если это разрешает закон, применить панашаж (от французского —«пестрота»): проголосовать за кандидатов из разных партийных списков,ориентируясь не на партийную принадлежность, а на личные качества того илииного кандидата. О панашаже подробнее говорится ниже, поскольку он обычноприменяется при пропорциональной избирательной системе. Если используетсясистема кумулятивного вотума, то результаты определяются опять-таки по принципуотносительного большинства: подсчитываются голоса по всем кандидатам,баллотирующим по округу; избранными считаются лица, собравшие больше други;

голосов избирателей (всоответствии с числом депутатских мест по данному округу). Поэтому даннаясистема тоже является разновидностью мажоритарной.

Пропорциональнаяизбирательная система может быть применена только в многомандатных иобщегосударственных (национальных) избирательных округах. В одномандатном округеее применить нельзя, поскольку одно место нельзя разделить между различнымикандидатами или партийными списками. Главное в пропорциональной системе — неустановление большинства голосов, хотя, конечно, подсчет голосов по разнымпартийным спискам кандидатов необходим и при этой системе, а вычислениеизбирательной квоты (избирательного метра). Это число голосов, необходимое дляизбрания хотя бы одного депутата из того или иного списка кандидатов,выдвинутых партией, избирательным объединением и т.д. Предположим, что визбирательном округе, от которого избираются пять депутатов, подано 100 тыс.голосов, признанных действительными. В выборах участвовали четыре партии(объединения, блока и т.д.), каждая из которых выдвигала пять кандидатов,надеясь получить все места по округу. На деле партия А получила 56 тыс.голосов, партия Б — 24 тыс., партия В — 15 тыс., партия Г — 5 тыс. При даннойсистеме отнюдь не все депутатские места получит партия А, как это было бы примажоритарной системе, поскольку эта партия набрала более половины голосов.Напротив, места будут распределены окружной избирательной комиссией (илицентральной комиссией, если речь идет об общегосударственном округе)пропорционально собранным каждой партией голосам. Чтобы их распределить, нужносначала вычислить избирательную квоту, что и делает избирательная комиссияокруга (при применении пропорциональной системы в общегосударственном округеэто делает центральная избирательная комиссия или орган, выполняющий еефункции).

Избирательная квотаможет быть вычислена по-разному, в зависимости от того, какой способпредусматривает избирательный закон данной страны: в Израиле, например, ониной, чем в Болгарии, а в Германии (при применении смешанной системы) онотличается от принятого в Латвии.

Самый простой способвычисления квоты — определение так называемой естественной квоты, иливычисление квоты по методу англичанина Хэйра. Данный способ применяется внастоящее время в Румынии, Эстонии и др. При этом способе общее количествоподанных по округу голосов делится на число депутатских мест по данному округу.В нашем примере мы делим 100 тыс. (голосов) на 5 (депутатских мест) и получаем20 тыс. Следовательно, квота по данному округу равна 20 тыс. голосов и каждаяпартия (список) получит столько депутатских мест, сколько раз собранное еючисло голосов укладывается в число 20 тыс. Так, если партия получила 20 тыс.голосов, она будет иметь одно место, если 40 тыс. — два, если 60 тыс. — три ит.д. Точно так же вычисляются квота и места по общегосударственному (национальному,федеральному) избирательному округу, только числа в данном случае будут гораздокрупнее:

депутатских мест —десятки и сотни (что соответствует общей численности депутатов избираемогопарламента, если он целиком избирается по данной системе), а голосов — сотнитысяч и даже десятки миллионов, но арифметические действия в принципе те же.

Вернемся к нашемупервому примеру. Партии получили не 20 тыс., 40 тыс. и т.д., а другие числа.Партия А, собравшая 56 тыс. голосов, будет иметь два места (56 тыс.: 20 тыс. =2), но у нее в остатке (неиспользованными) окажутся 16 тыс. голосов. Этогочисла недостаточно для квоты. Партия Б, собравшая 24 тыс. голосов, получит одноместо (остаток — 4 тыс.). Партия В иГ не получат ни одного места, так какголосов, собранных ими, недостаточно для квоты. Мы распределили только триместа, а нужно распределить пять. При таком вычислении квоты два местаостанутся нераспределенными и будут распределены между партиями уже всоответствии с дополнительными правилами, предусмотренными на этот случайзаконом данной страны.

Значительная доля виныв том, что избирательной комиссии округа не удалось распределить все места, апришлось прибегнуть к дополнительным правилам, падает на несовершенствовычисления квоты. Используется слишком огрубленный подход. Поэтому в некоторыхстранах эта система вычисления квоты усовершенствована: к делителю (числумандатов) прибавляют единицу или даже две, в результате чего квота получаетсяменьше, а возможность распределить сразу больше мест увеличивается. Результат,который получается при этом, называется искусственной квотой, а способвычисления — системой Хагенбаха — Би-шоффа. В нашем примере, если мы прибавимединицу к числу мест, число 100 тыс. (голосов) нужно делить не на 5 (мест), ана 6, и квота составит не 20 тыс., а 16,6 тыс., что дает возможностьраспределить сразу четыре места (партия А получает три места и партия Б —одно). Если же прибавим к делителю цифру 2, то квота будет составлять 14,3 тыс.(100 тыс. :7= 14,3 тыс.), что дает возможность распределить все пять мест.Однако при таком увеличении делителя надо соблюдать осторожность: квота можетполучиться такой малой, что не хватит депутатских мест.

Наряду с вычислениеместественной и искусственной квоты используются и другие способы вычисления квоты,хотя в общем все они сводятся к системе поисков квоты методом делителей(нередко эти разновидности поиска квоты при пропорциональной системе называютметодом или системой наибольшей средней, хотя последний термин используется и виных значениях). Более широкое распространение среди таких методов получилметод, предложенный математиком д'0нд-том. В законах стран, использующих его,он так и называется: метод (способ) д'0ндта. При данном методе вычисления квотыголоса, полученные каждой партией (списком), делятся на ряд последовательныхцелых чисел, начиная с единицы, — делителей. Обычно бывает достаточно деленияна 1, 2, 3, 4 (для округа).

Обратимся к тому жесамому примеру в нашем избирательном округе: четыре партии борются за пять местпо округу; они получили соответственно 56 тыс., 24 тыс., 15 тыс. и 5 тыс.голосов. Представим расчет квоты в виде таблицы.

При необходимоститаблица может быть продолжена с использованием делителей 4, 5, 6 и т.д. Каждаястрока таблицы — результат деления числа полученных партиями голосов наделители.

Расставим полученныечисла голосов в убывающем порядке: 56 тыс., 28 тыс., 24 тыс., 18,6 тыс., 15тыс., 12 тыс., 8 тыс. и т.д. Квота, которую мы ищем, будет находиться в этомряду на таком месте, которое соответствует числу депутатов, избираемых отокруга. В данном случае избирается 5 депутатов, значит, наша квота находится напятом месте, т.е. составляет, по системе д'0ндта, 15 тыс. человек. Такимобразом, в отличие от метода естественной квоты (метода Хэйра), где квотасоставляла 20 тыс., и в отличие от искусственной квоты, когда была добавленаединица (16,6 тыс.), по методу вычисления, предложенному д'0ндтом, квота будетменьше — 15 тыс. Это дает возможность сразу распределить все места: партия Аполучает три места (56: 15 = 3 + 11 тыс. голосов в остатке), партия Б — одноместо (24: 15 = 1 + 9 тыс. голосов в остатке), партия В — одно место (ровно 15тыс. голосов), партия Г мест не получит.

Применяя метод д'0ндта,нам удалось сразу распределить все депутатские места. Но так бывает тоже невсегда. Нередко складывается такая комбинация числа голосов, полученныхпартиями, что сразу распределить места не удается. Поэтому в некоторых странахэтот метод усовершенствовали. В Болгарии число голосов делится на нечетныецифры: 1, 3, 5, 7 и т.д., в Латвии — на 1, 4, 7 и т.д. И все же и при такихусовершенствованиях при применении метода д'0ндта, как и при использованииметода Хэйра, иногда не удается сразу распределить все выделенные округу или вобщегосударственном масштабе места. В этом случае очень важны дополнительныеправила, установленные в законе страны.

При пропорциональнойизбирательной системе также может быть иногда два тура. В этом случае ковторому туру допускаются только партии, собравшие определенный процент голосов(например, не менее 17% в Греции). Расчет избирательной квоты для второго турапроизводится уже по-новому: исходя из числа оставшихся незамещенных мест.

При смешанной системеизбиратель имеет два голоса. Один он подает за конкретного кандидата по округу,второй — за ту или иную партию по общегосударственному списку. Первые голосаподсчитываются и места распределяются по мажоритарной системе, вторые — попропорциональной.

Дополнительные правилараспределения мандатов при пропорциональной системе. Таких правил несколько, ноиногда их комбинируют, соединяют с некоторыми модификациями. Первое — этоправило наибольшего остатка. Если в законе страны сказано, что нераспределенныепо квоте места получают по очереди партии, у которых наибольшие остаткиголосов, то в нашем первом примере при вычислении квоты по системе Хэйра (квота— 20 тыс.) места получат партия А (у нее остаток 16 тыс. голосов) и партия В,которая имеет 15 тыс. голосов и по квоте не получила ни одного места(следовательно, у нее это весь остаток голосов). Партии Б и Г права надополнительные места не имеют: у партии Б остаток лишь 4 тыс. голосов, у партииГ — 5 тыс. Таким образом, партия А будет иметь три депутатских мандата (два поквоте и один — дополнительный за 16 тыс. голосов), партия Б — одно место по квотеи партия В — одно место как дополнительное (за наибольший  остаток по причиненеиспользованных голосов). В итоге получается, что партии Б одно депутатскоеместо обошлось в 24 тыс. голосов, партии А — в 18,6 тыс., а партии В — в 15тыс. Обычно такого вопиющего неравенства не бывает, применяются определенныекорректирующие меры, указанные в законе, но все же неравенство между партиями всоотношении числа голосов и полученных мест бывает достаточно большим.

При применении системыд'0ндта такое неравенство может быть меньше, но все же существует. При всехусовершенствованиях в мире нет избирательной системы, которая обеспечила быабсолютное равенство, и, видимо, несмотря на достижения компьютеризации,создать такую систему невозможно, тем более что на практике подсчет идет не натысячи голосов, а на единицы, и абсолютно точно распределить места, скажем,между 717 837 голосами и 423 513 голосами невозможно.

Второе дополнительноеправило — правило наибольшего избирательного числа. Если в законе указано этоправило, то места, не распределенные по квоте, передаются по очереди в видепремии тем партиям, которые собрали наибольшее число голосов. В нашем примереодно дополнительное место получают партия А и следующая за ней по числу голосовпартия Б. Здесь тоже неизбежно неравенство в соотношении числа голосов и числамест: партия А будет иметь три места (два по квоте и одно дополнительное), иодно место обойдется ей в 18,6 тыс. голосов, а партия Б будет иметь два места,и каждое будет стоить ей 12 тыс. голосов. Партия же В, собравшая 15 тыс.голосов, ни одного депутатского места не получит.

Третье дополнительноеправило — суммировать в масштабах страны все остатки голосов партий по отдельновзятым округам и нераспределенное число мест по стране в целом, а затемвычислить новую квоту, но уже не для округа, а для страны в целом, и по этойквоте распределить между партиями оставшиеся места. Эта система может бытьболее точной, хотя и в данном случае полного равенства быть не может. Крометого, она сравнительно легко применима, когда по всей стране, по всем округамбаллотируются списки кандидатов от одних и тех же партий. Применение еестановится затруднительным, когда в разных округах списки кандидатов выставляютразные партии: одни из них действуют по всей стране, а другие — только вместных масштабах.

Четвертоедополнительное правило применяется преимущественно в общегосударственныхокругах. Оно связано с тем, что нераспределенными остались места не из-заприменения квоты, а из-за действия рассматриваемого ниже заградительногобарьера, поскольку партии, собравшие меньше установленного в законе процентаголосов, не были допущены к распределению мест. В этом случае оставшиесянераспределенными мандаты передаются партиям, преодолевшим заградительныйбарьер, пропорционально числу голосив, собранных этими партиями. Чем большепартия получила голосов, тем больше пропорционально этому она получит мест изрезерва нераспределенных депутатских мандатов.

Распределение мествнутри партийного списка кандидатов. При пропорциональной системе избиратель,как предполагается и как часто бывает на деле, голосует не за отдельнуюличность, лидера партии или понравившихся ему кандидатов, а за программупартии. Голосуя, он поддерживает политику той или иной партии (избирательногоблока, объединения). При этом юридически он в равной мере голосует за весьсписок партии, не делая различий между кандидатурами, в него включенными.Избиратель голосует за всех, а кто будет избран, зависит от того, на сколькодепутатских мест хватит у партии собранных голосов, т.е. сколько разизбирательная квота укладывается в числе ее голосов. При этом списоккандидатов, особенно если округ общегосударственный и, следовательно, списокможет быть очень длинным, не публикуется в избирательном бюллетене. Он обычнопубликуется заранее в периодической печати, а в бюллетене указываются одна илинесколько фамилий лидеров партии, ее эмблема, краткий девиз. Партия обычновыдвигает список кандидатов, превышающий ее возможности получитьсоответствующее число голосов. Голосов избирателей на всех кандидатов нехватает. В нашем примере каждая партия на пять мест выдвигала пять кандидатовпо округу, и голосов у них хватило в лучшем случае на три, иногда на два или наодно место. Часто бывает, что голосов не хватает ни на одно место. Но ведьизбиратель голосовал за весь список в равной мере. Поэтому возникает вопрос:кому же из кандидатов, получивших юридически равное число голосов, отдатьдепутатские места?

Этот вопрос решается визбирательном законодательстве по-разному. Во-первых, существует принципочередности кандидатов в списке:

мандаты вручаютсялицам, стоящим на первых местах в партийном списке (бюллетене). Если списоксоберет голоса, достаточные только для одного депутатского места, его получиткандидат, стоящий в списке под № 1; если голоса достаточны для двух мандатов,их получат лица, стоящие под № 1 и 2, и т.д. Естественно, что на первые местаставят себя лидеры партий, лица, направляющие ее политику.

Во-вторых, в некоторыхстранах при применении пропорциональной системы разрешается преференциальный(предпочтительный) вотум. Он позволяет избирателю поддерживать голосованиемопределенную партию и вместе с тем отдать предпочтение конкретной кандидатуреили кандидатурам из данного партийного списка. Голосуя за список «своей»партии, избиратель может отметить цифрами 1, 2, 3 тех лиц. которых он желал бывидеть избранными в первую очередь. В этом случае избирательная комиссия должнасосчитать число разных преференций и объявить избранными не тех, чьи фамилиистоят на первых местах списка, а тех, кто собрал больше первых, затем вторых ит.д. преференций. Число избранных таким образом лиц, конечно, зависит от числамест, полагающихся партии в соответствии с квотой. Впрочем, закон обычно неразрешает много преференций. Например, в Австрии избирателю позволяется указатьтолько одну преференцию.

В-третьих, прииспользовании системы единого непереходящего голоса избирателю тоже, посуществу, предлагается выбор в партийном списке: из числа несколькихкандидатов, баллотирующихся по данному округу, он может проголосовать только заодного, отдавая тем самым ему предпочтение по сравнению с другимикандидатурами. По числу этих предпочтений и определяются итоги выборов попринципу относительного большинства. Поэтому данная система является в своейоснове мажоритарной. Рассмотренный выше кумулятивный вотум также основан напринципе предпочтения: избиратель распределяет свои несколько голосов междуразличными кандидатами исходя из своих симпатий и антипатий, хотя системакумулятивного вотума тоже относится к мажоритарным системам, ибо победителиопять-таки определяются не по пропорциям, а на основе относительногобольшинства.

Панашаж, соединениесписков и заградительный пункт (барьер). Панашаж — это право избирателяголосовать в многомандатном избирательном округе за кандидатов из разныхпартийных списков. Это означает, что если закон разрешает панашаж, то отдаетсяпредпочтение личности кандидата перед той или иной партией и ее программой. Врезультате избиратель может проголосовать за кандидатов от различныхполитических партий, за лиц неодинаковых и даже противоположных политическихубеждений. Панашаж искажает сам принцип партийного подхода, заложенный всегда впропорциональную избирательную систему, а часто и в мажоритарную (например, прикумулятивном вотуме в многомандатных округах).

Искажатьпропорциональность партийного представительства может и прием соединениясписков. Если такое разрешает закон, партии, оставаясь самостоятельными,объявляют, например, что в интересах выборов они рассматривают свои два, три ит.д. списка кандидатов как единый блоковый список. В этом случае избирательнаякомиссия должна сначала разделить депутатские места между соединенным списком идругими списками кандидатов от иных партий. После этого партии, объединившиесяв блок, делят доставшиеся им депутатские места между собой. При этом вбюллетене кандидаты блока не составляют единого списка, избиратель по-прежнемуголосует за те или иные партии, заявившие о соединении списков. Смысл этогоприема заключается в том, чтобы использовать остатки голосов избирателей,которые иначе пропадут, а если эти голоса будут суммированы партиями блока, тодадут им несколько квот и, следовательно, дополнительные места.

Рассмотрим этот приемна нашем же примере. Допустим, что партии А и Б (56 тыс. и 24 тыс. голосов)заявляют о соединении списков. Вместе у них будет 80 тыс. голосов, т.е. приквоте 20 тыс. они получат четыре места (ранее у них было только три: два — упартии А и одно — у партии Б). Они разделят дополнительное место подоговоренности между собой, что не всегда соответствует воле избирателей.

Искажаетпропорциональную систему и так называемый заградительный пункт, илизаградительный барьер, введенный в интересах целесообразности, прежде всего длясоздания в парламенте крупных партийных фракций и как следствие — для того,чтобы правительстве опиралось в парламенте на партийное большинство, а не имелопере;

собой раздробленныйконгломерат мелких и мельчайших партий. Загра дительный пункт — этоустановленный в законе минимальный процент голосов избирателей, которыйнеобходимо получить партии (списку кандидатов) в целом по стране, чтобы иметьдоступ к депутатским мандатам. Только при условии, что партия, ее кандидатыполучили этот минимум голосов, она допускается к участию в распределении депутатскихмандатов по пропорциональной системе. Если партия этот минимум голосов неполучила, она отстраняется избирательной комиссией от участия в дележе мест,собранные ею голоса пропадают, а все места делятся только между теми партиями,которые преодолели заградительный барьер. Заградительный пункт неодинаков вразличных странах: 1% — в Израиле, 2% — в Дании, 2,5% — в Шри-Ланке, 3% — вАргентине, 4% — в Болгарии, Венгрии, Швеции, Италии (с 1993 г.), 5% — вСловакии (но для коалиции из 2—5 партий в Словакии заградительный барьерповышается и составляет 7%), 8% — в Египте, 10% — в Турции. Путем применениязаградительного барьера многие партии, особенно в постсоциалистических странах,где партийные системы еще не устоялись и наблюдается обилие партий, участвующихв выборах, а также в некоторых странах Латинской Америки, где наблюдается такаяже картина и в выборах участвуют иногда более сотни партий, отстраняются отраспределения мест, хотя бы они и получили необходимую квоту (несколько квот)голосов избирателей.

Оценка панашажа,соединения списков, заградительного пункта сложна и может дать неодинаковыеответы с позиций политологии и юриспруденции. С точки зрения политологов, этимеры могут быть обусловлены практическими потребностями: желанием создатьработоспособный парламент, где будут представлены интересы крупных группизбирателей и будет исключена утомительная борьба депутатов за мелкие,мельчайшие, а иногда и своекорыстные интересы. Рассматриваемые институтысвязаны с необходимостью создать стабильное правительство, которое будетруководствоваться учетом политики крупных партий, а не множества мельчайшихдепутатских групп. Заградительный барьер способствует стабильностиправительства, которое мелкие партии, объединившись в блок, не смогли бы легкосвергнуть путем вотума недоверия.

Панашаж тоже даетвозможность избирателю в какой-то мере учесть не только абстрактные для негопартийные цели, но и конкретное поведение тех или иных кандидатов, их качествакак личностей, в том числе и лидерские качества. Однако возможно искажениепринципа пропорциональности и, более того, основополагающего конституционногопринципа равенства избирательного права. Если партии, их кандидаты, получившиеместа по квоте, на деле лишаются их, то это нарушает равные права избирателей бытьпредставленными в парламенте, как и равенство пассивного избирательного права.Однако, как уже говорилось, ни одна система не может обеспечить абсолютногоравенства.

Разновидностьюпропорциональной системы является система единственного передаваемого (переходящего)голоса. Технически она близка к системе единственного непередаваемого голоса(мажоритарной системе), но напоминает пропорциональную систему с возможностьюпанашажа и преференциального вотума, тем более что она применяется только вмногомандатных округах. Избиратель имеет лишь один голос, но этот голос онможет использовать не для голосования за партийный список, а только дляпреференциального голосования за одну из кандидатур любого партийного спискакандидатов. Этот голос он использует для обозначения преференции № 1. Но онможет отметить других кандидатов преференциями № 2 и 3. Сначала подсчитываютсятолько первые преференции у каждого кандидата. Если первых преференций у негонет, он вообще исключается из дальнейших подсчетов. При подсчете преференций №1 определяются квота и избранные депутаты. Обычно многие кандидаты не добираютголоса для квоты (т.е. для избрания по первой преференции), но у них могут бытьотмечены преференции № 2 и 3. В этом случае кандидату передаются голоса изпреференции № 2. Может использоваться и преференция № 3 для кандидата,обозначенного в бюллетенях под № 1. Ему передается третья преференция, еслипервая и вторая недостаточны для квоты. Отсюда эта система получила названиеединственного передаваемого (переходящего) голоса. Она может применяться такжепри избрании выборщиками (членами крупной избирательной коллегии) одного лица(например, президента Индии) из числа кандидатов, выдвинутых разными партиями.

Смешанные избирательныесистемы. Как отмечалось, и мажоритарная, и пропорциональная избирательнаясистема имеет свои плюсы и минусы. Поэтому в настоящее время в мире все чащенаблюдается тенденция объединения этих систем: часть депутатов парламента иликоллегиального органа местного самоуправления избирается по одной системе, ачасть — по другой. Комбинируются также разные способы подсчета голосов, что ужебыло показано на примерах системы единого непереходящего голоса и кумулятивноговотума. Разумеется, смешанные системы, как и пропорциональная, могут бытьприменены только при выборах коллегиального органа. Их невозможно использовать,например, на выборах президента.

Из сказанного видно,что существует множество крупных и мелких разновидностей избирательных систем,которые неоднократно совершенствовались с целью обеспечить соответствиеподанных голосов и распределяемых депутатских мандатов. Однако полногосоответствия, видимо, достичь невозможно: при мажоритарной системе меньшинствовообще не получает депутатских мест в округе, при пропорциональной системевсегда есть остатки неучтенных голосов, следовательно, точной пропорции голосови мест нет и в обозримом будущем в условиях представительной демократии врядлибудет. При непосредственной демократии, даже при применении техники будущего,мнение какой-то части меньшинства также может оставаться неучтенным. Главнаяпроблема состоит в защите прав и интересов этого меньшинства.

Контроль за проведениемвыборов осуществляется в разнообразных формах избирательными комиссиями, общимисудами, органами конституционной юстиции, в ряде стран — административнымисудами (в суд необходимо подать соответствующее заявление). Существуетобщественный контроль: включение представителей партий в избирательные комиссиис правом совещательного голоса, присутствие представителей партий и прессы приподсчете голосов, присутствие на выбора? международных наблюдателей.

§4. Голосование об отзыве избранного представителя

 

Институт отзыва даетвозможность избирателям осуществлять действенный контроль за своимиизбранниками — депутатами представительных органов или должностными лицами.Законодательное признание этого института обычно связывается с опытом странтоталитарного социализма, признание права отзыва является категорическимтребованием марксистско-ленинской концепции конституционного права. Однакоправо отзыва зародилось и было признано задолго до возникновение советскойРоссии, правда, на местном уровне. В странах тоталитарного социализма правоотзыва связывается с императивным мандатом. Предусматривается, что депутат, невыполняющий наказы избирателей, может быть ими отозван путем голосования поустановленной законо1У процедуре.

Было законодательноурегулировано и понятие наказа избирателей Наказами считались вовсе не любыепожелания, принятые на собрании избирателей, а предложения, сначала в определенномпорядке принятые на собрании, а затем принятые к исполнению на сессиипредставительного органа. При невыполнении наказов, если это зависело отдеятельности данного депутата, он мог быть отозван избирателями. Отзыв возможен\ по другим причинам. Избиратели отзывают лиц некомпетентных, нечестных,совершивших проступки, не совместимые с высоким званием депутата. Отзывосуществляется по инициативе определенной группы избирателей (иногда четвертойчасти от числа избирателей, выдвинувших на собрании данного кандидата) или тогообщественного объединения, которое выдвинуло данного кандидата. Голосованиепроводится в том же порядке, что и выборы, но избиратель обычно должен выбратьвариант ответа: за или против отзыва.

В демократическихстранах институт отзыва парламентария практически не предусмотрензаконодательством: депутат парламента имее1 свободный мандат и рассматриваетсякак представитель всей нации (кор пуса избирателей, населения), а не своегоизбирательного округа. Поэтому избиратели округа отозвать его не могут, а отзыводного депутата избранного в округе, путем голосования избирателей всей страны(поскольку депутат — представитель нации) был бы явной несообразностью. Однакои там, где не существует права отзыва депутата (прежде всего депутата парламента),контроль избирателей за его деятельностью и поведением существует. Депутатыпарламента посещают свои избирательные округа, информируют население о своейработе, о деятельности} законодательного органа. Используются и другие методы:лишение депутата мандата тем представительным органом, в составе которого оннаходится (например, за порочащие проступки), отставка депутата по собственнойинициативе, что часто бывает, сопряжено с давлением общественного мнения,прессы, партийного руководства — тоже, как правило, npи неблаговидных поступкахдепутата. Кроме того, считается, что провинившийся депутат будет наказан наследующих выборах: его кандидатура не будет выдвинута или' поддержана, в томчисле его партией.

В демократическихгосударствах в субъектах федерации и на мест ном уровне институт отзывадепутатов избирателями используется, хотя и редко. Избиратели отзываютдепутатов местных органов самоуправления (Япония), выборных должностных лиц(США). В США этот институт существует достаточно давно, будучи предусмотренконституциями ил» обычным законодательством около полутора десятков штатов. ВАвстрии закон предусматривает возможность досрочного отзыва президента

226

 путем народногоголосования, которое может быть проведено по инициативе совместного заседанияобеих палат парламента (случаев отзыв. президента в Австрии не было). В 90-хгодах процедура лишения полно мочий президента путем голосования избирателейприменялась в пост социалистическом Азербайджане. Конституция такой процедуры жпредусматривала, и парламент принял специальный закон об этом.

§ 5. Референдум

Понятие и значениереферендума, плебисцита, всенародного on роса, всенародного обсуждения. Все этичетыре понятия связаны ( выявлением воли избирателей, но методы такоговыявления не всегда одинаковы.

Референдум (отлатинского — «должное быть сообщенным») — это голосование избирателей,посредством которого принимается решение государственного илисамоуправленческого характера, имеющее обще государственное или местноезначение. Это решение имеет силу закона а иногда и большую силу, чем обычныйзакон парламента (считается что решение, принятое путем референдума, не следуетотменять обыкновенным законом), или силу важного постановления местного самоуправления.

Плебисцит («то, чтосказал плебс», под которым в данном случае понимался народ, а не римскаяаристократия) — это тоже голосование избирателей, но часто плебисцитом называютголосование по наиболее важным для страны вопросам, по территориальным,международным проблемам, по вопросам, относящимся к личности (например, приголосовании за единственную кандидатуру на должность президента). Впрочем,никакой четкости в этой терминологии ни на официальном, ни на неофициальномуровне нет. Выборы президента, особенно если избирателям предлагается однакандидатура, в развивающихся странах называют и референдумом (Египет), иплебисцитом (Пакистан). Правда, используя эти термины на русском языке, нужноиметь в виду точность перевода с иных языков, особенно неевропейских, посколькусмысловые обозначения не всегда совпадают.

Всенародный опроспредполагает выявление мнения населения всей страны, причем, не обязательнопутем голосования. Опрос может быть произведен той или иной общественнойорганизацией, прессой. Если такой опрос не предполагает принятия решенияизбирателями, то он может быть проведен и путем их голосования. В этом случаеон может представлять собой консультативный референдум — для этого необходимопроведение его уполномоченными государственными органами и с

227

 соблюдениемнеобходимых процедур. Хотя Конституция СССР 1936 г. и называла всенародныйопрос референдумом, ставя первое понятие в скобки по отношению ко второму, ихне следует отождествлять: повторяем, опрос по смыслу предполагает выявлениемнения населения, а не принятие решения избирателями.

Для обозначенияреферендума и плебисцита употребляется также термин «всенародное голосование».Но речь здесь идет не о поголовном участии в голосовании, а о голосовании лиц,обладающих избирательными правами.

Референдум (имеется ввиду также и плебисцит) — одно из важнейших средств прямой, непосредственнойдемократии. В принципе он имеет преимущества перед представительнойдемократией, т.е. такой формой, при которой волю народа выражают и облекают взаконы и иные акты избранные населением представители — депутаты парламента,члены местных органов самоуправления. Референдум дает возможность народувыразить свою волю непосредственно, путем голосования. Однако значениереферендума не следует переоценивать. Вопросы, выносимые на референдум, могутбыть не всегда доступными для всесторонней оценки со стороны рядовыхизбирателей, они могут не просчитать всех политических последствий принимаемогорешения. Иногда референдум проводится в обстановке давления на психикуизбирателей (так неоднократно было во Франции при президенте де Голле), а вусловиях авторитарных режимов — в обстановке насилия и угроз (в Пакистане припрезиденте Зия-уль-Хаке лицам, не явившимся на выборы для одобрения егокандидатуры, единственной притом, грозило тюремное заключение). Проведениереферендума требует полной гласности, справедливой публикации различных мнений,большой предварительной работы по разъяснению формулы референдума и егопоследствий. Референдум по такому сложному вопросу, как принятие конституции,проводимый без предварительного обсуждения населением, в парламенте или в иныхорганах, образованных из представителей различных групп населения, давал иногдаотрицательные результаты: на референдуме одобрялись реакционные конституции.Референдум использовался правящей верхушкой в фашистской Германии для одобрениятерриториальных захватов.

Референдум неприменяется в тех англосаксонских странах, где всегда господствовала идеяверховенства парламента, хотя в самой Великобритании в последние десятилетия онв единичных случаях проводился. Очень редко использовался референдум в Бельгии.Не используется референдум и во многих странах мусульманского фундаментализма.

Референдум никогда непроводился в США на федеральном уровне, в Нидерландах и других странах, но вШвейцарии он используется очень часто (более 400 раз на федеральном уровне)

228

 Инициативареферендума, формула референдума и организация голосования. Для проведенияреферендума закон устанавливает определенные условия. Инициатива референдумаможет исходить только от некоторых высших органов государства, определенногочисла депутатов парламента, установленного законом числа граждан и т.д. ВоФранции инициатива референдума, как сложилось в результате толкованияконституции и практики, принадлежит президенту: он объявляет референдум посвоей инициативе и формулирует выносимые на референдум вопросы. В Италии дляпроведения референдума необходимо собрать 500 тыс. подписей избирателей, вВенгрии с такой инициативой могут выступить 50 депутатов парламента, в Италии —группа органов местного самоуправления — 5 из 20 областных советов. Этаинициатива, однако, не означает, что референдум будет обязательно проведен. Вомногих странах установлен порядок проверки соблюдения всех необходимых процедурпри инициативе референдума, включая иногда проверку со стороны верховных иликонституционных судов. Если необходимые условия соблюдены, в одних странахокончательное решение принимает парламент, в других — президент. Однако нередкопарламент или президент обязаны назначить референдум, они выбирают иустанавливают лишь определенную дату референдума. Местные референдумыпроводятся обычно по инициативе местных представительных органов или группыизбирателей (например, в Белоруссии — 10 % избирателей данной территории).

На референдум, как правило,выносится вопрос (реже — несколько вопросов), предполагающий положительный(«да») или отрицательный («нет») ответ избирателя. Возможен и иной вариант,когда голосующему предлагается выбор из нескольких возможных решений (такойспособ практикуется, в частности, в Швейцарии). В этом случае избиратель можетвыбрать одно из решений или дать положительный ответ на не сколько вариантов,решение же будет определяться большинством голо сов: им считается вариант,набравший наибольшее число положительных ответов. Все остальные варианты, дажеесли они соберут значительное число голосов, считаются отвергнутыми.

Вопрос, выносимый нареферендум, или совокупность предлагаемы;

вариантов называетсяформулой референдума. Законодательство устанавливает пределы допустимогоиспользования института референдума На голосование избирателей не могутвыноситься вопросы чрезвычайного или безотлагательного характера, требующиеспециальных знаний, а также такие, ответ на которые известен заранее (например,о снижении налогов, повышении заработной платы и т.д.). Не могут выноситься нареферендум вопросы бюджета, амнистии, кадровые вопросы, вопросы о

229

 мерах по обеспечениюобщественного порядка, здоровья и безопасности населения.

Референдум не можетпроводиться в условиях чрезвычайного, военного, осадного положения, не можетпроводиться дважды по одному и тому же вопросу или может быть проведен второйраз по этому вопросу только через определенный промежуток времени (например, вИспании через 3 года).

Организация референдумааналогична организации выборов (списки избирателей, избирательные комиссии иликомиссии по референдуму, регулирование пропаганды и агитации по вопросамреферендума, подведение итогов и т.д.), но в данном случае избиратель голосуетне за какую-либо кандидатуру или список кандидатов, а за предложение,содержащее проект решения какого-либо вопроса. Как и на выборах, бесплатнопредоставляется эфирное время и место в периодических изданиях политическимгруппировкам, выступающим за или против предлагаемого решения (время и место визданиях предоставляется всем поровну или, как в Испании, пропорциональночисленности парламентских фракций).

Голосованиеосуществляется только с помощью официальных бюллетеней, изготовленныхуполномоченными на то государственными органами (на выборах могутиспользоваться, как отмечалось, и неофициальные бюллетени). Прибегают также кизбирательным машинам, специальным ЭВМ. Если по закону голосование на выборахявляется обязательным, то оно обязательно и для референдума. Санкции аналогичны.

Определение итоговреферендума. Как правило, референдум признается состоявшимся, если в немприняло участие большинство зарегистрированных избирателей, а решение считаетсяпринятым, если большинство из них (50% плюс один голос) положительно ответилина предлагаемый вопрос. Иногда, однако, для принятия решения необходимо 2/3 илидаже 3/4 голосов с положительными ответами. В некоторых случаях для того, чтобырешение считалось принятым, устанавливается не процент явки избирателей, апроцент позитивных ответов (например, в Великобритании на референдуме повопросу предоставления автономии Шотландии в Уэльсу требовалось получить 40%утвердительных ответов избирателей в этих частях государства, что не удалось нив Шотландии, ни в Уэльсе).

Отдельные избиратели могутподавать жалобы на действия избирательных комиссий, избирательных советов,комиссий по референдуму (в разных странах употребляются различные названия), нанарушения их избирательных прав. Эти жалобы рассматриваются по той жепроцедуре, что и при выборах. Право опротестовывать результаты референдумапредоставляется только политическим группировкам. Окончательное

230

 решение по такомупротесту обычно принимает высшая судебная инстанция страны (верховный суд), вомногих странах Латинской Америки — верховные (высшие) избирательные трибуналы,иногда — высшие административные суды.

Виды референдума и егоправовые последствия. Классификации референдума проводятся по различнымоснованиям и потому многочисленны. Различают: 1) общегосударственный и местныйреферендум (последний проводится на территории субъекта федерации, автономногообразования, одной или нескольких административно-территориальных единиц); 2)обязательный и факультативный референдум. В первом случае конституцияустанавливает, что решение по определенному вопросу может быть принято толькопутем референдума (например, общегосударственный референдум при пересмотреконституции Швейцарии, местный референдум при объединении или разделении общинв Венгрии). Факультативный референдум означает, что решение по предлагаемомувопросу может быть принято путем референдума, а может быть принято и инымпутем; 3) конституционный и обыкновенный референдум. В первом случае нареферендум выносится проект конституции (например, во Франции в 1958 г.) илипоправка к конституции. Обыкновенным считается референдум по иным вопросам, неимеющим конституционного значения (например, в Швейцарии по вопросу овступлении в ООН); 4) допарламентский, послепарламентский, внепарламентский.Первый проводится до принятия закона парламентом, желающим выяснить мнениенаселения по данному вопросу путем голосования избирателей. Второй — послетого, как закон принят парламентом и вынесен им на утверждение путемреферендума. Третий — когда законы принимаются на референдуме при отсутствии илив обход парламента, поскольку президент не уверен в его поддержке (так делалосьво Франции при президенте де Голле); 5) утверждающий референдум (путемреферендума избиратели утверждают решение парламента) и отменяющий (например, вИталии после соответствующего сбора подписей избирателей, требуемых законом,неоднократно проводились референдумы об отмене принятых ранее законовпарламента); 6) решающий и консультативный референдум (в последнем случае путемголосования выявляется мнение избирателей, которое парламент учитывает, а можети не учесть, например при принятии закона). Есть и иные классификации:конституционный, законодательный, международно-правовой референдум (обычно повопросам границ, участия в международных организациях), административный референдум(по вопросам устройства территории государства, о системе его органов и т.д.).Эти классификации часто переплетаются:

один и тот жереферендум может быть общегосударственным, обыкновенным, послепарламентским,отменяющим, решающим и т.д.

231

 Правовые последствиямогут наступить после любого вида референдума, но обязательные правовыепоследствия связаны только с референдумом, имеющим решающий характер, посколькувсякий консультативный референдум, независимо, например, от того, будет ондопарламентским или послепарламентским, представляет собой лишь выяснениемнения избирателей. Конечно, парламент, иные органы государства на практикеучитывают волю избирателей, выраженную путем консультативного референдума, онине должны игнорировать общественное мнение, да еще выраженное таким образом,хотя юридически они не обязаны это делать. Обязательную силу для всех органовгосударства, должностных лиц, учреждений, граждан и их объединений имеют актырешающего референдума. При этом юридическая сила таких актов, какпредставляется, выше силы закона, принятого парламентом. Референдумом можноизменить закон парламента и отменить его, как это показывает практикаотменяющих референдумов в Италии. Однако это правило не безусловно, посколькуво многих странах в конституцию, принятую путем референдума, парламент можетвносить изменения своим законом, чаще всего принятым квалифицированнымбольшинством.

Результаты референдумаоформляются как итог подсчета голосов и определение результата. Нередко никакихиных актов о собственно референдуме не принимается: на основе его результатовиздаются необходимые законы и акты исполнительной власти, вносятся определенныеположения в конституцию или учитываются его итоги при подготовке проекта.Иногда результаты референдума оформляются как закон парламента, принятый от егособственного имени, но с упоминанием о референдуме (особенно это относится кдопарламентскому референдуму). В отдельных случаях парламент издает закон,который не исходит собственно от парламента, а имеет своим прямым источникомволю избирателей. В этом случае обычно указывается, что закон принят путемреферендума. В Белоруссии решения, принятые республиканским референдумом, всоответствии с конституцией 1996 г. подписываются президентом республики.

§ 6. Народная законодательнаяинициатива

Народнаязаконодательная инициатива подобно выборам и референдуму тоже является одним изспособов осуществления непосредственной демократии. Она предполагает участиеизбирателей и принятие решения их определенным числом. Но это решение не носитхарактера окончательного, оно относится только к инициативе постановки вопроса.Народная законодательная инициатива — это право определенной груп-

232

 пы избирателейпредложить проект закона, который подлежит обязательному рассмотрению парламентом,хотя последний вправе принять любое решение: согласиться с ним, внести в негопоправки или отклонить его. Институтом, близким к народной законодательнойинициативе, является также право определенной группы избирателей предложитьреферендум по определенному вопросу (вопросам); это предложение, как говорилосьвыше, может быть либо принято, либо отклонено.

Институт народнойзаконодательной инициативы предусмотрен конституциями или законами ряда стран.На общегосударственном уровне он действует в Австрии, Испании, Италии,Швейцарии, на Филиппинах, на региональном — применяется в США, Швейцарии инекоторых других странах (в субъектах федерации). Он не применяется в техстранах англосаксонского права, где всегда господствовала идея верховенствапарламента. Народная законодательная инициатива не используется также во многихмусульманских странах, где доминирует концепция аш-шура.

Конституции стран,предусматривающие возможность народной законодательной инициативы,устанавливают, что для внесения проекта закона нужно собрать определенное числоподписей избирателей, подлинность которых подвергается проверке иудостоверяется нотариусом или должностными лицами местного самоуправления науровне общин. В Швейцарии необходимо собрать 50 тыс. подписей, в Испании — 500тыс., в Бразилии — 1 % общей численности избирателей, в Колумбии — 5%. Нередкопредусматривается, что эти избиратели должны представлять в определеннойпропорции различные районы страны. Это сделано для того, чтобы постановкавопроса имела общегосударственный, а не местный характер. В Бразилии избирателидолжны представлять не менее пяти штатов (из приблизительно трех десятков), вРумынии — не менее одной четверти уездов страны. Зачастую установлен срок длясбора подписей, обычно он составляет не более шести месяцев.

Нередко требуется,чтобы проект закона, представляемый в порядке законодательной инициативы, былоформлен соответствующим образом — разделен на главы, параграфы или статьи, аиногда чтобы он имел также мотивировочную часть и объяснение необходимостиданного законопроекта. Подписи избирателей должны содержать имена, фамилии,часто — место жительства или название общины, в списки которой внесенизбиратель. После проверки подписей и их удостоверения законопроект передаетсяв парламент и рассматривается им по обычной процедуре.

В странах тоталитарногосоциализма усеченной формой народной законодательной инициативы является правонекоторых общественных организаций вносить законопроекты по определеннымвопросам. Чаще

233

 всего этим правомнаделяются профсоюзы, составляющие в этих странах единую централизованнуюорганизацию. В отдельных странах такое право имеет церковь (например, вВеликобритании), но только по религиозным вопросам. В порядке законодательнойинициативы, как и при референдуме, запрещается вносить проекты по некоторымвопросам: о бюджете, налогах, амнистии, по вопросам международных отношений ит.д.

Народнаязаконодательная инициатива применяется редко и малоэффективна. Например, вИталии со времени принятия конституции 1947 г. в таком порядке принят лишь одинзакон (в целом в Италии принимается в среднем 300 законов ежегодно).

 Глава 1 1ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И ЕЕ ОРГАНЫ

В соответствии сконцепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной властипринадлежит законодательной. Исполнительная и судебная ветви власти хотя иимеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.

Законодательная властьосуществляется прежде всего общегосударственным представительным органом, а всубъектах федерации, в автономиях политического характера — также местнымизаконодательными органами. Общегосударственный представительный орган можетиметь разные названия (национальное, народное собрание, конгресс, меджлис ит.д.), но за ним утвердилось обобщенное название «парламент», котороеиспользуется теперь в некоторых конституциях (например, Чехии 1992 г.',Казахстана 1995 г.). Однако в ряде стран научное, конституционно-правовоепонятие парламента не исчерпывается только высшим представительным учреждением,а имеет более сложное содержание. Во многих странах парламент не являетсяединственным общегосударственным законодательным органом: законы могут издаватьи другие органы (Индонезия, Китай), абсолютные монархи (Оман и др.). Крометого, акты, имеющие, по существу, силу закона (часто они называютсядекрет-законы), издаются органами исполнительной власти на основе делегированияим соответствующих полномочий парламентом или на основе принадлежащей им поконституции регламентарной власти (Италия и др.). Акты, имеющие силу закона,издают военные или революционные советы после военных переворотов.

§ 1. Понятие парламентаи его структура

Понятие парламента.Термин «парламент» происходит от французского «парле» — говорить. Французскийязык широко использовался аристократией в средневековой Англии, считающейсяродиной парламента. Хотя предшественником парламента были представительные ор-

1 Конституция Чехии,как и конституция Словакии, принята и ходе нодготонки к разделениюЧехе-Словакии на дна государства, что было осуществлено с 1 января 1993 г.

235

 ганы в Древней Грециии в Древнем Риме, сословно-представительные учреждения в начале Средних веков вЕвропе, происхождение современного парламента связывают с событиями XIII—XIVвв. в Англии, когда власть короля была ограничена собранием крупных феодалов,высшего духовенства, представителей городов и сельской местности (общин).

Современный парламент —это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волюнарода, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главнымобразом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностьюорганов исполнительной власти и высших должностных лиц. Парламент обладает имногими иными полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства, напримерв некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначаетконституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенныеправительством, объявляет амнистию и т.д.

Марксистско-ленинскаяконцепция конституционного права традиционно отвергает значение парламента ипарламентаризм как систему управления государством, требуя заменить идействительно заменяя их на практике системой советов. Ее сторонники считают,что парламент сколько-нибудь значительной роли в управлении государством неиграет (настоящую работу осуществляет исполнительная власть, «штабымонополий»), что в парламенте «только болтают», а в его состав при капитализмене входят трудящиеся. Действительно, в связи с усложнением современной жизни винформационном обществе, с повышением требовательности к процессам управления,возрастанием роли исполнительной власти, с необходимостью широкого привлечениядля процессов управления технических средств, расчетов, вычислительной техникизначение парламента в управлении обществом может снижаться. В связи с этим взападной науке создана концепция рационализированного парламентаризма, котораяосуществляется на практике в ряде стран. Она предполагает ограничение ролипарламента и передачу части законодательных полномочий исполнительной власти(хотя акты этой власти не называются законами). Однако даже в такой группестран снижение роли парламента не является безусловным: за ним остаетсяпоследнее слово в решении самых принципиальных вопросов, в том числе вопросов оправах человека. Кроме того, в определенные периоды роль парламента можетвозрастать и он оказывает решающее воздействие даже на конституционнонезависимую от него исполнительную власть (например, в связи с отставкойпрезидента Никсона в США в 1974 г.).

Значение парламентаотвергается, хотя и с других позиций, фундаменталистскими мусульманскимиконцепциями, основанными на идее халифата, когда взамен парламента создаетсясовещательный орган при

236

 правителе (светском ирелигиозном главе государства), как, например, в Саудовской Аравии поконституции 1992 г. Однако в большинстве мусульманских стран парламент все жеизбирается, но его роль иногда ограничивается консультативными полномочиями.

Значение парламента всовременном обществе огромно. Он является выразителем интересов различныхполитических сил, ареной поиска компромиссов. В ряде случаев, однако, впарламентской деятельности доминируют мелкие и мельчайшие интересы, личныеамбиции, различные неформальные связи, как это бывает в некоторых странах СНГ.

Структура парламента.Под парламентом обычно понимают однопалатное представительное учреждение илинижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридических позиций это понятиегораздо сложнее. В англосаксонском праве парламент — это триединое учреждение,включающее главу государства (монарха в Великобритании, президента в Индии),верхнюю и нижнюю палаты (при этом закон, как правило, может быть принят присогласии всех этих трех составных частей). В странах с влияниеманглосаксонского права, где главой государства является президент и существуетодна палата (например, в Танзании по конституции 1977 г.)> парламентрассматривается как двуединое учреждение, состоящее из главы государства иНационального собрания. В континентальном праве, в Германии, Франции, подпарламентом понимаются две его палаты, глава же государства не являетсясоставной частью парламента. Наконец, в некоторых странах (Египет) главагосударства рассматривается как часть однопалатного парламента.

В настоящее время числопалат в парламентах стран мира не превышает двух, но в конце 80-х — начале 90-хгодов в ЮАР (до принятия временной конституции 1994 г.) парламент юридическисостоял из трех палат, хотя подлинным органом государственной власти былапалата белого населения. В парламенте Югославии в 70-х годах было пять палат. Внекоторых странах Африки и Океании существуют особые палаты вождей, но ониобладают только совещательными полномочиями по определенным вопросам (обычаи,культура и др.). В большинстве стран в настоящее время действуют двухпалатныепарламенты, а в Дании, Греции, Египте, Китае, Португалии и многих другихстранах — однопалатные.

Палаты парламента имеютразные названия (нередко — палата депутатов и сенат), но их принято называтьнижней и верхней. Последнее название имеет исторический характер: в настоящеевремя в большинстве стран верхняя палата обладает меньшими полномочиями, чемнижняя.

Верхняя палата можетбыть либо слабой, когда она в состоянии отсрочить принятие решения парламентом(нижней палатой), но не вос-

237

 препятствовать ему,поскольку ее вето — отказ согласиться с решением нижней палаты — может бытьпреодолено последней (Великобритания, Польша и др.), либо сильной, когда без еесогласия закон не может быть принят (Италия, США).

Глава государстваявляется участником законодательной власти независимо от того, охватывается лион понятием «парламент». Лишь в тех странах, где глава государства неподписывает законы, не обладает правом вето, он фактически не участвует взаконодательстве. В большинстве же стран законы принимаются парламентом, аиздаются главой государства (в связи с этим ниже рассматривается институтпромульгации законов).

Палаты парламентанеодинаковы по своей численности. Обычно нижняя палата в два раза (Италия), ато и больше (Польша), многочисленнее верхней. Лишь в Великобритании иноесоотношение: более 1100 пэров в верхней палате (палате лордов) и 651 член — впалате общин. Самая большая численность однопалатного парламента в Китае:

по конституции 1982 г.Всекитайское собрание народных представителей не может превышать 3 тыс.человек. В настоящее время в нем около 3 тыс. депутатов. Тенденция последнихдесятилетий — установление фиксированной численности палат, при этом в нижнейпалате нигде не бывает больше 651 члена, обычно же их значительно меньше. ВВеликобритании на скамьях в зале заседаний нижней палаты всего около 400 мест,т.е. заранее предполагается, что не все члены (651 человек) явятся назаседание; в верхней палате обычно 100—300 сенаторов (часто меньше и оченьредко немногим больше).

В марксистской теориидвухпалатная структура парламента (кроме федеративного государства)рассматривается как нежелательное явление (в Китае, на Кубе, в КНДР, Вьетнамеоднопалатный парламент). Считается, что верхняя палата более реакционная итормозит позитивные мероприятия нижней, решения о проведении которых могутприниматься под давлением трудящихся. В настоящее время в большинстве странверхние палаты не пользуются сколько-нибудь значительными полномочиями. ВВеликобритании, например, палата лордов нередко в течение 5—6 лет не выдвигаетникаких возражений против законопроектов, принятых палатой общин. В современныхусловиях верхняя палата рассматривается скорее как орган, призванный обеспечитьвсестороннюю взвешенную оценку законопроекта.

Формирование палатпарламента. Члены нижней палаты парламента обычно называются депутатами,народными представителями, члены верхней палаты — сенаторами. В составпарламента иногда входят также их заместители (в Бразилии, например, на каждогосенатора приходится два заместителя), а в единичных федеративных государст-

238

 вах — делегаты оттерриторий, владений, федерального округа, ассоциированных государств, неявляющихся субъектами федерации (США). Порядок занятия ими места в парламенте иих правовое положение неодинаковы.

Депутаты нижней палатыи однопалатного парламента избираются обычно на 4—5 лет либо непосредственногражданами, либо путем многостепенных выборов (в настоящее время в Китае).Часть членов парламента может избираться косвенными выборами (Бутан, Свазиленди др.). В некоторых странах резервируются места для сторонников определенныхрелигий и национальностей, а также для женщин. Эти места тоже замещаются путемнепрямых выборов (для женщин — в Бангладеш, для приверженцев индуистскихрелигий — в Пакистане, для ассирийцев — в Иране и т.д.). В Египте половина местрезервируется для депутатов — рабочих и крестьян, которые избираются всемигражданами наряду с депутатами от других групп населения. В однопалатномпарламенте Дании есть фиксированное представительство от Фарерских островов (2человека), от Гренландии (2 человека), в Китае — от армии. Иногда воднопалатные парламенты президент может назначить небольшое число лиц, имеющихособые заслуги перед отечеством (например, не более 10 человек в Египте). ВБутане, Тонго, Брунее в однопалатных парламентах значительное число местзанимают лица по должности — находящиеся на службе у короля, и представителизнати. Правильность избрания депутатов проверяет либо сам парламент (напрактике — создаваемая палатой мандатная комиссия), либо (по жалобам ипротестам) орган конституционного контроля, верховный суд, специальныйизбирательный трибунал.

Верхняя палатаформируется различными способами: путем прямых и косвенных выборов, назначения,занятия места по должности и др. Прямые выборы сенаторов гражданамипредусмотрены в США (по два сенатора от штата), в Бразилии (по три), в Италии(не менее семи от области), в Японии, Румынии и многих других странах. Путемкосвенных выборов формируется сенат во Франции, где избирательную коллегию вкаждом регионе (наиболее крупной административно-территориальной единице)составляют, как отмечалось выше, члены нижней палаты от данного региона исоветники различных муниципальных органов. В Индии члены верхней палатыизбираются законодательными собраниями штатов. В Испании сочетаются прямые икосвенные выборы: часть сенаторов избирается непосредственно гражданами, ачасть — представительными органами автономий. В Бельгии часть сенаторовизбирается прямыми выборами, часть назначается, часть избирается косвеннымивыборами — провинциальными советами. Полностью назначаются верхние палатыглавой государства в Канаде, Иордании, Таиланде, Ямай-

239

 ке, Барбадосе, Белизе(во многих из них генерал-губернатором — представителем короны Великобритании).Большинство членов верхней палаты назначается в Малайзии. В Германии членыверхней палаты назначаются правительствами земель. Несколько членов верхнейпалаты (5 в Италии, 12 — в Индии) могут назначаться главой государства. ВВеликобритании места в палате лордов занимают по наследству дворяне (пэры),имеющие титул не ниже барона (с 1963 г. — и женщины), а также лица, которымтакой титул пожалован королевой по представлению кабинета министров (титул иместо в палате не передается ими по наследству), епископы и архиепископы, члены,избранные шотландскими и ирландскими лордами, апелляционные (судебные) лорды. ВЗимбабве часть сенаторов избирается нижней палатой, часть назначаетсяпрезидентом.

Своеобразно избираетсяверхняя палата в Норвегии, Исландии: ее избирают из своего состава члены нижнейпалаты (1/4, 1/3 состава). В федерациях верхняя палата либо формируется напаритетной основе, т.е. от определенных регионов избирается, назначается,делегируется одинаковое число сенаторов, либо представительство в ней зависитот числа жителей в субъектах федерации (в Германии — от трех до шести членовверхней палаты от каждой земли, в Индии — от 1 до 34 от штата). В унитарномгосударстве число сенаторов также зависит нередко от численности населениярегиона (в Польше — от двух до трех сенаторов от воеводства, во Франции, Италии— обычно 1—7 сенаторов).

Нижняя палата иоднопалатный парламент переизбираются целиком. К верхней палате частоприменяется принцип ротации: сенаторы избираются на более длительный срок ипалата обновляется по частям (в США на 6 лет с обновлением на 1 /З через двагода, во Франции на 9 лет с обновлением на 1 /З через три года). Во многихстранах верхняя палата избирается на тот же срок, что и нижняя (Италия, Польшаи др.).

Прекращение полномочийпалат и органы, замещающие парламент. Парламент прекращает свои полномочияпосле избрания нового состава, как только этот состав приступит к работе (внекоторых странах — после присяги депутатов). Он может быть распущен досрочно.Очень редко главой государства распускаются обе палаты (например, Италия).Обычно роспуску подлежат лишь нижняя палата и однопалатный парламент, а верхняяпалата лишь прекращает свои полномочия на время роспуска нижней палаты(например, в Польше). Если верхняя палата избрана на более длительный срок, чемнижняя, то после избрания новой нижней палаты верхняя возобновляет своюдеятельность. Бывает и так (хотя редко), что верхняя палата вправе осуществлятьсвои полномочия в отсутствие нижней и даже в какой-то мере замещать ее,

240

 давая (или не давая) согласиена издание президентом временных актов

с силой закона.

Роспуск однопалатногопарламента или нижней палаты ограничен рядом условий. Парламент (палата) неможет быть распущен в условиях военного или чрезвычайного положения, в течениенескольких месяцев (обычно шести, в Белоруссии по конституции 1996 г. — втечение года) до окончания срока его полномочий или после начала заседанийвновь избранного парламента, а также не может быть распущен президентов занесколько месяцев (как правило, за шесть) до окончания срока полномочийпрезидента. Ограничивается число роспусков (например, в Румы нии парламентможет быть распущен в течение года лишь один раз). Е редких случаях до роспускапарламента президент должен провести пс этому поводу референдум (Египет).

Роспуск парламентаосуществляется по различным основаниям: при выражении недоверия правительствупо инициативе парламента; при отказе в доверии, когда этот вопрос ставитсяправительством; если парламент не может сформировать правительство вопределенный срок (21 день в Польше) или начать пленарные заседания (в течение30 дней на Украине); если парламент не принимает государственный бюджет втечение определенного срока; если он неоднократно лишал доверия правительство втечение установленного срока (в Венгрии — четыре раза в течение года); если онне способен принимать решения (Чехия); если он не выразил доверияправительству, которое он же сформировал; если неоднократно отклонялкандидатуру премьер-министра, предложенную президентом (дважды в Белоруссии поконституции 1996 г.).

В перечисленных случаяхглава государства может распустить парламент, но не обязан делать это. Онможет, например, уволить в отставка правительство или при неутверждении бюджетаввести в действие бюджет прошлого года. В дуалистических монархиях иполупрезидентские республиках глава государства, распуская парламент, действуетпо своей воле, в парламентарных монархиях и республиках (кроме исключительныхслучаев) — по указанию правительства.

Если парламент нефункционирует (парламентские каникулы, межсессионный период, роспуск), егомогут замещать, хотя и не полностью некоторые другие высшие органы государства.В странах тоталитарного социализма ими являются государственные советы,постоянные комитеты, президиумы, избираемые парламентом. В Испании для этойцели члены парламента избирают особый орган — постоянную депутацию, в Мексике —постоянную комиссию, в Германии (правда, только в чрезвычайных обстоятельствах)— совместный комитет. В Швейцарии парламент в определенной степени замещает правительство.

241

16 1465

 § 2. Правовоеположение члена парламента

Права и привилегиичленов парламента. Как уже отмечалось, в составе парламентов могут бытьзаместители парламентариев, иногда в заседаниях участвуют другие лица, но праворешающего голоса имеют только депутаты, сенаторы. Их заместители, делегаты отнекоторых территорий (в США) имеют лишь совещательный голос, могут участвоватьв обсуждении, но не в голосовании.

В большинстве странчлены парламента являются профессиональными парламентариями и получают за своюдепутатскую деятельность солидное вознаграждение из казны (в Бразилии —приблизительно 150 тыс. долл. США в год, в США — 133 тыс., в Великобритании —около 31 тыс. ф. ст. в год, в Германии 16 тыс. марок в месяц). Размер такоговознаграждения периодически изменяется, но последняя, 27-я поправка кконституции США запрещает парламентариям увеличивать себе жалованье (такоеповышение, если соответствующий закон будет принят, действует только соследующего состава парламента). В некоторых странах (Франция и др.) размервознаграждения делится на две части; вторую часть депутат может получать взависимости от посещения им заседаний парламента, постоянных комиссий, отактивности в работе (на практике это положение почти не применяется). В некоторыхстранах оплата производится путем выдачи суточного вознаграждения за каждоезаседание, помимо небольшой основной части (Индия). Депутаты имеют пенсионныельготы. В США они имеют право на пенсию с 50 лет и, становясь пенсионерами,получают до 80% оклада, что зависит от стажа пребывания в конгрессе (лицо,бывшее членом конгресса 30 лет, может получать 106 тыс. долл. в год).

В странах тоталитарногосоциализма депутат, как правило, не является профессиональным парламентарием,не должен оставлять свою основную работу (парламентская деятельность несчитается таковой), хотя некоторые депутаты все же могут быть освобожденными.Депутат выполняет депутатские обязанности на общественных началах, получая лишьнебольшое вознаграждение, рассматриваемое как возмещение депутатских расходов.Считается, что сохранение прежнего рабочего места дает депутату в отличие отпрофессионального парламентария возможность поддерживать постоянную связь снаселением, знать его нужды, не отрываться от простого народа. В таком подходе естьпривлекательная сторона, однако депутат, постоянно занятый на другой работе, неможет продуктивно участвовать в важнейшей для государства законодательнойдеятельности. Правда, в странах тоталитарного социализма парламент заседаетобычно лишь по нескольку дней дважды в год (в Китае — один раз в течение 10—14дней, да и то в последние годы;

242

 раньше сессии быликороче), а депутаты автоматически голосуют за одобрение решений, уже принятыхцентральным органом Коммунистической партии.

Депутаты могут сохранятьпрежнее место работы и в некоторых демократических странах, но в этом случае ихдепутатское вознаграждение будет уменьшено (в Австрии — на 20%). Однакоопределенные места работы на государственной службе, в советах предприятий,занимающихся извлечением прибыли, и некоторые другие нельзя сочетать сдепутатством.

В подавляющембольшинстве стран депутаты и сенаторы имеют так называемый свободный мандат.Они рассматриваются как представители всего народа, а не только своегоизбирательного округа (тем более если они избраны не по округам, а пообщегосударственным партийным спискам), и потому не обязаны выполнять наказыизбирателей округа, не могут быть досрочно отозваны ими. В странахтоталитарного социализма депутат, напротив, имеет императивный мандат,предусматривающий возможность досрочного отзыва, если он не выполняет наказыизбирателей (правда, в конституции Вьетнама 1992 г. указано, что депутатпредставляет не только округ, но и весь народ).

Во многих странах членыпарламента обладают депутатским иммунитетом. Это означает, что депутат не можетбыть подвергнут полицейскому задержанию или аресту, против него не может бытьвозбуждено уголовное дело без согласия палаты, членом которой он является. Внекоторых странах такое согласие может дать в перерывах между сессиямипарламента бюро палаты, постоянно действующий орган парламента. Исключениевозможно, как правило, лишь в случаях, если депутат застигнут на местепреступления. В Германии без разрешения парламента нельзя предъявлять депутатудаже гражданские иски. Иммунитет может распространяться на все время избрания(Германия, Испания, Италия), а иногда только на период сессии (Япония) и навремя в пути на сессию и обратно (США). Он может распространяться не на всеслучаи нарушения депутатом правопорядка (в США, например, иммунитет нераспространяется на тяжкие преступления, нарушение членом парламентаобщественного порядка). Во Франции в соответствии с поправкой к конституции(1995 г.) иммунитет действует только на период сессии и не распространяется науголовно наказуемые деяния. В целом тенденции развитая конституционного права вдемократических странах характеризуются ослаблением депутатского иммунитета. Онвозник и был необходим во времена противостояния парламентов и монархов, дляограждения представителей населения от своеволия монархов и подчиненных имгосударственных служб. Институт депутатского иммунитета выполняет позитивнуюроль в авторитарных государствах, но в странах с давно

243

 сложившимисядемократическими порядками безбрежный депутатский иммунитет вряд ли уместен.

Депутат обладает такжедепутатским индемнитетом. Это слово имеет два значения. Первое —неответственность за свои выступления в парламенте и за действия, которыедепутат поддерживал своим голосованием, даже если эти действия будут затемпризнаны противоправными (правда, в единичных постсоциалистических странахпредпринимались попытки привлечь к ответственности депутатов-коммунистов занекоторые мероприятия, которые они поддерживали в прежнем социалистическомпарламенте). Неответственность за такие действия, совершенные в течениепарламентского срока депутата, имеет пожизненный характер (Испания). В Германиии Белоруссии (по конституции 1996 г.) индемнитет не распространяется наклевету, оскорбления, совершенные в ходе заседания палаты. Второе значениеиндемнитета — депутатское вознаграждение, о котором было сказано выше.

Депутат вправеучаствовать в работе парламента, его комиссий, других органов, свободновыступать и голосовать, обладает правом запроса или вопроса к высшим должностнымлицам государства на заседании парламента или вне его (путем устного илиписьменного обращения); он вправе получить первоочередной ответ от должностныхлиц государства и внеочередной прием у них. Депутат имеет право на оплаченныхза счет государства помощников, секретарей (в США на конгресс, состоящий из 635членов, работает около 31 тыс. государственных служащих), а также на бесплатныетранспорт, служебную переписку, телефонные переговоры, на оплачиваемоегосударством жилище. У депутатов есть также другие права и привилегии.

Во многих странахнекоторые парламентарии переизбираются не однократно, занимая свой пост десяткилет (Великобритания, США) Конституция Филиппин, однако, запрещает избрание впалату депутате! более трех, а в сенат — более двух раз подряд.

Обязанности депутата.Депутат обязан присутствовать на сессиям парламента, участвовать в пленарныхзаседаниях палат, в работе постоянных комиссий (комитетов). Во многих странахвсе парламентарии обязаны состоять в какой-либо одной комиссии, иногда депутатысостоят е нескольких комиссиях. Если депутат не участвует в работе парламентабез уважительных причин, он может быть лишен депутатского мандата (в Нигерии —за пропуск 1/6 части пленарных заседаний в год, но е настоящее время парламентНигерии после военного переворота распущен; в Намибии — за пропуск 10 заседанийподряд). Парламентарий может быть лишен мандата при переходе в другую партию (вИндии — по решению спикера), за совершение определенных правонарушений и занарушение этических норм. Такие решения принимаются самой палатой

244

 парламента, обычноквалифицированным большинством голосов (2/3 в Аргентине, США, Японии, 3/4 вТаиланде, 5/6 в Финляндии). Во многих странах лишение мандата парламентом можетбыть обжаловано в конституционный суд. Для обеспечения активной работыпарламента применяется и деление депутатского вознаграждения на две части, очем говорилось выше.

В подавляющембольшинстве стран депутатам и сенаторам не разрешается состоять нагосударственной службе, хотя разрешается иногда занимать министерские посты,например в некоторых англосаксонских странах, где деятельность министрарассматривается не как административная, а как политическая, в Египте, Румынии.Депутаты, занимающие министерские посты, сохраняют право голосовать впарламенте. Парламентариям запрещается: участвовать в сделках с государственнымимуществом (включая аренду); состоять в руководстве частных фирм,государственных предприятий с иностранными инвестициями, а иногда и полностьюгосударственных, если они занимаются извлечением прибыли (Украина, Турция);получать вознаграждение, иное, чем за педагогическую, научную, творческуюдеятельность. В ряде стран запрещается всякая профессиональная, торговая ипромышленная деятельность, всякая работа, которая может поставить депутата взависимость от органов исполнительной власти. Если таких запретов нет, тосуществует правило, что при обсуждении вопроса, в отношении которого депутатможет иметь личный интерес, он должен заявить об этом на заседании. Эти нормы инеписаные правила часто нарушаются, о чем свидетельствуют судебные процессы,связанные с коррупцией депутатов. Парламентарий должен ежегодно, а также послеизбрания и прекращения срока полномочий подавать декларацию о доходах (иногдатолько в первом случае, а иногда только в двух последних). Эти правила вбольшинстве государств жестко соблюдаются.

В странах тоталитарногосоциализма конституция говорит о некоторых других обязанностях членов высшихпредставительных органов: все силы отдавать служению народу, поддерживать связьс массами и др. Такие формулировки имеют в основном моральное содержание, ихтрудно обеспечить юридическими средствами.

Если депутат нарушаетсвои обязанности или порядок работы парламента, к нему могут быть примененымеры дисциплинарного взыскания: призыв к порядку, в том числе с занесением впротокол; выражение порицания (во Франции это может повлечь лишение второй,т.е. неосновной, части депутатского вознаграждения); вычеты из депутатскоговознаграждения (Германия, Польша по новому регламенту 1996 г.);

временное отстранениеот работы в парламенте; лишение мандата (в случае систематических и грубыхнарушений). Депутат может прекра-

245

 тить свои полномочия врезультате добровольной отставки, а в некоторых странах — отзыва избирателями(Китай, КНДР, Куба). Отзыв депутата из законодательных собраний субъектовфедерации возможен лишь в отдельных странах.

§ 3. Внутренняяорганизация парламента и его палат

Виды органовпарламента. В парламенте и его палатах формируются различные органы. Одни изних имеют определенную компетенцию, предусмотренную в конституциях (например,председатель парламента по конституции Белоруссии 1994 г.), другие представляютсобой вспомогательный аппарат, призванный обслуживать деятельность парламента(например, хозяйственные органы). Кроме того, парламент создает отдельныеорганы, которые занимаются определенной сферой деятельности, обладаютсамостоятельностью, но выполняют поручения парламента, отчитываются перед ним(например, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, Генеральныйконтролер в Колумбии, Комиссия гражданской, т.е. публичной, службы в Индии).Парламент может в любое время обновить состав этих органов, сместить их членовили должностных лиц. Они иногда формируются (избираются, назначаются) на определенныйсрок, что служит им определенной гарантией (например, центральные избирательныекомиссии в ряде стран).

Внутренние органы,парламента. Заседаниями палат и однопалатного парламента руководит председатель(спикер в англосаксонских странах) либо коллегиальный орган (бюро в Испании,организационный комитет в Чехии, президиум сессии в Китае). Председательоднопалатного парламента, палаты, спикер имеет одного или несколькихзаместителей; президиум сессии, бюро избирает председательствующего — иногда онведет заседания в течение всей сессии, иногда члены президиума по очередизанимают место председательствующего. Председателя парламента при двухпалатнойструктуре парламента не бывает, есть лишь председатели палат. При совместномзаседании палат ими обычно руководит председатель верхней палаты (сената).

Руководящий орган палатпарламента может быть избран либо на срок их полномочий (председатели палат вИталии), либо на период одной сессии (президиум сессии Всекитайского собраниянародных представителей). Председатель палаты может быть не избранным, а занятьэто место по должности (вице-президенты являются председателями верхних палат вСША, Индии), по назначению (в палате лордов в Великобритании это лорд-канцлер,назначаемый премьер-министром от имени монарха).

246

 В большинстве странсчитается, что председатель однопалатного парламента или палаты должен бытьполитически нейтральным, беспристрастным. Он зачастую приостанавливает членствов партии или выходит на время председательствования из своей партии. ВВеликобритании он даже не может обедать вместе с другими членами парламента,чтобы те не оказали на него влияния. В других странах он сохраняет партийнуюпринадлежность, активно работает в своей партии (в США это лидер парламентскогобольшинства). В ряде стран председатель, спикер не голосует, он участвует вголосовании только в том случае, если голоса распределились поровну, — тогдаголос спикера дает перевес.

Бывает «сильный» и«слабый» председатель. В первом случае (например, спикер в нижней палате вВеликобритании или Индии) он толкует правила процедуры, определяет способголосования, назначает председателей комиссий (комитетов) палат (правда, сучетом расстановки партийных сил в парламенте), без голосования может принятьили отклонить предложение о прекращении прений, группировать поправки и ставитьих на обсуждение либо не ставить, лишать слова депутата, применять к немудисциплинарное взыскание, в том числе налагать штраф или лишать праваприсутствовать на сессии определенное время (Индия). «Слабым» является,например, председатель палаты лордов в Великобритании, сената в США: он неруководит заседаниями, они проходят на основе саморегулирования, время длявыступлений не ограничено.

К внутренним органампарламента относятся партийные фракции (парламентские партии, депутатские клубыи др.). Они объединяют депутатов, которые принадлежат к одной партии(избирательному объединению, блоку партий) или к нескольким, близким по своимпрограммам. Реже фракции создаются из тактических целей. Иногда наряду сфракциями образуются территориальные объединения депутатов по областнымединицам (Испания). К фракциям могут примыкать отдельные беспартийные депутаты.В странах тоталитарного социализма в парламентах создаются партийные группы, нотолько из членов правящей партии. Ранее, в условиях многопартийности внекоторых социалистических странах, фракции создавались и другими партиями,кроме правящей (Болгария, ГДР, Польша и др.). В настоящее время среди странтоталитарного социализма несколько партий существует только в Китае;

фракций в парламентеони не создают, депутаты группируются по территориальному признаку (попровинциям).

Для создания партийнойфракции (а фракция имеет определенные преимущества — свое помещение впарламенте, право выступать от имени фракции предоставляется вне очереди и др.)необходимо иметь определенное число депутатов от данной партии, устанавливаемоерегламентами палат (например, 20 в нижней палате и 14 в сенате во Франции,

247

 соответственно 20 и 10— в Италии, 10% депутатов в нижней палате парламента Бразилии, 15% в нижнейпалате в Индии). Фракция пропорционально представлена в комиссиях палат иобъединенных комитетах парламента (если такие создаются). Обычно представительнаиболее крупной фракции избирается председателем палаты, его заместителипредставляют другие крупные фракции. Фракции делят между собой постыпредседателей постоянных комиссий палат.

У фракций имеется своеруководство: председатель (иногда — бюро, куда входят лидеры партии), ванглосаксонских странах назначаются «кнуты», обязанность которых — обеспечиватьявку членов фракции в парламент, особенно на голосование. Фракция принимаетрешение о характере выступлений ее членов и голосовании («за», «против» ит.д.). Время, выделяемое для выступлений от имени фракции, обычно зависит от еечисленности. Депутаты вне фракций получают слово после выступленияпредставителей фракций. «Свободное обсуждение», когда депутаты могут выступатьне будучи связаны фракционной дисциплиной, бывает крайне редко и во многихстранах только по специальному постановлению палаты. Наиболее крупная фракция,находящаяся в оппозиции обычно создает свой «теневой кабинет»: выделенные еюлица следят за работой министров и готовятся занять их место в случае победы навыборах.

Важную роль впарламенте и его палатах играют постоянные комитеты и комиссии. Создаютсяобъединенные комитеты палат, комитеты

парламента, комиссии(комитеты) палат. Число их различно и часто меняется. В однопалатном парламентеИзраиля 9 комитетов, в палате общин Великобритании 15 специализированныхкомиссий, в нижней палате конгресса США — 22, а в сенате — 16 и т.д. Постоянныекомиссии бывают отраслевыми, или специализированными (например, по иностраннымделам, по сельскому хозяйству, по здравоохранению), и неспециализированными, обозначаемымиобычно буквами латинского алфавита (в Великобритании). В последнем случаепредседатель палаты решает, в какую из них следует направить законопроект дляпредварительного рассмотрения. Комиссия принимает решения на заседаниях. Кворумобычно составляет половину ее членов, в Польше — 1/3. Представитель комиссиивыступаете содокладом при обсуждении проекта закона, иного решения на пленарномзаседании, и обычно от мнения комиссии в конечном счете зависит судьбазаконопроекта.

Комиссии обсуждаютинформацию министров по своей отрасли. Министры не несут ответственности передпостоянными комиссиями, последние не принимают обязательных для правительства иего членов решений, но во многих странах министры обязаны являться на заседаниякомиссий по их приглашению (например, в Словакии). Если такой обя-

248

 занности непредусмотрено, министры в демократических странах не уклоняются от этого изэтических соображений, опасаясь публичного осуждения в случаепренебрежительного отношения к парламенту (комиссиям). Министры имеют правобыть выслушаны по их требованию в постоянной комиссии. Если член комиссиисистематически пропускает ее заседания, не выполняет поручения комиссии, онможет быть выведен из ее состава, во Франции на 1 / 3 может быть сокращенавторая часть его парламентского вознаграждения.

Особые полномочия имеютпостоянные комиссии в Испании, Италии, секции в Греции. При определенныхусловиях они вправе принимать законы вместо палат. В некоторых из этих странбольшая часть законов принимается именно таким образом, но это законы, неимеющие существенного значения. Наряду с постоянными комиссиями палат создаютсяпостоянные объединенные комитеты парламента (например, в США по экономике,налогам и др.).

Палаты в случаенеобходимости создают временные комиссии — следственные, ревизионные,редакционные и др. Такие комиссии тоже бывают объединенными (например,согласительные комиссии, создаваемые во Франции, Германии при разногласияхпалат). Особого рода временная комиссия — комиссия всей палаты — известна странамс влиянием англосаксонского права. Она представляет собой своего родаюридическую фикцию: палата принимает решение о преобразовании ее в комиссию дляускорения процедуры рассмотрения неотложных законопроектов или законопроектов,не имеющих существенного значения, не вызывающих разногласий.

Во многих палатахсоздаются бюро палаты или советы старейшин. Такое бюро — это не орган поруководству заседанием. Бюро или совет старейшин обычно состоит из председателяпалаты, его заместителей, председателей постоянных комиссий, представителейпартийных фракций. На заседаниях совета старейшин и бюро решаются некоторыеорганизационные вопросы, например о дате пленарного заседания, о повестке дня,об очередности обсуждения вопросов.

В парламентах частоизбирается, обычно из числа молодых депутатов, несколько квесторов, вобязанности которых входит поддержание порядка в зале заседаний, в кулуарах,буфете парламента, а также подсчет голосов при открытом голосовании. Во Францииквесторы играют более значительную роль: они руководят деятельностьюадминистративных и финансовых служб парламента.

Органы при парламенте.Парламент создает различные органы, которые не входят в его структуру, неявляются внутренними органами палат, но помогают ему осуществлять егополномочия или действуют по его поручению. К их числу относятся ведомства,осуществляющие

249

 контроль за бюджетнойдисциплиной, за финансовой и хозяйственной деятельностью (счетные палаты,контрольные палаты, генеральный контролер и др.), парламентские комиссары (омбудсманы)— уполномоченные (комиссары парламента) по правам человека, по правамнациональных меньшинств, по охране окружающей среды, по делам вооруженных сил идр.

Аппарат парламента.Аппарат парламента включает три вида органов и лиц: 1) вспомогательные службыпарламента, его палат и комиссий (библиотека, секретариат, хозяйственная часть,типография, группа компьютерного обслуживания и др.); 2) консультантыпарламента, обычно работающие в исследовательских службах. Часто они не состоятв штате, а, числясь консультантами, выполняют заказы по подготовке разовыхэкспертных заключений; 3) личные помощники парламентариев, их референты,секретари. В США аппарат парламента велик: каждую постоянную комиссию, вчастности, обслуживают около 70 сотрудников;

в Великобританиианалогичных сотрудников лишь 4—5.

Считается, чтовспомогательный аппарат парламента должен быть в высшей степенипрофессиональным и максимально деполитизированным. Поэтому в ряде странпарламентское меньшинство имеет право назначить часть сотрудников вовспомогательный аппарат (в США — до 1/3).

Общее руководствоаппаратом парламента в большинстве стран осуществляют председатели палат, в СШАизбранные, а в Великобритании пожизненно назначенные монархом (на деле —кабинетом) клерки палат.

§ 4. Полномочияпарламента

Классификацияпарламентов с точки зрения их полномочий. В зависимости от полномочий различаюттри вида парламентов: с неограниченными полномочиями, с ограниченнымиполномочиями и консультативные. Считается, что в связи с концепцией верховенствапарламента парламенты с неограниченными полномочиями существуют в большинствестран англосаксонского права: парламент может принять решение по любомувопросу. Однако и в таких странах есть королевская прерогатива (например,вопросы войны и мира в Великобритании, хотя на практике такие полномочияосуществляются парламентом или даже кабинетом министров). В тех странах этойгруппы, где принято жесткое разделение властей (например, в США), а также там,где есть органы конституционного контроля, обладающие правом объявлять законынеконституционными, концепция верховенства парламента подвергается определеннымограничениям.

250

 Концепциянеограниченных полномочий высшего представительного органа принята и в странахтоталитарного социализма, конституции которых обычно содержат переченьвопросов, относимых к компетенции этого органа, а затем следуют слова: «идругие», означающие, что высший представительный орган может принять к своемурассмотрению любой вопрос (на практике парламент действует по указаниюруководства правящей коммунистической партии). Впрочем, и в тех демократическихстранах, где какая-либо партия имеет большинство в парламенте и ее лидерыобразуют кабинет министров, парламент тоже действует под руководством партиибольшинства, кабинета.

Парламенты сограниченными полномочиями существуют во Франции и в некоторых франкоязычныхстранах Африки, ее бывших колониях (Сенегал, Мадагаскар, Габон и др.).Конституции перечисляют вопросы, по которым парламент может издавать законы —законы-рамки, устанавливающие основы правового регулирования (более детальноерегулирование в соответствии с этими законами вправе осуществлятьисполнительная власть), и «исчерпывающие законы», т.е. издаваемые по вопросам,которые могут регулироваться только парламентом. Все остальные вопросысоставляют сферу так называемой регламентарной власти: по ним издаютсянормативные акты президента, правительства, министров, парламент же в эту сферуне должен вмешиваться.

Консультативныепарламенты существуют в некоторых мусульманских странах. Иногда они принимаютзаконы с одобрения монарха, иногда вообще не могут издавать законы (в ОАЭ,например, хотя существует назначаемое Национальное собрание, акты же, имеющиесилу закона, издает Совет эмиров). В Саудовской Аравии подобные акты издаеткороль (после обсуждения в Консультативном совете — совете аш-шура), но они неназываются законами, так как считается, что все важнейшие отношения, являющиесяпредметом законов, уже урегулированы в священных книгах — Коране и сунне.

. Полномочия парламента.Главная задача парламента — принятие законов. Среди них важнейшее значениеимеют основные законы — конституции (в некоторых странах они принимаютсяпарламентами), поправки к ним, органические законы, а также ежегоднопринимаемые законы о государственном бюджете. Все они принимаются по особойпроцедуре, правда, неодинаковой для разных видов законов.

Парламент избирает,назначает, образует другие высшие органы государства, формируя их целиком или вчасти (другую часть может назначать президент). Делает он это самостоятельноили утверждая, давая согласие на кандидатуры, предлагаемые другим высшиморганом государства. Например, на Украине парламент дает согласие президенту наназначение председателя Антимонопольного комитета, председателя

251

 Фонда государственногоимущества, генерального прокурора. В некоторых странах парламент избираетпрезидента (Израиль, Ливан, Турция и др.); парламент (Италия) или одна из егопалат (бундестаг в Германии) является составной частью коллегии, избирающейпрезидента. В странах тоталитарного социализма парламент избирает постояннодействующий орган, который между сессиями выполняет многие полномочияпарламента (Государственный совет на Кубе, Постоянный комитет Всекитайскогособрания народных представителей), избирает (Германия, Япония) или назначаетпремьер-министра (в двухпалатном парламенте это делает нижняя палата). Вомногих странах парламент образует весь состав правительства: путем голосованияпо программе правительства выражает ему доверие, после чего правительствоназначается актом главы государства. Парламент (одна из палат) формируетконституционный суд (или назначает часть его членов), верховный суд (илиназначает его председателя), назначает генерального прокурора, генеральногоконтролера, некоторых других высших должностных лиц.

Полномочия пообразованию высших органов и назначению высших должностных лиц разные палатыобычно осуществляют раздельно: у каждой из них своя компетенция. В СШАпрезидент назначает министров, членов Верховного суда с согласия верхнейпалаты; в Бразилии высшие судьи, генеральный прокурор, председательЦентрального банка назначаются президентом с согласия нижней палаты.

В области внешнейполитики парламент ратифицирует (утверждает) международные договоры или даетсогласие президенту на их ратификацию (при ратификации нельзя вносить поправкив договор, можно лишь ратифицировать его в целом или отказаться сделать это),решает вопрос об использовании вооруженных сил за пределами страны. Он обладаетнекоторыми квазисудебными полномочиями: решает вопросы об импичменте (отрешенииот должности) президента и некоторых иных должностных лиц (например, в США —федеральных судей), выносит решения о предании суду министров и других высшихдолжностных лиц (Франция, Польша). Парламент наделен правом решать вопросы,относящиеся к основам правового положения группы лиц: только он может объявлятьамнистию (прекращать наказание осужденных по определенным статьям уголовногокодекса).

Особое значение имеютфинансовые и контрольные полномочия парламента. В большинстве стран только онвправе устанавливать материальные обременения государства (в частности,принимать решения с государственных займах, о займах у иностранных государств имеждународных организаций), устанавливать налоги, принимать государственныйбюджет в виде единого закона о доходах и расходах государстве сроком на год(Франция) или в виде совокупности бюджетных (финансо-

252

 вых) законов (Япония).Вопросы государственной казны традиционно относятся к важнейшим полномочиямпарламента.

Контроль парламента задеятельностью исполнительной власти и других высших органов государства. Формытакого контроля различны в президентских республиках (а также в дуалистическихмонархиях) и в парламентарных республиках и монархиях. Однако парламент всегда,будучи высшим органом народного представительства, обладает контрольнымифункциями.

Контроль парламентаможет иметь политический характер (например, выражение недоверия министру) июридический (деятельность созданных парламентом расследовательских комиссий).

Используются следующиеформы контроля за деятельностью исполнительной власти, особенно правительства,министров, подчиненных им структур, хотя контроль парламента можетосуществляться и в отношении других органов:

1. Вопросы, к.правительству (иногда отводится особое время специально для вопросов кпремьер-министру), министрам, другим высшим органам государства и должностнымлицам на пленарном заседании парламента (палаты). В соответствии с регламентамипарламентов обычно раз в неделю установлен «час вопросов» к правительству иминистрам, который может длиться 40 минут, а в палате лордов — 20 минут.Вопросы, как правило, подаются заранее в письменной форме и оглашаются назаседаниях палат. Различаются устные и письменные вопросы (ответы на последниеобязательно подлежат публикации). Вопрос должен относиться к фактам и несодержать обвинений. После ответа министра воз можно выступление депутата,задавшего вопрос (но не более 5 минут) Обсуждение ответа не предусмотрено, ирешение по нему не принимается. Для подачи вопросов могут существоватьограничения. Так, в Германии один депутат может задать не более двух вопросов внеделю. Вопросы, требования, просьбы могут быть обращены к министру и не напленарном заседании, а при посещении депутатом министра или в порядке перепискис ним депутата. В президентской республике, дуалистической монархии эта формаконтроля обычно не используется, хотя бывают исключения (например, Египет).

2. Дебаты по заранееопределенным вопросам и общей политике правительства. Их тему, как правило,предлагает оппозиция, но такие предложения могут исходить и от правительства,стремящегося обеспечить себе поддержку в общественном мнении. Возможно началодебатов и по предложению определенного числа депутатов (например, 20 в Египте).Дебаты не преследуют цели вынесения решения с оценкой деятельностиправительства.

253

 3. Интерпелляция,которая используется только в парламентарных республиках и монархиях, а также внекоторых полупрезидентских республиках. Она предусматривает постановку какого-либоважного, общественно значимого вопроса на пленарном заседании, за которойследует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятиерешения путем голосования. Неудовлетворительная оценка ответа, выражениенедоверия, порицание действий могут повлечь за собой отставку министра либоправительства, или, напротив, последнее может, действуя через главугосударства, распустить парламент с назначением даты новых выборов. Посравнению с вопросом подача интерпелляций существенно затруднена. Обычнотребуется большое число подписей, установлены жесткие сроки их подачи иобсуждения и т.д.

4. Постановка вопроса овотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству (решаетсяголосованием). Внесение резолюции о недоверии, как и интерпелляции, затрудненои подчиняется строгим правилам. Обычно этот вопрос ставит оппозиция, пытающаяся«свалить» правительство. Однако и правительство часто прибегает к такой мере,связывая требование принять какой-либо закон с выражением доверия правительствуи угрожая в противном случае своей отставкой. Отставка не всегда желательна вданный момент для части членов оппозиции, поскольку связана с новыми выборами впарламент, а депутаты не всегда уверены, что смогут вновь попасть в него.Бывают и другие причины, в связи с которыми выражение недоверия правительству вданный период нежелательно для оппозиции (например, неуверенность в своейпобеде на выборах при роспуске парламента) или практически невозможно (расколсреди депутатов оппозиции). Поэтому такая мера является действенным средствомдавления правительства на депутатов и нередко успешно им применяется. Вотумнедоверия практически невозможен в дуалистической монархии и президентскойреспублике, где правительство формируется главой государства по собственному усмотрению.В одних полупрезидентских республиках такая мера невозможна, в других возможна,но она всегда крайне затруднена. При вотуме недоверия даже одному министруответственность может быть коллективной; в отставку уходит все правительство(например, в Дании).

5. Доклады и отчетыправительства и министров о своей деятельности на пленарных заседаниях палат.Действенность этой меры зависит от формы правления. В парламентарныхреспубликах и монархиях при неудовлетворительной оценке работы исполнительной властивстает вопрос об отставке правительства и министров, но, посколькуправительство опирается на парламентское большинство, этого, как правило, небывает, да и отчеты практически не заслушиваются «своим» же парламентом(правда, формой таких отчетов могут стать дебаты по политике правительства).При других формах правления доклады и отчеты превра-

254

 щаются, по существу, винформацию, иногда на такие заседания, особенно в некоторыхпостсоциалистических странах, приглашаются не только парламентарии, но ипредставители других государственных органов, что придает происходящемуизвестную парадность.

6. Парламентскиеслушания. Эта форма активно используется в президентских и полупрезидентскихреспубликах и крайне редко — в парламентарных государствах. Особенно эффективныпарламентские слушания в США. Они организуются какой-либо постоянной комиссиейпарламента и имеют целью привлечь внимание общественности, государственныхорганов к вопросам большой значимости. На слушания приглашаются представителиисполнительной власти, известные общественные деятели, ученые, эксперты, другиелица. Какие-либо обязывающие решения на слушаниях не принимаются.

7. Парламентскиерасследования. Для этой цели парламент или его палаты создают специальныекомиссии, которые имеют доступ ко всем документам, включая секретные; вседолжностные лица и граждане должны являться по вызову этих комиссий и даватьпоказания, отказ грозит обвинением в неуважении к парламенту и наказанием. ВИталии, Японии парламентские расследования иногда заканчивались отставкойпремьер-министров, а затем и судом. В США в 1974 г. они привели к первой вистории США отставке президента Р.Никсона.

8. Деятельностьпарламентских комиссаров и других органов при парламенте. Выше уже упоминалосьо счетных палатах, задачей которых является проверка исполнения бюджета,принимаемого парламентом, и других финансовых законов, об уполномоченных поправам человека, о генеральных контролерах. В ряде стран существуют комиссарыпо контролю за законностью в вооруженных силах, по экологии, по равенствуязыков и др. Они не имеют распорядительных полномочий, но делают ежегодныедоклады парламенту о состоянии законности, о недостатках в организацииуправления в соответствующей области, могут обратиться в органы юстиции стребованием возбудить уголовное дело в случаях грубых нарушений законадолжностными лицами, а в некоторых странах и сами могут возбуждать такие дела.Иногда они обязаны следить также за соблюдением этики поведения должностнымилицами.

9. Созыв специальныхзаседаний парламента для контроля за действиями органов исполнительной власти вособых ситуациях (при введении чрезвычайного положения, использовании воФранции президентом исключительных полномочий, применении федеральнойинтервенции в Бразилии).

10. Импичмент по отношениюк высшим должностным лицам, когда парламент (нижняя палата) предъявляетобвинение и в порядке квазисудебного процесса верхняя палата решает вопрос оботрешении от долж-

255

 ности. В некоторыхстранах парламент только формулирует обвинение, а дело рассматриваетспециальный суд.

11. Контроль заделегированным законодательством — актами исполнительной власти, изданными попоручению парламента и имеющими силу закона. Такие акты представляются впарламент и иногда подлежат утверждению им в установленный срок (в противномслучае они теряют силу). В Германии, например, они представляются всоответствующую постоянную комиссию, которая докладывает о них на пленарномзаседании парламента.

§ 5. Порядок работыпарламента

Сессии и заседанияпарламента. Парламент осуществляет свою деятельность в различных формах: нараздельных и совместных заседаниях палат, путем работы постоянных комиссий,деятельности депутатов в избирательных округах, через органы, состоящие припарламенте, и т.д. Совместные заседания палат проводятся крайне редко и лишь вустановленных конституциями случаях: для выборов президента, заслушиванияежегодных посланий главы государства, преодоления вето верхней палаты,заслушивания клятвы президента и др.

Главной формой работыпарламента в подавляющем большинстве стран является сессия, т.е. промежутоквремени, в течение которого периодически созываются пленарные заседания палат,работают постоянные комиссии. Часть остального времени называетсяпарламентскими каникулами, определенный период депутаты работают в своихизбирательных округах, занимаются другими видами депутатской деятельности, вчастности изучением законопроектов, подготовкой к слушаниям, заседаниям. Иногдапонятие сессии распространяют только на пленарные заседания, что неверно.

В некоторых странахгерманского права (Австрии, Германии) понятия сессий нет, там парламентсозывается на заседания его председателем (председателем палаты) по меренадобности, когда подготовлены вопросы для пленарного заседания.

Различаются очередные ичрезвычайные сессии. Очередные сессии созываются главой государства (в странахтоталитарного социализма — постоянно действующим органом парламента) либо одинраз в год (например, в Великобритании и Египте сессия созывается раз в год идлится приблизительно семь месяцев), либо два раза в год (в большей частигосударств). Лишь в отдельных странах ранее конституции предусматривали трисессии в год (Болгария). Если предусмотрены две сессии, то обычно бываютвесенняя и осенняя сессии (в Бразилии, например, с

256

 15 февраля до 3D июняи с 1 августа до 30 декабря). Если президент или иной глава государства несозывает сессию в указанный срок, депутаты обязаны собраться сами. Окончаниеконституционного срока сессии означает прекращение финансирования ее работы.

Внеочередная сессияможет быть созвана президентом по требованию части депутатов (в одних странах —1/3 депутатов, в других — 1/2, в отдельных развивающихся странах — 2/3). Навнеочередной сессии могут обсуждаться только те вопросы, для которых онасозвана. Повестку дня должны указать инициаторы созыва.

Для работы парламента ипринятия им решений необходим кворум. Это понятие имеет два значения: кворумдля заседаний (обсуждения) и кворум для голосования. Для пленарного заседанияпалат в большинстве стран необходимо определенное количество присутствующихдепутатов; только при этом условии заседание считается действительным. Обычнотребуется присутствие более половины депутатов (50% плюс один депутат), ноиногда кворум для заседания гораздо меньше: в Индии — 1/10 часть членовпарламента в нижней палате, в Японии — 1/3, в Великобритании — 40 членов палатыобщин (из 651) и три пэра палаты лордов.

Однако такого кворума,как правило, для принятия решения недостаточно. В большинстве случаев решениепринимается большинством голосов списочного состава парламента (палаты).Поэтому бывает, что кворум для заседаний есть, а для принятия решения голосовнедостаточно. Для принятия конституционных и в ряде случаев органическихзаконов, как отмечалось, установлены еще более жесткие требования (разные нормыквалифицированного большинства). В ряде стран кворума для заседаний и принятиярешений не существует. Поэтому в Израиле, например, бывало так, что причисленности парламента (кнес-сета) в 120 членов законы принимались большинствомв 20, а то и 15 голосов.

Заседания парламента(палат) бывают открытыми и закрытыми. На открытых может присутствовать публика,но в специально отведенных для этого местах (обычно не в зале заседания, анаверху, на галерее). Присутствующие не могут подавать каких-либо реплик,нарушать порядок. На закрытых заседаниях парламента присутствуют лишь его членыи специально приглашенные лица. Решение о проведении закрытого заседания можетбыть принято лишь самой палатой, иногда (например, i Германии) большинством в2/3 голосов присутствующих.

Сессия может бытьпродлена и досрочно окончена по решению парламента (если конституция неустанавливает фиксированных сроков); онг прекращается досрочно в случаероспуска парламента (распускаете;

нижняя палата, аверхняя прекращает свою деятельность, но срок избра

257

 

 ния ее сохраняется). Вразвивающихся странах роспуск парламентов без назначения даты выборов, но собещаниями провести их в будущем часто происходит в результате военных игосударственных переворотов (со времени возникновения самостоятельныхгосударств в Латинской Америке в «третьем мире», включая страны Азии и Африки,произошло около тысячи удавшихся и неудавшихся переворотов).

§ 6. Законодательныйпроцесс

Стадии законодательногопроцесса. Процесс законотворчества занимает более половины времени работыпарламента. Он состоит из нескольких стадий: внесение законопроекта, егообсуждение, принятие закона, промульгация (удостоверение, подписание иопубликование закона главой государства с указанием исполнять закон).Разумеется, многих из этих стадий нет в абсолютных монархиях даже сконсультативными парламентами.

Внесение законопроекта.Составить свой законопроект и предложить его может любое физическое илиюридическое лицо. Можно составить текст и послать его, например, в Национальноесобрание Франции, но парламент не обязан принимать к рассмотрению такой текст.Он обязан рассматривать только проекты, внесенные органами и должностнымилицами, пользующимися по конституции правом законодательной инициативы. Именнотакому праву соответствует указанная выше обязанность парламента. Правозаконодательной инициативы не означает, что парламент должен принятьположительное решение, он лишь обязан выразить свое отношение к проекту.Законопроекты остальных лиц не порождают никаких юридических последствий.

Правом законодательнойинициативы обладают глава государства (не всегда), палаты парламента, ихпостоянные комиссии, правительство, группы депутатов определенной (обычнозначительной) численности (в некоторых странах — несколько десятков человек),отдельные депутаты (в Египте и Польше — один депутат), некоторые органыгосударства, но только по предметам их ведения (Федеральный верховный суд,генеральный прокурор — в Бразилии). В развитых капиталистических странах около90% всех законопроектов вносит правительство. Во многих развивающихся странахдепутаты годами не вносят ни одного законопроекта.

Некоторыезаконопроекты, например о государственном бюджете, может вносить толькоправительство. Инициатива пересмотра конституции в отдельных странах должнаисходить от главы государства. В Италии, США и некоторых других странахзаконопроекты могут быть внесе-

258

 ны в любую палату,финансовые законопроекты в ряде стран вносятся только в нижнюю палату.

Обсуждение законопроектасостоит из нескольких стадий, каждое обсуждение на пленарном заседании палаты(но не в комиссии) называется чтением, работа над законопроектом в постояннойкомиссии называется комитетской стадией.

Обычно бывают тричтения (в Албании предусматривалось четыре), но иногда при принятии срочныхзаконопроектов их число сокращается. При принятии срочных, не вызывающихразногласий, особо важных законов комитетская стадия, особенно в странаханглосаксонского права, может быть заменена заседанием комитета всей палаты,т.е. пленарным заседанием, но проходящим по иной процедуре. В Болгарии, Польше,Швеции применяются два чтения. Каждому чтению может предшествовать комитетскаястадия — обсуждение в соответствующей постоянной комиссии, а после нее — доклади содоклад на пленарном заседании парламентского меньшинства. В некоторыхстранах при обсуждении бюджета, особенно при существенных разногласиях справительством, применяются четыре чтения,

В первом чтенииобсуждаются принципиальные положения проекта. Иногда зачитывается толькозаголовок или автор делает сообщение, за которым следует обсуждение. Послеэтого происходит голосование. При отрицательном решении проект снимается сповестки дня, при положительном — передается в постоянную комиссию,соответствующую профилю проекта. Иногда председатель палаты (спикер) послеоглашения заголовка проекта сам передает его в комиссию. В других случаяхпроект сразу передается в комиссию без рассмотрения на пленарном заседаниипалаты.

Второе чтениепроисходит с докладом автора проекта (представителя правительства, иногооргана, депутата) и содокладом постоянной комиссии. На этой стадии обсуждаетсяи голосуется каждая статья проекта, обсуждаются и голосуются поправки (частопредседатель палаты суммирует одинаковые поправки и вместе ставит их наголосование). В странах англосаксонского права спикер, используя свои большиеполномочия, нередко применяет прием «кенгуру» — по своему выбору ставит наголосование одни поправки, игнорируя другие. Для ограничения времени пренийиспользуется также прием «гильотина» — заранее назначается время прекращенияпрений, и те, кто уже записался, но не получил слова, лишаются возможностивыступить. «Предварительный вопрос» о прекращении дискуссии голосуется безобсуждения. В разных странах для выступления в нижней палате предоставляется от10 до 40 минут. Нельзя выступать дважды. В верхней палате регламент длявыступлений, как правило, отсутствует.

259

 Обсуждение напленарном заседании бывает двух видов: свободное и фракционное. Свободноеобсуждение предполагает, что выступать может каждый депутат и что он,высказывая свое отношение к проекту, не связан фракционной (партийной)дисциплиной. В США обсуждение часто носит именно такой характер, во многихдругих странах свободное обсуждение проводится только по специальномупостановлению парламента (по требованию определенного числа депутатов, хотяотнюдь не большинства). К свободному обсуждению в современных парламентахприбегают весьма редко. В Великобритании за последние три десятилетия оно имеломесто всего несколько раз. Так же обстоит дело в Израиле и многих другихстранах. Обычно обсуждение бывает фракционным, когда от имени фракции выступаетее руководитель или другое уполномоченное им лицо. Решение об этом принимаетсяна фракции заранее, как и решение о принципиальном отношении к проекту.Выступающий дает оценку проекта, вносит предложения о его принятии, отклонении,изменении или дополнении. При системе фракционного принуждения члены фракцииобязаны выступать и голосовать по решению партийного руководства.

В третьем чтенииобсуждается и голосуется проект в целом. На этой стадии возможны толькоредакционные поправки. После этого представители фракций могут выступать толькос кратким заявлением по мотивам голосования, объясняя свою позицию.

Принятие закона. Какотмечалось, оно осуществляется путем голосования на пленарном заседании итребует определенного большинства. В Чехии так называемые обыкновенные законыпринимаются 3/5 голосов состава каждой палаты, в Израиле — большинствомприсутствующих (без кворума), в Румынии — большинством присутствующих (прикворуме более половины), на Украине — более чем половиной конституционногосостава однопалатного парламента.

Члены парламентаголосуют разными способами: с помощью электронной системы (нажимая определенныекнопки на своем пульте), бюллетенями, поднятием руки, путем разделения (выходав разные двери), аккламацией (криком), в ответственных случаях используетсяпоименное голосование. В некоторых странах возможно голосование по доверенностиза отсутствующего депутата. Если нет возражений оппозиции, голосование непроводится, считается, что решение достигнуто путем консенсуса (Индонезия,Испания). Как уже говорилось, голосование в парламенте может быть фракционным(солидарным) или свободным.

Поскольку законопроектстановится законом, только если он принят в одинаковом тексте в обеих палатах(при двухпалатном парламенте), после принятия в одной палате он поступает вдругую (нередко, как

260

 отмечалось,законопроект обсуждается параллельно в обеих палатах, но многие конституциитребуют, чтобы он был принят сначала в нижней палате). Одна из палат, обычноверхняя, может не согласиться с текстом, принятым другой палатой (вето палаты).Тогда возникает вопрос о преодолении разногласий палат.

При разногласиях палатприменяется несколько способов их преодоления: 1) правило «челнока»: проектпереходит из одной палаты в другую, пока не будет принят в одинаковом тексте;2) создание согласительной комиссии из равного числа представителей обеихпалат;

3) созыв совместногозаседания обеих палат с общим голосованием. Так как нижняя палата почти всегдамногочисленнее верхней, закон принимается в редакции нижней палаты. Наконец,вето верхней палаты может быть преодолено вторичным принятием закона нижнейпалатой, но в этом случае обычно требуется квалифицированное большинство, какправило, 2/3 голосов от общей численности палаты. В некоторых странах(например, в Испании, Польше) достаточно простого большинства списочногосостава палаты. В Великобритании вето верхней палаты может быть преодоленотолько на другой сессии парламента, т.е. практически через год.

Особый порядокустановлен для принятия бюджетных и финансовых законов. Законопроект о бюджетевносится только исполнительной властью (президентом, правительством), поправкидепутатов, предлагающие увеличение расходов, снижение доходов, в большинствестран невозможны, сроки обсуждения проекта ограничены (в Великобритании — 26дней, во Франции — 40). Если бюджет не будет принят в установленный срок,правительство может временно ввести в действие проект бюджета или продлитьбюджет прошлого года (осуществлять финансирование по показателям прошлогогода). Финансовые законопроекты всегда вносятся только в нижнюю палату, частопо отношению к таким законам верхняя палата права вето не имеет. Какотмечалось, государственная казна — прерогатива нижней палаты, олицетворяющейнародное представительство.

Промульгация и изданиезакона. После принятия закона парламентом наступает стадия промульгации законаглавой государства. Промульгация включает несколько элементов. Этоудостоверение закона и того факта, что он принят по должной процедуре,подписание закона, распоряжение о его опубликовании и исполнении. Главагосударства имеет право не подписать закон (право вето), и тогда он не вступаетв силу. О способах преодоления вето главы государства — введения закона вдействие без его подписи — будет сказано ниже.

Закон вступает в силу смомента опубликования, в указанный в нем срок или в предусмотренныйзаконодательством страны срок вступле-

261

 ния законов в силу,например через 10 дней после опубликования. Если установлен такой общий срок,конкретный закон может изменить этот порядок, установив для данного закона свойсрок. Сложные законы, затрагивающие широкий круг регулируемых отношений (например,гражданский кодекс, уголовный кодекс), обычно вступают в силу через несколькомесяцев, что специально оговаривается в особых законах о введении кодексов всилу. Определенный срок всегда необходим для того, чтобы население имеловозможность ознакомиться с законом, затрагивающим его права и интересы. Поэтомуневерно, если законы или нормативные акты, затрагивающие права граждан,вступают в силу с момента их подписания.

§ 7. Специальныепарламентские процедуры

Как уже говорилось,помимо принятия закона парламент обладает иными полномочиями, которыеосуществляются в соответствии с особыми процедурами. При выборах и назначенияхорганов государства и должностных лиц право предложить кандидатуру(кандидатуры) имеют только органы или должностные лица, указанные в конституции(например, только президент Украины вправе предложить кандидата на должностьпредседателя Национального банка). При выборах и назначениях их результатыопределяются простым большинством голосов от списочного состава, реже — откворума присутствующих, но при выборах членов постоянных комиссий, в которыхфракции должны быть представлены пропорционально, иногда используется методд'0ндта. Если кандидатура не собирает необходимого большинства голосов,выдвигается новая кандидатура. Повторение той же кандидатуры использовалосьочень редко, в основном в постсоциалистических государствах. В демократическихстранах с устойчивыми традициями такая практика считается неприемлемой поморальным соображениям.

Конституции многихстран предусматривают право парламента делегировать законодательные полномочияисполнительной власти — правительству, главе государства, иногда министрам.Обычно такое делегирование осуществляется по решению большинства парламента, ноиногда установлены более жесткие условия (например, в Дании требуется согласие5/6 состава парламента). Если это право предоставлено правительству, его актыоформляются как декрет-законы президента или как особого рода акты монарха.Существуют специальные формы парламентского контроля за выполнением условийделегирования полномочий, В ряде стран акты, издаваемые на основе делегированияпарламентских полномочий, требуют затем обязательного одобрения парламента,иначе

262

 они теряют силу. Вотдельных случаях устанавливается срок для обсуж дения и голосования по вопросуоб утверждении актов, изданных ш основе делегирования полномочий (например, вИспании — 30 дней ее дня промульгации такого акта). Если возникают возражения,заключе ние может давать соответствующая постоянная комиссия. В некоторые странахтакие акты должны быть «положены на стол» парламента (нг практике они сдаются вбиблиотеку парламента). Они обязательно об суждаются в комитете посубсидиарному (дополнительному, вспомога тельному) законодательству, в иныхпостоянных комиссиях, которьк докладывают о них на заседании палаты. В странахтоталитарного социализма указы, издаваемые постоянно действующимиколлегиальным1 органами парламента (президиумами, государственными советами,постоянными комитетами) по вопросам, нуждающимся в урегулирование законом (этоделается на основе конституционных норм), подлежат обязательному утверждениювысшим представительным органом на его ближайшей сессии. Практически в этом небывает отказов, поскольку указы издаются по инициативе правящейкоммунистической партии. Впрочем и в демократических странах, где правительствоформируется большинством парламента (своей партией или коалицией партий),правительственные акты оспариваются по причине превышения делегированныхполномочий крайне редко.

Особые процедуры связаныс отрешением от должности президента f некоторых других должностных лиц, когдапарламент выполняет квазисудебные функции. Однако его решение распространяетсятолько на смещение с должности, судить же отстраненных должностных лиц долженсуд (Бразилия, США и др.). Иногда парламент только возбуждает обвинение, арассмотрение дела по вопросу о преступлениях президента или министровосуществляет специально создаваемый суд (Польша Франция) или конституционныйсуд (Германия, Италия).

Парламент принимаетиндивидуальные и коллективные петиции просьбы, жалобы, заявления граждан и ихобъединений, касающиеся главным образом их прав. Петиции направляются на имяпредседателя парламента, но передаются через своего депутата от округа. Онирассматриваются в специальной комиссии (иногда в обычной постоянной комиссии взависимости от их содержания) или направляются соответствующему министру,который отвечает петиционеру (петиционерам). Постоянные комиссии докладывают опетициях на пленарном заседании некоторые петиции также могут быть рассмотренына пленарном заседании.

Особые процедурыпредусмотрены при ратификации международных договоров: изучение всоответствующей комиссии, часто с привлечением других комиссий, дающих своизаключения по разным аспектам договора,

263

 сбор мнений изаключений министерств и ведомств. После этого парламент может ратифицироватьдоговор сам или поручить это президенту — в зависимости от характера договора.

При обсуждении проектабюджета, конституции, некоторых важных законов парламент организует широкоеознакомление общественности, местных органов государства и самоуправления спроектом закона. Об особенностях процедур, связанных с вопросами депутатов,интерпелляциями, парламентскими слушаниями, говорилось выше.

§ 8. Непарламентскиеформы осуществления законодательной власти

Возможнынадпарламентские и внепарламентские формы осуществления законодательной власти.Надпарламентские формы связаны с созданием особого рода органов, включающихнаряду с парламентом (он становится частью таких органов, нередко преобладающейпо численности) высших должностных лиц, лиц, назначенных президентом,представителей государственной власти на местах, которые, по идее, должнывыражать интересы местного населения. Такие органы существуют в настоящее времяв некоторых странах Азии. В Индонезии это созываемый раз в пять лет Народныйконсультативный конгресс, состоящий из членов парламента и назначенныхпрезидентом представителей армии, из других так называемых функциональных групп— представителей разных слоев населения. Конгресс принимает общую концепциюразвития страны на последующие пять лет, может принимать законы, имеющие особоважное значение. Он выбирает также президента и вице-президента. ВТуркменистане существует Народный совет (Халк Маслаха-ты). В его состав входятпрезидент республики, депутаты парламента (меджлиса), по одному представителю,избираемому от каждого этрапа (традиционная организация населения),председатель Верховного суда, генеральный прокурор, члены Совета министров,губернаторы областей, некоторые другие лица. Наиболее важные решения принимаетНародный совет, но законодательствует и парламент. Таким же органом, хотя и синым составом, была по конституции Афганистана Великая джирга. Только она моглапринимать и изменять основной закон. Органом такого же рода является Великийнародный хурал в Монголии.

Законодательная властьможет осуществляться и внепарламентским путем, в частности путем принятиязаконов на референдуме, о чем говорилось выше. В Китае «частные законы» —законы по частным вопросам — может принимать Постоянный комитет Всекитайскогособрания народных представителей. Он широко использует это право, посколькусессия парламента собирается лишь раз в год и на короткое время. Зако-

264

 ны по экономическимвопросам (точнее, акты, имеющие силу закона) может издавать Государственныйсовет (правительство) Китая. Для этого ему не нужно какого-либо делегированияполномочий. На Кубе акты, издаваемые Государственным советом — высшим постояннодействующим органом парламента, — также, по существу, имеют силу закона.Несколько законодательных органов существует в КНДР.

В последние десятилетияпоявились и другие, «подпарламентские» формы осуществления законодательнойвласти — издание при определенных условиях законов комиссиями или секциями парламента(Греция, Испания, Италия). Выше было сказано также об осуществленарегламентарной власти и о делегированном законодательстве.

 Глава 12ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И ЕЕ ОРГАНЫ

§ 1. Понятиеисполнительной власти

Создатели концепцииразделения властей полагали, что ограниченный монарх, будучи главойгосударства, одновременно будет осуществлять исполнительную власть черезподчиненных ему министров. В соответствии с этими представлениями создавалисьмногие ранние конституции в монархических государствах, а отчасти и в тех, гденаследственного монарха заменял выборный президент и ему были подчиненыминистры.

В современных условияхпо конституциям различных стран исполнительная власть принадлежит либо главегосударства и правительству (совету, кабинету министров), как в Египте, либотолько главе государства, президенту, как в США, либо только правительству, какв Италии. Ими исполнительная власть делегируется органам и должностным лицамнизшего ранга. На деле во многих странах глава государства (монарх или президент)лишь формально обладает исполнительной властью, в парламентарных республиках ипарламентарных монархиях ее осуществляет правительство (совет, кабинетминистров), по «совету» которого, а на деле по указанию, президент издаетправовые акты. В полупрезидентских республиках правительство, напротив,подотчетно президенту, е руках которого на деле сосредоточено общее руководствоисполнительной деятельностью, хотя по конституции исполнительная власть можетпринадлежать лишь правительству.

Органы исполнительнойвласти не ограничиваются только исполнением законов. Они занимаются такжераспорядительной деятельностью, что необходимо для осуществленияисполнительских задач, издают нормативные акты во исполнение законов. Всоответствии с этим в странах тоталитарного социализма принята концепцияправительства как исполнительно-распорядительного органа.

Наконец, органыисполнительной власти обладают самостоятельными нормотворческими полномочиями,выходят за границы исполнительно-распорядительной деятельности по применениюзаконов. На основе делегированных парламентом полномочий, обладаясамостоятельной регламентарной властью, президент, правительство, министрыиздают множество нормативных актов, регулирующих важнейшие сферы

266

 жизни. Нередко такиеакты имеют не меньшее, а большее, чем закон, значение.

Однако во многихевропейских странах, в Японии монарх лишен конституцией полномочийисполнительной власти или утратил их на практике, оставаясь главой государства,как правило, в виде безвластного символа единства нации. Что же касаетсяпрезидентов, то в последние десятилетия стала прослеживаться тенденцияотделения главы государства от исполнительной власти в парламентарных иособенно в полупрезидентских республиках (в юридическом, а не в фактическомотношении). В последних стали выдвигаться идеи особой президентской власти,арбитражных функций президента по отношению к другим институтам государственнойвласти. Президент — арбитр над всеми публичными властями. Эта идея и нормафранцузской конституции 1958 г. оказала влияние на многие другие основныезаконы, особенно постсоциалистических стран (Казахстана 1995 г., Украины 1996г., Белоруссии 1996 г.).

В президентских иполупрезидентских республиках (Египет, Перу, Украина и др.) создаются особыедолжности премьер-министров, советы министров, которых нет в традиционныхпрезидентских республиках (Бразилии, Мексике, США и др.). Должностьпремьер-министра обособляется от должности президента, юридически многиефункции исполнительной власти изымаются из ведения президента, хотя фактическион остается главным руководителем правительства, а премьер-министр нередкоявляется лишь административным премьером. Это относится и к ситуации внекоторых постсоциалистических государствах, где президент непосредственноруководит деятельностью ключевых министров (обороны, внутренних дел,иностранных дел и др.), которые не подчиняются премьер-министру или, каксчитается, находятся в двойном подчинении: правительству как коллегии(фактически премьер-министру) и президенту.

На местах исполнительнуювласть осуществляют главы субъектов федерации (губернаторы и др.), формируемыепарламентом местные правительства, избранные или назначенные губернаторыобластей, начальники районов, префекты, комиссары, супрефекты и другиепредставители президента и правительства. Им подчинен местный государственныйаппарат, иной, чем аппарат органов местного самоуправления.

В отличие отпредставительных и судебных органов система органов исполнительной властисоставляет единую вертикаль: нижестоящие должностные лица и органы подчиненывышестоящим, обязаны исполнять не только закон, но и указания вышестоящихорганов или должностных лиц; акты нижестоящих органов могут быть отмененывышестоящими.

267

 § 2. Глава государства

Понятие главыгосударства. Глава государства — это конституционный орган и одновременновысшее должностное лицо государства, представляющее государство вовне и внутристраны, символ государственности народа. В разных странах глава государства всоответствии с их конституциями рассматривается либо как неотъемлемая составнаячасть парламента, т.е. законодательной власти, поскольку без его подписи законнедействителен (монарх в Великобритании, президент в Индии), либо как главаисполнительной власти и одновременно глава государства (Египет, США), либо каклицо, являющееся только главой государства и не входящее в какую-либо ветвьвласти (Германия, Италия). Он может быть символом государственности, как монархв Японии, властным арбитром по отношению к другим институтам государства, какпрезидент Франции, единоличным властителем (Оман, Саудовская Аравия).

Глава государствабывает единоличным и коллегиальным. В первом случае это монарх или президент,во втором — постоянно действующий орган парламента, им избираемый. В прошломэто были президиумы высших представительных органов, постоянные комитеты,государственные советы в странах тоталитарного социализма — в СССР, Болгарии,Венгрии, Польше и др. В настоящее время подобным органом являетсяГосударственный совет на Кубе, где нет президента (по конституции главагосударства — председатель Государственного совета). В Китае по конституцииглавой государства является избираемый парламентом председатель республики, номногие функции главы государства он выполняет совместно с Постоянным комитетомпарламента, а некоторые такие функции осуществляет сам Постоянный комитет. ВИране эти полномочия разделены между Руководителем государства, избираемымособым образом из высших духовных лиц — мусульман, и президентом республики. ВШвейцарии функции главы государства осуществляет правительство, а президентизбирается парламентом на один год и существенных полномочий не имеет. В ОАЭсуществует «коллективный монарх», в Малайзии — выборный монарх.

Во многих странахбританского Содружества (Австралия, Канада и др.) полномочия главы государствапринадлежат британскому монарху, но осуществляет их генерал-губернатор — егопредставитель. Он утверждается монархом по рекомендации местного правительства,а в Папуа — Новой Гвинее избирается парламентом. После военных переворотов функцииглавы государства обычно принадлежат хунте (военному, революционному совету) иизбираемому или назначаемому ею президенту. Так было во многих странахЛатинской Америки, Африки, Азии.

268

 Иногда руководительхунты сам провозглашает себя президентом. Пpи коллегиальной форме президентурыосновные полномочия главы государства осуществляются коллегией, а менеезначительные, церемониальные (например, прием верительных грамот иностранныхдипломатических представителей) — председателем коллегии или его заместителем.

 

Глава государства,независимо от его разновидности, имеет некого рые общие для всех странполномочия. В отношении парламента этот созыв его сессий, опубликованиезаконов, право роспуска, иногда — право вето. Глава государства формируетправительство (порой лишь формально его утверждает), обладает правом увольнятьминистров и правительство в отставку, назначать судей, предоставлятьгражданство и право убежища, заключать и ратифицировать определенного родамеждународные соглашения, назначать дипломатических представителей, награждать,помиловать осужденных и др., но осуществление этих полномочий на практикезависит от формы правления, от реального положения главы государства. Крометого, при любой форме правления одни полномочия глава государства можетреализовывать самостоятельно, а для осуществления других требуется согласие илиутвержден» парламента (например, для назначения послов в США) или дажеправительства (в условиях парламентарной республики). В парламентарныхреспублике и монархии, а иногда и в полупрезидентских респуб ликах, для тогочтобы некоторые акты президента или монарха неиствовали, премьер-министр долженскрепить их своей подписью (так называемая контрассигнатура). Реже это можетбыть наряду с подпись» премьера также подпись министра, ответственного завыполнение данного акта президента или монарха.

Монарх. Как правило,монарх (король, султан и др.) является главой государства и одновременно главойисполнительной власти. На деле однако, вся полнота власти ему принадлежиттолько в абсолютной монархии. Реально полномочиями главы государства и главыисполнительной власти он пользуется в дуалистической монархии, в парламентарнойже монархии акты главы государства и главы исполнительной власти он совершаетобычно по указанию правительства.

Как уже говорилось,монарх получает и передает свой пост по наследству. Существует несколько системнаследования:

1) салическая, когдапрестол наследуют только мужчины (прежде всего старший сын), а женщины, в томчисле дочери, исключаются из числа наследников престола (Бельгия, Норвегия,Япония и др.);

2) кастильская, когдаженщины (дочери) наследуют престол, если у покойного монарха нет сыновей. Еслиже есть младший сын и старшая

269

 сестра, то сын имеетпреимущество (Великобритания, Дания с 1953 г., Испания, Нидерланды и др.);

3) австрийская (онасуществовала в прошлом), когда женщины могут наследовать трон при условии, чтово всех поколениях данной династии нет мужчин (на практике, во всяком случае впоследние столетия, женщины по данной системе пост монарха не занимали);

4) шведская, всоответствии с которой по закону 1980 г. женщины наследуют престол на равныхоснованиях с мужчинами. В настоящее время 18-летняя дочь короля Швеции, укоторого есть еще младший сын, является претендентом на трон и действует какзаместитель короля во время его отъездов из страны (до принятия закона 1980 г.в этом государстве трижды правили королевы: в XIV, XVII и XVIII вв.);

5) мусульманская, когдатрон наследует, по существу, не определенное лицо, а «благородная» правящаясемья (часть династии), которая сама уже решает, кто именно из ближайшихродственников покойного короля (не обязательно сын) займет освободившийся трон(Катар, Кувейт, Саудовская Аравия и др.). Эта же семья при участии высшихсвященнослужителей и мусульманских ученых (улемов) смещает короля и ставит наего место другого члена семьи (так было, например, в Саудовской Аравиивследствие обвинения короля в недостаточном благочестии);

6) племенная, когдакороль рассматривается как главный вождь племени, а его наследника определяетплеменной совет из числа многочисленных сыновей покойного. В Свазиленде этоделает племенной совет

 во главе скоролевой-матерью, в чем сказываются пережитки матриархата. Последний раз онизбирал короля в 1982 г. из числа более 150 сыновей покойного.

Особенностинаследования престола существуют в Непале, Бутане и некоторых других странах,когда трон хотя и наследуется определенной династией (в некоторых странах этозаписано в конституции), но король сам еще при жизни определяет будущегонаследника — не обязательно старшего сына. В Малайзии король не наследственный,а выборный. Он избирается на пятилетний срок султанами монархических субъектовфедерации (есть и немонархические) и только из их числа.

После наследованияпрестола предусмотрен особый обряд коронации. Этот торжественный акт происходитв главном соборе страны, в присутствии высшего духовенства, высших должностныхлиц, парламентариев, приближенных монарха, дворянства (если в государстве неотменены дворянские титулы). В странах Африки подобный обряд (в том числе дляплеменных монархов отдельных частей государства, например в Уганде, имеющей вцелом республиканскую форму правления) совершается в присутствии вождей племен.При коронации первосвященник

270

 государстваблагословляет монарха на царствование, надевая ему корону и вручая другие знакимонаршего достоинства — державу, скипетр и др. В странах Азии и Африки этотобряд имеет свои традиции. Коронация означает окончательное воцарение монарха.

Если престол наследуетмалолетний монарх, то до его совершеннолетия один из ближайших родственниковмонарха или другое близкое к нему лицо с согласия семьи и по совету высшихдолжностных лиц, иногда с утверждения парламента или по назначениюправительства, становится регентом. В некоторых случаях создается регентскийсовет из нескольких человек. Регент и совет действуют от имени монарха. Еслимонархом (королевой) становится женщина, ее муж не становится королем, он лишьее супруг и имеет особый высший дворянский титул.

Правовое положениемонарха. Монарх — лицо неприкосновенное. Он не может быть привлечен кадминистративной, уголовной ответственности, против него не может быть обращенгражданский иск. За действия монарха по управлению государственными деламиполитическую ответственность несут его министры. На практике, однако, во времяанглийской и французской буржуазных революций в XVII и XVIII вв. казниликоролей, в Центральноафриканской Республике судили свергнутого е результатепереворота 1979 г. императора Бокассу. Расправы со свергнутыми своимиродственниками монархами (обычно пожизненное заточение их в темницу) былинередки в некоторых мусульманских странах.

Монарх имеет право наособый титул — король, султан и т.д. Иногда его официальный титул оченьдлинный, так как включает разные владения монарха. Он имеет право на особоеобращение «Ваше Величество», которое не может использоваться при обращении кдругим лицам в данном государстве, кроме супруги монарха. Монарх обладаетгосударственными регалиями (трон, корона и др.), имеет свой двор — лиц, заняты?обслуживанием его самого и семьи, но оплачиваемых из государственного бюджета.Для этого парламент ежегодно выделяет денежные средства — цивильный лист. Частомонарх наделяется правом вето по отношению к законам (в отличие от президентаон может обладать правок абсолютного вето, которое парламент не можетпреодолеть), но во многих странах его не использует (например, в Великобританиипочти три столетия, в связи с чем сложился конституционный обычай онеприменении вето монархом). В мусульманских странах монарх вето не использует,так как в этом нет необходимости: парламент зависит от монарха Некоторые новыеконституции, например испанская, японская, монарх правом вето не наделяют.

В соответствии сконституцией монарх назначает правительство, но на деле в парламентарныхмонархиях он только подписывает соответствующий документ, состав жеправительства обусловливается соотноше

271

 нием различных сил впарламенте и определяется партией, обладающей парламентским большинством. Кандидатурыминистров подбираются лидером партии. В дуалистических монархиях монарх самподбирает и назначает министров, возглавляя на деле правительство (правда,всегда имеется пост премьер-министра); в абсолютных монархиях он имеетнеограниченную власть, хотя тоже обычно есть должность премьер-министра и еезанимает, как правило, один из ближайших родственников монарха.

По традиции или всоответствии с конституцией на монарха возлагаются некоторые обязанности. Онрассматривается как арбитр в обществе и должен быть лицом беспартийным.Некоторые конституции требуют от монарха определенной религиознойпринадлежности (быть приверженцем англиканской протестантской церкви вВеликобритании, евангелической веры в Швеции, ислама — во всех мусульманскихстранах, буддизма — в Таиланде). Зачастую в соответствии с конституцией монархуне разрешается покидать страну без разрешения парламента или правительства. Внекоторых странах монарх — глава государственной церкви,

Фактическая рольмонарха в разных странах различна. В дуалистической и особенно в абсолютноймонархии он имеет реальную власть, в парламентарной — царствует, но не правит.В последнем случае его влияние на политическую жизнь невелико, а иногда даженичтожно; он подписывает (и не может отказаться от этого) все акты, которые емупередают парламент и правительство. В то же время у монарха есть резервные,«спящие» полномочия, королевская прерогатива, которая может быть использована вопределенных ситуациях. В 1981 г., используя свои полномочия, испанский король активновыступил в защиту демократии, против попытки группы офицеров восстановитьреакционные франкистские порядки (в принципе не имеет значения, какими личнымимотивами король руководствовался при этом), но возможны и противоположныеакции: по тексту конституций в парламентарных, а на деле е дуалистическихмонархиях (в Марокко, Непале и некоторых других странах) монархи нередковыступают с крайне антидемократических позиций.

В развитых странах нетсколько-нибудь заметного общественного движения, выступающего 'против монархии,за замену ее республикой. Исключение составляет Австралия, где правящая партияпри поддержке общественности ставит вопрос о провозглашении республики в 2000г. В развивающихся странах культивируется преданность населения монарху, что поддерживаетсярелигией, но есть и движения, чаще всего подпольные, выступающие за республику.

Президентура.Существуют две основные формы президентуры:

272

 единоличная(президент) и коллегиальная (Президентский совет, существовавший ранее вЙемене, Судане, Алжире и некоторых других странах, Государственный совет наКубе и др.). В Иране основные полномочия президентуры разделены междуРуководителем государства и президентом, это «двуглавая президентура». Обособенностях Китая, где есть глава государства (Председатель республики), ноосновные полномочия главы государства выполняет Постоянный комитет парламента,а также Швейцарии, где полномочия коллегиального главы государства иправительства совмещены, говорилось выше.

Президент можетзанимать различное положение в системе государственной власти: быть толькоглавой государства (Германия), одновременно главой государства и исполнительнойвласти (Бразилия, США), главой государства и фактическим руководителемправительства при наличии особой должности административного премьер-министра(Египет, Франция). Президент избирается на определенный срок: три года вЛатвии, четыре года в США, пять — в Бразилии, шесть — в Египте, семь — воФранции. Бывали, однако, и «пожизненные президенты», а также президенты, занимавшиесвои посты иными путями, чем выборы (об этом будет сказано ниже).

Для избрания надолжность президента обычно выдвигаются следующие условия: гражданство данногогосударства (в Польше на выборах 1980 г. на пост президента баллотировалосьлицо, имевшее кроме польского еще два гражданства: канадское и перуанское),наличие полных гражданских и политических прав, достижение определенноговозраста (обычно 35 лет, но в Никарагуа — 25, в Венесуэле — 30, в Китае — 45, вИталии — 50). Иногда устанавливается и предельный возраст (например, в Намибии— не старше 65 лет). Многие конституции устанавливают для кандидатаопределенный срок проживания в данной стране (в Болгарии — 5 лет, на Украине —10, в США — 14, в Грузии — 15). В ряде случаев требуется, чтобы кандидат был ненатурализованным гражданином, а уроженцем данной страны или родившимся от ееграждан. В Нигерии кандидат на должность президента должен иметь среднееобразование, в Турции, Азербайджане — высшее, на Филиппинах он должен уметьчитать и писать. Есть и другие условия.

Кандидат в президентыможет быть выдвинут группой избирателей. Во Франции это 500 граждан, но нерядовых, а являющихся членами парламента, региональных советов, генеральныхсоветов департаментов (т.е. региональных органов самоуправления),территориальных собраний заморских территорий, мэрами городов. На Украине длявыдвижения кандидата должно быть созвано собрание избирателей не менее 500человек; оно создает инициативную группу, которая и подает заявку о выдвижениикандидата, но для того, чтобы кандидат был зарегистриро-

273

18 1465

 ван, необходимособрать в его поддержку не менее 100 тыс. подписей избирателей, причем не менее1500 в каждом из 2/3 избирательных округов. Кандидатура президента может бытьтакже выдвинута политическими партиями, избирательными объединениями, блоками.В Венгрии кандидат выдвигается не менее чем 50 депутатами парламента, в Египте— 2/3 общей численности парламента (если кандидат не соберет 2/3, тобольшинством). Регистрация кандидата во многих странах обусловлена внесениемповышенного избирательного залога (например, 10-кратного по сравнению скандидатом в нижнюю палату парламента Франции).

Существуют различныеспособы избрания президента:

1. Голосование впарламенте (Чехия, Словакия, Венгрия, Турция, Албания и др.). Для первого туравыборов обычно требуется квалифицированное или абсолютное большинство голосов,но при множественности кандидатов такой результат достигается редко, голосараспределяются между разными кандидатами. В последующих турах требованияснижаются, однако из-за партийной раздробленности обычно проводится многотуров. В Турции накануне принятия конституции 1982 г., снизившей требования,было проведено более 100 туров, в Италии в 1992 г. — 16. Теперь для выборовпрезидента в Турции в первом туре требуется 2/3 голосов, во втором и третьемдостаточно абсолютного большинства, на четвертый тур выносятся две кандидатуры,набравшие относительное большинство. Президентом становится получившийотносительное большинство голосов. В Словакии для избрания президента, как идля смещения его парламентом, необходимы 2/3 голосов. Президент, избранныйпарламентом, обычно, хотя и не всегда, «слабый» президент: он получает своиполномочия не непосредственно от избирателей, а от представительного органа ине может противопоставлять себя ему.

2. Голосованиевыборщиков. Избиратели голосуют за выборщиков, а последние, не собираясьвместе, избирают президента из числа кандидатов, выдвинутых партиями(Аргентина, США, до 90-х годов Финляндия). При этом способе результаты выборов(имя будущего президента) становятся известны до голосования выборщиков, кактолько подсчитана их партийная принадлежность: президентом будет тот, кто имеетза собой большинство выборщиков.

3. Избрание президентаспециальной избирательной коллегией, о которой говорилось выше (Федеральноесобрание в Германии, состоящее из членов нижней палаты и такого же числапредставителей земель, коллегия, состоящая из членов обеих палат парламента иделегатов областных советов в Италии, коллегия из избранных членов обеих палатпарламента в Индии и законодательных собраний штатов).

274

 4. Избраниенепосредственно избирателями (Мексика, Украина, Франция и др.).

Переизбрание президентана следующий срок во многих странах ничем не ограничивается (Египет, Франция,Сирия и др.). В Германии, США одно и то же лицо может быть избрано в президентытолько на два срока. В Аргентине можно избирать дважды, но первый раз — нашесть лет, второй — только на четыре года. В Мексике установлен только одинсрок — шесть лет. Конституция Мексики запрещает под каким-либо видом избиратьодно и то же лицо на должность президента на второй срок; нельзя избирать ивременного президента. Невозможно переизбрание президента также в Боливии,Никарагуа (с 1995 г.), Эквадоре. Перечисленные ограничения призванывоспрепятствовать возможному президентскому авторитаризму, ибо президенты,избиравшиеся в некоторых странах Латинской Америки и Африки на седьмой и дажевосьмой срок, сосредоточивали в своих руках непомерную власть. В настоящеевремя в некоторых странах Азии есть президенты, избранные на четвертый и пятыйсрок.

В подавляющембольшинстве случаев президентами избирались мужчины, но в последние десятилетияпост президента стали занимать и женщины (Аргентина, Филиппины). В настоящеевремя женщины являются президентами в Ирландии, Исландии, Шри-Ланке.

Нередко президентамипровозглашает своих руководителей военная хунта, захватившая власть. В1994—1995 гг. в большинстве азиатских постсоциалистических стран (Туркменистан,Узбекистан и др.) вместо выборов были проведены референдумы о продлении срокадействующего президента до 2000 г. В прошлом в некоторых странахсоциалистической ориентации президенты избирались съездом правящей партии(Конго), президенты провозглашались пожизненными (КНДР, Тунис, Уганда,Экваториальная Гвинея и др.). Пожизненным президентом был И.Броз Тито вЮгославии, в конституции которой говорилось, что президент избирается, но этоправило не распространяется на Тито. В Иране Руководитель государства(подлинный глава государства) в отличие от президента избирается не путемвсеобщих выборов, а особой коллегией лиц, преимущественно духовных, которые всвою очередь избираются населением. Руководитель государства в Иране долженбыть высшим духовным лицом — муфтием. В Швейцарии президент и вице-президентизбираются парламентом (Федеральным собранием) сроком на один год, но вопрекиих титулам они не обладают основными полномочиями главы государства: этиполномочия принадлежат коллегиальному органу — Федеральному совету.

Полномочия, обязанностии ответственность президента. Согласно многим конституциям, президентпользуется неприкосновеннос-

275

 тью, его нельзяпривлечь к административной ответственности, уголовное наказание возможнотолько после отрешения президента от должности (обычно путем импичмента).Однако президент, добровольно уходящий в отставку, как правило, добиваетсяпринятия закона или соглашения о его неответственности. Во многих странах кпрезиденту может быть предъявлен гражданский иск. Гражданские иски к государствутакже могут быть обращены к президенту как представителю государства.

Президент имеетопределенные привилегии: свою резиденцию (обычно не одну), особый транспорт,включая самолеты, охрану, свой штандарт — флаг, являющийся символомпрезидентской власти. Во многих странах существует особое обращение кпрезиденту — «Ваше превосходительство». Денежное содержание президентуустанавливается законом парламента и обычно является наиболее высоким средидолжностных лиц.

Полномочия президентачасто сформулированы однотипно в президентской, полупрезидентской,парламентарной республике, но на самом деле в их осуществлении существуетогромная разница, связанная с особенностями формы правления.

Президент обладаетследующими полномочиями:

1. Полномочия попредставительству государства вовне и внутри страны. В этом качестве онназначает дипломатических представителей, при нем аккредитуются зарубежныепослы, он назначает своих представителей в субъекты федерации некоторыхфедеративных государств (например, губернаторов штатов в Индии). Какдолжностное лицо, обязанное сохранять единство государства, он выступает синициативой согласительных процедур в спорах между федерацией и ее субъектами,между субъектами федерации, между палатами парламента и т.д. Президент обеспечиваетсогласование функций и взаимодействие органов государственной власти.

2. Полномочия вотношении парламента и осуществления им законодательной власти. Президентназначает дату выборов в парламент (в случае истечения срока его деятельностиили досрочного роспуска), созывает парламент на сессии (издает соответствующийдекрет, даже если в конституции указаны даты созыва сессий), может досрочнораспустить парламент с назначением новых выборов, подписывает (санкционирует)законы и обладает правом вето (отказа в подписи), публикует их. Президентвсегда имеет право только отлагательного вето, которое может быть преодоленоповторным принятием закона парламентом (в большинстве стран для этогонеобходимо квалифицированное большинство голосов, иногда достаточно абсолютногобольшинства голосов однопалатного парламента или каждой из его палат). Какговорилось, президент промульгирует законы. Он, как правило, обладает правомзаконода-

276

 тельной инициативы (вСША такого права у него нет), во многих странах может обращаться к парламенту спосланиями, которые заслушиваются на совместных заседаниях палат и обычно неподлежат обсуждению. В них говорится о целях деятельности государственныхорганов на предстоящий год, о необходимом законодательстве (ежегодныепослания), о срочных мерах, которые необходимо принять по важнейшим вопросамгосударственной жизни.

3. Полномочия поформированию других высших органов государства. Президент назначаетправительство самостоятельно или по предложению лидера партии большинства(коалиции партий) в парламенте. В некоторых странах он назначаетпремьер-министра (Украина) или министров (США) с согласия парламента. Президентназначает многих высших, а иногда и не только высших, должностных лиц, например

судей.

4. В сференормотворческой деятельности президент издает нормативные акты (указы, декреты,декрет-законы), отменяет акты органов исполнительной власти. Акты президента,имеющие силу закона, обычно издаются до принятия закона по данному вопросу, и спринятием соответствующего закона они утрачивают силу. Такие акты издаютсятакже в качестве временных мер, на основе делегирования соответствующихполномочий парламентом, в этом случае они подлежат контролю последнего. Онимогут издаваться и на основе регламентарной власти. В парламентарной республикеакты президента нуждаются в контрассигнатуре. По общему правилу, актыпрезидента носят подзаконный характер, но на практике могут играть доминирующуюроль (это зависит от влияния президента, от его личных качеств), а в некоторыхгосударствах Востока они ставятся на уровень закона или даже выше его.

5. Полномочия поурегулированию чрезвычайных ситуаций. Президент вправе объявлять чрезвычайное,военное, осадное положение в соответствии с принятым об этом законом (наопределенный срок и под контролем парламента), вводить президентское правлениев субъектах федерации, осуществлять федеральную интервенцию (вмешательство).

6. Полномочия пораспоряжению вооруженными силами. По конституции президент являетсяглавнокомандующим со всеми вытекающими отсюда последствиями. Он назначаетвысший командный состав армии, присваивает высшие воинские звания, отвечает забезопасность государства; при нем обычно создается совещательный орган — советбезопасности.

7. Как высшеедолжностное лицо президент назначает государственных служащих определенныхрангов.

8. Полномочия в сфереправового статуса личности. Президент вправе принимать лиц в гражданстводанного государства, разрешать

277

 выход из гражданства,смягчать наказания, предоставлять помилование он награждает орденами, медалями,присваивает почетные звания и т.д

Президент являетсягарантом конституции, прав и свобод граждан Он принимает меры по охранегосударства.

Конституциипредусматривают обязанности президента и содержат определенные запреты.Президенту запрещается любое совмещение должностей и мандатов, иные виды работ,участие в руководств» акционерных компаний, приобретение государственногоимущества иногда не разрешается получать вознаграждение также за научную,художественную или литературную деятельность, если он занимается ею В некоторыхстранах президенты на период избрания прекращают членство в политическойпартии, другие продолжают партийную деятельность. Нередко президент можетпокидать страну лишь с разрешения

парламента.

При президенте создаютсяразличные совещательные органы, помогающие ему осуществлять конституционныеполномочия (Совет республики в Бразилии, советы по экономике, по вопросамобороны и др. npи президенте Египта). Значение таких органов, например советабезопасности, бывает выше значения иных органов, предусмотренных конституцией.Президент имеет свои собственные службы, аппарат, канцелярию Роль такогоаппарата особенно велика в полупрезидентских и президентских республиках. Впарламентарных республиках такой аппарат невелик и выполняет менее значительныефункции.

В отличие от монархапрезидент несет ответственность за cbol действия. Он отвечает загосударственную измену, взяточничество, совершение других тяжких преступлений.Формы, процедуры и условия этой ответственности особые: уголовнаяответственность наступает лишь после отрешения президента от должности. В СШАобвинительное заключение принимает нижняя палата, а судит президента, т.е.решает вопрос об отстранении его от должности, сенат. На Украине, в Казахстанеи некоторых других постсоциалистических государствах эта процедура значительноусложнена. Вопрос об импичменте может быть постав лен только значительнойчастью членов нижней палаты, после чего создается специальная комиссия,готовящая текст обвинения. В процедуре участвуют конституционный и верховныйсуды, дающие свои заключения. Решения принимаются квалифицированнымбольшинством голосов, установлен сжатый срок, в течение которого должназавершаться эта процедура. Если в указанный срок решение не будет принято, обвинениепротив президента считается отклоненным.

В США импичмент противпрезидента пытались применить неоднократно, но дело дошло до процедуры впарламенте лишь дважды, оба раза

278

 без успеха: один раз всенате для смещения президента не хватило одного голоса, а президент Никсон в1974 г. сам ушел в отставку, не дожидаясь импичмента. Импичмент имел место вБразилии в 1992 г., в Венесуэле в 1993 г.

В некоторых странахмогут быть применены иные процедуры, чем импичмент. В Словакии президент можетбыть смещен с должности парламентом за действия, направленные противдемократического строя, целостности государства, большинством в 3/5 голосов.Такая попытка предпринималась, но необходимого количества голосов не былополучено. В Румынии, Азербайджане по конституции 1995 г. такое решениепринимается большинством голосов всего состава парламента, но выносится нареферендум, который и принимает окончательное решение. В Австрии, Исландиипрезидент может быть отозван со своего поста избирателями (эта норма не применяласьни разу). В Польше и Франции парламент может принять обвинительное заключение,а судит президента особый суд.

На практике в отдельныхпостсоветских республиках (Азербайджан и др.) в начале 90-х годов некоторыепрезиденты были смещены со своих постов путем голосования избирателей, носудебных процессов не было. Имелись случаи добровольной отставки президента(Чехословакия), вынужденной отставки (США, Югославия), причем отстранениепрезидента от власти иногда сопровождалось вооруженной борьбой (Грузия).

Президент получаетдолжностной оклад, в пересчете на доллары США составляющий: в Чехии — 17,5 тыс.в год, в Польше — 28 тыс., в США—200 тыс.

В парламентарныхреспубликах за редчайшими исключениями (например, Словакия) за акты поуправлению государством президент ответственности не несет. За это отвечаютминистры, правительство, по совету которого президент принимает соответствующиеакты. В президентских и полупрезидентских республиках президент также не несетответственности перед парламентом (кроме рассматриваемого ниже импичмента).

Вице-президент не имеетзначительных полномочий ни в одной стране. Он замещает президента в случае егоотсутствия, становится «временным президентом» при тяжелой болезни, смерти,отставке президента, но в течение сравнительно короткого срока должны бытьпроведены президентские выборы.

Вице-президент обычноизбирается в паре с президентом как кандидаты одной партии и по той же системе,что и президент. В отдельных развивающихся странах вице-президент назначаетсяпрезидентом (Египет и др.), причем бывает иногда несколько вице-президентов:первый, второй и т.д. В Сомали одно время было три вице-президента. В некото-

279

 рых странах должностьвице-президента не предусмотрена. В тех странах, где должности вице-президентанет, президента обычно замещает председатель одной из палат парламента (чаще —сената) или глава правительства. В случае отсутствия президента его замещаетпредседатель сената (Франция), премьер-министр (Украина), председательоднопалатного парламента (Венгрия). Конституция Болгарии устанавливает, чтовице-президент не должен выступать против политики президента, при разногласияхон должен уйти в отставку.

§ 3. Правительство

Понятие, состав иструктура правительства. Правительство может иметь различные названия: советминистров, кабинет, кабинет министров, государственный совет (Китай),административный совет (КНДР), федеральное правительство (Германия),правительство (Чехия) и др. В субъектах федерации, иногда в политическихавтономиях бывают местные правительства. В некоторых странах (Бразилия,Мексика, США и др.) такого коллегиального органа ни в государстве в целом, ни всубъектах федерации нет, министры, каждый в отдельности, подчинены президенту,а в штатах должностные лица — губернатору (некоторые должностные лица,избираемые в США, как и губернатор, населением, ему подчинены только поотдельным вопросам). Однако в последние десятилетия все чаще во многихпрезидентских и во всех полупрезидентских республиках создается коллегиальныйорган, называемый обычно советом министров. Правда, он имеет ограниченныеполномочия, как и его председатель — премьер-министр: фактически правительствомруководит президент.

Как правило,правительство — это коллегиальный орган исполнительной власти, обладающий общейкомпетенцией осуществляющий руководство государственным управлением. Онвозглавляет административную, т.е. исполнительно-распорядительную, деятельностьв стране, под его руководством находятся государственный аппарат, вооруженныесилы, финансы государства, иностранные дела.

С точки зренияперечня/должностных лиц состав правительства в разных странах различен. В егосостав входит возглавляющий правительство премьер-министр, который может иметьдругие официальные названия — премьер Государственного совета в Китае, министр-председательв Болгарии, государственный министр в Швеции. Под руководством премьераработают министры, государственные министры (в Японии так называется любой членкабинета министров, в Португалии — заместители премьер-министра),государственные секретари (в США так называ-

280

 ют министраиностранных дел, другие министры называются секретарями, в Великобританииразличаются «старшие» и «младшие» по своему положению министры — первые обычноназываются государственными секретарями), парламентские секретари, которыеобеспечивают связи правительства и министров с парламентскими структурами,представляют министров в парламенте.

В состав правительствачасто включаются министры без портфеля — лица, которые не руководят какими-либоведомствами, но на заседаниях правительства имеют право решающего голоса.Иногда они выполняют отдельные поручения премьер-министра, координируют работугруппы министерств.

В некоторых странах,особенно в Великобритании, по традиции сохраняются средневековые названияотдельных членов правительства иногда не дающие точного представления о кругеих занятий: лорд-канцлер (по существу, это министр юстиции,председательствующий также в палате лордов), лорд — хранитель печати, канцлерказначейства (министр финансов). В некоторых развивающихся странах бываетдолжность главного министра (министра-координатора), курирующего работанескольких однородных министерств, бывают также министры, управляющие крупнымирегионами страны. В Великобритании есть также министры по делам Шотландии,Уэльса, Северной Ирландии. Конституцией или законом может быть установленаопределенная численность министров: не мене 7 в Норвегии, 7—15 в Ирландии, неболее 14 в ОАЭ.

В странах тоталитарногосоциализма должность министра с правом решающего голоса имеют иногда заместителипредседателей крупных государственных комитетов, например планирования,руководители массовых общественных организаций — женской, молодежной,профсоюзов, включаемые в состав правительства в соответствии с их общественнымположением (например, в Румынии в прошлом). Иногда в заседаниях правительстварегулярно участвуют не имеющие ранга министра руководители неправительственныхведомств, но лишь с правом совещательного голоса. Во Вьетнаме, на Кубе взаседаниях правительства на регулярной основе участвуют руководители крупнейшихобщественных организаций, но также с правом совещательного голоса.

Нередко в составеправительства создаются более узкие структуры которые могут выполнять некоторые(порой довольно важные) полномочия правительства. Существуют четыре формы такихорганов:

1) в некоторых странахс влиянием англосаксонского права (в само? Великобритании, в Индии и др.)различаются правительство и кабинет Правительство включает всех министров,младших министров, которые по терминологии других стран, являются лишьзаместителями ведущих министров, иных лиц, и вследствие этого имеет оченьширокий состве

281

 (иногда более 80человек). Однако правительство никогда не собирается в полном составе какособый орган. Заседает и правит страной кабинет, как правило, включающий около20 или немногим более министров, которые отбираются премьер-министром иприглашаются им в свою резиденцию на заседания обычно раз в неделю;

2) в некоторых странахконтинентального права (Франция, франкоязычные страны Африки и др.) различаютсовет министров и совет кабинета. Заседания совета министров — это официальныезаседания правительства, проходящие под председательством президента; на нихпринимаются наиболее важные решения. Заседания совета кабинета проходят подпредседательством премьер-министра, обычно каждый раз по особому поручениюпрезидента; на них рассматриваются главным образом оперативные вопросы;

3) в странахтоталитарного социализма нередко внутри правительства создается особый орган —президиум или бюро правительства. В его состав входят премьер, его заместители,иногда некоторые министры. Президиум (бюро) принимает решения по многим важнымвопросам, относящимся к компетенции правительства;

4) в некоторых случаяхв составе правительства создаются межведомственные комитеты или комиссии,объединяющие группы родственных министерств. Им также делегируются полномочияпо решению отдельных вопросов компетенции правительства.

Особую роль вправительстве играет премьер-министр (председатель правительства). От негозависит подбор кандидатур в состав правительства. Нередко парламент избираетили назначает только премьер-министра, остальных министров он назначает исмещает сам (Болгария, Германия). Часто он принимает решения от имениправительства. При нем создаются различные органы — ведомство федеральногоканцлера в Германии, гражданский и военный кабинеты во Франции. У него естьличный секретариат. Для предварительного решения вопросов или для ихокончательного решения он созывает совещания близких ему министров.

Премьер-министры имеютвысокий должностной оклад. Выше всех оплачиваются премьер-министр Сингапура —810 тыс. долл. США в год, премьер-министр Японии — ,400 тыс. (вдвое большепрезидента США и в 14 раз больше президента Польши).

При правительствесоздается орган управления делами правительства. Управляющий деламиправительства в странах тоталитарного социализма нередко имеет ранг министра, вдругих странах он тоже иногда называется министром по делам правительства.

В странах Западаправительство, будучи создано главой государства, парламентом, не подчиняетсяуказаниям своей партии; считается, что

282

 оно не может служитьинтересам партии, а должно отстаивать общегосударственные интересы. Фактически,однако, в составе правительства находятся именно лидеры партии, но главную рольиграет не центральный орган партии, а ее парламентская фракция. В странахтоталитарного социализма правительство действует по указаниям центральногокомитета правящей партии.

Формированиеправительства. Способ образования правительства зависит от формы правления. Вединичных еще сохранившихся абсолютных монархиях, в том числе и в прикрытыхконституционно-парламентской оболочкой, глава государства назначает членовправительства обычно из своих ближайших родственников (Бахрейн, Катар, Кувейт,Саудовская Аравия и др.). Выбор министров свободен для главы государства и вдуалистических монархиях, хотя король иногда учитывает ситуацию в парламенте. Впрезидентской республике глава государства также формирует правительство посвоему усмотрению из известных деятелей своей партии (Бразилия, Египет,Колумбия, Мексика и др.), хотя в некоторых таких республиках, например, вформировании правительства участвует верхняя палата (в США согласие наназначение министров дает сенат; он не занимается вопросом партийнойпринадлежности назначаемых на должность министров, а проверяет лишькомпетентность кандидатов и их моральный облик). В целом это президентскийспособ формирования правительства.

В полупрезидентскойреспублике партийный состав парламента учитывается при формированииправительства, поскольку для назначения премьер-министра обычно требуетсясогласие парламента (нижней палаты). На Украине, в некоторых другихпостсоциалистических государствах установлен именно такой порядок. Это частичнопарламентский способ формирования правительства, поскольку для назначениядругих министров, кроме премьера, согласия парламента не требуется (в редкихслучаях такое согласие необходимо для назначения некоторых ключевых министров).После выборов президента, если даже избрано то же лицо на новый срок,правительство формируется заново.

В парламентарныхмонархиях и парламентарных республиках применяется парламентский способформирования правительства, основанный на выборах в парламент. После каждыхвыборов (и в случае если парламент был распущен досрочно) правительствоформируется заново, Даже если у власти сохранилась та же партия, но выборынового президента не влекут за собой создания нового правительства.Правительство при данном способе формирования считается созданным, если онополучает доверие парламента, но юридически оно создается следующим за этимуказом (декретом и т.п.) главы государства. В данном случае глава государства(в Швеции, что редкость, — председатель парламента) сна-

283

 чала назначаеткандидата в премьер-министры — лидера партии (блока партий), в отношениикоторого можно полагать, что созданное им однопартийное или коалиционноеправительство может получить в парламенте при голосовании утверждение — вотумдоверия. Предварительно глава государства иногда встречается с лидерамиразличных партий для выяснения их мнения. Назначенное в качестве кандидата напост главы правительства лицо подбирает кандидатуры министров, представляет ихвместе с программой деятельности парламенту и просит его о доверии. В некоторыхстранах (Португалия, Швеция) положительным считается такое голосованиепарламента, при котором против не проголосовало большинство (а не большинствобыло «за»). В этом случае с учетом воздержавшихся правительство может бытьутверждено меньшинством парламентариев. После этого глава государства издаетсоответствующий акт. В Болгарии и Германии парламентом утверждается толькоглава правительства, министров он назначает сам. Смещает он их тоже по своемуусмотрению.

В некоторых странах,особенно там, где в парламенте представлено много мелких партий (некоторыеСкандинавские страны, государства Северной Европы), кандидат на постпремьер-министра, которому глава государства поручает формированиеправительства, обычно называется форматором. Иногда сменяется несколькоформаторов, прежде чем состав правительства представляется парламенту, которыйк тому же не всегда его утверждает.

При подборе министров всостав правительства соблюдаются определенные условия. Чаще всего они отражаюттрадиции и обычаи страны. В Индии в состав правительства обязательно включаютсяпредставители крупнейших штатов (Уттар-Прадеш, Гуджарат и др.), в Кении —представители племен, насчитывающих не менее 3% населения страны (поэтому вКении обычно существует многочисленное правительство), в Канаде учитываютсянациональность и язык. Бывает, что условия для вхождения в состав правительстваустанавливаются конституцией. В Бельгии, согласно ст. 86-бис конституции, всостав правительства должно быть включено равное число министров, говорящих нафранцузском \ нидерландском языках; ст. 96 конституции Швейцарии устанавливаетчто в состав правительства может быть включено не более одного министра отодного кантона. В ряде стран установлен определенный возраст для членаправительства (в Бразилии — 25 лет, в Египте — 30); натурализованные гражданемогут стать министрами по истечении нескольких лет после натурализации (вМексике — 10). Министры должны исповедовать определенную религию (ислам внекоторых арабских государствах), иметь соответствующий моральный облик(Финляндия). В Великобритании и других странах (Индия, Греция) министрыназначаются

284

 только из числапарламентариев, они сохраняют свой парламентский мандат и даже могут голосоватьпо вопросу о доверии правительству. Во Франции, на Украине они должны сделатьвыбор: остаться парламентариями или быть министрами. Не должны быть членамипарламента министры в США и Болгарии.

Министры имеютиммунитет, равный иногда иммунитету членов парламента. Иногда министры могутбыть преданы суду только по решению парламента (нередко принятомуквалифицированным большинством голосов), судит их особый суд. Они не должнысовмещать должность министра с другими должностями, должны приостанавливатьпрофессиональную деятельность, не участвовать в сделках с государственнымимуществом. Гражданский иск по общему правилу может быть обращен противминистра.

Виды правительства (сточки зрения партийного состава). В тех парламентарных государствах, гдекакая-либо партия имеет абсолютное большинство (50 % плюс один голос воднопалатном парламенте или его нижней палате) создается однопартийноеправительство. Такая ситуация характерна для стран с двухпартийной системой(Великобритания, Австралия, Канада и др.) и стран с одной доминирующей партией(например, в Индии, Японии так было довольно долго). В таких государствах лишьво время войны, чрезвычайных событий в однопартийное правительство включаютсяпредставители других партий («частично разделенная ответственность»).

В президентскихреспубликах также создается однопартийное правительство. Глава государстваназначает министров из своей партии и лишь иногда вводит в состав кабинетаединичных представителей других партий или беспартийных специалистов.Представители других партий должны действовать в таком правительстве в соответствиис политикой президента.

В полупрезидентскихреспубликах состав правительства в определенной мере может быть связан ссоставом парламента (во Франции правительство по традиции должно получить вотумдоверия). Во многих постсоциалистических полупрезидентских республикахпрезидент не обязан учитывать состав парламента, но на деле в какой-то меределает это. Во всяком случае он учитывает отношение парламента к кандидатурепремьер-министра, поскольку его назначение президентом должно получитьпредварительное согласие парламента (путем голосования). Хотя впостсоциалистической полупрезидентской республике в состав правительства могутвходить представители разных партий (при их многочисленности и дробности обычнонет какой-либо ведущей партии) правительство часто рассматривается какбеспартийное. Оно не должно проводить политику какой-либо одной партии, темболее что общее руко

285

 водство имосуществляет беспартийный или считающийся беспартийным президент.

Однопартийныеправительства всегда создаются в странах тоталитарного социализма, гдедействует одна партия, но там, где имеются другие партии, их представителиобычно включаются в состав совета министров, что не изменяет, по существу, егохарактера: министры-коммунисты всегда составляют в нем абсолютное большинство.Представителям других партий обычно отдаются два — четыре министерских поста, ктому же не очень весомых. Однопартийные правительства создаются в тех странах,где конституция или закон разрешают одну партию (в прошлом во многихгосударствах Азии и Африки как социалистической, так и капиталистическойориентации).

Если в парламентарноймонархии или парламентарной республике в парламенте нет большинства откакой-либо партии, на основе предварительного соглашения между лидераминескольких партий формируется коалиционное правительство, поддерживаемоебольшинством парламентариев. Лидеры этих партий делят между собой министерскиепосты, чем, в частности, такое правительство отличается от правительства впостсоциалистической полупрезидентской республике, где министров выбираетпрезидент. При поддержке (голосовании) депутатов, принадлежащих к партиям,входящим в коалицию, коалиционное правительство получает вотум доверия, ночасто оказывается непрочным из-за разногласий в коалиции (в Италии за полвека послевторой мировой войны сменилось более 50 составов правительства, в Японии в1993— 1996 гг. — несколько составов). В Германии вследствие особенностей еепартийной системы вопрос о характере коалиционного правительства иногда решаетнебольшая по численности Свободная демократическая партия. Поскольку голосамежду двумя ведущими партиями — Христи-анско-демократическим союзом иСоциал-демократической партией — распределяются на выборах приблизительнопоровну и ни одна из них не получает абсолютного большинства мест в парламенте,то от третьей, более значительной, чем другие, представленной в парламентепартии (свободных демократов) зависит, кто будет формировать правительство, —это будет лидер той партии, к которой она примкнет, с которой вступит в коалицию.Свободная демократическая партия на практике примыкала то к христианскимдемократам, то к социал-демократам. В последние годы она примыкает к первым.

В кризисные моменты,особенно в условиях войны, может быть образовано коалиционное правительствоособого рода — правительство национального единства с широкимпредставительством разных партий, принимающих на себя ответственность заруководство государством. Такие партии и общественные движения частообъединяются на

281

 основе совпаденияпервоочередных целей, например борьба против иноземных захватчиков, норасходятся в понимании дальнейших путей развития государства. Поэтому вправительстве национального единства (национального фронта и т.п.) существуютвнутренние противоречия, а после достижения первоочередных целей внутри негонередко начинается настоящая борьба. Правительствами национального единства,национального спасения, национального восстановления нередко провозглашают себяправительства, приходящие к власти в развивающихся странах после очередногопереворота. Они, однако, формируются из состава руководителей переворота, но нена партийной основе: обычно все политические партии запрещаются.

В тех случаях, когда вправительстве есть одна-две крупные партии, не имеющие, однако, порозньбольшинства в парламенте, может быть создано правительство парламентскогоменьшинства. Одна из пар-гий формирует правительство, а несколько (илиодна-две) малочисленных партий, не входя по принципиальным соображениям или небудучи приглашены в коалицию, обещают поддержать правительство голосованием привотуме доверия и делают это. Такая ситуация сложилась в конце 80-х — начале90-х годов в Индии, где поочередно было создано несколько правительствпарламентского меньшинства, в 90-х годах в Японии и Турции. В ряде стран Скандинавииправительство парламентского меньшинства часто бывает коалиционным: коалицияпартий, а не одна партия, находящаяся в парламенте в меньшинстве, создает такоеправительство.

Если в парламентарнойреспублике или парламентарной монархии не удается сформировать правительство накоалиционной основе, создается служебное (деловое, чиновничье) правительство изспециалистов. Они могут быть беспартийными, могут принадлежать к партиям, но вих деятельности не должна учитываться партийная принадлежность. Такоеправительство обычно имеет временный характер и существует до новых выборов впарламент, когда можно будет сформировать правительство на партийной основе.Часто оно создается именно для того, чтобы в условиях правительственногокризиса и отставки правительства организовать такие выборы (Болгария в феврале1997 г.). Беспартийные правительства существуют также всегда в странах, где всеполитические партии запрещены или политическое развитие еще не привело ксозданию партий. В настоящее время беспартийные правительства, состоящиепреимущественно из родственников монарха, действуют в Саудовской Аравии,Бутане, Бахрейне, Катаре, Кувейте, ОАЭ (в ОАЭ правительство создает коллегияэмиров).

В результате военных иреволюционных переворотов нередко создается временное правительство. Онообразуется внепарламентским

287

 способом и не наоснове конституционных норм. Временное правительство по составу своих членовможет быть партийным и беспартийным Нередко оно не называется временным, но наделе является таковым.

Полномочияправительства. В большинстве конституций полномочия правительства определенысамым общим образом. Например, французская конституция гласит: «Правительствоопределяет и проводит политику нации. Оно также распоряжается администрацией ивооруженными силами» (ст. 20). В парламентарных республиках и монархияхправительство осуществляет полномочия, принадлежащие по конституции главегосударства, хотя иногда определяются и некоторые особые полномочияправительства — обычно по частным вопросам. В тех президентских республиках,где правительства как коллегиального органа нет, его полномочия осуществляетглава государства, а министры, составляя кабинет, действуют по указанию главыгосударства, помогая ему осуществлять свои полномочия (Бразилия, США и др.).Такая же ситуация сложилась в тех президентских республиках, где есть советыминистров (Египет, Перу), хотя в данном случае иногда предусмотрены и некоторыесобственные полномочия правительства.

Наиболее подробнокомпетенция правительства регламентируется конституциями в странахтоталитарного социализма. Обычно основные законы содержат перечень вопросов,поручаемых ведению правительства (руководство народным хозяйством исоциально-культурным строительством, охрана общественного порядка и правграждан, общее руководство внешними сношениями и строительством вооруженныхсил, раз работка и осуществление планов экономического и социального развитиястраны, государственного бюджета и др.). Некоторые современны»постсоциалистические конституции (например, Украины 1996 г.) следу ют этойтрадиции, также подробно перечисляя вопросы ведения правительства.

Лишь в единичныхконституциях содержатся указания на вопросы которые правительство должно решатьколлегиально (например, конституция Словакии, вступившая в силу в 1993 г.).Это, как правило, наиболее важные вопросы в компетенции правительства.

На практике вопросы,вводящие в компетенцию правительства, часто решают его президиум (бюро),комитеты в правительстве, премьер-министр. В последние десятилетия рольпремьера в коллегии правительства во всех странах значительно возросла: ныне онуже не просто первый среди равных, а лицо, определяющее политику правительства.Да и голосование на заседаниях правительства бывает все реже, решающее словопринадлежит премьер-министру. От него же зависят и министры. Так, в некоторыхпарламентарных государствах, как уже говорилось, парла

288

 мент избирает(назначает) только премьер-министра, а министров премьер назначает и увольняетсам.

Правительство издаетподзаконные акты — нормативные и ненормативные (указы, ордонансы, декреты,распоряжения и др.). Они занимают более низкое место по сравнению с актамиглавы государства. В полупрезидентских республиках, в парламентарных монархияхи республиках правительства (в ряде стран — только министры, а не коллегияправительства) могут издавать нормативные акты либо от своего имени, либотолько как акты, оформляемые по указанию правительства в виде декрет-законовпрезидента, приказов монарха в совете. В президентских республиках, даже если вних имеется совет министров, нормативные акты правительства издаются как актыглавы государства. Как уже отмечалось, при различных формах правленияправительство может также издавать, при соблюдении определенных условий,временные акты, имеющие силу закона.

Ответственностьправительства и его членов зависит от того, совершены ли ими те или иныеправонарушения при исполнении служебных обязанностей или в качестве частныхлиц. В последнем случае в ряде стран они отвечают наравне с другими гражданами,но в некоторых странах предусмотрен министерский иммунитет: министр предаетсясуду по постановлению парламента, и судит его особый суд.

Ответственность приисполнении служебных обязанностей возможна за нарушение закона при исполнениислужебных обязанностей, за уголовные преступления (государственную измену идр.), за нарушение служебных обязанностей. Она может быть политической,уголовной, гражданской и дисциплинарной. Политическая ответственность возможнаперед парламентом, президентом (главой государства) и премьер-министром.Ответственность перед парламентом выражается в вынесении им вотума недоверия(резолюции порицания) правительству или отдельному министру, в отказе в доверииправительству (этот вопрос ставится по инициативе самого правительства) и какследствие — в увольнении правительства или министра в отставку. Политическаяответственность — это ответственность перед нижней палатой или однопалатнымпарламентом. Перед верхней палатой правительство несет ответственность вредчайших случаях (Италия).

В настоящее времянаблюдается тенденция усложнения процедур выражения недоверия правительству иминистрам. Это связано с увеличением числа полупрезидентских республик, снеобходимостью обеспечения стабильности правительства. Во многих странах вотумнедоверия может быть предложен лишь 1/10 (Колумбия), 1/4 (Чехия), а иногда 1 /Зобщего состава однопалатного парламента или нижней палаты (Белоруссия). Вотдельных парламентарных республиках и монархиях (Германия, Венгрия, Папуа —Новая Гвинея) предусмотрен так называемый

289

19 1465

 конструктивный вотумнедоверия: в резолюции с выражением недоверия главе правительства должен бытьодновременно предложен его преемник. Выражение недоверия и смещение одногопремьера происходит одновременно с назначением другого, что обеспечиваетпреемственность и стабильность правительственной власти. В некоторых странахзапрещено вносить резолюцию о вотуме недоверия тем же депутатам на даннойсессии, если их предыдущая резолюция о недоверии была отвергнута. Есть и другиеограничительные правила.

С другой стороны,наряду с усложнением процедур выражения недоверия сама по себе эта процедураполучает широкое распространение Хотя и с рядом условий, но она можетприменяться теперь в президентских республиках Латинской Америки (Венесуэле,Коста-Рике, Уругвая и др.), но только по отношению к отдельным министрам(правительств! в этих странах является кабинетом президента).

Политическаяответственность перед главой государства выражается в смещении министра(увольнении в отставку) президентом. Это воз можно как в президентских, так и вполупрезидентских республиках неоднократно происходило в отдельныхпостсоциалистических государствах: президент увольнял министров за«неправильную политическую линию».

Политическаяответственность перед премьер-министром также выражается в требовании премьерак министру подать в отставку, в частности в случае разногласий попринципиальным вопросам. Эта ответственность имеет различные формы. Впарламентарных республиках \ монархиях, где министры подбираются премьером изависят от него руководитель правительства всегда может потребовать от министраза явление об отставке. Подобное часто наблюдалось в Великобритании Индии,Италии, Японии. В полупрезидентских республиках, чтобы уво лить министра,премьер должен действовать через президента, так как министры назначаются им,хотя большинство из них подбираются премьер-министром (например, на Украине).

Политическаяответственность министров перед парламентом може1 быть солидарной ииндивидуальной. При солидарной ответственное все правительство уходит вотставку, даже если недоверие выражено одному из его членов (Франция, Испания,Куба), при индивидуальное уходит только тот министр которому парламентомвыражено недоверие В некоторых странах возможен и тот, и другой вид ответственностиВопрос о том, какая форма ответственности будет применена, если недовериевыражено только одному министру (нескольким министрам), но не правительству вцелом, решает в одних государствах кабинет (Великобритания), в других —парламент (Италия).

Политическаяответственность правительства и министров имеет важную особенность: онавозможна не только за правонарушения, но и

290

 без таковых, что чащевсего и бывает. Поэтому она и называется политической. Парламент выражаетнедоверие правительству и министрам за недостатки в работе, упущения, считаяполитическую линию правительства или министра неверной, нередко в связи сгрубым нарушением этических норм. По этим же основаниям применяет формуполитической ответственности президент или премьер-министр.

Увольнение министроввозможно путем импичмента. В США он осуществляется подобно импичментупрезиденту. В Дании импичмент министру может быть возбужден не толькопарламентом, но и монархом, решение в этом случае принимает Высокий судкоролевства.

Формы уголовнойответственности министров за преступления, совершенные при исполнении служебныхобязанностей, неодинаковы. В одних странах возможен импичмент, аналогичныйимпичменту в отношении президента, в других парламент не осуществляетимпичмент, а только предъявляет обвинение (Польша, Франция). В этом случаеминистр подлежит судебной ответственности, но судит его особый суд (во Франции— Высокий суд правосудия, в Польше — Государственный трибунал). По решениюпарламента судить министров может конституционный суд (Италия), но часто в этомслучае речь идет лишь о последующем предании обычному уголовному суду. Словом,действует общий принцип: если министры имеют иммунитет (а во многих странах ониего имеют), то первоначальное обвинение должно предъявляться парламентом.Однако и из этого общего правила есть исключения.

В последние десятилетиянесколько членов правительства в Италии, Японии (включая премьер-министров),вице-президент США, президент Бразилии, бывшие президенты Южной Кореи,отдельные министры были осуждены за взяточничество или за неуплату налогов. Вразвивающихся странах тоже прошли судебные процессы в отношении членовправительства, президентов, даже императора Бокассы и др., но, как и в ЮжнойКорее, после их смещения с должности, как правило, в результате военныхпереворотов.

Гражданскаяответственность выражается в исках по отношению к правительству и министрам запричиненный физическим и юридическим лицам ущерб в случае нарушения законов приисполнении служебных обязанностей. Такие иски встречаются часто.

Дисциплинарнаяответственность индивидуальна. Она выражается во взысканиях, налагаемых наминистров президентом или премьер-министром за упущения по службе.

Министерства иведомства. Министерства и ведомства являются отраслевыми органами исполнительнойвласти, имеющими специальную компетенцию в определенных сферах государственногоуправления. Подробно они изучаются в курсе административного права.

, В различных странахсуществуют разные по профилю министерства

291

 (иногда это дажеминистерства по делам племенных вождей и обычаев), но, как правило, этоминистерства обороны, иностранных дел, труда, финансов, сельского хозяйства,здравоохранения, образования и др. Наряду с министерствами действуют ведомства(комитеты, управления, департаменты). Руководители правительственных ведомствутверждаются парламентом (вотум доверия) или назначаются президентом, имеютранг министра и входят в состав правительства (например, председательгосударственного комитета планирования в странах тоталитарного социализма).Руководители неправительственных ведомств (например, центрального управлениястатистики) назначаются премьер-министром или правительством, ранга министровони не имеют, в состав правительства не входят, участвуют в его заседанияхтолько по приглашению и с правом совещательного голоса. Некоторые министерстваи ведомства имеют надведомственные полномочия (например, министерствофинансов), другие министерства согласуют с ними решение определенных вопросовили находятся по каким-то вопросам под их контролем.

Управлениеминистерствами и ведомствами осуществляется по принципу единоначалия, но приминистре в странах тоталитарного социализма и во многих постсоциалистическихстранах имеется совещательный орган — коллегия министерства, состав которойобычно утверждается правительством. Во многих государствах такого органа нет,но у министра всегда имеются ближайшие помощники, «мозговой штаб», свой«кабинет», личные сотрудники. Он периодически собирает высокопоставленныхчиновников министерства для обсуждения различных вопросов.

О порядке назначенияминистров и об их подчиненности в странах с различной формой правленияговорилось выше.

Для членовправительства, кроме иммунитетов и привилегий, часто подобных иммунитетам ипривилегиям членов парламента, устанавливаются также ограничения. Должностьминистра несовместима с участием в советах и дирекциях частных фирм; министрамзапрещены сделки с государственным имуществом; во многих странах запрещенозаниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме творческой, научной,педагогической.

Внутри министерствсоздаются дирекции, управления, департаменты, отделы. Ими руководят назначаемыеминистром начальники. Группы управлений и отделов курируют заместителиминистра. В странах континентального права особое значение имеет генеральныйсекретариат министерства. Это своего рода министерский штаб.

Государственныйаппарат. Структура и полномочия различных органов государственного аппаратадетально изучаются в административном праве. Курс конституционного правазнакомит только с конституционными основами построения и деятельностигосударственного аппарата.

292

 Под руководствомправительства (в президентских республиках — главы государства) находитсяразветвленный и многочисленный аппарат государственных служащих, включая военнослужащих.Различаются обыкновенные государственные служащие (врачи, учителя вгосударственных учреждениях и др.) и классифицированная государственная служба,которая называется в одних странах публичной, в других — гражданской, в третьих— федеральной государственной службой и т.д. Кроме того, есть и муниципальнаяслужба, местные органы самоуправления имеют свой аппаратчиновников-управленцев.

Государственныеслужащие, принадлежащие к классифицированной государственной службе, имеютклассные чины, ранги, специальные звания, от которых в определенной мерезависят их полномочия и материальное положение. Число таких классов неодинаково(например, в Великобритании их четыре, в Японии — 15). Обычно выделяются классыадминистраторов, профессионалов, исполнителей и др. Чиновники имеютдискреционные полномочия: право принимать решения по своему усмотрению, но впределах закона. Замещение классифицированной государственной службы происходитпутем назначения, например, высших государственных служащих, аттестации лиц,уже занимающих эту должность (обычно раз в пять лет), путем конкурса (длявакантных должностей). Конкурс для высшего и среднего чиновничества можетнапоминать устный экзамен, для определенных групп используется так называемоеинтервью (беседа, иногда с контрольными вопросами). Может проводиться лишьконкурс письменных документов (Германия). Для низших государственных служащихпрактикуется собеседование и проверка практических навыков.

Чиновники имеютпривилегию несменяемости: они остаются на службе при смене министров иправительства, в том числе в результате победы на выборах оппозиционной партии.Но некоторые высокопоставленные должности заполняются не по «системе заслуг», апо «системе добычи», особенно если это личные сотрудники президента или министровили эти должности имеют политический характер (на них назначают деятелейпобедившей партии). Новый президент или правительство, сформированное партией,пришедшей к власти, заменяют должностных лиц на постах личных сотрудниковминистров, генеральных секретарей министерств, губернаторов и др., нозаместители министра нередко остаются на прежней должности, продолжая рутиннуюработу. Чиновники не могут совмещать службу в государственном аппарате с другойоплачиваемой работой (кроме творческой, научной, преподавательской), не могутбыть членами политических партий, участвовать в политических акциях,забастовках — это называется департизацией и деполитизацией государственногоаппарата. Они обязаны сохранять лояльность по отношению в государству. В СШАпроводились проверки лояльности, в Гер-

293

 яании радикальнымэлементам прегражден доступ на государственную службу, в том числе напедагогическую работу.

К органам отраслевогоуправления (министерствам и др.) примыкают шатериальные придатки» государства:армия, полиция, тюрьмы и др. Армия комплектуется либо на основе всеобщейвоинской обязанности (Франция до 1996 г., Бразилия, Германия, Египет и др.),либо на основе волонтерской системы (по контрактам на определенный срок службы,обычно не менее трех лет). Всеобщая воинская обязанность распространяется намужчин, достигших определенного возраста, в некоторых странах (Израиль) онараспространяется и на женщин. В период войны при системе всеобщей воинскойобязанности женщины, имеющие определенные специальности (медицинские,радиотехнические и др.), также могут быть призваны в армию, в мирное время онистоят на воинском учете по месту жительства. Во многих странах наряду с армией,комплектуемой по призыву, имеются подразделения, формируемые по контрактам.Такие подразделения (иногда отдельные, а иногда вместе с военнослужащими,проходящими службу на основе воинской обязанности) создаются и впостсоциалистических странах. В Швейцарии существует уникальная система:мужчины с 19 до 42 лет числятся в армии, но хранят стрелковое оружие ибоеприпасы к нему дома. Они призываются раз в год на краткосрочные сборы.Постоянный штат в швейцарской армии составляет около 800 человек. В некоторыхстранах конституция запрещает иметь постоянную армию (Коста-Рика, Япония).

Словом, есть различныемодели организации вооруженных сил, но в целом армия, создаваемая на основевсеобщей воинской обязанности, слишком многочисленна и недостаточнопрофессиональна, хотя она в какой-то мере и готовит почти все мужское населениеи часть женского к обороне страны. Армия, формируемая на основе волонтерскойсистемы, — это небольшая, профессиональная, но гораздо более дорогая армия. Притакой системе задачи обороны страны в какой-то мере обособляются от ееосновного населения. Иные формы организации вооруженных сил связаны сособенностями конкретных государств.

Полиция — этополувоенные формирования, создаваемые на основе жесткой дисциплины ивооруженные стрелковым оружием. Ее главная задача — поддержание общественногопорядка, борьба с преступностью. Существуют различные виды полиции: уголовная,дорожная, санитарная и др. Различаются также государственная и муниципальнаяполиция (последняя подчинена органам самоуправления).

Тюрьмы —государственные учреждения с определенным режимом, призванные выполнять задачинаказания преступников, изоляции их от общества. В ряде стран им предписаны изадачи перевоспитания преступ ников.

 Глава 13 СУДЕБНАЯВЛАСТЬ И ЕЕ ОРГАНЫ

Вопросы организации идеятельности судов детально изучаются в курсах судоустройства, организации судаи прокуратуры, гражданского и уголовного процесса и др. В курсеконституционного права рассматриваются лишь основные аспекты организации идеятельности судебной власти.

§ 1. Понятие судебнойвласти

В любой странесуществуют различные юридические учреждения:

органы дознания ирасследования, прокуратура, нотариат, адвокатура и др. Особое место среди нихзанимает суд, являющийся носителем особой ветви государственной власти —судебной. Другие юридические органы такой властью не обладают.

В отличие отзаконодательной власти суд не создает общих правил поведения (некоторымисключением является рассмотренный ранее судебный прецедент), не занимаетсяисполнительно-распорядительной деятельностью, хотя в судебных учреждениях естьдолжности судебных исполнителей. Государственная власть суда имеет конкретныйхарактер. Суд рассматривает и решает конкретные дела и споры, возникающиевследствие различных конфликтов в обществе (уголовные дела, имущественныепритязания, трудовые споры, споры политического характера, например по вопросуо запрещении деятельности политической партии, жалобы граждан на действиячиновников). Эти вопросы рассматриваются судом в ходе судебного процесса, т.е.в особой процессуальной форме, установленной законом. Ее соблюдение при осуществлениисудебной власти имеет принципиальное значение: если нарушена форма процесса,решение суда, даже правильное по существу, вышестоящим судом отменяется и делонаправляется на новое рассмотрение в другой или тот же суд, но обязательно вином составе судебной коллегии. В определенных случаях дело может принять крассмотрению вышестоящий суд, если это отвечает условиям подведомственности иподсудности. Но и тогда решение будет принимать не судебное учреждение в целом,а созданная им судебная коллегия,

295

 Судебная властьпринадлежит не судебному учреждению, какого бы высокого ранга оно ни было, асудебной коллегии (по малозначительным делам — единолично судье), котораярассматривает дело в соответствии с требованиями установленной судебнойпроцедуры. Коллегия может состоять из профессиональных судей (три — пятьпрофессиональных судей обычно рассматривают некоторые гражданские иски), изодного или нескольких судей и 6—9—12—24 присяжных заседателей. Обычно в странахтоталитарного социализма в процессе участвуют один судья и два народныхзаседателя, во многих европейских странах — шесть — девять присяжных, шеффеновили ассизов, в странах англосаксонского права — судья и 12 присяжных. Народныезаседатели имеют в процессе одинаковые права с судьей, принимая решение наравных с ним основаниях большинством голосов. Присяжные, за редчайшимиисключениями, участвуют только в уголовном процессе и решают лишь вопрос овиновности или невиновности подсудимого (решают вопросы не права, а факта).Меру же наказания определяет судья.

Суд рассматривает ирешает те или иные конфликты в обществе, возникшие между его членами —юридическими и физическими лицами, — в соответствии с законом и правосознаниемчленов судейской коллегии, рассматривающей дело, и внутренним убеждением судей(коллегии). Правосознание, внутреннее убеждение, сложившееся на базе жизненногоопыта и в ходе рассмотрения конкретного дела, имеет огромное значение приосуществлении судебной власти. Ее реализация — приговор по уголовному делу,решение по гражданскому иску — представляет собой акт государственногопринуждения, совершаемый в особых формах.

Деятельность судапризвана обеспечивать господство права, в том числе и по отношению кгосударству. Вследствие этого суд обладает такими полномочиями, которых не имеетни законодательная, ни исполнительная власть. Принимая решение, суд может наоснове закона лишить человека свободы и даже жизни за совершение преступления,отобрать у физических или юридических лиц собственность, распуститьполитическую партию, заставить государственный орган отменить свое решение ивозместить лицу ущерб, причиненный незаконными действиями должностных лиц,лишить недостойного родителя родительских прав и т.д. Это предполагаетнеобходимость воспитывать в обществе уважение к праву, к суду. Законы многихстран предусматривают особый состав преступлений — неуважение к суду, котороеподлежит строгому наказанию.

Особенности судебнойвласти как независимой ветви предполагают судейское самоуправление — наличиерассматриваемых ниже высших советов магистратуры, общегосударственных советовсудей, высших

296

 квалификационныхсудейских коллегий. Только они могут решать вопросы об отстранении судей отработы, о наложении на них взысканий, повышении их в должности и переводе надругое место работы. Органы законодательной и исполнительной власти, какправило, решать эти вопросы не вправе, хотя они могут избирать или назначатьсудей (с согласия кандидатов на судебные должности).

В отличие отзаконодательной власти, которая теснейшим образом связана с политикой (главнуюроль в парламенте играют депутаты, являющиеся представителями политическихпартий, а в некоторых парламентах даже законодательно допускается лоббизм), вотличие от исполнительной власти, которая также участвует в политике иподдается политическому давлению со стороны партий, других объединений, приосуществлении судебной власти политическое давление должно быть исключено,равно как и любое давление с целью повлиять на решение суда. Суд не долженруководствоваться политическими или какими-либо иными мотивами вне закона исвоего правосознания при рассмотрении конкретного дела, принятии конкретногорешения. На деле, однако, это не всегда бывает так, особенно в деятельностивысших судебных органов, в том числе конституционных судов. В условияхтоталитарного социализма, авторитарных режимов деятельность суда нередко служитпродолжением партийной политики. Не свободен от влияния политических мотивов,общественного мнения, разного рода предубеждений и суд в демократическихстранах.

Положение ветвисудебной власти в определенной степени противоречиво. С одной стороны, этоочень сильная власть, так как только она может осуществлять такие меры, которыене вправе предпринимать ни законодательная, ни исполнительная власть. С другойстороны, это сравнительно слабая власть, потому что она не опирается нанепосредственную поддержку избирателей, как власть законодательная, хотя внекоторых странах судьи низших судов, народные заседатели могут избиратьсягражданами. Судебная власть не имеет силовых механизмов, как исполнительная (еесудебные исполнители — крайне слабый аппарат). Сила этой власти коренится внеуклонном исполнении закона, в уважении судебного решения, егонепререкаемости. Такое отношение к судебной власти со стороны другихгосударственных органов, граждан, их объединений, юридических лиц сложилось,однако, не во всех государствах. Оно воспитывается долго и существует преждевсего в странах с длительными демократическими традициями, там, где укоренилсяпринцип господства права.

Обращение в суд, какправило, является для сторон платным. Судебный процесс стоит дорого: поподсчетам, час судебного процесса в первой инстанции в США стоит около 300долл. Наиболее известные адвокаты в

297

 США берут до 500 иболее долларов за час консультаций (это относите) к наиболее сложным делам фирмв сфере предпринимательской, торговой деятельности, к сложным наследственнымделам). В Великобритании час работы адвоката в разных конторах (адвокатскихфирмах) стот 30—60 ф. ст., учитываются время поездок и ожидания (около 20 ф.ст. зг час), телефонные звонки (около 3 ф. ст. каждый). Время, затраченноеадвокатом в суде, оценивается приблизительно в 40 ф. ст. за час. Поэтому вовсех странах стоит вопрос о доступности суда для бедных. Как правило, внекоторых случаях предусматривается бесплатная юридическая помощь (бесплатноеоказание адвокатских услуг и др.), некоторые виды исков не подлежат оплатесудебной пошлиной, например дела об алиментах, трудовые споры.

Другая проблема —длительность судебного процесса. Иногда решение дела занимает годы. Это снижаетэффективность судебной власти. Наконец, во многих странах остро стоит проблемаисполнения судебных решений: решения судов иногда игнорируются исполнительнойвластью, а сами суды недостаточно авторитетны, их материальное оснащение бедно.Поэтому роль суда в разных странах неодинакова. Там, где устойчивыдемократические традиции, суд пользуется большим авторитетом у населения. Вомногих развивающихся странах, некоторых постсоциалистических государствах, гдене преодолены последствия длительных тоталитарных режимов, роль суда невелика,часто население избегает обращаться в суд, используя другие методы разрешенияконфликтов (в том числе и насильственные). Особенно это характерно для странВостока, где предпочитают улаживать споры традиционными методами, часто спомощью племенных вождей, старейшин, нередко путем выкупа как возмещения засовершенные преступления, а иногда путем кровной мести. В странах тоталитарногосоциализма суд рассматривается как один из органов государства, находящихся,хотя и с определенными особенностями, под идеологическим руководствомкоммунистической партии и обязанный проводить в жизнь ее линию. Правда,партийным органам запрещается вмешиваться в рассмотрение судом конкретных дел,однако на практике это происходит. В условиях авторитарных и тоталитарныхрежимов роль суда снижается также в связи с тем, что создаются внесудебныеорганы для расправы с политическими противниками, «контрреволюционерами».

§ 2. Судебные органы исудебные системы

Состав судебныхорганов. Судебные учреждения могут включать различных государственных служащих:прокуроров (при судах), судеб-

298

 ных следователей,работников канцелярии судов, секретарей судебных заседаний и т.д. Судьи,прокуроры, судебные следователи обобщенно во многих странах называютсямагистратами, остальные — это служащие судебных учреждений. Многие из служащихсудов в том или ином качестве могут участвовать в судебном процессе (например,прокуроры, поддерживающие обвинение, секретари, ведущие протоколы заседаний),но главная роль в судебном заседании принадлежит судье (судьям), если даженародные заседатели имеют равные с судьей процессуальные права.

К судье предъявляютсявысокие требования, что связано с предоставленными ему полномочиями, в томчисле по решению судеб людей. Судья должен отвечать профессиональнымтребованиям (высшее юридическое образование и, как правило, определенный стажработы на других юридических должностях), обладать высокими моральнымикачествами (не только отсутствие судимости, но и незапятнанная репутация),иметь определенный жизненный опыт (обычно в законе предусматривается повышенныйвозраст для занятия должности судьи).

Число судей в тех илииных судебных учреждениях может сильно различаться. В штате районных,межмуниципальных судов, судов судебных округов, рассматривающих дела по первойинстанции, может быть до 10 и более судей, в каждом из пяти федеральных судовюстиции в Германии работает в среднем 21 судья, в Верховном суде США — 9 судей,Японии — 15, Индии — 17.

Суды формируютсяразличными способами. Во многих штатах США судьи избираются гражданами. Встранах тоталитарного социализма судьи низших судов также избираются гражданамиили представительными органами, а вышестоящих — представительными органами(например, областные суды — областными советами). В большинстве стран судьиназначаются, но в высших судах обычно это происходит при участии различныхветвей власти. В США Верховный суд назначается президентом с согласия сената, вЯпонии — императором по представлению кабинета министров (главный судья) икабинетом (остальные судьи). В Италии и Франции судьи назначаются по конкурсуорганами судейского самоуправления — верховными советами магистратуры, вВеликобритании — лордом-канцлером (по существу, министром юстиции) без конкурса,но по совету состоящей при нем комиссии (ее состав не оглашается). Судьиназначаются либо пожизненно, но практически занимают должность до достиженияопределенного возраста (в Великобритании они обязаны подать в отставку подостижении 72 лет, в Японии— 65), либо на определенный срок (обычно первый разна срок в пять — десять лет, а второй раз — пожизненно). В странахтоталитарного социализма судья избирается на определенный срок, как правило, напять лет. Судьи

299

 могут быть досрочносмещены с должности за совершение преступлений, за недостойное, порочащееповедение, но делается это в особом порядке — органами судейскогосамоуправления или при их участии.

Народные заседатели всоциалистических странах избираются на собраниях граждан по месту работыоткрытым голосованием. Ассизы, шеффены, присяжные заседатели (в ряде стран нестарше 70 лет) подбираются муниципальными советами из среды достойных граждан,составляется их общий список, а затем по жребию они участвуют в судебныхзаседаниях. Подбор присяжных для рассмотрения конкретного дела может бытьосуществлен и иначе: по решению судьи, согласованному со сторонами в судебномпроцессе.

Прокуроры и судебныеследователи в одних странах назначаются в том же порядке, что и судьи, но непожизненно, в других странах — в порядке строгой централизации и подчиненности(в странах тоталитарного социализма и некоторых постсоциалистических странах —генеральным или главным прокурором).

К кандидатам надолжности магистратов, особенно на должности судей, как отмечалось,предъявляются высокие требования. Повышенный возраст иногда определяетсязаконом (по конституции Украины — не менее 25 лет), в отдельных случаях —обыкновениями (во Франции не принято назначать судьей лицо моложе 40 лет). Внекоторых странах предусмотрена необходимость для занятия должности судьипройти предварительные ступени. Это занимает столько времени, что судья простоне может быть молодым. В Германии после окончания юридического высшего учебногозаведения и сдачи государственного (теоретического) экзамена кандидат насудейскую должность проходит длительную стажировку в суде, обычно наканцелярских должностях, на должности следователя и т.д. После этого нужносдать практический экзамен перед судьями и другими судейскими работниками.Сдавшим экзамен присваивается звание судьи, но должность судьи непредоставляется: лицо лишь включается в список кандидатов на такую должность(списки ведутся федеральным министерством юстиции, а также министерствамиюстиции земель для замещения судейских мест в судах земель) и должно находитьсяопределенное время на другой работе в органах юстиции. Впрочем, в Италии,Швеции, некоторых других странах путь к должности судьи короче.

Статус судей. Выше ужеговорилось о некоторых элементах статуса судей, в том числе о порядке ихназначения и смещения. Важнейшим положением статуса судей является принципнесменяемости. Это означает, что судья не может быть смещен с должностидосрочно, до наступления установленного законом предельного возраста, заисключением случаев, когда он совершил преступление или недостойно вел себя

300

 (принцип: судьяостается в должности, пока хорошо себя ведет), не может уйти в отставку пособственному желанию. Несменяемость означает также, что смена партии у властине влияет на положение судей. Е странах тоталитарного социализма судьи, как идепутаты, могут быть досрочно отозваны избирателями, их избравшими, илисоответствующими представительными органами.

Судьи независимы иподчиняются только закону. Признаются принципы их деполитизации и департизации.Как правило, судьи не могу1 состоять в политических партиях, участвовать вполитических акциях забастовках. На судей распространяется принципнесовместимости должностей: они не могут заниматься другой оплачиваемой работойторговой и промышленной деятельностью. В судебных учреждениях исключаютсяродственные связи. Закон устанавливает, что вознаграждение судей не может бытьуменьшено во время пребывания их в должности.

Виды судебных органов.Существует несколько видов судебных v квазисудебных органов, т.е. органов,осуществляющих некоторые задачи правосудия.

1) Органы досудебногоразбирательства, например медиаторы консилиаторы (посредники, примирители) воФранции, Италии. Они обычно назначаются муниципалитетами — органами местногосамоуправления — из числа отставных государственных служащих, знакомых сосновами права, и решают мелкие споры между соседями, вопросы арендной платы идр. В Индии существуют так называемые народные суды, рассматривающие, вчастности, дела о транспортных нарушениях;

в странах тоталитарногосоциализма и некоторых постсоциалистических государствах существуют такназываемые товарищеские суды, которые рассматривают мелкие споры,правонарушения. При несогласии сторон решения этих судов приобретают силутолько после утверждения судом первой инстанции. Решение товарищеского судаможно обжаловать в суд.

По существу, рольобщественных судов, но более авторитетных и с более широкими полномочиями, вСША выполняют так называемые административные судьи, существующие приучреждениях, а в Великобритании — административные трибуналы. И те, и другиеобычно относятся к административным судам, но не составляют единой системыадминистративной юстиции, как, например, во Франции или Италии. Кроме того, онирассматривают не только чисто административные дела, но и другие вопросы (вВеликобритании — трудовые, налоговые споры, споры о квартплате, вопросы,связанные со здравоохранением, и др.). Членами трибуналов являются негосударственные служащие, а общественные деятели, юристы. Из этой же категории нередкоподбираются

301

 административные судьив США, но последние обычно являются служащими данного учреждения. Решенияадминистративных судей и трибуналов могут быть обжалованы в суд(государственный), а в США — отменены начальником учреждения.

2) Суды. общейюрисдикции, («общие суды»), рассматривающие уголовные дела, гражданские итрудовые споры и т.д. В некоторых постсоциалистических странах, где нетадминистративных судов, они осуществляют также некоторые функцииадминистративной юстиции. Система общих судов включает разные звенья отверховных до низовых судов, но способы их построения различны. Общие суды могутбыть сгруппированы по четырем моделям: англо-американской (англосаксонской),романо-германской (европейской континентальной), социалистической имусульманской.

В англосаксонскоймодели обычно существует единая система судов во главе с верховным судом(правда, в США есть отдельная федеральная система и система судов штатов, нокаждая из них возглавляется одним органом — верховным судом федерации иливерховным судом штата). В англосаксонской модели широко используется судебныйпрецедент, что несколько снижает роль законодательства. Судья пассивен всудебном процессе, он лишь ведет заседание и в уголовных делах не решаетвопроса о виновности, поскольку полномочия судьи и присяжных разделены.

В романо-германскоймодели обычно нет единой системы судов, она полисистемна. В разных системахсудов, которые специализированы, есть свои высшие органы. Поэтому лишь взятые вцелом, они представляют собой «общие суды». Например, в Германии пять высшихсудов федерации, в Бразилии тоже несколько высших федеральных судов. При этойсистеме деятельность судов определяется широко развитым законодательством,судебный прецедент применяется крайне редко; наряду с апелляцией используетсякассационный и ревизионный порядок обжалования, чего нет в англосаксонскоймодели (об апелляции, кассации, ревизии говорится ниже); судья активен впроцессе, он не только оценивает, но и сам собирает доказательства; «судьи изнарода», «непрофессиональные судьи» (ассизы, шеффены) участвуют вместе с судьейв определении наказания.

Для социалистическоймодели характерны: выборность всех судей и народных заседателей; равенство правсудей и народных заседателей;

совпадение границадминистративно-территориальных единиц и судебных округов (специальные судебныеокруга не создаются). Избранный местным советом суд действует на его жетерритории, в границах этой же территории действует и соответствующий органкоммунистической (правящей) партии.

302

 Мусульманская модельимеет персональный характер: мусульманскому суду подлежат только единоверцы илилица, согласившиеся на такой суд; народных заседателей, ассизов, присяжных несуществует;

процесс осуществляетсяпо канонам шариата со специфическими формами ответственности и в гражданском, ив уголовном праве. В некоторых мусульманских странах процедуры обжалованиясудебных решений не существует, можно лишь обращаться в имаму — высшемудуховному лицу, которым по совместительству обычно является монарх, но внекоторых странах, например в Нигерии, существуют вышестоящие мусульманскиесуды.

3) Специальные суды:военные (для военнослужащих), суды по делам малолетних, трудовые, по земельными водным спорам, претензионные, коммерческие (по торговым делам) и др. Судьи вэтих судах иногда помимо юридического имеют и другое образование (например,педагогическое в судах по делам малолетних), в судах по трудовым спорам судьяминередко являются профсоюзные деятели. Дела в таких судах рассматриваются вколлегии профессиональных судей, без заседателей, процесс ускорен, они обычноне имеют системы вышестоящих аналогичных судов, а нередко являются как быотделениями при общих судах. Однако в некоторых странах система специальныхсудов имеет иерархическую структуру (например, в Германии).

4) Административныесуды (специальные суды особого рода), рассматривающие споры граждан счиновниками и органами государства по вопросам управления в связи с нарушениемправ граждан. Эти суды иногда образуются при министерствах, других органахуправления, но обычно составляют целостную систему: во Франции, Швеции, другихстранах имеются верховные административные суды (во Франции — Государственныйсовет), административные суды крупных территориальных округов (в ряде случаевони совпадают с административно-территориальным делением страны, с границамиобластей, провинций), низовые административные суды. Система административныхсудов создается и в некоторых постсоциалистических странах. В административныесуды нельзя жаловаться, если чиновником не нарушен закон, поскольку при решенииконкретных дел чиновник имеет свободу усмотрения и вправе действоватьсамостоятельно в пределах закона (дискреционные полномочия).

5) Суды обычного права— племенные суды, в которых участвуют вожди, старейшины. Они рассматриваютспоры между соседями, споры об использовании земли, лесов, пастбищ, некоторыевопросы семейного права на основе обычаев племени. Уголовные дела такие судырассматривать не могут. Их решения не признаются, если они противоречат

303

 законам. Решенияплеменных судов можно обжаловать в суд общей юрисдикции.

Особое место занимаютконституционные суды, а также суды, рассматривающие вопросы конституционнойответственности высших должностных лиц (например, Высокий суд правосудия воФранции, Государственный трибунал в Польше). В некоторых странах действуютцерковные суды, которые рассматривают дела священников, но могут налагать такженаказания на прихожан (покаяние, отлучение от церкви). Конституции запрещаютсоздание чрезвычайных судов, т.е. таких, которые образуются в ином порядке, чемопределено конституцией и законами, действуют вне правил судебной процедуры, аиногда и применяют наказания, не предусмотренные уголовным кодексом. Однако вусловиях военных режимов такие суды обычно создаются.

Системы судебныхорганов. Системы судебных органов могут быть неодинаковы в унитарных ифедеративных государствах. В унитарных государствах обычно существует единаясистема общих судов. В федеративном государстве может быть единая система(например, Канада), но возможна и отдельная система федеральных судов, иотдельная система судов субъектов федерации (например, в США во главе сверховными судами штатов, хотя в конечном счете, в том числе и для верховныхсудов штатов, окончательной инстанцией является Верховный суд США). Еслисуществует «двойная система», то федеральные суды применяют только федеральныезаконы, суды же штатов — и федеральные законы, и законы субъектов федерации(разумеется, своего штата).

Во всех государствах,за исключением совсем небольших, например Науру, Тувалу, где населениесоставляет менее 10 тыс. человек, действуют несколько различных звеньев общихсудов. Сначала рассматривают дело суды первой инстанции (мировые судьи,полицейские суды, районные суды, суды судебных округов и др.). В большинствестран второй инстанцией являются особые апелляционные или высокие суды (встранах тоталитарного социализма такого звена нет), куда можно обращаться сжалобой на решение суда первой инстанции. В апелляционном суде весь процессповторяется аналогично процедуре первой инстанции, но возможно привлечениеновых свидетелей, предъявление дополнительных доказательств. Следующаяинстанция — кассационная. Это либо вышестоящий суд, либо верховные суды, иногдаофициально называющиеся кассационными. Они заседают только в составепрофессиональных судей (без народных и присяжных заседателей), но нерассматривают факты, доказательства, а проверяют дело только с точки зрениясоблюдения закона в судебном процессе (иногда и до него, например, в ходепредварительного следствия).

Описанная выше схема вряде стран имеет свои особенности. Верхов-

304

 ные суды могутрассматривать отдельные дела, установленные конституцией или законом, в первойинстанции, иногда даже с участием присяжных или народных заседателей (уголовныедела). Суды первой инстанции рассматривают большинство уголовных и гражданскихдел, но не все: некоторые дела подсудны вышестоящим судам. Сказанное относитсяи к мировым судьям, которые единолично рассматривают менее значительныеуголовные дела, а также гражданские дела с небольшой ценой иска.

Судейскоесамоуправление. Как отмечалось, судебная власть имеет специальный орган,призванный контролировать поведение судей, решать вопросы об их назначении,перемещении, повышении в должности, дисциплинарной ответственности магистратов(судей, прокуроров, судебных следователей). Этот орган инспектирует суды,представляет кандидатуры для назначения на судейские должности. Он называетсяпо-разному. В Италии, Франции, Румынии это высший совет магистратуры, вБолгарии — Высший судебный совет, в Албании — Верховный совет правосудия, наУкраине — Высший совет юстиции. Обычно в состав такого органа входитпредседатель верховного суда, министр юстиции, генеральный прокурор; часть егочленов может быть назначена главой государства (в ряде стран по предложениюпалат парламента), часть избирается на общегосударственном съезде судей(особенно это практикуется в постсоциалистических странах).

§ 3. Осуществлениесудебной власти

Как уже говорилось,судебная власть осуществляется единолично судьей или судебной коллегией,действующими в особом судебном процессе. Вне судебного процесса судья можетобладать лишь другими полномочиями. В Швеции, например, судья может проводитьпринудительную инвентаризацию имущества, на Украине запрещать отчуждениеимущества до судебного решения, в США издавать так называемые судебные, а посуществу — административные приказы, являющиеся специфической формойосуществления судебной власти. Такими приказами можно приостановитьраспространение газеты (но не лишить ее лицензии), приостановить забастовку (ноне запретить ее вообще), временно, до решения суда, отложить публичное собраниев общественном месте и т.д.

Деятельность судаопирается на принципы, закрепленные в конституции. Одни из них имеют общийхарактер, другие распространяются преимущественно на уголовный процесс, гдеособенно важна защита прав личности.

305

Х 1465

 К числу общихконституционных принципов относятся:

1) Осуществлениеправосудия только судом, другие должностные лица и органы государства не вправеприсваивать себе функции правосудия.

2) Независимость судейи подчинение их только закону. Ни.один государственный орган, должностное илииное лицо не вправе указывать суду, как ему следует решить то или иное дело;судьи решают дело на основе закона и личного убеждения. Если вышестоящий судотменяет судебное решение нижестоящей инстанции, то он опять-таки не указывает,как именно следует решить дело: он направляет его в иной состав судебнойколлегии, и уже она решает дело по своему убеждению. Принимая его к своемурассмотрению, вышестоящая судебная инстанция не указывает, как должно бытьрешено дело, она поручает его рассмотрение коллегии.

3) Свобода доступа ксуду. Нельзя отказывать в приеме дела по причинам отсутствия закона или егонеясности. Суд обязан принять и рассмотреть иск (он может отклонитьрассмотрение только по причинам неподведомственности или неподсудности).

4) Коллективноеотправление правосудия. Мировой, полицейский, иной судья единолично можетрассматривать лишь мелкие правонарушения.

5) Ведение судебногопроцесса на языке, понимаемом сторонами, или с обеспечением им переводчика засчет государства.

6) Гласность, т.е.открытый, публичный суд. Закрытые заседания проводятся, если в процессезатрагиваются вопросы государственной тайны, интимные отношения сторон.

7) Возможностьобжалования и пересмотра судебного решения путем апелляции (повторноерассмотрение дела по существу по процедуре первой инстанции), кассации(проверка выполнения закона судом), ревизии, которая сочетает черты апелляции икассации (при ревизии можно не только проверять законность и обоснованностьрешения нижестоящего суда, но и вернуть дело на новое рассмотрение, как прикассации). В англосаксонской системе применяется только апелляция, е большинствеконтинентальных стран Европы — и апелляция (вторая инстанция), и кассация(третья инстанция), в Австрии, Германии — апелляция и ревизия.

8) Ответственностьгосударства за судебную ошибку. Государстве возмещает физическому илиюридическому лицу ущерб, который причинен ему ошибочным судебным решением,неправильным осуществлением правосудия. Правда, государство имеет право нарегрессный иск — не возмещение виновником тех сумм, которые оно выплатилопострадавше

306

 му, или на возмещениеиным образом, но только если вина судьи будет доказана.

Конституция закрепляетнекоторые особые принципы в сфере уголовного процесса — гарантии правосудия,поскольку именно в уголовном процессе судебное, т.е. государственное,принуждение проявляется особенно жестко. К их числу относятся: правообвиняемого на рассмотрение дела с участием присяжных заседателей, которыерешают вопрос о его виновности или невиновности; право пользоваться помощьюадвоката с момента задержания или ареста (в подавляющем большинстве стран — смомента задержания); право на бесплатную юридическую помощь в установленныхзаконом случаях; презумпция невиновности: каждый обвиняемый в совершениипреступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана иустановлена вступившим в законную силу приговором суда; никто не может бытьосужден повторно за одно и то же преступление; при осуществлении правосудия недопускается использование доказательств, полученных с нарушением закона; закон,устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет.

Некоторые из названныхпринципов относятся прежде всего к уголовному процессу, но распространяются ина гражданские дела (например, о недопустимости доказательств, полученных снарушением закона, о неприменимости обратной силы закона, отягчающегоответственность).

Органы, и должностныелица, содействующие осуществлению судебной власти. В актах конституционногоправа упоминаются различные органы и должностные лица, одна из задач которых(иногда не главная) состоит в содействии судебной власти. Это прокуроры,следователи, адвокаты, нотариусы, судебная полиция, судебные исполнители.Детально их полномочия регулируются особыми законами и изучаются в другихотраслях права.

Прокуратура занимаетсяуголовным преследованием лиц, совершивших преступления. Действуя какпредставитель государства, она поддерживает публичное обвинение в суде (в делахчастного обвинения прокуратура не участвует), осуществляет надзор за местамизаключения, в странах тоталитарного социализма осуществляет общий надзор зазаконностью. Иногда прокуратура существует при министерстве юстиции (например,в США обязанности генерального прокурора возложены на министра юстиции), нобывает выделена в отдельную систему, подотчетную парламенту или президенту либообоим этим органам (Испания, Италия, Украина и др.). В некоторых странахпрокуроры состоят при судах и не образуют единой иерархической системы(Франция). В ряде государств органов прокуратуры вообще не существует(Великобритания) и функ-

307

 ции прокуророввыполняет адвокатский корпус, а в важных делах участвует директор публичныхпреследований.

Следователи могут бытьподчинены прокурорам и входить с ними в единую систему, состоять при судах (такназываемые следственные судьи) или составлять отдельную систему, возглавляемуюорганом типа следственного комитета.

Адвокатура —независимая и самоуправляющаяся организация. Коллегии адвокатуры состоят приокружных и высших судах. В странах тоталитарного социализма,постсоциалистических государствах это единая организация, хотя и ванглосаксонских странах существуют, например, общегосударственные объединенияадвокатов высшей квалификации. В некоторых западных странах адвокатурасчитается не организацией частного права, а публичной корпорацией и как таковаядействует под контролем министерства юстиции.

Судебная полициядействует при судах. Эти полицейские обеспечивают порядок в зале заседания,охраняют обвиняемых, выполняют распоряжения судьи.

Судебные исполнителивыполняют решения судов, например в части, касающейся гражданско-правовыхотношений (производят опись имущества и т.д.).

Нотариусысвидетельствуют и удостоверяют совершаемые сделки, юридические факты, события,выполняют некоторые досудебные функции.

 Глава 1 4

ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬТЕРРИТОРИАЛЬНОГО КОЛЛЕКТИВА:

ОРГАНЫ МЕСТНОГОСАМОУПРАВЛЕНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ

В некоторых странах,например в Великобритании, вопросы местного самоуправления и управлениярегулируются нормами административного, а не конституционного права, хотячеткого различия между сферами их применения не проводится. В большинстве страносновные положения об управлении на местах содержатся в конституциях итрадиционно рассматриваются в науке конституционного права, хотя в некоторыхпостсоциалистических странах и других государствах выделяется особая отрасль и наукамуниципального права.

§ 1. Понятие местногосамоуправления и управления

Административно-территориальноеделение. Территория государства (в федерациях — территория субъектов федерации)делится на административно-территориальные единицы. Такого деления нет только вочень мелких островных государствах (Аруба, Бахрейн, Мальта, Науру, Тувалу идр.). Бывает двухзвенное деление: области (губернии, округа, провинции) —общины (муниципии, коммуны), трехзвенное: области — районы — общины,четырехзвенное: регионы — области — районы — общины. Двухзвенное делениесуществует, например, в Болгарии, трехзвенное — в Китае, четырехзвенное — воФранции. В каждой из таких единиц есть либо назначенное должностное лицо,управляющее ею (губернатор в Финляндии, воевода в Польше, управитель области вБолгарии), либо назначенное должностное лицо и избранный гражданами совет(префект и генеральный совет в департаменте Франции), либо только избранныйсовет, выбираемые его председатель и мэр (в графствах Великобритании, в коммунахФранции).

Государственная властьи публичная власть территориального коллектива. Характер органов,осуществляющих управление на местах — в административно-территориальныхединицах, в районах административной автономии, — определяется двумя факторами:разным подходом к понятию государственной власти и публичной власти терри-

309

 ториального коллективаи доктриной разделения административно-территориальных единиц на «естественные»и «искусственные».

В большинствегосударств принята концепция, согласно которой органами государственной властиявляются только центральные органы (парламент, глава государства, правительствои др.), их представители на местах (назначаемые комиссары, префекты,губернаторы), а также суды. Что же касается выборных органов на местах иформируемой ими собственной администрации, то они рассматриваются как местныеорганы самоуправления и управления территориальных коллективов. Это тожепубличная власть, но не государственная, а власть населения техадминистративно-территориальных единиц, которые рассматриваются кактерриториальные коллективы (не все административно-территориальные единицыпризнаются территориальными коллективами). Истоки такого подхода лежат в«общинной теории», пользовавшейся раньше большим влиянием.

Органы местного самоуправленияавтономны по вопросам их компетенции, и по этим вопросам центральные органы невправе давать указания, как органам самоуправления следует решить тот или инойвопрос (например, сколько средств отвести в местном бюджете на целиобразования, возвести ли мост через ручеек или построить сельский клуб и т.д.).Они вправе и обязаны вмешаться, если орган самоуправления нарушает закон. Вотличие от системы советов в странах тоталитарного социализма местные органысамоуправления не соподчинены между собой: каждое звено местных органовсамоуправления осуществляет собственные полномочия.

По уполномочиюцентральных органов государства местные органы самоуправления могутосуществлять также некоторые функции органов государственной власти, и тогдапоследние вправе давать им конкретные указания. Но в этом случае органамместного самоуправления передаются необходимые материальные и финансовыесредства. Детально правовое положение органов самоуправления регулируетсяспециальными законами (в некоторых постсоциалистических странах — законами обосновах самоуправления), а также принимаемыми ими хартиями, уставами или даже,как в Бразилии, Местными органическими законами (так называются акты органовсамоуправления, регулирующие их правовое положение).

В некоторых странахпринята, однако, иная, «государственная» теория местного самоуправления: этиорганы рассматриваются как продолжение центральной власти, агенты центра,министерств. Такой подход

чаще всегообосновывается тем, что основную долю средств органы местного самоуправленияполучают из государственного бюджета, а их поли

310

 тика по принципиальнымвопросам должна быть единой с государственными органами и определяться центром.

«Естественные» и«искусственные» административно-территориальные единицы. Второе отмеченное вышеобстоятельство — различная природа административно-территориальных единицоказывает влияние не столько на принципиальный подход к положению местныхорганов в целом, сколько на их структуру. Согласно принятой во многих странахдоктринальной концепции, различаются «естественные» и «искусственные»административно-территориальные единицы. Первые — это разного рода поселения,села, города, где люди исторически и «есте ственно» группировались длясовместной жизни, обычно возле источни ков воды. Они выбирали для управленияопределенных лиц — вождей старейшин, создавали свои коллегиальные органыуправления — сходы собрания, советы. Эта форма получила в современном правеназвание общинного (коммунального) самоуправления. Города тоже рассматрива ютсяв праве как общины, но компетенция крупных городов шире. Е настоящее времянаблюдается тенденция укрупнения мелких общин оказавшихся нежизнеспособными. ВНидерландах их число сократилосг вдвое, в Германии — втрое.

Районированиетерритории страны актами государственных органов вызвало к жизни«искусственные» административно-территориальные единицы — воеводства, губернии,области, районы и т.д. В этих единицах, если они признаются территориальнымиколлективами, могут быть созданы выборные органы самоуправления или действуюттолько назначенные сверху чиновники (в Польше — воеводы, в Болгарии —управители областей, в Таиланде — губернаторы и т.д.). Это региональныесамоуправления, если есть выборные органы, и региональное государственноеуправление, если есть назначенные чиновники. Региональные-выборные органысамоуправления (обычно они, как и в общинных единицах, называются советами)создают свою региональную администрацию местного самоуправления. Это чиновники,ведающие делами по круг) компетенции местных органов самоуправления.Государственное региональное управление тоже имеет свою администрацию —чиновников подчиненных губернатору, воеводе или префекту. В демократически?странах назначенные органы государственного управления бывают толь ко нарегиональном уровне, но в странах с полудемократическими, авто ритарными,тоталитарными режимами представители государства — чиновники назначаются (хотяи редко) также в общины. Вместе с тем во многих странах существуютпромежуточные административно-территориальные единицы — районы, округа, где вотличие от других административно-территориальных единиц страныпредставительные органы не

311

 избираются. Имиуправляют назначенные чиновники или делегатуры вышестоящих советов.

В марксистско-ленинскойконцепции конституционного права ни те, ни другие различия (государственнойвласти и политической власти местного самоуправления, общинного и региональногосамоуправления и управления) не проводятся. В соответствии с лозунгом «Всявласть Советам!» все органы типа советов — народные советы, советы депутатовтрудящихся, собрания депутатов, собрания народных представителей и т.д. —рассматриваются как единственные полновластные органы на своей территории. Ониизбираются гражданами (в некоторых странах в какие-то периоды избирались толькотрудящимися гражданами) и соподчинены по вертикали. Муниципальной автономиейони не обладают. Советы рассматриваются как государственные органы.

Особымитерриториальными единицами являются крупные города с прилегающими окрестностями(городские агломерации), союзы общин, школьные округа, экологические округа ит.д. Они не считаются административно-территориальными единицами, не имеюторганов самоуправления и управления, хотя для решения своих вопросов создаюткомитеты и советы (иногда выборные). На особом положении находятся столичныеокруга (столица государства с прилегающими окрестностями), но в них такжеизбираются свои коллегиальные органы (советы). Территории (союзные территории)в федерациях рассматриваются как особые административно-территориальные единицыи имеют особый порядок управления.

§ 2. Системы органовместного самоуправления и управления

В зависимости отприменения той или иной концепции (единой государственной власти или разделениягосударственной власти и местного самоуправления, признания или непризнания«естественных» и «искусственных» административно-территориальных единиц и др.),а также от национальных особенностей и традиций различных государствразличаются четыре основные системы осуществления публичной власти на местах:англосаксонская, романо-германская, иберийская и система советов.

В соответствии санглосаксонской системой для решениулестных вопросов вадминистративно-территориальных единицах (графствах в Англии и Уэльсе, областяхи округах в Шотландии, графствах, округах, тауншипах в США, Австралии, Канаде)жителями избирается совет (правление), обычно на два — четыре года. Он состоитиз трех — семи членов, в крупнейших городах — из 35—50 человек. Наряду ссоветом

312

 (правлением) населениенепосредственно избирает некоторых должностных лиц — шерифа (в США это восновном начальник полиции), атторнея, являющегося представителем даннойадминистративно-территориальной единицы в суде (он избирается только в крупныхединицах — графствах), казначея и др.

Органа общей компетенции,аналогичного исполкому совета в странах тоталитарного социализма, не создается.В США местной управленческой деятельностью занимаются избранные населениемдолжностные лица и те члены совета, которым это поручено, в Великобритании —отраслевые постоянные комиссии (комитеты), создаваемые из членов совета, —комитеты по строительству, по вопросам образования, по местным дорогам и др.Комитеты подбирают служащих, которые утверждаются советом, и под руководствомпостоянного комитета занимаются исполнительной деятельностью, но только врамках компетенции местного самоуправления. В городах, как правило, действуютхартии самоуправления (некоторые из них пожалованы монархами столетия назад), всоответствии с которыми избираются советы и мэры. Мэры избираются либонепосредственно гражданами, либо советами. В первом случае это «сильный» мэр,получивший свою должность непосредственно от избирателей и нередко дажеобладающий правом вето по отношению к решениям совета, во втором — «слабый», вомногом зависящий от совета, его избравшего. В некоторых городах совет нанимаетна срок (иногда до 12 лет) специалиста-менеджера для управления. Он тоженазывается мэром, бургомистром.

Данная система непредусматривает назначения из центра чиновников на места для контроля за действиямивыборных советов. Местные советы в пределах закона, обычая, сложившейсяпрактики самостоятельно решают вопросы, не входящие в компетенцию центральных,государственных органов. Контроль центра за их деятельностью осуществляетсяпутем финансовых ревизий (основную долю в финансировании местных расходовсоставляют, как правило, не местные налоги и доходы, а дотации изгосударственного бюджета), министерских инспекций (проверку производятуполномоченные министра по делам местного самоуправления), судебного контроля(центральные органы могут обращаться в суде исками против органов местногосамоуправления).

В развивающихся странах— бывших британских колониях, несмотря на влияние англосаксонского права, такаясистема местного самоуправления не получила распространения; там созданы болеецентрализованные системы, сочетающие выборность и назначаемость местных органов(Индия, Малайзия, Кения и др.).

Романо-германская(континентальная) система местного самоуправления присуща Франции, Италии,Польше, Болгарии, заимствована

313

 Турцией, Сенегалом,другими странами. Она строится на основе сочетания выборности и назначаемостиместных органов. Основанием для применения того или иного способа формированияместных органов (выборности или назначаемости) обычно служат два момента:различение общинного и регионального звена административно-территориальногоделения и признание или непризнание данной административно-территориальнойединицы территориальным коллективом. В общинах (поселках, городах, объединенияхнескольких деревень — они обычно называются коммунами) существуют тольковыборные органы местного самоуправления — совет и мэр с одним или несколькимизаместителями. Совет и мэр могут избираться населением, но раздельно: отдельноголосуют за членов совета, отдельно — за мэра. Мэр и его заместители могутизбираться также советом коммуны, как во Франции. Иногда совет избираетколлегиальный орган: в Польше — правление во главе с избранным войтом. Никакихназначенных сверху администраторов — представителей государственной власти вкоммуне нет,

Существует нескольковариантов управления «искусственными» административно-территориальнымиединицами по этой системе. В соответствии с первым вариантом в некоторыхадминистративно-территориальных единицах областного или районного звена,которые не рассматриваются как территориальные коллективы, действуют тольконазначенные центром чиновники — органы государственной власти (губернаторы вФинляндии и Турции, управители областей в Болгарии, воеводы воеводств в Польше,помощники комиссаров или супрефекты в округах Франции — единицах районногозначения). В соответствии со вторым вариантом в административно-территориальныхединицах, которые рассматриваются как территориальные коллективы, одновременнодействуют выборные советы — органы местного самоуправления и назначенные изцентра чиновники, которые являются представителями президента, правительства,министра внутренних дел (в регионах и департаментах Франции, в областях Италии,в губерниях Индонезии, в губерниях и районах Таиланда, в областях и районахУкраины и др.). Эти чиновники по уполномочию центра осуществляют на местахгосударственную власть, контролируя законность действий органов местногосамоуправления. При таком варианте совет избирает свой исполнительный орган,единоличный или коллегиальный (председателя, джунту и др.), который руководитадминистрацией, подчиненной совету. Чиновник — представитель государства имеетсвою администрацию. В его ведении обычно находятся вопросы охраны порядка.

Раньше, до 80-х годов,в некоторых странах Европы представитель государства в регионе контролировалцелесообразность принимаемых советом решений, в связи с чем употреблялся термин«административ

314

 ная опека». Вчастности, до вступления в силу акта органа местного самоуправления префект (иликомиссар, губернатор и др.) визировал каждый такой акт, без чего решение советане вступало в силу. Теперь этот контроль осуществляется во многих странахтолько с точки зрения законности принимаемых решений. Он является гораздо менеежестким:

комиссары (префекты идр.) проверяют акты советов, но прежнее визирование отменено; оспоритьзаконность актов они могут лишь в местном административном суде. Установлен исрок для таких возражений. Вместе с тем в некоторых странах Европы действуетпрежняя концепция опеки (например, в Польше, где воевода не только отменяетакты совета гмины, но и может распустить совет). Сохранились прежние порядки вгосударствах Азии, Африки. В ряде стран назначенные сверху представителигосударственной власти могут обратиться к главе государства или к правительствус предложением о роспуске избранного совета и проведении новых выборов в связис систематическим нарушением советом законодательства или егонеработоспособностью.

Иберийская системауправления на местах существует в Бразилии, во многих испаноговорящихгосударствах Латинской Америки, хотя в самой Испании ее теперь нет. В рядестран она имеет существенные особенности: в Мексике она несколько иная, чем вНикарагуа, а в Аргентине совсем не похожа на систему, существующую в Колумбии;в некоторых странах эта система близка к охарактеризованной вышеромано-германской, хотя в странах Латинской Америки роль представителей центравсегда значительнее в силу широких полномочий президента. Кроме того, во многихстранах Латинской Америки имеются крупные земельные латифундии и господствоместных землевладельцев налагает существенный отпечаток на систему управления.

При иберийской системеместного самоуправления и управления население административно-территориальныхединиц (в том числе общин, муниципий) избирает совет и главное должностное лицоданной административной единицы (алькальда, регидора, префекта, мэра); иногдаизбирается коллегия должностных лиц. В некоторых странах главное должностноелицо избирается не населением, а советом. Алькальд (префект и т.п.)одновременно является председателем совета, его исполнительным органом иутверждается правительством (президентом, министром внутренних дел) как егопредставитель в данной административно-территориальной единице. Он обладаетправом контроля за деятельностью совета. Словом, алькальд сосредоточивает всвоих руках основные рычаги местного руководства и обладает большой властью.Правда, опека почти не применяется: алькальду как председателю советапредоставляются широкие возможности не принимать в совете решения, которые онже будет вынужден позднее отклонить.

315

 Система советовпринципиально отличается от рассмотренных выше. Она применяется в странахтоталитарного социализма. Совет рассматривается как орган государственнойвласти и в свою очередь избирает другой государственный орган — исполнительныйкомитет — коллегиальный орган государственного управления в даннойадминистративно-территориальной единице. Члены исполкома являютсяруководителями отделов и управлений и при помощи подчиненных им государственныхслужащих управляют отдельными сферами местной жизни (образованием,здравоохранением, торговлей, местной промышленностью и т.д.).

Такая система создаетсяво всех административно-территориальных единицах. Лишь в мелких населенных пунктахсовет может избрать не исполком, а председателя и секретаря совета, которые иведают исполнительной деятельностью. Иногда наряду с исполнительным комитетомсовет избирает постоянный комитет, который между сессиями совета осуществляетего полномочия (в Китае это постоянный комитет местного собрания народныхпредставителей). Чиновники для контроля за деятельностью советов сверху неназначаются, но советы как органы государственной власти подчинены по вертикаливышестоящим представительным органам. Советы могут решать не только местные, нои общегосударственные вопросы. При руководящей роли коммунистической партиидеятельность советов практически направляется ее местными органами иорганизациями.

Особые формы местногоуправления существуют в условиях военных режимов. Вадминистративно-территориальные единицы, особенно крупные, назначаются военныегубернаторы и коменданты, которые в свою очередь назначают офицеров внижестоящие административно-территориальные единицы. Назначенные должностныелица осуществляют управление на основе единоначалия с применением методоввоенного регулирования.

§ 3. Органы общинногосамоуправления и управления

Существует нескольковидов органов общинного самоуправления. На низовом уровне это может бытьстароста (солтыс в Польше, кмет в Болгарии), староста деревни и городскогоквартала (Индонезия, Таиланд). Староста избирается обычно на сходе жителей селаоткрытым голосованием, в странах Востока (например, в Индонезии) онутверждается министром внутренних дел из числа трех кандидатов, избранныхсобранием жителей.

316

 В селе, группедеревень, в мелкой общине (например, в Великобритании с числом менее 150жителей) по мере надобности созывается сельский сход. Помимо выборов старостыдеревни сход решает главные вопросы местной жизни: о строительстве и ремонтедорог, мостов местного значения, о противопожарной охране, санитарии и др. Дляэтого он может вводить очень небольшой разовый местный налог (самообложение). Внекоторых странах сход (собрание) более формализован: установлены закономвозраст его участников (Филиппины — 15 лет, Танзания — 21 год), периодичностьсозыва (например, в Индии 2 раза в год). Собрание деревни может избратьединоличного главу сельской администрации или коллективный орган (совет,комитет, правление).

В более крупных общинахгражданами (а иногда и постоянно проживающими в общине негражданами) избираетсясовет. Обычно такие советы обобщенно называют муниципалитетами. Советизбирается, как правило, на 2—4 года и обладает правами юридического лица,имеет свой бюджет, распоряжается собственностью общины. В сферу его полномочийвходят вопросы образования, здравоохранения, санитарии, строительствомуниципального жилья для бедных слоев населения, ремонт дорог и др.Представительный орган имеет исключительные полномочия. Только он (или сходграждан в общинах, где нет совета) может принимать устав данноготерриториального коллектива, обязательные решения и правила, свой бюджет, планыи программы развития, вводить местные налоги, устанавливать порядок управлениясвоей муниципальной собственностью. Свои полномочия советы осуществляют напериодически созываемых сессиях. В некоторых развивающихся странах избираютсяне все члены совета — часть их входит в состав совета по должности, в связи собщественным положением. Особые места резервируются для женщин, в Индии — длязарегистрированных каст и племен.

Следующий орган общины— глава муниципального образования, обычно называемый мэром. Иногданепосредственно гражданами или советами избираются и другие должностные лицаместного самоуправления.

В небольших общинахсоветы избирают лишь председателя — мэра — и секретаря, в более крупныхизбирается коллегиальный орган и мэр (либо мэр и его заместители). Мэр занимаетсвоеобразное положение: он одновременно является органом местногосамоуправления и органом управления, если избирается непосредственногражданами. Мэр, избираемый или нанимаемый советом, часто только администратор.

Важнейшая формаосуществления местного самоуправления — местные референдумы. Формамисамоуправления являются также народная правотворческая инициатива (предложенияграждан должны

317

 быть рассмотрены наоткрытом заседании совета) и территориальные органы общественногосамоуправления, создаваемые в некоторых странах (уличные, квартальные и иныекомитеты). Они не имеют властных полномочий.

Работа депутата органаместного самоуправления в отличие от парламентариев не оплачивается(оплачивается лишь работа освобожденных работников: председателя совета,секретаря и др.), но в ряде стран (Великобритания, США, Япония) члены советаполучают вознаграждение за каждое участие в заседании.

§ 4. Органырегионального самоуправления и управления

Известно несколькосистем регионального самоуправления и управления; они отражают особенности техмоделей, о которых говорилось выше.

1. В ряде стран нарегиональном уровне органами управления являются только назначенные чиновники(губернаторы, управители, воеводы и др.). Представительных органов, избираемыхнаселением, в такой административно-территориальной единице нет. При назначаемомиз центра чиновнике может создаваться совещательный орган. Чиновник формируетего сам, по своему усмотрению (Украина) или этот орган состоит из делегатовсоветов нижестоящих административно-территориальных единиц (например, сеймикпри воеводе в Польше, куда делегируются по два представителя от советов гмин —общин). Иногда совещательными органами при губернаторе являются дирекция,секретариат, состоящие из подчиненных губернатору ведущих чиновников местногоуправления, а также из некоторых других влиятельных лиц, включаемых в дирекциюсамим губернатором.

2. В регионаходновременно действуют избранные советы и назначенные «сверху» представителигосударственной власти. Этот способ регионального самоуправления и управленияохарактеризован выше на примере романо-германской (европейской континентальной)системы по отношению к регионам (режьонам, департаментам во Франции и др.). С1996 г. он существует на Украине. При этом способе управления местные советыдолжны уведомлять руководителя государственной администрации в регионе,комиссара (префекта и т.п.) о своих решениях, но теперь такие решения дляисполнения не нуждаются в обязательной визе комиссара. Если вадминистративно-территориальной единице параллельно действуют представительгосударства и совет, то сферы их компетенции разграничены законом. Поэтомусуществуют две системы органов, занимающихся непосредственной исполнительнойдеятельностью:

318

 чиновники, подчиненныепредставителю государственной власти, и служащие местного самоуправления.

3. В рядеиспаноговорящих стран избираются и советы, и представители государственнойвласти. Последние, однако, становятся такими представителями только послеизбрания их председателями местных советов. Будучи избраны председателямисоветов, они, и только они назначаются правительством как представителигосударственной власти. В данном случае нет двух систем органов, занимающихсянепосредственной исполнительной деятельностью в регионе: этот аппаратвозглавляет председатель совета, он же — представитель государства, но предметыведения между представителем государства и советом разграничены. Подобнаясистема существует в некоторых звеньях административно-территориального деленияв Египте.

4. В странахтоталитарного социализма во всех звеньях регионально го деления (как и нанизовом уровне) создаются избираемые советы которые в свою очередь избираютисполнительные комитеты, а иногда также постоянные комитеты. Как отмечалось,при данной системе сове ты и исполнительные комитеты рассматриваются не какорганы местного самоуправления и управления, а как органы государственнойвласти.

§ 5. Государственныйконтроль в отношении местного самоуправления

При любом развитиидемократии местное самоуправление как власть коллектива части территориигосударства находится под контролем государственной власти, представляющейобщество в целом. Как отмечалось, этот контроль осуществляется со стороныцентральных органов i уполномоченных государственной власти на местах. Он имеетразличные формы: инспекции и «советы» со стороны министерств, изданиесоответствующих министерских циркуляров, приостановление и отмене актов органовместного самоуправления (в случае противоречия закон;

и обычно только порешению суда), наложение взысканий на муниципальных служащих, смещение мэра ит.д. Принято различать собственно контроль (проверку представителямигосударства, судами законности актов местного самоуправления) иадминистративное вмешателъство (агенты центра утверждают или не утверждаютмуниципальные служащих на ключевые посты, например на пост начальникамуниципальной полиции, приостанавливают деятельность совета, отстраняют мэра отдолжности). Существует жесткий финансовый контроль, особенно по дотациямцентра; применяется судебная ответственность муниципальных органов по искамминистерств. На местах создаются местные

319

 отделения министерств,часть из них может быть даже подчинена в некоторых отношениях муниципальныморганам, но на деле давление министерств гораздо сильнее. Часто центральныеорганы создают на местах так называемые публичные корпорации, которымпередается обслуживание определенных сфер (транспорт, водоснабжение, энергия идр.), что ограничивает роль местного самоуправления. Этот же результат имеетсоздание специальных округов — школьных, по здравоохранению, экологических и пр.Тем не менее местные органы самоуправления обладают в демократических странахзначительными полномочиями и ограничение их полномочий в одном отношении обычнокомпенсируется расширением в другом.

 Глава 15 ОСНОВЫКОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА США

Соединенные ШтатыАмерики — крупнейшая индустриально-аграрная капиталистическая страна, достигшаявысокой степени экономического и технологического развития. Она занимает первоеместо в мире пс объему валового внутреннего продукта (ВВП), второе — по долеВВП на душу населения, пятое — по размерам территории (после России, Канады,Китая и Бразилии), третье — по численности населения (после Китая и Индии) —264 млн. человек в 1996 г. США оказывают решающее влияние на международныеотношения.

§ 1. Конституция США

Принятие и структураконституции. Действующая конституция США была принята в 1787 г. в г.Филадельфии конвентом — своего рода учредительным собранием, состоявшим изпредставителей штатов — государств, которыми провозгласили себя в 1776 г. входе борьбы за независимость британские колонии в Северной Америке. Они создаликонфедерацию США. Ее конституционный документ — Статьи конфедерации — былпринят в 1777 г. и вступил в силу в 1781 г. Филадельфийский конвент был созванв обстановке острого недовольства народных масс внутренней политикойконфедерации (происходили даже восстания). Главной целью конвента былореформирование конфедерации, этой «веревки из песка», и прежде всего укреплениегосударственной власти. Однако на деле было учреждено новое государство — федерацияСША. После ратификации необходимым большинством штатов в 1789 г. вступила всилу конституция.

Конституция США—'сравнительно краткий документ. В ней содержится приблизительно 7 тыс. слов.Она состоит из преамбулы, в которой говорится, что народ США принимает этуконституцию в целях создания более совершенного союза, утверждения правосудия ивнутреннего спокойствия, организации совместной обороны, содействия общемублагосостоянию и свободе, а также из семи довольно пространных статей,обозначенных римскими цифрами (некоторые из статей занимают несколько страниц).Большинство статей делятся на разделы.

322

 Важнейшимиконституционными документами являются также Декларация независимости 1776 г. ипоправки к конституции, которые обозначаются римскими цифрами. Они невключаются в текст конституции, остающийся неизменным, а прилагаются к ней. Кнастоящему времени принято 27 поправок, последняя из них — в 1992 г.

Основные чертыконституции США. Конституция США — первая писаная конституция, прогрессивныйдокумент, который оказал влияние на конституции многих стран мира. Оназакрепила образование суверенного федеративного государства, происшедшее врезультате освободительной борьбы народа против британской короны,провозгласила принцип народного суверенитета, определила демократическиепринципы организации государственности (представительное правление, разделениевластей и др.), установила, что федеральное право имеет приоритет над правомштатов. Под влиянием этой конституции в мире стала распространяться доктринаконституционализма.

Вместе с темконституция 1787 г. имела исторически ограниченный характер, связанный сусловиями ее времени, и реакционные черты, обусловленные интересами правящихкругов, в основном плантаторов-рабовладельцев южных штатов и крупныхпредпринимателей Севера. В соответствии с представлениями того времениконституция ограничивалась регулированием отношений государственной власти ичеловека (но преимущественно в судебной сфере и в рамках некоторых личных правиндивида), а также установлением структуры и взаимоотношений высших органовгосударства. В тексте конституции не было статей о политических исоциально-экономических правах личности. Политические права были включеныпервыми десятью поправками, получившими название Билля о правах, а положения омногих социальных, экономических, культурных правах отсутствуют в текстеконституции и сейчас. Конституция молчаливо закрепляла рабство негров, позволяяголосовать за них их хозяевам — плантаторам, лишала избирательных прав женщин(последнее ограничение действовало до 1919 г.). Во многих отношениях (вопросынепосредственной демократии, принципы демократического режима и др.)конституция была пробельна. Иногда ее формулировка казуистичны, имеютнедостаточно обобщающий характер. В соответствии с конституцией США являются поформе правления президентской республикой, по форметерриториально-политического устройства — относительно централизованнойфедерацией, страной с демократическим государственным режимом.

Декларациянезависимости 1776 г. провозглашала право народа на восстание против угнетения,независимость от британской короны, исходя из концепции естественных прав.Декларация, а затем и конституции закрепляли некоторые неотъемлемые правачеловека — на жизнь, свободу

323

 и стремление к счастью.Многие конституционные вопросы были урегулированы поправками к конституции.Поправки в основном носят характер дополнений.

Вопросыконституционного права регулируются также конституциями и законами отдельныхштатов, законами конгресса и особенно решениями Верховного суда США. Последнийсвоими толкованиями без изменения текста конституции создает новыеконституционные нормы («живая конституция»), ибо акт 1787 г. был принят всовершенно иной обстановке и в ряде случаев не отвечает современным общественнымотношениям.

Изменение конституции.Конституция США — жесткая конституция. Поправки к ней могут быть приняты 2/3членов обеих палат высшего законодательного органа — конгресса — либоспециальным конвентом, созванным по инициативе 2/3 штатов (случаев такогосозыва не было). Они подлежат ратификации (утверждению) законодательнымисобраниями 3/4 штатов либо 3/4 конвента штатов, созванных по решениюфедерального конгресса. В результате этих сложностей за два с половинойстолетия, как отмечалось, принято лишь 27 поправок (было предложено более 5тыс. поправок, конгресс принял около 40 из них, необходимое большинство штатовратифицировало 27). Единичные поправки не имеют принципиального значения, таккак посвящены сравнительно частным вопросам, некоторые вводят, а затем отменяюткакие-либо положения (например, поправки XVIII и XXI вводят и отменяют «сухойзакон»).

Впервые конституция СШАбыла дополнена Биллем о правах (первые десять поправок), принятым в 1789 г. иратифицированным требуемым числом штатов в 1791 г. Билль о правах закрепляетважнейшие политические и личные свободы (рассматриваются ниже). Из областисоциально-экономических прав в нем говорится только о некоторых гарантияхчастной собственности: никакая собственность не может отбираться для общего благабез справедливого возмещения. Принципиальное значение имеют три «послевоенныепоправки», принятые после Гражданской войны 1861—1865 гг. Это XIII поправка(1865 г.) о признании бывших рабов-негров гражданами США и о равенстве правграждан, XIV поправка (принята в 1966 г., ратифицирована в 1968 г.) о расовом инациональном равноправии граждан, о запрещении лишения жизни, свободы,собственности без должной судебной процедуры, о лишении прав определенныхдолжностных лиц за участие в мятеже, о некоторых вопросах государственногодолга и XV поправка (принята в 1869 г., ратифицирована в 1870 г.) о равенствеизбирательных прав граждан-мужчин. XIX поправка (принята в 1917г.,ратифицирована в 1919г.) предоставила избирательные права женщинам, XXIV —запрещает лишение избиратель-

324

 ных прав за неуплатуналогов, XXVII — запрещает сенаторам и палате представителей увеличивать размерсвоего жалованья. Другие поправки касаются способа избрания президента исенаторов, преемственности власти в случае досрочного прекращения своихполномочий президентом, отдельных вопросов правосудия и т.д. Поправки, как иконституция, во многом имеют прагматический характер.

Конституционныйконтроль осуществляется общими судами, а окончательное решение по федеральнымактам принимает Верховный суд США, по актам штатов — обычно верховные судыштатов, но и в последнем случае по жалобе стороны (если эта жалоба пройдетнеобходимые судебные инстанции) Верховный суд США может принять окончательноерешение. Об особенностях конституционного контроля, осуществляемого общимисудами, говорилось в Общей части курса.

§ 2. Основы правовогостатуса личности

Концепция правчеловека, лежащая в основе конституционного регулирования, исходит из идеи оестественных и неотчуждаемых правах. Как отмечалось, политические правагражданина были включены в конституцию впоследствии, а осоциально-экономических и культурных правах в конституционных текстах вообще неговорится (за исключением поправки V о гарантиях частной собственности). Этиправа не считаются фундаментальными и не обеспечиваются судебной защитой путемисков — защищаются лишь производные от них права, например право на оплатутруда, а не само право на труд. Эти пробелы конституционного регулированиязаполняются отдельными законами. Речь идет, например, о нескольких законах огражданских правах, принятых в 50—60-е годы, о судебных прецедентах (особенно орешениях Верховного суда США), конституциях штатов (многие из них содержатхартии гражданских прав), о законах штатов. Некоторые из этих законов содержатновые конституционные положения, например право на информацию, на здоровуюокружающую среду.

Первым конституционнымдокументом, в котором говорилось о правах личности в США, была упомянутая вышеДекларация независимости 1776г., в которой заявлялось о неотъемлемых правахчеловека — оправе на жизнь, свободу и стремление к счастью. Здесь впервые былосформулировано и коллективное право народа на восстание против угнетения(имелось в виду колониальное угнетение со стороны короны Великобритании).

Конституция 1787 г. (споправками) закрепляет личные свободы не столько в общей, сколько вконкретизированной форме. Кроме чрезвы-

325

 чайных ситуаций оназапрещает приостанавливать действие правила ха-беас корпус, предписываетрассматривать все дела о преступлениях с участием присяжных заседателей,запрещает принимать законы об опале (наказании без судебного разбирательства) изаконы, имеющие обратную силу. Конституция запрещает лишать гражданских правчленов семей тех лиц, которые осуждены за государственную измену, исключаетпроверку религиозных убеждений в качестве условия для занятия какой-либогосударственной должности.

Билль о правах тожеисходит из концепции естественных прав. Поэтому его формулировки носятзапретительный характер, так как запрещают ограничивать права и свободы,которые презюмируются. Это относится и к политическим правам. Билльустанавливает, что конгресс не должен издавать законы, ограничивающие свободуслова, печати, собраний (мирных и без оружия), право народа носить и хранитьоружие, право обращаться к правительству с петициями. Согласно Биллю о правах,обеспечивается свобода совести, охрана личности, бумаг (документов, переписки идр.), имущества, предусматривается суд присяжных не только по уголовным делам,но и по определенной категории гражданских дел, право обвиняемого на защиту,право отказываться от дачи показаний против самого себя. Не допускается двойноенаказание за одно и то же преступление, запрещается требовать большой залог посудебным делам, налагать чрезмерные штрафы, применять жестокие и необычныенаказания.

Кроме Билля о правах вдальнейшем было принято около 10 поправок, которые касаются прав и свободчеловека. Выше уже были перечислены эти поправки, начиная с XIII (1965 г.),отменившей рабство негров. Однако в целом Декларация независимости, конституцияСША и поправки к ней не содержат того перечня прав и свобод, которыйсоответствовал бы международным стандартам — Всеобщей декларации прав человека,принятой ООН в 1948 г., Международным пактам о правах человека, вступившим всилу в 1976 г. Как отмечалось, эти недостатки хотя и не полностью, новосполняются конституциями отдельных штатов, федеральными законами, судебнымипрецедентами.

§ 3. Правовоерегулирование общественных объединений

В США существуют многиетысячи самых различных объединена граждан как на федеральном уровне, так и вмасштабах штатов, отдельных городов. Это женские и молодежные организации,профсоюзы союзы предпринимателей и фермеров, союзы потребителей, экологическиеи культурные объединения, разного рода фонды, многочисленны'

326

 клубы и т.д. Среди нихесть как прогрессивные объединения, так и организации реакционного характера(например, расистская организация ку-клукс-клан, Партия белых и др.). Не всеони участвуют в политической жизни (профсоюзам, например, политическаядеятельность законом запрещена), а роль участвующих в этой жизни «группдавления» на государственную власть далеко не одинакова. Решающее значение вполитической жизни США имеют в основном две политические партии: Республиканскаяи Демократическая, созданные еще в XIX в. При их возникновении и в первыедесятилетия существования между ними были принципиальные разногласия:«демократы» южных штатов выступали за сохранение подневольного труда негров,республиканцы Севера требовали отмены рабства негров и их равноправия с белымигражданами. После Гражданской войны 1861—1865 гг. существенные различия междуэтими партиями постепенно стерлись, хотя многие разногласия по вопросамвнутренней и внешней политики есть и сейчас. Республиканцы, которые с 1994 г.имеют большинство с обеих палатах конгресса, выступают во внутренней"политике за сокращение финансовых социальных программ (ассигнования наобразование, здравоохранение, жилье, помощь безработным), а во внешней политикетребуют решительно сократить финансовую помощь зарубежным странам. Демократы,которым принадлежит пост президента, занимают противоположные позиции. Систему,при которой пост президента находится в руках одной партии, а в конгрессебольшинство принадлежит другой, называют в США «разделенным правлением». Этонередкая специфическая ситуация при двухпартийной системе, когда две партиичередуются у власти.

Обе главные партии неимеют постоянных программ — они принимают лишь предвыборные манифеста, и тоглавным образом в год выборов президента, не имеют постоянного членства(членами партии считаются все, кто голосовал на выборах за кандидатов даннойпартии), у них нет обязательных членских взносов (пожертвования вносятся пожеланию), хотя в некоторых штатах у республиканцев бывают членские билеты.Национальные съезды партий созываются раз в четыре года для выдвижениякандидатуры президента, между съездами функционируют национальные партийныекомитеты, избираемые съездами.

Деятельность партииобеспечивается постоянным профессиональным партийным аппаратом, структуракоторого приспособлена к выборам. Глава низшего партийного органа («капитан»),действующего на избирательном участке, назначается вышестоящим партийныморганом. Партийные комитеты есть в районах крупных городов, в городах,графствах (административно-территориальных единицах), штатах. Эти комитетысостоят из местных функционеров, бизнесменов и, как правило, не избираются, асоздаются путем различных согласовании между местной

327

 политической элитой.Национальный комитет, возглавляющий эту систему, большой роли не играет,политику партии определяет ее лидер. Главная цель этого органа — обеспечитьпобеду лидера партии на президентских выборах.

Заявку на лидерство впартии делает перед президентскими выборами тот или иной известный политик,обычно сенатор или губернатор штата, но само лидерство является переменным, оноопределяется тем, сколько штатов и какие из них поддержат его кандидатуру напервичных выборах (первичные выборы — это голосование членов партии — избирателейпо выдвижению «кандидата в кандидаты»).

Обе партии пользуютсяопределенными привилегиями в избирательной борьбе. Выдвинутые ими кандидаты (ине только на президентских выборах) регистрируются автоматически, тогда каккандидаты других партий, для того чтобы баллотироваться, должны получить напервичных выборах (праймериз) определенное число голосов или собрать под своимзаявлением (петицией) определенное число подписей избирателей (в разных штатахот 3 до 5%). Вся партийная деятельность, равно как и порядок выборов,приспособлена в США к двухпартийной системе, В иных условиях политическаясистема США не могла бы работать так гладко.

Общефедеральнымипартиями считаются также очень небольшая пс численности Коммунистическаяпартия, не имеющая социальной поддержки в американском обществе (ни одинкоммунист не был избран е конгресс, хотя такие выдвижения, как и на постыпрезидента и вице-президента, имели место), Международная партия зеленых(экологическая партия), Социал-демократическая партия, Социалистическая партиятруда, Американская независимая партия, Прохибиционистская партия, выступающаяза запрещение продажи спиртных напитков. Эти партии функционируют не во всехштатах, а те из них, которые имеют в своем названии слово «социалистическая»,даже вместе взятые, на выборах не собирают и 1% голосов.

Конституция США,включая поправки, о партиях не упоминает, пс традиции они считаются «частнымделом», «клубом» их членов. Однако в последние десятилетия приняты федеральныезаконы, регулирующие некоторые стороны деятельности партий (главным образомфинансовые вопросы, связанные с выборами), а в штатах уже давно принятозаконодательство, также касающееся роли партий в выборах. В некоторых штатахдействует законодательство, запрещающее деятельность партий и организаций,считающихся экстремистскими, в том числе Коммунистической партии. Федеральныхзаконов общего характера о партиях нет Закон 1974 г. регулирует вопросыфинансирования партий и других объединении во время выборов. В отдельных штатахесть законодательство

328

 определяющее порядокорганизации и деятельности партий, основы их организационной структуры, ноопять-таки в связи с выборами. Существуют решения Верховного суда США, которыекасаются роли партий в проведении первичных выборов, некоторых других конкретныхвопросов. Есть также множество решений верховных судов отдельных штатов, но онипреимущественно связаны с финансированием партий и их ролью на выборах.

Большое влияние наполитику государства, особенно экономическую, оказывают предпринимательскиесоюзы, действующие в различных формах (отраслевые и национальная ассоциации,торговые палаты и др.). Всего их насчитывается в стране около 3 тыс. Вобщефедеральном масштабе действуют Национальная ассоциация промышленников,включающая руководителей около 25 тыс. промышленных фирм, и Торговая палата,членами которой являются более 3600 торговых фирм. Специальных законов об этихассоциациях нет. Они действуют на основе общих положений об ассоциациях исудебных прецедентов, относящихся к отдельным сторонам их деятельности. Понастоянию Национальной ассоциации промышленников в свое время были принятызаконы Тафта — Хартли и Лэндрама — Гриффина, ограничившие права профсоюзов ивозможности забастовок. Под ее руководством действует «круглый стол бизнеса» —периодические совещания представителей около 200 крупнейших фирм. На егозаседаниях вырабатываются предложения для конгресса и президента, в частностипо вопросам экономической политики. В отличие от стран континентальной Европыэти организации предпринимателей в США не выполняют публично-правовых функций.За редчайшими исключениями они не осуществляют арбитражных функций, нерегистрируют торговые марки и т.д. По этим вопросам американскиепредприниматели предпочитают обращаться в суд.

Профессиональные союзыСША строятся частично по цеховому, а частично по производственному признаку.Они немногочисленны, в США в профсоюзах состоит менее 1 /5 всех работающих понайму. Крупнейшее профсоюзное объединение имеет двойное название: Американскаяфедерация труда — Конгресс производственных профсоюзов, — принятое после ихслияния. В состав этого объединения входит более 90% всех членов профсоюзов.

Профсоюзы США не играютбольшой роли в политической жизни, что отчасти связано с законодательством,запрещающим их политическую деятельность (в американской правовой доктрине подполитической деятельностью понимается прежде всего участие в выборах, а,например, организация демонстраций с экономическими требованиями, использованиезаконных мер давления на государственную власть не запрещены).

32е

 Федерального закона опрофсоюзах в США нет, лишь некоторые аспекты их правового положениярегулируются законами Вагнера (1935 г.), Тафта — Хартли (1947 г.), Лэндрама —Гриффина (1959 г.). Эти законы, запрещая профсоюзам политическую деятельность,вместе с тем признают их право на заключение коллективных договоров снанимателями, на организацию забастовок, хотя и ограничивают забастовки напредприятиях национального значения (правительство может отсрочить забастовкуна «период охлаждения» — до 80 дней). Законы обязывают профсоюзы представлять вминистерство труда сведения об их руководителях, отчеты о деятельности ифинансах. В большинстве коллективных договоров, однако, есть пункты об отказеот забастовок. Кроме того, внедрение новых технологий, работа по индивидуальнымконтрактам снижают значение профсоюзов. Тем не менее профсоюзное движение задлительную свою историю добилось больших успехов, в том числе установлениязаконодательного минимума оплаты труда — 4,25 центов за час работы.

В США существуетнесколько фермерских организаций, которые в основном заняты тем, что стремятсяудерживать высокие цены на сельскохозяйственную продукцию, и в политическойжизни участвуют не очень активно, преимущественно в качестве группы давления назаконодательную власть. Правительство принимает меры по сохранению стабильностицен, ищет новые рынки для сбыта сельскохозяйственной продукции за рубежом, нодля того, чтобы удерживать цены, ограничивает ее производство, выплачиваяфермерам компенсацию из государственного бюджета за неиспользуемые возможности.

Большую роль вполитической жизни США стали играть комитеты. политических действий(политические комитеты), которые начали создаваться в массовом порядке в 80-егоды. Они формируются различными партиями, общественными объединениями,политическими деятелями с целью поддержки определенных кандидатур на выборах,главным образом путем сбора финансовых пожертвований. Финансовая деятельностьэтих комитетов, допустимые размеры пожертвований регулируются федеральнымзаконом 1974 г. Политическим комитетом может быть объявлена уже существующаягражданская организация.

Весьма важной группойдавления в США являются лоббисты, действующие при конгрессе. Это американскоеизобретение теперь находит применение и в некоторых других странах, хотя и вменьших масштабах. Лоббисты — представители фирм, банков, общественныхобъединений, ставящие своей целью способствовать или препятствовать принятиюопределенного законодательства в интересах тех лиц и организаций, кото-

330

 рых они представляют.В США действует закон о лоббизме 1946 г. По этому закону лоббисты обязанызарегистрироваться у клерков конгресса и сообщить, чьи интересы онипредставляют, кто финансирует их деятельность и каков их личный гонорар. Содной стороны, лоббизм — проявление силы денег, их влияния на законодательство,с другой — регистрация и определенная открытость лоббизма дает возможностьосуществлять общественный контроль за тем, в чьих интересах принимается тот илииной закон.

В условиях широкогоразвития информации (в США существует 75 каналов телевидения и 11 тыс.периодических изданий) большое влияние на общественное мнение и через него наполитику оказывают средства массовой информации. Конституция США (поправка I)гарантирует свободу распространения информации, в том числе политической.Действует также закон о коммуникациях 1934 г. и о свободе информации 1974 г.Цензуры не существует, но может быть ограничена информация (прежде всегореклама), причиняющая ущерб здоровью населения, его морали. Уголовным иадминистративным законодательством запрещаются призывы к насилию.

Для выявленияобщественного мнения в США часто проводятся опросы населения по тем или инымвопросам; этот институт зародился впервые в США.

§ 4. Правовоерегулирование институтов непосредственной демократии

Выборы, отзывдепутатов, народная законодательная инициатива, референдум регулируютсяконституцией США и федеральным законодательством только частично (выборы) иливообще не регулируются Отзыв членов конгресса, народная законодательнаяинициатива, референдумы не имели места в масштабах страны, но на уровне штатовэти средства используются.

В США выборырегламентируются в основном законодательством штатов, поскольку конституцияпередает вопросы о требованиях к избирателям на усмотрение штатов (разд. 2 ст.I). Однако, во-первых, вопросы избрания конгресса и президента изначальнорегулировались конституцией США, а во-вторых, федерация неоднократновмешивалась в решение вопросов выборов, особенно в отношении активногоизбирательного права (поправки, предоставившие избирательные права независимоот расы и национальности, а также женщинам, отменившие «избирательный налог»,снизившие избирательный возраст до 18 лет). Были приняты федеральные законы,снизившие ценз оседлости на федеральных выбо-

331

 pax (1970 г.),отменившие ценз грамотности (1975 г.), установившие допустимые размерыпожертвований для поддержки кандидатов (1974г.).

В федеральномконституционном законодательстве США не фиксируются принципы избирательногоправа. Практически выборы являются всеобщими (ценз оседлости составляет 30 днейдля президентских выборов и от 1 до 30 дней — для других, что устанавливаетсязаконодательством каждого штата), равными, так как каких-либо преимуществ дляопределенных социальных групп или категорий населения не существует и принятызаконы (1972 г.) и решения Верховного суда (1964 и 1969 гг. и др.) онеобходимом равенстве избирательных округов. Во все представительные органывыборы прямые (в сенат — с 1913 г.), но президент и вице-президент США избираютсяпутем косвенных выборов (выборщиками). На выборах применяется тайноеголосование (бюллетени, избирательные машины, специальные электронные карточкиизбирателей).

Центрального органа попроведению выборов в США не существует, Федеральная избирательная комиссияорганизацией выборов не занимается, она в основном наблюдает за исполнением техзаконов о федеральных выборах, которые приняты конгрессом. Подсчет голосов повыборам президента и вице-президента проводят служащие в Вашингтоне. Он имеет,по существу, формальный характер, так как уже при избрании выборщиков иопределении партийной принадлежности их большинства видно, кто будетпрезидентом и вице-президентом. На выборах в конгресс в каждом штате определяютпобедителей по избирательным округам. В разных штатах это делают либо комиссии,либо должностные лица. В целом в штате организацией выборов также ведает либосекретарь штата, либо избирательная комиссия, создаваемая из представителейпартий, выдвинувших кандидатов. Избирательные округа в палату представителейодномандатные, в сенат — двухмандатные (от каждого штата избираются двасенатора, обычно выдвинутые той или иной партией). Для выборов президента ивице-президента вся страна составляет единый национальный (федеральный)избирательный округ. В большинстве штатов США регистрация избирателейнеобязательна. Не включаются в списки избирателей умалишенные и осужденные клишению свободы.

Для кандидатов впарламент, на высшие федеральные должности кроме обладания полнотойполитических и гражданских прав устанавливаются дополнительные условия:повышенный возраст (например, для президента — не менее 35 лет), срокпребывания в гражданстве США (для сенатора — 9 лет, для кандидата на должностьпрезидента — 14 лет), проживание в штате, от которого лицо избирается (этоотносится к членам конгресса). Существует и норма обычного права, согласно

332

 которой кандидат впарламент должен проживать в том округе, от которого баллотируется.

Кандидаты впредставительные органы или на какую-либо должность в государственном аппарате(в США избираются многие должностные лица) выдвигаются различным образом: напартийных съездах (конвентах), общими собраниями партийных фракций в конгрессе,на так называемых праймериз — первичных выборах, где избиратели, считающие себячленами той или иной партии, путем голосования определяют кандидата вкандидаты. Лицо, получившее большинство голосов, будет затем официальнопредложено в качестве кандидата.

Победитель определяетсяв США на основе мажоритарной системы относительного большинства (президент ивице-президент — на основе абсолютного большинства). Какого-либо обязательногопроцента явки избирателей для голосования не существует, выборы признаютсясостоявшимися при любом числе голосующих (в парламентских выборах обычноучаствует менее половины избирателей, в президентских — иногда более половины).На выборы в США расходуются огромные финансовые средства: закон, ограничивающийрасходы кандидатов в палату представителей конгресса 70 тыс. долл., а в сенат —150 тыс., не соблюдается (известны случаи, когда отдельные сенаторы расходовалидля своего избрания десятки миллионов долларов). На выборах президента США в1996 г. было израсходовано 53 млрд. долл.

Федеральные выборы,проводимые раз в четыре года одновременно для избрания президента ивице-президента, а также членов конгресса, называются генеральными, а выборыраз в два года, когда избираются только члены палаты представителей и частьсената, — промежуточными.

Отзыв избранныхдепутатов предусмотрен только в отдельных штатах. Отозваны могут быть членымуниципальных представительных органов и некоторые должностные лица. Народнаязаконодательная инициатива используется в единичных штатах, и то очень редко,референдумы же проводятся в штатах и на муниципальном уровне чаще.

§ 5. Законодательнаявласть

Законодательная властьв системе разделения властей. Конституция США исходит из принципа разделениявластей в его «жестком» варианте. Статья I конституции посвященазаконодательной власти (конгресс США), ст. II — исполнительной (президент), ст.Ill — судебной (преимущественно Верховному суду США). Стремление обеспечить ихравновесие осуществляется путем четкого разделения полномочий

333

 между органамигосударства, установления системы сдержек и противовесов властей, ихвзаимозависимости. Деятельность президента и Верховного суда осуществляется наоснове законов, принятых конгрессом, но, с другой стороны, президент имеетправо отлагательного вето в отношении законов, а Верховный суд может признатьзаконы и акты президента неконституционными и тем самым парализовать ихдействие. Президентская власть распространяется на Верховный суд: президентназначает его членов, но при участии законодательной власти, поскольку этиназначения подлежат утверждению сената (2/3 голосов). С помощью такой системыгосударственный механизм США работает слаженно и эффективно на протяжении болеедвух веков, ему неизвестны кризисы, симптомы превышения власти какой-либо ееветвью. Однако напомним:

эта эффективность вомногом зависит от двухпартийной системы, к которой приспособлены выборы и всефункционирование государственного механизма.

Структура и порядокформирования конгресса США. Конгресс США состоит из двух палат: палатыпредставителей и сената. Палата представителей избирается на два года в составе435 депутатов по одномандатным округам (обычно баллотируются два кандидата: отДемократической и Республиканской партий). Избранными могут быть толькограждане США, достигшие 25 лет, состоящие в гражданстве США не менее семи лет ипроживающие в том штате, где они баллотируются по избирательному округу.Сенаторы избираются сроком на шесть лет, по два от каждого штата (обычнобаллотируется список из двух лиц от Демократической и такой же список отРеспубликанской партии), но действует принцип ротации: треть сенаторовобновляется каждые два года (в самом первом составе сената треть сенаторовизбиралась на два года, еще треть — на четыре года, так, чтобы затем каждыйсенатор оставался в этой должности шесть лет). Для избрания сенаторомнеобходимы 30-летний возраст, состояние в гражданстве США не менее девяти лет,проживание в штате, от которого он избирается.

Депутаты и сенаторыявляются профессиональными парламентариями, имеют свободный мандат, не могутбыть досрочно отозваны избирателями. Их депутатский иммунитет ограничен:депутаты и сенаторы пользуются неприкосновенностью только во время сессии, напути на сессию и обратно, но за измену, тяжкие уголовные преступления инарушение общественного порядка они могут быть арестованы и в этот период.Депутаты пользуются индемнитетом, не несут ответственности за речи иголосование в парламенте. Они получают парламентское вознаграждение: членынижней палаты — 120 тыс. долл. в год, сенаторы — 98,4 тыс. Кроме того, имвыплачиваются дополнительные суммы в зависимости от численности ихизбирательных округов (они контактируют с

334

 населением, доводятнужды населения до сведения конгресса). Размер этих сумм колеблется от 140 тыс.до 400 тыс. долл. Им выделяются деньги для содержания личного штата —секретарей, референтов, помощников (9—25 человек). Депутаты пользуютсяоплачиваемыми командировками, бесплатным медицинским обслуживанием, имоплачиваются почтовые, телефонные, канцелярские расходы, пользование инымисредствами коммуникаций. Конгрессмены получают специальную пенсию, размеркоторой зависит от стажа пребывания в конгрессе (она может составлять более 100тыс. долл. в год).

Каждая палата создаетсвои руководящие и внутренние органы. Заседаниями нижней палаты руководитспикер (он всегда является представителем партии большинства), в сенатепредседательствует вице-президент (в период отсутствия вице-президента можетбыть избран также временный председатель из фракции большинства). Спикер, как ив других странах англосаксонского права, пользуется большими полномочиями:определяет повестку дня, назначает членов согласительной комиссии приразногласиях палат, руководит вспомогательным аппаратом палаты; он вправеприменять меры взыскания к депутатам и т.д. Однако голосует спикер только приравенстве голосов, тогда его голос решающий. Председатель сената, напротив,существенных полномочий не имеет. Обсуждения в сенате проходят на основесаморегулирования, в связи с чем нередко применяется прием «флибустьерства» —путем бесконечных выступлений «заговаривают» законопроект другой партии доокончания сессии, а после ее окончания вся процедура прохождения законопроектадолжна начинаться сначала (лишь решением 2/3 сенаторов выступление можноограничить одним часом).

Конгресс создает изсвоих членов различные комитеты: постоянные объединенные комитеты обеих палат(их немного — по экономике, налогообложению и др.), которые координируютдеятельность конгресса в указанных сферах; постоянные специализированныекомитеты каждой из палат (в палате представителей их 22: по иностранным делам,по образованию и труду, юридический и др., в сенате — 16: иностранных дел,финансов, сельского хозяйства и др.), которые работают над законопроектами,организуют парламентские слушания, контролируют деятельность администрации ит.д.; временные специальные комитеты для расследования отдельных вопросов (чащевсего по сообщениям прессы).

Особую роль играеткомитет всей палаты. Эта юридическая фикция означает, что палата преобразуетсебя в комитет для обсуждения по упрощенной процедуре срочных или бесспорныхзаконопроектов. Согласительные комитеты (комиссии) создаются для преодоленияразногласий между палатами. Важное значение имеют постоянные специализированныекомитеты (комиссии). Помимо указанных полномочий они

335

 вправе вызыватьсвидетелей и заслушивать их показания, министры соответствующего профиляежегодно представляют этим комитетам отчеты о своей деятельности. Председателикомитетов, обычно занимающие этот пост по старшинству пребывания в конгрессе,вправе создавать подкомитеты, которые обладают некоторыми полномочиямикомитетов (в настоящее время в конгрессе более 200 подкомитетов). Председателикомитетов, как и всякие председатели коллегиальных органов, собраний присистеме англосаксонского права, обладают большими полномочиями: определяютповестку дня, назначают дату парламентских слушаний, докладчиков на пленарномзаседании палаты по законопроектам, пользуются дисциплинарными полномочиями.Только они выступают от имени комитета перед средствами массовой информации.

В обеих палатахконгресса имеются партийные фракции большинства и меньшинства, возглавляемыелидерами, избранными на собраниях фракций. Кроме того, во фракциях создаютсяруководящие комитеты, в частности делегирующие членов фракции в те или иныеспециализированные постоянные комитеты, имеются партийные организаторы(«кнуты»), обеспечивающие партийную дисциплину в парламенте (в частности, явкучленов фракции на голосование на пленарных заседаниях). Особенно велика рольлидера фракции большинства (в настоящее время в обеих палатах большинство принадлежитРеспубликанской партии). Часто от него зависит прохождение того или иного билля(законопроекта).

При конгрессе действуетмножество административно-технических и вспомогательных служб. Их общий штатпревышает 30 тыс. человек.

Полномочия конгресса. Уконгресса есть общие полномочия, которые могут быть реализованы присогласованном решении обеих палат:

только так может бытьпринят закон, поскольку обе палаты равноправны и институт преодоления ветоверхней палаты нижней палатой в США отсутствует. С другой стороны, у каждойпалаты есть свои, специальные полномочия: например, палата представителей можетвозбудить импичмент против федеральных должностных лиц, а сенат ратифицируетмеждународные договоры.

Полномочия конгресса вконституции изложены в значительной мере прагматично, а иногда казуистично. Кчислу общих полномочий конгресса относятся полномочия: финансовые (установлениеи взимание налогов, пошлин, сборов на территории США, решения о займах, обуплате государственного долга, чеканка монеты, т.е. регулирование денежногообращения, определение стоимости денежных знаков США, установление наказаний заподделку ценных бумаг и монеты); в области экономики (обеспечениеблагосостояния США, регулирование вопросов банкротства, торговли с иностраннымигосударствами и между штатами, установ-

336

 ление единицы мер ивесов, регулирование почтовых служб, содействие развитию науки и ремесел идр.); в области обороны (обеспечение обороны США, объявление войны, набор армиии флота и установление правил управления ими); в области охраны общественногопорядка (создание милиции для исполнения федеральных законов, отражениявторжений и подавления мятежей; милиция вправе карать морской разбой и тяжкиепреступления в открытом море в соответствии с международным правом). Вконституции говорится также и о других полномочиях конгресса:

издавать законы оприеме в гражданство (о натурализации), создавать подчиненные Верховному судуфедеральные суды, осуществлять исключительные законодательные полномочия дляособого района местопребывания правительства (в настоящее время это федеральныйокруг Колумбия, где находится столица государства Вашингтон), а также натерриториях, приобретенных у какого-либо штата для федеральных складов,арсеналов, доков и т.д. Ряд полномочий конгресса, записанных в конституции(выдавать каперские свидетельства частным судам для захвата неприятельскихсудов, свидетельства на право аналогичных репрессалий, устанавливать правиладля захватов на суше и на море), в настоящее время не соответствуют международномуправу и не осуществляются конгрессом. Некоторые из них официально отмененымеждународными соглашениями.

Конституцияустанавливает для конгресса и ряд запретов: запрещается выдавать деньги изказны без соответствующего закона, присваивать дворянские титулы, приниматьзаконы об опале и с обратной силой, приостанавливать действие правил хабеаскорпус в мирное время; не могут вводиться налоги на предметы, вывозимые изштата; не должно оказываться предпочтение портам одного штата перед портамидругого штата.

Деятельность конгресса.Конгресс работает в сессионном порядке. Ежегодно созывается одна сессия, идлится она обычно 7—8 месяцев (с перерывами). Во время сессии проводятсяпленарные заседания, работают постоянные и другие комитеты, принимаются законыи резолюции, проводятся парламентские слушания, организуются дебаты пообщественно значимым вопросам внешней и внутренней политики.

Главной формойдеятельности конгресса является законодательство. Законодательная инициативапринадлежит только членам обеих палат. Для ускорения прохождения закона текстзаконопроекта обычно вносят в обе палаты члены этих палат (отсюда двойноеназвание некоторых законов — по фамилиям лиц, вносивших законопроект, напримерзакон Тафта — Хартли). Президент вправе вносить только законопроект о бюджете.Члены палат, напротив, такого права не имеют. Но на деле политика в областизаконодательства определяется ежегодными посла-

337

1465

 ниями президентаконгрессу, а члены парламента нередко вносят законопроекты по поручениям исполнительнойвласти. Особое значение в проталкивании законопроектов имеет деятельность ужеупоминавшихся лоббистов.

Законы в СШАподразделяются на публичные (общего характера) и частные (индивидуальногодействия — это обычно акты о выплатах из казны, об иммиграции, натурализацииотдельных лиц и др.). Законы принимаются в трех чтениях, по той системе,которая уже была рассмотрена в Общей части учебника. Обыкновенные законыпринимаются простым большинством состава обеих палат. Для принятияконституционных законов (в США это только поправки к конституции) требуютсяособые условия, указанные выше. В случае возникновения разногласий междупалатами создается согласительный комитет. Текст законопроекта, согласованныйим, палатами не может быть изменен, но может быть отвергнут. В этом случае либосоздается новый согласительный комитет, либо законопроект считаетсяотвергнутым. Понятий органических и чрезвычайных законов в США нет.

Конгресс принимаеттакже резолюции; некоторые из них по своей юридической силе выше обыкновенногозакона: в форме объединенных резолюций принимаются конституционные поправки.Совпадающие резолюции (одинаковый текст) принимаются обеими палатами, нокасаются только их взаимоотношений. Простые резолюции принимаются каждойпалатой по вопросам ее деятельности, иногда также по вопросам международныхотношений. Впрочем, по этим вопросам могут приниматься и совместные резолюциипалат, четкого различия между видами резолюций нет.

§ 6. Исполнительнаявласть

Президент,вице-президент и министры. Согласно конституции исполнительную власть вфедерации осуществляет президент. В отличие от парламентарной республики оносуществляет эту власть самостоятельно, а не по совету кабинета министров.Совета или кабинета министров в точном значении этого понятия в США нет,министры (помимо управления своими ведомствами) выполняют роль советниковпрезидента и не образуют правительства, это кабинет президента, его советательный орган. Сказанное отнюдь не означает, что министры неимею-исполнительной власти по вопросам, отнесенным к их ведению. Однако ониосуществляют такую власть на основе делегирования им соответствующих полномочийпрезидентом. Должности премьер-министра в США тоже нет. Эту роль выполняетпрезидент, но он является непререкаемым

338

 премьером. В кабинетепрезидента вопросы решаются не голосованием решения принимает президент. Бывалислучаи, когда все министры высказывались против предложения президента, но онпринимал свое решение.

Под руководствомпрезидента помимо министров работают различные ведомства, некоторые из нихимеют более важный статус, чем министерства (например, Совет национальнойбезопасности). Президент непосредственно назначает множество федеральныхдолжностные лиц (один только сенат утверждает более полутора тысяч такихнаиболее важных назначений).

Вице-президент (егокандидатура предлагается кандидатом в президенты и голосуется одновременно скандидатурой президента от соответствующей партии) существенных полномочий неимеет. Он замещает президента, председательствует в сенате и выполняетотдельные поручения президента.

Выборы президента ивице-президента. Президент и вице-президент США избираются косвенным путем —выборщиками сроком на 4 года. Одно и то же лицо не может быть избранопрезидентом более двух раз (это автоматически распространяется и навице-президента, поскольку, как уже говорилось, они баллотируются в паре от тойили иной партии). Правда, Ф.Рузвельт был избран президентом трижды, но такаяпоправка к конституции, введенная специально для него, затем была отменена.

Условия для активногоизбирательного права при выборах президента и вице-президента те же, что и навыборах в конгресс (разными могут быть только сроки оседлости), но в отличие отконгресса избиратели голосуют не за кандидата, а за выборщиков президента. Для пассивногоизбирательного права существуют повышенные требования по сравнению стребованиями к кандидатам в члены конгресса: кандидат в президенты должен бытьне моложе 35 лет, иметь гражданство США по рождению (а не натурализованноегражданство), проживать в США постоянно не менее 14 лет.

Кандидат в президентысначала выдвигается на первичных партийных выборах, на этих же выборахвыдвигаются кандидатуры на национальный съезд той или иной партии. Кандидат,получивший большинство голосов в штатах (в большинстве штатов), обычновыдвигается официально кандидатом в президенты на съезде партии, но иногдазаправилы партии предлагают и иную кандидатуру (так называемую серую лошадку).Впрочем, в последние десятилетия такая практика не применяется. Кандидаты регистрируютсяв штатах, но в некоторых из них ставятся дополнительные условия для регистрациикандидатов, не принадлежащих к одной из двух главных партий. Кроме того, такимкандидатам (в

339

22»

 том числе такназываемым независимым) избирательные расходы возмещаются только в том случае,если они соберут не менее 5% голосов избирателей, что является редкостью.

В первых числах ноября(в первый вторник после первого понедельника) високосного года (раз в четырегода) избиратели голосуют за выборщиков от своего штата, представляющих ту илииную партию (в том числе за выборщиков от независимого кандидата). В каждомштате должно быть избрано такое число выборщиков, которое соответствует числуконгрессменов (депутатов и сенаторов), избираемых от данного штата. Три выборщикаизбираются также от округа Колумбия (всего выборщиков 538 человек). Каждый штатсоставляет один избирательный округ. Избирателям обычно предлагается два спискавыборщиков от двух партий, иногда — третий от имени независимого кандидата илитретьей партии (такая ситуация хотя и редко, но встречалась в истории США). Приподсчете голосов, поданных за списки выборщиков, используется мажоритарнаясистема относительного большинства. При этом иногда бывает, что списоквыборщиков от одной партии получает больше голосов избирателей в целом постране, чем от другой партии, но поскольку число выборщиков от штатов неравно,у кандидата в президенты от первой партии может оказаться меньшее числовыборщиков (так было, например, в 1984 и 1992гг.).

После того как выборщикиизбраны, они голосуют за кандидатуру президента. Формально выборщик вправеголосовать за любую кандидатуру, но фактически его голосование предопределяетпартийная принадлежность: выборщик — активный деятель партии своего кандидата,и от его избрания он ожидает определенных благ для себя, прежде всегодолжностей по службе. Поэтому, когда становится известно количестве выборщиковот той или иной партии, считается, что выборы президента уже фактическисостоялись, и проигравший кандидат по телефону поздравляет соперника. Ноюридически выборщики еще должны проголосовать, и они делают это в столицахсвоих штатов. Документы пересылаются в Вашингтон, председателю сената.Результаты суммируются v. оглашаются в присутствии членов конгресса. Избраннымсчитается кандидат, получивший абсолютное большинство голосов выборщиков, т.е270. Если ни один кандидат не получит абсолютного большинства, пала тапредставителей избирает президента, а сенат — вице-президента и;

числа трех кандидатов,получивших большинство голосов выборщике! (такая ситуация была дважды, но давно— в 1820 и 1824 гг.).

Полномочия президента.В общем виде конституция устанавливает что президент обеспечивает выполнениезаконов и определяет полномочия всех должностных лиц федерации. Этаформулировка позволил;

расширить полномочияисполнительной власти путем применения конструкции

340

 подразумеваемых вконституции полномочий. Кроме того, конгресс делегирует президенту чрезвычайныеполномочия. Конституция содержит также детализацию полномочий президента.Президент представляет государство внутри страны и в международных отношениях,вправе заключать международные договоры (некоторые из них называютсяисполнительными соглашениями и потому не подлежат ратификации сенатом, хотядолжны представляться в обе палаты конгресса); он является главнокомандующимвооруженными силами и национальной гвардией (милицией штатов). На основерешений президента американские войска вели войну во Вьетнаме, Ливане, Ираке,бомбили Ливию, осуществляли военные операции в Гренаде, Сомали и т.д. Однако внастоящее время действует закон, требующий согласия конгресса на использованиеамериканских вооруженных сил за рубежом.

Президент имеет важныеполномочия по отношению к конгрессу:

он обращается к нему сежегодными посланиями о положении страны и рекомендует принятие определенныхзаконов, созывает конгресс на чрезвычайную сессию, промульгирует законы и имеетправо отлагательного вето, которое преодолевается обеими палатами (2/3 голосовприсутствующих парламентариев в каждой), причем, по разным подсчетам, напрактике преодолевается значительное меньшинство всех вето президента. Дляосуществления вето президенту дается 10 дней. Если в это время он не подпишетзакон и не вернет его в конгресс со своими замечаниями, закон вступает в силубез подписи президента. Если президент не подпишет закон до окончания сессиипарламента, которому остается заседать менее 10 дней, действует так называемоекарманное вето: неподписанный закон на следующей сессии должен рассматриватьсякак новый, с соблюдением полной процедуры.

Президент назначаетвысших должностных лиц, послов, федеральных судей и т.д. с согласия сената(достаточно простого большинства в сенате). Обычно сенат утверждает назначениепрезидента, но бывают случаи отказа, главным образом по моральным соображениям.Для назначения других должностных лиц такого согласия не требуется. Президентруководит огромным государственным аппаратом. Он несет ответственность заподготовку и исполнение государственного бюджета, представляет соответствующие документыконгрессу. Он имеет право помилования, отсрочки приговоров, награждает медалями(орденов в США нет), другими знаками отличия. Для реализации своих полномочийпрезидент издает указы, исполнительные приказы, директивы и другие акты. Многиеиз них имеют нормативное значение.

Ответственностьпрезидента. Президент США политической ответственности перед конгрессом ненесет, но он может быть отстранен им от должности в порядке импичмента, еслибудет признан виновным в

341

 измене,взяточничестве, других тяжких преступлениях. Эту процедур:

возбуждает палатапредставителей конгресса, она же формулирует обвинение, принимаемоебольшинством голосов общего состава палаты. Документ, содержащий обвинение,передается в сенат, который рассматривает дело по существу по правиламуголовного процесса (с вызовом свидетелей, экспертов, представлением сторонамидокументов и т.д.) и принимает решение. При рассмотрении дела в сенатепредседательствует не вице-президент, а председатель Верховного суда США.Решение сената принимается тайным голосованием, при этом требуется не менее 2/3голосов присутствующих сенаторов. В решении сената говорится только оботстранении президента от должности или об отказе от этого. Если президентотстранен, он может быть затем привлечен к ответственности за уголовноепреступление как обычное лицо. Ни один президент в порядке импичмента в СШАуволен с должности не был, хотя этот вопрос сенатом рассматривался несколькораз.

В порядке импичментамогут быть смещены также некоторые высшие должностные лица — министры, послы,федеральные судьи и др. Такое не раз бывало.

Конституция неупоминает о возможности отставки президента, но она однажды имела место(президент США Р.Никсон подал в отставку в 1974 г., не дожидаясь угрожавшегоему импичмента в связи с делом о прослушивании телефонных разговоровполитических противников, нарушающем конституционный принцип тайныкоммуникаций).

Министерства иведомства. Конституция США не знает понятия кабинета. Он существует по обычаю.Кабинет президента США невелик, в его состав входят министры и те лица, которымпрезидент предоставил этот ранг. В настоящее время это менее двух десятковчеловек:

руководители 14министерств, 3 министра без портфеля, в том числе постоянный представитель СШАпри ООН. Командующие тремя родами войск тоже имеют ранг министра, но в составкабинета не входят — они приглашаются на заседания по мере надобности. Членовкабинета президент назначает, как правило, из своей партии, но бывало, особеннов ответственные периоды развития страны, что президент, исходя из концепции«разделенной ответственности», назначал министрами и политических деятелейдругой партии. Наряду с министрами большую роль в управлении государствомиграют руководители других ведомств; некоторые из них даже более влиятельны,чем министры (помощник президента по национальной безопасности, директор ЦРУ идр.). Число различных ведомств при президенте достигает нескольких сот,решающие их них он возглавляет сам (Совет национальной безопасности, Совет поэкономической политике и др.). Поэтому в США принято говорить не оправительстве, а об администрации президента.

342

 § 7.Судебная власть

В США самое большое вмире число юристов на душу населения, а в среднем в год бывает 25 млн. судебныхпроцессов. Здесь существуют две судебные системы: федеральная система исудебная система штатов. Обе они возглавляются верховными судами соответственнофедерации и каждого штата. Судебная система США в соответствии с законом осудоустройстве 1789 г. состоит из трех звеньев: Верховного суда США,апелляционных судов (их 12) и окружных судов (94). Военные суды составляютособое звено федеральной системы. Федеральные суды создаются по решениюконгресса, их судьи назначаются президентом с согласия сената и остаются вдолжности, пока ведут себя безупречно (т.е. пожизненно).

Дела по первойинстанции с применением федеральных законов рассматривают окружные суды общейюрисдикции (по уголовным и гражданским делам). В округах существуют такжеспециальные суды: налоговые, таможенные, претензионные по искам к правительствуСША и др. Апелляционные суды рассматривают жалобы на решения окружных судов,апелляционный процесс проходит, как и процесс по первой инстанции, с вызовомсвидетелей, представлением документов, т.е. дело рассматривается по существу.Апелляционные суды рассматривают также жалобы на решения налоговых ипретензионных судов, но для окружных таможенных судов существует специальныйапелляционный суд.

Главную роль в судебнойсистеме США играет Верховный суд США. Он состоит из 9 членов, включая председателя,которые назначаются президентом США с согласия сената. Верховный суд служитпервой инстанцией по делам, где стороной являются дипломаты иностранныхгосударств или штат, но в основном он выступает как апелляционная инстанция сэлементами кассации (как таковой отдельный институт кассации судебной системеСША неизвестен). С 1803 г. Верховный суд осуществляет конституционный контроль,будучи последней и решающей инстанцией по данному вопросу. Конституции СШАинститут судебного конституционного контроля неизвестен, он оформился на основесудебного прецедента. Верховный суд толкует конституцию США, проверяетконституционность законов США и штатов, проверяет законность нормативных актовисполнительной власти, устанавливает нормы общего права (судебные прецеденты),если положения, сформулированные судом, представляют собой не «попутносказанные», а относятся к существу дела. Верховный суд США осуществляет толькопоследующий судебный контроль (как и остальные суды, для которых он являетсярешающей инстанцией) и лишь в связи с рассмотрением конкретного

343

 судебного дела, а не ввиде особого иска о конституционности. Закон (или его часть), признанныйнеконституционным, формально судом не отменяется (суд не имеет такого права),остается в сборниках законов, но не применяется судами, т.е. лишаетсяюридической защиты. С 1803 г Верховный суд признал неконституционными около 130положений законов.

Суды штатов могутрассматривать дела как по законам штатов, так и по федеральным законам (пообычным делам последней инстанцией является верховный суд штата, по вопросамконституционности — Верховный суд США). Судебные системы штатов весьмаразнообразны. Есть общие суды, мировые судьи, полицейские суды (по уголовнымделам), много различных специальных судов — по делам несовершеннолетних. потрудовым спорам; в прибрежных штатах — морские суды и т.д.

В учреждениях естьадминистративный судья, назначаемый начальником учреждения. Он выносит лишьпредварительные решения пс жалобам граждан. Если такое решение не опротестованов общий суд или не отменено начальником учреждения, оно становитсяокончательным.

Суды формируютсяпо-разному: судьи избираются населением, назначаются мэрами городов,муниципальными властями, председателям? вышестоящих судов. Список присяжныхзаседателей обычно составляется муниципальными органами при участии различныхобъединение граждан, а для рассмотрения конкретного дела присяжные определяютсяпо жребию. В делах, связанных с вопросами национальных меньшинств, присяжныеподбираются особенно тщательно, часто путем согласовании различных объединенийи судебных инстанций.

В США традиционнозначительна роль судебных приказов. В настоящее время осталось только три видаприказов федерального судьи: упомянутый выше хабеас корпус (доставка к судьезадержанного лица с указанием причины задержания и освобождение из-под стражинезакон но задерживаемого лица); мандамус (или обязывающий инджанкшн) — приказсудьи прекратить бездействие и выполнить должное; инджанкц (запретительныйинджанкшн) — запрещение должностным лицам, организациям, учреждениям,предприятиям совершать какие-либо действии или требование их прекращения (речьидет о действиях, которые по закону не должны совершаться).

Нередко в судебнойпрактике США используется так называемое декларативное суждение: ответ судьи наобращение сторон, предпринятое с целью узнать мнение суда по существу спора, азатем подать иск или отказаться от этого.

 § 8. Американскийфедерализм

Субъектами федерацииСША являются 50 штатов. Территория

США включает такжеострова Пуэрто-Рико (3,4 млн. жителей) иГуага. (110 тыс.). Острова Микронезии(Республика Палау, Соединенные Штаты Микронезии и др.) являются«ассоциированными государст вами» с США. Большинство из них — члены ООН, у нихесть избираемые парламенты и президенты. Пуэрто-Рико считается «свободноприсоединившимся государством», этот остров — не член ООН. НаселениеПуэрто-Рико и Гуама избирает законодательные собрания и губернаторов (как иштаты). Законы США имеют здесь верховенство (как и в штатах), но все этитерритории (несубъекты федерации) не имеют представительства в сенате, а впалату представителей они посылают только по одному делегату(резиденту-комиссару) с правом совещательного голоса. Не имея представительствав федеральных органах, их жители не платят федеральных налогов. В Пуэрто-Рикопроводились референдумы по преобразованию острова в штат, но его избирателиголосовали против.

В прямом управлении СШАнаходятся острова Восточное Самоа (30 тыс. жителей) и Виргинские острова (70тыс. жителей), имеющие статус территорий США. Там существует практическиназначаемая администрация. Особый статус имеет федеральный округ Колумбия. Вотличие от других названных территорий жители округа избирают трех выборщиковдля участия в выборах президента. Они посылают также одного делегата в нижнююпалату конгресса с правом совещательного голоса, но законодательные полномочияв отношении округа принадлежат конгрессу. Вашингтон — столица США, находящаясяна территории округа, пользуется самоуправлением, население избирает прямыми выборамигородской совет и мэра.

Штаты — этогосударственные образования. Все они равноправны, не обладают государственнымсуверенитетом и не имеют права выхода из США (это положение было сформулированоВерховным судом США в связи с Гражданской войной 1861—1865 гг.). Однако онипринимают свои конституции, которые должны соответствовать конституции США(конституции штатов в отличие от конституции США принимались неоднократно иявляются часто гораздо более пространными). Штаты вправе издавать свои законы,обладают собственным гражданством. Их граждане равноправны на территории всейфедерации. Конституция запрещает штатам вступать в какие-либо союзы, договорыили конфедерации, без согласия конгресса облагать пошлинами импорт и экспорт,заключать соглашения с другим штатом или иностранным государством, содержать вмирное время войска.

345

 Структура органовштатов сходна со структурой федеральных органов. Законодательные собрания, заисключением одного штата, двухпалатные, избираются на основе всеобщих, равных,прямых выборов при тайном голосовании. Названия этих палат также одинаковы:палата представителей и сенат. Срок их полномочий в разных штатах колеблется отдвух до четырех лет, ротация в сенате, как правило, не применяется.

Главой исполнительнойвласти в штате является губернатор, избираемый, как правило, прямыми выборами(в одном из штатов — выборщиками) на 2—4 года. Законы передаются на подписьгубернатору, который обладает правом отлагательного вето (оно преодолевается,как и в федерации). Однако в отличие от президента США губернатор не назначаетвсю администрацию штата. Некоторые должностные лица — казначей, атторней и др.— могут избираться непосредственно гражданами. Но и в этом случае губернаторкоординирует их деятельность и в какой-то мере руководит ими.

Конгресс можетпринимать в союз новые штаты, но не вправе учреждать штаты в рамкахсуществующих. Слияние штатов в один возможно только при согласии конгресса изаконодательных собраний штатов.

Федерация США —относительно централизованная. В соответствии с доктриной дуалистическогофедерализма конституция разграничивает сферу исключительной компетенциифедерации и сферу исключительной компетенции штатов. Со временем сферакомпетенции федерации была расширена толкованиями Верховного суда США на основедоктрины подразумеваемых в конституции полномочий. Иногда штаты протестуютпротив этого, обращаясь в федеральные суды с исками о вторжении в компетенциюштатов. С другой стороны, федерация ежегодно предоставляет штатам значительныеденежные субсидии, правда, на строго определенные цели, проверяя ихиспользование. Кроме того, в последние десятилетия федерация, стремясьразгрузить федеральный бюджет, передает штатам многие полномочия по решениюсоциальных вопросов

§ 9. Местноесамоуправление и управление

Система местногосамоуправления и управления в штатах строите? на основеадминистративно-территориального деления, а последнее входит в компетенциюштатов. Поэтому системы местного самоуправления в разных штатах различны.

Большинство штатов(кроме двух) делятся на графства (это название унаследовано от средневековойАнглии, хотя графов в США никогда не было; дворянские титулы были сразу послеобразования США отменены). Всего в США более 3 тыс. графств. Их населениеизбирает советы

346

 графств и многихдолжностных лиц — шерифа, отвечающего за общественный порядок, прокурора илиатторнея — представителя штата, казначея и др. Под руководством совета и этихдолжностных лиц работают муниципальные чиновники, утверждаемые советом.Коллегиального исполнительного органа совет не образует. Совет решает главнымобразом вопросы местного бюджета, определяет программы развития.

Города выделены изграфств и имеют свою систему самоуправления. В США существуют три системыгородского самоуправления. В большинстве городов применяется система совет —управляющий Население избирает совет, который избирает мэра; но мэр толькопредседательствует в совете и не занимается управленческой деятельностью.Управление осуществляет нанимаемый по контракту специалист — чиновник-менеджер.Он отвечает за исполнение бюджета, нанимает чиновников для управленияконкретными сферами, руководит их работой. Приблизительно в 40% городовсуществует система совет — мэр. Население отдельно избирает городской совет имэра, который управляет городом. Он имеет право отлагательного вето поотношению к решениям совета, назначает чиновников, исполняет бюджет и решениясовета. В очень немногих городах существует комиссионная система: населениеизбирает комиссию в составе обычно 3—7 человек, которые одновременноосуществляют функции городского совета и ведают поделенными между нимиотраслями управления.

Графства подразделяютсяна тауны и тауншипы. Эти названия сложились исторически, и, по существу,разницы между ними нет, хотя иногда таунами называют мелкие города сприлегающими окрестностями, а тауншипами — группу примерно однородных поселков.В этих мелких административно-территориальных единицах проводятся собранияжителей, на которых решаются общие вопросы и избирается исполнительный комитет(3—5 человек). В более крупных единицах собрания жителей проводятся попоселкам. Наряду с решением общих вопросов и избранием исполнительного комитетасобрания выбирают также некоторых должностных лиц: казначея, констебля —ответственного за общественный порядок.

Компетенция органовместного самоуправления определяется конституциями и законами штатов. Онасоответствует общим принципам местного самоуправления: принятие и исполнениеместного бюджета, вопросы общественного порядка, оказание социальных услуг(муниципальное жилье, больницы, местные дороги, помощь нуждающимся),хозяйственная деятельность (муниципальные предприятия и др.), контроль заместными управленческими органами, информация населения об актах федерации иштата и исполнение этих актов.

347

 Кроме административно-территориальныхединиц в США создано множество специальных округов (школьные, экологические,противопожарные и др.), которые не совпадают с административно-территориальнымделением, а обусловлены естественными причинами и природными факторами. В такихокругах население избирает либо комитеты, либо должностных лиц или орган,создавший округ, назначает сюда чиновников. Но ведают эти органы тольковопросами, относящимися к профили:

округа.

Вадминистративно-территориальных единицах, городах населением или городскимсоветом избираются также различные советы и комитеты по разным вопросам(школьные советы, опекунские советы по делам о помощи нуждающимся, библиотечныесоветы и др.).

Местное самоуправлениеиграет большую роль в США. На службе в его органах занято более половиныработников управленческого труда, доходы муниципальных бюджетов в совокупностиравны приблизительно 40% федерального бюджета, хотя в местные бюджетаотчисляются налоги со статей, дающих небольшие доходы. Полномочия местных органоврасширяются по той же причине, что и полномочия штатов: им передаютсясоциальные вопросы, отягощающие федеральный бюджет и бюджет штата.

 Глава 16 ОСНОВЫКОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ВЕЛИКОБРИТАНИИ

Соединенное КоролевствоВеликобритании и Северной Ирландии (сокращенно называемое Великобританией, аиногда, по имени основной части, — Англией) традиционно играет существеннуюроль в мировой политике, хотя после распада Британской империи эта рользначительно снизилась. Великобритания — развитое индустриально-аграрноекапиталистическое государство. По размерам территории она в 40 раз меньше США,по населению — почти в 5 раз меньше (58 млн. человек в 1997 г.). Она занимаетвосьмое место в мире по объему ВВП, но 16-е — по доле ВВП на душу населения(наряду с Италией и Финляндией).

§ 1. КонституцияВеликобритании

Структура конституции.В Великобритании нет писаной конституции, т.е. нет такого закона илисовокупности законов, которые были бы официально объявлены основными законамистраны. Юридическая конституция Великобритании включает самые разные источники,число которых невозможно установить точно: ни в законодательстве, ни в доктринене выработано критериев, по которым тот или иной источник права следуетотносить к составным частям конституции. Конституция Великобритании считаетсянеписаной, поскольку наряду с письменными документами ее важной составнойчастью являются неписаные конституционные обычаи, которые регулируют иногданесущественные, обрядовые вопросы заседаний парламента (например, поиски бочекс порохом в подвалах парламента, по традиции начатые еще во времена Кромвеля,или насильственное водворение председателя нижней палаты — спикера — на егопочетное место), а иногда принципиальные вопросы (право вето монарха и др.).

КонституцияВеликобритании состоит из четырех категорий источников: статутов, судебныхпрецедентов, конституционных обычаев, доктринальных источников.

Статут — акт (закон),принимаемый обеими палатами парламента в соответствии с установленной для этогопроцедурой и подписанный главой государства — монархом. Лишь отдельные акты,составляющие

349

 часть британскойконституции (например, Великая хартия вольностей 1215 г.), были приняты иначе.Все законы (они в отличие от США официально называются здесь актами) обладаютодинаковой юридической силой (поэтому, в частности, в Великобритании нетинститута конституционного контроля). Однако к числу конституционных актовпринято относить только некоторые статуты: упомянутую Великую хартию вольностей(она регулировала ряд вопросов взаимоотношений монарха и подданных,преимущественно знати), хабеас корпус акт 1679 г. (он предусматривал некоторыесудебные гарантии личной свободы), Билль о правах 1679 г., акты опрестолонаследии (1701 г.), об объединении с Шотландией (1706 г.), о парламенте(1911 и 1949 гг.), о палате общин (1978 г.), о народном представительстве,которые регулировали вопросы избирательного права (их было несколько),несколько актов о гражданских правах, акты о министрах короны, о местномуправлении (последний акт принят в 1985 г.), хотя в Англии по традиции нормы оместном самоуправлении чаще относят не к конституционному, а кадминистративному праву. Впрочем, конституционное и административное правообычно рассматривается как единая отрасль. Одни авторы насчитывают несколькодесятков конституционных актов, другие, учитывая некоторые конституционныеположения в актах, относящихся к иным отраслям права, говорят о почти трех споловиной сотнях таких законов. На деле многие акты средних веков и болеепозднего времени хотя и публикуются как конституционные документы, но неявляются действующими: их положения поглощены или отменены более позднимидокументами.

Судебный прецедент —это решения по конституционным вопросам так называемых высоких судов(Апелляционного суда. Высокого суда и др.), публикующих свои решения,обязательные при рассмотрении аналогичных дел. Решения судов могут бытьоснованы на законах и предшествующих судебных прецедентах (это относится к такназываемым общим королевским, вестминстерским судам). Поэтому совокупность такихпрецедентов получила название общего права; в нем есть и прецедентыконституционного значения. Решения судов могут быть основаны на нормах морали иэтики, которые корректируют «несправедливые» правовые нормы (это относится ксудам канцлера и получило название «право справедливости»). В.нем тоже естьконституционные нормы, хотя их и очень мало. В настоящее время обе эти ветвисудебных решений объединяются под общим названием прецедентного права.Судебными прецедентами регулируются главным образом вопросы, относящиеся кпривилегиям короны, а также некоторые права граждан (подданных).

Конституционные обычаи(их называют также конвенционными нормами, соглашениями) сложились впрактической деятельности высших органов государства (не судов).Конституционные обычаи имеют

350

 более существенноезначение, чем судебные прецеденты (обычаи определяют, например, неприменениемонархом права вето, порядок формирования правительства, существование и ролькабинета министров, статус министров).

Доктринальные источники— это мнения выдающихся ученых-юристов по вопросам конституционного права. Кним обращаются парламент, а также суды в случае пробелов в конституционномрегулировании.

Содержание конституции.В отличие от конституции США, которая хотя и носит прагматический характер, новсе же регулирует в системе некоторые основные конституционные отношения, длябританской конституции характерен крайне фрагментарный характер. Ее различныеисточники регулируют отдельные вопросы и нередко делают это лишь частично.Многие важнейшие вопросы (общественный строй, партии, социально-экономическиеправа и др.) в конституционном праве не только не урегулированы, но даже неупоминаются.

По конституцииВеликобритания — парламентарная монархия, сложное унитарное государство савтономными единицами и особым положением некоторых исторических регионов(Шотландия и др.), государство с демократическим режимом в условиях действиядвухпартийной системы.

Изменение конституции.Неписаная конституция Великобритании является исключительно гибкой, чтопозволяет постоянно и легко приспосабливать ее к изменяющимся условиям. Но всвязи с почтением к традициям это делается зачастую путем примененияюридических фикций, без нарушения сложившихся норм. Все законы, прецеденты,конституционные обычаи имеют в общем одинаковую силу (применяемый обычай имеетобязательную силу, но не подлежит защите в судебном порядке в случае егонарушения). Каких-то особых требований к порядку изменения законов, считающихсяконституционными, нет. Их роль, влияние, сила измеряются только их авторитетом.

§ 2. Основы правовогостатуса личности

Поскольку вВеликобритании нет отчетливо выраженного юридического разделенияконституционных и иных норм, нет и деления прав, свобод и обязанностей личностина конституционные (основные) и иные. На практике содержание основных правопределяется не столько законами,(хотя принят ряд специальных законов, начинаяс Билля о правах 1679 г.), сколько судебными прецедентами и конституционнымиобы-

351

 чаями. Главный изпринципов, сложившийся в результате этого, гласит, что граждане вправе делатьвсе, что не запрещено правовыми нормами.

После второй мировойвойны, когда у власти находилась Лейбористская партия, в законодательстве былизафиксированы определенные гарантии социально-экономических прав, хотя сами этиправа нигде отчетливо не закреплены. Речь идет о пособиях по безработице,бесплатном образовании в школе, праве на забастовку, государственной медицине ит.д. Политические права (свобода слова, собраний, митингов, демонстраций)регулируются в основном обычаями, в законодательстве эти свободы предполагаютсяестественно существующими, и оно устанавливает лишь определенные требования дляих осуществления, например уведомление или разрешение полиции на проведениедемонстраций, право полиции запретить на определенный срок митинги в районах,где возможны беспорядки на социальной или этнической основе, и т.д. Личныеправа регулируются немногими законами (например, упомянутым хабеас корпусактом), но конкретное регулирование этих прав обычно связано с актами опроцессуальных действиях (например, при обыске), с судебными прецедентами.

В последниедесятилетия, когда у власти находятся консерваторы, некоторые положениязаконодательства о правах граждан ужесточены — в отношении профсоюзных свобод изабастовок, некоторые ограничения личных прав введены в связи с актами о борьбепротив терроризма.

В Великобританиидействует несколько парламентских уполномоченных (комиссаров, омбудсманов), втом числе уполномоченный по делам администрации, который следит, в частности,за соблюдением прав граждан органами управления.

§ 3. Правовоерегулирование общественных объединений

Как и в США, огромноезначение для деятельности государственного механизма в Великобритании имеетдвухпартийная система, но в отличие от США одна из двух партий, сменяющих другдруга у власти, считается трудовой, рабочей партией. В последние десятилетияэта система испытывает определенные сдвиги. Поскольку в парламентских выборахучаствуют обычно около десяти традиционных и вновь образованных партий, ни однаиз двух основных партий (Консервативная и Лейбористская) не может получить и вредчайших случаях получает явное большинство в палате общин. В связи с этимможет возникнуть необходимость в коалиции одной из двух главных партий скакой-либо небольшой партией, чтобы обеспечить большинство в парламенте дляформиро-

352

 вания правительства.Правда, пока применение мажоритарной системы относительного большинстваисключает это.

Консервативная партия(2 млн. членов) является наследницей партии тори, выражавшей интересы помещикови крупного духовенства, но в настоящее время большинство в ней составляютрабочие и фермеры. Партия не имеет перспективной программы, устава, хотясуществует фиксированное членство. Высший орган партии — ежегодная национальная(т.е. общегосударственная) конференция. Ее основной состав не избирается, авключает членов обеих палат парламента — консерваторов, а также 150 местныхпредставителей. Конференция не играет существенной роли в определении политикипартии, она созывается прежде всего для утверждения лидера партии, которыйопределяет ее деятельность и избирается фракцией этой партии в палате общин (нотеоретически на конференции может выставить свою кандидатуру на пост лидерапартии любой ее член). Не играет большой роли и исполком партии — группапартийных функционеров, объединяющаяся вокруг лидера партии.

Партия образует болеедесятка региональных организаций, в которых создается местный совет партии,исполком и имеется оплачиваемый партийный аппарат (его сотрудники назначаютсяцентральными органами партии). В каждом избирательном округе образуется местнаяорганизация партии — ассоциация, объединяющая членов партии во главе с местнымпартийным функционером. При Консервативной партии действует несколькообъединений — молодежная организация (Союз молодых консерваторов), женскаяорганизация, а также особое учреждение — политический центр. Все этиобъединения имеют местные организации, примыкающие к местным партийныморганизациям.

Внутри Консервативнойпартии имеется несколько политических течений, но в целом партия выступает заограничение государственного регулирования, развитие частной инициативы,реорганизацию экономики за счет сокращения неэффективных производств,сокращение государственных субсидий, за денационализацию некоторых отраслей,ранее национализированных лейбористами (например, железных дорог), запараллельные с государственными альтернативные частные объекты в целяхповышения эффективности первых.

Лейбористская партиязначительно крупнее Консервативной (в ней 6,5 млн. членов), но благодаряколлективным членам, которыми являются профсоюзы и кооперативные общества(около 6,2 млн. членов) индивидуальных членов в партии только около 300 тыс.Правда, численность партии постоянно меняется. Лейбористская партия быласоздана для избрания рабочих в парламент. Главную роль в ней также играет

353

 парламентская фракцияв палате общин, и прежде всего ее лидер, который на деле определяет политикупартии, подбирает партийное руководство. По процедуре лидер избирается на ежегоднойконференции партии (помимо парламентской фракции в коллегии выборщиковучаствуют представители профсоюзных организаций и местных отделений партии).Конференция избирает исполком, который играет большую роль, чем уконсерваторов, но тоже не очень значительную. Поскольку деятельность партииприспособлена прежде всего к выборам, местные партийные организации действуют визбирательных округах, ими руководят избираемые комитеты, но на практикеосновную роль играет местный лидер.

Социал-демократическая партиясоздана в 1981 г. и коренным образом реорганизована в 1988 г. Вопреки названиюпо своим позициям она ближе к консерваторам, чем к лейбористам. В 1988 г.создана Партия социал-либеральных демократов. По своим экономическимтребованиям она также ближе к консерваторам, но в политике требует введенияпропорциональной избирательной системы и усиления роли парламента. Как иСоциал-демократическая партия, это партия центристская. Общегосударственнымипартиями являются Коммунистическая партия Великобритании (около 7 тыс. членов),Коммунистическая партия Британии (менее 2 тыс.) и Партия зеленых. Число членовпоследней партии постоянно изменяется, но влияние «зеленых» падает, посколькуее экологические лозунги перехватывают и трансформируют в своих интересах другие,особенно две главные партии.

Несколько партий имеютместный характер. В Шотландии действует Шотландская национальная партия (80тыс. членов), в Уэльсе — Уэльская национальная партия (Плайд Камри). Перваявыступает за независимость Шотландии, а в качестве переходной меры — за оченьширокую автономию, вторая — за самоуправление Уэльса, но избиратели этихрегионов на референдуме 1979 г. не поддержали ни ту, ни другую партию. ВСеверной Ирландии действуют Юнионистская партия Ольстера, Народная юнионистскаяпартия Ольстера и др.

В Великобритании нетзакона о партиях, законодательные акты избегают даже упоминания о них, оперируяпонятиями «правительство его (ее) Величества» и «оппозиция его (ее)Величества». Партии действуют на основе конституционного обычая о праве наобъединения.

Основной организациейбританских предпринимателей является Конфедерация британской промышленности.Теоретически ее членами, как и в США, являются предприятия, но их представляютруководители-собственники. В состав Конфедерации входят около 10 отраслевыхобъединений предприятий, членами этих объединений являются около 300 тыс. фирм,на которых занята приблизительно половина работающе-

354

 го населения.Конфедерация имеет своих членов в парламенте (они выступают как депутаты от партий),в комитетах парламента; ее представители участвуют в различных рабочих группахкак правительства, так и оппозиции. Руководители Конфедерации, ее органовформулируют задачи экономической политики, отстаивают требованияпредпринимателей в парламенте и правительстве, ведут переговоры с профсоюзами.Действует Конфедерация британской промышленности на основе конституционногообычая о свободе ассоциаций.

В Великобританиипрактически существует организационное, но не идейное единство профсоюзногодвижения, поскольку более 90% членов профсоюзов (7,3 млн. человек) состоят вБританском конгрессе тред-юнионов, который является коллективным членомЛейбористской партии. Действуют также Всеобщая конфедерация тред-юнионов (230тыс.) и Шотландский конгресс тред-юнионов (940 тыс.).

В отличие от СШАбританские профсоюзы многочисленнее (в них состоит около 40% всех работающих),активнее и выступают более сплоченно. Однако численность профсоюзов уменьшаетсяи в этой стране по тем же причинам — в связи с падением численностипромышленного пролетариата, увеличением числа работников умственного труда исферы обслуживания, изменением технологии, что способствует ростуиндивидуальных контрактов.

В Великобритании нетспециального закона о профсоюзах, но действуют различные акты, касающиеся ихправового положения. Одни из них дают представителям профсоюзов правоучаствовать в заседаниях специальных комитетов палаты общин наряду спредставителями правительства и предпринимателей, другие ограничивают правапрофсоюзов. Особенно это относится к законодательству, принятому приправительстве консерваторов (ограничения возможности забастовок, запрещениенекоторых видов забастовок неполитического характера, принудительный арбитражпри определенных условиях, возможность ареста по судебному приказузабастовочных фондов профсоюзов и др.).

Средства выраженияобщественного мнения. Средства выражения общественного мнения опираются наконституционные обычаи свободы слова, информации. В Великобритании имеютсямощные государственные средства информации (радио, телевидение, прежде всегоБи-би-си), издаются партийные и профсоюзные газеты и журналы, существуютнезависимые периодические издания. Ежедневно издается около 100общенациональных и региональных газет и журналов.

 § 4. Правовоерегулирование институтов непосредственной демократии

Как и в США, вВеликобритании существует принцип разделения властей, но в его ином варианте,поскольку принята концепция верховенства парламента. Выборы в нижнюю палату —палату общин (верхняя — палата лордов — не избирается, как и глава государствамонарх) — имеют решающее значение для страны, ибо палата общин формируетправительство. Избираются также представительные органы на местах — советы. ВВеликобритании, как и в США, нет назначаемых на места представителей центра,контролирующих деятельность органов местного самоуправления.

Выборы осуществляютсяна основе принципов всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайномголосовании. Эти принципы не сформулированы как конституционные, но на деле изних исходят различные акты, регулирующие выборы. Активное избирательное правопредоставляется гражданам Великобритании, достигшим 18 лет (с 1983 г.), а такжегражданам Ирландской Республики и гражданам британского Содружества, постояннопроживающим в Великобритании. Граждане, постоянно проживающие за границей,имеют право участвовать в выборах в парламент только в течение 5 лет послетого, как они покинули страну. Регистрация избирателей в списках избирателей(регистрационных списках) обязательна, списки составляютсячиновником-регистратором не на основе данных муниципальных органов, а по даннымдомовладельцев. Обжаловать неправильности в списках можно дважды, включаяапелляционный суд. Составление списков заканчивается 16 января, и они действуютв течение года для всех выборов. Через год списки составляются заново(периодические списки).

Активным избирательнымправом не обладают: пэры и пэрессы, имеющие титул не ниже барона (баронессы),поскольку они заседают в палате лордов; лица, отбывающие наказание в виделишения свободы по приговору суда; на определенный срок— 10—15 лет—лишаютсяэтого права лица, осужденные за мошенничество на выборах.

По закону длявыдвижения кандидатов в парламент (палату общин) достаточно заявления самогокандидата, поддержанного подписями 10 избирателей. На практике же кандидатурывыдвигаются партиями (в Лейбористской партии в этом участвуют и местныеорганизации, но сначала кандидаты предлагаются центральным руководством).Регистрация кандидата осуществляется при уплате избирательного залога в 500 ф.ст., который не возвращается, если кандидат не соберет хотя бы 5% голосовизбирателей, что бывает крайне редко, так как сами кандидаты осмотрительны, апартии при их отборе учитывают такой фактор,

356

 как их популярностьсреди населения. Приблизительно из 2500 кандидатов, выдвигаемых, по статистике,на парламентских выборах, избирательный залог теряют около 150.

Округа по выборам впарламент (их 651) одномандатные. По закону 1949 г. они должны бытьприблизительно равными по численности населения, но их границы пересматриваютсяраз в 10— 12 лет, поэтому бывают ситуации, когда самый большой избирательныйокруг в 4 раза больше самого малого.

Специальныхизбирательных комиссий по проведению выборов ни в центре, ни на местах вВеликобритании не создается. В масштабах государства выборами руководитминистерство внутренних дел, на местах — чиновники по выборам. Эти обязанностивозлагаются либо на шерифов графств — должностных лиц, ответственных заобщественный порядок, либо на председателей местных советов; им помогаютмуниципальные чиновники и неоплачиваемые активисты партий. Института досрочногоотзыва депутатов, равно как и народной законодательной инициативы (правапредложить проект закона за подписями определенного довольно большого числа избирателей),в Великобритании не существует.

В связи с концепциейверховенства парламента долгое время отвергался также институт референдума.Впервые в истории страны он был применен в 1975 г. На голосование избирателейбыл вынесен вопрос о продолжении членства Великобритании в Европейскомсообществе (решение избирателей было положительным). В 1979 г. былиодновременно проведены (также на основе специального закона для данного случая)два региональных референдума — в Шотландии и Уэльсе — по вопросу об автономииэтих регионов. Однако предложение об автономии не поддержали избиратели — небыло получено необходимых 40% голосов зарегистрированных избирателей, хотя вШотландии за автономию высказалось большинство пришедших голосовать.

§ 5. Законодательнаявласть

Законодательная властьв Великобритании принадлежит парламенту, но по точному смыслу британскойконституции парламент — триединое учреждение: оно включает главу государства(монарха), палату лордов (исторически — палату знати и высшего духовенства) и палатуобщин (исторически — палату простолюдинов). Это понятие связано с тем, чтозакон становится таковым, если он принят двумя палатами (есть некоторыеисключения из этого правила в пользу нижней палаты) и подписан монархом. Наделе же под парламентом понимаются лишь две палаты, а в обычномсловоупотреблении — нижняя, которая осущест-

357

 вляет законодательныефункции. Король подписывает все законы, и на основании конституционного обычаяпочти 300 лет не применяет принадлежащего ему права вето. Вето палаты лордовможет быть преодолено нижней палатой простым большинством голосов, но на другойсессии парламента, что означает, что при созыве сессии раз в год верхняя палатаможет на год отсрочить вступление закона в силу. На практике палата лордов, какправило, возражения против законопроектов, принятых палатой общин, выдвигаеточень редко.

Хотя глава государствапо конституционной доктрине является составной частью парламента, с точкизрения концепции разделения властей он относится все же к исполнительной власти.

Палата общин состоит из651 члена. Она избирается по одномандатным избирательным округам помажоритарной системе относительного большинства. Депутаты (в Великобритании ихпринято называть членами парламента) обладают индемнитетом и ограниченным иммунитетом,причем только во время сессии, а также 40 дней до начала и после завершениясессии. Они имеют трех оплачиваемых государством помощников. Им возмещаютсятранспортные, канцелярские, почтовые расходы. Жалованье, выплачиваемоедепутатам (31 тыс. ф. ст. в год), считается чуть ли не самым низким в мире.Депутаты активно работают в своих избирательных округах, так как ихпереизбрание в конечном счете зависит от избирателей, даже если руководствопартии вновь выдвинет их кандидатуры. По выходным дням организуются встречи сизбирателями. Депутаты принимают их заявления для передачи парламенту и т.д.Местные партийные организации оказывают помощь депутатам своей партии.

Руководит заседаниямипалаты и ее обслуживающим персоналом спикер, имеющий трех заместителей,которые, в частности, руководят заседаниями, если палата преобразует себя вкомитет всей палаты. Спикер избирается на весь срок полномочий палаты и выходитиз состава своей партии (считается беспартийным), так как должен быть лицомбеспристрастным (он не вправе даже обедать вместе с депутатами, чтобы те неоказывали на него влияния). Спикер не может голосовать, он подает решающийголос только в том случае, если голоса членов палаты разделились поровну. Он невправе комментировать выступления членов палаты и выступать сам. Избирает/сяспикер с соблюдением конституционного обычая: он упирается, когда идет кпредседательскому месту, и его как бы силой ведут два дюжих депутата. В периодабсолютизма действительно никто не хотел быть спикером, так как он должен былпередавать королю решения парламента, которые отнюдь не всегда нравилисьмонарху, что нередко влекло печальные последствия для спикера.

Как и в другихпарламентах, в палате общин Великобритании образуются постоянные и временныекомитеты. Они предварительно обсуж-

358

 дают законопроекты,контролируют деятельность администрации, проводят парламентские расследования ит.д. До реформы 70-х годов в палате существовали только неспециализированныекомитеты, что отличало внутреннюю структуру британского парламента отбольшинства других парламентов мира. Они имели буквенную нумерацию — А, В, С ит.д. Такие комитеты существуют и сейчас. Их персональный состав определяетсяпропорционально численности партийных фракций специальным комитетом палаты поотбору. Эти комитеты довольно многочисленны (до 50 человек). Спикер передает имзаконопроекты по своему усмотрению, поскольку специализации нет.

В дополнение кнеспециализированным комитетам теперь в палате общин созданы специализированныекомитеты — по обороне, внутренним делам, сельскому хозяйству и др. Их около 15,но они меньше по численности. Эти комитеты также предварительно обсуждаютзаконопроекты, занимаются парламентскими расследованиями, но их основнаядеятельность связана с контролем за управлением, за работой министерств.

В парламенте создаютсяпартийные фракции (теперь четыре фракции имеются даже в палате лордов). Ихвозглавляет лидер. «Главный кнут» и «кнуты» обеспечивают явку членов фракции наголосование в палате. В отличие от США в нижней палате парламентаВеликобритании существует строгая партийная дисциплина (возможны санкции), нодепутат зависит также и от поддержки избирателей, низовых организаций партии,которые могут иметь иное мнение, чем ее руководство. Поэтому бывает, чтодепутаты, особенно «заднескамеечники», голосуют вместе с другой фракцией.Организацией работы парламента, удостоверением его актов ведают клерки палаты,имеющие подчиненный им небольшой аппарат.

В конце 60-х годовсоздана должность парламентского уполномоченного (омбудсмана) по деламадминистрации. Он назначается правительством до достижения 65-летнего возрастаи проводит расследования правонарушающей деятельности органов исполнительнойвласти. Жалобы граждан на действия министерств и ведомств передаютсяуполномоченному через депутата данного избирательного округа. Уполномоченныйрасследует их только в том случае, если по характеру дела нельзя обратиться вобщий или административный суд. Уполномоченный при назначении им расследованиявправе требовать представления документов, вызывать свидетелей, экспертов, ноникаких обязывающих решений принимать не может. Он лишь составляет доклад,который передает депутату по данному округу (последний может поставить вопрос впалате), или представляет его в специальную парламентскую комиссию по деламуполномоченного парламента и та принимает свои

359

 меры (в частности,возможно обсуждение вопроса на пленарном заседании). Кворум для заседаниянижней палаты (но не для принята:

закона) — 40 депутатов.

Палата лордов, состав ичисленность которой изменяется, формируется в основном по наследственномупризнаку.

Около 2/3 палатысоставляют пэры. (мужчины и женщины, унаследовавшие дворянский титул не нижебарона), около 1/3 — пожизненные пэры (титул присваивается королем порекомендации премьер-мини страны за выдающиеся заслуги и не передается понаследству). Кроме того в состав палаты входят: 26 духовных лордов(архиепископы и епископы] англиканской церкви, 20 пожизненно назначаемыхкоролем (по совету премьер-министра) «лордов по апелляции» (апелляционныйкомитет — по существу, высшая судебная инстанция страны по гражданским делам),несколько десятков человек, избираемых шотландскими и ирландскими лордами. Нынебольшинство палаты лордов — представители финансовых кругов, крупных фирм, нобывают и лорды-бедняки, в их числе были два коммуниста, один лорд был рубщикоммяса.

В палате лордовпредседательствует лорд-канцлер. Кворум в палате — 3 лорда, заседанияпроисходят на основе саморегулирования.

В Великобританиинеоднократно поднимался и обсуждался в палате общин вопрос о ликвидации палатылордов или ее реорганизации, но безуспешно.

Законодательныйпроцесс. Хотя проект закона (билль) может быть внесен в любую палату, напрактике законопроект сначала рассматривается палатой общин и лишь затем передаетсяв палату лордов. В отличие от США глава государства (монарх) обладаетзаконодательной инициативой, но от его имени законопроекты представляютминистры. Подавляющее большинство законопроектов, как и в других странах,принимается по инициативе правительства (в Великобритании — 95%), дляобсуждения законопроектов членов парламента выделяется лишь один день в неделю.Законопроект рассматривается в трех чтениях, но в отличие от США в первомчтении клерк палаты лишь зачитывает его заголовок, во втором чтении обсуждаютсяосновные положения законопроекта, после чего он передается в один, а иногда внесколько смежных парламентских комитетов, где проходит постатейное обсуждениес поправками и голосованием. После возвращения из комитета второе чтение в палатепродолжается, могут быть внесены поправки, принимаемые путем голосования. Передэтой стадией и в процессе нее проводится особенно активная работа: согласованиепозиций членов комитета, представляющих различные партии, подготовка экспертныхзаключений по важным законопроектам и т.д. Спикер использует разные приемы длясокращения прений: «гильотину» — прекращение прений в назначенный

360

 час, «кенгуру» — онвыбирает и ставит на голосование лишь некоторые поправки, и др. Как и в США,спикер пользуется большими полномочиями. Третье чтение заключается в общейдискуссии по проекту с предложениями за его принятие или против, но нередковместо такой дискуссии спикер просто ставит проект на голосование («за» и«против»). Для дискуссий по проекту необходимо присутствие 40 членов палаты, нодля принятия закона требуется большинство голосов общего числа членов палаты, всвязи с чем именно в такие периоды «кнуты» развивают особенно бурнуюдеятельность, обеспечивая участие в голосовании членов своей партии.

Если проект принят, онпередается в палату лордов, где происходит аналогичная процедура.

Традиционно кполномочиям палаты общин относят финансовые полномочия, исходя из того, чтоналогообложение невозможно без представительства народа, ибо налоги изначальноплатит население, а представительством народа считается нижняя палата. Закон обюджете всегда принимается сначала нижней палатой. Его вносит толькоправительство, поправки депутатов возможны лишь по согласованию ссоответствующим министром. Полномочия палаты в отношении закона о бюджетеограничены. Они ограничены и в отношении других финансовых и «денежных» биллей(между этими понятиями есть некоторое различие, а решение о том, каким являетсябилль — финансовым или «денежным», принимает спикер палаты общин). Эти законытакже обсуждаются сначала в нижней палате и должны быть приняты верхней втечение месяца. После истечения этого срока закон вступает в силу без согласияпалаты лордов.

ПарламентВеликобритании (практически палата общин) осущесвляет контроль за управлением,за деятельностью правительства. Однако большинство парламента и правительства,за исключением редчайших ситуаций, в отличие от США всегда принадлежит к однойи той ж' партии, а лидер партии является лидером фракции большинства впарламенте (иногда только фактически) и одновременно премьер-министром Поэтомунаправляет работу парламента, по существу, правительство.

Юридическиправительство несет коллективную ответственность перед парламентом (толькоперед палатой общин). Палата общин может потребовать отставки министра, нопремьер-министр решает, уйдет ли i отставку все правительство или тольковиновный министр, если реч1 идет об упущениях определенного министра, а чащевсего о его неэтичном поведении. Вопрос о вотуме недоверия бывает только связаннымт.е. он ставится самим правительством в связи с предлагаемым им законопроектом:правительство заявляет, что если билль не будет принят, те оно уйдет вотставку, оказывая тем самым давление на палату общин.

361

 Применяется этотинститут очень редко, в XX в. было всего два таких случая.

Резолюция порицанияпредлагается оппозицией и вносится довольно часто, но почти всегда отклоняетсяпартийным большинством. В единичных случаях она принимается, если частьдепутатов от правящей партии голосует вместе с оппозицией, составляя такимобразом парламентское большинство.

Наиболее частой формойконтроля палаты общин являются вопросы к премьер-министру (для них отводитсяспециальное время один раз в неделю) и к министрам («час вопросов» бываетчетыре дня в неделю — это обычно 40—50 минут сразу после открытия пленарногозаседания). На заседании в среднем задается 20—25 устных и письменных вопросов,министр успевает ответить приблизительно на 8—9 из них. Он может отказатьсяотвечать по вопросам общественной безопасности, коммерческой тайны, личногохарактера. Но если вопрос касается предполагаемого неэтичного поведенияминистра и задан ему без каких-либо порочащих намеков, он должен отвечать.Министр может отказаться отвечать не вопрос, если считает, что для подготовкиответа необходимы затраты, превышающие 200 ф. ст.

Формой контроляявляются дебаты по общим вопросам политики, которые обычно предлагаютсяоппозиции. В связи с этим премьер-министр регулярно выступает перед парламентоми каждый министр кабинета выступает раз в месяц. Общей политике правительствапосвящены также ежегодные дебаты в связи с тронной речью монарха в парламентепри открытии его сессии.

Контроль задеятельностью министров осуществляют также парламентские специальные комитеты:с 1979 г. министры приглашаются ими (и не осмеливаются не явиться) дляобъяснений. О контроле за управлением, осуществляемым уполномоченным парламентапо делам администрации, уже говорилось выше. Помимо него существуют и другиеуполномоченные парламента (парламентские комиссары, омбудсманы) — поздравоохранению, местному самоуправлению и т.д., которые осуществляют контрольв своих сферах.

§ 6. Исполнительнаявласть

Монарх. Теоретическимонарх в Великобритании считается источником значительной доли государственнойвласти, он — глава государства. Ему же теоретически принадлежит такжеисполнительная власть. Кроме того, как упоминалось, монарх — составная частьпарламента. На деле он не участвует в законодательстве (право вето неприменяет), исполни-

362

 тельной властью не обладает.Страной руководит «правительство его (ее) Величества», точнее, его узкая часть— кабинет министров, в котором главную роль играет премьер-министр.Правительство, как отмечалось, в силу британской двухпартийной системы взначительной мере контролирует и парламент.

Глава государства вВеликобритании занимает свой пост не путем выборов, как в США, а по наследству.Применяется кастильская система наследования: трон покойного короля из династииВиндзоров переходит к старшему сыну, если сына нет — к старшей дочери.

Монарх в Великобритании— это символ единства нации, преемственности государства. Он рассматриваетсякак гарантия стабильности в обществе. Какого-либо серьезного движения за заменумонархии республикой не существует.

Монарх — лицо неприкосновенное,он не подлежит уголовной, административной, гражданской ответственности, неможет быть задержан и т.д. (хотя имело место осуждение и казнь короля Карла Iво время английской революции). Монарх политически нейтрален, не являетсячленом какой-либо партии, не подлежит политической ответственности в связи суправлением государством: за монарха отвечают его министры.

Юридически британскиймонарх обладает значительными полномочиями, которые в совокупности называютсякоролевской прерогативой. Это исключительные права, установленные традицией,конституционными обычаями, иногда закрепленные судебным прецедентом и независящие от воли парламента. Во взаимоотношениях с парламентом эти права,равно как и некоторые другие свои полномочия, монарх осуществляет по указаниюправительства (конкретно — премьер-министра). Он подписывает законы и имеетправо вето (хотя не использует его с 1707 г.). Монарх — составная частьпарламента, но посещать его заседания он может лишь по специальномуприглашению. Он открывает ежегодную сессию парламента, выступая с тронной речьюна совместном заседании палат. В этой речи излагается программа действий напредстоящий год. Но поскольку монарх лишь зачитывает текст, подготовленныйпремьер-министром, он не может изменить в нем ни слова. Монарх вправераспустить палату общин с назначением даты новых выборов, это он делает толькопо указанию правительства.

К полномочиям монарха вобласти взаимоотношений с правительством относится назначение премьер-министра.Фактически им становится лидер партии, победившей на выборах в палату общин,ибо правительству нужно получить вотум доверия — голоса большинства членовпалаты для его утверждения. Поэтому на деле монарх лишь оформляет волюпартийного большинства в парламенте. Правда, бывали случаи, когда правящаяпартия в силу разногласий в ней не могла выдвинуть единого

363

 кандидата или когдапартия не располагала явным большинством и решение принимал монарх (1957, 1963,1974 гг.). Правительство издает свои акты от имени монарха (обычно это «приказв совете», хотя совет включает не только членов правительства), премьер-министробязан информировать монарха о состоянии дел.

Монарх обладаетвнешнеполитическими полномочиями. Он является главой британского Содружества,представленным в некоторых его странах генерал-губернатором, и как таковойпромульгирует конституции этих стран и стран, получивших независимость. Онявляется также главнокомандующим вооруженными силами (юридически), назначаетвысших военачальников, присваивает воинские звания и сам имеет воинское звание(царствующая ныне королева Елизавета II — полковник). Традиционная прерогативакороля — вопросы войны и мира.

У монарха естьпрерогативы личного характера: королевские регалии (корона, трон, мантия,держава, скипетр, титул, необходимое обращение к монарху «Ваше Величество»),королевский двор, состоящий из лиц, обслуживающих короля и членов его семьи(эти лица имеют разные придворные титулы), цивильный лист — ежегодно вотируемыепарламентом деньги на личные нужды короля и содержание его двора (в настоящеевремя приблизительно 8 млн.ф.ст.), освобождение от уплаты налогов (Елизавета IIот этой привилегии добровольно отказалась). Монарх, наследник престола,некоторые члены королевской семьи обладают значительной недвижимойсобственностью (земли, дворцы и т.д.), которая может приносить им доход, нопродать ее они не могут. Они являются также держателями многих ценных бумаг,которыми распоряжаются свободно.

Из сказанного следует,что хотя юридически монарх обладает обширными полномочиями, фактически они имсамостоятельно осуществляться не могут. Это «спящие прерогативы». Все акты,исходящие от монарха, подлежат контрассигнации (подписи) премьер-министра: безего согласия акт монарха недействителен.

При монархе существуетТайный совет, состоящий из членов королевской семьи, епископов, министров(всего около 300 человек). Совет собирается в торжественных случаях, но чащевсего он не собирается или собирается несколько человек (его кворум — 3человека), а от имени Совета монарх издает «приказы в Совете». Этими приказамиоформляются решения кабинета.

Правительство.Конституционному праву Великобритании хорошо известен термин «правительство» ипочти неизвестен термин «кабинет», но на деле именно последний во главе спремьер-министром управляет страной. Правительство имеет очень широкий состав(предельная численность его по закону — 95 человек, но обычно это 75—80министров,

364

 младших министров,секретарей и т.д.). Ранг министров имеют генеральный прокурор и генеральныйатторней — юридический советник правительства, его представитель в суде.

Правительство никогдане собирается на заседания и не принимав решений. Из его состава выделяетсяболее узкий кабинет ведущих министров (18—22 человека, в 1997 г. — 22), в ихчисле всегда государст венные секретари внутренних дел и обороны, лорд-канцлер,канцлер казначейства и др. Он созывается на заседания и принимает решения хотяи редко. Обычно этот кабинет заседает в личной резиденции, где живетпремьер-министр, на Даунинг-стрит, 10, в Лондоне. Но чаще не эти заседания вдоме премьера (одно время раз в неделю) собираете? «внутренний кабинет» —несколько ведущих лиц, пользующихся осо бым доверием премьер-министра.«Внутренний кабинет» принимает решения от имени кабинета.

Как отмечалось,правительство назначается главой государства, но это лишь формальный акт. Наделе оно формируется партией большинства в палате общин, представляет ейпрограмму, которая утверждаете? голосованием. Это акт выражения доверияправительству. В состав правительства входят, во-первых, главы министерств иведомств, являющиеся членами кабинета. Они получают все решения кабинета(«внутреннего кабинета»). Остальные министры, если они не были приглашены назаседание, получают лишь выдержки из решений кабинета, которые касаются ихведомств. Во-вторых, членами правительства являются министры и государственныеминистры, т.е. заместители ведущих министров а также все младшие министры —заместители других министров, входящие в состав кабинета. Они участвуют взаседаниях кабинета по приглашению. Есть территориальные министерства: по деламШотландии, Уэльса, Северной Ирландии. В-третьих, членами правительства являютсянекоторые лица, занимающие традиционные еще со времен феодализма должности(например, лорд — хранитель печати). В-четвертых это министры без портфеля,которые оказывают помощь премьер-министру по его указаниям. Наконец, в составправительства включаете;

особая категориямладших министров: парламентские секретари, представляющие министра впарламенте.

При премьер-министре иминистрах существует множество вспомогательных органов — комитеты, комиссии,секретариаты, службы Особое значение имеют парламентские службы, которые следятза дебатами в парламенте, информируют министра о вопросах, поднятых впарламенте (в основном касающихся данного ведомства), готовят ему ответы навопросы депутатов, выступления в парламенте.

Для исполнения законовпарламента, как считается, правительстве принимает нормативные акты, но этиакты принимаются не от имени

365

 правительства и не отимени кабинета, которого законодательство, по существу (кроме единичныхупоминаний), не знает, а от имени отдельных министров. Кроме того, парламентможет делегировать правительству право принимать акты, имеющие силу закона(делегированное законодательство), которые тоже оформляются как акты министров.За этими актами установлен парламентский контроль: они должны быть представленыв парламент («положены на стол парламента»), на деле же сдаются в библиотеку ив комитет парламента по подчиненному законодательству. Решения кабинетаоформляются актами Тайного совета.

В Великобританииминистерства имеют отделения на местах, с которыми местные органысамоуправления согласовывают назначение некоторых муниципальных чиновников(например, в сфере пожарной охраны, муниципальной милиции и др.).

§ 7. Судебная власть

Судебная системаВеликобритании неоднократно подвергалась реформам и упрощению, но она осталасьвсе-таки весьма сложной, сильно децентрализованной и в представленияхиностранцев даже запутанной.

Низшая судебнаяинстанция по гражданским делам — помощники судей в графствах. Они могутрассматривать малозначительные дела с ценой иска менее 11 ф.ст. Помалозначительным уголовным делам такую роль выполняют магистраты — граждане, неявляющиеся профессиональными судьями (хотя они могут иметь и часто имеютюридическое образование). На них возложены функции мировых судей.Вознаграждения за свою деятельность они не получают.

Более крупныегражданские дела (с ценой иска до 1 тыс. ф. ст.) рассматривают суды графств. Теуголовные дела, которые не подсудны общественным магистратам и мировым судьям(в городах), рассматриваются Судом короны, созданным в 1971 г. Он можетдействовать в различных формах: дело может рассматривать окружной судья (судьяспециального судебного округа в графстве или группе графств), судья Высокогосуда (он базируется в столице, но его члены организуют выездные сессии суда),адвокат, имеющий специальное образование и полномочия (барристер илисолиситор), исполняющий обязанности судьи. Если обвиняемый не признает обвинения,дело рассматривается с участием присяжных заседателей. Более сложныегражданские и уголовные дела может рассматривать по первой инстанции коллегияВысокого суда. Этот суд состоит из трех отделений: королевской скамьи,возглавляемой лордом — главным судьей, канцлерского суда, возглавляемоговице-канцлером, и отделения по семейным делам, возглавляемого судьей — предсе-

366

 дателем. Каждое изэтих отделений может рассматривать любое гражданское или уголовное дело, но этодело должно соответствовать профилю отделения (например, канцлерский судрассматривает дела с применением права справедливости, дела, не регулируемыеобщим правом, — вопросы авторского, изобретательского права).

Вышестоящей судебнойинстанцией является Апелляционный суд. В его составе 18 судей («лордысправедливости», которые образуют несколько коллегий, каждая из трех судей).Коллегии рассматривают апелляции на решения отделений Высокого суда (одна изколлегий рассматривает апелляции на решения по уголовным делам).

Все три упомянутых судебныхоргана — Суд короны, Высокий суд и Апелляционный суд обобщенно называютвысокими судами, иногда — высшими судами. Они вправе создавать судебныепрецеденты.

Решения Апелляционногосуда, а в отдельных случаях — Высокого суда могут быть обжалованы в высшуюсудебную инстанцию по гражданским делам — Апелляционный комитет палаты лордов,состоящий из 20 назначенных короной (на деле — правительством) судебных лордов(при рассмотрении конкретного дела коллегия включает далеко не всех их). Эти жесудьи (иногда совместно с судьями заморских территорий) образуют прирассмотрении некоторых дел Судебный комитет Тайного совета. Он рассматривает, вчастности, жалобы на решения судов членов Содружества, если они допускаютобращение в Судебный комитет (государства с республиканской формой правленияэтого теперь, как правило не допускают, хотя многие годы после завоеваниянезависимости британскими колониями такая практика существовала).

В Шотландии действуетсистема судов, построенная с учетом старофранцузского права. Его влияниесказывается и на праве Шотландии.

В Великобритании естьадминистративные суды (трибуналы), но они действуют при органах исполнительнойвласти и не являются органами административной юстиции, подобными существующимво Франции или в Германии. Трибуналы специализированы в соответствии с профилем«своего» органа исполнительной власти: они рассматривают вопросы связанные сналогами, здравоохранением, трудовыми спорами, другие дела, включая некоторыегражданские. Поэтому административные трибуналы в Великобритании (их 2 тыс.) неявляются только административными в обычном смысле этого слова. Кроме того, онисостоят не и:

государственныхслужащих (судей), а из общественных деятелей, юристов. Деятельность трибуналовсущественно ускоряет решение текущих неотложных вопросов (например, озаработной плате). Их решения н< окончательны и могут быть обжалованы в суд.

367

 § 8. Региональное иместное самоуправление и управление

Великобритания —сложное унитарное государство с автономией и с особенностями управления внекоторых историко-географических единицах.

С точки зренияособенностей самоуправления и управления в состав Великобритании входятнесколько частей: Англия, Шотландия, Уэльс, Северная Ирландия («историческиеединицы») и несколько мелких островов вокруг Великобритании (Сарк, Мэн,Нормандские острова и др.). Кроме того, Великобритания имеет колониальныевладения: это остров Святой Елены, другие мелкие острова, Гибралтар. Все этичасти различаются по этническим особенностям населения, по условиям быта, поуровню развития. Англия особых органов управления не имеет, ею управляютобщегосударственные органы. Шотландия и Уэльс юридически пользуютсяадминистративной автономией своеобразного характера, но на деле управление имиосуществляется из центра — министрами по делам Шотландии и Уэльса, на местах —в главных городах Шотландии (Эдинбурге) и Уэльса (Кардиффе) — существуютведомства этих министров.

Северная Ирландия с1920 г. обладает политической (законодательной) автономией, но с 1972 г.местный парламент не действует, осуществляется прямое правление из Лондона(через министра по делам Северной Ирландии). Прибрежные острова рассматриваютсякак коронные владения, имеют местные законодательные органы, но их решениявступают в силу после королевской санкции. Монарх представлен здесьлейтенант-губернатором. Некоторые из островов (например, о. Сарк) до сих порсчитаются состоящими в вассальной зависимости от короны и управляются местнымвладельцем.

Территория Англии иУэльса разделена на графства (39 — в Англии, 8 — в Уэльсе), а графства — наокруга (их всего 339). Шотландия разделена сначала на регионы (области), их 9,а затем на округа (53). Северная Ирландия (это в отличие от ИрландскойРеспублики часть Великобритании) делится непосредственно на округа (26). Послереорганизации управления Большим Лондоном (с прилегающими окрестностями) наэтих территориях также созданы округа. В результате реформ система местногоуправления стала более унифицированной, но вместе с тем некоторые полномочия,ранее осуществлявшиеся местными советами, были переданы административнымслужбам, компетенция же местных советов по социальным вопросам расширилась.

Округа (в каждом из нихдолжно быть не более 10 тыс. человек населения) делятся на приходы или общины —низовое звено административно-территориального деления

368

 Во всехадминистративно-территориальных единицах избираются советы сроком на четырегода. Лишь в малых приходах (с населением менее 150 человек) решенияпринимаются на общих собраниях (сходах) жителей — лиц, обладающих избирательнымправом. В выборах советов могут участвовать граждане Содружества (не толькоВеликобритании), а также граждане Ирландской Республики, удовлетворяющиеизбирательным цензам и проживающие на территории данного совета (Ирландия впрошлом была частью Великобритании). Состав советов обновляется ежегодно натреть, председатель совета (в городах он называется мэр) и вице-председательпереизбираются ежегодно. Исполнительного органа общей компетенции (исполкома) усоветов нет, из состава совета образуются специальные комиссии (1/3 их —эксперты, которые являются оплачиваемыми работниками). Комиссии ведаютразличными сферами местной жизни (дороги, рынки, противопожарная служба,социальное обслуживание населения и др.) и нанимают для этого муниципальныхчиновников, утверждаемых советом на пленарных заседаниях. В приходах избираютсяна один год председатель совета или председатель приходского собрания. Вкрупных приходах есть комиссии.

Назначенных на местачиновников для контроля за местными органами самоуправления в Великобритании,как и в США, нет, но контроль центра, естественно, существует. Во-первых,наряду с законами министры (особенно министр по делам местного самоуправления)издают обязательные инструкции для подконтрольных местных служб (например,министр внутренних дел по вопросам муниципальной полиции). Во-вторых,существует институт адоптивных законов: по существу, это не законы парламента(хотя бывают и такие), а типовые инструкции министерств (особенно по деламместного самоуправления), которые могут быть приняты местными советами вкачестве образцов для собственных регламентов. В-третьих, контрольосуществляется в форме министерского инспектирования (проверки работы), правомна которое наделены некоторые министерства, соприкасающиеся с местнымсамоуправлением (образование, дороги, полиция и т.д.). Если результаты работыпри инспектировании признаются неудовлетворительными, соответствующиеполномочия местных советов могут быть переданы чиновникам, назначеннымминистром, или другим органам местного самоуправления, что бывает очень редко.В-четвертых, министры могут организовывать специальные расследования, если вподконтрольных им службах местных советов обнаружатся «нечестные действия».В-пятых, контроль обеспечивается тем, что многие чиновники муниципальногоуправления (например, по руководству местной полицией) должны утверждаться нетолько местными советами, но и департаментами соответствующих министерств.

369

24 1465

 Существует финансовыйконтроль: проверяется правильное использование дотаций, выделяемых центром.Кроме того, в каждом графстве, округе действует аудитор. Его кандидатуравыдвигается советом и утверждается министром по охране окружающей среды.Аудиторы могут вести проверку использования средств, выделяемых на общественныенужды, делают свои сообщения министру, а при обнаружении злоупотребленийобращаются в суд. Судебный контроль возможен и по другим вопросам. Министерствавправе обращаться в суде исками против незаконных, по их мнению, действийорганов местного самоуправления. Наконец, с 1974 г. действует специальныйкомиссар парламента (омбудсман) по делам администрации местного самоуправления,а также две комиссии по делам самоуправления (для Англии и Уэльса). Ониназначают комиссаров в крупные регионы, объединяющие несколько графств (регионыне являются административно-территориальными единицами). Комиссии ежегоднопредставляют отчет центральной комиссии. Если выявлены недостатки, комиссиянаправляет официальные представления в соответствующие местные советы.

 Глава 17 ОСНОВЫКОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ФРАНЦИИ

Французская Республика— высокоразвитое капиталистическое государство, ее население равно населениюВеликобритании (58 млн. человек в 1997 г.), но по территории она вдвое большеВеликобритании. Франция занимает шестое место в мире по объему ВВП и 15-е — подоле ВВП на душу населения (наряду с Германией).

§ 1. КонституцияФранции

Структура конституции.Конституцией Франции обычно считается основной закон 1958 г., точнее, онасостоит из трех документов: Декларации прав человека и гражданина 1789 г.,принятой во время Великой французской революции (в ней говорится о некоторыхаспектах правового статуса личности, в связи с чем в конституции 1958 г.отсутствует соответствующий раздел); преамбулы конституции 1946 г., принятой вовремя подъема демократического движения после второй мировой войны (в нейговорится о возможности социально-экономических реформ и о некоторыхсоциально-экономических правах личности); конституции 1958 г., в которой естьссылки на указанные выше два документа и которая прежде всего регулируетотношения между высшими органами государства. Конституция 1958 г. содержиттакже ссылки на некоторые международные акты, в которых участвует Франция(теперь — договор о Европейском союзе 1992 г.), и другие основополагающиезаконы (например, об ассоциациях 1901 г.), в связи с чем отдельные французскиеюристы включают их в «конституционный блок».

Конституция Франции1958 г. невелика по объему, хотя она и пространнее конституции США. В нейнаряду с краткой преамбулой содержится 93 статьи, объединенные в 15 разделов(разд. 13 «О Сообществе» и 17 «Переходные постановления» отменены в 1995 г.).Это 17-я конституция со времени Декларации 1789 г.

Подготовка и принятиеконституции 1958 г. Конституция была подготовлена и принята в условиях остроговнутриполитического и внешнеполитического кризиса, связанного прежде всего сборьбой Алжира за освобождение от колониальной зависимости. В этих условиях

371

 президент де Голль,который во время второй мировой войны руководил вооруженной борьбойфранцузского народа против фашистских оккупантов, стремясь укрепитьполитическую стабильность и свою личную власть, в соответствии с полномочиями,которые ему предоставил парламент специальным законом, возглавил разработкуновой конституции взамен конституции 1946 г. Делегируя ему эти полномочия,парламент оговорил ряд условий, касающихся содержания новой конституции:парламент участвует в ее разработке, имея 2/3 мест в Консультативном комитетепо ее подготовке; сохраняется принцип разделения властей;

правительствоответственно перед парламентом; источником власти должно быть всеобщееголосование и др. Проект конституции был обсужден в Консультативном совете иСовете министров и одобрен на референдуме 28 октября 1958 г. Делегированныйспособ разработки конституции и ее принятие на референдуме были новым явлениемво Франции — все предшествующие конституции принимались парламентами.

Основные черты,конституции. Конституция 1958 г. в отличие, например, от итальянскойконституции 1947 г. не содержит положений о социально-экономической структуреобщества; в ней почти нет положений о политической системе (кроме статьи опартиях), как отмечалось, нет и раздела о правовом статусе личности. Отдельныеположения социально-экономического характера содержатся в Декларации 1789 г. (особственности, о равном налогообложении с учетом состояния граждан), некоторыеэкономические, политические и социальные принципы названы в преамбулеконституции 1946 г. (обращение в коллективную собственность объектов, которые приобретаютхарактер национальных общественных служб или фактических монополий, участиетрудящихся в руководстве предприятиями, свобода труда и обязанность трудиться,профсоюзные свободы, социальное обслуживание населения, отказ от войны с цельюзавоеваний, возможность ограничения государственного суверенитета для защитымира и на условиях взаимности). В Декларации 1789 г. и в преамбуле конституции1946 г. перечислен также ряд личных прав граждан и социально-экономических прав(на образование, здравоохранение и др.).

Конституция 1958 г.,как уже отмечалось, в основном peryлиpye^ взаимоотношения органов государства.Она провозглашает принцип национального суверенитета, который осуществляетсянародом через его представителей и на референдуме, а также созданиефранцузского Сообщества на базе свободного самоопределения народов колоний(Сообщество фактически прекратило свое существование десятки лет назад, гюридически ликвидировано реформой конституции в 1995 г.). Конституция 1958 г.подтвердила девиз республики: «Свобода, равенство и братство»,

372

 возникший еще в XVIIIв. во время революции, провозгласила принцип республики: «Правление народа, поволе народа и для народа» (эта формулировка впервые официально былапровозглашена в США в XIX в.), определила основные условия для созданияполитических партий и их роль, провозгласила, что республиканская формаправления не может быть предметом пересмотра. В конституции определеносоотношение внутреннего и международного права: договоры и соглашения,ратифицированные Францией, имеют приоритет над внутренним законодательством приусловии взаимности. В соответствии с принципом взаимности в 1992 г.осуществлена интеграция Франции в Европейский союз.

По форме правленияФранция — полупрезидентская, полупарламентарная республика, по форметерриториально-политического устройства — сложное унитарное государство(Корсика — политическая автономия, Новая Каледония — ассоциированноегосударство). Во Франции существует демократический государственный режим.

Изменение конституции.Конституция 1958 г. «жесткая», ее изменение проходит две стадии. Сначала проектоб изменениях принимается раздельно обеими палатами простым большинствомголосов в идентичной редакции, а затем такой закон утверждается на референдумеили конгрессом парламента (совместным заседанием палат) большинством в 3/5общего числа голосов. На первой стадии законопроект обсуждается, в неговносятся поправки. На второй стадии (независимо от того, референдум это иликонгресс) можно лишь голосовать «за», «против» или воздержаться, что означает,если речь идет о конгрессе, фактически подачу голоса против, посколькунеобходимые 3/5 исчисляются от общего состава парламента. Вопрос о том, какуюформу утверждения применить, решает президент.

Право предлагатьпоправки к конституции принадлежит президенту, который должен делать это попредложению правительства, но на деле действует самостоятельно, а также членампарламента.

Референдум дляизменения конституции применялся в 1962 г., когда он изменил способ избранияпрезидента, и в 1992 г., когда в конституцию был включен раздел о Европейскихсообществах и Европейском союзе. В основном поправки вносились конгрессом иимели несущественный характер, кроме расширения права запроса в Конституционныйсовет и некоторых других. Последние существенные поправки внесены конгрессом в1995 г.: о перечне вопросов, которые могут быть вынесены на референдум, и опорядке его проведения, о проведении сессии парламента один раз в год, оботмене принципа депутатской неприкосновенности в случае уголовных преступлений,об отмене разделов конституции о французском Сообществе и переходныхположениях.

373

 Конституционныйконтроль. Конституционный контроль во Франции осуществляется двумя различнымиорганами — Конституционным советом и Государственным советом. Первыйрассматривает конституционность актов парламента, второй — акты органовисполнительной власти. Основная часть Конституционного совета назначается тремявысшими должностными лицами: президентом, председателем сената (верхней палатыпарламента) и председателем Национального собрания (нижней палаты). Каждое изэтих должностных лиц назначает треть членов Совета на девять лет; их мандатневозобновляем, быть членом Конституционного совета можно только один раз.Каждые три года обновляется треть членов Совета. Другая часть Конституционногосовета — все бывшие президенты республики. Нельзя совмещать должность в Советес членством в парламенте и с должностями в государственном аппарате, а также сруководящей деятельностью в государственном или частном секторе экономики и сруководством политической партией.

Конституционный советрассматривает жалобы в связи с выборами в парламент, по вопросам неизбираемостии несовместимости должностей, принимает решения о конституционности регламентовпалат парламента и тех изменений, которые в них вносят палаты, до их принятияпалатами, а также органические законы, участвует в подготовке выборовпрезидента, следит за тем, чтобы все кандидаты имели равные возможности,наблюдает за проведением референдума и объявляет его результаты. Подсчетголосов по выборам президента производится под наблюдением Конституционногосовета. Он констатирует вакантность поста президента, с ним долженконсультироваться президент при введении в стране чрезвычайного положения. НаКонституционный совет возлагается рассмотрение споров между ветвями власти обих компетенции. В Конституционный совет могут обращаться с запросами президентреспублики, председатель правительства, председатели обеих палат парламента,группы депутатов и сенаторов в обоих случаях численностью в 60 человек. Советрассматривает дело по системе досье: нет состязательного процесса, вызовасвидетелей и т.д. По поручению председателя один из членов Совета готовитписьменный доклад по делу, который затем рассматривается. Процесс в Конституционномсовете письменный и закрытый.

Государственный советназначается президентом и дает заключения правительству о соответствии егоактов закону, а также оценивает с точки зрения конституционности актырегламентарной власти. Он имеет также судебные полномочия, о которых будетсказано ниже.

Конституционныйконтроль во Франции является, по существу, предварительным. Последующийконституционный контроль осуществляется лишь по жалобам граждан вКонституционный совет на нарушение

374

 законом их конституционныхправ (с 1990 г.), но это возможно лишь после рассмотрения таких жалобГосударственным советом или судом. Последующий конституционный контрольосуществляется и при обращении граждан в административные суды (в конечномсчете — в Государственный совет), но эти обращения должны быть связаны с актамиуправления, нарушающими конституционные права граждан.

§ 2. Основы правовогостатуса личности

Конституция 1958 г.упоминает лишь об отдельных правах (равноправие, избирательные права,коллективное право народов на самоопределение), а также содержит общиеположения, из которых можно сделать выводы о характере прав личности воФранции, — положения о светском, социальном, демократическом государстве. Болеедетально об этом говорится в Декларации 1789 г. и в преамбуле конституции 1946г. Отдельные права и свободы личности закреплены в более ранних законах, накоторые в общей форме даны ссылки в преамбуле конституции 1946 г. (например,свобода труда и предпринимательства, равенство хозяина и работника по конституции1848 г., несколько законов о свободе печати и собраний 1881 г., о свободеассоциаций 1901 г., о свободе совести 1907 г. и др.). Некоторые права гражданбыли признаны только после второй мировой войны (например, право на забастовку,равенство избирательных прав мужчин и женщин были закреплены конституцией 1946г., закон о свободе ассоциаций издан в 1971 г., закон о свободе образования — в1977 г. и т.д.). Содержание этих положений было расширено толкованиямиКонституционного совета, в результате чего все эти документы в совокупностизакрепляют тот перечень прав и свобод личности, который соответствуетмеждународным стандартам.

Составной частью основправового статуса личности является принцип равноправия. Конституционные актыпризнают равенство перед законом, равноправие мужчины и женщины, равноправиенезависимо от расы и национальности, равное право на труд независимо отпроисхождения, взглядов или вероисповедания, равный доступ к образованию,культуре, приобретению профессии.

К числу социально-экономическихправ относятся: право собственности и ее неприкосновенность (изъятие возможнона основе закона, для общественных нужд и при условии справедливого ипредварительного возмещения), право на равное налогообложение в соответствии ссостоянием граждан и контроль за его необходимостью, профсоюзные свободы иправо на забастовку (не могут бастовать некоторые государственные служащие:полиции, исправительных учреждений, неотложной медицинской

375

 помощи, диспетчерывоздушных сообщении, работники информационных служб и др.), право трудящихсяучаствовать через делегатов в коллективном определении условий труда и вруководстве предприятиями, право личности и семьи на необходимые условия дляразвития право на охрану здоровья, материальное обеспечение, отдых, бесплатноеобразование на всех ступенях. Эти права закреплены в основном в преамбулеконституции 1946 г.

К числу политическихправ, которые названы в основном в преамбуле Декларации 1789 г. и в законах,входящих в «конституционный блок» относятся: свобода объединения, слова,печати, собраний, митингов, де монстраций.

Конституционныедокументы закрепляют личные права исходя и:

концепции естественныхправ человека (неприкосновенность личности свобода совести, право на публичныедолжности, право убежища для

иностранцев). ВДекларации прав человека и гражданина 1789 г. записаны также и некоторые общиепринципы осуществления этих прав: свобода состоит в возможности делать все, чтоне приносит вреда другому, границы устанавливаются только законом; никого нельзяпринуждать тому, что не предписано законом.

В конституционном правеФранции закреплены также обязанности

личности: трудиться,платить налоги для общественных нужд. В качестве обязанностей государствапровозглашается бесплатное и светское образование на всех ступенях, помощьнеимущим.

Защита конституционныхправ и свобод во Франции осуществляется не только общими (как в Великобритании)и административными судами, но и специальными органами, о которых говорилосьвыше, — Конституционным советом и Государственным советом. В первомрассматриваются законы между их принятием парламентом и промульгациейпрезидентом. Граждане в случае нарушения их конституционных прав также могутобращаться в Конституционный совет, но только после прохождения других инстанций.Государственный совет рассматривает акты исполнительной власти, в том числе ина предмет выявления нарушений конституционных прав граждан, но только в томслучае, если эти акты изданы в качестве самостоятельных, а не в развитие наоснове закона.

Существует также особыйорган — парламентский посредник (омбудсман), но его полномочия ограниченны.Обращаться к нему с жалобами на нарушения конституционных прав можно толькочерез членов парламента; он не может вести собственное расследование, а лишьобращает внимание органов государства на нарушения.

Защита основополагающихправ и свобод возможна на международном уровне, если исчерпаны внутренниевозможности или если лицо оспаривает решения национальных судов, ссылаясь на ихпротиворечия

376

 международным актам. Вчастности, французские граждане могут обращаться в органы Совета Европы — вЕвропейскую комиссию по правам человека и в Европейский суд по правам человека(в Страсбурге).

§ 3. Правовоерегулирование общественных объединений

Наиболее активное влияниена политическую жизнь оказывают политические партии. Во Франции действуетнесколько десятков политических партий (на выборах в парламент участвует обычноболее 40, включая партии Корсики и заморских регионов). Они постоянноизменяются: сливаются, разделяются, меняют политическую линию и названия.Наиболее крупными из них являются: на левом фланге — Французскаясоциалистическая партия (около 900 тыс. членов), являющаяся одним из главныхотрядов Социалистического интернационала; Французская коммунистическая партия(около 400 тыс. членов), которая в настоящее время во многом пересмотрелапрежние догмы; Объединенная социалистическая партия; Движение левых радикалов(около 30 тыс. членов);

Движение реформаторов.Ближе к правому центру находится Объединение в поддержку республики, основанноев 1958 г. сторонниками генерала де Голля (около 900 тыс. членов), отстаивающеесамостоятельность Франции на международной арене, а во внутренней политике —«ассоциацию труда и капитала». На правом фланге находится Республиканскаяпартия (около 160 тыс. членов), Республиканская партия радикалов ирадикал-социалистов, партия Центр социальных демократов (30 тыс. членов).Крайне правые позиции занимает Национальный фронт (25 тыс. членов), выступающийс расистских позиций, в частности за изгнание из страны иммигрантов из бывшихколоний. На выборах партии обычно выступают в блоках, дробное деление на'партии все чаще заменяется делением на левых и правых.

Основы статуса партий вконституционном праве Франции впервые определены конституцией 1958 г. Онаустанавливает: 1) принципы создания и деятельности партий (создаются идействуют свободно); 2) направление деятельности партий (содействуют выражениюмнения народа путем голосования); 3) ограничения, связанные с их структурой идеятельностью (должны уважать принципы национального суверенитета и демократии— это означает, что внутренняя структура партии, ее деятельность должнысоответствовать демократическим принципам). Все эти положения содержатся водной довольно краткой статье конституции.

Специального закона ополитических партиях во Франции в отличие, например, от Германии нет; ихсоздание и деятельность регулируются

376

 более общим законом обассоциациях 1901 г. Партии, как и другие ассоциации, создаются без какого-либоразрешения, путем подачи декларации (заявления) в органы министерствавнутренних дел. Для получения прав юридического лица они должны бытьзарегистрированы в этих же органах.

Законы, принятые в 90-хгодах, регулируют финансирование политических партий со стороны граждан игосударства. Для частных лиц установлен определенный предел финансовыхпожертвований партиям. Государство поддерживает политические партии по двумоснованиям: поддерживает партии и политические группировки, выдвигающие неменее 75 кандидатов в нижнюю палату парламента; осуществляет финансированиепартий и политических группировок в зависимости от численности их фракций впарламенте. Партии должны ежегодно публиковать свои финансовые отчеты, впротивном случае они лишаются государственной поддержки. Контроль осуществляетНациональная комиссия за контролем счетов по избирательным кампаниям и выборам.

Предпринимательскиесоюзы во Франции имеют различные формы:

национальная иотраслевые ассоциации, торгово-промышленные палаты, союзы работодателей и др. Вотличие от Великобритании членство торговых и промышленных предприятий вторгово-промышленных палатах (общегосударственной и местных) во Францииобязательно, поскольку в этой стране они осуществляют некоторые публичныефункции.

Профсоюзы во Францииорганизованы в основном по производственному признаку. Действует несколькопрофсоюзных центров: Всеобщая конфедерация труда (600 тыс. членов). Форсвриер(Рабочая сила, 400 тыс. членов), Французская конфедерация христианскихтрудящихся (100 тыс. членов) и др. Профсоюзы играют значительную роль впроизводственных советах на предприятиях, но профсоюзное движение раздроблено,руководители профсоюзных объединений ориентируются и на левые, и на правыесилы.

§ 4. Правовоерегулирование институтов непосредственной демократии

/•

Во Франции нет правадосрочного отзыва депутата (в том числе и в местных советах), не используетсянародная законодательная инициатива. Институтами непосредственной демократии,урегулированными правом, являются выборы и референдум… Широко используются иопросы общественного мнения, которые получили законодательное регулирование: ихзапрещено, например, проводить в определенные периоды избирательной кампании.Но они служат лишь выявлению мнения населения.

378

 Пpaвoвoе регулированиевыборов. Активным избирательным правом пользуются граждане, обладающиеполитическими и гражданскими правами, достигшие ко дню выборов 18 лет.Существует ценз оседлости:

в избирательные спискивносятся лица, проживающие в коммуне (низовой единице административно-территориальногоделения), как правило, не менее 6 месяцев. Регистрация для избирателейсчитается обязательной, но невыполнение этой обязанности ненаказуемо, посколькуучастие в выборах не обязательно. Французские граждане, проживающие заграницей, могут голосовать в дипломатических представительствах Франции илидать доверенность на голосование какому-либо избирателю в той коммуне, где ониродились или жили.

Пассивное избирательноеправо для выборов в Национальное собрание (нижнюю палату парламента) устанавливаетсяс 23 лет, в сенат (верхнюю палату) — с 35 лет. Для президента минимальный имаксимальный возраст не установлен. В доктрине иногда считается, что онсовпадает с условиями выборов в нижнюю палату. Кандидат в парламент и в местныеорганы самоуправления (советы) может быть выдвинут одним избирателем(вследствие этого возможно и самовыдвижение), но фактически кандидатывыдвигаются партиями, другими объединениями, только оформляется это каквыдвижение избирателем. Запрещено выдвигать одного и того же кандидата болеечем в одном избирательном округе, а также одновременно в обе палаты парламента.Установлена несовместимость мандата парламентария и должности членаправительства, но можно быть одновременно парламентарием и депутатом местногосовета, членом правительства и депутатом в местном органе самоуправления. Длякандидатов существует избирательный залог: 1 тыс. франков — для нижней палаты(залог возвращается, если кандидат получил не менее 5% голосов), 2 тыс. — длясенаторов, 10 тыс. — для кандидатов на должность президента. Кандидаты должныпредставить декларации о своем имущественном положении, избранные лица должныпредставить такие декларации после истечения срока полномочий.

Округа по выборам внижнюю палату одномандатные, в сенат — многомандатные, выборы президентаосуществляются по единому общегосударственному (национальному) округу. Нижняяпалата избирается в два тура по смешанной мажоритарной системе: в первом туредля избрания необходимо получить абсолютное большинство, во втором — относительноебольшинство, но баллотируются все кандидаты, получившие в первом туре не менее12,5% голосов избирателей. В первом туре обычно избирается небольшое числодепутатов.

Сенат избирается путемкосвенных выборов — специальной избирательной коллегией, состоящейприблизительно из 108 тыс. человек. В избирательную коллегию входят депутатынижней палаты (около 600),

379

 члены региональных игенеральных советов, т.е. члены советов регионе и департаментских советов(имеется 26 советов регионов и около 100 ее ветов департаментов). Всовокупности в избирательную коллегию вхо дит около 3 тыс. таких советников.Наконец, в коллегию входят избранные представители муниципальных советов (ихприблизительно 104 тыс. человек). Именно последние из-за своей численности определяютрезультаты выборов сенаторов. Выборы сенаторов, таким образом, как бытрехстепенные: муниципальные представители участвуют в выборах третий раз —сначала их выбрали, затем из своей среды они выбирают представителей визбирательную коллегию и, наконец, эти представители будут участвовать визбрании сенаторов, оказывая решающее влияние на исход выборов.

Голосование членовизбирательной коллегии происходит в главном городе департамента (он же главныйгород региона); от департамента членами избирательной коллегии избирается 2—3 иболее сенаторов (всего сенаторов более 300), по пропорциональной системеизбираются 69 сенаторов, остальные — по мажоритарной системе абсолютногобольшинства в два тура.

Президент избираетсяпрямыми выборами (после реформы конституции в 1962 г.). Для выдвижениякандидатуры требуется 500 подписей но не рядовых избирателей, а лиц, занимающихопределенные должности: членов парламента, советов департаментов, советаПарижа, территориальных собраний, мэров. Причем эти подписи под заявлением овыдвижении кандидатуры должны представлять по меньшей мере 30 департаментов изаморских территорий из приблизительно 100. Избрание осуществляется помажоритарной системе абсолютного большинства, во втором туре баллотируются двакандидата, набравшие наибольшее количество голосов в первом туре.

Региональные советыизбираются по пропорциональной системе по многомандатным округам, панашаж ипреференциальный вотум не допускаются. Существует пятипроцентный заградительныйбарьер.

Генеральные советы в департаментахизбираются по мажоритарной системе, по одномандатным округам (округами служатисторические единицы — кантоны, не имеющие органов самоуправления иадминистрации). Они избираются на 6 лет с обновлением наполовину каждые 3 года.

При избрании муниципальныхсоветов (городских, населенных пунктов, групп поселений, которые обобщенноназываются коммунами) используются разные системы. В крупных коммунах (более3,5 тыс. жителей) применяется мажоритарная система, но по спискам партий:каждая партия должна выдвинуть столько кандидатур, сколько членов советаизбирается (обычно это число невелико), а избиратель голосует за тот

380

 или иной списокпартии. В мелких коммунах выборы проходят по смешанной мажоритарной системе —во втором туре достаточно othocf тельного большинства.

Результаты выборовпрезидента могут быть обжалованы в Конституционный совет, остальных выборов — ворганы административной юстиции.

Референдум.Конституционное право Франции предусматривает широкое использование этогоинститута. Предусмотрен конституционный референдум о поправках к конституции,если закон о поправках принят по инициативе депутатов парламента (если поинициативе президента, то возможен и референдум, и утверждение поправокконгрессом парламента, т.е. на совместном заседании палат парламента).

Референдум можетпроводиться президентом по предложению правительства или по совместномупредложению обеих палат парламента, но только по определенному кругу проблем,установленному новой редакцией ст. 11 конституции в 1995 г. Это организацияпубличных властей, реформы в экономической и социальной политике и публичныхслужбах, осуществляющих эту политику, ратификация международных договоров,которые могут отразиться на функционировании государственных институтов страны.Местный референдум возможен в двух случаях:

1) уступка,присоединение, обмен территории государства не могут производиться без согласияее населения (на основе этой статьи конституции проводились референдумы вАлжире в 1962 г., на Коморских Островах в 1974 г., на острове Майотта в 1976г.); 2) местный референдум проводится при объединении коммун. Хотя во Франции кместным референдумам относятся отрицательно, они проводятся довольно часто (постатистике, в среднем семь местных референдумов в год).

§ 5. Законодательнаявласть

Законодательная властьпринадлежит парламенту. Президент подписывает законы, но в отличие от стран свлиянием англосаксонского npaва он не охватывается понятием парламента.

Структура парламента.Парламент состоит из двух палат: Национального собрания (557 депутатов отметрополии и 22 — от заморских территорий) и сената (321 член). Депутаты исенаторы обладают депутатским индемнитетом, даже если их действия наказуемы позакону (например, они не отвечают за оскорбления на заседании палаты и ее комиссий,хотя и подвергаются за это дисциплинарным взысканиям в соответствии срегламентами палат). Индемнитет включает также обязанность государстваобеспечивать депутатам их материальные потреб-

381

 ности для выполненияими своих депутатских обязанностей. Они получают высокое денежное довольствие,состоящее из двух частей: основного жалованья и дополнительного (приблизительночетверть основного), которое должно выплачиваться в зависимости от участиячленов парламента на пленарных заседаниях палат и в комиссиях (на практикеудержания из этой части жалованья не производятся). Как уже отмечалось, депутатпосле избрания обязан представить в бюро палаты парламента декларацию обимущественном положении (в отличие отданных о президенте эти сведениясекретны). Такая же декларация представляется и при окончании мандата. С 1995г. члены парламента имеют ограниченный депутатский иммунитет: к ним могутприменяться арест и другие формы лишения свободы в случае совершения имиуголовного преступления, они могут быть задержаны на месте преступления. Вдругих случаях для лишения иммунитета требуется разрешение бюро палаты.Ограничение свободы или уголовное преследование члена парламента может бытьприостановлено на период сессии, если этого требует палата.

Французский парламентарийимеет свободный мандат, но фракционная партийная дисциплина во Франции вотличие, например, от США очень жесткая. Любой императивный мандатнедействителен, права отзыва не существует. Совмещение депутатского мандата сгосударственными должностями невозможно, избранный должен отказаться отдолжности и некоторых других постов в течение двух недель после избрания (илиотказаться быть парламентарием).

Каждая палата имеетбюро, в состав которого входят председатель палаты (он является представителемнаиболее крупной партийной фракции в палате), вице-председатели, секретари иквесторы (последние поддерживают порядок в палате и занимаютсяадминистративно-хозяйственными вопросами). Помимо руководства заседанием палатыпредседатель имеет и другие полномочия: председатели палат назначают по тричлена в Конституционный совет, председатель нижней палаты председательствует вконгрессе парламента при утверждении поправок к конституции, а председательверхней палаты исполняет функции президента республики в случае вакантностипоста. С председателями палат должен консультироваться президент в случаевведения чрезвычайного положения. Председатель палаты принимает решение, еслиправительство заявляет, что данный законопроект входит в сферу регламентарнойвласти и не должен рассматриваться парламентом (в конечном счете обращаются вКонституционный суд). Председатель вправе в случае необходимости вызвать впалату воинские части.

Как и в другихпарламентах, в палатах французского парламента существуют постоянные комиссии,которые предварительно обсуждают законопроекты и в определенной мереконтролируют деятельность

382

 правительства(последнее, однако, обязано представлять документы только финансовымкомиссиям). Каждый парламентарий обязан входить в постоянную комиссию, но числотаких комиссий ограничено: в каждой палате их может быть не более шести.

Наряду с постояннымиобразуются специальные комиссии. Бывают временные объединенные специальныекомиссии палат, создаваемые по требованию правительства для изучения конкретногопроекта закона. В них входит 41 член нижней палаты на основе пропорциональногопредставительства фракций и 24 члена, избираемых верхней палатой. Эти комиссии— большая редкость, чаще создаются другие, согласительные комиссии палат напаритетной основе. Парламент создает временные специальные комиссии порасследованию и контролю, особые комиссии [у1Я определенных случаев, напримердля снятия депутатской неприкосновенности с члена парламента.

Повестка дня заседанийпалаты определяется совещанием председателей (бюро палаты и председателифракций).

Депутатские объединения(во Франции их называют политическими группами) образуются в том случае, если вних входят в нижней палате не менее 20 парламентариев, в верхней — не менее 14.Эти объединения (фракции) должны публиковать декларации (заявления) о своихцелях. На основе пропорционального представительства фракций формируются бюропалаты и постоянные комиссии. Председатели фракций определяют политическуюлинию последних и даже голосуют за отсутствующих депутатов, имея ключи от ихэлектронных табло, хотя такое голосование регламентом запрещено.

Внутренняя структурасената аналогична структуре Национального собрания. Сенаторов приблизительновдвое меньше, чем членов нижней палаты, и избираются они на более длительныйсрок (не на пять, а на девять лет).

Полномочия парламента.Как и другие парламенты, французский парламент обладает законодательными,контрольными, судебными, внешнеполитическими и иными полномочиями. Своиэкономические полномочия (например, принятие бюджета, планов экономического исоциального развития) он реализует, как правило, путем принятия законов.

Осуществляязаконодательную деятельность, парламент принимает обыкновенные, органические иконституционные (изменяющие конституцию) законы, но сфера регулирования путемпринятия обыкновенных законов ограниченна (органические законы принимаются повопросам, указанным в конституции, а закон о ее изменении можно принять полюбому вопросу, кроме специально указанных в ней: например, нельзя изменить республиканскуюформу правления). Французский парламент

383

 по конституции 1958 г.— это парламент с ограниченной компетенцией (повторяем, что это относитсяпрежде всего к обыкновенным законам).

В конституциисодержится перечень вопросов, по которым парламент может принимать законы. Понекоторым вопросам он издает законы-рамки, т.е. устанавливает лишь общиепринципы, а детальную регламентацию осуществляет исполнительная власть(образование, труд, организация национальной обороны и т.д.). По другим указаннымв конституции вопросам (права и свободы граждан, преступление и наказание идр.) парламент издает исчерпывающие законы, а исполнительная власть не можетиздавать нормативные акты. Все вопросы, не названные в конституции,регулируются нормативными актами так называемой регламентарной власти —ордонансами и иными актами правительства. Право парламента издавать законыограничивается также полномочиями президента, который может выноситьзаконопроекты на референдум, минуя парламент.

Принятие обыкновенныхзаконов проходит несколько стадий. Правительственный законопроектпредставляется в любую палату, законодательное предложение депутата — только вбюро его палаты. Предложение депутата не принимается, если оно требуетувеличения расходов или уменьшения доходов государства. Бюро передаетзаконодательное предложение депутата или законопроект правительства впостоянную или специальную комиссию. После этого проект проходит три чтения:

общую дискуссию,постатейное обсуждение, голосование в целом. Возможно четвертое и пятое чтения,если законопроект возвращается из другой палаты непринятым. Однакоправительство вправе прервать любую дискуссию и потребовать «блокированногоголосования» — с учетом только поправок правительства.

Поскольку проектпередается в другую палату не после его окончательного принятия, а послепервого или последующих чтений, возможно длительное его хождение из палаты впалату — «челнок». Преодолеть сопротивление верхней палаты (а проект не станетзаконом без ее согласия, как и без согласия нижней палаты) можно, если этогожелает правительство: оно может потребовать от парламента создать смешаннуюпаритетную комиссию (по 7 человек от каждой палаты), и вносимые комиссиейпоправки в законопроект должны быть согласованы с правительством. Если комиссиине удается подготовить согласованный текст или ее текст не принимается обеимипалатами парламента, правительство может потребовать от нижней палаты принятьокончательное решение. Таким образом, если правительству безразлична судьбазаконопроекта (а это относится обычно к предложениям депутатов), оно можетдопустить бесконечный «челнок»; если же правительство хочет ускорить принятиезакона (т.е. своего законопроекта), оно исключает из процедуру

384

 верхнюю палату,парализует ее право вето, но нижнюю исключить не может. Таким образом, рольправительства в процедуре принятия закона может быть очень большой.

Закон после принятияпередается президенту для промульгации. Подготовку закона к промульгацииосуществляет генеральный секретарь правительства. Он собирает подписиминистров, снабжает закон необходимыми приложениями. Президент в течение 15дней может потребовать нового рассмотрения закона. Это слабое вето. Онопреодолевается путем вторичного принятия закона простым (а неквалифицированным) большинством голосов и потому практически почти неиспользуется (в 1946—1996 гг. оно использовалось в среднем 1 раз в три споловиной года, но президент Миттеран, например, применял его за 14 лет лишь 2раза). Новое обсуждение законопроекта после применения президентом права ветооформляется его декретом, в котором указывается, какая часть акта подлежитобсуждению и какая палата должна его начать. Для вторичного обсуждениязаконопроект сначала поступает в соответствующую постоянную комиссию, а оттудауже на пленарное заседание.

Некоторые акты до ихподписания президент вправе направить на заключение в Конституционный совет.Органические законы направляются туда в обязательном порядке. Обратиться вКонституционный совет до подписания закона президентом могут депутаты и сенаторы(60 членов каждой палаты).

Издание органическихзаконов также жестко регламентировано. Установлены определенные сроки дляизучения проекта законодателями (не менее 15 дней с момента его внесения). Поорганическим законам, касающимся верхней палаты, преодолеть ее вето невозможно,так как эти законы могут быть приняты только обеими палатами. По другимзаконопроектам, если они приняты смешанной паритетной комиссией, нижняя палатаможет преодолеть вето верхней только большинством списочного состава (т.е. всевоздержавшиеся и неучаствующие в голосовании автоматически зачисляются в числоголосовавших против).

Парламент можетделегировать правительству законодательные полномочия, но при наличии упоследнего программы для их осуществления и на время. Ордонансы для реализацииэтих полномочий должны быть внесены в парламент на утверждение.

Французский парламентприменяет почти все известные формы контроля за деятельностью правительства,кроме интерпелляции (хотя она и названа в регламенте, но на деле осуществляетсяпо процедуре резолюции порицания). Для контроля применяются вопросы к министрамна пленарном заседании, создаются контрольные комиссии, проводящие проверкугосударственных служб и государственных предприятий, следственные комиссии,собирающие информацию и докладывающие ее па-

385

'

 дате. Возможна подачапетиции парламенту, в том числе и в виде жалоб на органы управления (петицииподаются через депутатов или непосредственно председателю палаты). В контролеучаствует посредник парламента, назначаемый, однако, правительством на 5 лет (кнему граждане могут обращаться только через своего депутата). Собственныхполномочий для восстановления нарушенных прав посредник не имеет, он толькоможет сообщать об этом парламенту.

Контроль задеятельностью правительства, связанный с санкциями, осуществляется тольконижней палатой. Она может заставить правительство уйти в отставку в результатерезолюции порицания или отказа з доверии. Правительство может обратиться и ксенату с просьбой о юверии, но если он откажет, правительство не обязаноуходить в отставку. Вопрос о доверии правительство может поставить само в связис его требованием к парламенту принять правительственную программу, декларациюоб общей политике или законопроект, оказывая тем самым давление на депутатов. Вслучае отказа в доверии правительство не может распустить нижнюю палату(верхняя вообще не подлежит роспуску), но у президента имеется «личное» правораспустить нижнюю палату, если он сочтет это необходимым.

В отличие от вопроса одоверии резолюция порицания вносится депутатами. Внесение ее затруднено рядомпроцессуальных требований:

сделать это можеттолько группа депутатов, составляющая не менее 1/10 численности парламента;голосоваться эта резолюция может не ранее чем через 48 часов после ее внесения(за это время правительство может принять меры воздействия на депутатов);авторам отвергнутой резолюции запрещается вносить проекты резолюции на этой жесессии (т.е. в течение года). Резолюция может быть принята только абсолютнымбольшинством голосов от общей численности нижней палаты (т.е. воздержавшиеся иотсутствующие автоматически причисляются к голосующим против). Резолюциипорицания принимаются крайне редко.

Судебные полномочияпарламента связаны с созданием им особых судов для рассмотрения дел высшихдолжностных лиц и с формулированием обвинения. Института импичмента во Франциинет. Внешнеполитические полномочия парламента касаются прежде всего ратификациимеждународных договоров.

Парламент проводит однуежегодную сессию, которая длится с начала октября по конец июня. Переход воФранции к одной девятимесячной сессии с 1995 г. объясняют сокращениемзаконодательной деятельности (уже существует развитое законодательство) иусилением контрольной функции парламента. За период сессии каждая палата должнапровести не более 120 заседаний. Впрочем, при определенных условиях возможныдополнительные заседания. Постоянные комиссии могут работать и вне

386

 сессии. Палатызаседают раздельно, совместные заседания возможны только в форме конгресса дляутверждения поправок к конституции Послания президента парламенту заслушиваютсяна раздельных заседаниях палат.

§ 6. Исполнительнаявласть

Исполнительную властьосуществляют президент республики и правительство (Совет министров), причемправительство в качестве Совет;

министров заседает подпредседательством президента, а в качестве кабинета — под председательствомпремьер-министра. Роль этих органов неодинакова, она зависит и от расстановкиполитических сил в парламенте. Президент может принадлежать к одной партии, аправительство — к другой, поскольку оно может зависеть от партии (партий)большинства в нижней палате (так было, например, в 1986—1988гг., 1993— 1995гг.). В этих условиях взаимоотношения между правительством и президентом могутосложняться и роль правительства снижается. Левый президент не ставил подписина декретах правого правительства, если он их не одобрял. Если же президент иправительство принадлежат к одной партии (партиям), роль исполнительной властивозрастает (такое положение сложилось после выборов парламента в 1993 г. ивыборов президента в 1995г.).

Президент республикизанимает главное место в системе органе! государства. Даже разделы конституции,посвященные высшим органа и государства, начинаются не с законодательнойвласти, а с президента Президент следит за соблюдением конституции, являетсягарантом национальной независимости, территориальной целостности, соблюденамеждународных договоров. Он обеспечивает своим арбитражем нормальноефункционирование публичных властей, а также преемственность государства.

Президент обладаетбольшими полномочиями, которые можно разделить на две группы: осуществляемые имсамостоятельно (личные полномочия) и требующие контрассигнатурыпремьер-министра (иногда также отдельных министров, ответственных за выполнениеданного акта президента). К первой группе полномочий, осуществляемыхпрезидентов;

самостоятельно,относятся: 1) право роспуска Национального собрания по своему усмотрению (дляэтого президент должен лишь проконсультироваться с председателями палатпарламента и премьер-министром, но такая консультация его ни к чему необязывает). Роспуск не может быть произведен в течение года после предыдущегороспуска (поэтому президент не может использовать это право чаще, чем раз вгод), с

387

 также во времячрезвычайного положения; 2) право ввести в стране чрезвычайное положение, вовремя которого может быть установлена, по существу, президентская диктатура: поконституции президент может принять любые меры, которые диктуются обстановкой.До введения чрезвычайного положения он предварительно должен провести такие жеконсультации, как и при роспуске нижней палаты парламента. Парламент во времячрезвычайного положения не может быть распущен, напротив, если он не заседает,то созывается, но он не может отменять акты президента, хотя и может передатьдело о его государственной измене в Высокий суд правосудия; 3) право назначатьпремьер-министра, министров, высших гражданских и военных должностных лиц исмещать их (по заявлениям об отставке). Назначение правительства президентомтребует последующего одобрения правительственной программы нижней палатойпарламента; 4) право передавать на референдум законопроекты по перечисленнымвыше вопросам; 5) право обращаться с посланиями к палатам на их раздельныхзаседаниях. Эти послания не подлежат обсуждению; 6) право председательствоватьв Совете министров по своему усмотрению; 7) право обращаться в Конституционныйсовет с запросами и назначать треть его членов; 8) президент — глававооруженных сил, он председательствует в различных советах и комитетах обороны;

9) президентратифицирует международные договоры (обычно это делает сенат, но еслиратификацию осуществляет президент, то требуется контрассигнатураправительства); 10) президенту принадлежит право помилования.

Полномочия президента,требующие контрассигнатуры членов правительства, немногочисленны: созывпарламента на чрезвычайную сессию; подписание декретов и ордонансов, принятыхСоветом министров; назначение на гражданские и военные должности; назначениедипломатических представителей. Большинство полномочий — это личные полномочияпрезидента, они не требуют контрассигнатуры.

На практике президентрасширяет свою власть, и без того очень большую, в частности за счетправительства. В осуществлении полномочий президенту помогает его собственныйаппарат — несколько сот личных сотрудников. Все они назначаются президентом. Ониспользует также огромный аппарат правительства.

Президент несетответственность перед особым судом, о котором уже говорилось выше.

Правительство.Правительство Франции — Совет министров состоит из премьер-министра и министров(в 1997 г. — 32 министра, в том числе 4 женщины). Их назначает президент(министров — по представлению премьера). Вице-премьера во Франции нет.Президент может назначать министров по своему усмотрению, но при этом долженучиты-

388

 вать расстановку сил впарламенте: правительство должно пользоваться доверием парламента, когда будетпоставлен этот вопрос, иначе оно должно будет уйти в отставку (президент можеттакже распустить парламент по своему усмотрению). Доверие не обязательно должнобыть получено после формирования правительства: само правительство можетпоставить вопрос о доверии в любое время, точно так же как в любое время можетбыть внесена депутатами нижней палаты резолюция порицания. Но по традиции послеформирования правительства обычно голосуется вопрос о доверии ему. Должностьчлена правительства несовместима с парламентским мандатом, государственнойслужбой, профессиональной оплачиваемой деятельностью. Но ее можно совмещать счленством в местном совете и даже с постом председателя местного совета налюбом уровне.

Как и в Великобритании,во Франции существует различие между правительством и кабинетом министров, ноэто различие иного рода. Совет министров — это заседание правительства подпредседательством президента, на котором президент осуществляет полномочия,принадлежащие правительству. Акты, принятые на таком заседании, подписываютсяпрезидентом. Кабинет министров созывается премьер-министром по специальномупоручению президента и по указанным им вопросам. Председательствует на такихзаседаниях премьер-министр. Заседания кабинета созываются редко.

Полномочияправительства делятся на две группы. Наиболее важные из них правительствоосуществляет коллегиально, на заседании Совета министров, и в этом случаерешающая роль в направлении деятельности правительства принадлежит президенту.Другие полномочия осуществляются на заседаниях кабинета правительства.

На практике ониреализуются от имени правительства премьер-министром, который во Франции, как иво многих других странах, занимает особое положение в правительстве. Онкоординирует работу министерств, контролирует их, председательствует вразличных межминистерских комитетах, объединяющих группы министерств, сходныхпо профилю работы, несет личную ответственность за оборону страны (хотяназначениями на высшие военные должности ведает президент), «обеспечиваетисполнение законов» (по конституции это его личная обязанность), осуществляетрегламентарную власть и вправе издавать декреты без рассмотрения в Советеминистров (правда, это акты более низкого уровня по сравнению с актами,принятыми коллегиально, и они подлежат контрассигнатуре министров).Премьер-министр вправе создавать смешанную паритетную комиссию при разногласияхпалат парламента (членов в нее назначают палаты, но в требовании создатькомиссию премьеру не может быть отказано); он может по своему усмотрениюставить вопрос

389

 , в центральном городесудебного округа или кантоне. В составе трибунала несколько судей, но делорассматривает один судья, единолично. В этом трибунале рассматриваютсясравнительно небольшие гражданские дела — с ценой иска до 20 тыс. франков (помелким делам — до 7 тыс. франков — обжалование вообще не допускается). Судьярассматривает и мелкие уголовные дела — лишение свободы до двух месяцев, штрафдо 6 тыс. франков; тогда он действует в форме полицейского суда(трибунала).

В каждом департаментеили судебном округе, объединяющем несколько мелких департаментов, создаетсятрибунал большой инстанции (в крупном департаменте их несколько). Он имеетпалаты по уголовным и гражданским делам. Эти палаты заседают обычно в составетрех судей, некоторые дела рассматривает судья единолично. Если осуществляетсяуголовное судопроизводство, судебное присутствие называется исправительнымсудом. При трибунале большой инстанции действуют несколько следственных судей(следователей). Лишь по мелким преступлениям следствие проводит полиция.

Высшее звено —апелляционные суды (их 34). Судебный округ апелляционного суда охватывает всреднем 3—4 департамента. В составе апелляционного суда множество палат — погражданским, уголовным, социальным делам, обвинительная палата по деламвоеннослужащих, по делам несовершеннолетних и др. Суд рассматривает дела всегдаколлегиально, в составе нескольких судей.

Суды присяжных, в томчисле особые суды присяжных по делам несовершеннолетних и суды присяжных длявоеннослужащих, являются особым звеном в системе общих судов. Они создаются вкаждом департаменте и рассматривают только уголовные дела. Судебное присутствиесостоит из трех профессиональных судей и девяти присяжных (народных)заседателей, подбираемых путем жеребьевки из списка избирателей (отказ отвыполнения этой обязанности карается штрафом).

Специальные суды создаютсяпо разным вопросам: кроме «государственных» судов по делам несовершеннолетних ивоеннослужащих существуют и специальные суды, формируемые особым образом. Этосуды по торговым делам (избираются коммерсантами), советы по трудовымсоглашениям (избираются предпринимателями и работниками на паритетных началах),суды по арендным делам (избираются сторонами на паритетной основе).

Возглавляет судебнуюсистему Кассационный суд (его часто называют Верховным судом). В его составенесколько палат, которые рассматривают кассационные жалобы — жалобы нанарушение закона в судебном процессе. Решения палат могут быть обжалованы впленарное заседание суда.

392

 Систему судовадминистративной юстиции возглавляет Государственный совет. Естьадминистративные суды первой инстанции (их 25) и апелляционные суды. Жалобы нарешения последних подаются в Государственный совет. Административные судывправе проверять законность всех административных актов — от муниципальныхпостановлений до ордонансов президента по самым разным вопросам: политическим(например, выборы), экономическим (хозяйственное руководство на государственныхпредприятиях), социальным (охрана окружающей среды), по вопросам образования,нравственности (цензура кино) и др.

Прокуроры действуют присудах разного уровня. При Кассационном суде состоит генеральный прокурор. Всепрокуроры подчиняются министру юстиции, они представляют в судах государство(поддерживают обвинение, защищают интересы государства по гражданским делам).

§ 8. Региональное иместное самоуправление и управление

Франция делится нарегионы, департаменты и коммуны, которые считаются территориальнымиколлективами, и потому в них есть выборные органы самоуправления. Наряду с этимсуществуют административные округа, где выборных органов самоуправления нет иуправляет назначенный сверху супрефект. Есть историко-географические единицы —кантоны, которые не имеют собственных органов самоуправления и управления, аиспользуются как избирательные округа для выборов в советы департаментов,иногда в них создаются судебные органы — трибуналы малой инстанции. Особоеположение занимает являющаяся формой политической автономии Корсика — остров вСредиземном море (там есть местный парламент с ограниченной компетенцией,избираемый им более узкий коллегиальный орган, но исполнительную властьединолично осуществляет избираемый советом его председатель). Кроме того, припарламенте создаются еще три совета с правом совещательного голоса:

экономический,социальный, культурный. Новая Каледония (бывшая колония) имеет теперь статус«ассоциированного государства» с Францией. У нее есть местный парламент, но вотличие от «ассоциированных государств» США, которые ранее были подопечнымитерриториями, вопрос о членстве Новой Каледонии в ООН не ставился.

Низовой административно-территориальнойединицей является коммуна (община). Крупные города тоже имеют статус общин, нос более широкими полномочиями (самоуправление крупных городов идет еще отпрошлых веков). Всего коммун более 37 тыс., их население колеблется от 100человек в селе до 1 млн. и более в городах. В общине избирается совет сроком на6 лет (9—69 человек). Он в свою очередь тайным голо-

393

 сованием избирает на 6лет мэра и его заместителей, ведающих управлением. Мэр одновременно подолжности является представителем государственной власти в коммуне. Каждаякоммуна имеет свой устав, который составляется на основе типового устава,утвержденного в 1984 г. К ведению общин относятся: водоснабжение, рынки,муниципальные библиотеки и музеи, кладбища и др.

Коммунальный (муниципальный)совет принимает бюджет, устанавливает местные налоги, распоряжается имуществомкоммуны, утверждает служащих, принимает программы развития, занимается рынками,санитарией, местными дорогами и т.д. Местные дороги принадлежат коммуне(общине) на праве публичной собственности, предприятия, леса — на праве частнойсобственности. Муниципальный совет может быть досрочно распущен декретомпрезидента, принятым на заседании Совета министров, но только по одной причине:если он не способен управлять коммуной. Этот декрет может быть оспорен вадминистративном суде.

В департаментах (их 96во Франции и 3 заморских департамента) избирается генеральный (департаментский)совет тоже на 6 лет. Он ведает примерно теми же вопросами, что и коммунальныйсовет, но его полномочия гораздо шире. Как отмечалось, совет обновляется почастям (на 1/2 через 3 года). Исполнительным органом совета с 1982 г. являетсяне назначаемый префект (позже он получил название комиссара республики, носегодня используется и прежний термин), а избираемый им председатель совета.Тем не менее совет департамента менее самостоятелен в своих действиях, чемсовет общины, он более жестко контролируется центром, префекту подчинены такженекоторые местные службы министерств.

В регионах,объединяющих 3—5 департаментов (22 в метрополии и 4 заморских региона —Гваделупа, Гвиана, Мартиника, Реюньон), также избирается региональный совет (с1986 г. — прямыми выборами). Он имеет более разветвленную систему служб, рядкомитетов, которые выполняют не распорядительные, а консультативные функции. Всостав комитетов входят представители предпринимателей, профсоюзов,общественных организаций, лица, назначенные правительством. Исполнительныморганом совета является избираемый им председатель. Наряду с ним совет регионаизбирает бюро. Некоторые департаменты метрополии (это крупные города, в томчисле Париж, Лион) разделены на внутригородские районы (округа) с избираемымисоветами и мэрами.

Наряду с избираемымиорганами во Франции в административно-территориальных единицах имеютсяназначенные сверху чиновники — представители государства. В регионе этокомиссар республики — региональный префект (им является по совместительствукомиссар самого

394

 крупного в регионедепартамента), в департаменте — также комиссар республики (префект), в округе,не являющемся «территориальным коллективом» и не имеющем своего совета, есть супрефект. Комиссар республики назначается Советом министров. Он представляет всвоей административно-территориальной единице правительство и каждого министра,руководит деятельностью государственных служб (ему подчинены, однако, не всеслужбы министерств на местах), несет ответственность за соблюдение национальныхинтересов, законов, за поддержание общественного порядка. Он непосредственноотвечает за состояние сельского хозяйства, за социальные вопросы, санитарию,благоустройство. В его распоряжении находится полиция. Аналогичные полномочияосуществляет в округе супрефект.

Комиссар республики(префект, супрефект) теперь не осуществляет административную опеку над органамиместного самоуправления, но имеет право контроля за ними с точки зрениясоблюдения законности:

все решения местныхсоветов должны исполняться независимо от визы комиссара на них (ранеетребовалась такая виза), но в течение 15 дней с момента принятия эти решениядолжны представляться комиссару, который, если считает их незаконными (и теперьтолько по этому основанию), может обратиться в местный административный суд сиском об их аннулировании.

 Глава 18 ОСНОВЫКОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ГЕРМАНИИ

Германия — официальноеназвание: Федеративная Республика Германия — высокоразвитая европейская страна.Хотя по территории она меньше Франции, но по численности населения значительнопревышает (около 82 млн.человек в 1997 г.). Она занимает четвертое место в мире10 объему ВВП (после США, Китая и Японии), 15-е (наряду с Францией) — по долеВВП на душу населения. Германия в современных границах существует с 3 октября1990 г., даты вступления бывшей Германской Демократической Республики — ГДР(государства тоталитарного социализма) — в состав ФРГ в условиях крушения вмире системы тоталитарного социализма. Пять бывших земель ГДР стали землями(субъектами федерации) ФРГ на основе ст. 20 конституции ФРГ 1949 г., хотя доакта вступления ГДР в ФРГ, еще 31 августа 1990 г., был заключен договор обобъединении ФРГ и ГДР. В связи с воссоединением Германии конституция 1949 г.подверглась изменениям, но продолжает действовать.

§ 1. КонституцияГермании

Подготовка и принятиеконституции. Конституция Германии 1949 г. официально называется Основнымзаконом, поскольку при принятии этот акт рассматривался как временный:считалось, что конституция будет принята для всей Германии после преодоления еераскола. Это четвертая в истории Германии конституция (три конституции принятыв 1849—1919гг.).

Основной закон былразработан комиссией немецких правоведов, которые действовали по.указаниямпремьер-министров западногерманских земель, избранных ландтагами(представительными органами земель), но подчинявшихся также губернаторам трехоккупационных зон, находившихся под управлением Великобритании, США и Франции.Губернаторы были назначены державами-победительницами после разгромагитлеровской Германии (четвертая, обособленная оккупационная зона, натерритории которой впоследствии была создана ГДР, находилась под управлениемСССР).

396

 Проект конституции былобсужден и принят Парламентским советом, в состав которого входили 65депутатов, избранных ландтагами земель, а также 5 представителей от Берлина. ВПарламентском совете были представители всех существовавших тогда в Германииполитических партий.

Конституцияразрабатывалась и принималась в обстановке демократического подъема, призначительном влиянии трех западных держав-победительниц, с которымисогласовывались многие положения проекта и которые, по существу, утверждали их.После принятия Парламентским советом конституция была ратифицирована ландтагамизападногерманских земель, кроме Баварии (Свободного баварского государства), новступила в силу и для нее.

Основные черты конституции.Конституция Германии отвергает прежние фашистские порядки и исходит изпринципов общечеловеческих ценностей: демократии, разделения властей,равенства, справедливости и др. Она ввела федеративное устройство государства изапретила его изменять.

Федеративная РеспубликаГермания определяется конституцией как демократическое, социальное и правовоегосударство. Гарантией демократического государства являются положения о том,что вся власть исходит от народа, который осуществляет ее путем выборов и разногорода голосований (т.е. непосредственно), а также через специальные органы —законодательные, исполнительные и судебные. Путем перечисления этих органов вконституции ФРГ дана достаточно широкая трактовка способов осуществления властинарода, более широкая, чем во многих других конституциях. Важнейшей гарантиейдемократии является специальное положение о том, что все граждане имеют правооказывать сопротивление каждому, кто пытается ликвидировать свободныйдемократический конституционный строй, если для пресечения этого не могут бытьиспользованы другие средства. Такими гарантиями являются, далее,предусматриваемая конституцией многопартийная система, различные способы защитыконституционных прав и свобод граждан и т.д.

Положение о социальномгосударстве развивается в нормах о том, • что собственность обязывает, чтопользование ею должно служить общему благу, что земля, ее недра, природныебогатства, средства производства могут быть обобществлены в различных формах,но только законом. При этом законом, а не судом, как во многих других странах,устанавливается размер и вид возможной компенсации. Положению о социальномгосударстве соответствуют закрепляемые в конституции социально-экономические икультурные права личности.

Концепция правовогогосударства (она относится в конституции к федерации и землям) находит своевыражение в нормах, устанавливаю-

397

 щих, что все лица,органы и организации, публичные и частные, обязаны подчиняться праву, что судявляется независимым, а чрезвычайные суды не допускаются, что закону нельзяпридавать обратную силу. Установлена ответственность государства, егодолжностных лиц перед гражданином. Тезис о правовом государстве подкрепляетсяширокими конституционными правами граждан. Учитывая уроки второй мировой войныконституция провозглашает, что действия, предпринятые с целью нарушения мирногососуществования народов и подготовки агрессивной войны, являютсяантиконституционными и лица, их совершившие, подлежат наказанию. Оружие,предназначенное для ведения войны, может быть изготовлено, ввезено, допущено кобороту только с разрешения федерального правительства.

В условияхчрезвычайного положения (состояние напряженности, состояние обороны)демократические принципы могут быть ограничены законом парламента (эти нормыбыли внесены в конституцию в 1968 г. в период «холодной войны» — острогопротивостояния западных государств и стран тоталитарного социализма).Конституция устанавливает также, что чрезвычайные меры могут быть приняты дляотражения опасности, угрожающей основам свободного демократического строяфедерации или отдельной земли.

Регулируя отношенияосновных органов государства, а также государства в целом и его составныхчастей, методы деятельности органов государства, конституция исходит из того,что Германия является по форме правления парламентарной республикой,относительно децентрализованным федеративным государством с демократическимрежимом.

Изменение и дополнениеконституции может быть осуществлено только специальным конституционным законом,который принимается 2/3 голосов в каждой палате парламента (бундестаге ибундесрате).

За время действияконституции 1949 г. было принято около четырех десятков законов, изменяющих идополняющих ее. Наиболее существенные изменения конституции связаны споправками, внесенными в 1968 г. — о возможности введения особого режима(термин «чрезвычайное положение» в конституции не применяется, но речь идетименно об этом) и в 1993 г. — в связи с преобразованием Европейскогоэкономического сообщества в Европейский союз, членом которого ФРГ является.Новая редакция ст. 23 (1993 г.) предусматривает, в частности, что Германияучаствует в издании нормативных актов Европейского союза.

Конституционныйконтроль. В ФРГ существует специальный орган конституционного контроля —Федеральный конституционный суд, который в отличие от Франции осуществляет какпредварительный, так и последующий контроль (во Франции последний возможентолько в

398

 случае нарушенияконституционных прав граждан и сопряжен с дополнительными условиями).

Федеральный конституционныйсуд состоит из двух палат (сенатов) по 8 судей в каждой, в общей сложности — из16 судей. Половина из них избирается бундестагом (нижней палатой парламента),половина — бундесратом (верхней палатой). Бундестаг избирает судей путемкосвенных выборов, создавая для этого специальную комиссию на основепропорционального представительства политических партий. Бундесрат проводитпрямые выборы. Кандидат на должность судьи должен получить 2/3 голосов. Длякандидатов установлены довольно жесткие условия: трое судей в каждом сенатедолжны быть избраны из состава судей пяти высших судов страны (в ФРГ нетединого верховного суда), пять других членов должны иметь возраст не менее 40лет и соответствующий диплом о юридическом образовании. После избрания судьиназначаются на должность декретом президента республики. Срок их полномочий —12 лет, повторное избрание не допускается.

Федеральныйконституционный суд в соответствии с конституцией и законом о нем 1951 г. (этотзакон неоднократно изменялся и принимался в новой редакции) обладает оченьширокой компетенцией, к которой относятся: 1) толкование федеральнойконституции в случаях спора об объеме прав и обязанностей участниковконституционно-правовых отношений (в частности, в связи со спорами окомпетенции высших органов государства, по жалобам земли о толкованиифедеральной конституции судом земли); 2) рассмотрение споров и неясностей повопросу о взаимоотношениях федерации и земель, а также земель между собой (осовместимости федерального права и права земель, о правах и обязанностяхфедерации и земель, об исполнении землями федерального права, об осуществлениифедерального контроля в отношении земель и др.);

3) рассмотрение жалобобщин и их союзов (союзы — это, по существу, округа, единицы административно-территориальногоделения) по поводу нарушения законом, в том числе актом земли, их прав насамоуправление; 4) рассмотрение заявлений граждан на нарушение ихконституционных прав юридическими актами — законами, актами административныхорганов, судебными решениями; 5) решение квазиуголовных дел о лишенииконституционных прав граждан, использующих эти права против свободногодемократического порядка, об антиконституционности и, следовательно, запрещенииполитических партий и других объединений, об освобождении от должностипрезидента республики в связи с обвинением, возбужденным против негопарламентом; 6) рассмотрение жалоб на решения бундестага, касающихся выборов,приобретения или утраты членства в бундестаге, и некоторых других жалоб.

399

 Дела рассматриваютсяодним из двух сенатов суда при кворуме в 6 судей. В отличие от французскогоКонституционного совета в Федеральном конституционном суде ФРГ, а также вконституционных судах земель применяется устный состязательный процесс.

Решения Федеральногоконституционного суда обязательны для всех органов федерации, земель, всехведомств и судов. В некоторых случаях, специально перечисленных в законе оФедеральном конституционном суде, его решения имеют силу закона.

В землях (субъектахфедерации) действуют конституционные суды. земель (в землях есть своиконституции). Конституционные суды земель вправе контролировать соответствиеактов земель как федеральной, так и местной конституции.

§ 2. Основы правовогостатуса личности

Положения о правах,свободах и обязанностях личности содержатся в первом разделе конституции(«Основные права»), но об этом говорится и в других частях конституции. В связис разделом Германии и по другим причинам правовое регулирование статусаличности конституцией осуществлялось по двум направлениям: права человека иправа немцев. Последний термин имел в виду прежде всего граждан ФРГ, а такженемцев-беженцев, перемещенных лиц немецкой национальности, некоторых другихлиц, но, видимо, главным образом жителей восточной части Германии, поскольку ФРГрассматривала себя тогда как единственное государство немецкого народа. Теперьтермин «немец» означает гражданство ФРГ. Лишение германского гражданствазапрещено, а его утрата возможна лишь на основе закона.

В конституциизакреплены несколько отправных положений демократической концепции прав исвобод, их использования и ограничения. Установлено, что каждый имеет право навсестороннее развитие личности, использование прав и свобод, поскольку он ненарушает прав других и не посягает на свободный демократический(конституционный) строй, не создает угрозы существованию федерации и земель, ненарушает законы нравственности. В прртивном случае, а также при злоупотреблениисвободой слова, собраний; объединения, правом собственности, другими правамилицо или объединение может быть лишено определенных прав Федеральнымконституционным судом. Возможно также ограничение конституционных прав законом(в том числе законом об обороне, о чрезвычайном положении), который должениметь общий характер, а не относиться к отдельному лицу или объединению.Допускается ограничение конституционных прав военнослужащих (во время службы).

400

 Регулируя правовойстатус личности, конституция уделяет особое внимание политическим и личнымсвободам, однако закрепляет и социально-экономические права в том варианте,который был возможен в ситуации, сложившейся в Германии к 1949 г. (например, неговорится о праве на труд и др.). Однако конституционные принципы, относящиесяк социально-экономическим правам, были существенно развиты и дополнены вдальнейшем текущим законодательством.

Основной закон,провозглашая принцип равноправия, дает ему расширительное толкование. Наряду собычными положениями о равенстве перед законом, равноправии граждан независимоот пола, расы и национальности в конституции содержатся положения оневозможности привилегий или ограничений в связи с происхождением, языком,местом рождения, родством, религиозными или политическими взглядами.

Средисоциально-экономических и социально-культурных прав конституция называет свободувыбора профессии, места работы (ограничения возможны только по приговору суда),свободу объединения для охраны и улучшения условий труда (прежде всего этопрофсоюзные свободы), право собственности и ее наследования (с темограничением, что собственность должна служить общему благу), свободуискусства, науки, образования, свободу преподавания, но при условии соблюденияконституции (свобода преподавания относится в основном к высшей школе).Согласно конституции, школьное дело находится под контролем государства, вшколах, как правило, должно быть организовано преподавание религии, но вопрос орелигиозном обучении (в том числе о посещении таких занятий) решают лица,ответственные за воспитание детей (родители, опекуны и др.).

В конституции Германиисодержится обычный перечень политических прав и свобод: свобода выражения ираспространения мнений, свобода печати, свобода доступа к информации, свободамирных собраний право на объединение и др. Предусматривается право индивидовил! коллективов обращаться в государственные органы с жалобами и просьбами.Однако именно к политическим правам относятся прежде всей упомянутые вышеусловия осуществления прав и свобод, а также общее положение о том, что наоснове конституционных норм границы npaва устанавливаются законом.

Среди личных прав исвобод конституция называет следующие: право на жизнь и физическуюнеприкосновенность, на неприкосновенность жилища (без разрешения хозяина ипостановления судьи проникновение в жилище возможно лишь в случае опасности дляобщества и лица, для предотвращения нарушений общественной безопасности ипорядка), на

401

 

 тайну переписки (длязащиты свободного демократического строя может быть на основе закона установленконтроль в отношении осуществления этого права и для этой цели создан народнымпредставительством специальный орган), на свободу передвижения (эта свободаможет быть ограничена в целях сохранения общественного порядка, а также дляпредотвращения эпидемий, стихийных бедствий, катастроф, безнадзорностимолодежи, преступлений), на свободу совести, равный доступ к государственнымдолжностям независимо от религиозных убеждений и мировоззрения. Много вниманияв соответствии с немецкими традициями конституция уделяет вопросам брака исемьи, защите матери и ребенка. Брак и семья находятся под охраной государства,мать имеет право на заботу со стороны общества, воспитание детей — естественноеправо и обязанность родителей.

Об обязанностях гражданв конституции содержатся лишь краткие положения. Говорится об обязанностиродителей заботиться о детях, закреплена обязанность воинской службы с18-летнего возраста для мужчин или альтернативной службы для тех, ктоотказывается по своим убеждениям от воинской службы с оружием в руках. Вусловиях состояния обороны в армию могут быть призваны и женщины для работы всанитарно-лечебных учреждениях, но без оружия в руках. Кроме того, в этихусловиях возможно введение обязательной трудовой повинности.

Конституция говорит оправе убежища. Ранее оно использовалось различными лицами предельно широко, нопоправка 1993 г. ограничила перечень государств, выходцы из которых могутвоспользоваться этим правом. Граждане, которые хотят пользоваться правомубежища, должны представить доказательства, что являются преследуемыми у себя встране лицами. В настоящее время возможно выдворение лиц, незаконно въехавших встрану, причем независимо от того, поданы ли ими апелляции на решения овыдворении (ранее до рассмотрения апелляции это было невозможно).

В конституциипредусмотрены юридические гарантии прав и выполнения обязанностей. К их числуотносятся положения о том, что перечисленные в конституции права и свободыимеют непосредственное действие, они обязательны для законодательной,исполнительной и судебной властей; что лица, чьи права нарушены (в том числе органамигосударства), вправе обращаться в суд; что ограничение прав возможно только наоснове закона; что государство или ведомство, на службе которого состоят лица,нарушившие свои служебные обязанности в отношении третьих лиц (физических июридических), несут ответственность за действия своего служащего. Болееконкретные гарантии записаны в статьях, устанавливающих то или иное право.

402

 § 3. Правовоерегулирование общественных объединений

В Германии многоразличных общественных объединений, но особенно детальному правовомурегулированию подвергаются политические партии. Основы их правового статусаустановлены конституцией, существует также закон о политических партиях 1967г., неоднократно пересматривавшийся (последняя редакция 1994 г.).

Согласно ст. 21конституции ФРГ, партии могут создаваться свободно, для этого не требуетсяразрешения или уведомления; их назначение — содействовать формированиюполитической воли народа; внутренняя организация партий определяется имисамими, но должна соответствовать демократическим принципам; партии должныпредставлять публичный отчет (публиковать данные) о своем имуществе, фондах иисточниках средств; партии являются антиконституционными, если стремятсяпричинить ущерб основам свободного демократического строя, поставить под угрозусуществование ФРГ, имеют такую цель и осуществляют ее сами или с помощью своихсторонников; вопрос об антиконституционности и, следовательно, о запрещениидеятельности партии решает в конечном счете Федеральный конституционный суд(партию, действующую в пределах одной земли, может, видимо, запретить иконституционный суд земли в соответствии с федеральной или местнойконституцией).

Федеральныйконституционный суд применял последнее положение, распространяя его наорганизации, не являющиеся собственно партиями, но занимающиеся политическойдеятельностью, приблизительно в десяти случаях. Были объявленыантиконституционными и соответственно подлежали роспуску Националистическаяпартия в 1952 г., Коммунистическая партия в 1956 г., а также ряд экстремистскихи террористических организаций.

Положения конституцииразвивает очень детальный закон о политических партиях. Во-первых, в нем даетсяопределение партии, согласно которому партия — это объединение граждан,длительное время оказывающее влияние на формирование политической воли народа,выдвигающее кандидатов в представительные органы федерации или земли.Во-вторых, партии рассматриваются как необходимая составная часть основсвободного демократического строя; они могут использовать разные способы дляформирования политической воли народа (влияние на общественное мнение,организацию политического образования, воспитание граждан в духеответственности за дела общества, влияние на политическую деятельностьпарламента и правительства и т.д.). В-третьих, закон устанавливает в странемногопартийность и равное общественное положение всех партий. В-четвертых,закрепляются необходимые

403

 

правовые условия длясоздания и деятельности партии: четкое наименование (оно не должно повторятьназвания других партий); наличие письменных устава и программы; создание партийтолько по территориальному принципу (партийные организации на предприятиях и вучреждениях не разрешаются); партия должна иметь демократическую структуру (вчастности, необходима выборность руководящих органов); членами партии могутбыть только физические лица. Закон предусматривает права члена партии и т.д.

В Германии действуютдесятки партий, в том числе на уровне отдельных земель. Наиболее влиятельнойрегиональной партией является Христианско-социальный союз в Баварии, на делепримыкающий к общегосударственному Христианско-демократическому союзу. Однакосреди множества партий ведущая роль принадлежит 5—6 партиям.

На правом флангенаходится Национально-демократическая партия (15 тыс. членов), возникшая набазе запрещенной в 1952 г. Националистической партии, Германский народный союз(около 20 тыс. членов), Республиканская партия (23 тыс. членов). Эти партии неоказывают заметного влияния в обществе, не имеют представительства в нижней палатепарламента, так как не преодолевают пятипроцентный барьер. Есть и более правые,по существу террористические, организации, действующие подпольно (городскиепартизаны и др.). На деле они не ведут политическую борьбу, а занимаютсятерроризмом.

Партией правого центраявляется правящий уже в течение полутора десятилетийХристианско-демократический союз (ХДС), в котором состоит около 670 тыс. членов(244 депутата в нижней палате парламента в 1997 г. из 672). Идеология этойпартии исходит из религиозных заповедей, толкуемых, с одной стороны, с позицийответственности человека перед Богом, а с другой — с социальных позицийхристианского учения. ХДС выступает за экологически ориентированную рыночнуюэкономику. Его аналогом в Баварии является упомянутый Христианско-социальныйсоюз (около 180 тыс. членов, 50 депутатов в бундестаге), в программе которогоболее отчетливо заметны социальные элементы христианства, требования защитыправ человека, ориентация на семью как ячейку общества.

Центристской партиейявляется Свободная демократическая партия (СвДП), насчитывающая немногим более100 тыс. членов (47 депутатов в бундестаге в 1997 г.), преимущественнопредставителей средних слоев, служащих. Она выступает за свободноепредпринимательство, против огосударствления, введения любых элементовпланирования. Хотя это и небольшая партия, она часто играет основную роль присоздании правительства. Обычно на выборах в нижнюю палату парламента ни однойиз двух основных соперничающих партий — ХДС и ХСС, с одной стороны,

404

 и Социал-демократическойпартии Германии — с другой, — не yдaeтc^ получить абсолютного большинства приголосовании в парламенте v обеспечить избрание канцлера (главы правительства)от своей партии В этой ситуации все зависит от того, к кому примкнет СвДП с ее приблизительно7—10% голосов. Она примыкает то к ХДС, то к социал-демократам, получая,естественно, за это соответствующие места в правительстве. Поэтому партийнуюсистему ФРГ иногда называют системою двух с половиной партий.

Партией левого центраявляется Социал-демократическая партии Германии (СДПГ), основанная еще в 1863г. как Всеобщий немецкий рабочий союз (около 850 тыс. членов, 252 депутата вбундестаге). Оно выступает за социальную справедливость в условиях рыночнойэкономики, за экологическую перестройку индустриального общества, за методыэволюционных шагов к социализму, против революционных изменений Социализм, сточки зрения этой партии, не имеет заранее данных определений, это процессразвития общества, его признаки проявляются е ходе поступательного движения.

На левом флангенаходится Партия демократического социализме (около 130 тыс. членов, 30депутатов в бундестаге), которая считает себя наследницей Социалистическойединой партии Германии (Коммуниста ческой партии), действовавшей в ГДР, но внастоящее время пересмотревшей многие догмы. Сейчас она выступает за рыночнуюрегулируемую экономику на основе принципов социальной справедливости, за правачеловека. Наиболее целесообразным она считает «средний путь» между капитализмоми социализмом.

Интересы частисельского населения выражает небольшая Крестьян екая партия, не представленнаяв парламенте. Действует также небольшая Партия зеленых (около 40 тыс. членов,49 депутатов в бундестаге) выступающая за экологический гуманизм, за«правильные взаимоотношения» человека и природы. Ее влияние, сначала быстрорастущее, теперь по разным причинам падает, в частности потому, что ее идеивключаются в программы основных партий.

Важнейшую роль вэкономической политике играет Федеральные союз немецкой промышленности,объединяющий отраслевые ассоциации. Есть также союзы работодателей,торгово-промышленные палаты иные объединения предпринимателей. Одни из нихдействуют на основе специальных законов о них, другие — на базе общих положенийо свободе объединения.

Существуют крестьянскиесоциально-экономические организации, в том числе в общегосударственноммасштабе. Их роль в политической жизни невелика.

405

 Большое влияние наполитику оказывает разветвленная сеть средств массовой информации: толькоежедневных газет выпускается около 400. Средства массовой информации в ФРГподвергаются значительному государственному контролю; предусмотреныограничения, препятствующие монополизации средств массовой информации.

В Германии существуетединый профсоюзный центр — Объединение немецких профсоюзов. Как и в ряде другихстран, но в меньшей мере, чем, например, во Франции, влияние партий ипрофсоюзов в Германии уменьшается, а все большее развитие получают различныеместные гражданские инициативы для решения конкретных проблем — охраны среды иобщественного порядка, проблемы безработицы и др. Создаются независимыеобъединения избирателей, которые иногда получают места в ландтагах земель.

§ 4. Правовоерегулирование институтов непосредственной демократии

Основной закон ФРГ вотличие от конституций некоторых других стран более широко трактует путиосуществления государственной власти. Согласно ст. 20, государственная властьосуществляется не только через представительные, но и через другие органыгосударства, в том числе исполнительные и судебные. Кроме того, в конституциисодержатся отправные положения, касающиеся трех основных форм непосредственнойдемократии, служащих целям реализации государственной власти: выборов,референдума и народной инициативы. Предусмотрена также возможность народногоопроса при изменении территориального деления федерации, что, по существу,является особым случаем референдума.

Выборы. Активнымизбирательным правом пользуются все немцы (после объединения Германии —граждане единого немецкого государства), достигшие 18-летнего возраста, еслиони не лишены избирательных прав, не признаны недееспособными, не находятся подопекой ввиду умственной недееспособности или в психиатрической клинике. Все этиограничительные меры осуществляются только по решению суда. Другим требованиемдля активного избирательного права является трехмесячный ценз оседлости, но нена территории общины (низовой административно-территориальной единицы), а натерритории всей Германии. На выборах местных представительных органов избирательнымиправами на тех же условиях пользуются и неграждане ФРГ.

Для обладания пассивнымизбирательным правом на выборах в федеральный парламент установлены болеевысокие возрастные цензы.

406

 В землях существуютсвои особенности, касающиеся регулирования избирательного права на выборах впредставительные органы административно-территориальных единиц.

На выборах в парламентФРГ, а именно в его нижнюю палату (верхняя не избирается), действует смешаннаяизбирательная система, соединяющая элементы мажоритарной и пропорциональнойсистем. Половина депутатов бундестага избирается по мажоритарной системе поодномандатным избирательным округам, другая половина — по спискам политическихпартий. Причем кандидаты от партий не образуют общефедерального списка, а создаютсвои списки в каждой земле, т.е. в каждом субъекте федерации. Избиратель имеетдва голоса: один подает за кандидата в избирательном округе (голосуя по одномуиз бюллетеней), а другой — за кандидатов той или иной партии (в целом за еесписок по другому бюллетеню). Итоги голосования по первому бюллетеню подводятсяпо мажоритарной системе относительного большинства, по второму бюллетеню — попропорциональной системе. При этом, если во втором случае партия получит менее5% голосов избирателей в целом по стране, она отстраняется от распределениямест в порядке пропорции и по этой части голосования депутатских мандатов неполучает (это так называемый заградительный барьер, или заградительный пункт).

Референдум, народныйопрос, народная инициатива. В соответствии с конституцией и законом 1949 г.,который детально регулирует эти конституционно-правовые институты, референдумпроводится в двух или нескольких землях и возможен только в связи с изменениямиграниц земель и образованием новой земли. Это изменение производитсяфедеральным законом, который и выносится на референдум, проводимый в землях илина территориях, из коих должна быть образована новая земля. Избиратель долженопределенно ответить на четко поставленный вопрос: выступает он за сохранениепрежних границ или за образование новой земли. Варианты при таком референдуме(в отличие, например, от швейцарской практики) не предлагаются.Общегосударственные референдумы в ФРГ не проводятся.

Народный опрос можеткасаться закона или законопроекта по поводу передачи территории той или инойземле. Он может содержать варианты (например, о передаче части территории), ноих может быть не более двух. Решения, принимаемые на референдуме или врезультате народного опроса (это тоже голосование), являются действительными,если они приняты большинством голосов зарегистрированных избирателейсоответствующих земель, одной земли или территории; это большинство должносоставлять не менее четверти избирателей данной земли, территории, обладающихизбирательным правом на выборах в бундестаг.

407

 Народная инициативатакже связана с изменением границ земель. Процедура начинается со стадииполучения права на ходатайство о переходе территории от одной земли к другой.Для получения такого права необходимо собрать подписи не менее 1 % избирателей,участвовавших в последних выборах в бундестаг на данной территории. Вопрос входатайстве должен быть сформулирован так, чтобы избиратель мог датьоднозначный ответ. Вслед за этим осуществляется так называемая регистрация —сбор подписей избирателей за предложение или против него. Он длится в течениедвух недель. Вопрос решается на тех же условиях, что и при референдуме инародном опросе.

§ 5. Законодательнаявласть

Понятие и структурапарламента. По вопросу о понятии парламента существуют различные взгляды вГермании и в отечественной литературе. В ФРГ есть два органа, участвующих взаконодательстве:

бундестаг и бундесрат(Союзное заседание и Союзный совет). В этом процессе участвует и президентреспублики, который подписывает законы и вправе возвратить их на вторичноерассмотрение (по данным, имеющимся в нашем распоряжении, всего таких случаевбыло около пяти, и только по техническим причинам). Многие немецкие авторысчитают, что парламент в ФРГ однопалатный, им является бундестаг, а бундесрат всоответствии со способом его формирования — это орган представительстваисполнительной власти земель, с помощью которого земли участвуют взаконодательстве. Некоторые немецкие и российские юристы полагают, однако, чтобундесрат является второй палатой парламента, хотя она и не имеет равногостатуса с бундестагом. Нормы конституции и имеющаяся практика дают основаниякак для того, так и для другого толкования.

Бундестаг (672 депутатав 1997 г.) избирается на 4 года путем всеобщих, прямых, равных, свободныхвыборов при тайном голосовании. Его депутаты имеют свободный мандат. Имзапрещено совмещать свою деятельность в бундестаге с другими должностями,занимать руководящие посты в частных фирмах. Депутаты обладают иммунитетом, номогут быть задержаны без разрешения парламента на месте совершения преступленияи в течение следующего за этим дня. Индемнитет депутата также несколькоограничен: он может нести ответственность за клеветнические высказывания впарламенте. Денежное вознаграждение депутата составляет 16 тыс. марок в месяц.

В соответствии сконституцией и регламентом, который неоднократно изменялся и дополнялся,руководит заседаниями бундестага избран-

408

 ный им на весь срокполномочий председатель (на немецком языке эта должность, как и многие другиепредседательские должности, называется «президент бундестага»). Он осуществляетраспорядительную деятельность в здании бундестага, ему подчинены службы этогооргана, он обладает «полицейской властью» в нем, без его разрешения в помещениипалаты не может производиться обыск, а также другие следственные действия.Председателю бундестага помогает избранный палатой заместитель. Секретарибундестага тоже относятся к его руководству, но в основном ведаюторганизационными вопросами, связанными с делопроизводством.

В бундестаге создаютсяпартийные фракции (фракция образуется, если партия имеет не менее 5% членовбундестага). Их руководство участвует в формировании органов бундестага, в томчисле в создании специализированных постоянных комиссий и определении ихпредседателей. Председатель палаты, его заместитель, а также 23 представителяфракций пропорционально их численности образуют совет старейшин. Он принимаетповестку дня на основе единогласия (если этого нет, вопрос выносится напленарное заседание), распределяет депутатов по постоянным комиссиям, решаетпроцедурные вопросы. В необходимых случаях создаются различные временныекомиссии — следственные, ревизионные и др.

В германском праве несуществует понятия «сессия парламента». Бундестаг считается находящимся всостоянии постоянной сессии и созывается его председателем на пленарныезаседания по мере надобности, хотя, конечно, на практике есть более или менеепродолжительный период, когда бундестаг не заседает вообще. Заседаниябундестага, как и большинства парламентов мира, открытые: они могут бытьзакрыты по решению большинства присутствующих депутатов.

Бундесрат (68 членов)является представительством земель, но он не избирается, его члены назначаютсяправительствами земель (органами исполнительной власти земель) и отзываютсяими. Поэтому какого-либо срока полномочий для этого органа конституция неустанавливает. Он имеет переменный членский состав. Число представителей земельв нем зависит от численности населения каждой земли, но не пропорционально ему:земли имеют от трех до шести представителей, тогда как население можетразниться в десятки раз, а размеры территории — более чем в 100 раз (вдальнейшем об этом будет сказано в связи с особенностями германскогофедерализма). При голосовании каждая земля имеет число голосов, равное числу еепредставителей (следовательно, земли неравноправны: более крупные имеют большеечисло голосов, больший вес при принятии решений бундесратом), но голоса каждойземли должны подаваться только согласованно, от имени земли (иначе

409

 быть не должно,поскольку представители каждой земли действуют в бундесрате по инструкциямсвоего правительства).

В бундесрате создаютсяруководящие и вспомогательные органы. Председатель бундесрата переизбираетсяежегодно. Заседания созываются председателем по мере надобности. Он обязансозвать заседание по требованию представителей по крайней мере двух земель, атакже по требованию федерального правительства. Заседания являются открытыми,но могут проводиться и закрытые заседания.

Законодательныйпроцесс. Правом законодательной инициативы обладают федеральное правительство,депутаты бундестага и члены бундесрата. Законопроекты правительства должнысначала вноситься в бундесрат (для получения мнения земель), а затем с мнениембундесрата в течение установленного срока (6 недель) должны быть переданы внижнюю палату. Если правительство считает проект срочным, оно может передатьего в бундестаг, не дожидаясь решения верхней палаты.

Депутаты бундестагамогут вносить законопроекты только коллективно: от имени фракции либо еслисобрано не менее 5% подписей общего числа депутатов бундестага. Членыбундесрата могут вносить законопроекты также группой (от земли), но направлятьих в бундестаг они могут только через федеральное правительство, которое прилагаетк законопроекту свое заключение.

Законопроекты вбундестаге рассматриваются в трех, чтениях по классической схеме: обсуждениеосновных положений и передача законопроекта в соответствующую отраслевуюпостоянную комиссию или комитет; постатейное обсуждение с докладом комиссиикаждой статьи и голосование по статьям; обсуждение законопроекта в целом иголосование. Принятый бундестагом законопроект передается в бундесрат. Есть двепроцедуры приятия текста последним. По некоторым вопросам согласие бундесратаобязательно: для законов об изменении конституции, о территориальных измененияхфедерации, об отношениях федерации и земель и др. Если по этим вопросамбундесрат не соглашается с текстом, принятым бундестагом, а предлагаетизменения и дополнения, создается согласительный комитет (согласительнаякомиссия) из представителей бундестага и бундесрата. Создания согласительногокомитета может потребовать v: правительство. Если согласительный комитетподдерживает решение бундестага, то бундесрат принимает это решение, аследовательно, и текст закона, предложенный бундестагом. Если комитет решениебундестага не поддерживает, то бундестаг должен вторично обсудить отвергнутыйзаконопроект, после чего возможна новая согласительная комиссия (комитет).Таким образом, по указанным вопросам у бундесрата есть, хотя и несколькоослабленное, право вето.

410

 Законопроекты подругим вопросам, принятые бундестагом, тоже должны передаваться в бундесрат.Если он дает свое согласие, закон считается принятым, публикуется и вступает всилу. Если же он предлагает изменения и дополнения, то также создаетсясогласительный комитет, но в этом случае независимо от решения комитетабундестаг вправе принять закон без согласия бундесрата. У бундесратасохраняется право в течение двух недель заявить протест (своеобразное правовето). Протест рассматривается бундестагом, но он вправе отклонить его даже неквалифицированным, а простым большинством голосов общего числа депутатов.

Однако в определенныхусловиях бундесрат, напротив, может принимать законы самостоятельно, безучастия бундестага. Это возможно в условиях объявления правительством состояниязаконодательной необходимости. Если правительство считает законопроектнеотложным, бундесрат вправе принять его без согласия бундестага.

Парламент ФРГ, а именнобундестаг, равно как и в других странах, вправе делегировать правительствуполномочия по изданию актов, входящих в сферу законодательной компетенциифедерации. Такие полномочия могут быть делегированы отдельному министру и дажеправительству земли. При делегировании полномочий, касающихсяобщегосударственных средств транспорта, связи и некоторых других вопросов,требуется согласие бундесрата. Его согласие требуется также, если правительствоиздает на основе закона постановления, которые должны выполняться землями.

При принятии закона обюджете действуют правила, аналогичные правилам, установленным в другихгосударствах (представление проекта только правительством, невозможность безсогласия правительства вносить изменения, требующие дополнительных расходов, идр.).

Как и в других странах,парламент ФРГ осуществляет контроль за деятельностью исполнительной власти, ноправительство несет ответственность только перед бундестагом — какколлективную, так и индивидуальную (коллективная ответственность выражаетсяпрежде всего в ответственности канцлера — главы правительства, которое с уходомканцлера в отставку тоже заменяется). Формой ответственности канцлера являетсятак называемый конструктивный вотум недоверия, очень затрудняющий его отставку.Вопрос о недоверии канцлеру должен голосоваться в бундестаге одновременно спредложением кандидатуры его преемника как единая, совокупная резолюция.Поскольку предложить кандидатуру нового канцлера на практике может лишь партия(блок) большинства в парламенте, конструктивный вотум недоверия применялсякрайне редко, лишь в исключительных случаях (дважды).

411

 Канцлер и сам можетпоставить вопрос о доверии правительству, связывая это обычно с требованиемпринять закон, необходимый правительству. В этом случае при выражении недовериявозможно избрание другого канцлера (по предложению президента) или роспускпарламента (бундестага: верхняя палата не распускается). Роспуск парламента поуказу президента следует, если новый канцлер не будет избран в течение 21 дня.

Парламент обладает идругими полномочиями, присущими законодательному органу: ратифицируетмеждународные договоры (это делает обычно бундестаг, но на некоторые договорытребуется согласие бундесрата), объявляет состояние обороны при условии угрозыагрессии, формирует некоторые другие высшие органы государства (бундестагучаствует в выборах президента республики, бундестаг и бундесрат формируютФедеральный конституционный суд, избирают председателя и вицепредседателяСчетной палаты — органа финансового контроля).

Если парламент не можетсобраться, то решения, имеющие силу закона, в период состояния обороныпринимаются совместным, комитетом, состоящим из 33 членов, 2/3 из которых —депутаты бундестага и 1 /З — члены бундесрата. Эти решения могут быть отмененыбундестагом с согласия бундесрата.

§ 6. Исполнительнаявласть

Исполнительная власть вГермании принадлежит федеральному президенту, который действует по указаниямправительства. Поэтому на деле президент является лишь главой государства, ареально исполнительная власть осуществляется правительством.

Федеральный президентизбирается на 5 лет косвенными выборами — Федеральным собранием, котороесостоит из членов бундестага и такого же числа членов, избранныхпредставительными органами земель (ландтагами) пропорционально числу ихдепутатов в бундестаге. Президентом может быть избран гражданин, достигший 40лет, обладающий избирательными правами. Одно и то же лицо может быть избранопрезидентом только на два срока.

Президент не может бытьчленом парламента, правительства, ландтага земли, местных представительныхорганов, занимать другие оплачиваемые должности, входить в состав руководстваили наблюдательных советов предприятий, фирм, занимающихся извлечением прибыли.Он пользуется иммунитетом, который прекращается в случаях, установленныхконституцией для ответственности президента.

412

 По конституциифедеральный президент обладает значительными полномочиями. Он представляетгосударство, заключает международные договоры, аккредитует дипломатическихпредставителей, назначает федеральных судей, офицеров, осуществляет правопомилования и др. Однако для действительности таких актов необходима ихконтрассиг-натура канцлером или соответствующим министром (получениеконтрассигнатуры — подписи). Контрассигнатура не нужна для актов об увольнениифедерального канцлера (при конструктивном вотуме недоверия), при подаче имзаявления об отставке, для роспуска нижней палаты, если она не избрала новогоканцлера в установленный срок, для назначения в этих условиях даты выборов вбундестаг, для предложения кандидатуры нового канцлера. Но все это делается, посуществу, в условиях вакантности поста канцлера: прежнему выражено недовериелибо он ушел в отставку, а новый не избран.

Ответственностьпрезидента заключается в лишении его данной должности. Это возможно в случаеобвинения в умышленном нарушении конституции или закона. Такое обвинение могутвыдвинуть только бундестаг или бундесрат. Предложение может быть внесено 1/4состава любого из этих органов, принятие решения (т.е. предъявление обвинения)требует большинства в 2/3. Обвинение вносится в Федеральный конституционныйсуд, который и принимает окончательное решение. Отрешенный от должностипрезидент в дальнейшем может быть подвергнут обычному уголовному преследованию.Федеральный конституционный суд вправе также временно отстранить президента отдолжности при предъявлении парламентом обвинения — до решения дела по существу.

Полномочия федеральногопрезидента в случае каких-либо препятствий для исполнения им своих обязанностейосуществляет председатель бундестага.

Федеральноеправительство. Основные рычаги руководства государством в ФРГ принадлежатправительству, состоящему из канцлера (председатель правительства) и министров.Они не могут занимать другие оплачиваемые должности, осуществлятьпрофессиональную деятельность, входить в состав руководства предприятий,занимающихся извлечением прибыли (в состав наблюдательных советов предприятийони могут входить с согласия бундестага). Особую роль в правительстве играет канцлер,в связи с чем ФРГ нередко называют канцлерской республикой.

Положение канцлера,обязанности министров, порядок работы правительства и другие вопросырегулируются специальным регламентом, который утверждается президентом(действует регламент 1951 г. в неоднократно изменявшейся редакции).

Федеральный канцлеризбирается бундестагом по предложению президента. Избранным считается лицо,которое получит абсолютное

413

 большинство голосов вбундестаге, т.е. федеральный президент практически может предложить, абундестаг избрать канцлером лидера партии (коалиции партий), котораярасполагает большинством мест в парламенте. На практике в последние десятилетияправительство формируется одной из двух крупнейших партий — ХДС или СДПГ,выступающей в блоке со СвДП. Бывали случаи формирования правительства одной изэтих партий, когда она получала абсолютное большинство мест в бундестаге.

Если предложенноепрезидентом лицо не получает большинства голосов, бундестаг сам может выдвинутькандидатуру канцлера. Если избрание канцлера в течение 14 дней не состоялосьабсолютным большинством голосов, проводится второй тур, в котором для избраниядостаточно относительного большинства. Если и такая процедура не даларезультатов, президент в течение 7 дней сам назначает канцлера (по существу,временно) и одновременно распускает парламент с назначением даты новых выборов.Это положение в ФРГ ни разу не применялось.

В назначениифедеральных министров парламент не участвует: он определяет только канцлера.Министры назначаются президентом по предложению канцлера, а увольняютсяканцлером (юридически — это делается актом президента по требованию канцлера).

Основные направленияфедеральной политики определяет канцлер. Федеральные министры, которых онназначает и смещает (с помощью указов президента), действуют в рамкахустановленных направлений политики самостоятельно, но несут за этоответственность перед канцлером, который вправе уволить министра, и переднижней палатой парламента, которая может выразить вотум недоверия министру. Прирасхождении мнений федеральных министров решение принимает правительство.

Ответственность задеятельность правительства несет канцлер. С его сменой уходят в отставку иминистры.

§ 7. Судебная власть

В Германиифункционирует разветвленная судебная система, не имеющая какого-то одноговысшего судебного органа ни в федерации, ни в землях. Это специализированнаясудебная система. Помимо конституционной юстиции — Федеральногоконституционного суда и конституционных судов земель — действуют еще пять ветвейправосудия: общая, административная, трудовая, финансовая и социальная юстиция.Каждая ветвь судебной власти имеет свой верховный орган (верховный суд),который называется по-разному: Федеральная судебная

414

 палата (возглавляетсистему общих судов), Федеральный административный суд, Федеральный финансовыйсуд, Федеральный суд по трудовым делам, Федеральный суд по социальным делам.Конституция уста навливает, что федерация может создавать и другие суды, вчастности военно-уголовные, и они существуют.

Названные пять высшихсудебных органов независимы по отношению друг к другу и к другим органам. Еслимежду ними возникают разногласия (скажем, неодинаково применяется тот или инойзакон), то созывается совещание (оно называется «сенат») из представителей этихорганов, которое принимает решения, обеспечивающие единство судебной практики.

Каждая ветвь судебнойвласти (кроме конституционной юстиции имеет несколько инстанций: четыреинстанции у общих судов (участке вые суды как низшее звено, несколько земельныхсудов. Высший земельный суд и Федеральная судебная палата), три — у остальныхвидов судов (кроме участковых).

Суды общей компетенциирассматривают уголовные и гражданские дела; суды по трудовым спорам — спорымежду работодателями и работниками, между профсоюзами и союзами работодателей;административные суды — иски граждан к государственным служащим по вопросу ссоблюдении прав граждан в процессе управления, споры государственных служащих садминистрацией по вопросу об их правах, по вопросам охраны окружающей среды,споры между административно-территориальными единицами, жалобы, связанные сразрешением или с отказом е выдаче разрешения органами исполнительной власти напроведение те? или иных массовых мероприятий вне помещения. Суды по социальнымделам рассматривают иски граждан к государственным учреждениям пс вопросампенсий, выплаты различных социальных пособий (например, на детей).

В системе общих судовбольшую часть уголовных и гражданских дел рассматривает участковый суд, вкотором судопроизводство обычно осуществляет единолично судья. Суд землирассматривает более сложные уголовные и гражданские дела и являетсяапелляционной инстанцией по отношению к участковым судам. В одних случаяхуголовные дела могут рассматриваться коллегией судей, в других — с участиемнескольких присяжных, которые, однако, вместе с судьей или судьями решаютвопрос не только факта, но и права. Верховный суд земли проводит ревизию. Этоособый процесс в германском праве, где сочетаются элементы апелляции икассации, т.е. проверяется решение нижестоящего суда с точки зрениясоответствия фактической стороне дела и соблюдения закона. Федеральная судебнаяпалата осуществляет только кассационный процесс.

415

 Прокуратура вГермании, как и во Франции, не составляет отдельной системы, а действует присудах, находясь в общем подчинении министра юстиции. Прокуроры расследуютнаиболее сложные дела с помощью полицейских служб и предъявляют обвинение. Поуголовным делам судебное разбирательство всегда, в том числе по делам частногообвинения, которые возбуждаются самими потерпевшими, осуществляется с участиемпрокурора. Прокуроры вправе в определенных случаях участвовать и в рассмотрениигражданских дел.

§ 8. Германскийфедерализм

Создание современногогерманского федерализма было в значительной мере результатом политики западныхоккупационных держав, которые таким путем хотели ослабить возможностьвозрождения централизованного милитаристского германского государства. ФРГ —это конституционная федерация, учрежденная на основе конституции 1949 г.Каких-либо федеративных договоров между федерацией и землями в Германии несуществует (упомянутый выше договор об объединении ФРГ и ГДР — это акт иногорода). Систему отношений федерации и земель, а также земель между собой обычнохарактеризуют как кооперативный федерализм, поскольку существует законодательнооформленное их сотрудничество между собой.

После объединения двухгерманских государств в состав ФРГ входит 16 земель, являющихся ее субъектами,в том числе три города — Берлин, Гамбург и Бремен. Между землями существуютразличия в уровне экономического развития, в исторических традициях, размерахтерритории, численности населения. Крупнейшая по территории земля Бавария в 174раза больше самой малой земли Бремен, а наиболее населенная земля Северный Рейн— Вестфалия в 26 раз превосходит тот же Бремен. Различаются и диалекты земель,но не языковый фактор стал основанием их обособления, так как все это немецкийязык. ФРГ построена по территориальному принципу. При обособлении земельучитывались прежде всего исторические традиции, экономические связи. Другихтерриториальных образований, кроме земель, являющихся субъектами федерации, вее составе не существует (административно-территориальное деление — это ужеделение земель). Германская федерация в своей основе симметрична, хотяопределенные элементы юридического неравенства между землями все же есть.

Конституция закрепляетосновные принципы федеративного устройства ФРГ: 1) конституционный порядок вземлях должен соответствовать принципам республиканского, демократического исоциально-пра-

416

 вового государства,федерация гарантирует соответствие конституционного порядка земель положениямконституции ФРГ. Земли имеют свои конституции, местные парламенты (ландтаги, вгородах-землях такие представительные органы называются сенатами), принимаютзаконы, имеют свое правительство, но хотя эти земли иногда в конституцияхназываются государствами, государственного суверенитета они не имеют; 2) натерритории всей федерации должен быть обеспечен единый уровень жизни; у гражданземель равные права и обязанности; кадры федеральных органов должныформироваться соответственно чиновниками всех земель, если же тот или инойфедеральный орган действует в земле, его сотрудники должны набираться, какправило, из этой земли;

3) все земли,независимо от их размеров, имеют равный статус, что не исключает определенногонеравенства их представительства в бундесрате; 4) земли осуществляютгосударственные полномочия постольку, поскольку конституция не устанавливаетиного порядка, но федеральное право имеет преимущество перед правом земель; 5)компетенция федерации и земель разделена. Различаются исключительнаякомпетенция федерации (это 11 вопросов, в том числе внешние отношения, оборона,железные дороги, почта, телесвязь и др.), конкурирующая (совместная)компетенция и компетенция земель. Земля может издавать законы в сфереконкурирующей компетенции, если вопрос не урегулирован федеральным законом.Федерация вправе издавать законы и в сфере, относящейся к землям, еслиполагает, что вопрос не может быть эффективно решен землей, если регулированиеодной земли может нарушить интересы другой земли и т.д. Кроме вопросовисключительной и совместной компетенции федерация наделена правом издаватьобщие предписания по ряду других вопросов: общие принципы высшего образования,общее положение печати и кино, охрана природы, отвод земель, регистрацияжителей и др. По существу, это основы законодательства, законы-рамки. Используяданное право, федерация расширяет свою компетенцию за счет земель. Осуществляясвои полномочия, федерация и земли отдельно несут расходы, но если землядействует по поручению федерации, расходы несет последняя. Земли имеют своибюджета, но федерация должна принимать меры для экономического выравниванияземель путем оказания помощи, путем инвестиций и т.д.; 6) основной закондопускает возможность федерального принуждения; если земля не выполняетобязанностей, возлагаемых на нее федеральной конституцией и федеральнымизаконами, федеральное правительство может принять необходимые меры, чтобызаставить ее выполнять свои обязанности (на практике такие меры неприменялись); 7) в соответствии с концепцией кооперативного федерализма всеучреждения федерации и земель должны оказывать друг другу правовую иадминистративную помощь. В случаях

417

 

 серьезных нарушенийобщественного порядка, при стихийных бедствиях земля может просить федеральноеправительство о направлении федеральных вооруженных сил, полицейских сил другойземли. В случае катастроф, охвативших несколько земель, федеральноеправительство может и по своей инициативе направить в соответствующие земливооруженные силы и дать указания другим землям о направлении в район бедствияполицейских сил.

Как уже говорилось,земли имеют свои законодательные органы — ландтаги (сенаты). Обычно ониоднопалатные (в Баварии две палаты) и избираются гражданами в разных землях на4 года или 5 лет. Они формируют правительства земли на основе тех же принципов,что и федерация. Положение премьер-министра земли аналогично положению федеральногоканцлера.

§ 9. Местноесамоуправление и управление

Земли делятся на округа(их более 50), округа — на районы и города, имеющие статус районов (в общейсложности их около 630), районы делятся на общины (многие города имеют статусобщин). В целом по стране 90% сельских общин и 10% — городских.

Положение и организацияадминистративно-территориальных единиц регулируются конституциями земель. Ониустанавливают, в частности, что государство (имеется в виду прежде всего земля)должно предоставлять денежные средства общинам и их объединениям, устанавливатьисточники доходов, которыми они вправе пользоваться по своему усмотрению. Болеедетально организация административно-территориальных единиц регулируетсяуставами общин и округов. Общины вправе принимать решения по вопросам общинноготранспорта, строительства жилья, школ, местных дорог, спортивных сооружений,туризма и др., для чего они могут устанавливать местные налоги. Аналогичнымиполномочиями, но в более широких масштабах пользуются округа (крупные городаприравниваются к округам).

Во всехадминистративно-территориальных единицах, кроме округов, существуютпредставительные органы, избираемые гражданами (а иногда и постояннопроживающими негражданами) на срок от 4 (например, в земле Гессен) до 6 лет(Бавария). В самом общем виде схема управления в округах, районах, общинахсходна. Во главе округа стоит правительственный президент (регирунгспрезидент),назначенный правительством земли. Он следит за соблюдением законов и актовправительства и федерации, и земли. Представительного органа в округе нет. Врайоне имеется избираемое на срок от 4 до 6 лет районное собрание

418

 , в выборах внекоторых землях участвуют и постоянно проживающие граждане. Главаадминистрации района — ландрат избирается в одних землях районным собранием, вдругих — непосредственно избирателями. В общинах население избираетмуниципальный совет. Он или непосредственно граждане избирают бургомистра(обербургомистра в общинах с населением более 50 тыс. человек). Бургомистрнередко избирается (иногда нанимается по контракту) на длительный срок: 8—12лет.

При общей схемеорганизация самоуправления и управления в общинах земель неодинакова (в округахи районах она более или менее однотипна). Обычно различают четыре моделиорганизации местного самоуправления и управления в общинах: 1) южногерманскаямодель (например, в Баварии). Представительный орган — совет общины иисполнительный орган — бургомистр составляют в известной мере единую коллегию.Они избираются населением раздельно, но бургомистр становится по должностипредседателем совета общины. Ведущая роль принадлежит совету; 2)северогерманская модель (например, в земле Нижняя Саксония). Представительныйорган (совет и др.), избранный населением, избирает директора общины иисполнительный комитет. Комитет занимается подготовкой решений совета, адиректор руководит общинной администрацией, ведет текущие дела. Решающая рольтакже принадлежит совету; 3) модель совет — бургомистр (земли Пфальц, Саар).Представительный орган избирается населением, бургомистр избираетсяпредставительным органом и является по должности его председателем. Однако вотличие от южногерманской модели бургомистр обладает значительнымиполномочиями, единолично решая важные вопросы;

4) модель совет —магистратура (земля Гессен, земля-город Гамбург). Представительный организбирается населением, а исполнительным органом является коллективнаямагистратура, избираемая советом. Магистратура состоит из оплачиваемогобургомистра (нередко им является, по существу, нанимаемый на срок специалист поуправлению, который лишь оформляется на должность в порядке избрания) инеоплачиваемых членов магистратуры — своего рода совета при бургомистре. Важныевопросы решаются коллегиально, а бургомистр ведет в основном текущую работу поуправлению.

Правовой надзор задеятельностью муниципальных органов осуществляет министерство внутренних дел, атакже вышестоящие по подчиненности органы — окружные и районные управленияразличных министерств. Этот контроль по подчиненности объясняется тем, что вГермании, как и во многих других странах, муниципалитеты рассматриваются каккорпорации публичного (а не частного) права и потому подлежат контролю состороны государства. Есть и судебный контроль, осуществляемый административнымисудами.

 Глава 19 ОСНОВЫКОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА УКРАИНЫ

Украина — одно изкрупнейших (после России) постсоциалистических государств. В официальном егоназвании нет слова «республика», но ст. 5 конституции Украины 1996 г.устанавливает, что Украина является республикой. До 1991 г. (до заключенияБеловежских соглашений руководителями Белоруссии, Украины и России,провозглашения ими выхода из СССР и создания нового объединения — СодружестваНезависимых Государств) Украинская Советская Социалистическая Республика быласоюзной республикой в составе СССР. Правда, еще до этого был принят акт о еесуверенитете (принят Верховным советом Украины, а затем одобрен на референдуме1 декабря 1991 г.). По размерам территории Украина несколько превосходитФранцию, ее население (51 млн. человек) немногим меньше населения Франции.Украина занимает 23-е место в мире по объему ВВП (в стоимостном выражении)после Тайваня и Саудовской Аравии и 65-е место — по доле ВВП на душу населения(после Болгарии).

§ 1. КонституцияУкраины

Подготовка и принятие конституции.До 1996 г. конституция Украины состояла из нескольких разновременныхдокументов: действовали некоторые положения конституции 1978 г.; многочисленныепоправки, принятые к ней (например, о введении должности президентареспублики); Конституционный договор 1995 г. между Верховной радой (Верховнымсоветом) Украины и президентом республики об основных принципах организации ифункционирования государственной власти и местного самоуправления на период допринятия новой конституции.

Процесс подготовки новойконституции был длительным. Еще в 1991 г., до преобразования Украины всамостоятельное государство, Верховный совет Украины принял Концепциюконституции Украины, в которой говорилось, что в центре новой конституциидолжен быть человек как высшая ценность. Однако разработка нового основногозакона тормозилась экономической и политической нестабильностью, противоречиямимежду центром и Автономной Республикой Крым, западными и

420

 восточными областями иособенно борьбой парламента и президента за решающие рычаги государственнойвласти. Последние противоречия были значительно ослаблены подписаниемКонституционного договора, после чего подготовка проекта конституции былазавершена и 28 июня 1996 г. она была принята парламентом — Верховной радойУкраины. В процессе подготовки конституции неоднократно публиковались основныеположения различных вариантов проекта, но общегосударственного обсуждениянаселением окончательного текста проекта не проводилось, так как в результатепротивоборства различных сторон некоторые конституционные формулировкинеоднократно изменялись, пока на заседаниях Верховной рады не был достигнуткомпромисс.

В результате принятияконституции 1996 г. прежняя конституция 1978 г. с последующими изменениями идополнениями, а также Конституционный договор 1995 г. утратили силу. Законы ииные нормативные акты продолжают действовать, если они не противоречатконституции. До создания новых органов продолжают действовать некоторые прежниеорганы и положения, относящиеся к системе правосудия, охране прав граждан.Отдельные из них могут быть сохранены в течение пяти лет.

Основные чертыконституции. Конституция Украины содержит 15 разделов, преамбулу,заключительные положения, а также переходные положения. В преамбуле говорится,что Верховная рада принимает конституцию, сознавая ответственность перед Богом,своей совестью, предшествующими, нынешним и грядущими поколениями. Хотяконституция и исходит из идей общечеловеческих ценностей, на некоторых ееформулировках (о полномочиях высших органов государства, статусе прокуратуры, одепутатском запросе и др.) сказалось влияние предшествующего советского опыта.

Согласно конституции,Украина — это суверенное, независимое, демократическое, социальное и правовоегосударство. Защита суверенитета, независимости, оборона Украины возлагаются навооруженные силы, причем устанавливается, что они не могут использоваться дляограничения прав и свобод граждан, свержения конституционного строя, устраненияорганов власти или препятствования их деятельности. На территории Украины недопускается формирование воинских подразделений, не предусмотренных законом,запрещается размещение иностранных военных баз. Вместе с тем при принятииконституции в Верховной раде отмечалось, что базирование части черноморскогофлота, принадлежащего России, будет сохранено на правах аренды. Положение овозможности временной аренды вошло в переходные положения конституции.

Демократическийхарактер государства выражается прежде всего в нормах о принадлежности властинароду, право определять и изменять конституционный строй принадлежитисключительно народу, оно не

421

 может быть кем-либоузурпировано. Конституция закрепляет основные принципы демократическогогосударства: разделение властей, парламентаризм, местное самоуправление, праваличности и их гарантии и т.д. Социальный характер государства находит своевыражение в положениях об экологической безопасности (в связи с этим вконституции упоминается о Чернобыльской атомной катастрофе), о защите генофондаукраинского народа, о социальной защите военнослужащих, о развитии украинскогоязыка и языков национальных меньшинств, а также в положениях, посвященныхправам личности (например, о минимальной оплате труда, различных видахсоциальной защиты, бесплатном образовании). Правовой характер украинскогогосударства связан с закреплением «принципа верховенства права», которыйнаходит свое выражение в том, что конституция имеет высшую юридическую силу иостальные правовые акты должны соответствовать ей. В конституции сказано, чтоправовой порядок основывается на принципах, в соответствии с которыми никто неможет быть принужден делать то, что не предусмотрено законодательством.

Конституция содержитположения, относящиеся к экономической, социальной и политической системамУкраины, к принципам духовной жизни. Земля, ее недра, природные ресурсыявляются собственностью украинского народа. От имени народа право собственностиосуществляют органы государственной власти и местного самоуправления. Гражданеобладают правом пользования этими объектами. С другой стороны, в основномзаконе говорится, что право собственности на землю может принадлежатьгосударству, юридическим лицам и гражданам. Видимо, это объясняется тем, чтоконституция исходит из концепции «двойного права» собственности на землю:первоначального (народ) и производного (остальные субъекты).

Конституция говорит омногообразии экономики, равенстве всех субъектов права собственности передзаконом; вместе с тем «собственность обязывает», она не должна использоватьсяво вред человеку и обществу, а экономика должна иметь социальнуюнаправленность. Бюджетная система строится на основе справедливогораспределения общественных благ между гражданами и общинами (громадами).

К вопросам социальнойсистемы относятся положения о том, что человек, его жизнь и здоровье,достоинство, безопасность — это наивысшая социальная ценность, что правачеловека и их гарантии определяют направленность деятельности государства.Конституция содержит положения, относящиеся к этническим проблемам: о задачахконсолидации украинской нации, о развитии языков, культуры, самобытностинациональных меньшинств. В отличие от прежних советских конституций о

422

 каких-либо классах исоциальных слоях в новой конституции не упоминается.

Регулируя основыполитической системы и духовной жизни общества, конституция устанавливаетпринцип политического и идеологического многообразия, гарантирует свободуполитической деятельности, не запрещенной конституцией и законами. Никакаяидеология не может признаваться государством как обязательная. Основной законсодержит подробные положения о политических партиях и общественныхорганизациях, рассматриваемые ниже. Конституция закрепляет миролюбивую внешнююполитику на основе общепризнанных принципов и норм международного права присоблюдении национальных интересов.

По форме правленияУкраина является парламентарной республикой с элементами президентскойреспублики, по форме территориально-политического устройства — это сложноеунитарное государство с одним автономным образованием (Крым). На Украинесуществует демократический политический режим.

Изменение конституции.Законопроект об изменении конституции может быть представлен в Верховную радутолько президентом Украины или не менее чем третьей частью депутатов общего(конституционного) состава парламента (Верховной рады). Он рассматриваетсяВерховной радой только после заключения Конституционного суда о соблюденииусловий внесения такого законопроекта. Изменение конституции должно бытьодобрено парламентом дважды на его разных, сессиях: сначала большинством общегосостава Рады (предварительное одобрение), а затем 2/3 голосов (окончательноеодобрение). Изменение некоторых «укрепленных» разделов основного законапроисходит в более строгом порядке: разделы «Общие положения», «Выборы иреферендум», «Внесение изменений в конституцию Украины» могут быть измененылишь по предложению президента или 2/3 общего (конституционного) составаВерховной рады. Рада не может в течение срока своих полномочий дважды изменятьодни и те же положения конституции. Конституция не может быть изменена вусловиях чрезвычайного или военного положения. Изменения в нее не могут бытьвнесены, если они предусматривают ограничение прав и свобод человека игражданина или направлены на ликвидацию независимости и нарушениетерриториальной целостности Украины.

Конституционныйконтроль. Единственным органом конституционной юрисдикции на Украине являетсяКонституционный суд. Он состоит из 18 судей. По 6 судей назначают Верховнаярада, президент и съезд судей Украины. Судьи назначаются на 9 лет без правапереназначения на новый срок. Судьей Конституционного суда может быть гражданинУкраины, достигший 40 лет, имеющий высшее юридическое обра-

423

 зование, стаж работыпо специальности не менее 10 лет, проживающий на Украине в течение последних 20лет и владеющий украинским языком. Председатель Суда избирается его членамипутем тайного голосования и только на один трехлетний срок. На судейраспространяются гарантии независимости и неприкосновенности, а такжеотносящиеся ко всем органам правосудия требования несовместимости оплачиваемыхдолжностей и работ. Они не могут принадлежать к политическим партиям ипрофсоюзам, принимать участие в политической деятельности, иметьпредставительский мандат, занимать какие-либо оплачиваемые должности, выполнятьоплачиваемую работу, кроме научной, преподавательской и творческой.

К полномочиямКонституционного суда относятся: 1) принятие решений о конституционностизаконов и иных правовых актов Верховной рады, президента, Кабинета министров,Верховной рады Автономной Республики Крым. Эти вопросы рассматриваютсяКонституционным судом в результате обращения президента, не менее 45 депутатовВерховной рады, Верховного суда, Уполномоченного Верховной рады по правамчеловека, Верховной рады Автономной Республики Крым; 2) официальное толкованиеконституции и законов Украины (до создания Конституционного суда такоетолкование осуществляла Верховная рада);

3) принятие заключенийо соответствии международных договоров, которые Украина заключает или к которымприсоединяется, ее конституции; 4) принятие заключений в связи с рассмотрениемдел об импичмен-те президенту (по обращению Верховной рады).

Конституционностьзаконов и иных правовых актов рассматривается с точки зрения их содержания,процедуры прохождения, принятия или вступления в силу. Если они признаютсянеконституционными, материальный и моральный вред, причиненный этим, возмещаетгосударство.

§ 2. Основы правовогостатуса личности

Конституция Украиныисходит из концепции естественных прав человека. Она устанавливает, что «праваи свободы человека неотчуждаемы и нерушимы» (ст. 21). Конституционные права немогут быть упразднены, а при принятии новых законов не допускается сужениеобъема существующих прав и свобод. Конституция устанавливает единое гражданствоУкраины, о гражданстве Автономной Республики Крым, которое ранее существовало,не упоминается. Многие личные и социально-экономические права закреплены вконституции как права всех лиц, находящихся на территории Украины, нобольшинство политических прав принадлежит только ее гражданам (например,членство в политической пар-

424

 тии, в профсоюзе,свобода собраний, участие в управлении государственными делами).

Конституция содержиттрадиционный перечень социально-экономических, политических и личных прав исвобод. Говоря о равноправие граждан, она не допускает привилегий илиограничений по признакам расы, национальности, пола, политических и религиозныхубеждений языка и т.д. Особо говорится о равноправии супругов в браке и семьеГосударственным языком является украинский, русскому и другим языкамнациональных меньшинств Украины гарантируется свободное развитие.

В числесоциально-экономических прав конституция закрепляет право собственности, в томчисле частной. Отчуждение объектов частной собственности может применяться какисключение, на основе закона и при условии предварительной и полнойкомпенсации; последующее возмещение возможно только в условиях военного ичрезвычайного положения. Конфискация имущества может быть осуществлена толькосудом. Использование права собственности не должно наносить ущерб свободе идостоинству личности, интересам общества, ухудшать экологическую обстановку икачество земли. Говорится о праве свободно распоряжаться результатами своейинтеллектуальной, творческой деятельности, о праве предпринимательскойдеятельности (ограничения этого права, связанные с депутатским мандатом инекоторыми видами государственной службы, будут рассмотрены ниже);недобросовестная конкуренция, а также злоупотребление монопольным положением нарынке запрещены. Конституция говорит о правах потребителей, о праве на труд(принудительный труд запрещен, но не рассматриваются как принудительный трудвоенная и альтернативная служба, работа по приговору суда или в условияхчрезвычайного или военного положения), о праве на безопасные условия труда(запрещается труд женщин и несовершеннолетних на опасных для их здоровьяработах), о праве на забастовку для защиты экономических и социальных интересов(политические забастовки запрещены, при забастовках должны учитываться национальныеинтересы страны), о праве на отдых (еженедельный отдых и ежегодный оплачиваемыйотпуск), на социальную защиту (согласно конституции, пенсии и другие социальныевыплаты должны обеспечивать прожиточный минимум), на охрану здоровья (пригосударственном финансировании сеть государственных и муниципальных медицинскихучреждений не может быть сокращена), о праве на информацию о состоянииокружающей среды и качестве пищевых продуктов (эта формулировка, видимо,отражает, в частности, последствия Чернобыльской атомной аварии), о праве наобразование (дошкольное, среднее, профессионально-техническое, высшее ипоследипломное образование в государственных

425

 и коммунальныхучреждениях и учебных заведениях бесплатно на конкурсной основе). Гарантируетсяправо на изучение родного языка.

Перечень политическихправ отражает общие тенденции современного конституционного развития. Срединих: свобода выражения своих взглядов и убеждений, право собирать ираспространять информацию (это право может быть ограничено законом по причинам,в основном совпадающим с включенными в перечень, содержащийся в Международныхпактах о правах человека, а также в связи с защитой репутации и чести другихлюдей, для поддержания авторитета и непредвзятости правосудия, длянеразглашения конфиденциальной информации), право собираться мирно и безоружия, проводить митинги, шествия, демонстрации при условии заранее сделанногоуведомления соответствующим органам (ограничение этого права может бытьустановлено законом для предотвращения беспорядков, охраны здоровья населения,соблюдения прав других лиц). Сюда же можно отнести: право обращенияиндивидуально или коллективно в государственные органы или к должностным лицам,которые обязаны дать ответ; право граждан на участие в управлении государственнымиделами, в референдумах; избирательные права;

право равного доступа кгосударственной и муниципальной службе; свобода объединения (ограничение этогоправа возможно законом в интересах охраны общественного порядка, здоровья,нравственности населения, защиты прав других лиц).

Закрепляя личныесвободы, конституция Украины содержит много процессуальных норм, в основномсвязанных с судебной деятельностью. Она говорит о праве на жизнь, правезащищать свою жизнь и здоровье, а также жизнь и здоровье других людей отпротивоправных посягательств, праве на уважение достоинства личности (вчастности, нельзя подвергать человека унижающим достоинство наказаниям), оправе на свободу и личную неприкосновенность (арест возможен только помотивированному решению суда, а задержание — сроком до 72 часов, причемзадержанный вправе немедленно обжаловать задержание в суд — известная процедурахабеас корпус), на неприкосновенность жилища (обыск возможен по решению суда, внеотложных случаях, связанных со спасением жизни людей и имущества; возможен ииной порядок проникновения в чужое жилище, если он установлен законом). Однаков переходных положениях конституции говорится, что в течение пяти летсохраняется прежний порядок ареста и задержания, осмотра и обыска жилища. Этоозначает, что многие конституционные гарантии пока не будут применяться.

Конституцияпредусматривает тайну переписки, тайну личной и семейной жизни (сборконфиденциальных сведений о лице без его согласи) возможен только в случаях,установленных законом), право каждой

426

 знакомиться вгосударственных органах и органах местного самоуправления, в учреждениях иорганизациях со сведениями о себе, право опровергать недостоверную информацию осебе и членах своей семьи и требовать изъятия такой информации. Предусматриваетсясвобода передвижения, выбора места жительства, право гражданина возвращаться влюбое время на Украину, свобода мировоззрения и вероисповедания (ссылки нарелигию для отказа от исполнения законов недопустимы, но военная служба можетбыть заменена по религиозным соображениям альтернативной службой), правообжаловать в суд действия государственных органов и органов местногосамоуправления, право на возмещение вреда, причиненного незаконными действиямигосударственных органов и должностных лиц, право обращаться к УполномоченномуВерховной рады по правам человека, право знать свои права и обязанности, правона правовую помощь и т.д. Особо говорится о правах детей, правах обвиняемых.

Парламентский контрольза соблюдением основных прав человека осуществляет Уполномоченный Верховнойрады по правам человека, избираемый ею. Если гражданин исчерпал все средствазащиты своих прав внутри страны, он может обращаться в международныеорганизации.

В условиях военного ичрезвычайного положения некоторые права (в основном политические) могут бытьограничены, но основные права, установленные 17 перечисленными в текстестатьями конституции (право на жизнь, уважение достоинства личности, личнаянеприкосновенность и др.), и в этих условиях ограничениям не подлежат.

Конституция Украинысодержит достаточно широкий перечень основных обязанностей граждан, а такжелиц, находящихся на территории Украины (некоторые обязанности, например защитаОтечества, относятся только к гражданам, но большинство обязанностейраспространяются и на других лиц). Отдельные обязанности (например, уважатьгосударственные символы Украины) имеют преимущественно моральный характер.

Среди конституционныхобязанностей также названы: соблюдение конституции и законов Украины, защитаОтечества, неприкосновенности и целостности территории, несение военной службы,плата налогов, подача ежегодной декларации об имущественном положении вналоговую инспекцию. Сюда же отнесена обязанность не посягать на права исвободы, честь и достоинство других лиц, не наносить вред природе, культурномунаследию, возмещать причиненные убытки.

 § 3. Конституционноерегулирование непосредственной демократии

Конституция Украиныупотребляет термин «непосредственная демократия» и называет в качестве форм ееосуществления выборы и референдум, не исключая при этом другие формы.Упоминается о народной инициативе, но только при возбуждении процедурыреферендума. На местном уровне возможны различные формы «самоорганизациинаселения» — домовые, квартальные и иные органы и организации.

Выборы. Конституцияустанавливает лишь основные принципы избирательного права, а также содержитнекоторые положения, относящиеся к активному и пассивному избирательному праву.Порядок выборов устанавливается законами: о выборах президента Украины 1991 г. (принятв новой редакции в 1994 г.), о выборах народных депутатов Украины (членовВерховной рады) 1993 г. (с изменениями 1993—1996 гг.), о выборах депутатов ипредседателей сельских, поселковых, районных, городских и областных советов1994 г. (с изменениями 1994—1996 гг.). Есть также толкования некоторых статейэтих законов, принятые Верховной радой до создания Конституционного судаУкраины. Эти акты действуют в той части, которая не противоречит конституции1996 г. Закон о местных советах регулирует также избрание председателей советовнепосредственно гражданами (избранные таким образом председатели советовстановились представителями государства на местах). Однако в связи с созданиемместных государственных администраций такие выборы больше проводиться не будут.

Активное избирательноеправо на всех выборах имеют лица, достигшие 18 лет; ценза оседлости несуществует. Не имеют избирательных прав недееспособные, временноприостанавливаются избирательные права лиц, находящихся в местах лишениясвободы и принудительного лечения по приговору суда. Не могут быть избранылица, находящиеся на военной или альтернативной службе, служащие в органахбезопасности, Министерства внутренних дел, в иных воинских формированиях,представители президента на местах, судьи, прокуроры. Но они могут бытьзарегистрированы в качестве кандидатов и участвовать в выборах, если подадутзаявление в избирательную комиссию о том, что временно, на период выборов,прекращают.исполнение своих служебных полномочий. Будучи избранными, ониоставляют должность (военные откомандировываются для работы в представительныхорганах). Для пассивного избирательного права установлены дополнительныеусловия: повышенный возраст (например, 35 лет для президента, 21 — для депутатаВерховной рады), иные условия (например, президент должен в течение 10 лет житьна Украине, знать украинский язык). Депутатами местных советов могут

428

 быть избраны лишьлица, проживающие или работающие в данной административно-территориальнойединице.

Выборы, в Верховнуюраду и местные советы проходят по одномандатным избирательным округам (привыборах Верховной рады разница в численности избирателей в округах не можетпревышать 12%), выборы. президента — по единому общегосударственномуизбирательному округу. Выборами руководят Центральная избирательная комиссия,которая создается Верховной радой и действует в основном на общественныхначалах (освобожденными работниками являются председатель, его заместитель исекретарь Центральной избирательной комиссии), территориальные, окружные и участковыеизбирательные комиссии (по выборам президента создается 27 окружныхизбирательных комиссий в границах областей, Крыма, Киева и Севастополя, повыборам депутатов Верховной рады — 450 — по числу одномандатных избирательныхокругов). Все избирательные комиссии, кроме центральной, создаются местнымисоветами.

Кандидат на должностьпрезидента может быть выдвинут зарегистрированными партиями, насчитывающими неменее 1 тыс. членов, а также собраниями избирателей, если на них присутствуетне менее 500 человек. Кандидат в народные депутаты Верховной рады выдвигаетсяместными отделениями политических партий или не менее чем 10 избирателями, вместные советы — партиями, трудовыми коллективами, собраниями избирателей (вприсутствии от 20 до 200 человек в зависимости отадминистративно-территориальной единицы). Кандидаты и уполномоченные имидоверенные лица (их число законами ограничено от 5 при выборах в некоторыеместные советы до 30 при выборах президента) должны собрать определенное числоподписей в поддержку кандидата:

300 — для кандидата вдепутаты Верховной рады (но только по данному избирательному округу), 100 тыс.— для кандидата в президенты, в том числе не менее 1500 подписей в каждом из2/3 избирательных округов. Кандидаты в депутаты парламента и местных советоввносят избирательный залог (размер его неоднократно изменялся, в настоящеевремя для кандидатов в депутаты Верховной рады это размер дохода, необлагаемого налогом).

Законодательствопредусматривает равную государственную поддержку кандидатов во времяпредвыборной агитации: предоставляется одинаковое время для выступлений порадио, телевидению; за счет государства публикуется равное количествоагитационных материалов (например, 8 тыс. плакатов для каждого кандидата впрезиденты, а также до двух машинописных страниц текста программы и до четырехстраниц автобиографии; для кандидатов в Верховную раду — по 200 экземпляровплакатов и до двух машинописных страниц текста программы). Кандида-

429

 ты могут дополнительнорасходовать на агитацию личные средства, но закон ограничивает их размер,например не более 10 тыс. минимальных заработных плат для кандидата надолжность президента.

Результаты всех выборовопределяются по мажоритарной системе, яо неодинаково. Для признания выборовсостоявшимися требуется, чтобы в них приняло участие более половинызарегистрированных избирателей. Кандидат в президенты считается избранным, еслион в первом или во втором туре получит более половины голосов избирателей (вовторой тур выходят два кандидата). Если один из кандидатов в президенты заранееснимает свою кандидатуру, голосование проводится и при одном кандидате.Кандидат для избрания его депутатом Верховной рады должен получить более 50%голосов избирателей округа, явившихся голосовать, но не менее 25% голосовзарегистрированных в списках избирателей. Во втором туре для кандидатов вВерховную раду действуют эти же условия.

Если выборы вкаком-либо округе дважды не состоялись, то в третий раз они могут бытьпроведены лишь через год.

Отзыв депутата. Закон оместных советах допускает возможность отзыва депутата избирателями. Это можетбыть осуществлено в результате обращения совета к избирателям в случаесистематического нарушения депутатом своих обязанностей по неуважительнымпричинам (неявка на сессии, на заседания постоянной комиссии и др.). Порядокотзыва этим законом не урегулирован.

Референдум. Согласноконституции и Закону о всеукраинском и местных референдумах 1991 г. (споследующими изменениями), всеукраинский референдум может быть назначенВерховной радой или президентом Украины, но только в результате народнойинициативы (до принятия конституции 1996 г. референдум назначался по инициативеполовины членов Верховной рады). Местный референдум может назначитьсоответствующий совет. Вопрос о референдуме возбуждается на собранииизбирателей (не менее 200 для всеукраинского референдума, 20—50 избирателей —для местного в зависимости от административно-территориальной единицы).Собрание создает инициативную группу, которая после регистрации собираетподписи в поддержку предложения о референдуме. Для назначения всеукраинскогореферендума в течение не более трех месяцев необходимо собрать не менее 3 млн.подписей в 2/3 единиц областного деления и в приравненных к ним в данномотношении Крыму, Киеве и Севастополе, причем в каждой из этих единиц нужнособрать не менее 100 тыс. подписей. Подписи собираются и в поддержку местногореферендума, но в течение не более 1 месяца.

На референдуме могутбыть приняты или отменены законы, решения

местного совета,приняты иные решения. Закон устанавливает, что акты

430

 принятые нареферендуме, имеют высшую юридическую силу по сравнению с законами Верховнойрады и решениями местных советов. Они не нуждаются в каком-либо утверждении.

Референдум действителенпри участии более половины зарегистрированных избирателей. Решение считаетсяпринятым, если за него голосовало более половины участвовавших в голосованииизбирателей, но по вопросам досрочного прекращения полномочий Верховной рады ипрезидента необходимо большинство в 2/3 (после принятия конституции, которойпредусмотрена процедура импичмента президенту, эти положения закона ореферендуме, видимо, не действуют).

Вопросы об изменениитерритории Украины, вхождении ее в федерацию или конфедерацию решаются толькопутем всеукраинского референдума, вопросы об изменении границадминистративно-территориальных единиц — только путем местного референдума. Сдругой стороны, всеукраинский референдум не может проводиться по вопросамналогов, бюджета и амнистии, местный — по вопросам, не относящимся к местнымделам. На Украине с 1991 г. общегосударственные и местные референдумыпроводились неоднократно.

Совещательный опросграждан (консультативный референдум) — разновидность референдума,предусмотренная законом. Он проводится для выявления мнения граждан по важнымвопросам на общегосударственном и местном уровнях. Результаты совещательногоопроса не обязывают государственные органы, но должны учитываться ими в ихдеятельности. Если все же представительный орган считает необходимым принять законили решение, не соответствующее результатам опроса, такие акты должны бытьприняты большинством в 2/3 состава представительного органа.

В законе о референдуметакже говорится, что могут проводиться опросы общественного мнения, но они непорождают юридических последствий, подобных консультативному референдуму.

Общие собрания (сходы)граждан, общественные комитеты и советы самоуправления. Для решения местныхвопросов председатель совета может созвать сход граждан или собраниепредставителей деревень, входящих в данную административно-территориальнуюединицу. Для практического решения местных дел сход граждан может избиратьобщественные комитеты и общественные советы самоуправления.

§ 4. Правовоерегулирование общественных объединений

Право на объединение вполитические партии и общественные организации предоставляется гражданамУкраины и не распространяется на иностранцев и лиц без гражданства. Конституцияустанавливает цели

 создания объединений.Это осуществление и защита прав и свобод, удовлетворение политических,экономических, культурных и иных интересов их членов. Ограничения дляобъединения граждан могут быть установлены только законом в интересахнациональной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья населения,защиты прав и свобод других лиц.

Конституция содержитнекоторые общие положения, относящиеся к политическим партиям и другимобъединениям, а также особо регулирует основы статуса партий и профсоюзов.

К числу общих положенийотносятся: 1) все объединения граждан равны перед законом; 2) запрещаютсяобъединения, цели и деятельность которых направлены на ликвидацию независимостиУкраины, изменение конституционного строя путем насилия, нарушение суверенитетаи целостности государства, подрыв безопасности, незаконный захват государственнойвласти, пропаганду войны, насилия, разжигание межэтнической, расовой,религиозной вражды, посягательство на права человека и здоровье населения; 3)общественные объединения не вправе иметь военные формирования; 4) никто неможет быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или ограничен вправах за принадлежность или непринадлежность к какой-либо общественнойорганизации;

5) деятельностьобъединений граждан может быть запрещена только в судебном порядке.

Конституция определяетроль политических партий в обществе:

они содействуютформированию и выражению политической воли граждан, принимают участие ввыборах. Членами партий могут быть только граждане Украины. Запрещаетсясоздание и деятельность организационных структур политических партий в органахисполнительной власти, в исполнительных органах местного самоуправления, ввоинских формированиях, на государственных предприятиях, в учебных заведениях,в других государственных учреждениях и организациях. Это относится и кполугосударственным, смешанным предприятиям, но на частных предприятияхпартийные организации не запрещены. В представительных органах также создаютсяобъединения на основе партийной принадлежности (партийные фракции политическихпартий).

В настоящее время наУкраине действует множество партий, но партийная система еще не устоялась инаходится в состоянии постоянных перемен. Ни одна партия не располагаетбольшинством в Верховной раде, что лишает президента и правительствонеобходимой опоры в парламенте. Значительным влиянием в Верховной радепользуются аграрии, представители западных областей Украины, коммунисты.Коммунистам принадлежат 170 мест (из 450), но они возглавляют блок, в которыйвходят аграрии и социалисты.

432

 Согласно конституции,профсоюзы создаются с целью защиты трудовых и социально-экономических интересових членов. Они объединяют граждан, связанных общими интересами по роду своейтрудовой деятельности. Профсоюзы создаются без предварительного разрешения.Конституция устанавливает, что они объединяют граждан, но не определяет прямо(как это сделано в отношении партий), что членами профсоюзов могут быть толькограждане Украины. Профсоюзы Украины раздроблены, существует несколькопрофцентров, есть противоречия в деятельности профсоюзов западных и восточныхобластей.

На Украине существуютсоциально-экономические организации предпринимателей, но они очень слабы.Несколько большим влиянием пользуется торгово-промышленная палата. Действуюттакже творческие организации, есть кооперативные объединения, но они тожераздроблены.

§ 5. Законодательнаявласть

Согласно ст. 75конституции Украины, единственным органом законодательной власти являетсяпарламент — Верховная рада. Местные законы для Крыма принимает Верховный советАвтономной Республики

Крым.

Структура парламента.Верховная рада — однопалатный орган. В ее составе 450 депутатов, избираемыхгражданами путем прямых выборов. Депутатом может быть гражданин Украины,достигший 21 года (ранее — 25 лет), обладающий избирательными правами ипроживающий на Украине в течение последних пяти лет перед выборами. Не могутбыть избраны граждане, имеющие судимость за совершение умышленных преступлений,если эта судимость не погашена и не снята в установленном законом порядке.Депутаты избираются на 4 года. Досрочное прекращение полномочий Верховной радывозможно только в результате ее роспуска и лишь в одном случае: если она неможет начать пленарные заседания в течение месяца после выборов. Досрочноепрекращение полномочий отдельных депутатов возможно в случае подачи имизаявления об отставке, вступления в силу обвинительного приговора, признаниясудом недееспособным, утраты украинского гражданства или выезда для постоянногопроживания за пределы Украины. Действующий состав Рады избран в 1994 г.Согласно переходным положениям конституции, новые выборы состоятся в 1998 г.

Народный депутатУкраины (термин, применяемый к депутатам Верховной рады) осуществляет своиполномочия на постоянной основе, он оставляет прежнюю службу или работу, неможет иметь другой предста-

433

 

 вительский мандат,состоять на государственной службе. Если депутат не выполняет положений онесовместимости депутатской деятельности с другими видами работы, егополномочия прекращаются. Во всех таких случаях (включая добровольную отставку,утрату гражданства, выезд за пределы Украины и т.д.) решение о досрочномпрекращении полномочий депутата принимает Верховная рада большинством ее общего(конституционного) состава. Вступая в должность, депутат приносит присягу (еезачитывает старейший депутат) и подписывает текст.

Народный депутатпользуется депутатским иммунитетом (без санкции парламента он не может бытьарестован или задержан) и депутатским индемнитетом, но он несет ответственностьза оскорбления и клевету во время выступления в парламенте. Депутат обладаетшироким правом запроса: он может обращаться с запросом на сессии парламента кКабинету министров, к руководителям других органов государства, учреждений,предприятий, расположенных на территории Украины, независимо от ихподчиненности и форм собственности. Однако последствия запроса определеныконституцией недостаточно ясно: сказано лишь, что руководители организацийобязаны сообщить депутату о результатах его запроса.

Верховная рада создаетсвои руководящие и иные внутренние органы: избирает председателя Верховнойрады, его первого заместителя и заместителя и в любое время может отозвать их.Председатель ведет заседания Верховной рады, организует подготовку вопросов длярассмотрения в парламенте, представляет Раду в отношениях с другими органамивласти и иностранными государствами, организует работу ее аппарата. Своимрегламентом Верховная рада утверждает перечень постоянных комитетов,создаваемых по различным отраслям общественной жизни. Как и в других странах,комитеты на Украине осуществляют законопроектную работу, предварительнорассматривают вопросы, входящие в компетенцию Верховной рады. О праве контролякомитетов за деятельностью министерств в конституции не говорится. Могут бытьсозданы временные специальные комитеты и комиссии для подготовки отдельных вопросов,следственные комиссии, если за создание такой комиссии проголосует не менеетрети общего состава Рады. Выводы следственных комиссий не имеют решающегозначения для следствия и суда. В парламенте существуют различные партийные ииные фракции, депутатов.

Полномочия Верховнойрады. Верховная рада — парламент, имеющий полномочия, установленныеконституцией. Часть из них прямо перечислена в конституции (в общей сложности66 пунктов). Кроме того, сказано, что Рада осуществляет и другие полномочия,отнесенные к ее ведению конституцией и законами (законы принимает она сама).Пере-

434

 численные вконституции полномочия разделены на две группы: 1) полномочия Верховной радыобщего характера (36 пунктов) и 2) полномочия, которые осуществляются толькопутем принятия законов:

«определяются законами»(22 пункта) и «устанавливаются законами» (8 пунктов). К первой группеотносятся: изменение конституции, назначение референдума, определение основвнешней и внутренней политики, утверждение государственных программэкономического, научно-технического, социального развития страны, охранаокружающей среды, объявление по представлению президента войны и заключениемира, смещение президента в порядке импичмента, контроль за деятельностьюКабинета министров, назначение на ряд должностей (председателя и членов Счетнойпалаты, Уполномоченного по правам человека, председателя Национального банка —по представлению президента, половины состава Национального совета Украины повопросам телевидения и радиовещания и др.), утверждение общей структуры ичисленности вооруженных сил, дача согласия на назначение и освобождениепредседателя Антимонопольного комитета, председателя Фонда государственногоимущества, генерального прокурора, трети Конституционного суда, на избраниесудей (бессрочно) и т.д. Верховная рада вправе досрочно прекратить полномочияВерховной рады Автономной Республики Крым при заключении Конституционного судао нарушении Верховной радой Крыма конституции и законов Украины.

Полномочия, которыеВерховная рада Украины может осуществлять только путем принятия законов, в своюочередь делятся на две группы:

либо определяемые, либоустанавливаемые законами. К первой группе вопросов, регулируемых исключительнозаконом, относятся, например, права человека и гражданина, права коренныхнародов и национальных меньшинств, основы социальной защиты и пенсионногообеспечения, правовой режим собственности, правовой режим военного ичрезвычайного положения, основы местного самоуправления, амнистия и др. Ковторой группе относятся: государственный бюджет, система налогообложения,налоги и сборы, статус национальной валюты, а также иностранных валют натерритории Украины, порядок направления вооруженных сил Украины в другиегосударства, государственные праздники и др. В обоих случаях говорится, что этиполномочия определяются или устанавливаются «исключительно законами». Различияв правовом регулировании может выявить, видимо, только практика.

Контроль Верховной радыпо отношению к Кабинету министров. Парламент рассматривает вопросы об одобрениипрограммы правительства. По этому вопросу Кабинет подконтролен Верховной раде,подотчетен ей, но о том, должен ли он уйти в отставку, если его программа небудет одобрена, в конституции прямо не говорится. Кабинет уходит в отставку вслучае выражения ему вотума недоверия. Такая резолюция

435

 принимается вусложненном порядке: по предложению не менее 1 /З депутатов от конституционногосостава Верховной рады большинством ее состава (т.е. необходимы 226 голосов из450). Есть и другие ограничения:

вопрос об отставкеКабинета не может рассматриваться более одного раза в течение одной очереднойсессии; такой вопрос не может быть поставлен на внеочередной сессии, а также втечение года после одобрения парламентом программы правительства. Формами контроляявляются упомянутый выше запрос депутата и деятельность следственных комиссий,которые создаются по решению не менее трети конституционного состава Верховнойрады.

Сессии и заседания.Верховная рада является полномочной при условии избрания 2/3 ее конституционногосостава, т.е. она может проводить заседания и даже принимать решения, включаяпоправки к конституции, поскольку для их одобрения нужны 2/3 голосов (если,конечно, все без исключения депутаты в этом случае будут голосовать «за»).Парламент проводит две очередные сессии в год, собираясь в первый вторникфевраля и первый вторник сентября. В отличие от некоторых других конституций,предусматривающих такой же порядок, конституция Украины длительность сессий неограничивает. Внеочередные сессии созываются председателем парламента потребованию трети депутатов или президента. Они созываются с указанием повесткидня, и на них могут рассматриваться только вопросы, в ней поставленные. Вслучае объявления военного или чрезвычайного положения Верховная радасобирается в двухдневный срок сама, издания какого-либо акта о созыве сессии нетребуется. Решения принимаются только на заседаниях Верховной рады путемличного голосования депутатов.

Законодательныйпроцесс. Право законодательной инициативы принадлежит президенту, народнымдепутатам, Кабинету министров Украины, Национальному банку. Вне очередирассматриваются законопроекты, характеризуемые президентом как неотложные. Прирассмотрении законопроектов на Украине применяются обычно три (реже два) чтения.Законодательный процесс включает комитетскую стадию. Принятые законыподписываются председателем Верховной рады и направляются им президенту.Президент в течение 15 дней подписывает закон или возвращает его для вторичногорассмотрения в Верховную раду. Вето президента преодолевается большинством в2/3 голосов всего состава Верховной рады. На практике нередко Верховная радапринимает замечания президента и такого большинства не требуется. Если жепрезидент не подписал и не возвратил закон в установленные 15 дней, законсчитается принятым. Он вступает в силу через 10 дней после официальногообнародования, если иное не предусмотрено законом. Проект закона огосударственном бюджете представляет только Кабинет министров.

436

 § 6. Исполнительнаявласть

Согласно конституциивысшим органом исполнительной власти является Кабинет министров. ПрезидентУкраины охарактеризован в основном законе только как глава государства, но напрактике в соответствии со своими полномочиями он выступает и как органисполнительной власти. В ст. 94 конституции прямо говорится, что президентпринимает законы «к исполнению».

Президент. ПрезидентУкраины избирается гражданами в соответствии с принципами избирательного правана 5 лет. Президентом может быть избран гражданин Украины, достигший 35-летнеговозраста, обладающий избирательными правами, проживающий на Украине в течение10 лет до дня выборов, владеющий государственным (украинским) языком. Одно и тоже лицо может быть избрано только на два срока подряд. Согласно переходнымпостановлениям конституции, нынешний президент, избранный в 1994 г., сохраняетсвои полномочия до 1999 г., когда состоятся новые выборы.

Президент не может бытьдепутатом представительных органов, занимать должность в государственныхорганах или общественных объединениях граждан, заниматься иной оплачиваемойработой, предпринимательской деятельностью, входить в состав руководящихорганов или наблюдательных советов предприятий. Присягу он дает наторжественном заседании Верховной рады. Приведение к присяге осуществляетсяпредседателем Конституционного суда.

Президент — гарантгосударственного суверенитета, территориальной целостности страны, соблюденияконституции, прав и свобод человека и гражданина. Он пользуетсянеприкосновенностью: не подлежит уголовной и административной ответственности,хотя к нему как представителю государства может быть обращен гражданский иск.За посягательства на честь и достоинство президента виновные несутответственность. Звание президента (и соответствующее обращение к данному лицу)сохраняется за ним пожизненно, если только он не был смещен с этого поста впорядке импичмента.

Конституция перечисляетполномочия президента, являющиеся традиционными для парламентарной республики сэлементами президентской. Он представляет государство внутри страны и вовне,имеет право роспуска парламента, используя это право только послеконтрассигнатуры (подписи премьер-министра на акте президента о роспуске) итолько в одном случае: если в течение месяца после начала сессии парламент неможет начать пленарные заседания (т.е. практически оказываетсянеработоспособным). Президент обладает правом отлагательного вето, дляприменения которого не требуется контрассигнатуры.

437

 Он может обращаться спосланиями к парламенту, назначает референдум (по решению парламента всоответствии с подписями 3 млн. избирателей), является главнокомандующим,принимает решение об использовании вооруженных сил в случае агрессии противУкраины, вводит чрезвычайное и военное положение. Президент формирует многиецентральные органы государства, а также суды или участвует в их долевомформировании: назначает премьер-министра (но только с согласия Верховной рады)и прекращает его полномочия (для этого согласия парламента не требуется). Попредложению премьер-министра он назначает министров, других руководителейгосударственной администрации, половину состава Совета национальнойбезопасности и обороны, треть состава Конституционного суда, половину составаНационального совета по вопросам телевидения и радиовещания. С согласия Верховнойрады президент назначает председателя Антимонопольного комитета, председателяФонда государственного имущества, по представлению премьер-министра создаетминистерства, отменяет акты Кабинета министров и Совета министров АвтономнойРеспублики Крым и т.д. Некоторые полномочия президент выполняет только попредложению парламента, часть полномочий — по предложению премьер-министра.Кроме того, некоторые акты президента для их действительности нуждаются вконтрассигнатуре премьер-министра и ответственного за их исполнение министра.Это акты президента, касающиеся многих сторон внешнеполитической деятельности,акты, принимаемые им в качестве верховного главнокомандующего и председателяСовета национальной безопасности и обороны, акты, связанные со многими назначениями(трети Конституционного суда, председателей Антимонопольного комитета, Фондагосударственного имущества, Государственного комитета телевидения ирадиовещания, дипломатических представителей), акты по созданию некоторыхорганов (министерств, судов), введению чрезвычайного положения, прекращениюполномочий парламента. С согласия Верховной рады президент назначаетпремьер-министра.

Согласно переходнымпостановлениям, президент в течение трех лет после вступления в силуконституции 1996 г. сохраняет право издавать указы по экономическим вопросам,не урегулированным законом. Эти указы, имеющие силу закона, должны бытьодобрены Кабинетом министров, скреплены подписью премьер-министра и немедленнопредставлены в Верховную раду. Они вступают в силу по истечении 30 дней послеих принятия и утрачивают свое действие после принятия Верховной радой закона поэтому вопросу.

При президентесуществует Совет национальной безопасности и обороны. Это координационныйорган. В его состав входят премьер-министр, министры национальной обороны,внутренних дел, иностранных

438

 дел, председательСлужбы государственной безопасности. Решения этого органа оформляются указамипрезидента.

Президент прекращаетисполнение обязанностей в случае добровольной отставки (заявление должно бытьсделано им на заседании парламента), невозможности исполнения обязанностей посостоянию здоровья, импичмента, смерти. Невозможность исполнения обязанностейпо состоянию здоровья устанавливается на заседании парламента, это решениепринимается большинством его состава на основании письменного представленияВерховного суда Украины и медицинского заключения.

Импичмент — отрешениеот должности — возможен в случае государственной измены или иного преступления,совершенного президентом. Вопрос об импичменте может быть поставленбольшинством состава Верховной рады. После этого для проведения расследованияпарламент создает временную следственную комиссию, в состав которой включаютсяпрокурор и следователь (по профессии). Выводы комиссии обсуждаются на заседаниипарламента, в результате чего Верховная рада большинством в 2/3 ее составаможет принять обвинительное заключение в отношении президента. РешениеВерховной рады о смещении президента принимается большинством в 3/4 ее составапосле получения заключения Конституционного суда о соблюдении конституционнойпроцедуры импичмента и заключения Верховного суда о том, что действияпрезидента содержат признаки государственной измены или иного преступления.После смещения с должности президент подлежит привлечению к уголовнойответственности.

В случае смещенияпрезидента его обязанности выполняет до избрания нового президентапремьер-министр, но временно исполняющий должность президента не можетраспускать парламент, обращаться к нему с посланиями, назначать референдум,назначать министров, создавать министерства, награждать государственныминаградами и выполнять некоторые другие полномочия президента.

Кабинет министров идругие органы исполнительной власти. Кабинет министров состоит изпремьер-министра, первого вице-премьер-министра, трех вице-премьер-министров иминистров. Премьер-министр назначается президентом с согласия более половинысостава Верховной рады, остальные члены Кабинета назначаются президентом попредставлению премьер-министра; согласия на это Верховной рады не требуется.Члены Кабинета министров, руководители центральных и местных органовисполнительной власти не вправе совмещать свою служебную деятельность с другойработой, кроме преподавательской, научной, творческой в нерабочее время. Они немогут входить в состав руководящих органов или наблюдательных советовпредприятий, имеющих целью извлечение прибыли.

439

 Кабинет министровУкраины несет двойную ответственность. С одной стороны, он отвечает передпрезидентом: по его требованию премьер-министр обязан подать в отставку, а всоответствии с конституцией вместе с премьером уходит в отставку всеправительство. С другой стороны, Кабинет подконтролен и подотчетен Верховнойраде, а принятая ею резолюция недоверия влечет за собой его отставку. Передвновь избранным президентом Кабинет министров слагает свои полномочия иформируется заново.

По традициямконституционного права в конституции 1996 г. перечислены полномочия Кабинетаминистров. В ней содержатся некоторые положения, и ранее закреплявшиеся вукраинских конституциях, но вместе с тем отражаются и новые реалии (например,вопросы охраны окружающей среды), а также новые подходы, связанные собщегуманными ценностями человечества. Кабинет министров обеспечиваетгосударственный суверенитет и экономическую самостоятельность Украины,исполнение конституции и законов, осуществление внешней и внутренней политики,прав и свобод человека и гражданина, проведение финансовой, ценовой, налоговойполитики, регулирует положение в сфере труда и занятости, разрабатывает иосуществляет общегосударственные программы, обеспечивает равные условия дляразвития всех форм собственности, осуществляет меры по обеспечениюобороноспособности, ох ране общественного порядка, координирует работуминистерств, руководит внешнеэкономической деятельностью и т.д.

Кабинет министровиздает постановления и распоряжения, которые подписывает премьер-министр. Послепринятия конституции 1996 г. Кабинет министров был сформирован в новом составе.

Исполнительную власть вобластях, районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местныегосударственные администрации, Это органы государственной власти. Органыместной государственной администрации составляют единую вертикаль: ониподчинены вышестоящим органам государственной администрации, а в конечном счетеКабинету министров и президенту. Порядок формирования, взаимоотношения этихорганов с представительными органами на местах рассматриваются в заключительномпараграфе данной главы.

§ 7. Судебная власть ипрокуратура

Суд. Конституция устанавливает,что правосудие осуществляется только судом и присвоение этих функций другимиорганами и должностными лицами не допускается. Создание особых и чрезвычайныхсудов запрещено. Судопроизводство осуществляется Конституционным судом

440

 судами общейюрисдикции, рассматривающими уголовные и гражданские дела, испециализированными судами. Высшим судебным органом является Верховный суд, всистеме специализированных судов должны быть созданы высшие отраслевые суды.Например, как и в некоторых других странах, могут быть созданы высший трудовой,высший финансовый и другие высшие суды. Пока же система высшихспециализированных судов не создана, ее создание займет определенное время.Специализированные суды считаются тоже судами общей юрисдикции, но в отличие отих другой группы, создаваемой по территориальному признаку, они создаются попризнаку специализации, хотя территориальный момент тоже, конечно, учитывается.

Верховный суд и судьивысших специализированных судов избираются Верховной радой Украины. Конституцияпредусматривает также создание апелляционных судов, но до создания новойсудебной системы прежний Верховный суд и Высший арбитражный суд продолжаютосуществлять свои функции. По конституции это может продолжаться не более пятилет.

Правосудие осуществляетсяпрофессиональными судьями, народными заседателями и присяжными (по определеннымделам). Судьи могут осуществлять правосудие единолично, народные заседатели иприсяжные действуют только в составе коллегии.

Судьей может бытьгражданин не моложе 25 лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж работыв области права не менее трех лет, проживающий на Украине не менее 10 лет,знающий украинский язык. Судья не может принадлежать к политической партии,профсоюзу, заниматься политической деятельностью, иметь представительскиймандат, выполнять иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной,творческой. Судьи специализированных судов помимо юридического образованиядолжны иметь специальную подготовку (например, по экономике и финансам в финансовомсуде). Они осуществляют правосудие только коллегиально.

Кроме судейКонституционного суда, а также судей, назначенных впервые (для них установленпятилетний срок пребывания в должности с возможным продлением полномочий), всеостальные судьи занимают эту должность бессрочно. Они освобождаются от нее подостижении 65 лет, по состоянию здоровья, в результате нарушения требованийнесовместимости или присяги, вступления в силу приговора, утраты украинскогогражданства, подачи заявления об отставке.

Первое назначение надолжность профессионального судьи сроком на 5 лет осуществляется президентомУкраины. Все другие судьи (кроме судей Конституционного суда) избираютсяВерховной радой Украины бессрочно.

441

 Конституция закрепляетпринципы правосудия, среди которых наряду с общепринятыми (независимость суда иподчинение только закону, равенство участников процесса, состязательностьсторон и др.) есть и специфические: «обеспечение доказанности вины», поддержкагосударственного обвинения прокурором, полное фиксирование судебного процессатехническими средствами, обеспечение апелляционного и кассационного обжалованиясудебных решений.

Внутренние вопросыдеятельности судейского корпуса решаются путем судебного самоуправления.Создается похожий на высшие советы магистратуры некоторых западных стран Высшийсовет юстиции. Он состоит из 20 человек, назначаемых или избираемых различнымиорганами: Верховной радой, президентом, съездами судей, адвокатов,представителей высших учебных заведений, конференциями работников прокуратуры.В состав этого совета входят также по должности председатель Верховного суда,генеральный прокурор, министр юстиции. Высший совет юстиции вноситпредставления о назначении судей и освобождении их от должности, принимаетрешения о нарушении судьями и прокурорами требований о несовместимости,осуществляет дисциплинарное производство в отношении судей Верховного суда ивысших судов.

Прокуратура составляетединую систему, на которую возлагаются поддержание государственного обвинения всуде, представительство интересов государства и граждан в суде в определенныхзаконом случаях надзор за соблюдением законов. До создания новой системыпрокурату ры и органов досудебного следствия прокуроры продолжают выполнят]прежние обязанности. Возглавляет эту централизованную систему генеральныйпрокурор, назначаемый президентом с согласия Верховной рады. Последняя вправевыразить ему вотум недоверия, что влечет за собой отставку.

§ 8. Местные органыгосударственной власти и местное самоуправление

Территориальноеустройство государства. Согласно конституции, территориальное устройствоУкраины основано на принципах единства государственной территории (этот принципособенно важен в связи с положением Крыма и арендуемых Россией баз дляЧерноморского флота), сочетания централизации и децентрализации в осуществлениигосударственной власти (это влечет за собой своеобразную структуру органовуправления на местах), сбалансированного развития районов с учетом ихисторических, экономических и иных отноше-

442

 ний и традиций. Всесуществующие территориально-политические единицы Украины — области, районы,города, городские районы в крупных городах, поселки, села, а также АвтономнаяРеспублика Крым рассматриваются как звенья единогоадминистративно-территориального устройства, хотя их статус может бытьнеодинаковым: в одних существуют только органы самоуправления, в других —органы самоуправления и органы государственной власти, в третьих (этопреимущественно внутригородские районы) — только органы государственной власти илиуполномоченные вышестоящего совета (его исполкома). В состав Украины входятодна автономная республика и 24 области; особый статус имеют города Киев иСевастополь.

Правовое положениеАвтономной Республики Крым. Крым имеет свою конституцию, которую принимаетВерховная рада Крыма, а затем утверждает Верховная рада Украины. Органыгосударственной власти Крыма могут решать только те вопросы, которые отнесены кведению автономной республики конституцией Украины. Полномочия Крыма разделеныконституцией Украины на две группы: вопросы, по которым республика можетосуществлять нормативное регулирование, и вопросы, отнесенные к ее ведению.Нормативные акты могут издаваться по вопросам сельского хозяйства и лесов,мелиорации, общественных работ, ремесел, благотворительной деятельности, охоты,рыболовства, жилищного хозяйства и др. К ведению автономной республикиотносятся: назначение выборов депутатов Верховной рады Крыма, проведениеместных референдумов, управление имуществом, принадлежащим автономнойреспублике, разработка и исполнение бюджета республики на основе единыхбюджетных и налоговых актов Украины, развитие государственного (т.е.украинского) и местных языков, внесение предложений в органы государственнойвласти Украины о введении в Крыму чрезвычайного положения и др.

Представительныморганом Крыма является Верховная рада Крыма. Конституция Украины нерассматривает ее как законодательный орган: Рада принимает решения ипостановления, обязательные для исполнения в Крыму. Правительство Крыма — Советминистров. Председатель правительства назначается в отзывается Верховной радойКрыма, но по согласованию с президентом Украины. Пост президента АвтономнойРеспублики Крым на основе решения высших органов Украины был упразднен еще допринятия конституции Украины 1996 г. Полномочия Совета министров Крымаопределяются законодательством Украины, а также актами Верховной рады Крыма.Суды Крыма входят в единую систему судов Украины. В Автономной Республике Крымдействует представительство президента Украины.

443

 Организациягосударственной власти на местах. На Украине действует система, котораясочетает существование на местах органов государственной власти(государственной администрации) и органов местного самоуправления (советов).Исполнительную власть в областях, районах, городах Киеве и Севастополеосуществляют местные государственные администрации. Они заменяют в этомкачестве председателей советов, которые до 1996 г. избирались гражданами и былиодновременно председателями советов и представителями государства, действуя какруководители исполкома, состоявшего из лиц (управленцев), единоличноназначавшихся председателями советов. Положение о государственныхадминистрациях не относится к Крыму, где есть свой Совет министров,подчиненный, правда, по вертикали Кабинету министров Украины, а также кнебольшим городам, селам, где действует рассматриваемая ниже система местногосамоуправления. Государственные администрации тоже созданы еще не везде, до ихсоздания их полномочия по-прежнему выполняют председатели советов.

Руководители местныхгосударственных администраций не вправе совмещать служебную деятельность сдругой работой, кроме преподавательской и творческой в нерабочее время, немогут входить в руководящие органы или наблюдательные советы коммерческих ииных структур, имеющих целью извлечение прибыли. Председатели местныхгосударственных администраций назначаются на должность и освобождаются отдолжности президентом.

Местные государственныеадминистрации, будучи органами государственной власти, обладают следующимиполномочиями: обеспечивают выполнение конституции и законов, актов президента,Совета министров, других органов исполнительной власти, а также правопорядок исоблюдение прав граждан, выполнение государственных и региональных программразвития, подготовку и исполнение государственного бюджета. В их подчинениинаходятся различные государственные службы на местах. Состав местныхгосударственных администраций назначается их председателями, которыесамостоятельно подбирают государственных служащих.

Местные государственныеадминистрации подчинены не только по вертикали, но и по горизонтали —представительным органам (советам) своего уровня, но последний видподчиненности имеет частичный характер: он относится только к тем полномочиям,которые будут делегированы местным администрациям соответствующими советами.Областной или районный совет может выразить недоверие председателю местнойгосударственной администрации, но это не влечет его обязательной отставки:вопрос о недоверии рассматривается президентом, который принимает решение идает ответ совету. Но если недоверие выражено

444

 2/3 депутатов отобщего числа членов совета, президент обязан уволить председателя местнойгосударственной администрации в отставку.

Решения местныхгосударственных администраций не могут быть отменены советами илиприостановлены. Они могут быть отменены президентом или председателем местнойгосударственной администрации вышестоящего уровня.

Местные органы,самоуправления. Структура и порядок деятельности местных органов самоуправленияопределяются законом 1992 г. о местных советах народных депутатов и местномсамоуправлении, действующим с рядом поправок 1992—1996 гг., если закон ипоправки не противоречат конституции 1996 г. Местные органы самоуправлениясоздаются на уровне «территориальных громад» (общин) — в селах, добровольныхобъединениях нескольких сел, в поселках, городах, а также в областях и районах.В единицах общинного звена нет назначаемых государственных администраций, тамдействуют только выборные органы местного самоуправления — советы (у них могутбыть и другие названия). В областях и районах советы, действуют наряду сназначаемыми государственными администрациями. В городах Киеве и Севастополеместное самоуправление (советы) может иметь свои особенности, которые будут определенызаконом, но в переходный период сохраняется прежний порядок управления.

Местное самоуправлениеможет осуществляться гражданами непосредственно (например, путем созывасельских сходов и принимаемых ими решений, путем местного референдума) и черезизбираемые населением органы местного самоуправления: сельские, поселковые,городские советы (общинное местное самоуправление), которые создают своиисполнительные органы. Органами местного самоуправления, представляющимиинтересы множества общин (сел, небольших городов, поселков), являются районныеи областные советы — региональное местное самоуправление. Эти советы такжеизбирают своих председателей и создают исполнительные органы местногосамоуправления. Организация управления внутригородскими районами относится ккомпетенции городского самоуправления. В таких районах могут быть избранысоветы либо назначены уполномоченные городского совета или его исполнительногооргана.

По инициативе жителей ис разрешения совета в селах, поселках, городах могут создаваться домовые,уличные, квартальные и другие комитеты — «органы самоорганизации населения»,как называет их конституция Украины. Они могут быть наделены советомсобственной компетенцией, финансами, имуществом.

Депутаты местныхсоветов избираются гражданами на основе всеобщего, равного, прямогоизбирательного права при тайном голосовании

445

 сроком на 4 года(ранее избирались на 5 лет). Одновременно граждане избирают на этот же срокраздельным от депутатов голосованием сельского, поселкового, городского голову,который председательствует на заседаниях совета и возглавляет исполнительныйорган совета (исполком). Председатели районного и областного совета тожеизбираются советом и возглавляют исполнительный орган совета. Этотисполнительный орган ведает только вопросами местного самоуправления. Другие жевопросы, имеющие государственное значение, решают, как отмечалось выше,назначенные районные и областные государственные администрации. Если избрано3/4 депутатского состава совета, он вправе осуществлять свои полномочия иделает это прежде всего на сессиях, которые созываются не реже 2 раз в год.

Депутаты местныхсоветов не являются освобожденными от своей должности или работы членамисовета, они освобождаются от этого только на период сессии с сохранениемзаработка. Постоянными штатными работниками совета являются председатель, егозаместитель, секретарь, а также председатели постоянных комиссий.

Советы управляютимуществом общин и регионов, принимают программы развития, устанавливаютместные налоги и сборы, создают коммунальные предприятия, решают другиевопросы, отнесенные к их компетенции законом. Материальной и финансовой основойместного самоуправления являются движимое и недвижимое имущество, земля,природные ресурсы, находящиеся в собственности общин и регионов, доходыместного бюджета и др. Общины вправе на договорных началах объединять объектыкоммунальной собственности, денежные средства для выполнения совместныхпроектов, для совместного финансирования коммунальных служб и создавать дляэтого совместные органы. Государство поддерживает органы местногосамоуправления финансовыми средствами, расходы, возникшие в результате решенийгосударственных органов, возмещаются местному самоуправлению государством.Местному самоуправлению могут предоставляться отдельные полномочияисполнительных органов государства. В этом случае реализация полномочий вполной мере финансируется государством, а их осуществление органами местногосамоуправления подконтрольно исполнительным органам государственной властр

 Глава 20 ОСНОВЫКОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА КИТАЯ

Китай (КитайскаяНародная Республика) — государство тоталитарного социализма, находящееся настадии длительной модернизации. Китай занимает первое место в мире почисленности населения (около 1,3 млрд. человек), третье — по размерамтерритории (после России и Канады), второе — по объему ВВП (после США), но 91-еместо — по доле ВВП на душу населения (после Кубы, Кот д'Ивуара, Азербайджана,Узбекистана). Неотъемлемой частью Китая является остров Тайвань, где существуетдругой общественный строй. Общенациональной проблемой является вопрос о путяхвоссоединения Тайваня с материковой частью Китая.

Конституционное правоКитая характеризуется значительными особенностями. Во-первых, на его содержаниеи пути развития до сих пор большое влияние оказывает традиция. Многиеобщественные отношения, которые в других странах регулируются нормами права (втом числе конституционного), в Китае регулируются обычаями, традицией. Законынередко принимаются только тогда, когда традиция непригодна для урегулированияновых общественных отношений, или в дополнение к ней. Правда, в последние годыв связи с проводимой экономической реформой законодательная деятельностьсущественно оживилась.

Во-вторых, в условияхтоталитарного социализма, несмотря на его модернизацию, многие принципиальныеобщественные отношения регулируются актами правящей Коммунистической партииКитая (КПК). Такой порядок был установлен еще во время гражданских войн восвобожденных от гоминьдановской власти районах Китая, когда именно КПК ируководимая ею Народно-освободительная армия принимали директивы об организацииобщественной жизни в этих районах. В настоящее время также во многих случаяхнет четкого различия между правовым актом и партийной директивой. УстановкиКомпартии определяют некоторые принципы права, в том числе конституционного,которые в партийных директивах формулируются следующим образом: коллективизмвместо «западного» индивидуализма, дисциплина взамен вседозволенности, гармониявместо плюрализма.

447

 В-третьих,конституционное право Китая имеет отчетливо выраженный идеологический характер.В его основе лежат постулаты марксистско-ленинской идеологии (классовая борьба,диктатура пролетариата, руководящая роль Компартии, различие прав трудящихся и«эксплуататоров», единство государственной власти), учение Мао Цзедуна.

В-четвертых,конституционное право отчетливо отражает современное противоречие междуэкономической и политический системами китайского общества: с одной стороны,сравнительно либеральная экономика с элементами рыночного хозяйства пригосударственном планировании, с другой — тоталитарная политическая система собязательной государственной идеологией и руководящей ролью одной партии. Врядли можно бесконечно базировать развитие общества на двух диаметральнопротивоположных системах.

В-пятых, дляконституционного права Китая, как и вообще для социалистическогоконституционного права, характерно обилие норм-провозглашений, норм-назиданий ит.п., которые призваны скорее отражать определенные взгляды, идеологическиепринципы, чем служить нормами-правилами для регулирования конкретных отношений.Например, закон об организации Всекитайского собрания народных представителей(высшего представительного органа страны) требует, чтобы депутаты отдавали всесилы служению народу, что практически невозможно;

закон о прокуратуреустанавливает, что ее работники всем сердцем, всеми помыслами должны служитьнароду, что также неосуществимо: у сердца и помыслов есть и другие аспекты,связанные с реальной жизнью;

временное положение обадвокатуре требует от адвокатов горячо любить КНР, и т.д.

Многие актыконституционного права носят экспериментальный, временный характер, а ихиерархия не всегда соблюдается. В частности, наиболее важные вопросы часторегулируются не законами, а совместными постановлениями Центрального комитетаКПК и Государственного совета (правительства).

§ 1. Конституция КНР

Подготовка и принятиеконституции. Проект действующей с 1982 г. конституции Китая был разработан подруководством и по указанию ЦК КПК, одобрен им и после краткого обсуждения впечати принят китайским парламентом — Всекитайским собранием народныхпредставителей. Эта конституция заменила первую конституцию КНР 1956 г., атакже конституционные акты, принятые в период «культурной революции», когдабыла предпринята попытка в 60—70-х годах «прыгнуть» к

448

 коммунизму на базесоздания народных коммун, использования примитивной техники, всеобщейуравниловки и борьбы с инакомыслием.

Основные положенияконституции. Современный период определяется в конституции Китая как «начальнаястадия строительства социализма» (преамбула), а китайское общество — каксоциалистический строй. Одновременно в ней говорится о «социализме с китайскойспецификой», о «социализме в модернизированном виде» (поправки к конституции,принятые в 1993 г.), ставятся задачи социалистической модернизации общества,которая должна привести к созданию зрелого социалистического общества примернов течение 100 лет. XIV съезд КПК (1992 г.) поставил цель: создать «социалистическуюрыночную экономику». В связи с его решениями в конституцию в 1993 г. быливнесены изменения, касающиеся, по существу, лишь социально-экономическихвопросов (кроме того, были изменены сроки полномочий некоторых местныхпредставительных органов).

В конституции сказано,что эксплуататоры как класс ликвидированы, но вместе с тем упоминается овнешних и внутренних вражеских силах и элементах. В ней содержится многодемократических положений, говорится о правах граждан, но различаются, с однойстороны, права трудящихся, а с другой — права остальных индивидов. Системаорганов государства исходит из марксистско-ленинских положений, отрицающихразделение властей, предусматривающих сосредоточение государственной власти вруках представительных органов типа советов снизу доверху, из принципадемократического централизма. Определяя политику в области международныхотношений, конституция закрепляет пять принципов: взаимное уважениесуверенитета и территориальной целостности, ненападение, невмешательство вовнутренние дела, равенство и взаимная выгода. Вместе с тем говорится, что Китайвыступает против империализма, гегемонизма и колониализма. В конституцииупоминается о роли личности в истории, об идеях Мао Цзедуна.

В соответствии сконцепцией социалистического конституционализма главное значение в конституциипридается закреплению основ общественного строя и характеру государства, всеостальные вопросы считаются производными от этого. В Китае считается, чтосоциалистический характер экономической системы — основы социалистическогостроя — проявляется в исключении эксплуатации человека человеком, в ведущейроли государственного сектора экономики и в распределении по труду всоответствии с конституционным принципом «от каждого — по способностям, каждому— по труду».

Конституция запрещаетлюбым организациям и лицам подрывать социалистический строй.

449

29 1465

 Согласно конституции,основой экономики является социалистическая собственность, существующая в формеобщенародной (государственной) собственности и коллективной собственноститрудящихся масс (различные формы кооперативов), а единоличные хозяйствагородских и сельских тружеников рассматриваются как дополнение ксоциалистическому хозяйству. Государственный сектор переименован в секторэкономики, основанный на государственной собственности. По объяснениямкитайских авторов, это означает самостоятельность хозяйственных организаций, ихправо распоряжения государственной собственностью.

В Китае допускаетсямногообразие форм собственности, в том числе частная собственность, но онинеравноправны. Хотя государство охраняет законные права и интересы частногокапитала, частное хозяйство рассматривается как низшая форма организации труда,государство осуществляет контроль за ним. В настоящее время частный секторзанимает сравнительно небольшие позиции в экономике, но он развивается гораздоболее быстрыми темпами, чем государственный. Конституция разрешает иностранцамвкладывать капиталы в экономику Китая, но доля смешанных и иностранныхпредприятий также невелика — несколько процентов.

Согласно поправкам 1993г. к конституции, экономика Китая развивается на основе сочетания рынка игосударственного макрорегулирования (этот термин введен вместо «всеобъемлющегопланирования»), положение о народнохозяйственных планах из конституцииисключено (на деле же в 1996 г. действует девятый пятилетний план), но рынокиграет вспомогательную роль. Статья 8 конституции по-прежнему гласит, чтосоциалистическая экономика является руководящей в народном хозяйстве,государство поощряет социалистическое труде вое соревнование.

Конституция содержитположения о социальной структуре общества, выстраивая по определенным рангамразличные классы и слои населения. Она употребляет понятия «рабочий класс»,«крестьянство», «интеллигенция», «народ» и «враги народа». Рабочий классхарактеризуете;

как руководящий,говорится о союзе рабочих и крестьян. Однако в Кита! принимаются меры поограничению наплыва крестьянского населения i города, крестьяне не имеютпаспортов. Регулированию подвергается народонаселение, применяются меры поограничению деторождения, особенно в сельских районах.

Закрепляя основыполитической системы Китая, конституция устанавливает: 1) руководящую рольКоммунистической партии в обществ» и государстве; 2) характер государственнойвласти как демократически диктатуры народа, руководимой рабочим классом; онарассматриваете) как одна из форм диктатуры пролетариата в специфическихусловия;

450

 Китая; 3) созданиеширокого патриотического Единого фронта, объединяющего различные партии инародные организации под руководством Коммунистической партии; 4) вся полнотагосударственной власти принадлежит собраниям народных представителей — органамтипа советов — снизу доверху. Упоминания о народных коммунах в 1993 г. изконституции исключены.

В Китае неоднократноставился и продолжает ставиться вопрос о реформе политической системы (вслед наэкономической реформой). Ее составной частью является преодоление бюрократизмаи беззакония, феодальных пережитков, традиций пожизненного пребывания наруководящих должностях, а также обеспечение политической стабильности в стране.

Изменение конституции.Конституция может быть изменена по предложению Постоянного комитетаВсекитайского собрания народных представителей или 1/5 депутатов ВСНП.Изменения и дополнения должны быть приняты большинством в 2/3 всего составаВСНП. Каких-либо «укрепленных» статей, не подлежащих изменению или требующихболее сложной процедуры для изменения, в конституции не содержится.

Поправки в конституцию1982 г. вносились дважды: в 1988 г. в ст. 10 и 11 (они легализовали частноехозяйство и аренду земли, хотя фактически это было сделано раньше по указаниямЦК КПК и актам правительства) и в 1993 г. в связи с курсом на «социализм вмодернизированном виде», «социалистическую рыночную экономику».

Конституционныйконтроль. В Китае не существует специальных органов конституционного контроля,поскольку считается, что наивысшее положение среди органов государства занимаетпарламент, хотя это слово по отношению к ВСНП в Китае не употребляется, а «буржуазныйпарламентаризм» осуждается. Никакой другой орган не может стоять над ВСНП,признавать принятые им законы неконституционными и тем самым лишать ихюридической силы. Считается, что сами государственные органы, издающие правовыеакты, осуществляют контроль за соответствием этих актов конституции. Контрольза законностью осуществляет специальная система органов — прокуратура, асоблюдение конституционности законов — задача ВСНП и его Постоянного комитета.

§ 2. Основы правовогостатуса личности

В Китае принятасоциалистическая концепция прав человека, которая отвергает понятиеестественных прав и связывает правовой статус личности с природой общества игосударства. Вместе с тем, с точки зрения китайских исследователей, имеет месторасхождение между офи-

451

 

 циальным статусомличности, закрепленным в конституционном праве, и обыденным пониманием. Дляофициального статуса особое значение имеют социально-экономические иполитические права, а для традиционного сознания — некоторые права личности:право на жизнь и здоровье, право на имя и др.

Наиболее широкимиправами в Китае, как и в других странах, обладают его граждане. ГражданамиКитая считаются лица, хотя бы один из родителей которых является китайскимгражданином и которые родились на территории Китая или другой страны, но неприобрели гражданство последней. Иностранцы и лица без гражданства могут бытьприняты в китайское гражданство, если они имеют близких родственников в Китаеили у них есть иные основания для приобретения гражданства (вопрос о наличииоснований решается Министерством общественной безопасности, которое ведаетвопросами приема в гражданство, его утраты и восстановления). Двойноегражданство в Китае не признается, но законные права и интересы иностранцевохраняются.

На первое место виерархии прав в Китае выдвигаются социально-экономические права, которыесчитаются наиболее важными для трудящегося человека. В конституции говорится оправе на труд, отдых, пенсионное обеспечение, образование, о правесобственности и ее наследовании. После «культурной революции» в интересахобщества был выдвинут лозунг: «Обогащайтесь!», чтобы повысить уровень жизни егочленов. В конституции названы также социально-культурные права: свобода научнойи исследовательской деятельности, литературно-художественного творчества,деятельности в других областях культуры.

В числе политическихправ конституция называет: избирательные права, свободу слова, печати,собраний, союзов, демонстраций, право обращаться с критикой или предложениями вадрес любого государственного органа или государственного служащего.

В конституцииперечислены личные права и свободы: свобода и неприкосновенность личности,свобода совести (в Китае нет доминирующей религии, существует около десяткарелигиозных объединений общекитайского значения, которых буддизм, ислам,христианство и др.), тайна переписки, неприкосновенность жилища, право накомпенсацию ущерба, причиненного незаконными действиями государственного органаили государственного служащего. Среди личных прав особо регулируются права,связанные с браком и семьей, причем в конституции говорится, что меры поограничению деторождения — это обязанность не только государства, но исупругов. Установлено, что в городской семье может быть не более одногоребенка, в сельской — не более двух. При соблюдении этого правила семьяполучает материальное поощрение от государства, при нарушении — штрафуется(штрафы составляют при-

452

 близительно 3—4 тыс.юаней, т.е. около 350—470 долл. США, при рождении второго ребенка в городскойсемье). Эти меры вызваны тем, что в Китае значительная часть валового продукта(до четверти) идет на обеспечение вновь родившегося населения.

Как видно изизложенного, конституция Китая закрепляет в основном права и свободы, присущиеконституциям большинства стран мира. Однако регулирование правового статусаличности имеет в Китае ряд принципиальных особенностей:

1) Права и свободыпредоставляются гражданам в соответствии с целями социализма, имеют целевоеназначение. В конституции сказано, что права в области культуры служат делусоциалистической духовной культуры, говорится о социалистическом просвещении, овоспитании в духе коммунизма, на основе диалектического и историческогоматериализма и т.д. Диссиденты, занимающие иные идеологические позиции, могутрассматриваться как «враги» социализма и подлежать суду В 1996 г. некоторые изних были приговорены к 11 годам тюремного заключения.

2) Осуществление прав исвобод связывается с регулирующей ролью государства, которое направляетдеятельность граждан при использовании ими своих прав и свобод. В конституцииговорится о том, что государство вырабатывает разного рода правила и памяткидля жителей города и деревни, воспитывает коллективизм, патриотизм,интернационализм, ведет борьбу с буржуазной, феодальной и прочей «тлетворнойидеологией». Государство указывает, что надлежит делать (например,присутствовать на собраниях), но вместе с тем, преодолевая порочное влияние«культурной революции», конституция устанавливает, что запрещается подвергатьграждан клевете, оскорблениям, травле.

3) Конституцияразличает права граждан и права трудящихся. Право на труд, например,принадлежит всем гражданам, а право на отдых, образование, пенсионноеобеспечение — только трудящимся.

4) Конституцияпредусматривает материальные гарантии социально-экономических прав, преждевсего это социалистическая система хозяйства. В сфере политических правматериальные гарантии практически не упоминаются, юридические же сформулированыв общем виде, а в ряде случаев вообще не названы.

5) Значительное вниманиев конституции уделяется охране прав и интересов китайцев, проживающих заграницей, и членов их семей. Таких лиц более 30 млн., и они контролируюткапиталы, достигающие в общей сумме 400 млрд. долл. США.

Конституция КНРсодержит довольно подробный перечень конституционных обязанностей граждан. Дляконституционного регулирования обязанностей китайских граждан характерны двеособенности. Первая

453

 состоит в том, чтобольшинство обязанностей имеют не юридический, а преимущественно моральныйхарактер и выполнение лишь некоторых из них может быть обеспечено правовымисредствами (например, обязанность соблюдать конституцию и законы, платитьналоги, хранить государственную тайну). Но есть и другая группа обязанностей,выполнение которых лишь в какой-то мере может быть связано с правовымпринуждением (например, обязанность трудиться, соблюдать трудовую дисциплину иобщественный порядок, обязанность учиться). Некоторые обязанности имеют целикомморальный характер (обязанность защищать сплоченность национальностей, беречьобщественную собственность, охранять честь и интересы родины и др.).Особенность этой группы обязанностей состоит в том, что формулированиеобязанностей, равно как \ прав, отражает социалистический подход к ним (этовидно из приведен ных выше формулировок).

§ 3. Правовоерегулирование общественных объединений

В Китае существуют восновном те же виды общественных объединений, что и во многих других странах,но их правовое положение имеет существенные особенности. Различно прежде всегоих положение в политической системе: есть руководящая организация и руководимыеорганизации. Согласно конституции, руководящей силой в обществе и государствеявляется Коммунистическая партия Китая, которая, по существу, выполняетвластные функции. Все важнейшие мероприятия осуществляются по директивам,указаниям партии. Это относится как к кардинальным событиям, преобразующим лицостраны (создание в свое время народных коммун, а затем отказ от них и переход кдопущению частной собственности и рыночных отношений), так и к решению частныхвопросов в масштабах административно-территориальных единиц или, например,предприятий (назначение на должности определенных лиц, кадровая политика). Врезультате в Китае тесно переплетаются партийные и государственные функции,деятельность органов правящей партии и государства. Задача разграничитьпартийные и государственные функции в Китае ставилась неоднократно, но решитьее пока не удается и при сохранении существующих особенностей политическойсистемы вряд ли удастся.

КПК строится потерриториально-производственному признаку. Ее органы создаются вобщегосударственном масштабе, в административно-территориальных единицах, атакже на предприятиях, в учреждениях, вооруженных силах и т.д. Раньше партийныекомитеты непосредственно руководили производством и управлением (в том числепартийные

454

 комитеты министерств).В настоящее время происходит отказ от такого порядка, в министерствах партийныекомитеты упразднены, но на предприятиях, в учреждениях за ними сохраняетсярешение принципиальных вопросов.

То, что конституциязакрепляет руководящую роль КПК, означает, что она не может быть отстранена отвласти, например путем выборов или иных демократических процедур, без измененияконституции и при сохранении существующей политической системы.

На основеконституционного права на объединение в Китае существуют восемь другихполитических партий, объединяющих представителей различных слоев общества, аиногда лиц определенных профессий (например, так называемая Рабоче-крестьянскаядемократическая партия традиционно объединяет главным образом работников вобласти медицины). Кроме нее к числу партий, которые в Китае обычно называютсядемократическими, относятся: Революционный комитет гоминьдана (это крыло,отколовшееся от правящей партии гоминьдана еще во время гражданских войн ипошедшее на известное сотрудничество с Компартией), Ассоциация содействияразвитию демократии. Демократическая лига, Партия стремления к справедливости(Чжигундан), Общество Цзюсань (Общество третьего сентября), Лига демократическойавтономии Тайваня, Всекитайская ассоциация промышленников и торговцев (в Китаеэта организация считается партией). Иногда распространяет заявления нелегальнаяорганизация, называющая себя Демократической партией.

Поправки к конституции,принятые в 1993 г., предусматривают «многопартийное сотрудничество» и«демократические консультации» между партиями и общественными организациями.Однако, даже взятые вместе, если исключить объединение промышленников иторговцев, эти партии насчитывают не более нескольких десятков тысяч членов;они несопоставимы по численности с КПК (более 57 млн. членов) и по роли их вобществе. По существу, действуют только центральные органы этих партий; они,как правило, не создают своих отделений в административно-территориальныхединицах, не имеют организаций в учреждениях и на предприятиях. Демократическиепартии признают руководящую роль КПК в обществе и государстве (но не поотношению к ним самим, так как они считаются самостоятельными). Поэтому, хотя вКитае существует несколько партий, нельзя говорить о подлинноймногопартийности. Самостоятельность демократических партий введена вопределенные рамки и в результате существования Единого фронта различных партийи народных организаций.

В Китае принята иосуществляется концепция единства общественных организаций и движений. Этоозначает прежде всего, что путем

455

 применениягосударственных мер и мероприятии правящей партией, «сверху», созданы единыепрофсоюзные, женские, молодежные и иные общественные объединения. В Китае нетнескольких различных профсоюзных центров или, например, различных женскихорганизаций; в масштабах страны существует только одна такая организация.Создание единства, преодоление раскола в том или ином движении считается важнымдостижением политической системы Китая, укрепляющим единство действийтрудящихся. На деле же это свидетельствует о тоталитарных чертах политическойсистемы страны. Попытки создать другие объединения, выступления с инымиидеологическими взглядами считаются контрреволюционными, идеологическойдиверсией и могут влечь за собой суровые расправы (внесудебные, с применениемвооруженных сил, как это было в отношении демонстрации студентов в столице, атакже судебные процессы над диссидентами). Общественные организации и движениясчитаются «приводными ремнями» от Коммунистической партии к массам, они должныпроводить линию партии среди широких слоев населения.

В Китае создана идействует особая общественно-политическая организация типа народного фронта —Единый фронт различных партий и общественных организаций. В конституцииговорится, что он сформировался в ходе длительной революции и социалистическогостроительства, руководит Фронтом КПК, а по своему характеру являетсяпатриотической организацией. Единый фронт — наиболее широкое общественноеобъединение в Китае. В его состав входят все существующие в стране партии иболее или менее массовые общественные объединения. В рамках Фронта, в егоцентральном органе — Народном политическом консультативном совете —осуществляется согласование различных мнений, вырабатывается общая позиция попринципиальным вопросам развития страны, но поскольку руководство Фронтомосуществляется КПК, то она через Фронт направляет деятельность всехорганизаций, входящих в его состав. В данном случае это делается не прямо, аопосредованно — через другую, более широкую организацию (движение).

§ 4. Правовоерегулирование институтов непосредственной демократии

Конституционное правоКитая знает три института непосредственной демократии: выборы, отзыв депутата иреферендум.

Выборы, согласноконституции, являются всеобщими, хотя на дел существуют ограничения пополитическому признаку. Активным и пассивным избирательным правом пользуютсяграждане, достигшие 18 лет.

456

 возрастных различий вданном случае не существует (повышенный возраст установлен лишь дляпредседателя республики, но он избирается не прямыми выборами). Избирательныхправ не имеют лица, лишенные их по закону. Закон о выборах в ВСНП и местныесобрания народных представителей, а также постановление Постоянного комитетаВСНП о порядке выборов депутатов от Народно-освободительной армии Китая в ВСНПи в местные собрания народных представителей устанавливают, что в спискиизбирателей не включаются душевнобольные (этот факт удостоверяет избирательнаякомиссия), а также лица, лишенные политических прав. Согласно Уголовномукодексу КНР, избирательных прав лишаются «контрреволюционные элементы», т.е.лица, совершившие контрреволюционные преступления. Как устанавливает УК КНР,это лица, совершившие деяния с целью свержения диктатуры пролетариата, подрывасоциалистической системы или нанесения вреда КНР. Не имеют права голосоватьтакже лица, осужденные к смертной казни или пожизненному лишению свободы.Наконец, избирательные комиссии могут не включать в списки избирателей лиц,которые серьезно нарушают общественный порядок («преступные элементы»). Все этиположения ограничивают принцип всеобщности выборов.

Лицо, не обнаружившеесвое имя в списках избирателей, может жаловаться в избирательную комиссию,которая обязана принять решение в трехдневный срок, и лишь затем — в суд,который принимает окончательное решение. Непосредственное обращение в судзаконом не предусмотрено.

Хотя каждый избирательимеет один голос, избирательное право в Китае неравное: предусмотрены преимуществадля городского населения по сравнению с сельским, что объясняют стремлениемобеспечить руководящую роль рабочего класса. Соотношение численности городскогои сельского населения при выборах одного депутата ВСНП — 1:8, т.е. для избраниядепутата в ВСНП от сельского населения необходимо, чтобы соответствующаяизбирательная единица представляла в 8 раз больше жителей. При выборах собранийнародных представителей провинций, автономных районов и городов центральногоподчинения это соотношение составляет 1: 5, а при выборах собраний народныхпредставителей автономных округов, уездов, автономных уездов — 1:4.

Выборы являютсянеравными и в связи с тем, что устанавливаются преимущества для национальныхменьшинств, а также особое представительство от армии. Постоянный комитет ВСНПраспределяет нормы представительства в ВСНП от крупныхадминистративно-территориальных единиц (провинций, автономных районов, городовцентрального подчинения) с учетом численности национальных меньшинств,компактного или разрозненного их расселения, уровня развития и других обстоя-

457

 тельств, устанавливаяпри этом определенные льготы. Каждая национальность, независимо от еечисленности, должна быть представлена i ВСНП хотя бы одним депутатом. Этотпорядок, но с несколько иным! условиями, распространяется на местные собраниянародных представителей. Если численность национального меньшинства вoпpeдeлeннoi административно-территориальной единице превышает 15% общейчисленности ее населения, то действует общий порядок представительства Еслинациональное меньшинство составляет менее 15%, то представительство егодепутатов может быть увеличено вдвое, при особой мало численности — больше, вместном собрании народных представителе! от любого национального меньшинствадолжен быть хотя бы один депу тат. Разумеется, такой порядок, хотя он имеетположительное значение может быть установлен при полной «зарегулированности»выборов, npи распределении депутатских мест «сверху».

Особоепредставительство имеет Народно-освободительная армии

Китая, причем избиратьи быть избранными в качестве представителей армии имеют право не тольковоеннослужащие, но и члены их семей штатные и внештатные рабочие и служащиеармии. Для избрания пред ставителей (депутатов) от армии в ВСНП и в местныенародные собрания первоначально созываются собрания военнослужащих и иных лиц,находящихся в армии, по ротам и приравненным к ним подразделениям для избранияделегатов на вышестоящее воинское собрание (в цехах военных предприятий дляэтого созываются собрания рабочих и служащих) Затем созываются собранияделегатов на уровне полков, дивизий, военных подокругов, военных округовпровинций, которые избирают, во-первых, делегатов в вышестоящие собраниявоеннослужащих, а во-вторых — депутатов собраний народных представителей техадминистративно-территориальных единиц, где расположены соответствующиевоинские части или соединения. Третья ступень — избрание депутате! ВСНП. Ихизбирает общекитайское собрание делегатов военнослужащих, состоящее изпредставителей военных округов, родов войск, высших военных учреждений(Государственного научно-технического комитета обороны, Государственногоуправления оборонной промышленности и др.), высших военных учебных заведений(Академии военных наук Военно-политической академий и др.). Численностьпредставителей различных военных организаций устанавливается Постояннымкомитетом ВСНП.

Выборы в Китаемногостепенные, точнее говоря, они сочетают прямой и многостепенный порядок.Прямые выборы (граждане голосуют непосредственно за кандидата в депутатыпредставительного органа) применяются только на низовом уровне: при избраниисобраний народ-

458

 ных представителейпоселков, волостей, национальных волостей, уездов, автономных уездов, городскихрайонов в крупных городах, городов без районного деления. Все остальныепредставительные органы формируются на основе многостепенных выборов: депутатынижестоящих собраний выбирают определенное число депутатов вышестоящих собраний(например, все уездные собрания народных представителей выбирают депутатов в собраниенародных представителей своей провинции — более крупной единицы; провинциальныесобрания избирают депутатов ВСНП).

Голосование в Китаетайное; однако на низовом уровне, там, где много неграмотных, раньшеприменялось, а иногда кое-где применяется и теперь открытое голосование путемподнятия руки и другими способами.

Округа в Китаемногомандатные: при многостепенных выборах роль избирательных округов выполняютизбирательные единицы (обычно административно-территориальные), от которыхизбираются депутаты в вышестоящие органы. Территориальные округа при прямыхвыборах образуются по месту жительства, но они могут быть созданы также напредприятиях, в учреждениях, организациях. Право выдвижения кандидатов имеютполитические партии (совместно или раздельно; на практике, как правило,выдвигаются совместные кандидатуры, рекомендованные партийными комитетами КПК),а также группы избирателей — более 10 человек. Число кандидатов должнопревышать число подлежащих избранию депутатов при прямых выборах от 1 /5 до 1/З, при многостепенных — от 1/5 до 1/2. Этот порядок дает избирателямвозможность выбора кандидата в основном по личным качествам, посколькукандидатуры предварительно обсуждаются и рекомендуются организациями Компартииили Единого фронта.

Если списки кандидатовпри прямых или многостепенных выборах оказываются излишне пространными, могутбыть проведены предвыборы: простым большинством голосов избиратели (при прямыхвыборах) или депутаты (при многостепенных) определяют окончательный списоккандидатур.

Прямые выборы считаютсясостоявшимися, если в них приняло участие более половины избирателей, внесенныхв избирательные списки При многостепенных выборах для их действительностинеобходимо наличие кворума в собрании народных представителей определенной административно-территориальнойединицы. Кандидат считается избранным, если он получил больше половины голосовизбирателей (прямые выборы) или депутатов (многостепенные выборы), принявшихучастие в голосовании.

459

 Организацией выборовведают избирательные комиссии, работающие на общественных началах, но общееруководство выборами осуществляет Постоянный комитет ВСНП.

Отзыв депутата. Депутатлюбого представительного органа имеет в Китае императивный мандат. Если оннарушает законы, дисциплину, пренебрегает своими депутатскими обязанностями, онможет быть досрочно отозван избравшими его лицами или органами из составапредставительного органа. Если депутат избран прямым голосованием, отзывпроизводят избиратели путем специального голосования. Отзыв считается состоявшимся,если за предложение о нем проголосовало большинство избирателей данного округа,внесенных в списки избирателей. Отзыв депутата, избранного представительныморганом, производится большинством голосов депутатов того представительногооргана, которым избран данный депутат. Между сессиями собраний народныхпредставителей (а сессии созываются редко) отзыв депутата может произвестипостоянный комитет того собрания народных депутатов, которое данного депутатаизбрало. В ходе развернувшейся в Китае борьбы с коррупцией и бюрократизмомотзыв депутатов, практиковавшийся ранее крайне редко, стал довольно частымявлением.

Референдум. Хотя впринципе референдум возможен, общегосударственные референдумы в Китае непроводились. Нет данных и о местных референдумах.

§ 5. Высшие органыгосударственной власти

В Китае не принятаконцепция разделения властей. Здесь применяется иной подход: считается, чтоорганами государственной власти являются только представительные органы типасоветов, которым снизу доверху принадлежит полнота государственной власти(организационно-правовая концепция единства государственной власти).Различаются: органы государственной власти (высшие и местные), органыгосударственного управления (высший орган общей компетенции — правительство, местные— исполнительные комитеты собраний народных представителей), органы суда ипрокуратуры. Органы контроля в особую систему не выделяются: главный ревизоргосударства является членом правительства.

К числу высших органовгосударственной власти относятся: Всекитайское собрание народных представителей— верховный орган государственной власти, его Постоянный комитет иПредседательство республики (Председатель республики и его заместитель).

460

 Всекитайское собраниенародных представителей избирается на 5 лет собраниями народных представителейпровинций, автономных районов (наиболее крупных автономных единиц), городовцентрального подчинения, а также представителями армии по рассмотренной вышесистеме. В его составе должно быть не более 3 тыс. депутатов, в настоящее времяих немного меньше, В такой коллегии трудно вести деловое обсуждение, заседаниязачастую приобретают парадный, заранее отрегулированный характер.

Депутаты ВСНП должнысовмещать депутатскую работу с трудом на производстве, в учреждениях и т.д.Считается, что статус «неосвобожденного депутата» позволяет ему быть тесносвязанным с массами, трудиться вместе с ними, лучше знать их настроения инужды. При этом, конечно, остается совсем мало времени на государственнуюдепутатскую работу.

ВСНП — органоднопалатный. У него нет постоянного председателя и постоянного руководящегооргана. Заседаниями руководит президиум сессии, который избирается на каждойсессии. Члены президиума руководят заседаниями обычно поочередно. ВСНП создаетотраслевые (специализированные) постоянные комиссии: финансово-экономическую,по иностранным делам, по делам китайцев, проживающих за границей, по деламнациональностей и др. Они предварительно обсуждают законопроекты, рассматриваяих, в частности, с точки зрения соответствия конституции. С этих же позиций ониоценивают правовые акты высших органов государственного управления и местныхсобраний народных представителей, рассматривают запросы, исходящие от ВСНП иего Постоянного комитета, дают ответы на них, представляют в ВСНП и Постоянныйкомитет справки и доклады, вносят предложения, относящиеся к компетенции ВСНП иПостоянного комитета ВСНП.

Хотя в Китае, какотмечалось, существует несколько партий, в составе ВСНП нет партийных фракций.Вместо них создаются делегации (депутатские группы) от избирательных единиц(различных провинций, автономных районов, городов центрального подчинения,вооруженных сил). Они предварительно обсуждают выносимые на сессию вопросы,рассматривают законопроекты, могут поручить своим представителям выступить назаседании ВСНП с изложением позиции данной депутатской группы. Делегации имеютправо законодательной инициативы. Руководят их деятельностью избираемые имипредседатель и его заместитель.

В соответствии сконституцией ВСНП обладает широкими полномочиями: издает законы, избираетдругие высшие органы государства и высших должностных лиц, утверждает планысоциально-экономического развития, государственный бюджет и отчет о егоисполнении, решает

461

 вопросы войны и мира ит.д. Полномочия ВСНП неограниченны, поскольку, как гласит конституция, помимоперечисленных в ней полномочий ВСНП может осуществлять и другие полномочия,присущие высшим органам государственной власти. На деле самостоятельность ВСНПневелика: его деятельность направляется высшими органами Компартии всоответствии с принципом ее руководящей роли. С другой стороны, наряду с ВСНПсуществует другой высший орган государственной власти — Постоянный комитетВСНП, у которого по конституции есть свои полномочия органа государственной власти.

ВСНП работает всессионном порядке, сессия созывается один раз в год. Она обычно продолжаетсяприблизительно две недели. Помимо депутатов на сессии обязаны присутствоватьчлены правительства, Центрального военного совета (весьма влиятельного в Китае органа,занимающегося отнюдь не только военными делами), председатель Верховногонародного суда, генеральный прокурор Верховной народной прокуратуры. Сразрешения президиума сессии на ней могут присутствовать заинтересованныеработники других коллективов и ведомств.

Сессии предшествуетподготовительное заседание, на котором избирается президиум сессии (такимобразом, официальную сессию открывает уже избранный президиум), начальниксекретариата сессии, принимается повестка дня, решаются некоторые организационныеи процедурные вопросы. Право законодательной инициативы на сессии имеют:президиум ВСНП, Постоянный комитет ВСНП, отраслевые (специальные) постоянныекомиссии, Государственный совет (правительство), Центральный военный совет,Верховный народный суд, Верховная народная прокуратура, делегации (депутатскиегруппы), а также группы депутатов численностью не менее 30 человек.

Постоянный комитет ВСНПзанимает своеобразное положение в системе высших органов государственнойвласти. С одной стороны, он — орган ВСНП, подчиненный ему и замещающий егопочти по всем вопросам полномочий ВСНП между его сессиями. С другой стороны,это высший орган государственной власти, имеющий самостоятельные полномочия,которые он осуществляет независимо от того, заседает или не заседает ВСНП.Наконец, Постоянный комитет ВСНП наряду с Председателем республики выполняетнаиболее существенные полномочия главы государства.

Постоянный комитет ВСНПизбирается ВСНП в составе председателя, заместителя, начальника секретариата ичленов. Хотя он избирается на 5 лет и новым составом ВСНП избирается новыйПостоянный комитет, ВСНП в любое время может переизбрать его (частично составменялся на практике неоднократно).

462

 К собственнойкомпетенции Постоянного комитета ВСНП относятся:

толкование конституциии законов; контроль за работой правительства — Государственного совета с правомзамены министров; контроль за работой Центрального военного совета, Верховногонародного суда. Верховной народной прокуратуры; право отменять акты органов государственнойвласти (собраний народных представителей) высшей ступени единицадминистративно-территориального деления (провинций, автономных районов,городов центрального подчинения) и, следовательно, подобные же акты органовнижестоящего звена (хотя прямо в конституции об этом и не говорится); принятиерешений о частичной и всеобщей мобилизации в стране, о ратификации и денонсациимеждународных договоров.

Особое значение имеетправо Постоянного комитета ВСНП издавать законы по частным вопросам (частныезаконы) и вносить изменения в законы, принятые ВСНП. Однако по некоторымважнейшим вопросам, перечисленным в конституции (гражданское и уголовноезаконодательство, государственная структура, поправки к конституции), онпринимать законы не может. В конституции имеется и общая оговорка: Постоянныйкомитет не может принимать, помимо перечисленных, другие основные законы. Напрактике именно Постоянный комитет ВСНП выполняет основную законотворческуюработу, поскольку сессии ВСНП редки и непродолжительны.

Наряду с собственнымиПостоянный комитет ВСНП имеет также производные полномочия, которые оносуществляет, если ВСНП не заседает. К их числу относятся поправки к планамсоциального и экономического развития, а также к законам о государственномбюджете (сами планы и бюджет принимаются ВСНП), назначение и смещение министровпо представлению председателя правительства, главного ревизора и начальникасекретариата правительства (председателя правительства может сместить лишьВСНП), назначение и смещение членов Центрального военного совета попредставлению его председателя, принятие решений об объявлении войны в двухслучаях: если КНР подвергнется вооруженному нападению и в случае выполнениямеждународных договоров по взаимной обороне от агрессии.

Полномочия Постоянногокомитета, как и самого ВСНП, тоже остаются открытыми: в конституции нетисчерпывающего перечня, говорится, что ВСНП может возложить на Постоянныйкомитет и другие функции.

Наконец, Постоянныйкомитет принимает решения по ряду традиционных полномочий главы государства, ноакты на основании этих решений издает Председатель КНР (например, о ратификациии денонсации международных договоров, о назначении и отзыве полномочных

46;

 представителей КНР виностранных государствах и международных организациях, награждении орденами иприсвоении почетных званий). В результате функции главы государства в КНРвыполняются, по существу, совместно Постоянным комитетом ВСНП и Председателемреспублики.

Постоянный комитет ВСНПпроводит заседания один раз в два месяца. В соответствии с регламентомПостоянного комитета ВСНП его члены обладают индемнитетом; они должны выступатьпо существу вопроса, участвовать в инспекционных поездках по стране, но приэтом не вправе решать поставленные задачи. Член Постоянного комитета, серьезнонарушивший Регламент, должен выступить на заседании с самокритикой, причем, какэто специально оговаривается, в присутствии председателя Постоянного комитета.

Председатель КНР,согласно конституции, является главой государства, но это «слабый» президент,так как он осуществляет основные полномочия главы государства только по решениюВСНП или его Постоянного комитета. Его собственные полномочия сводятсяпреимущественно к изданию актов, имеющих церемониальный характер, и актов,которыми оформляются решения ВСНП и его Постоянного комитета. ПолномочияПредседателя КНР на практике ограничены и по другой причине: все важные решенияпринимаются центральными органами Коммунистической партии Китая, в соответствиис которыми и действует Председатель КНР (иногда, правда, возникали трения междуГенеральным секретарем ЦК КПК и Председателем республики).

Председатель КНРизбирается парламентом — ВСНП — на срок его полномочий — на 5 лет. Им можетстать любой гражданин КНР, обладающий политическими правами и достигший 45-летнеговозраста. Одно и то же лицо не может быть избрано Председателем КНР более двухраз

подряд.

На основании решенийВСНП и Постоянного комитета ВСНП Председатель КНР осуществляет следующиеполномочия: публикует законы, назначает многих высших должностных лиц (премьераГосударственного совета, его заместителей министров и др.), награждаетгосударственными наградами, присваивает почетные звания, назначает и отзываетдипломатических представителей КНР, ратифицирует и денонсирует международныедоговоры, публикует указы о полной или частичной мобилизации, о введениичрезвычайного положения, об объявлении состояния войны, о помиловании.

Наряду с ПредседателемКНР Всекитайское собрание избирает заместителя Председателя КНР. К кандидатурезаместителя предъявля-

464

 ются те же требования,что и к Председателю КНР. председателя КНР собственных полномочий не имеет.

§ 6. Высшие органыгосударственного управления

К числу высших органовгосударственного управления относится Государственный совет — правительствоКНР, но большую, а иногда и решающую роль играет Центральный военный совет.Центральными органами отраслевого управления являются министерства и ведомства.

Государственный советхарактеризуется конституцией как центральное народное правительство, исполнительныйорган государственной власти и высший государственный административный органПервое определение связано с тем, что в Китае существуют также местные народныеправительства, которыми являются исполнительные комитеты местных собранийнародных представителей. Формулировка «исполнительный орган государственнойвласти» связана с отказом от концепции разделения властей и означает, чтоГосударственный совет выполняет решения ВСНП и его Постоянного комитета.Определение «высший государственный административный орган» свидетельствует отом что Государственный совет возглавляет государственную администрацию(управление государством).

Государственный советобразуется ВСНП на его первой сессии поел» избрания. Он состоит из премьераГосударственного совета, его заместителей, министров, председателей комитетов,имеющих ранг министра начальника секретариата. Особенность составаГосударственного сове та состоит в том, что в нем есть должность главногоревизора, имеющего ранг министра, и что некоторые министры не являются членамиГосударственного совета, не участвуют в его заседаниях или участвуют только (правом совещательного голоса. Изменения в составе Государственного совета междусессиями ВСНП производятся Постоянным комитетов ВСНП (кроме замены премьера —председателя Государственного совета, что может осуществляться лишьВсекитайским собранием народные представителей). Изменения в его составе(назначения и смещения] оформляются указами Председателя республики.

Государственный советосуществляет полномочия, подобные полномочиям правительства в других странах.Вместе с тем между сессиями ВСНП и заседаниями Постоянного комитета он можетиздавать по экономическим вопросам акты, которые обычно принимаются в видезакона.

Государственный советреализует свои полномочия на пленарных

465

 

 заседаниях и назаседаниях Постоянного бюро. В последних участвую;

премьер, егозаместители, некоторые министры и начальник секретариата правительства.

Многие актыГосударственного совета принимаются в виде совместных решений Государственногосовета и ЦК Компартии Китая. На деле такими актами оформляются решения высшихпартийных органов. Собственные акты Государственного совета (постановления)также нередко имеют характер ориентирующих предписаний, политических установок,несут значительную идеологическую нагрузку (например, установкиГосударственного совета об индивидуальных хозяйствах в городах и поселках, несвязанных с сельским хозяйством, Положение об индивидуальной промышленности вгородах и деревнях).

Министерства и ведомстваруководят определенной отраслью экономики, культуры, политики или сферой жизниобщества. Они действуют на основе единоначалия (прежде руководствоосуществлялось со стороны партийных комитетов министерств и оно имелоколлективный характер). При министре работает коллегия, состав которойутверждается правительством. Ее решения оформляются приказами министра. Министрможет не согласиться с решением коллегии, тогда спорный вопрос рассматриваетсяна заседании правительства.

Центральный военныйсовет — коллегиальный орган военного управления. Он состоит из председателя ичленов. Председатель назначается ВСНП, члены — Постоянным комитетом ВСНП.Центральный военный совет обладает правом законодательной инициативы, его членыдолжны по должности присутствовать на сессиях ВСНП и вправе выступать на них,но не имеют права голосовать, если не являются депутатами (на практике онидепутаты). Роль Центрального военного совета традиционно связана с особой рольюармии в Китае: в освобожденных районах армия управляла всей их жизнью.

Временное положение огосударственных служащих 1993 г. предусматривает проверку комиссией и экзаменпри зачислении на государственную службу, политическое собеседование иежегодную аттестацию. Государственным служащим запрещается заниматься торговлей,предпринимательством, другой хозяйственной деятельностью, приносящей доход.

§ 7. Органы суда ипрокуратуры

Суд. В Китае существуютобщие и специальные суды. Общие — это Верховный народный суд и местные народныесуды трех ступеней — высшей, средней и низшей. Специальные суды — это военныесуды, но

466

 могут быть образованыи другие специальные суды, что было довольно часто во время «культурнойреволюции». На практике, однако, в соответствии с традициями население редкообращается в суд, предпочитая негосударственные, неформальные методы разрешенияспоров. Судебные органы выполняют главным образом карательную функцию, а такжепризваны участвовать в перевоспитании лиц, совершивших преступления ипроступки.

Верховный народный судформируется высшими органами государственной власти: председателя суда избираетВСНП, членов — Постоянный комитет ВСНП. Верховный народный суд осуществляетсудебный контроль за деятельностью общих и специальных судов. Дела по первойинстанции он практически не рассматривает. Как и другие суды, он не пользуетсянезависимостью в качестве особой ветви государственной власти: он несетответственность перед ВСНИун его Постоянным комитетом, которые вправе в любоевремя изменить его состав.

Низовое звено местныхнародных судов формируется гражданам» путем выборов, другие местные судыизбираются местными органам» государственной власти. Судьи местных судов, как исудьи Верховного народного суда, также не пользуются несменяемостью инезависимостью: они несут ответственность перед местными представительнымиорганами и их постоянными комитетами.

Специальныхадминистративных судов в Китае нет, но в общих суда? есть палаты (коллегии.) поадминистративным делам. Они принимают жалобы на нарушение администрацией прав изаконных интересе! граждан и юридических лиц. В деревнях такие жалобырассматриваю! комитеты сельского населения (органы общественногосамоуправления), решения которых могут быть обжалованы в суд. В 1993 г. созданытакже арбитражные комиссии и арбитражные суды по трудовым спорам (от уезда иниже). Их решения не являются окончательными, их можно обжаловать в народный(т.е. государственный) суд.

Конституция закрепляетнекоторые общепринятые принципы правосудия, в том числе право обвиняемого назащиту. Говорится также о равноправии граждан при рассмотрении дел, о правеграждан различных национальностей использовать свой язык в судопроизводстве.

Суды рассматриваютдела, как правило, коллегиально, некоторые уголовные дела — с участием народныхзаседателей, которые избираются коллективами предприятий, учреждений и по местужительства. Не сложные гражданские и незначительные уголовные дела могут бытьрас смотрены единолично судьей.

Прокуратура. Прокурорыосуществляют надзор за законностью поддерживают обвинение в суде, участвуют врассмотрении некоторые гражданских дел, если это, в частности, вызваноинтересами государства

467

 ведут расследованиеболее сложных уголовных дел и дел, по которым грозят суровые меры наказания(следственные действия в этом случае проводят следователи при прокуратурах).

Высший органпрокуратуры — Верховная народная прокуратура во главе с генеральным прокурором.На местах создаются местные народные прокуратуры, в армии — военныепрокуратуры. Есть также транспортные и иные прокуратуры. Местные прокуратурымогут создавать свои отделения в лесных районах, в районах горнодобывающейпромышленности и других местах.

Прокуратура строится наначалах строгой централизации и иерархии, она организационно отделена от судов.Законодательство о прокуратуре требует от нее поддерживать тесную связь смассами, уметь различать и правильно разрешать, с одной стороны, противоречиямежду народом и его врагами, а с другой — противоречия внутри народа.

Генеральный прокурорназначается ВСНП, члены Верховной народной прокуратуры — Постоянным комитетомВСНП, местные прокуроры — генеральным и вышестоящими прокурорами.

§ 8.Национально-территориальная автономия в КНР

Основное населениестраны составляет нация хань (собственно китайцы), это почти 93% населения.Национальные меньшинства составляют немногим более 7%, но это свыше 100 млн.человек, а районы, где проживают национальные меньшинства, охватывают околополовины территории страны. Во многих районах национальные меньшинства живутвперемежку с ханьцами, другими национальными меньшинствами. В период проведенияэкономической реформы миграция населения усилилась, во многих национальныхрайонах число ханьцев превышает численность национальных меньшинств. Тем неменее особенности состава и размещения населения вызвали к жизни определенныеорганизационные и иные формы разрешения национального вопроса.

В Китае применяетсяпрежде всего административная форма национально-территориальной автономии вусловиях унитарного государства. Компактно проживающие национальные меньшинства(тибетцы, уйгуры, чжуаны, маньчжуры и др.) могут создавать три вида автономныхобразований: автономные районы — наиболее крупная единица, автономные округа —среднее звено, автономные уезды (таков традиционный перевод на русский языккитайских названий). В Китае существуют 5 автономных районов: Тибет, ВнутренняяМонголия, Синьцзян-Уйгурский автономный район и др., 30 автономных округов иболее 120 автономных уездов.

468

 В соответствии сзаконодательством Китая национальная автономия рассматривается как политическаяформа марксистско-ленинского решения национального вопроса, важный институтполитической системы общества. Она характеризуется как неотъемлемая частьунитарного государства, органы автономных образований выполняют обычные функцииорганов государственной власти и управления, но вместе с тем являются органамисамоуправления населения данной территории. Они обязаны, в частности, сохранятьединство страны.

Решения о созданииавтономных образований, об их границах, названиях принимаются после«всесторонних консультаций» вышестоящими органами государственной власти (дляавтономных районов это ВСНП и Постоянный комитет ВСНП, для автономных округов —провинциальные собрания народных представителей и их постоянные комитеты ит.д.). Такие решения, хотя они и принимаются для высшей ступени автономииорганами государственной власти, подтверждаются Государственным советом, послечего автономия считается созданной. Названия автономных образований зависят отместности (например, Внутренняя Монголия), от названия национальностей(Гуанси-Чжуанский автономный район) и других обстоятельств.

Основы правовогостатуса автономных образований регулируются особым разделом конституции КНР, аболее детально — специальным законом об автономных национальных образованиях.Кроме того, автономные образования принимают свои Положения об автономии,которые подлежат утверждению вышестоящими органами (Положение об автономномрайоне утверждается Постоянным комитетом ВСНП, остальные Положения —соответствующими постоянными комитетами местных представительств техадминистративно-территориальных единиц, в состав которых входит даннаяавтономия). Все Положения об автономии после их утверждения должны бытьпредставлены для контроля Постоянному комитету ВСНП.

Органы самоуправления вавтономных образованиях строятся так же, как органы государственной власти иуправления в китайских (хань-ских) районах (собрания народных представителей,их постоянные комитеты и местные народные правительства). Помимо общих функцийместных органов государственной власти и управления конституция наделяет органыавтономных образований еще и дополнительными полномочиями. Она устанавливает,что органы автономных образований на основе государственных плановсамостоятельно, с учетом местных условий ведут экономическое строительство,упорядочивают систему общественных отношений, обеспечивают рациональноеиспользование природных богатств и охрану природы, пользуются преимуществамипри разработке местных природных ресурсов. Органы самоуправления самостоятельно

464

 распоряжаются местнымифинансовыми средствами, причем 1 осударственный совет устанавливает для нихпреимущества при финансировании поступлений и расходов.

Если акты вышестоящихгосударственных органов не соответствуют местным условиям, органысамоуправления автономий могут изменять или отменять их, но с разрешениявышестоящих государственных органов. Органы самоуправления автономий ведаютделами образования, науки, культуры, имеют право внешнеэкономическойдеятельности. В судопроизводстве используется местный язык, он употребляется вшколах, издаются газеты на местных языках.

В связи с принципомпреимущественного развития национальных меньшинств в Китае проводится такназываемая коренизация кадров в автономиях: законодательство предоставляетопределенные преимущества для занятия государственных должностей лицам местныхнациональностей, а также лицам, проживающим в автономных районах, хорошознающим язык и быт местного населения. Выше говорилось также о преимуществахдля национальных меньшинств при формировании представительных органов.

Наряду с автономнымиобразованиями в Китае существуют также так называемые национальные волости, неявляющиеся формой автономии. Они не пользуются дополнительными полномочиямиавтономных образований. Это районы расселения сравнительно мелких народностей,но в управлении ими учитываются обычаи и традиции местного населения.

§ 9. Местные органыгосударственной власти, государственного управления и общественногосамоуправления

Местные органыгосударственной власти и государственного управления. В Китае 23 провинции, 5автономных районов, 3 город;

центральногоподчинения. Провинции делятся на автономные округа уезды и автономные уезды,уезды — на волости и национальные волости Правовое положение местных органовгосударственной власти и государственного управления регулируется законом оборганизации местных собраний народных представителей и местных народныхправительств различных ступеней (в редакции 1995 г.). Местными органамигосударственной власти в Китае являются собрания народных представителейадминистративно-территориальных единиц и постоянные комитеты этих собраний. Этоне органы самоуправления, а органы государственной власти. Считается, что онивыполняют не только местные, но и общегосударственные задачи. Как отмечалось,низшее звено собраний

470

 народныхпредставителей избирается непосредственно гражданами, остальные звенья —нижестоящими собраниями народных представите лей. Срок полномочий собранийнародных представителей поселков, во лостей, национальных волостей — 3 года,уездов, городских районов крупных городов и небольших городов без районногоделения, провинций — 5 лет (в отношении уездов и городов этот срок установлен с1993 г.). Депутаты не порывают с прежней работой, выполняют депутатскиеобязанности на общественных началах и имеют императивный мандат: они могут бытьдосрочно отозваны избирателями — гражданами или избравшими их собранияминародных представителей.

Полномочия собранийнародных представителей определяются в соответствии с социалистическойконцепцией советов и их иерархией. Собрания народных представителейобеспечивают исполнение на своей территории конституции, законов, политическихустановок, указов, постановлений вышестоящих местных органов государственнойвласти (все собрания народных представителей рассматриваются как составляющиеединую иерархическую систему). Они принимают местные народнохозяйственныепланы, бюджет, отчет о его исполнении, отменяют и изменяют постановленияместного народного правительства соответствующей ступени, создают другиеместные государственные органы, обеспечивают охрану социалистическойсобственности и законной частной собственности граждан, защищают права исвободы граждан, обеспечивают общественный порядок, равенство мужчины и женщиныв политических и гражданских правах, права национальных меньшинств,самостоятельность коллективных организаций в деревне.

Очередные сессиисобраний народных представителей проводятся редко: по закону не реже раза вгод, внеочередные сессии могут быть созваны по требованию 1 /5 части депутатов.

Между сессиями многиеполномочия собраний народных представителей выполняют избираемые ими постоянныекомитеты. Они создаются во всех административно-территориальных единицах, кроменизовых (волости, поселки), где обычно избираются лишь председатель и секретарьсобрания народных представителей. Постоянные комитеты — тоже местные органыгосударственной власти, но подчиненные собраниям народных представителей. Онисостоят из председателя, его заместителя, секретаря и членов. Постоянныекомитеты проводят выборы в вышестоящие собрания народных представителей, решаютвопросы политической, экономической, культурной жизни, просвещения, туризма,имеют право вносить частичные изменения в планы развития народного хозяйстватерритории, контролируют работу местных правительств, народных судов и народнойпрокуратуры соответствующей ступени, отменяют решения нижестоящих собранийнародных представителей; они

471

 принимают решения покадровым вопросам, присваивают местные пс четные звания.

Заседания постоянныхкомитетов местных собраний народных пред ставителей должны созываться не режеодного раза в 2 месяца. Текущу» работу постоянного комитета осуществляет советпредседателя постоян ного комитета, состоящий из председателя и его заместителя(замести телей).

Местные органы государственногоуправления общей компетен ции. Исполнительными органами местных собранийнародных предста вителей являются местные народные правительства, действующиен, основе двойного подчинения: своему собранию народных представите лей (и егопостоянному комитету между сессиями собрания), а также вышестоящему местномународному правительству. Местные народные правительства избираются собранияминародных представителей. Все они находятся под единым руководствомГосударственного совета, образуя единую вертикаль. Местные народныеправительства выполняют решения собраний народных представителей и ихпостоянных комитетов постановления и распоряжения вышестоящих административныхорга нов, выполняют местные планы развития народного хозяйства. Для ре шенияконкретных задач в них создаются отделы и управления, имеете;

штатный аппаратгосударственных служащих.

С согласия народныхправительств провинций народные правитель ства уездов и автономных уездов могутобразовывать районы, не являю щиеся административно-территориальными единицами,и создавать рай-онныеуправы — промежуточное звено между уездными и нижестоящимиорганами, а в городах без районного деления — квартальные канцелярии —промежуточное звено между городской администрацией и комитетами городскогонаселения (самодеятельными организациями). Е районах и городских кварталахсобрания народных представителей не избираются.

Общественноесамоуправление. В соответствии с конституцией КНР по месту жительства создаютсякомитеты городского населения и комитеты сельского населения. Это низовыемассовые организации самоуправления («самодеятельные организации»), с помощьюкоторых население осуществляет «самоуправление, самовоспитание исамообслуживание». Они охватывают территорию, где проживают 100— 200 семей.Комитеты состоят из председателя, заместителя, 3—7 членов, которые работают наобщественных началах. Они избираются жителями деревни или городского кварталапутем прямых выборов сроком на 3 года (ранее составлялись из старост группнаселения сроком на один год). Право избирать и быть избранными в комитетыимеют граждане, достигшие 18 лет. Комитеты населения решают местные дела своейтер-

472

 ритории, рассматриваютмелкие гражданские споры, информируют местное народное правительство опредложениях населения, пропагандируют конституцию, законы, государственнуюполитику, воспитывают граждан в духе соблюдения законов и заботы обобщественной собственности, осуществляют мероприятия по строительствусоциалистической духовной культуры.

Комитеты населениязанимаются и административной деятельностью: по указаниям волостных (городских)правительств выполняют функции управления, участвуют в охране общественногопорядка, ведут набор в армию, закупку зерна, осуществляют меры по планированиюдеторождения, принимают необходимые меры в случае стихийных бедствий. Вкачестве административного органа они образуют примирительные комиссии,комиссии по охране общественного порядка, по здравоохранению и др.

Комитеты собираютсредства у населения на необходимые расходы или получают эти средства отразличных организаций. На содержание самих комитетов (канцелярия и др.)средства выделяют местные народные правительства.

 Глава 21 ОСНОВЫКОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ЯПОНИИ

Япония (в официальномназвании государства нет упоминания об империи) по размерам территорииприблизительно равна Германии, но в ней проживает в полтора раза большенаселения — около 125 млн. человек. Это высокоразвитая страна. Она занимаеттретье место в мире по объему ВВП (после США и Китая) и шестое — по доле ВВП надушу населения (наряду с Швейцарией и Люксембургом).

В отличие от западныхобществ, где право рассматривается прежде всего как средство урегулированияконфликтов, в Японии, как и во многих других восточных обществах, несмотря навысокий уровень развития страны, в основе общественного регулирования, в томчисле правового, лежит стремление избежать конфликтов. Управление государствомво многом определяется системой традиционных ценностей и обязательств(например, «добро» «сверху» предоставляется за определенные обязанности«внизу»).

§ 1. Конституция Японии

Подготовка и принятиеконституции. Первоначальный проект конституции Японии был подготовленправительством Японии при участии группы советников в 1946 г., вскоре послепоражения Японии во второй мировой войне. Он сохранил многие положения первой,консервативной конституции страны 1889 г., закреплявшей огромную властьимператора и милитаристско-бюрократическую систему. Проект был представлен впарламент, н, о вызвал отрицательную реакцию японской общественности и Дальневосточнойкомиссии, созданной странами-победительницами. В результате проект былфактически отозван и по настояниям Дальневосточной комиссии правительствопредставило в парламент новый текст, разработанный, по существу, в штабеамериканских оккупационных войск. При подготовке второго проекта былииспользованы некоторые принципы англосаксонского права, новые моменты развитияконституционного права в мире (например, положения о социально-экономическихправах граждан), а также частный проект конституции,

474

 подготовленный группойяпонских авторов на базе Веймарской конституции Германии 1919г.

Второй проект,преодолев сопротивление реакционных кругов, был принят парламентом осенью 1946г. и, получив одобрение Дальневосточной комиссии, вступил в силу 3 мая 1947 г.

Основные положенияконституции. Конституция Японии — небольшая по объему: она состоит из 103кратких статей. В отличие от конституции 1889 г. она провозглашает принципнародного суверенитета. Император лишен власти и остался лишь символом нации.Высшим же органом государства и единственным законодательным органомпровозглашен парламент. В конституции говорится о некоторых общих ценностяхчеловечества, о необходимости следовать всеобщим принципам политической морали,о том, что ни одно государство не должно исходить только из своих интересов иигнорировать интересы других.

При созданииконституции Японии был учтен печальный опыт военного разгрома страны,осуществленного с применением Соединенными Штатами ядерного оружия: конституциясодержит принципиальные антивоенные положения. В ней говорится, что японскийнарод преисполнен решимости не допустить ужасов новой войны в результатедействий правительств. В конституции есть специальная глава «Отказ от войны»,содержащая одну статью (ст. 9), которую неоднократно, но безуспешно пыталисьревизовать японские реакционные круги. Она устанавливает, что японский народ навечные времена отказывается от войны как суверенного права нации, а также отугрозы силой или применения вооруженных сил как средства разрешениямеждународных споров. С этой целью, гласит конституция, никогда не будутсоздаваться сухопутные, военно-морские и военно-воздушные силы, а также другиесредства войны. В Японии имеется Корпус обороны — по существу, вооруженные силыстраны, но на его содержание тратится приблизительно 1 % государственногобюджета. Против возрождения милитаризма направлено также положение конституциио том, что правительство страны должно состоять только из гражданских лиц.

Японская конституциясодержит широкий перечень прав и свобод граждан. Наряду с традиционными личнымиправами, положениями об упразднении привилегированных сословий (княжества,пэрства и др.), содержащимся в ней перечнем традиционных политических прав(свобода слова,' объединения и др.) конституция закрепляет некоторыесоциально-экономические права (на труд, образование и др.).

Конституцияустанавливает систему органов государства и их отношения, характерные дляконституционной монархии. По форме территориально-политического устройстваЯпония является унитарным го-

475

 сударством с широкойместной автономией административно-территориальных единиц (на практике этаавтономия уже, чем по закону). В стране существует демократическийгосударственный режим.

Изменение конституции.Конституция предусматривает довольно жесткий порядок ее изменения. Оно возможнотолько по инициативе парламента, для внесения поправок необходимо согласие 2/3общего числа членов каждой из двух его палат. После этого поправки должны бытьпереданы для утверждения на референдуме или должны быть вторично рассмотрены иодобрены новым составом парламента, для чего могут проводиться специальныевыборы в парламент. После завершения одной из этих процедур изменениеконституции считается состоявшимся. В конституцию Японии с 1947 г. поправки невносились.

Конституционныйконтроль. Окончательное решение по вопросу о неконституционности нормативногоакта (закона, указа, административного акта) в Японии, как и в США, принимаетВерховный суд. Однако в отличие от США вопрос о конституционности обсуждается ирешается вне связи с рассмотрением уголовного или гражданского дела. В Японииподается специальный иск о неконституционности акта в суд первой инстанции идело по иерархии может быть доведено до Верховного суда. Этот суд в Японииконсервативен и очень редко признает нормативные акты неконституционными: завесь период его деятельности неконституционным признано лишь одно положениезакона.

§ 2. Основы правовогостатуса личности

Основы правовогостатуса личности закреплены в главе конституции, которая называется «Права иобязанности народа». Ее положения исходят из концепции прирожденных,естественных прав человека, эти права рассматриваются конституцией как «вечные,нерушимые права, принадлежащие настоящему и будущим поколениям». Однако, сдругой стороны, на регулировании правового статуса личности отразилась иконцепция «предоставленных прав». В конституции говорится, что перечисленные вней права предоставляются и гарантируются. Наконец, осуществление прав и свободличности конституция связывает с ролью общества, с деятельностью народа.Говорится, что свободы и права должны поддерживаться постоянными усилияминарода, что народ (а не только личность) должен воздерживаться отзлоупотребления правами и свободами и несет полную ответственность за использованиеих в интересах общественного благосостояния.

Конституция придаетбольшое значение принципу равноправия граждан, преодолевая прежние традициияпонского общества. В ней

476

 говорится оравноправии перед законом, о недопустимости дискриминации по какой-либо причинеи привилегий (особо оговаривается, что любые награды действуют только при жизниданного лица), запрещается рабство, принудительный труд (кроме наказания запреступление), провозглашается равноправие полов. Как отмечалось, ликвидируютсядворянские титулы.

Средисоциально-экономических прав конституция называет право собственности, котораяне должна противоречить общественному благосостоянию (допускаетсянационализация частной собственности в публичных интересах за справедливуюкомпенсацию), право на труд, «право трудящихся» на создание своих организаций(имеются в виду прежде всего профсоюзы), на коллективные переговоры иприменение коллективных действий (в частности, забастовок), равное право наобразование в соответствии со своими способностями (обязательное обучение детейбесплатно), причем государство и его органы должны воздерживаться отрелигиозного обучения, право на поддержание минимального уровня здоровой икультурной жизни, свободу научной деятельности.

Наряду с традиционнымиполитическими правами (избирательное право, право на объединение, свободасобраний, слова, печати и иных форм выражения мнений и др.) конституция говорито других политических правах: о праве народа избирать публичных должностных лици отстранять их от должности (в связи с этим в Японии существует, в частности,определенный порядок отзыва избирателями глав администраций местныхадминистративно-территориальных единиц), о праве обращаться с мирнымипетициями, о возмещении ущерба, смещении публичных должностных лиц, о введении,исправлении, отмене законов.

Конституция гарантируетличные свободы: право на жизнь, свободу и стремление к счастью, что является,как сказано в ней, главным предметом заботы государства; право на возмещениеубытков от незаконных действий государства и должностных лиц; право на свободусовести (никакие религиозные организации не должны получать привилегии отгосударства и пользоваться политической властью), неприкосновенность личности(арест возможен на месте преступления или на основании приказа компетентныхработников органов юстиции; при задержании задержанному в открытом суде вприсутствии адвоката должны быть немедленно сообщены основания задержания),право на неприкосновенность жилища, документов и имущества (обыски и выемкивозможны только на основании приказа компетентных юридических органов); свободувыбора места жительства, профессии, выезда за границу. Детально регулируютсявопросы брака, который должен заключаться только на основании взаимногосогласия сторон и существовать при условии со-

477

 трудничества иравноправия мужчины и женщины, уважения личного достоинства.

Конституция содержитположения об обязанностях народа и индивидов. Говорится об обязанностияпонского народа воздерживаться от злоупотребления правами и свободами, обобязанности населения платить налоги и трудиться.

§ 3. Основы правовогостатуса общественных объединений

В соответствии сконституционным правом на объединение в Японии существует множество различныхорганизаций: профессиональных, молодежных, женских и других, которые зачастуюпримыкают к определенным партиям и ориентируются на них. Очень много в Японииполитических партий, которые исчезают и воссоздаются вновь. Поскольку закондает возможность любому лицу, выдвигающему свою кандидатуру на выборах,объявить себя и своих сторонников политической партией (бывали случаи во времяизбирательных кампаний, когда «партия» состояла из мужа и жены), во времявыборов возникают десятки тысяч партий, особенно местных. Всего в Япониизарегистрировано 10 тыс. партий, но подавляющее большинство действует только наместном уровне, в тех или иных административно-территориальных единицах. Наобщенациональном уровне значительным влиянием пользуются лишь несколько партий.

Длительное время (почтисорок лет) в Японии существовала многопартийная система с одной доминирующейЛиберально-демократической партией. Она неизменно получала большинство голосовв нижней палате парламента и формировала правительство. Другие партии (включаяодно время и Коммунистическую) были довольно широко представлены в парламенте,но в правительстве не участвовали. После того как ЛДП потерпела поражение навыборах 1993 г., в Японии вслед за рядом парламентских кризисов с частойотставкой правительств стала формироваться многопартийная система, на базекоторой создается коалиционное правительство (один из составов правительствавключал представителей семи партий). В настоящее время правительствосформировано из представителей ЛДП, Социал-демократической партии(существовавшей ранее под названием Социалистической партии и бывшей постояннымпротивником либерал-демократов) и небольшой партии Сакигакэ («Предвестник»).После выборов в парламент 1996 г. правительство создано на базе этих же партий,но позиции ЛДП в нем упрочились.

Либерально-демократическаяпартия (около 3 млн. членов) — партия, стоящая на консервативных позициях, ноближе к центру. Она тесно

478

 связана с крупнымбизнесом (ее лидеры, премьер-министры, неоднократно уличались в незаконномполучении крупных средств от монополий и в простом взяточничестве), с высшимичиновниками; ее поддерживают средние предприниматели, значительная частькрестьян; есть в ней и рабочие. Партия неоднородна по своим политическимустановкам, в ней всегда существовали и существуют различные фракции. Лидер(председатель) партии избирается на съезде, но на деле занимает свой пост врезультате согласования позиций руководителей фракций. Он пользуется большимиправами, но может занимать свой пост только в течение двух лет. Партиявыступает за либерализацию экономики, ограничение государственноговмешательства и государственных расходов на социальные нужды.

Социал-демократическаяпартия Японии (до 1991 г. — Социалистическая) насчитывает лишь приблизительно70 тыс. членов, но является второй по влиянию партией в стране. Ее основнойлозунг — демократический социализм, но при изменении названия и принятии новойпрограммы в 1996 г. партия пересмотрела прежние установки с более правыхпозиций. Она опирается прежде всего на часть профсоюзов, в ее состав входятзначительная часть рабочих, крестьяне и интеллигенция, средние и мелкиепредприниматели.

Третья партия вправительственной коалиции — Сакигакэ («Предвестник») — это малочисленнаяконсервативная партия, представляющая собой группу членов ЛДП, вышедшую из неев результате фракционной борьбы.

Влиятельную силу,имеющую свои организации во всех префектурах (высшем звенеадминистративно-территориального деления), представляет Коммунистическая партияЯпонии (более 400 тыс. членов). Несмотря на свое название, она не является марксистско-ленинскойпартией, только отдельные пункты ее программы связаны с этим учением. Впоследние годы численный состав и влияние этой партии уменьшаются.

Партия демократическогосоциализма — вышедшая из Социалистической партии правая группировка, но помногим вопросам продолжающая сотрудничать с ней (в настоящее время — сСоциал-демократической партией). Она опирается на одно из крыльев Японскойконфедерации профсоюзов — на Всеяпонскую конфедерацию труда, на мелкихгородских бизнесменов; в партии состоят также рабочие, интеллигенция.

Партия чистой политики(Комэйто) насчитывает около 190 тыс. членов. Она провозглашает идею построениягуманного социализма на базе «буддийской демократии», составными элементамикоторой являются сдержанность, постоянство и гармония. В условиях парламентскихкризисов 90-х годов возникли три влиятельные, но неустойчивые пар-

479

 гии: Новая партияЯпонии, Партия новых рубежей. Партия обновления Японии.

Как и во многих другихстранах, в Японии существуют три вида предпринимательских союзов, защищающихинтересы предпринимателей. Федерация экономических организаций Японии (более100 предпринимательских объединений) прежде всего формулирует стратегическиетребования к экономической политике правительства, Японская торгово-промышленнаяпалата (включает около 500 региональных торгово-промышленных палат) занимаетсятекущими делами своих членов, выдает удостоверения о происхождении товаров,выполняет некоторые другие функции административного характера, касающиесяпредпринимателей, в соответствии с законодательством. Японская федерациянанимательских организаций выступает как сторона, представляющаяпредпринимателей в отношениях с профсоюзами.

Японские организациипредпринимателей тесно связаны с верхушкой Либерально-демократической партии.Эта связь установилась, когда партия бессменно стояла у власти. Есть она итеперь, тем более что эта партия играет ведущую роль в коалиции.Предпринимательские организации тесно связаны с бюрократическим аппаратом (вЯпонии, пожалуй, один из наиболее разветвленных и сильных бюрократическихаппаратов по управлению государством); их члены участвуют в различных имногочисленных консультативных советах при правительстве и министерствах.Организации предпринимателей и сами активно устанавливают такие связи, создаваябольшое число специализированных комитетов (по вопросам экономическогозаконодательства, промышленности, торговли и др.), которые сотрудничают сгосударственными чиновниками.

Социально-экономическойорганизацией рабочих и служащих являются профсоюзы, в которых состоитприблизительно лишь пятая часть всех работающих. После самороспуска и слияниянекоторых организаций в Японии существуют три профсоюзных центра. Наиболеекрупным из них является Японская конфедерация профсоюзов (Сиренго), объединяющаяоколо 80% всех членов профсоюзов (9 млн.). Она поддерживает связи и с ЛДП, и сСоциал-демократической партией. Национальная федерация профсоюзов Японии (более16% членов профсоюзов) ориентируется на Компартию Японии. Третьим профцентромявляется Национальный совет связи профсоюзов (менее 4% всех членов профсоюзов).Законодательство устанавливает регистрацию профсоюзов, запрещает им выдвижениеполитических требований, но организация экономических забастовок свободна.Стихийных забастовок в Японии почти не бывает, они носят регулярный иорганизованный характер «весеннего» и «осеннего наступления», когда профсоюзывыдвигают экономические требования.

480

 Большое влияние наобщественное мнение оказывает пресса. В Японии издается 104 ежедневные газеты,выходят многие другие периодические издания, существуют три крупныхинформационных агентства (Киодо цусин, Дзидзи цусин, Джапан пресс сервис).Действует законодательство о средствах массовой информации, аналогичноезаконодательству других стран с демократическим режимом.

§ 4. Правовоерегулирование институтов непосредственной демократии

Из институтовнепосредственной демократии конституция Японии более или менее детально говориттолько о выборах. В связи с закреплением прав граждан упомянуто также право народаотстранять публичных должностных лиц от должности, в связи с чем в Япониисуществует законодательство об отзыве избранных должностных лиц и депутатов, нотолько на местном уровне, а также другие институты непосредственной демократиина местах. О референдуме конституция не упоминает, и общегосударственныереферендумы в Японии не проводились (кроме предусмотренного конституциейспецифического референдума раз в 10 лет об отзыве членов Верховного судаЯпонии). Народная законодательная инициатива практически неизвестна Японии,хотя в законе о местной автономии избирателям предоставляются некоторые праваэтого рода по отношению к решениям местных органов.

Выборы. Конституциясодержит лишь некоторые принципиальные положения, относящиеся к избирательномуправу и выборам. Она устанавливает «всеобщее избирательное право длясовершеннолетних», тайное голосование, недопущение дискриминации визбирательных правах, в том числе по мотивам пола, имущественного положения илидоходов, говорит о том, что все публичные должностные лица (в том числеизбираемые) являются слугами всего общества, а не какой-либо его части.

Согласно конституции,все важные вопросы, касающиеся выборов, могут регулироваться только законом.Это закон о выборах публичных должностных лиц 1950г., неоднократно изменявшийсяи дополнявшийся (последний раз в 1994 г.). Он устанавливает, что активнымизбирательным правом пользуются граждане (японцы), достигшие 20-летнеговозраста, проживающие в избирательном округе не менее трех месяцев (цензоседлости) и включенные в списки избирателей (эти списки обновляются ежегодно).Правом быть избранным в нижнюю палату парламента — палату представителей —пользуются граждане, достигшие 25 лет, в верхнюю палату — палату советников —30 лет. Для регистрации кандидаты в нижнюю палату и в сенат вносятизбирательный залог, причем

481

.

 залог для кандидатов всенат в полтора раза выше. Сумма залога удваивается, если кандидаты выдвигаютсясписком. Избирательный залог не возвращается кандидату в нижнюю палату, если онне набрал пятой части голосов, а кандидату в верхнюю палату — если он не набралвосьмой части голосов от того частного, которое получается при делении числаподанных голосов на число кандидатов, баллотирующихся по избирательному округу.

До 1996 г. избирательныеокруга на выборах в нижнюю палату парламента были многомандатными. Законом 1994г. изменено число депутатских мандатов — 500 вместо прежних 511. Теперь(впервые в 1996 г.) 300 депутатов избираются по одномандатным округам помажоритарной системе относительного большинства, а 200 — по одиннадцати крупнымрегиональным округам по пропорциональной системе (следовательно, от каждоготакого округа в среднем избирается 19—20 депутатов). При такой смешаннойсистеме каждый избиратель имеет два голоса. Избирательные округапересматриваются каждые пять лет при проведении переписи населения, но тем неменее между ними существует большой разрыв.

Палата советников такжеизбирается по смешанной системе, в результате чего на выборах в этот организбиратель имеет два голоса. Из общего количества советников (252) 152избираются от округов, которыми являются префектуры и столица (всего 48округов); от каждого округа избираются от двух до шести советников. Один голосизбиратель подает за того или иного кандидата по округу. Избранными считаютсякандидаты, набравшие такое число голосов, которое равно или больше частного,полученного при делении действительного большинства голосов, поданных поокругу, на число избираемых от округа советников. Остальные 100 советниковизбираются по общенациональному избирательному округу по спискам партий сприменением вычисления квоты по системе д'0ндта. Второй голос избиратель вданном случае подает за партию, а не за конкретного кандидата.

Выборы в однопалатныеместные представительные органы (собрания префектур, городов, деревень), атакже должностных лиц исполнительной власти (губернаторов префектур, мэровгородов и др.) производятся по сходным правилам: выборы собраний — по смешаннойсистеме, должностных лиц — по мажоритарной. Губернатором может быть избранолицо, проживающее в данной префектуре и достигшее 30 лет; мэр города и старостадеревни должны проживать в данном месте и иметь возраст не менее 35 лет.

В Япониизаконодательство устанавливает жесткие правила предвыборной агитации. Она длитсятолько две недели. Кандидаты за счет государственной казны могут выступатьтолько один раз по радио и один раз

482

 по телевидению по пятьс половиной минут. Государство оплачивает пятикратную газетную рекламу 6 х 9 см(обычно с портретом кандидата), один цветной плакат (определенным тиражом,одинаковым для всех кандидатов), 350 тыс. открыток для рассылки избирателям,устанавливает лимит бензина для поездок на периферию в микроавтобусе.Кандидатам запрещаются обход домов избирателей для агитации, агитация противдругих кандидатов и любые формы оскорблений. Афиши расклеиваются только вспециальных местах, на особых стендах, за нарушение полагается штраф (на делеэто положение часто нарушается).

На голосование японскихизбирателей основное влияние оказывают не политические пристрастия, а чувствапризнательности, родства, иные неформальные связи. Часто места покойныхдепутатов переходят к их родственникам, за которых голосуют избиратели.

Местная инициатива иотзыв. Как отмечалось, закон о местной автономии 1947 г. предусматриваетнекоторые специфические формы прямой демократии для участия избирателей вуправлении административно-территориальными единицами. Во-первых, пятая частьизбирателей вправе требовать, чтобы глава местной администрации (губернатор,мэр и др.) обратился в местный представительный орган (собрание) с просьбойпринять или отвергнуть какое-либо решение (за исключением вопросовналогообложения и финансов). Глава местной администрации должен созвать дляэтого собрание на сессию в течение 20 дней. Во-вторых, если должностное лицо,по мнению избирателей, плохо выполняет свои обязанности, пятая частьизбирателей может потребовать от главы исполнительной власти даннойадминистративно-территориальной единицы обеспечить выполнение им своих обязанностей.В-третьих, не менее трети избирателей могут обратиться в комиссию по контролюза выборами с предложением о роспуске местного собрания. Проводитсяголосование, собрание распускается, если за это проголосовало большинствоизбирателей, участвовавших в голосовании. В-четвертых, главы администраций идругие местные выборные должностные лица могут быть отозваны в таком жепорядке. Но отзыв возможен не ранее чем через год после их избрания ивступления в должность.

§ 5. Законодательнаявласть

Согласно конституции,единственным законодательным органом в Японии является парламент.

Структура парламента.Японский парламент состоит из двух палат — палаты представителей (нижняя) ипалаты советников (верхняя), которые избираются указанными выше способами.Палата пред-

491

 ставителей избираетсяна 4 года в количестве 500 депутатов (до 1996 г. — 511), палата советниковсостоит из 252 советников, избираемых на 6 лет, но с ротацией каждые три годанаполовину. Палата представителей может быть досрочно распущена актомимператора по требованию правительства (Кабинета министров), верхняя палатароспуску не подлежит.

Депутаты и советникиимеют свободный мандат, пользуются ограниченным депутатским иммунитетом: они немогут быть арестованы в период сессии, а если арест произведен до сессии, то потребованию соответствующей палаты они должны быть освобождены на период сессии.Однако член парламента может быть исключен в любое время из состава любойпалаты резолюцией большинства присутствующих членов палаты (при наличии кворума).Депутаты и советники пользуются индемнитетом, являются профессиональнымипарламентариями и получают вознаграждение из государственной казны.

Внутренняя структурапалат аналогична, она определяется законом о парламенте и регламентами палат.Каждая палата избирает на весь срок полномочий председателя, вице-председателя,временного председателя (он ведет заседания в случае невозможности выполнениясвоих обязанностей первыми двумя должностными лицами), председателей постоянныхкомитетов (комиссий) и генерального секретаря палаты (последний избирается неиз числа депутатов и занимается организационными вопросами). В палатахсоздаются партийные фракции, играющие решающую роль при распределениируководящих постов в палатах и других должностей, а также при распределениидепутатов по постоянным комиссиям. В палате представителей имеется 18постоянных специализированных комиссий, в палате советников — 16. Их профильобычно соответствует различным сферам общественной жизни и управления (комиссиипо иностранным делам, по сельскому хозяйству и др.); в Японии они тесно связаныс работой соответствующих министерств, с чиновничьей бюрократией, хотя онивправе контролировать работу министерств. Каждый парламентарий обязан бытьчленом одной-двух комиссий. Председатель комиссии избирается из членовпартийной фракции, имеющей наибольшее представительство в комиссии, но на делеэто решается заблаговременно йри дележе председательских мест в ходепереговоров между лидерами фракций.

Комиссии проводят двавида заседаний: рабочие и общие. На первых обсуждаются наиболее важные вопросы,обычно присутствует министр, а иногда и премьер-министр, другойвысокопоставленный чиновник. На общих заседаниях рассматриваются менее важныевопросы, они проходят чаще при участии парламентских секретарей (заместителейминистра, представляющих его в парламенте). Как и в других странах, комис-

WA

 сии в Японии играютрешающую роль при рассмотрении законопроектов их судьба обычно предопределяетсярешением комиссии.

В каждой палате имеютсязаконодательные бюро — особый внут ренний орган, который помогает депутатам вработе над законопроекта ми, контролирует прохождение правительственныхзаконопроектов Бюро имеют собственный аппарат, несколько отделений, в которыхрабо тают профессиональные государственные служащие. Эта форма опять такиобеспечивает тесные связи парламента с японской разветвленной бюрократией.

В палатах создаютсясекретариаты из служащих, не являющихся парламентариями; руководит имигенеральный секретарь палаты. Для обслуживания депутатов и советников имеютсяразличные исследовательские, справочные административные службы, большаябиблиотека где более 150 служащих работают над подготовкой по просьбе депутатаразличных исследовательских и справочных материалов.

Полномочия парламента.Главной задачей японского парламента как и парламентов других демократическихстран, является законода тельство, в частности определяющее государственныедоходы и расхо ды — государственный бюджет. Конституция устанавливает, чтопарла мент является единственным законодательным органом, глава государ ства(император) в законодательстве не участвует и права вето в отноше нии принятыхзаконов не имеет.

Главную роль взаконодательном процессе в Японии, как и во многиз других странах, играетпалата представителей, поскольку в определен ных случаях акты, принятые ею,становятся законами без согласия верх ней палаты: нижняя палата преодолеваетвето верхней путем вторичной принятия закона большинством в 2 / 3 голосов,причем голосов присутст вующих (кворум в Японии — 1/3 состава), а не общегосостава палаты Закон о государственном бюджете также может быть принят безучасти;

верхней палаты, еслиисчерпаны все пути для соглашения. Нижняя пала та имеет и другие преимущества.

Подавляющее большинствозаконопроектов в Японии, как и в других странах, поступают на рассмотрениепарламента от правительства (внести законопроект могут также 20 депутатов или10 советников), но в Японии это происходит после тщательной бюрократическойпроработки, которая продолжается и во время обсуждений в парламенте. Законыобычно разрабатываются в департаментах министерств, после чего проектпередается руководству министерства, доходит до министра, идет в канцеляриюпремьер-министра (она по своему рангу приравнена к министерству), затем к премьер-министруи только потом от имени правительства представляется в парламент. Но и послеэтого законопроекты еще не подлежат рассмотрению на пленарном заседании, хотябы в виде

485

 первого чтения. С нимиработают в законодательном бюро палаты и параллельно, а часто и после этого, —в соответствующей постоянной комиссии. Здесь проект также проходит длительнуюпроцедуру изучения и согласовании (нередко создаются специальные подкомиссиидля изучения проекта), и лишь после принятия комиссией положительного решенияон выносится на пленарное заседание, где обсуждается обычно в двух чтениях(общая дискуссия и одновременно постатейная дискуссия с докладом постояннойкомиссии, а затем принятие в целом).

После этогозаконопроект поступает в верхнюю палату, которая в течение 60 дней должнаодобрить или отклонить решение нижней палаты. Если она не сделает ни того, нидругого в течение этого срока, проект считается отклоненным. В случаеотклонения нижняя палата может преодолеть вето верхней указанным выше способом,но может и потребовать создания паритетной согласительной комиссии (по 10членов от каждой палаты), или проводится совместное заседание палат. Есликомиссия не выработает компромиссный вариант или этот вариант не будет принятпалатами, закон считается принятым в тексте нижней палаты и подлежитопубликованию. На совместном заседании палат решение принимается большинствомголосов общего числа парламентариев, и нижняя палата в силу ее большейчисленности имеет преимущество.

Законопроект о бюджете,как и в других парламентах, сначала представляется в нижнюю палату. Обсуждениебюджета проходит при обязательном участии премьер-министра и всех министров. Вобсуждении этого проекта могут участвовать представители общественности,граждане. Каждый гражданин может подать заявку на участие в дискуссии побюджету, и председатель бюджетной комиссии парламента обычно отбирает несколькочеловек из числа подавших заявки для выступлений в прениях.

Если палата советниковне одобрит решение по бюджету, принятое нижней палатой парламента (в данномслучае для этого верхней палате предоставляется не 60, а 30 дней), и согласиене будет достигнуто на совместном заседании палат, принятым считается закон обюджете в редакции нижней палаты.

Голосование впарламенте по законопроектам и другим решениям может осуществляться различнымиспособами: вставанием (ведется подсчет), тайным голосованием бюллетенями(парламентарии получают два бюллетеня белого и голубого цвета: первый означает«за», второй — «против»), бюллетенями при поименном голосовании (в этом случаечлен парламента прикрепляет к бюллетеню карточку со своей фамилией), опросом(председатель спрашивает, есть ли возражения, и если их нет, решениепринимается, если возращения есть, используется иная форма голосования).Голосование и обсуждение в японском парламенте

486

 зачастую происходятдовольно бурно, нередко парламентарии вступаю"

в драку.

Принятый законподписывается министром, ответственным за еп выполнение, и премьер-министром инаправляется на подпись императо ру. Император должен подписать закон в течение30 дней и опубликовал его. Закон вступает в силу через 20 дней послеопубликования.

Из числа других высшихорганов государства японский парламен-;

формирует лишьправительство (Кабинет министров): глава государства является пожизненным,Верховный суд формируется не парламентом. Парламент (нижняя палата)осуществляет контроль за деятельностью правительства путем вопросов напленарных заседаниях, приглашения министров на заседания постоянных комиссий,но главной формой кон троля является интерпелляция, для внесения которой вЯпонии суще ствует упрощенный порядок. Право подать интерпелляцию в письмен нойформе принадлежит каждому депутату нижней палаты (делается это черезпредседателя палаты). При отказе председателя принять интерпелляцию депутатможет обратиться непосредственно к пленарному заседанию. Ответ на интерпелляциюв устной или письменной форме должен быть дан в течение 6 дней, по результатамответа проводится голосование.

Парламентскиерасследования вправе проводить любая палата, для чего создаются специальныекомиссии. В ряде случаев деятельность таких комиссий приводила к отставке дажепремьер-министров, уличенных в финансовых злоупотреблениях и взяточничестве(впоследствии — к их осуждению). Формой парламентского контроля является такжеобщая дискуссия по политике правительства в начале каждой сессии, когда сизложением политики правительства выступает премьер-министр, а вслед за ним ополитике своих ведомств говорят министры иностранных дел и финансов.

Сессии и заседанияпарламента. Очередные сессии парламента созываются один раз в год. Внеочереднаясессия может быть созвана по требованию четверти общего числа членов одной изпалат (другая палата тогда тоже обязана собраться) или Кабинета министров. Вовремя роспуска нижней палаты Кабинет министров может созвать чрезвычайнуюсессию палаты советников, но меры, принятые на такой сессии, рассматриваютсякак временные и теряют силу, если не будут одобрены нижней палатой в течение 10дней после ее первого заседания.

Для заседаний палатнеобходим кворум — присутствие не менее 1/3 членов парламента. Заседанияпостоянных комиссий действительны при участии 2/3 их членов.

 § 6. Исполнительнаявласть

Теоретически к ветвиисполнительной власти в соответствии с концепцией разделения властей могут бытьотнесены император (глава государства) и правительство (Кабинет министров), нона деле властью обладает только правительство. Конституция устанавливает, чтоисполнительную власть осуществляет Кабинет министров.

Император. В Япониидействует салическая система престолонаследия: трон передается старшему сыну,женщины наследовать престол не могут. Царствование каждого императорапровозглашается особой эрой, с даты восхождения на трон нового императораведется официальное летосчисление (с 1989 г. — эра императора Акихито). Всоответствии с законом об императорском доме 1947 г. порядок наследованияобеспечивает Совет императорского дома, в составе которого два членаимператорской семьи, премьер-министр, председатели и вице-председатели палат,один член Верховного суда.

По традиции жизньимператора, которого раньше считали «сыном неба», имеющим божественноепроисхождение (от божественного происхождения впервые отказался императорХирохито в 1946 г.), а также его семьи была окружена таинственностью,государственные чиновники, императорский двор ограждали его от контактов спростым народом. Но в последние годы возросла открытость жизни императора и егосемьи (жена императора Акихито родом из простой семьи).

Император — лицонеприкосновенное и не несущее какой-либо ответственности — гражданской,уголовной, административной. За его действия отвечают правительство, министры.Император и члены его семьи получают по цивильному листу средства изгосударственного бюджета на свои нужды, но размер этих средств невелик.Повседневными делами императора и его семьи занимается управлениеимператорского двора, состоящее при канцелярии премьер-министра. Любоеимущество может быть передано членам императорской семьи и любые дары полученыими только с разрешения парламента.

Как по конституции, таки фактически император не обладает личной властью. В отличие от прежнегопорядка он является лишь символом единства государства и единства народа,лицом, обязанным своим положением народу (ст. 1 конституции). Император необладает полномочия ми государственной власти, все его действия, связанные сгосударственными делами, осуществляются только по совету и с согласия Кабинет,министров. Император выполняет главным образом церемониальны) функциивнешнеполитического характера, присутствует на официальных торжествах,национальных праздниках, подписывает документы представляемые емупремьер-министром.

488

 На основании решенияКабинета министров император осуществляет следующие функции: промульгируетпоправки к конституции, законы, публикует указы правительства, международныедоговоры, созывает парламент на сессии и распускает нижнюю палату, назначаетдату выборов в парламент, заверяет назначения и отставки министров и некоторыхдругих высших должностных лиц, подтверждает полномочия послов и посланников,принимает иностранных послов и их верительные грамоты, подтверждает объявлениеамнистии, жалует награды и почетные звания. По решению парламента он назначаетпремьер-министра, по представлению последнего — членов Кабинета и главногосудью Верховного суда.

Большая часть этихполномочий традиционно присуща главе государства, хотя конституцией Японииимператор не характеризуется как глава государства. Он юридически безвластен,не занимается государственной политикой, но по традиции оказывает влияние наполитическую и идеологическую жизнь страны.

Кабинет министров.Кабинет состоит из премьер-министра, министров (их в настоящее время 12) игосударственных министров (их 8), которые являются обычно советникамипремьер-министра (он может давать им также отдельные управленческие поручения,а иногда даже поручает управление некоторыми сферами общественной жизни). Теили иные государственные министры по традиции руководят отдельнымиподразделениями канцелярии премьер-министра. В состав Кабинета входят такжеминистр Кабинета (нечто вроде управляющего делами правительства) и начальникзаконодательного бюро — органа, через который проходят все законопроектыправительства (они в Японии готовятся очень скрупулезно).

По конституции не менееполовины министров должны быть избраны из числа членов парламента (на практикевсе министры обычно рекрутируются из парламентариев) и утрачивают депутатскиймандат при назначении на должность министра. Министры пользуются определеннымигарантиями при привлечении к судебной ответственности: для этого необходимосогласие премьер-министра. Министры в Японии обычно не являютсяпрофессионалами, это партийные политики. Они часто сменяются и не вникаютглубоко в дела своих министерств. Реальными руководителями министерстваявляются административные главы аппарата министерства. В деятельностиправительства, как и в деятельности парламента, велика роль профессиональнойбюрократии.

Правительствоформируется обеими палатами парламента (на деле — нижней палатой), ноофициально назначается указом императора. Сначала каждая палата парламентаизбирает кандидата в премьер-министры (до 1993 г. это был лидерЛиберально-демократической партии, ныне им является лидер правящей коалиции).Поскольку каждая из

489

 палат вправе выдвинутькандидатуру премьер-министра, между ними могут возникнуть разногласия. Притаких разногласиях, а также в том случае, если в течение 10 дней после началасессии парламента верхняя палата не предложит свою кандидатуру, решениемпарламента о кандидатуре премьер-министра считается решение нижней палаты.Обычно верхняя палата не выдвигает иной, чем нижняя палата, кандидатуры, ибоэто бесполезно. Избранный премьер-министр рассматривает кандидатуры наминистерские посты, которые представляются ему различными фракциями парламента.При распределении этих постов, определении их количества, «весомости»министерств строго учитывается влияние различных фракций. Все члены Кабинетаутверждаются указом императора. Они должны быть гражданскими лицами.

Согласно конституции,Кабинет выполняет общие функции управления, в том числе он обязан добросовестнопроводить в жизнь конституцию и законы, вести государственные дела, онруководит внешней политикой, заключает международные договоры (требующие взависимости от их характера предварительного или последующего одобренияпарламента), руководит государственной службой, представляет проектгосударственного бюджета парламенту, издает указы для проведения в жизньконституции и законов (в указах могут предусматриваться и уголовные наказания,но только на основе полномочий, делегированных законом). Кабинет принимаетрешения об амнистии, помиловании и отсрочке наказаний, восстановлении в правах(последнее полномочие было связано в основном с решением вопросов об ответственностиразличных лиц в связи с событиями второй мировой войны). Указы Кабинетаподписываются премьер-министром и соответствующим министром.

Решающее положение вКабинете, подобно канцлеру в Германии, занимает премьер-министр. Он фактическиназначает и смещает членов Кабинета, обеспечивает единство его действий,регулирует разногласия между его членами.

Заседания Кабинетарегулируются обычаем, они закрыты для публики, решения принимаются не путемголосования, а единогласно или на основе консенсуса (отсутствие возражающих,хотя и не выступающих «за»). '

При правительствеЯпонии создана широкая сеть консультативных органов, тесно сотрудничающих спредпринимательскими организациями, профсоюзами, академическими кругами,членами парламента, государственными служащими высших рангов. Они собираютразличную информацию, проводят независимую экспертизу предполагаемых и принятыхрешений, осуществляют определенный контроль за деятельностью бюрократическогоаппарата. При правительстве имеются также различ-

490

 ные органы, состоящиеиз государственных служащих, — Секретариат Законодательное бюро, Советнациональной обороны. Совет по делах кадров и др.

§ 7.Судебная власть

Судебную властьвозглавляет Верховный суд, который состоит из главного судьи, назначаемогоимператором по представлению Кабинета, и 14 судей, назначаемых Кабинетом. ВВерховном суде имеются три отделения (по пять судей). Кворум для пленарногозаседания суда — 9 членов, для отделений — 3 члена. Верховный суд, какотмечалось осуществляет конституционный контроль, а также является последнейинстанцией для рассмотрения других дел. Он окончательно рассматривает во второйинстанции дела о преступлениях против государства, в третьей инстанции —остальные уголовные, а также гражданские дела. Верховный суд осуществляет такжеопределенные полномочия судебного управления в соответствии с традициямисудебного централизма. Он обобщает судебную практику, издает руководящиеуказания для нижестоящих судов, Положения о прокуратуре при судах, издает актыо судебной дисциплине и об управлении судами (акты административногохарактера). Решения по принципиальным вопросам руководящих указаний и по инымважным вопросам принимаются особой коллегией, состоящей из членов Верховногосуда и других высших судов Японии (их 8).

Конституцияустанавливает референдарную ответственность членов Верховного суда: каждые 10лет одновременно с выборами i нижнюю палату парламента избиратели голосуют «за»или «против» конкретных судей (по всему составу суда). При большинстве голосов«против» судья должен уйти в отставку (случаев такого недоверия не было).

Для подготовки дел кслушанию при Верховном суде имеется 20 секретарей-исследователей, которыеизбираются из числа судей, но нг время работы секретарями-исследователямиприостанавливают судей скую деятельность.

Высшие суды, имеющие всвоем составе несколько отделений (до 6) являются судами первой инстанции поделам о государственных преступлениях, а также апелляционной инстанцией поуголовным и гражданским делам, рассмотренным нижестоящими судами. Дела онекоторых важнейших государственных преступлениях (например, о государственнойизмене) рассматриваются коллегией пяти судей, остальные дела — тремя судьями.

Почти 50 окружныхсудов, имеющихся в каждой префектуре (губернаторстве), делятся на несколькоотделений (в среднем 4—5) и рассмат-

491

 ривают основную массууголовных и гражданских дел. Они являютсу также апелляционной инстанцией длятак называемых дисциплинарные (с элементами общественного характера) судов. Вбольшинстве случаее дела в окружных судах рассматриваются единолично судьей, ноуголовные дела, по которым грозит наказание с лишением свободы на срои болееодного года, а также гражданские дела с высокой ценой иска — коллегией из трехсудей.

Низовое звено —дисциплинарные суды. Дела в них рассматривает единолично судья, который необязательно должен иметь юридическое образование. В этом суде рассматриваютсямелкие уголовные дела и гражданские дела с ценой иска не более 900 тыс. иен(приблизительно 11 тыс. долл. США).

Особую систему составляютсуды по семейным делам. Они действуют при окружных судах и рассматривают спорыо наследстве, мелкие уголовные преступления, совершенные несовершеннолетними,споры, связанные с семейным правом, выполняют посреднические функции, главнымобразом по семейным делам.

Особых административныхсудов в Японии, как и в англосаксонских странах, нет (административные судьи вСША и административные трибуналы в Великобритании не являютсяспециализированными судами административной юстиции). Контроль за управлением вЯпонии тоже осуществляют общие суды, но по специальной процедуре и соспециальными исками. В их числе так называемый народный иск, когда лицо само незаинтересовано в исправлении незаконных актов администрации и обращается в судза другого (в каких-то отношениях этот иск напоминает латиноамериканскийпроцесс «ампаро»).

§ 8. Местноесамоуправление и управление

Местное самоуправлениеи управление в Японии в соответствии с законом 1947 г. основано на принципеместной автономии. Япония разделена на префектуры (43 обычные префектуры,префектура Токийского столичного округа и входящие в него две столичныепрефектуры, префектура острова Хоккайдо). Правовое положение всех этих единиц,включая столичный округ, одинаково. Токийский столичный округ делится на городскиерайоны (их более 20), а также на примыкающие к Токио города, поселки, деревни,входящие в этот округ. Остальные префектуры (в том числе две столичные) делятсяна города, поселки и деревни. Наряду со столичным округом другие крупные города(с населением более 1 млн. человек) также имеют внутригородские районы, но вэтих районах нет самоуправления, главы их исполнительных органов назнача-

492

 ются мэрами городов;не избираются и районные представительные органы. Существуют также специальныеокруга: финансово-промышленные корпорации регионального развития и др. Ихорганы, избираемые и деле гируемые, занимаются в основном координирующейдеятельностью.

Вадминистративно-территориальных единицах, обладающих право!» местногосамоуправления, граждане избирают сроком на 4 года префектуральные, городские,деревенские собрания, состоящие из профессиональных и неосвобожденных депутатов(последние совмещают депутат скую деятельность с другой работой). Эти депутатыиммунитета не имеют. Они получают жалованье из муниципального бюджета, а такженекоторые доплаты, связанные с ведением депутатских дел (в том числе ежегодныедоплаты на исследовательскую работу по вопросам местного самоуправления и наознакомительные поездки в другие префектуры для изучения опыта работы в размере380 тыс. иен (около 4,7 тыс. долл.) Депутаты могут быть отозваны досрочно потребованию 1/3 избирателей большинством голосов.

В мелких общинах советыне избираются, созываются собрания избирателей (практически жителей).

На тот же срок, что исоветы, граждане избирают органы управления административно-территориальныхединиц — префектов (губернаторов), мэров городов, старост деревень. Этидолжностные лица созывают собрания на очередные и внеочередные сессии, имеютправо вето по отношению к решениям собраний (вето преодолевается вторичнымпринятием решения собранием большинством в 2/3 голосов), право досрочногороспуска собраний при определенных условиях (с назначением даты новых выборов).Губернатор префектуры может быть смещен с должности премьер-министром, а мэргорода и староста деревни — губернатором. Все должностные лица общейкомпетенции (губернаторы, мэры и др.) вправе на своей территорииприостанавливать исполнение актов центральных органов управления (но неправительства).

Система управления наместах, как и в центре, бюрократична. В ней все четко расписано. В частности,губернаторы ведают решением 126 вопросов, мэры крупных городов — 28, главыдругих городов и поселков — 51. Исполнительными полномочиями обладают такжепостоянные комиссии местных собраний: по труду, по образованию, по деламперсонала и др. Комиссии избираются собраниями или назначаются главойадминистрации с согласия собрания, их деятельность рассматривается как особыйвид публичной службы (как и все местное самоуправление и управление).

Как отмечалось, наместном уровне в Японии имеются различные формы участия населения в решенииместных вопросов. Выше говорилось о праве определенной части избирателейтребовать созыва собра-

493

 ния, принятия решении,кадровых изменений в местной муниципальной службе и др.

Хотя в Япониисуществует развитая система органов местного самоуправления (их нет лишь вгородских районах), в стране действует довольно жесткий прямой контрольцентральных ведомств за деятельностью органов местного самоуправления иуправления. За деятельностью местной полиции, школ, больниц следят определенныеминистерства, они же контролируют осуществление делегированных ими полномочий.Большое значение имеет финансовый контроль, так как в Японии более 70% всех налоговидет в государственный бюджет и только 30% — в местные бюджета. О правесмещения губернаторов премьер-министром, о возможности смещения другихизбранных должностных лиц уже говорилось выше.

Деятельность органовместного самоуправления координирует специальное Министерство по делам местногосамоуправления. На деле оно фактически руководит ими, давая советы иосуществляя инспекции на местах.

 Глава 22 ОСНОВЫКОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ИНДИИ

Индия (РеспубликаИндия) освободилась от британской колониальной зависимости в 1947 г. Оназанимает второе место в мире (после Китая) по численности населения (около 1млрд. человек), седьмое — по размерам территории (Индия почти втрое меньшеКитая), девятое место — по объему ВВП, но приблизительно 115-е место — по долеВВП на душу населения.

§ 1. Конституция Индии

Подготовка и принятиеконституции. Конституция Индии была принята Учредительным собранием в 1949 г. иполностью вступила в силу в 1950 г. (до этого в Индии существовали колониальныеконституции, дарованные метрополией). Учредительное собрание (299 членов) былосозвано еще до провозглашения независимости Индии и состояло в основном издепутатов, избранных провинциальными органами (около 3/4 всех членов), а такжеиз представителей индийских княжеств, выделенных в результате консультаций(1/4). Большинство мест в нем получил Индийский национальный конгресс — широкоедвижение, под руководством которого развивалась мирная борьба за независимость.

Основные принципыконституции были сформулированы лидерами Конгресса, разработка текста веласьспециальной комиссией, но многие положения конституции формулировались в ходедлительных дебатов в самом Учредительном собрании. Индийский национальныйконгресс добился закрепления в конституции тех целей, которые он выдвигал: свободаот колониализма, равные права, политическая и экономическая справедливость,демократическое общество, достоинство личности, содействие миру между народамии др. В конституцию вошли антиэксплуататорские положения, идеи «индийскогосоциализма», «демократического социализма», который понимался как третий путьразвития, отличный от капитализма Запада и тоталитарного социализма.

Создатели индийскойконституции использовали те правовые институты, которые были знакомы населениюиздавна (например, панчаяты) и из опыта «косвенного управления» колониальныхвремен (например, представительные органы в провинциях). С другой стороны, онивоспри-

495

 няли и приспособили киндийской специфике положения конституций других стран (Великобритании, США,отчасти СССР и др.).

Конституция Индии —самая объемная конституция в мире. С учетом последующих изменений она включает465 статей, 12 крупных приложений, а также более 70 поправок. Одни поправкивносятся в текст конституции, изменяя его, другие прилагаются к ней (есть оченьпространные поправки, отдельные из них близки по объему к конституции США).

Основные черты,содержания конституции. Конституция Индии содержит разные по значимости истепени гарантированности нормы, относящиеся не только к конституционному, но ик некоторым другим отраслям права. Отдельные положения конституции могутпоказаться несущественными (например, один из руководящих принципов политикигосударства: предотвращать убой коров и телят), хотя в специфических условияхИндии, с учетом верований населения, они приобретают важное значение.Конституция излишне детализирована, но ее основное содержание относится кважнейшим сторонам общественного и государственного строя, правового статусаличности.

В доктрине и практикеВерховного суда Индии конституция рассматривается как документ, состоящий издвух частей, разных по своему значению (эти части структурно не обособлены, онивыделяются аналитически). Это «основные черты (свойства) конституции», которыесчитаются неизменяемыми (сюда относятся, в частности, нормы об основных правахграждан и руководящих принципах политики государства), а также остальныеположения конституции, которые изменяются в установленном порядке. Теориянеизменяемых основных черт и структуры конституции позволяет приспосабливать еек новым условиям при сохранении ее «каркаса», принципиальных положений.

К основным чертамсодержания конституции могут быть отнесены:

1) Закреплениенародного и государственного суверенитета, завоеванного в результатеантиколониального движения. По существующим в политологии классификациям вИндии действует соревновательная политическая система, хотя и со значительнымиэлементами командно-административного вмешательства со стороны государства,существует особая разновидность демократического режима — либеральныйполитический режим. Основная доля политической власти в Индии принадлежитнациональной буржуазии. Хотя в последние годы в ее среде значительноусиливается крупный капитал, но правящий «политический класс» сохраняетпрогрессивные тенденции во внутренней и (в меньшей степени) во внешнейполитике, проводит реформы, облегчающие жизнь широких масс.

2) Отрицательноеотношение к эксплуатации и угнетению, хотя и в своеобразной трактовке. Вразделе конституции о руководящих прин-

496

 ципах политики государстваили в вытекающих из них положениях говорится о праве на достаточные средства ксуществованию, праве на защиту от экономической эксплуатации, праве напрожиточный минимум и др. Право на защиту от эксплуатации включает триположения: о запрещении торговли людьми, принудительного труда, детского труда(ст. 24). Нужно, однако, учесть, что эти и иные антиэксплуататорские (взначительной мере ограниченные) положения сформулированы как руководящиепринципы, имеющие ориентирующий характер для деятельности государственныхорганов: они не подлежат принудительному судебному исполнению, не относятся косновным правам. В практике Верховного суда Индии были различные решения осоотношении основных прав и руководящих принципов. В последние годы суд исходитиз установки, что ни основные права, ни положения о руководящих принципах неимеют приоритета по отношению друг к другу, что нужно исходить из гармоничногоучета обеих групп прав.

3) Провозглашениеширокого круга прав, свобод и обязанностей граждан с учетом индийскойспецифики, кастовой системы, сохраняющегося большого разрыва в уровне развитияразличных этнических групп.

4) Закрепление принципасмешанной экономики, где государственный сектор играет важную роль. Однаконачавшиеся после принятия конституции преобразования (национализация, аграрнаяреформа и др.) тормозились противодействием правых сил, использовавшихсодержавшиеся в конституции положения о праве собственности: оно было отнесенок основным правам. Парламент в противоборстве с Верховным судом Индии ограничилэто право, а затем вообще исключил его из ч. III «Основные права» и перенес вдругую часть конституции. Это дало новые возможности для реорганизацииэкономики страны, хотя доминирование частного сектора никто и не пыталсяпоколебать. Экономика Индии — капиталистическая экономика со значительнымгосударственным контролем. Конституция предусматривает ограничение иупразднение крупных монополий, действует специальное антимонопольноезаконодательство, но около 130 крупных монополий и в настоящее время контролируюттри четверти всех частных активов. В соответствии с конституцией в Индиидействует государственное планирование, в 1996 г. завершен 8-й пятилетний планразвития экономики (1991—1996). Конституция говорит о цели государстваобеспечить такой социальный порядок, для которого характерна экономическая исоциальная справедливость, о справедливом распределении материальных ресурсов,о предотвращении концентрации богатств и средств производства. Однако половинанаселения страны живет за чертой бедности (очень низкой по ин-

497

 пинским стандартам), ав руках 3% сельских жителей — богатых землевладельцев — сосредоточено болееполовины всей земли.

5) Специфическая форматерриториально-политического устройства государства — федерация, учитывающаянациональные и лингвистические особенности населения, построенная, по существу,на основе автономии штатов, сочетающаяся с созданием автономных округов внекоторых штатах и характеризующаяся высокой степенью централизации.

6) Установление системыорганов государства и их отношений, присущих форме парламентарной республики.

7) Сочетание некоторыхтрадиционных индийских институтов с институтами, порожденными глобальнымразвитием конституционного права.

8) Политика поддержаниявсеобщего мира и международной безопасности при выдвижении на первый планприоритетных интересов Индии, особенно в последние годы.

Изменение конституции.Конституция предусматривает комбинированную систему принятия поправок. Поправкик большинству статей принимаются парламентом сравнительно простым способом.Проект поправки может быть внесен любым членом парламента в любую из двух палат(на деле поправки, как правило, предлагаются правительством). Если проектполучит одобрение палат (2/3 присутствующих), он передается президенту, которыйдолжен подписать и опубликовать закон. Многие поправки принимаются по процедурепринятия обычного закона:

простым большинствомприсутствующих в каждой палате. Для статей, которые считаются наиболеезначимыми, применяется усложненный порядок: после принятия, но до передачипоправки на подпись президенту она должна быть ратифицирована не менее чемполовиной легислатур (законодательных собраний, местных парламентов) штатов.

Если поправка невелика,она включается в текст конституции как дополнение или замена соответствующейстатьи. Пространные поправки (некоторые из них насчитывают множество страниц)прилагаются к тексту конституции, хотя и не всегда публикуются как приложение кней. В результате принятия поправок было добавлено около 80 новых статей,исключено около 20^всего было произведено около 500 различных изменений текста.Изменения, внесенные в конституцию, перестроили федеративную структуругосударства, впервые включили положения о политических партиях, изменилисодержание права собственности и способы ее защиты, ввели в конституциюопределение Индии как социалистического государства (42-я поправка в 1975 г.) ит.д.

Конституционныйконтроль. Хотя в штатах Индии (за исключением одного штата — Джамму и Кашмир)нет своих конституций, консти-

498

 туционный контрольосуществляет не только Верховный суд Индии, но и высокие (верховные, высшие)суды штатов (местные суды решений о неконституционности не принимают).Окончательное решение остается за Верховным судом Индии. Он состоит из главногосудьи и 17 судей (с 1977 г.), назначаемых президентом после консультаций спремьер-министром, министрами и другими лицами. Судьей Верховного суда можетбыть гражданин, состоявший не менее 10 лет адвокатом при высоком суде штата илипри других судах (двух и более). Судьи остаются в должности до достижения ими65-летнего возраста. Досрочно судья может быть смещен только в том случае, есликаждая палата парламента в присутствии абсолютного большинства состава ибольшинством в 2/3 присутствующих признает судью недееспособным или обвинит внедостойном поведении.

Верховный суд имеетправо толковать конституцию (ст. 132). «Право, сформулированное Верховнымсудом, является обязательным для всех судов на территории Индии» (ст. 141).Осуществляя конституционный контроль, он может признать федеральные законы,законы штатов, иные правовые акты неконституционными, т.е. фактическианнулировать их действие. На практике Верховный суд принимал как решения,тормозящие проведение прогрессивных преобразований (объявил неконституционныминационализацию банков, указ президента об отмене пенсий и привилегий бывшимправителям княжеств, препятствовал ограничению права собственности вобщественных интересах и др.), так и решения, имеющие позитивное значение (повопросу о правах «зарегистрированных» каст и племен, о ликвидации«неприкасаемости», о минимуме заработной платы, о расширительном истолкованиисвободы слова, забастовок и др).

§ 2. Основы правовогостатуса личности

Основы правовогостатуса индийских граждан одинаковы, но определяются неравными по значениюстатьями конституции. Социально-экономические права формулируются, как правило,в качестве руководящих принципов политики с вытекающими отсюда отмеченными вышеособенностями их судебной защиты; другие права закреплены иными статьямиконституции. Фактическое осуществление всех этих прав, однако, в специфическихусловиях страны неодинаково и во многом зависит от сохранившихся пережитковкастовой системы, уровня развития этнических групп. Есть и некоторые правовыепреимущества, предусмотренные законодательством для наименее развитыхсоциальных слоев населения, зарегистрированных каст и племен. Основные права,соглас-

499

 но сложившейсядоктрине, обеспечиваются конституционными гарантиями: при их нарушениигражданин может обращаться в любой суд, включая Верховный, и последний можетпринять принудительное решение (низовой суд не может объявить тот или инойзакон неконституционным, он обеспечивает лишь осуществление основных прав).Права, закрепленные в разделе о руководящих принципах политики, такими гарантиямине обеспечены.

Конституцияустанавливает равноправие граждан перед законом, запрещает дискриминацию помотивам религиозной, расовой, кастовой принадлежности, пола и места рождения.

Средисоциально-экономических прав — право на защиту от эксплуатации (в трехназванных выше аспектах оно фигурирует в группе основных прав), в числеруководящих принципов политики — право на достаточные средства к существованию,на труд, на защиту от экономической эксплуатации, на государственную помощь вслучае болезни, безработицы, право на прожиточный минимум, право детей наобязательное бесплатное обучение. В конституции говорится о праве рабочих научастие в управлении производством.

Политические прававключают свободу слова, печати, право на объединение и другие традиционныеполитические права и свободы.

Среди личных свободконституция называет неприкосновенность личности (хотя допускается широкоиспользовавшееся в Индии при объявлении чрезвычайного положения длительноепревентивное заключение под стражу без суда), свободу передвижения,неприкосновенность жилища, тайну переписки и др. Конституция отменяетфеодальные титулы, неприкасаемость (особенно униженное положение одной изкаст).

В конституции Индиизафиксированы также основные обязанности граждан (42-я поправка). К их числуотносятся: соблюдение идеалов и институтов страны, уважение государственногофлага и государственного гимна, воинская обязанность, обязанность следоватьидеалам национально-освободительной борьбы, содействовать гармонии и духуобщего братства среди всех индийцев, развивать научный подход, проявлятьгуманизм, стремиться к совершенству во всех областях индивидуальной иколлективной деятельности и др. Как видно из изложенного, многие из этихобязанностей имеют не юридический, а моральный характер.

§ 3. Правовоерегулирование общественных объединений

В соответствии сконституционным принципом свободы объединения в Индии создано множестворазличных организаций. Они характеризуются большой пестротой, связанной сособенностями состава населения

500

 страны. В страненасчитываются сотни партий (на выборах в парламент и органы штатов участвуютиногда около 300 партий), хотя общеиндийских партий не более десятка.Существующие в стране партии принято делить на три группы: всеиндийские,национальные и местные. К всеиндийским относится Индийский национальныйконгресс (сокращенно ИНК(И), называющийся так по имени Индиры Ганди, занимавшейпост премьер-министра), а также Бхаратия Джаната парти, Джаната Дал, Лок Дал,Социалистический конгресс, Коммунистическая партия Индии, Коммунистическаяпартия (марксистская) и др. К региональным, действующим в одном или несколькихштатах Индии, относятся Акала Дал, Телугу Десам, Всеиндийская мусульманскаялига и др. Местные партии — это Крестьянская и рабочая партия, Республиканскаяпартия и др. Долгое время в Индии действовала многопартийная система с однойдоминирующей партией — ИНК, а затем ИНК(И). Она была нарушена е 1977—1979 гг.,когда у власти стояла Джаната партия, и поколеблена е 1989 г. Хотя ИНК(И)остается и теперь крупнейшей партией Индии, он е 90-х годах не всегда имелабсолютное большинство мест в нижней палате и формировал то правительствопарламентского меньшинства, то коалиционное правительство. Теперь он опять сталправящей партией, хотя не имеет большинства в нижней палате (258 мест из 545 в1997 г.).

ИНК(И) представляетсобой, по существу, движение, а не партию Его программной концепцией являетсяидея «общества социалистического образца», в котором осуществляетсясотрудничество различных слоев населения при сохранении частной собственности изначительной роли государственного сектора, при довольно высокой регулирующейроли государства во многих сферах общественной жизни. ИНК(И) выступает противрелигиозной и общинной розни, ведет борьбу с бедное тью, неграмотностью,кастовыми пережитками. В настоящее время это преимущественно центристскаяреформистская партия.

Бхаратия Джаната партия(119 мест в нижней палате из 545 в 1997 г.) — правая партия, построенная нарелигиозной общинной основе, стоящая на позициях индуистской обособленности,национализма, кастовых перегородок. Эта партия ориентируется преимущественно насредних и мелких предпринимателей, торговцев, земледельцев. Она вы ступает задецентрализацию экономики, ограничение роли государственного сектора.

Партия Джаната Дал (40мест в нижней палате) занимает центристские позиции; большинство ее членов —выходцы из ИНК. Ее позиции близки к ИНК(И), но, будучи оппозиционной партией,она критикует правительство за высокий уровень безработицы, коррупцию,злоупотребления чиновников. Джаната Дал выступает за демократизациюобщественной жизни, укрепление единства страны, списание долгов с крес-

501

 тьян, за болеерешительное преодоление кастовых и религиозных предрассудков.

Индийский национальныйконгресс (С) (социалистический) возник в результате раскола ИНК, но не столькопо принципиальным соображениям, сколько в результате борьбы за руководство впартии, за министерские посты. Его позиции мало отличаются от позиций ИНК(И),но он широко использует социалистическую фразеологию.

В Индии существуетоколо десятка партий, называющих себя коммунистическими. Определенным влияниемпользуется Коммунистическая партия Индии. Она руководит массовымиорганизациями, насчитывающими приблизительно 6 млн. членов. Партия занимаетортодоксальные марксистско-ленинские позиции, мало изменившиеся после распадасоциалистической системы в мире. Она борется за повышение уровня жизнитрудящихся, проведение земельной реформы, отстаивает демократические методырешения национальных, религиозных и кастовых проблем, борется против усилениявласти монополистического капитала. Коммунистическая партия Индии(марксистская) занимает более гибкие, реалистические позиции, приспосабливаямарксизм к условиям Индии. Она представлена в парламенте 35 местами в 1997 г.

В Индии нет закона ополитических партиях, их деятельность почти не регулируется законодательством(кроме некоторых вопросов избирательного права и выборов). Единственноеконституционное положение о партиях, включенное в виде поправки в основнойзакон, гласит, что член парламента утрачивает депутатский мандат, если, будучиизбран от одной партии, переходит в другую.

Основнойсоциально-экономической организацией предпринимателей в Индии являетсяФедерация индийских торгово-промышленных палат. В ее рамках действуетВсеиндийская организация работодателей, которая ведет переговоры с профсоюзамипо вопросам труда, заработной платы, рабочего времени. Крупная организациябизнеса — Объединенные торгово-промышленные палаты Индии. В отличие от аналогичнойфедерации Объединенные палаты представляют не только местный, но и иностранныйкапитал. Действует также Федерация ассоциаций мелкой промышленности,объединяющая в основном кустарей, но ее численность очень мала (менее 100 тыс.членов).

В профсоюзах Индиисостоит незначительное число рабочих и служащих (по разным данным, от двадцатойчасти до четверти). Отраслевых профсоюзных объединений в Индии практически нет,организации существуют, как правило, лишь на уровне предприятий. Существуютпять национальных профцентров, наиболее крупными из которых являются два:Индийский национальный конгресс профсоюзов (около 4 млн. членов),сотрудничающий с ИНК(И) и проповедующий мирное сотрудниче-

502

 ство труда и капитала,строительство демократического социализма, ненасилие, и Всеиндийский конгресспрофсоюзов (3,5 млн. членов), находящийся под влиянием Коммунистической партииИндии и выдвигающий требования ограничения монополий, повышения заработнойплаты, сокращения налогов с несостоятельных слоев населения и повышения ставокналогов для богатых и т.д.

В сфере сельскогохозяйства действуют Всеиндийский крестьянский союз и Всеиндийский союзсельскохозяйственных рабочих. Обе организации находятся под влиянием различныхкомпартий.

Большую роль играют вИндии различные религиозные объединения, в которых объединяются сторонникимногочисленных религиозных учений.

В стране созданасравнительно широкая сеть средств массовой информации, но их влияние наобщественное мнение ограничивается тем, что более половины населения странынеграмотно.

§ 4. Институтынепосредственной демократии

Конституционное правоИндии не знает института референдума. Ни на общегосударственном, ни на местномуровне референдумы не проводились. Им препятствует, в частности, высокийуровень неграмотности взрослого населения. Не известны Индии и народнаязаконодательная инициатива, право отзыва депутатов избирателями. Наобщегосударственном и местном уровне к числу институтов непосредственнойдемократии относятся лишь выборы, а на местах — также определенные элементыпанчаятской системы.

После образованиянезависимого государства в Индии были отменены имущественный и образовательныйцензы, женщины получили равные избирательные права с мужчинами, наобщегосударственном уровне упразднена куриальная система (однако она действуетпри выборах легислатур штатов), но все же некоторые ограничения в избирательномправе сохраняются.

Конституцияустанавливает всеобщее избирательное право по выборам в нижнюю палатупарламента (народную палату) и в законодательные собрания штатов (нижние палатылегислатур штатов или однопалатные легислатуры в некоторых штатах). Активнымизбирательным правом пользуются граждане, достигшие 18 лет и проживающие визбирательном округе не менее 6 месяцев. Не имеют избирательных правдушевнобольные, лица, совершившие уголовные преступления или иные незаконныедеяния в период выборов.

503

 Выборы в нижнюю палатупарламента, в нижние палаты легислатур штатов, в панчаяты деревень являютсяпрямыми, но многие другие выборы — верхней палаты парламента, президента,верхних палат в штатах и др. — носят характер косвенных выборов.

Принцип равенстваиспользуется при выборах нижней палаты парламента (избиратель имеет один голос,одномандатные округа в принципе равны, а немногие многомандатныепропорциональны численности населения), но там, где применяется куриальнаясистема, принцип равенства не соблюдается. Кроме того, выборность в некоторыхслучаях сочетается с назначением определенного (небольшого) числа членовнекоторых представительных органов. Например, в верхние палаты парламента илегислатуры штатов резервируются места для женщин и недостаточно развитых группнаселения (зарегистрированных каст и племен), которые получают преимущественноепредставительство. Активное избирательное право предоставляется в 18 лет, сограничениями, аналогичными некоторым существующим в Великобритании.

Пассивным избирательнымправом при выборах народной палаты обладают граждане, достигшие 25 лет.Исключение составляют лица, занимающие оплачиваемые государственные должности(кроме министров), осужденные на срок не менее двух лет, объявленные судомумалишенными, банкроты, дисквалифицированные законом. Кандидат в депутатыдолжен проживать в том избирательном округе, от которого он баллотируется.

Требования для активногои пассивного избирательного права по выборам в нижние палаты легислатур штатовтакие же, как и для народной палаты.

При составлении списковизбирателей в Индии применяется система обязательной регистрации. Большинствоизбирательных округов в Индии одномандатные. Их границы регулярнопересматриваются, за чем наблюдает создаваемая президентом избирательнаякомиссия. Члены ее работают на постоянной основе, являясь оплачиваемымигосударственными служащими. Комиссия осуществляет также руководство проведениемвсех выборов и контроль за ними.

Кандидат в депутатыможет быть предложен одним избирателем и поддержан другим (в письменной форме),но два избирателя практически не могут провести в нижнюю палату парламентанезависимого кандидата. На деле выдвижение и поддержка кандидатур, в том числеи на местном уровне, осуществляются политическими партиями, хотя и оформляютсякак индивидуальные действия избирателей. Кандидат в депутаты обязан внестиизбирательный залог в размере 500 рупий (около 50 долл. США). Залог невозвращается, если кандидат наберет менее 1 /8 части голосов в своем округе.

504

 Расходы напредвыборную агитацию в Индии контролируются недостаточно и, по утвержденияминдийских политологов, достигли огромных размеров. Считается, что ни одна партияне может удержаться у власти без поддержки крупных монополий.

Голосование по выборам,в том числе косвенным, является тайным, но, как и в Великобритании,производится нумерация бюллетеней, что при желании позволяет установить, закого голосовал избиратель.

При подсчете голосовиспользуется мажоритарная система относительного большинства. Если поодномандатному округу выдвинут только один кандидат, он объявляется избраннымбез голосования — так называемые бесспорные выборы (это делается до голосования,но после завершения срока регистрации кандидатов).

Панчаятская системарассматривается как один из важнейших традиционных демократических институтов вИндии, но она применяется только на местном уровне (ниже штатов).

§ 5. Законодательнаявласть

Согласно конституции,парламент в Индии, как и в других странах, где применяются концепциианглосаксонского права, — триединое учреждение. Он состоит из президента Индии(главы государства), народной палаты, призванной служить органомобщегосударственного представительства, и Совета штатов как органа выраженияинтересов штатов.

Народная палатаизбирается прямыми выборами сроком на 5 лет в составе не более 547 членов. Изних не более 525 избираются в штатах, не более 20 избираются в союзныхтерриториях и 2 назначаются президентом как представители англо-индийскойобщины (140 тыс. человек — это лица от смешанных браков англичан и индийцев) втом случае, если президент приходит к выводу, что англо-индийская общинанедостаточно представлена в парламенте. На практике в последние десятилетияпредставители англо-индийской общины в парламент не назначаются. Кроме того, изобщего числа депутатов за наиболее отсталыми слоями населения(зарегистрированные или списочные племена и касты) резервируются соответственно38 (племена) и 37 (касты) мест.

Депутаты парламента необладают иммунитетом, но пользуются депутатским индемнитетом. Они получаютсравнительно небольшое вознаграждение: в 80-х годах оно составляло 500 рупий вмесяц и 61 рупию Зс каждый рабочий день (последнее равнялось стоимостидвух-трех сред них обедов в простом ресторане, но нужно учесть, что, например,швей

505

 цар в отеле тогдаполучал 50 рупий в месяц). Депутатское вознаграждение не дает больших доходов,но положение депутата помогает установить необходимые связи с мире бизнеса и сбюрократией.

Руководящим органомнижней палаты является спикер, который, как и в Великобритании, должен бытьбеспристрастным, для чего выходит из состава партии. Ему помогает заместитель.Спикер обладает широкими полномочиями: толкует регламент палаты, имеет решающееслово при формировании постоянных комиссий, в какой-то мере может выбиратьораторов для выступлений и формулировать поправки при постановке их наголосование, обладает правом наложения дисциплинарных взысканий на депутатов идр.

Как и в других странах,в палате создаются партийные фракции, образуются отраслевые постоянныекомиссии, создается секретариат палаты, ведущий в основном техническую работу.Каждая партийная фракция имеет своего лидера и «кнутов», выполняющих такую жероль, как и в Великобритании. Постоянные комиссии также избирают своеруководство (при этом сказывается значительное влияние спикера).

Совет штатов избираетсяпутем косвенных выборов. 232 из 244 членов Совета штатов избираются на 6 летвыборными членами законодательных собраний штатов и союзных территорий (еслитакой орган есть в союзной территории), остальные 12 членов назначаютсяпрезидентом из числа лиц, имеющих особые заслуги в области литературы,искусства, науки или общественной деятельности. Совет штатов подлежит ротации:его состав обновляется на 1/3 каждые два года Выборные места в Совете штатовраспределяются между штатами не поровну и не пропорционально численностинаселения. Штатам с особенно малочисленным населением предоставляются некоторыепреимущества (штаты представлены в Совете неодинаково: от одного до 34 членов).В каждом штате голосование происходит по системе «единственного передаваемогоголоса».

Руководит заседаниямиСовета штатов, как и в США заседаниям!' сената, вице-президент, роль невелика;на деле руководство заседаниями палаты осуществляет заместитель председателяпалаты, избираемый ее членами из своей среды.

Народная палата можетбыть досрочно распущена президентом по требованию («совету») правительства сназначением даты новых выборов. Совет штатов роспуску не подлежит.

Парламент работает всессионном порядке, перерыв между сессиями не может продолжаться более шестимесяцев, следовательно, парламет может собраться по меньшей мере на две сессиив год. Кворум для засе

506

 даний любой палатысоставляет не менее 1 / 10 членов, но это кворум для обсуждений, а не дляпринятия законов.

Главная функцияпарламента, как и в других странах, — законодательствование. Законопроектымогут быть внесены депутатами (частные билли), но на практике подавляющая частьзаконопроектов вносится правительством (публичные билли). Законопроект проходитв каждой палате три чтения. Если его принимают обе палаты в одинаковом тексте,он направляется на подпись президенту. Если же в какой-либо палате законопроектподвергается изменениям, он возвращается в палату, принявшую его первой. Советштатов имеет право в течение четырех месяцев выразить несогласие сзаконопроектом, принятым нижней палатой (право вето). В этом случае обе палатыпытаются прийти к соглашению путем переговоров, а при их неудаче по решениюпрезидента созывается совместное заседание обеих палат и спорный вопросрешается большинством голосов. Обычно принимается решение нижней палаты,имеющей вдвое большую численность, чем верхняя. Совет штатов очень редкоотказывается одобрить принятый нижней палатой текст: это имело место всегонесколько раз в отношении публичных биллей и полтора десятка раз в отношениичастных биллей. Если же в течение 6 месяцев Совет штатов не принимает никакого решенияпо законопроекту, принятому народной палатой, закон считается принятым в еередакции. «Денежный» законопроект должен быть рассмотрен Советом штатов в14-дневный срок. Его рекомендации не носят обязательного характера. Еслирешение Совета штатов является отрицательным, народная палата преодолевает этовето вторичным принятием закона в обычном порядке — простым большинством.

Наряду сзаконодательствованием парламент выполняет и другие функции. Народная палатаформирует правительство и осуществляет контроль за его деятельностью.

§ 6. Исполнительнаявласть

Огромной исполнительнойвластью конституция наделяет президента, являющегося главой государства. Но всоответствии с конституцией (сначала это был конституционный обычай, а 42-я и44-я поправки установили это в виде закона) президент обязан следовать советамправительства. В результате все основные полномочия исполнительной власти наделе осуществляются Кабинетом министров, а чаще всего — премьер-министром.

Президент республики.Президент Индии избирается на 5 лет косвенными выборами — особой коллегиейвыборщиков, в состав которой

507

 входят выборные, а неназначенные члены обеих палат парламента и выборные члены легислатур штатов,как однопалатных, так и двухпалатных. Каждый член коллегии получает не один, агораздо больше голосов. Их число определяется с помощью довольно сложныхрасчетов: учитывается, с одной стороны, соотношение численности выборщиков отпарламента и населения страны в целом, а с другой — соотношение численностивыборщиков от каждого штата и его населения. В итоге число голосов выборщиковот парламента должно быть равно числу голосов выборщиков от штатов. Такойпорядок призван уравнять влияние центра и мест, и, как считается, президент вравной степени является представителем как всей страны, так и населенияразличных штатов.

Президентом может бытьизбран любой гражданин, достигший 35-летнего возраста и удовлетворяющийусловиям, необходимым для избрания в народную палату. Кандидат в президенты неможет занимать какую-либо должность в органах федерального правительства илиправительства штата, в местных органах, находящихся под контролем этихправительств (исключение составляют должности губернатора штата и министрафедерации или штата). Он должен заблаговременно подать в отставку с «запрещенных»должностей. Одно и то же лицо может быть переизбрано президентом неоднократно иподряд. При избрании президента применяется система «единственногопередаваемого голоса».

Президент являетсяглавой государства. Он представляет республику внутри страны и в международныхотношениях, назначает дипломатических представителей, являетсяглавнокомандующим. Действуя как глава государства, президент созывает сессиипарламента, распускает парламент и назначает новые выборы, созывает палатыпарламента для совместного заседания с целью урегулирования возникших междуними разногласий по законопроекту, вводит президентское правление в штатах,назначает премьер-министра, а по его указанию — других министров, вправеобъявить чрезвычайное положение во всей стране или в некоторых ее частях.

Как часть парламентапрезидент обладает вместе с палатами законодательными полномочиями: правомзаконодательной инициативы, правом вето, правом рассматриваемого нижерезервирования законопроектов и др. Обладая правом вето, он может возвратитьзаконопроект палатам парламента для вторичного обсуждения «в возможно короткийсрок» (ст. 111), но обязан подписать закон, если парламент примет его вторично(обычным большинством голосов). Некоторые законопроекты могут вноситься в парламенти легислатуры штатов только с согласия президента. Законы по ряду вопросов,принятые легислатурами штатов, резервируются на рассмотрение президентареспублики и вступают в силу лишь после одобрения им.

50{

 Президент, действуя вкачестве главы исполнительной власти, может в период между сессиями парламентаиздавать указы, имеющие силу закона. После открытия сессии парламента такиеуказы должны быть представлены парламенту для утверждения. Если в течение 6недель после созыва палат указы не будут утверждены, они теряют силу. Президентназначает губернаторов штатов, главного судью и членов Верховного суда Индии,членов высоких (высших) судов штатов, генерального прокурора, генеральногоатторнея, многих высших должностных лиц. Он обладает правом помилования.

Президент — высшеедолжностное лицо. Как таковое он теоретически, по конституции, возглавляет весьадминистративный аппарат.

Однако, как отмечалось,все эти обширные полномочия президент осуществляет только по указаниямправительства. Видимо, поэтому в Индии не существует института контрассигнатурыпрезидентских актов, как в других парламентарных республиках: конституция ясноустанавливает несамостоятельную роль президента. Его обширные по буквеконституции полномочия практически осуществляет правительство. Правда,президент может потребовать пересмотра адресованного ему совета правительства,но он должен действовать опять-таки по данному ему совету. В составправительства президент не входит, на его заседаниях не присутствует; его лишьставят в известность о решениях правительства по вопросам законодательства иуправления, и он вправе требовать от главы правительства информации по этимвопросам. Иногда возникали коллизии между президентом и премьер-министром, ноони всегда решались в пользу последнего.

Президент несетответственность в форме импичмента. Любая палата может возбудить этот процессрезолюцией, принятой не менее 1/4 части ее членов и подписанной ими. На основеэтой резолюции палата либо сама проводит расследование, либо отдает об этомраспоряжение другим органам. После этого палата большинством голосовформулирует обвинение. Оно передается другой палате для решения вопроса обимпичменте путем голосования. Отстранение президента от должностиосуществляется резолюцией любой палаты, которой представлено сформулированноеобвинение, большинством в 2/3 общего числа ее членов.

Вице-президент Индиитакже избирается на 5 лет, но иным путем:

на совместном заседанииобеих палат парламента, без участия легислатур штатов. Условия для избраниявице-президента такие же, как и для президента, за исключением одного:вице-президент должен обладать квалификациями, необходимыми для избрания не внародную палату, как президент, а в Совет штатов, поскольку онпредседательствует в этой палате. Помимо этого вице-президент помогаетпрезиденту и замещает

509

 его в случае временнойили постоянной невозможности президента исполнять свои обязанности. В последнемслучае в возможно короткий срок проводятся выборы нового президента.

Правительство Индии —Совет министров. Премьер-министром президент назначает лидера партиибольшинства в народной палате (с 1989 г. — лидера коалиции партий, обладающихбольшинством депутатских мандатов, т.е. руководителя ИНК(И). Иной способ выборапремьер-министра невозможен; подобранный им состав правительства не получитдоверия палаты, следовательно, правительство не будет сформировано. Только вединичных случаях, в исключительных ситуациях, когда правительство утрачивалоопору в нижней палате (например, в результате массового перехода депутатов егопартии в другую партию), президент имел определенную свободу выбора. Впоследние годы ИНК(И) создавал и правительство парламентского меньшинства.

По указаниюпремьер-министра президент назначает министров. Правительство представляетсяпарламенту и просит о доверии, которое выражается путем голосования.Правительство, сформированное таким образом, имеет поддержку большинствадепутатов народной палаты. Министры в Индии должны быть членами одной из палатпарламента или стать ими в течение шести месяцев с момента назначения.Увольняет министров премьер-министр с одобрения президента. Правительство вИндии, как и в Великобритании, включает большую группу лиц (в том числегосударственных министров, парламентских секретарей — заместителей министров,представляющих их в парламенте, младших министров — иных заместителейминистров), обычно до 60 человек, в 1997 г. — более 40, и не собирается назаседания в полном составе Фактически все вопросы руководства государствомрешаются узким со ставом правительства — Кабинетом (премьер-министр и министры,отвечающие за наиболее важные участки работы; в 1997 г. — 17 членов).

Компетенция Советаминистров в конституции не определена. Сказа но лишь, что этот органучреждается для оказания помощи и дачи советов президенту при выполнении имсвоих функций. На деле, как отмечалось, правительство осуществляет полномочия,принадлежащие по конституции президенту. Кабинет решает все важные вопросыгосударственной политики, управляет страной. Правительствонаправляе-законодательную деятельность парламента (ибо, как правило, вправительстве посты занимают лидеры партии большинства или блока партий впарламенте), издает нормативные акты в форме президентских указом или в порядкеделегированного законодательства (в последнем случае — от имени министров). Заэтими актами надзирает специальный комите-парламента по «подчиненному» илидополнительному законодательству все нормативные акты министров должны быть«положены на стол пар

510

 ламента» (на деле онисдаются в библиотеку парламента) за 30 дней д. их публикации (а не после).

Обычно решения назаседаниях Совета министров и в Кабинете министров принимаются без голосования,на основе общего согласия. На этих заседаниях (особенно на заседаниях Кабинета)рассматриваются наиболее важные вопросы, а текущая работа осуществляется черезразличные комитеты, создаваемые внутри правительства: по бюджету, по обороне,по политическим вопросам, по вопросам занятости населения, по кадровым вопросами т.д. Большую роль в деятельности правительства играет его секретариат:советники и помощники главы правительства со своим штатом государственныхслужащих.

Министры руководятсвоими ведомствами. Руководители менее важных министерств, не входящие вКабинет, называются государственными министрами. Министры без портфеля,являющиеся советниками премьер-министра или выполняющие отдельные важныепоручения, могут входить в состав Кабинета.

Если народная палатавыразит недоверие правительству, оно обязано уйти в отставку или обратиться кпрезиденту республики с просьбой о роспуске палаты и назначении новых выборов.На практике в Индии недоверие правительству не было выражено ни разу. Это ипонятно:

правительство — этолидеры партии (партий) большинства в палате. Однако вследствие утратыправительством большинства в палате президент принимал решения о роспускепалаты и досрочных выборах.

Наряду с коллективнойответственностью правительства перед народной палатой его члены несутиндивидуальную ответственность перед президентом (на практике — передпремьер-министром). Это значит, что по совету премьер-министра президент можетуволить в отставку любого министра.

§ 7. Судебная власть

В федерации и штатахИндии действует единая централизованная система судов, применяющих законы какфедерации, так и штатов. Единство судебной системы призвано укреплятьцелостность страны, служить единообразному применению права. Судьи назначаютсяпрезидентом Индии (по его поручению — губернаторами штатов) после консультацийс главным судьей Индии (председателем Верховного суда), а также с другимидолжностными лицами.

Низшей ступенью судовявляются суды панчаятов в деревнях (ньян-панчаяты, панчаяты-адалаты и др.),которые рассматривают незначительные уголовные и гражданские дела. В городах(городских районах,

511

 кварталах) также естьсуды по незначительным делам, в том числе i связи с автотранспортнымипроисшествиями. Они называются народны ми судами.

Следующая ступень —суды, мунсифов (мунсиф — судья-индус, на звание идет от колониальных времен,когда высшую судебную власть осуществляли представители метрополии). Онирассматривают только гражданские дела (с ценой иска от 1000 до 5000 рупий).Выше стоят дополнительные суды (судьи, рассматривающие гражданские дела снеограниченной ценой иска и апелляции на решения мунсифов). Окружной судьярассматривает апелляции на решения дополнительных судей и располагаетнеограниченной юрисдикцией как судья первой инстанции по гражданским иуголовным делам. В столицах штатов, а также в Калькутте имеются городскиесудьи, но они выполняют функции только апелляционных судов.

Высшей судебнойинстанцией штата является высокий (высший) суд. Некоторые мелкие штаты имеютобщий высокий суд в главном городе одного из штатов. Он может выступать вкачестве суда первой инстанции и как апелляционный суд. Судей высоких судовштата назначает президент Индии после консультаций с главным судьей игубернатором штата. Судья высокого суда занимает должность до достижения 62лет. Высокий суд штата осуществляет руководство всеми судами на территорииштата, включая военные и административные суды, контролирует их деятельность.Он может издавать судебные приказы об устранении нарушений права по всемвопросам (Верховный суд Индии издает такие приказы только в связи с нарушениемконституционных прав). Как отмечалось, он осуществляет конституционныйконтроль, но окончательное решение принимает Верховный суд Индии — высшаяинстанция.

Наряду с толкованиемконституции Верховный суд Индии, возглавляющий судебную систему страны,рассматривает в качестве первой инстанции споры между федерацией и штатами, атакже между штатами. Он является высшей апелляционной инстанцией по гражданскими уголовным делам, по просьбе президента дает заключения по вопросам факта иправа, с одобрения президента республики издает в пределах действующих законовпредписания и правила, касающиеся вопросов су допроизводства.

§ 8. Индийскийфедерализм

Созданная конституциейи существовавшая до 1956 г. федерация (в конституции употребляется термин«союз») воспроизводила с небольшими изменениями то административно-территориальноеи полуфеодаль-

512

 ное деление (штаты науровне княжеств), которое сложилось еще во времена британского господства. Оназакрепляла структуру федерации в качестве союза трех различных по своемуправовому положению групп штатов, границы которых не учитывалинационально-лингвистические особенности населения. Реформа 1956 г. перестроилафедерацию с учетом национально-лингвистического признака, ликвидировалаинститут правителей штатов из князей, устранила другие пережитки. В настоящеевремя в Индии имеется 26 штатов и 6 союзных территорий (1997 г.), непользующихся правами штата.

Индийская федерациястроится на базе автономии штатов, они не обладают суверенитетом, федерацияимеет централизованный характер. В каждом штате создаются свои высшие органы:выборная легислатура (законодательный орган штата), назначаемый президентомИндии губернатор, формируемое партией большинства в местном парламентеправительство, назначаемый президентом высокий (высший) суд штата. Но штаты неимеют своих конституций (за исключением одного — штата Джамму и Кашмир, которыйзанимает особое положение в федерации), не имеют собственного гражданства (заисключением того же штата). Штаты обладают правом собственногозаконодательства, они представлены в верхней палате парламента Индии, создаютсвое правительство во главе с главным министром штата в соответствии срасстановкой политических сил в штате (часто бывает, что в штате правит инаяпартия, чем та, которая имеет большинство в парламенте Индии). Права выхода изфедерации штаты не имеют. Вопросы о создании, преобразовании штатов, измененииих границ могут решаться парламентом Индии без согласия заинтересованныхштатов, их мнение лишь выслушивается.

Административные органы(исполнительная власть), а также судебные органы федерации и штатов образуютединую систему. Правительство федерации может давать правительствам штатовобязательные указания, касающиеся исполнения федеральных законов. Еслиправительства штатов отказываются следовать этим указаниям, они могут быть смещеныпрезидентом по указанию правительства федерации. Верховный суд федерации такжеустанавливает общие правила для всех судов, в том числе и для высоких судовштатов. Зависимость штатов от федерации имеет и финансовые основания. Федерациявыделяет значительные денежные суммы в целях финансовой помощи штатам, хотяналоги, основные поступления от государственных предприятий, другие крупныедоходы идут только в государственный бюджет, 70% этой помощи выделяется штатамв виде займов (с процентами) и лишь 30% в качестве безвозмездных дотаций.

Индийская федерация нетолько централизованная (хотя, как отмечалось, в штатах могут править партии,находящиеся в оппозиции к правя-

513

33 146:

 щей партии в центре),но и в определенной мере асимметричная федерация. По конституции все штатыимеют единый правовой статус в союзе, но на деле их правовое положение иполномочия неодинаковы. В составе федерации имеется, по существу, три родаштатов: 1) штаты, которые пользуются наибольшими правами (упомянутый штатДжамму и Кашмир, на который, помимо указанных выше преимуществ, нераспространяются и некоторые положения индийской конституции, а также штатСикким — ранее не входившее в состав Индии бывшее обособленное княжество,законы в отношении которого парламент может принимать только с согласиялегислатуры штата); 2) штаты, занимающие обычное правовое положение(подавляющее большинство); 3) некоторые мелкие штаты (Мегхалая, Нагаленд идр.), права которых, с одной стороны, ограничены, а с другой — расширены: имразрешается отступать от федеральных законов, отношения, касающиеся местных дел(пользование лесами, рыбная ловля и др.), могут регулироваться с учетом местныхобычаев (в этих штатах значительную долю населения составляютзарегистрированные племена и касты, находящиеся на низкой ступени развития).Асимметрия выражается и в том, что представительство штатов в верхней палатенеодинаково (от 1 до 34 представителей) и зависит прежде всего от численностинаселения, хотя и не пропорционально ему.

Конституция Индиипредусматривает однообразную структуру органов штатов (включая Джамму иКашмир). Управление штатами построено по тому же принципу, что и управлениесоюзом: в его основе лежит парламентская система. Как отмечалось, в каждомштате имеется однопалатная или двухпалатная легислатура. Это понятие охватываеттакже губернатора штата, который подписывает законы штата и имеет право вето.Нижние палаты и однопалатные легислатуры избираются в штатах прямыми выборамина 5 лет. Верхние палаты, число членов которых не должно превышать трети нижнихпалат (законодательных собраний), формируются путем одновременного применениянескольких способов: прямых выборов, косвенных выборов и назначения. Выборныечлены верхней палаты штата составляют 5/6 ее членов, назначенные — 1/6.Косвенными выборами избираются 2/3 членов: 1 /З — избирательными коллегиями,состоящими из членов органов местного самоуправления в штате (муниципалитетовдр.), а 1 /З — другой палатой легислатуры штата (законодательным собранием), ноиз числа лиц, не являющихся ее членами.

В прямых выборах влегислатуру штата участвуют граждане, составляющие особые избирательные курии:1/12 часть членов законодательного совета (так обычно называется верхняя палатав штатах) избирается лицами, окончившими университет и после этого проработавшимине менее 3 лет в данном штате; 1/12 — лицами, которые не менее 3 лет

514

 занималисьпреподавательской работой в учебных заведениях штата не ниже средней школы.Остальных членов законодательного совета назначает губернатор штата из лиц,имеющих специальные знания или практический опыт в области науки, литературы,искусства, кооперативного движения или общественной деятельности. Каждые двагода, как и в Совете штатов федерального парламента, происходит обновлениезаконодательного совета штата на 1/3.

Верхняя палата штатаобязана рассмотреть законопроект, принятый нижней палатой, в течение 4 месяцев(финансовый — 14 дней). Отвергнутый ею законопроект вторично рассматриваетсянижней палатой легислатуры штата и, будучи снова принятым, становится законом.Губернатор обязан его подписать и опубликовать, если он не применяет правовето.

Губернатор, назначаемыйпрезидентом Индии, — гарант интересов союза в штате. Иногда одно лицоназначается губернатором нескольких соседних штатов. Губернатором может бытьгражданин, достигший 35 лет; он не вправе занимать никакую другую оплачиваемуюдолжность, не может быть членом парламента Индии или членом легислатуры штата(хотя и рассматривается теоретически как часть его легислатуры). Обычный срокполномочий губернатора — 5 лет, но он может быть переназначен неоднократно иотстранен президентом от должности досрочно.

Губернатор созываетсессии легислатуры штата, закрывает их, может досрочно распуститьзаконодательное собрание штата (верхняя палата роспуску не подлежит), обладаетправом отлагательного вето, которое преодолевается вторичным принятием законапростым большинством, направляет послания легислатуре, вправе резервироватьзаконопроект, принятый легислатурой штата, на рассмотрение президента Индии(фактически решение в этом случае принимает правительство). Как и президентИндии, губернатор осуществляет свои полномочия по совету правительства (вданном случае — правительства штата). Он не входит в состав правительства штатаи не присутствует на его заседаниях, но ему должны быть сообщены решенияправительства и необходимая информация. Губернатор назначает судей окружныхсудов.

Правительство штата(совет министров штата) во главе с главным министром насчитывает обычно 6—12членов. Кабинета в его составе не образуется, но определенное подобие его есть:главный министр решает многие вопросы после обсуждения с ведущими министрами.

Судебную систему вштате возглавляет высокий (высший) суд штата, члены которого назначаютсяпрезидентом Индии. Начиная с 1971 г. в некоторых штатах введена должностьомбудсмана, который должен обеспечивать охрану прав граждан. По оценкеиндийской печати, это нововведение оказалось не очень эффективным.

515

 Размежеваниеполномочий (предметов ведения) между федерацией и штатами урегулированоспециальным (седьмым) приложением к конституции. К сфере исключительнойкомпетенции федерации («союзный перечень») относятся 97 вопросов с многимиподвопросами: иностранные дела, оборона, внешняя торговля, банковское дело,почта и телеграф, железные дороги, воздушное сообщение и т.д. Совместная(совпадающая, конкурирующая) компетенция включает 47 вопросов: уголовный игражданский процесс, брак и процесс, договорное и трудовое законодательство,законодательство о профсоюзах, о печати, о социальном страховании и др.Исключительная компетенция штата охватывает 66 вопросов: общественный порядок,полиция, тюрьмы, просвещение, здравоохранение, промышленность, сельскоехозяйство и др.

По вопросам федеральнойкомпетенции штаты не вправе издавать нормативные акты и иным путем вмешиватьсяв эту сферу. В области конкурирующей компетенции закон штата действует только втом случае, если по данному вопросу нет федерального закона; если же он есть,го имеет приоритет. В своей области штаты действуют самостоятельно, но федерацияпо решению верхней палаты федерального парламента, принятому 2/3 голосов, можетотнести к своей компетенции любой вопрос, включенный конституцией в сферуисключительного законодательства штатов.

При введениичрезвычайного положения на территории того или иного штата, что делаетсяпрезидентом по указанию федерального правительства, парламент Индии получаетправо законодательствовать для штата (группы штатов), где объявленочрезвычайное положение, по любым вопросам, а исполнительная власть полностьюберет под свой контроль административные учреждения штата. Если же чрезвычайноеположение введено на территории всей страны, сказанное относится ко всемштатам. В Индии неоднократно на несколько лет подряд вводилось чрезвычайноеположение на территории всей страны (в общей сложности до 1996 г. онодействовало 12 лет), и в этом случае парламент принимал законы по любымвопросам. Поэтому многие вопросы, отнесенные конституцией к компетенции штатов,на деле урегулированы федеральными законами. В некоторых штатах, особенно втех, где были сильны сепаратистские устремления,./чрезвычайное положениевводилось еще чаще.

В штатах может бытьвведено также так называемое президентское правление. Его вводит президент (поуказанию правительства) по докладу губернатора штата (губернатор тоженазначается президентом по совету правительства) или по собственной инициативе(опять-таки на практике по указанию правительства), если в штате возникласитуация, при которой управление им не может осуществляться в соответствии с

516

 конституцией,установленными ею средствами. На основе ст. 356 конституции президент путемиздания особой прокламации (указа) может принять на себя функции правительстваштата, а полномочия законодательного органа штата передать парламенту Индии. Напрактике это означает, что законодательное собрание штата распускается,правительство штата смещается, а власть переходит к ранее назначенному илиспециально назначенному губернатору либо иному полномочному представителюпрезидента, который восстанавливает в штате порядок, а затем организует выборыв законодательный орган штата, формирующий на партийной основе новоеправительство штата. При объявлении президентского правления могут бытьиспользованы и другие формы управления штатом непосредственно федеральнымиорганами.

Президентское правлениев Индии используется часто, оно применялось более 100 раз, причем не только вслучае беспорядков в штате, сепаратизма и т.д., но и тогда, когда федеральноеправительство стремится отстранить от власти не угодное ему правительствоштата, утверждая, что оно утратило моральное право руководить штатом, когдапартия, сформировавшая в штате правительство, терпит поражение на федеральныхвыборах в федеральный парламент в данном штате (но не на выборах в органыштата) и т.д.

В отдельных штатах, гдевелика численность зарегистрированных каст и племен, выделяются особые районы,имеющие статус автономных округов (штаты Ассам, Мизорам, Мегхалая и др.). В нихсоздаются племенные советы, играющие совещательную роль при губернаторе и имеющиеправо, с согласия последнего, принимать нормативные акты, регулирующиенекоторые вопросы (брак, наследование и др.) с учетом местных обычаев.Губернаторы таких штатов могут принимать решения о неприменении некоторыхфедеральных законов и законов штатов в районах автономии.

Помимо штатов в составфедерации входят 6 союзных территорий. Обычно (кроме столицы Индии Дели,которая тоже имеет статус союзной территории, и некоторых других единиц) этомелкие острова в Индийском океане, другие небольшие районы в континентальнойИндии. Рядом союзных территорий единолично управляют назначенные федеральнымправительством администраторы (управляющие, главные комиссары), в других порешению парламента Индии при назначенных лейтенант-губернаторах создаютсявыборные собрания, которые могут принимать законы для территорий и образовыватьправительства. Однако легислатура и местное правительство могут давать лишьнеобязательные советы управляющему, законы территории нуждаются в егоодобрении. Управляющий полностью подчинен президенту и правительству, он вправеиздавать правила, обязательные для территории; высшую законо-

517

 дательную власть натерритории осуществляет союзный парламент; высокий суд территории — лишьсреднее звено в судебной системе.

В последние десятилетияострой проблемой индийского федерализма стала борьба с сепаратистскимитенденциями реакционных сил, обычно подогреваемых религиозным фанатизмом. Этисилы особенно активны в штатах Пенджаб, Джамму и Кашмир, Ассам и некоторыхдругих.

§ 9. Местное самоуправлениеи управление

Территория каждогоштата разделена на округа, всего их около 400. Округом управляет окружноймагистрат («коллектор», комиссар), назначаемый губернатором по указаниюправительства штата. Нередко здин комиссар управляет 7—8 округами. Он имеетназначенного в таком же порядке заместителя. Магистрат и его заместительотвечают за сбор налогов (отсюда название «коллектор»), за соблюдение законов иобщественного порядка в округе. Комиссару подчинена полиция, сам же онподчиняется правительству штата. Представительного органа в округе нет.

Округ разделен насельские единицы: талуки, таксилы, объединяющие группы деревень, отдельныекрупные деревни. В некоторых штатах создаются более крупные блоки развития(обычно объединяющие 100 деревень). Почти в каждой деревне (в настоящее время в95% всех деревень) на сходе жителей избирается панчаят — совет пяти, на делеобычно состоящий из 5—25 человек. Панчаят — это общее понятие, по существу, онсостоит из трех организаций: общего собрания, исполнительного комитета деревнии деревенского суда. Два последних избираются обычно тоже на сходе — общемсобрании жителей деревни. Хотя панчаяты рассматриваются в Индии как важнейшаяформа демократии, их компетенция невелика: некоторые вопросы сельскогохозяйства на уровне деревни, вопросы санитарии, благоустройства и др.

На уровне блокаразвития или талука (их более 4 тыс.) из представителей деревенских панчаятовсоздается панчаят-самити (союзный панчаят). В ряде штатов на уровне округа (ихоколо 400) формируется зила-паришад — окружной комитет, но это лишьсовещательный орган при окружном магистрате, часть членов которого делегируетсяорганами талуков, часть назначается из среды различных деятелей округа. Лишь вотдельных штатах населением избираются местные представительные органы, внекоторых штатах выборы представительных органов на местах (кроме панчаятов) непроводились до сих пор ни разу. Все местные органы находятся под строгимконтролем вышестоящих правительственных чиновников.

518

 Компетенция окружных властейи тем более талуков и таксилов не распространяется на города. Наиболее крупныегорода имеют статус муниципальной корпорации, т.е. обладают самоуправлением (ихболее 70). Население муниципальных корпораций избирает на 3—5 лет генеральныйсовет, а последний из своего состава обычно сроком на 1 год избирает мэрагорода и его заместителя. Население более мелких городов избирает муниципальныйсовет, последний также избирает мэра. Но мэр не обладает значительнымиполномочиями. Местное управление в Индии, как и федерация, в значительнойстепени централизовано. Исполнительным органом совета во всех городах являетсяназначенное лицо: комиссар корпорации в крупных городах, муниципальныйкомиссар, назначаемый губернатором по указанию правительства штата — в мелких.При совете (не только из его членов) создаются также различные комиссии повопросам образования, здравоохранения, финансов и т.д. Они тоже принимаютучастие в решении городских проблем.

Столица Индии Делиимеет статус союзной территории и управляется назначенным президентом поуказанию правительства лейтенант-губернатором, при котором действует, восновном в качестве совещательного органа, избираемый населением совет.

Районы, населенныезарегистрированными племенами, управляются особым образом. Исполнительнаявласть союза дает обязательные указания штатам о порядке управления этимирайонами. В них при губернаторе штата учреждаются консультативные советы поделам племен и губернатор вправе давать указания о неприменении здесь законовфедерации или штата или о применении их с изъятиями. Особым образомрегулируются вопросы собственности на землю, использование лесов, другихприродных богатств. В некоторых штатах (Ассам, Мегхалая, Мизорам) такие районыуправляются как автономные округа. В них создаются окружные и районные советы,обладающие правом издания местных законов по вопросам управления лесами,наследования, брака, обычаев. Эти советы могут рассматривать в судебном порядкеотдельные правонарушения, особенно связанные с обычаями племен.

 Глава 23 ОСНОВЫКОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ЕГИПТА

Арабская РеспубликаЕгипет (АРЕ) по размерам территории почти вдвое больше Франции, но ее населениеприблизительно равно населению Франции (60 млн. человек). По объему ВВП Египетзанимает 27-е место в мире (после Аргентины и ЮАР) и 78-е — по доле ВВП на душунаселения (после Панамы, Марокко).

§ 1. Конституция Египта

Подготовка и принятиеконституции. Действующая конституция Египта была принята в 1971 г., когда послесмерти первого президента Насера и смены руководства страна перешла отдекларированной социалистической ориентации на путь капиталистическогоразвития. Конституция была разработана под руководством ЦК Арабскогосоциалистического союза (в то время правящей и единственной легальной партии) ипринята путем референдума. Новое руководство Египта, принадлежавшее к окружениюНасера, сохранило в конституции социалистическую фразеологию. Лишь в 1980 г.путем референдума были одобрены поправки к важнейшим статьям конституции,удалены положения о «социалистической системе хозяйства», об устраненииклассовых различий, введены новые нормы о многопартийной системе. В последующиегоды были приняты и другие, несущественные поправки, но конституция сохраняетвсе основные идеи, пропагандировавшиеся в течение почти двух десятилетий послереволюции 1952 г. Сохранены и положения о социализме.

Основные чертысодержания конституции. Постоянная конституция Египта 1971 г. (до этогопринимались несколько временных конституций) состоит из двух частей:конституционной декларации, где указаны цели государства (мир в стране,арабское единство, постоянное развитие и человеческое достоинство), исобственно конституции, где содержатся юридические нормы, хотя и в этой частиесть положения, которые не могут быть обеспечены юридическими средствами.

Конституция Египтаимеет сложный характер. Ей присуще сочетание социалистических идей (речь идет отак называемом арабском социализме), исламских ценностей, положенийконституционализма, связанных

520

 собщегуманистическими, общечеловеческими принципами, наконец, норм,обеспечивающих функционирование рыночной экономики и капиталистическое развитиестраны в его современных социальных формах. Социалистические концепции находятсвое выражение в нормах о демократической социалистической системе, имеющей цельюликвидировать неравенство в доходах, о защите рабочих и крестьян, о мире,свободном от эксплуатации в любых ее формах, о том, что президент обязаносуществлять социалистические цели, о роли генерального социалистическогопрокурора и т.д.

В АРЕ признаются триформы собственности: государственная, кооперативная и частная, причем перваяхарактеризуется как собственность народа и основа социалистической системы.Государство поощряет создание кооперативов, в том числе ремесленных, и помогаетим. Частная собственность представлена прежде всего неэксплуататорскимкапиталом (ст. 32 конституции), призвана выполнять социальную функцию на службенациональной экономики, не должна противоречить общему благополучию народа. Онане может быть отчуждена без соответствующего закона и должного вознаграждения,однако о судебном порядке определения размера вознаграждения конституция неупоминает. Конституция устанавливает минимум земельной собственности с цельюзащиты крестьян и сельскохозяйственных рабочих от эксплуатации и обеспечениясоюзу трудовых сил власти в деревне (ст. 37). В АРЕ неоднократно проводилисьземельные реформы и в настоящее время максимум земли составляет 100 федданов насемью (42 га); согласно исчислениям экономистов, в европейском варианте этоэквивалентно приблизительно

100га.

Наряду снеэксплуататорской собственностью (ей соответствует неэксплуататорская,«национальная» буржуазия) в АРЕ по традиции выделяют эксплуататорскуюсобственность крупных капиталистов и землевладельцев, против которых были направленыреформы 60— 70-х годов — национализация, секвестр имущества, аграрные реформы идр. Ранее этих лиц называли компрадорской буржуазией, помещиками,сотрудничавшими с колонизаторами и со служившим им бюрократическим правящимаппаратом. Ныне прежние ограничения отменены, но результаты земельных реформ инационализации многих объектов

сохранились.

Много внимания уделяетконституция вопросам социальной структу ры общества, социальным отношениям.Основой общества провозглашается социальная солидарность (ст. 7 конституции),говорится о равенст ве возможностей всех граждан, о социальном мире, основанномна спра ведливости, политическом и социальном прогрессе, уважении человеческого достоинства. Ставится цель уничтожить противоречия в стране

521

 демократическим путем.Конституция устанавливает, что в составе советов директоров государственныхпредприятий 50% членов должно быть рабочими, а мелкие крестьяне и ремесленникидолжны составлять 80% в советах (правлениях) сельскохозяйственных и ремесленныхкооперативов. Однако определения рабочего и крестьянина, данные в законе оНародном собрании (парламенте) 1972 г. (в редакции 1976 г.), таковы, что к этимкатегориям могут относиться и другие группы населения. По закону рабочий — этозанятое физическим или умственным трудом в сфере сельского хозяйства,промышленности или услуг лицо, основным источником дохода которого являетсятакая трудовая деятельность. Причем это лицо не должно быть зарегистрировано вкачестве коммерсанта состоять членом нерабочего профсоюза (о таких профсоюзахбудет ска зано ниже) или иметь диплом о высшем образовании. Крестьянин —человек, который проживает в сельской местности, имеет на семью ж более 10федданов земли (4,2 га) и для которого занятие сельским хозяйством являетсяосновным видом трудовой деятельности. Если он приобретает больше земли, то ужене относится к этой категории граждан.

Наконец, характеризуявлияние социалистических идей, следует отметить также определение характераегипетского государства по конституции как государства демократического,социалистического, основанного на союзе трудовых сил народа (ст. 1).

Конституция исходит изпризнания особой роли ислама в общественном развитии. Следование законамшариата — не только религиозная и моральная, но и правовая обязанность граждан-мусульман.Ислам — государственная религия, принципы мусульманского права — главныйисточник законодательства, определенные государственные структуры (например,Консультативный совет или, по-арабски, аш-шура) строятся с учетом исламскихтрадиций. Некоторые формулировки конституции отражают господствующее в Египтеправосознание. Так, говорится о праве граждан обращаться к властям, но не отимени какой-либо неорганизованной группы, а только лично, о координацииобязанностей женщины по отношению к семье и обществу, не нарушая норм шариата,и т.д. На основе закона 1980 г. о защите ценностей от порока руководящиедолжности запрещается занимать лицам, отрицающим «божественные законы» (т.е.заповеди Аллаха). Наиболее отчетливое влияние шариата сказывается, правда, не вконституционном или, например, в административном праве, а в семейном,наследственном, в значительной мере в земельном праве.

Наконец, конституцияотражает сильное влияние концепций западного либерализма. Восприняты идеиразделения властей, естественных прав человека, парламентаризма (парламент,вопреки преобладающей исламской концепции о его совещательной роли, являетсяактивным

522

 , законодательныморганом), местного самоуправления; действует конституционный контроль; правачеловека, провозглашенные в конституции, соответствуют международнымстандартам, хотя на практике наблюдается определенный отход от этих позиций,особенно это касается положения женщины. В конституции говорится о том, что«государство подчинено праву» (ст. 65), что верховенство права — основауправления государством. Конституция дает простор капиталистическому развитиюстраны, и хотя в ней есть некоторые ограничительные положения,«социалистические» нормы не препятствуют развитию частной собственности ипредпринимательской деятельности.

В соответствии сконституцией Египет — простое унитарное государство, состоящее изадминистративно-территориальных единиц; каких-либо автономных образований в немнет. По форме правления это президентская республика в ее несколько смягченномварианте, так как она имеет отдельные слабо выраженные черты парламентарнойформы (это относится прежде всего к рассматриваемой ниже ответственностиправительства и министров). В Египте существует либеральный(полудемократический) государственный режим. Провозглашена и существует свободапрессы, партийной, политической деятельности, но в рамках принципов египетскогообщества.

Изменение конституции.Изменение египетской конституции, которая рассматривается как постоянная,затруднено. Поправки к конституции могут быть предложены только президентом илипо меньшей мере 1/3 депутатов парламента. Они должны быть обсуждены вКонсультативном совете (аш-шура), затем одобрены 2/3 членов парламента ивынесены на референдум. Поправки считаются принятыми только после одобрения нареферендуме большинством голосов. Наиболее существенные поправки внесены вконституцию Египта в 1980 г.: добавлены новые разделы, изменен рядпринципиальных положений. По существу, конституция была принята в новойредакции, и потому ее иногда называют конституцией 1980г.

Конституционныйконтроль. Конституционный контроль осуществляет Верховный конституционный суд,действующий в соответствии с законом 1971 г. (с последующими изменениями). Этотсуд назначается декретом президента в составе председательствующего и такогочисла членов, которое сочтет целесообразным президент, но решения в нем должныбыть приняты по меньшей мере семью членами. В состав Верховногоконституционного суда могут быть назначены лица из состава Верховного суда илииных судебных органов высшего ранга. Они должны быть не моложе 45 лет, иметьстаж работы в судебных органах не менее 5 лет или быть профессорами праваегипетских университетов со стажем работы не менее 8 лет, адвокатами приКассационном суде или Высшем

523

 административном судесо стажем работы не менее 10 лет. Помимо конституционного контроля, которыйраспространяется на законы и иные правовые акты (включая декреты президента),Верховный конституционный суд дает толкования законов и декретов президента,если возникают споры об их применении, рассматривает споры судов и другихорганов, обладающих судебными полномочиями, о компетенции, а также споры,возникающие в связи с вынесением двух разных решений по одному и тому же делу.

В Верховныйконституционный суд могут обращаться суды, если они считают какой-либо правовойакт неконституционным, или одна из сторон в процессе, заявляющая онеконституционности правового акта в ходе его применения (с разрешения суда).По вопросу о толковании нормативных актов в Верховный конституционный суд можетобращаться министр юстиции по поручению председателя Совета министров, в связис обращением парламента, Высшего совета магистратуры — органа судейскогосамоуправления. Верховный конституционный суд в Египте действует довольно активно.Он неоднократно принимал решения о неконституционности частей правовых актовили актов в целом (например, в отношении декрета президента о местномуправлении, закона с семье).

§ 2. Основы правовогостатуса личности

Конституционноерегулирование основ правового статуса личности связано с идеями социальнойсправедливости, с провозглашением целей ликвидации эксплуатации и неравенства вдоходах. Конституция особо говорит о правах трудящихся, рабочих и крестьян,крестьян-бедняков, ремесленников, закрепляя для них, в частности, как ужеотмечалось, особые нормы представительства в парламенте, в местных советах иправлениях кооперативов. Вместе с тем в конституции закрепляются традиционныеправа и свободы, отражающие идеи западного либерализма. Основное внимание приэтом уделяется политическим и личным правам; социально-экономические правапредставлены в незначительном объеме (если не считать упомянутых вышеположений, относящихся к «трудящимся»).

Конституцияпредусматривает равенство всех граждан в правах и обязанностях независимо отпола, языка, этнического происхождения, вероисповедания и убеждений, нооговорки о шариате придают принципу равноправия свои особенности. Средисоциально-экономических прав названы право на труд и образование, говоритсятакже о свободе научного и художественного творчества. Политические правапредстав-

524

 лены в конституции вполном объеме, но нередко имеются оговорки, что их использование должносоответствовать моральным принципам (например, при провозглашении свободы собраний).Эти права до 1983 г. были существенно ограничены законами о национальномединстве, о защите свободы родины и гражданина, отмененными в 1983 г., но исейчас действует закон 1978 г. о национальном единстве и социальном мире,запрещающий занимать руководящие должности в средствах массовой информации иобщественных организациях лицам, отрицающим божественные законы или участвующимв движениях, не признающих

такие законы.

В числе политическихправ в конституции названы избирательные права, право граждан выражать своемнение по вопросам, вынесенным на референдум, право граждан обращаться вгосударственные органы, свобода мнений и слова, мирных шествий и демонстраций,свобода создания ассоциаций (в частности, говорится о профсоюзах, которыедолжны действовать на демократических основах), свобода собраний. На частныхсобраниях представители органов безопасности не вправе присутствовать, но насобраниях, обсуждающих публичные вопросы, могут присутствовать в случаях,предусмотренных законом.

Конституция содержитширокий перечень личных свобод граждан:

свобода личности,названная естественным правом человека, свобода вероисповедания и совершениярелигиозных обрядов, передвижения по стране и выезда из нее, неприкосновенностьличной жизни, тайна переписки, телефонных и телеграфных сообщений. Особыеположения относятся к гарантиям от произвольного ареста, гарантиям правобвиняемого. Вместе с тем отдельные права личности могут быть ограничены порешению не только судебных, но и иных, как сказано, компетентных органов. Крометого, использование ряда прав возможно, лишь если это соответствует моральнымустоям страны.

Среди обязанностейграждан конституция называет: оборону родины, защиту и поддержкусоциалистических завоеваний, сохранение национального единства, государственнойтайны, уплату налогов, участие в государственной жизни (последнее влечет, вчастности, обязательное участие в выборах и референдуме).

§ 3. Правовоерегулирование общественных объединений

Конституция АРЕпредусматривает свободное создание общественных объединений и устанавливает,что политическая система (этот термин употребляется в конституции) имеетмногопартийный характер. В Египте действует несколько законов, регулирующихстатус различных

525

 видов объединении (втом числе отдельные законы о разновидностях профсоюзов). Несколько законовкасаются деятельности партий. Основным из них является закон о политическихпартиях 1977 г. (с последующими изменениями). Согласно закону, партии должныбыть национально-демократическими по своему характеру, созданными с цельюполитического представительства граждан. Они должны использоватьдемократические средства и действовать на основах соучастия в функциях власти,вносить вклад в социально-экономический прогресс страны на основе социальногоединства, сохранения достижений рабочих и крестьян, достижений союза трудовыхсил народа и социалистических завоеваний. Цели партий не должны противоречитьпринципам шариата, революций 1952 и 1971 гг. (в последнем случае имеется в видуповорот курса страны, осуществленный Садатом после смерти президента Насера).Они не могут быть отделениями зарубежных партий, а вновь создаваемые партии недолжны повторять названия и цели уже существующих.

Для создания партиинеобходимо подать письменное заявление от имени не менее чем 50 учредителей —египетских граждан. Не менее половины учредителей должны быть рабочими икрестьянами. Заявление подается на имя председателя специальной комиссии сприложением необходимых документов (устава, программы или декларации о целяхпартии и др.). Комиссия может отклонить заявление в течение 15 дней;

если письменный отказ врегистрации не получен в этот срок, партия считается зарегистрированнойавтоматически. Комиссия по регистрации партии состоит главным образом из высшихгосударственных чиновников. Ее председателем является председательКонсультативного совета (аш-шура), членами — министры внутренних дел, юстиции,государственный министр по делам парламента и др. В последние годы комиссияотклонила много заявок, ссылаясь главным образом на то, что партии с такимицелями уже существуют.

В Египте действуетнесколько политических партий, представленных в Народном собрании (парламенте).Наиболее крупными из них являются: 1) Национально-демократическая партия. Этоправящая партия, располагающая абсолютным большинством мест (360 из 458) воднопалатном парламенте. К этой партии принадлежит президент, который являетсяее председателем. Партия представляет интересы верхушки государственногоаппарата, крупной промышленной, торговой, земельной буржуазии, частиинтеллигенции, части национальной (средней) буржуазии; 2) партия Новый Вафд,представляющая интересы национальной буржуазии, землевладельцев; 3)Социалистическая партия труда, защищающая интересы мелких предпринимателей,националистических кругов мусульман, интеллигенции; 4)Либерально-социалистическая партия, являющаяся на деле, вопреки названию,сравнительно правой пар-

526

 тией; 5)Национально-прогрессивная партия, выражающая интересы демократических кругов иобъявляющая себя сторонницей идей научного социализма; 6) Партия аль-Умма,отстаивающая идеи мусульманского братства; 7) Насеровская арабскаясоциалистическая партия, объявившая себя наследницей идей первого президентаЕгипта Насера.

В Египте существуеттакже Египетская коммунистическая партия, находящаяся на нелегальном положенииеще со времен Насера, выдвигавшего лозунги социалистической ориентации страны.

Почти все партии,действующие в Египте, включая правящую, выступают с социалистическимилозунгами, хотя и трактуемыми по-разному, в основном с позиций мусульманскихценностей и «арабского социализма». Лишь правящая партия имеет большоепредставительство в парламенте, следующая за правящей партия Новый Вафд имеет34 представителя, другие — значительно меньше. Некоторые из названных партий, поданным выборов 1995 г., вообще не имеют представительства в парламенте.

Среди общественныхорганизаций конституция особо выделяет профсоюзы. Она устанавливает, чтопрофсоюзы участвуют в выполнении социальных программ и планов, наблюдают заморальным поведением своих членов и призваны укреплять их «социалистическоеповедение». В Египте существует несколько разновидностей профсоюзов, посколькусуществующие наряду с «рабочими» профсоюзами объединения работников творческихпрофессий (адвокатов, журналистов и др.) тоже рассматриваются как профсоюзы. Окаждом виде профсоюзов существует отдельный закон. Хотя и в разной мере, онивсе подлежат государственному контролю, представляют годовые отчеты или данныео своем финансовом состоянии в соответствующие министерства.

В 1980 г. конституциябыла дополнена специальным разделом, посвященным прессе, котораяохарактеризована как «народный независимый орган», свободно осуществляющий своифункции на службе обществу. На прессу возлагается обязанность формировать итолковать основные направления общественного мнения, но в рамках принципиальныхустоев египетского общества. Провозглашается право общественных и частныхассоциаций свободно публиковать свои издания, запрещается цензура, оказаниедавления на печатные средства массовой информации. Издания не могут бытьзапрещены в административном порядке: сделать это может только суд. В Египтесоздан Высший совет прессы, который следит за тем, чтобы ее деятельностьсоответствовала интересам национального единства и социального мира.

 § 4. Конституционныеинституты непосредственной демократии

Выборы. Выборыпрезидента, парламента, местных советов в административно-территориальныхединицах осуществляются на основе всеобщего и прямого избирательного права притайном голосовании. Что же касается принципа равенства, то при выборахпредставительных органов он не действует, поскольку применяется подобиекуриальной системы:

особоепредставительство имеют рабочие и крестьяне. Избиратели страны делятся на двекатегории: 1) рабочие и крестьяне, 2) прочие. Каждая из них представлена впредставительных органах половиной состава депутатов, но по своей численностиэти две группы неравны, что влечет за собой нарушение принципа равных выборов.При выборах президента принцип равенства соблюдается: каждый избиратель имеетодин голос и все участвуют в выборах на равных основаниях.

При выборах президентаприменяется мажоритарная система абсолютного большинства, хотя и с некоторымиособенностями (в частности, избиратели голосуют только по одной кандидатуре,которой необходимо набрать большинство голосов зарегистрированных избирателей).При формировании представительных органов применяется смешанная избирательнаясистема, также обладающая своеобразием. Согласно законам о Народном собрании иместных народных советах, кандидаты в депутаты, выдвигаемые партиями ииндивидуально гражданами (на деле — тоже партиями), в избирательном бюллетенеделятся на два списка:

партийный список,единый по стране (кандидаты, выдвинутые партиями), и индивидуальный список (кандидаты,баллотирующиеся в отдельно взятых, чаще всего в двухмандатных округах). Всписке каждой партии половина кандидатов должны быть рабочими и крестьянами, виндивидуальных списках — тоже. Избиратель имеет, по существу, четыре голоса. Ондолжен проголосовать за список какой-либо партии, выбрав из него равноеколичество рабочих и крестьян (он может также голосовать за список в целом, нои в этом случае число избранных от данной партии должно быть разделено поуказанным выше категориям), а также отдать два голоса за индивидуальныхкандидатов: один должен быть из категории рабочих и крестьян, другой — изпрочих. При подсчете голосов по партийным спискам применяется пропорциональнаяизбирательная система, при подсчете голосов по индивидуальным кандидатурам (поокругам) — мажоритарная система относительного большинства, если по округувыдвинуто более двух кандидатов. При этом избранными считаются кандидаты,получившие не менее 10% голосов зарегистрированных избирателей. Если же поокругу выдвинуты только два кандидата (один — от рабочих и крестьян, другой —от прочих), то для избрания им

528

 необходимо получить неменее 20% голосов зарегистрированных избирателей.

Порядок созданияизбирательных округов, избирательных комиссий, предвыборной агитации соответствуетв целом общепринятым правилам. Результаты голосования подводит Центральнаяизбирательная комиссия, они утверждаются министром внутренних дел.

Референдум. Положения ореферендуме содержатся в законе 1956 г. о реализации политических прав граждан,где имеется специальный раздел о референдуме. Относящиеся к этому институтувопросы регулируются также законами о Народном собрании и местных советах (втой части, где регулируется порядок их избрания). Следует учесть, что участиеизбирателей в референдуме, как и в выборах, в Египте обязательно, в противномслучае предусмотрен штраф.

Согласно конституции,право назначать референдум предоставлено президенту. Он вправе проводитьреферендум по всем вопросам, связанным с национальными интересами, а такжеобязан провести референдум при изменении конституции и роспуске парламента. Впоследнем случае он приостанавливает заседания парламента и в течение 30 днейобязан провести референдум. Вопрос о том, распускается парламент или онпродолжает свою деятельность, решают избиратели.

Вопросы о спискеизбирателей, порядке голосования, агитации за и против предложенных нареферендуме мер решаются с помощью процедуры, аналогичной процедуре выборов.

Народнаязаконодательная инициатива конституционному праву и практике АРЕ неизвестна.

§ 5. Законодательнаявласть

Состав и структурапарламента. Законодательная власть осуществляется однопалатным Народнымсобранием, избираемым гражданами по смешанной избирательной системе сроком на 5лет. Досрочно оно может быть распущено только после референдума. Народноесобрание должно включать не менее 350 избранных и не более 10 назначенныхпрезидентом членов (в настоящее время в парламенте 458 членов, из них 10назначенных). Не менее 50% состава парламента должны быть рабочими и крестьянами.Депутат Народного собрания имеет свободный мандат. Он не может быть отозванизбирателями; досрочная утрата мандата возможна только по решению парламента,принятому минимум 2/3 голосов (это решение депутат может обжаловать вКассационный суд). Член парламента обладает обычными депутатскими привилегиями(иммунитет, индемнитет и др.) и подвергается типичным ограничениям

529

34 1465

 не может покупать,арендовать государственную собственность, продавать свою собственностьгосударству, заключать контракты с государством как предприниматель илиимпортер.

Депутаты парламентаобъединяются в партийные фракции, в Народном собрании создаются такжепостоянные и временные комиссии, избирается его председатель.

Сессии и заседания.Очередные сессии парламента созываются один раз в год — во второй четвергноября — декретом президента. Но если декрет не издан, депутаты сами должнысобраться в указанный день в столице государства в помещении парламента.Очередная сессия длится семь месяцев. Внеочередные сессии созываютсяпрезидентом или по требованию большинства депутатов Народного собрания.

Заседания парламентаоткрытые; закрытые заседания могут проводиться по требованию президента,правительства, премьер-министра, 20 членов Собрания. Кворум для заседанийсоставляют большинство членов парламента; решения, законы принимаютсябольшинством голосов присутствующих членов.

Полномочия парламента.Парламент определяет генеральную политику государства, принимает планэкономического и социального развития, бюджет государства, утверждает отчет оего исполнении, осуществляет в определенной мере контроль за деятельностьюправительства и министров.

Основные решенияпарламента принимаются в форме законов. Законодательная инициатива принадлежитпрезиденту и любому члену парламента. Проект закона, внесенный от именипрезидента, направляется в соответствующую постоянную комиссию, а «частныйбилль» члена парламента идет сначала в постоянный комитет и лишь потом впостоянную комиссию. Проект закона о бюджете может внести только правительство.Народное собрание не может вносить изменения в этот проект без согласияправительства, но вправе не утвердить его. Президент в течение 30 дней послепринятия закона парламентом имеет право вето, оно преодолевается 2/3 членовпарламента.

Народное собраниеосуществляет парламентский контроль. Депутаты вправе задавать вопросы министрамна заседаниях парламента, по предложению минимум 20 депутатов может быть начатадискуссия по публичным вопросам и политике правительства. Правительство впринципе несет солидарную ответственность перед парламентом (хотя это изатруднено). Каждый министр индивидуально отвечает за работу своегоминистерства. Народное собрание может лишить министров доверия (уволить вотставку), но только после интерпелляции. Предложение о недоверии в ходеинтерпелляции может внести 1/10 часть членов парла-

530

 мента, решениепринимается большинством его членов. Это, однако, не относится кпремьер-министру. Народное собрание в данном случае при выражении недоверияпремьер-министру, а следовательно, и всему составу правительства, сначалаобращается к президенту с предложением об отставке премьер-министра. Президентможет возвратить это предложение обратно в парламент, но если он подтвердитсвое предложение, президент выносит спорный вопрос на референдум. Прирезультате референдума в пользу премьер-министра парламент распускается, впротивном случае уходят в отставку премьер-министр и все правительство. Однакоэто не означает персональной замены всех лиц, осуществляющих в центреисполнительную власть: по конституции она принадлежит также президенту.

Консультативный совет.Своеобразным совещательным органом парламента (а также президента) являетсясозданный в 1980 г. Консультативный совет (меджлис аш-шура). Этот орган состоитне менее чем из 132 членов, 2/3 из которых избираются прямыми выборами (50% изних должны быть рабочими и крестьянами), а 1/3 назначается президентом. Срокполномочий его членов — 6 лет, но президент может распустить этот органдосрочно (в отличие от парламента без проведения референдума). Советобновляется наполовину через 3 года. Запрещается совмещать мандат депутатапарламента и члена Консультативного совета.

Консультативный советизучает вопрос о сохранении принципов революции 1952 г., национальногоединства, социального мира, союза трудовых сил народа, социалистических целей,укрепления демократической политической системы и делает предложения по этомувопросу. С парламентом консультируются при изменении конституции, разработкепроектов важных законов, имеющих отношение к парламенту и президенту, кнациональному плану, при подготовке международных договоров о союзе с другимигосударствами, при принятии решений по общей политике.

Президент и министрымогут выступать перед Консультативным советом, но правительство не ответственноперед ним.

§ 6. Исполнительнаявласть

В АРЕ исполнительнаявласть принадлежит президенту, который является одновременно главой государстваи главой исполнительной власти, и правительству, которое характеризуетсяконституцией как «высший исполнительный и административный (распорядительный)орган государства»(ст. 153).

531

 Президент избираетсяпрямыми, выборами гражданами государства сроком на 6 лет. Кандидатом может бытьвыдвинут египетский гражданин, рожденный египетскими родителями (т.е. не натурализованныйгражданин), не моложе 40 лет. Выдвигает кандидатуру президента в Египте некакая-либо партия или группа избирателей, а парламент по предложению не менеетрети его членов. Кандидатура выносится на голосование избирателей, если приголосовании в Народном собрании она соберет 2/3 голосов. Если кандидат неполучит 2/3 голосов в парламенте (этого на практике в АРЕ не было), он не будетпредставлен на голосование избирателей. Парламент снова выдвигает кандидатуру.Ей достаточно получить уже большинство голосов в Народном собрании, чтобы бытьпредставленной на голосование избирателей. В принципе на второе голосование впарламенте может быть представлен тот же кандидат, что и в первый раз, и емубудет достаточно получить в данном случае большинство, а не 2/3 голосов. Однакоизбирателям всегда предлагается только один кандидат на пост президента,который должен быть одобрен или не одобрен голосованием граждан-избирателей(фактов неодобрения не было). Запрета на последующее переизбрание одного и тогоже лица не существует.

Вознаграждениепрезидента определяется особым законом. Он не может получать никакой другойзаработной платы или вознаграждения заниматься свободной профессией,предпринимательской или коммерческой деятельностью, не может приобретать государственнуюсобственность. Подавая в отставку, он обращается с соответствующим заявлением кпарламенту.

В случае временнойнеспособности президента выполнять свои обязанности их выполняет назначаемый имвице-президент (один из вице-президентов). Если открылась вакантнаяпрезидентура (например, в случае смерти президента) или установлена постояннаянеспособность президента выполнять свои обязанности, эти обязанности, еслипарламент не распущен, выполняет его председатель, а если распущен —председатель Верховного конституционного суда. В этом случае выборы новогопрезидента должны быть приведены в течение 60 дней.

В случаегосударственной измены, совершения уголовного преступления обвинение противпрезидента может быть выдвинуто третьей частью Народного собрания, признаниевиновным осуществляется его двумя третями. Это влечет смещение президента сдолжности, а судит его специальный трибунал, создаваемый законом. На времяпроцедуры импичмента обязанности президента выполняет вице-президент.

Президент АРЕ являетсяодновременно главой государства и главой исполнительной власти (хотя есть иСовет министров, возглавляемый

532

 премьер-министром).Поэтому он обладает очень большими полномочиями. Президент определяет общуюполитику государства (парламент определяет генеральную линию) и наблюдает за ееосуществлением. Он вправе назначить 1—2 вице-президентов и определить круг ихполномочий, назначает премьер-министра и министров (эти назначения не должныутверждаться парламентом), назначает 1/3 членов Консультативного совета,созывает заседания Совета министров, присутствует и председательствует на них,требует отчета от министров, назначает высших военных и гражданских должностныхлиц, дипломатов, издает нормативные акты и может уполномочить других лициздавать такие акты. Он может издавать временные акты с силой закона, еслипарламент не заседает; если же заседает, то такие акты президент может издаватьс разрешения 2/3 его членов. Президент вправе назначать референдум, онобъявляет чрезвычайное положение (в этом случае такой акт должен быть в течение15 дней представлен на утверждение парламента). Президент— главнокомандующий.Он объявляет войну по уполномочию Народного собрания, заключает международныедоговоры (некоторые из них не подлежат ратификации), но договоры, касающиесятерритории государства, суверенитета, обременении государственной казны,требуют одобрения парламента.

При президентедействуют несколько национальных специализированных советов: национальнойбезопасности, экономики, обороны и др. (в настоящее время их шесть). Число,название, состав советов определяются декретами президента по его усмотрению.

Правительство. Наряду спрезидентом исполнительная власть принадлежит правительству — Совету министров.Хотя фактически, а зачастую и юридически руководителем правительства являетсяпрезидент (например, когда он председательствует в соответствии с законом назаседаниях правительства), в Египте есть должность премьер-министра и егоправовое положение отличается от положения министров: Народное собрание можетего уволить только после вторичного решения об этом и референдума. Тем не менеепремьер-министр осуществляет лишь функции административного премьера.

Премьер-министр иминистры назначаются президентом, при этом не требуется, чтобы назначенныйпремьер представлял президенту кандидатуры министров своего кабинета: президентвправе подобрать министров самостоятельно и часто делает это. Министром изаместителем министра может быть назначен гражданин не моложе 35 лет,обладающий гражданскими и политическими правами. Члены правительства приносятклятву перед президентом. Министр не может приобретать государственнуюсобственность, заниматься предпринимательской деятельностью. Предать министрасуду имеют право парламент и президент, это

533

 своего рода министерскийиммунитет. Министр может быть членом Народного собрания, он сохраняет свойдепутатский мандат и право голосовать в парламенте.

§ 7. Судебная власть

Суд. Организация судоврегулируется конституцией и законом о судебной власти 1972 г. В Египте действуютобщие суды, есть некоторые специальные суды (например, созданные в соответствиис законом 1980 г. о защите ценностей от порока), а также суды,специализирующиеся на отдельных категориях дел (например, по деламнесовершеннолетних), но они не рассматриваются как специальные суды. Существуетсистема административных судов. Специальных мусульманских судов в Египте нет,но общий и иные суды могут в соответствии с Уголовным кодексом 1937 г.применять нормы шариата', уголовные суды могут применять наказания,предусмотренные шариатом, в гражданском праве на основе Гражданского кодекса1948 г. применяются нормы шариата, если соответствующие отношения неурегулированы законом. Как отмечалось, наиболее широко применяется шариат всемейном и наследственном праве. Есть касающиеся этих отраслей права законы,которые целиком основаны на нормах мусульманского права (например, законы 1920,1929, 1985 гг., регулирующие брачно-семейные отношения).

Система общих судовсостоит из Кассационного суда — высшей судебной инстанции, апелляционных судов,действующих в восьми крупных городах, и судов первой инстанции. Кроме того,дела могут рассматриваться единолично судьями суммарной юрисдикции, входящими всистему общих судов.

В соответствии спринятыми в 1980 г. законами о защите ценностей от порока и о внутреннем фронтеи социальном мире создана система судов государственной безопасности —Верховный суд государственной безопасности и нижестоящие суды безопасности.Кроме того, существует суд ценностей, состоящий из семи судей. В немпредседательствует заместитель председателя Кассационного суда. Эти судырассматривают дела, связанные с нарушением национального единства, с нарушениемустановленных законом твердых цен, дела о политических партиях, о средствахобщественного мнения.

Системаадминистративной юстиции построена в основном с учетом французской модели. Еевозглавляет Государственный совет, выполняющий, в частности, консультативныефункции для правительства, а при рассмотрении дел действующий в более узкомсоставе в качестве Верховного административного суда (в нем председательствуетпредседатель

534

 Государственногосовета). Существуют административные апелляционные суды и низовыеадминистративные суды, дисциплинарные суды и коллегия государственныхуполномоченных (при Государственном совете). Они рассматривают вопросы,связанные с выборами местных органов, споры о заработной плате и пенсияхгосударственным служащим, жалобы граждан на нарушения их прав в процессеуправления и др. Дисциплинарные суды рассматривают вопросы о дисциплинарнойответственности чиновников, жалобы последних на взыскания.

Законодательство Египтаустанавливает общепринятые принципы судебного процесса: состязательность,гласность, обжалование судебных решений в порядке апелляции и кассации и др.

Прокуратура. Подконтролем парламента работает генеральный социалистический прокурор. Онотвечает за обеспечение прав граждан, безопасность общества и его политическойсистемы, за сохранение социалистических завоеваний. Он имеет свое ведомство встолице и может назначать своих представителей в провинции.

§ 8. Местноесамоуправление и управление

В АРЕ система местныхорганов, осуществляющих управление общественной жизнью, основана на сочетаниигосударственных органов власти на местах и органов местного самоуправления,принципов централизации и децентрализации. Первый принцип находит своевыражение в существовании назначенных представителей центра (государственнойвласти) на местах. Ими являются губернаторы, начальники районов, мэры городов.Как представители государственной власти рассматриваются также избранныенаселением начальники деревень, шейхи городских кварталов. Им передаютсяотдельные полномочия центральных органов исполнительной власти на местах (такназываемая деконцентра-ция). Второй принцип связан с деятельностью избираемыхнаселением местных представительных органов — народных собранийадминистративно-территориальных единиц: провинций, районов, городов,внутригородских районов, деревень. В Египте 27 губерний (провинций), которыеделятся на округа, а последние — на районы.

Система государственныхорганов на местах. Система местных государственных органов регулируется законом1979 г. о местной власти. В каждую провинцию президент назначает губернатора. Спрекращением полномочий президента губернатор автоматически отстраняется отдолжности, губернатором назначается новое лицо (или переназначается прежнийгубернатор). Губернатор — представитель исполнительной власти государства впровинции. Он несет ответственность за

535

 обеспечениепродовольственной безопасности провинции, эффективность промышленного исельскохозяйственного производства, за состояние общественной безопасности,порядка и общественной нравственности, за охрану государственной собственности.Он осуществляет контроль над всеми публичными службами в провинции, кромесудов. Губернатор несет ответственность перед президентом и премьер-министром иобязан представлять регулярные отчеты министру по делам Совета министров иместного управления, а также местному народному совету.

Губернатор возглавляетпровинциальный административный орган — исполнительный совет, в состав котороговходят помощники губернатора, назначаемые премьер-министром по представлениюгубернатора, начальники районов, мэры городов и некоторые другие лица.Исполнительный совет контролирует работу исполнительного аппарата, чиновников,готовит проект местного бюджета, проекты решений провинциального народногосовета, проводит в жизнь эти решения.

Назначаемые министром,губернатором, начальником района остальные главы административно-территориальныхединиц (округов, районов) обладают полномочиями, сходными с полномочиямигубернатора в их административно-территориальных единицах. Однако старостыдеревни и шейхи городских кварталов не назначаются, а избираются населениемсроком на 5 лет из числа грамотных граждан, достигших 30 лет и владеющихземельным наделом (в деревне) не менее 5 федданов (немногим более 2 га), т.е.не из числа бедняков. Они осуществляют, в частности, функции полицейскогоконтроля в деревне и рассматриваются как государственные служащие, подчиненныеминистру безопасности.

Местное самоуправление.Органами местного самоуправления являются избираемые гражданами народные советыадминистративно-территориальных единиц (вплоть до деревни). В народный советпровинции избирается по восемь членов от каждого района, входящего в составпровинции. Выборы являются неравными, так как население районов неодинаково почисленности. Из восьми названных членов семь избираются в районах по партийнымспискам, на основе пропорциональной системы, а один — по индивидуальнымкандидатурам на основе мажоритарной системы относительного большинства с тем жеусловием, что и при выборах в парламент: необходимо получить для избрания неменее 20% голосов от списочного состава избирателей.

По законупровинциальный совет обладает значительными полномочиями: осуществляет общийконтроль за деятельностью любых служб в провинции, но в том случае, если ихдеятельность касается провинциальных, а не общегосударственных вопросов,принимает решения о создании местных предприятий и служб, утверждает местныйбюджет самоуп-

536

 равления; он вправеустанавливать местные налоги и сборы и т.д. Во исполнение своих полномочийсовет принимает решения. Ответственность за реализацию этих решений несутгубернатор и исполнительный совет. На практике, однако, основные прерогативы поуправлению провинцией принадлежат губернатору. Он обладает также правом вето вотношении решений совета. Если же совет настаивает на своем решении, спорпередается на рассмотрение правительства, которое и решает окончательно вопрос.Правительство также вправе распустить провинциальный совет по предложениюминистра по делам местной власти.

Полномочия нижестоящихнародных советов, их отношения с начальниками районов, городов, сел (мэрамигородов и старостами сел) аналогичны тем, которые присущи полномочиямпровинциального совета и его отношениям с губернатором, только они рангом илирангами ниже. Соответственно уже и пространственные пределы их деятельности.

 Глава 24 ОСНОВЫКОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА БРАЗИЛИИ

Бразилия (ФедеративнаяРеспублика Бразилия) — самое крупное государство в Латинской Америке. Оназанимает четвертое место в мире по размерам территории (после России, Канады иКитая), шестое — по численности населения (около 150 млн. в 1997 г.), девятое —по объему ВВП, 53-е — по доле ВВП на душу населения. Однако Бразилию относят (иона себя относит) к числу развивающихся стран. Огромные промышленные города(Сан-Паулу с пригородами насчитывает более 20 млн. человек) и крупнейшие в мирепомещичьи латифундии с сохранившимися полуфеодальными пережитками, запускискусственных спутников Земли с собственными ракетоносителями и индейскиепоселения с патриархальными порядками — таковы контрасты современной Бразилии.

§ 1. КонституцияБразилии

Подготовка и принятиеконституции. Действующая конституция Бразилии — восьмая в истории страны. Онабыла принята в 1988 г. после длительного правления военных и последовавшегозатем переходного периода. Ее приняло двухпалатное Учредительное(Конституционное) собрание, которым провозгласил себя Национальный конгресс(парламент), избранный в 1986 г.

Разработка проектаконституции была начата еще в 1985 г. конституционной комиссией (49 человек,главным образом юристы), образованной декретом президента республики. Еепервый, предварительный проект вызвал серьезную критику, и разработка текстаконституции была продолжена в тематических комиссиях Учредительного собрания. Входе подготовки проекта некоторые бразильские организации (прежде всегообъединения адвокатов) провели несколько семинаров с юристами других стран (втом числе СССР) по изучению их конституционного опыта. Проект, подготовленныйУчредительным собранием, был опубликован в печати и обсуждался населением.Поправки могли быть представлены по предложению группы избирателей — не менее30 тыс. человек. В результате применения такой народной инициативы в проектвнесли 122 поправки. Было установлено, что каждый гражданин получает одинэкземпляр текста основного закона бесплатно.

538

 Основные черты,содержания конституции. Бразильская конституция содержит 42 тыс. слов и поразмерам в 6 раз превосходит конституцию США, уступая по объему, видимо, толькоконституции Индии. Она содержит 245 подробных статей основного текста и 70статей переходных положений. Конституция не изменила форму правления,федеративное устройство (хотя и преобразовала территории в штаты), системуорганов государства. В качестве основ правления она называет парламентаризм ипрезиденциализм. Однако при принятии конституции в переходных постановлениях вкачестве возможных форм правления были названы парламентарная республика иконституционная монархия, для решения этого вопроса в течение пяти лет долженбыл быть проведен референдум. Он состоялся в 1993 г. Большинство избирателейотвергли монархию и форму парламентарной республики. В конституции сохранилисьположения, зафиксированные в 1988 г.

Конституция Бразилииимеет ярко выраженный социальный характер. Специальные главы и части посвященыэкономическому порядку, социальному порядку, городской политике, аграрнойполитике, здравоохранению, спорту, науке и технике и т.д. Социальные положениязанимают большее по объему место, чем традиционные нормы конституционного права(организация государственной власти и права человека). Объект конституционногорегулирования трактуется бразильской конституцией очень широко. В ней говоритсяо градостроительной политике, защите прав потребителей, о порядке выдачиразрешений на эксплуатацию окружающей среды, о начислении пенсий, о порядкепродажи и перепродажи нефти и автомобильного топлива, о выдаче 13-й заработнойплаты и пенсий к Рождеству и т.д.

В конституции вкачестве основной цели названо создание демократического государства,обеспечивающего личные и социальные права в плюралистическом обществе, высшимиценностями которого являются равенство и справедливость, основанные насоциальной гармонии. Основы демократического государства, согласно конституции,составляют суверенитет, гражданство, политический плюрализм и мирноесосуществование с другими народами. Федерация — один из основных принциповбразильского демократического государства.

Определяя характервнешнеполитических отношений бразильского государства, конституция перечисляетобщепризнанные принципы международного права (независимость, равенство, невмешательствово внутренние дела и др., а также неприятие терроризма и расизма ипредоставление политического убежища). Говорится также о стремлении кинтеграции с народами Латинской Америки с целью образования Латиноамериканскогосодружества наций.

Отражая современныетенденции конституционного развития, кон-

539

 ституцня детальноговорит об экономической структуре общества исходя из постулатов рыночной,социально ориентированной экономики. Она устанавливает, что экономическийпорядок в стране основан на труде и свободной инициативе, его цель — обеспечитьвсем достойное существование в соответствии с «социальной справедливостью».Экономический строй Бразилии опирается на суверенитет государства, частнуюсобственность и ее социальную функцию, свободную конкуренцию, защиту правпотребителей, защиту среды обитания, поиск путей полной занятости и др. Вконституции говорится о перспективном (многолетнем) планировании, новмешательство государства в экономическую сферу должно быть минимальным итолько для целей национальной безопасности или в публичных интересах.

В конституции говоритсяо возможности национализации предприятий (после принятия конституциинационализация проводилась), об острой для Бразилии проблеме — земельнойреформе. В принципе этот вопрос решен в пользу землевладельцев. Правительствуразрешается экспроприировать поместья, если они не отвечают требованиям«социальной функции», при справедливом возмещении, выплачиваемом в течение 20лет, но не должна изыматься собственность производственного назначения. Это,видимо, дает возможность изымать лишь брошенные земли, даже вопрос о земельнойсобственности абсентеистов (помещиков, постоянно проживающих в городах и незанимающихся сельским хозяйством), по существу, не решен.

Конституция регулируетотношения с аборигенами страны — индейскими племенами. Она признает за нимиправо на социальную организацию, обычаи, верования, а также право на землю,занимаемую ими традиционно. Однако земли племен считаются не их собственностью,а федеральным имуществом. Границы земель племен устанавливает правительство,эксплуатация речных ресурсов (включая источники электроэнергии) и минеральныхбогатств индейских земель возможна лишь с разрешения парламента. Парламентможет дать такое разрешение лишь после консультации с племенами, и в случаеэксплуатации ресурсов, им принадлежащих, определенная доля от прибыли должнаотчисляться племенам.

Бразильская конституция— демократическая конституция. Она предусматривает многопартийность,политический плюрализм, разделение властей, определенные меры противконцентрации власти, ослабляет полномочия президента и усиливает рольпарламента (на практике это осуществляется в меньшей степени), предусматриваетместное самоуправление, уравнивает положение штатов и территорий, преобразуяпоследние в штаты или присоединяя их к ним, закрепляет широкие права граждан,особо выделяя «права трудящихся», устанавливает разветвлен-

540

 лую систему судебныхорганов, в том числе специальных судов, призванных охранять права граждан иконституционный порядок.

Некоторые специфическиеположения конституции отражают традиции латиноамериканской правовой доктрины,особенности менталитета населения этой части мира, связь с традициями испанскойи португальской правовой культуры. Они не всегда могут быть прямолинейносоотнесены с юридическими конструкциями других правовых систем.

Во многих своих частяхконституция Бразилии декларативна. В ней содержится множество принципов,идеологических положений, лозунгов, что лишает некоторые статьи юридическойопределенности, затрудняет ее прямое действие, применение. В связи с этим онапредусматривает издание по многим вопросам «дополнительных законов» — актовконституционного характера, а также иных законов. При принятии конституцииотмечалось, что для ее развития, проведения в жизнь необходимо принять 56дополнительных и 104 обычных закона. Практика применения конституции такжевызывает в бразильском обществе критические замечания. Все чаще говорится онеобходимости изменить избирательную систему (предлагается, в частности, ввестисмешанную избирательную систему), изменить положения о партиях, с тем чтобыспособствовать их укрупнению и повышению их роли, о расширении прав штатов ит.д.).

Изменение конституции.Бразильская конституция жесткая. Порядок ее изменения довольно сложен, хотя приэтом обязательного участия субъектов федерации (штатов, федерального округа) непредусматривается. Поправки к конституции могут быть предложены третьей частьюкаждой из двух палат парламента, президентом, более чем половиной законодательныхсобраний штатов. Они должны быть приняты дважды обеими палатами парламента,каждый раз большинством в 3/5 их состава. После этого поправка промульгируетсяпрезидиумами палат парламента (палаты депутатов и сената). Конституция не можетбыть изменена в условиях чрезвычайного положения (обороны, осадного положения),а также в условиях федерального вмешательства в дела штатов — института,предусмотренного конституцией. Не могут быть предметом пересмотра: федеративнаяформа устройства государства, демократические принципы избирательного права,положения о разделении властей, нормы о личных правах и гарантиях человека игражданина.

В 1994 г. былапроведена конституционная реформа. Изменены положения конституции в областиэкономики и социальных гарантий, оказавшиеся невыполненными.

Конституционныйконтроль. Предварительный и последующий конституционный контроль осуществляетФедеральный верховный суд. Он состоит из 11 членов в возрасте от 35 до 65 лет,обладающих выдаю-

541

 цимися знаниями вобласти юриспруденции и безукоризненной репутацией. Судьи назначаются, как и вСША, президентом с согласия сената, но для такого согласия требуется абсолютноебольшинство голосов (большинство всего состава сената). Федеральный верховныйсуд выносит решения о конституционности законов и других нормативных актовфедерации и штатов. Возбудить дело о неконституционности в Бразилии имеет правоочень широкий круг должностных лиц, органов и объединений: президентреспублики, президиумы обеих палат парламента, президиумы законодательныхсобраний штатов, губернаторы штатов, генеральный прокурор, политические партии,представленные в парламенте, профсоюзные организации или профессиональныеассоциации федерального масштаба, федеральный совет адвокатов Бразилии. Впроцессе о неконституционности федерального акта должен участвовать генеральныйпрокурор (его представитель), который защищает текст акта. Если закон или егоотдельные положения признаются судом неконституционными, одна из палатпарламента — сенат отменяет исполнение закона или положений, признанныхнеконституционными. Если акт объявляется не соответствующим конституции попричине пробелов в нем или в законодательстве, суд приостанавливает исполнениеакта, а орган, его принявший, или иной государственный орган, куда обращается суд,должен исправить этот акт в течение 30 дней.

Федеральному верховномусуду принадлежат помимо конституции ного контроля и другие полномочия,рассматриваемые ниже.

§ 2. Основы правовогостатуса личности

Конституция Бразилиисодержит множество положений, относящи? ся к правам человека и гражданина.Вероятно, это наиболее детализированное регулирование прав и свобод различныхкатегорий населения (в том числе трудящихся, пенсионеров, детей) среди всехконституций стран мира. Здесь названы такие права личности, которые раньшеобычно не поднимались на конституционный уровень, например право на 13-юзаработную плату, право на бесплатную помощь детям до 6-летнего возраста, правопенсионеров на индексацию пенсий в соответствии с инфля цией и др.

Конституция закрепляетпринцип равноправия индивидов. В ней го ворится о традиционных аспектахравноправия — перед законом, неза висимо от пола, расы и национальности, атакже независимо от профес сии, образования и других характеристик личности.Принцип равнопра вия в сфере некоторых личных прав (в отличие, например, отполитических прав) конституция распространяет на иностранцев. Говорится, чтс

542

 все, бразильцы ииностранцы, равны перед законом, если это касаето права на жизнь, безопасностьи собственность.

Особенно широкопредставлены в конституции нормы о социальны:

правах, которые такжераспространяются не только на граждан. В w числе названы право на труд, отдых,образование, охрану здоровья, соци альное обеспечение, социальную защиту(имеются в виду категории на селения, нуждающиеся в такой защите, напримеринвалиды). Особа? группа социальных прав — права трудящихся. Сюда относятсяправо на забастовки (работники сами принимают решение о времени забастовки исвоих требованиях), право на создание профсоюзов (но конституция запрещаетсоздавать более одной профсоюзной организации для одной и той же экономическойили профессиональной категории людей на одной и той же территории), правотрудящихся на 13-ю заработную плату к Рождеству, на участие в управлениипредприятиями и в прибылях предприятий, право на социальное обеспечение и др.Отдельно говорится о правах пенсионеров: пенсия не должна быть нижепрожиточного минимума, она увеличивается с учетом инфляции, пенсионеру такжедолжна быть выдана 13-я пенсия в конце года. При реформе конституции в 1994 г.многие из таких положений, равно как и некоторые положения экономическогохарактера, были из нее исключены ввиду невозможности их выполнения.

Включение таких иподобных им положений в конституцию не может быть оценено однозначно. С однойстороны, они чрезмерно расширяют объем конституции (особенно в связи с ихдетализацией, включением в конституцию разного рода условий и оговорок), но сдругой — эти положения (а, например, не вопросы структуры высших органовгосударства и их процедуры) являются жизненно важными для широких слоевнаселения и определенность их решения в конституции представляет собойзначительные юридические гарантии.

Политические права,закрепленные в бразильской конституции, имеют в основном традиционный характер:избирательные права, свобода слова, собраний, объединения и др., — но некоторыеиз них толкуются гораздо шире, чем в прежних бразильских конституциях, удаленыотдельные оговорки, препятствовавшие осуществлению этих прав. Например,создание объединений и право проводить собрания в местах, открытых для публики,теперь ни в каких случаях не требуют применения разрешительного порядка.

В сферу личных прав исвобод конституция включает как традиционные права, так и некоторые из тех,которые являются новыми для конституционного права. К числу традиционныхотносятся: неприкосновенность личности, жилища, тайна переписки, право хабеаскорпус, многие процессуальные права (арест на основе судебного решения или наместе

543

 преступления, правообвиняемого на защиту и др.). Некоторые процессуальные права получили вконституции детализацию (например, говорится о случаях, когда при задержаниидолжен быть приглашен адвокат, о том, как должны сообщаться основаниязадержания). В числе нетрадиционных прав названы встречающиеся и в других новыхконституциях право на информацию и распространение информации, процедура хабеасдата — право бразильских граждан и иностранцев, проживающих в стране, получатьвсю информацию о себе, которая имеется в государственных органах, правапотребителей, право каждого на сбалансированную экологию, мандат инсунсии —право требовать издания судебного приказа для предотвращения или исключенияущерба личным правам граждан, если отсутствует соответствующая правовая норма.Но последнее относится только к тем личным правам, которые проистекают изсуверенитета государства и гражданства лица.

Коллективные праватакже сформулированы в конституции достаточно широко. В ней сохранено и ранеезакреплявшееся в основных законах Бразилии право на «народное действие»:коллективное требование отмены актов государственных органов, посягающих нанациональное здравоохранение, на мораль и окружающую среду. В ней говорится,далее, о правах политической оппозиции (в частности, она должна иметь доступ ковсем официальным документам правительства, право реплики в его адрес, еепредставители должны быть включены в некоторые совещательные органы при рядевысших должностных лиц государства и др.), вводится понятие коллективнойбезопасности (право законно функционирующей не менее одного года политическойпартии, профсоюзной организации, иной ассоциации требовать у суда защиты своихчленов или лиц, примыкающих к данной организации), говорится о праве насамоопределение.

Нормы о правах личностисодержатся также в конституциях штатов, но в них говорится главным образом отрадиционных правах в социальной сфере (на образование, доступ к культуре,спорту и др.).

В конституциипредусматриваются коллективные и индивидуальные обязанности граждан (соблюдатьконституцию и законы, платить налоги, обязанность профсоюзов участвовать вколлективных соглашениях и др.).

§ 3. Правовоерегулирование общественных объединений

Закрепляя право наобъединение, конституция Бразилии вместе с тем устанавливает определенныеусловия для деятельности объединений, играющих особую роль в жизни страны, —политических партий и проф-

544

 союзов. Статья 17провозглашает свободу создания, слияния и разделения партий, организация идеятельность которых должны соответствовать принципам национального суверенитета,демократического режима, основных прав человека. Партиям надлежит соблюдатьследующие правила: носить общенациональный характер (отсюда следует, что всоответствии с органическим законом о партиях партии, созданные на уровнештатов и на местном уровне, не подлежат регистрации и не приобретают правюридического лица); они не должны получать средства от иностранных правительствили подчиняться им; партиям необходимо представлять финансовые счета органамизбирательной юстиции (избирательным судам); они должны функционировать напарламентском уровне в соответствии с законом.

Партии обладаютавтономией, сами определяют свою внутреннюю структуру, порядокфункционирования, следят за соблюдением принципов верности партии и партийнойдисциплины в соответствии с названными выше условиями. Они имеют бесплатныйдоступ на государственное радио и телевидение (объем выступлений ихпредставителей определяется особым законом). Партиям запрещается создаватьвоенные и полувоенные организации.

В Бразилии существует несколькодесятков партий, но подавляющее большинство из них мелкие; вобщегосударственном масштабе действуют и официально зарегистрированы далеко невсе. К числу крупных партий относятся: 1) Партия Бразильское демократическоедвижение (в ее состав в 1982 г. вошла Народная партия). Она объединяетразличные слои населения, но руководство ею принадлежит демократическим слоямлиберальной буржуазии и высшим слоям интеллигенции. Партия выступает залиберализацию страны, имеет самое многочисленное представительство в парламенте(в 1997 г. — 107 мест из 513 в палате депутатов и 23 сенатора из 81 в сенате);2) Либеральный фронт (создан в 1984 г.). Он выступает с центристских позиций,против подчинения страны интересам иностранного капитала и имеет в парламентесоответст венно 90 и 18 мест; 3) Партия бразильской социал-демократии (соответственно 63 и 10 членов парламента); 4) Прогрессивная партия, занимаю щаядемократические позиции; 5) Партия трудящихся, объединяющая часть мелкойбуржуазии, квалифицированных рабочих, часть интелли генции. Она выступает ссоциалистическими лозунгами; 6) Демократи ческая трабальистская (трудовая)партия, ориентирующаяся на интере сы трудовых слоев населения и выступающая ссоциалистическими идея ми; 7) Бразильская социалистическая партия, занимающаяпозиции близкие к Демократической трабальистской партии; 8) Коммунистичес каяпартия Бразилии (есть и Бразильская коммунистическая партия)

545

 Коммунистическоедвижение в Бразилии расколото на несколько партий, а внутри них — на фракции. Ониотстаивают марксистско-ленин-ские идеи, хотя и в разной интерпретации. Есть вБразилии также различного рода леворадикалистские, троцкистские объединения игруппировки. Некоторое время на общенациональном уровне действовало созданное в1991 г. Национальное движение за парламентскую форму правления (на референдуме1993 г. за эту форму проголосовало около четверти избирателей, но послереферендума Национальное движение фактически прекратило свое существование).

Наибольшим влияниемпользуется Партия Бразильское демократическое движение. Однако сложившейся,устойчивой партийной системы в Бразилии нет. Партии часто меняют названия,создаются новые партии, получающие и утрачивающие места в парламенте. Неткакой-либо доминирующей партии в парламенте, действуют их различные блоки.Президент, который является ключевой фигурой в управлении страной, не опираетсяни на одну из партий.

В Бразилии действуетмножество объединений, защищающих социально-экономические и иные интересы своихчленов. Крупными профсоюзными объединениями являются Всеобщая конфедерациятрудящихся (16 млн. членов), Единый профцентр трудящихся (18 млн.),Национальная конфедерация промышленных рабочих (4 млн.), Национальнаяконфедерация работников торговли (2,5 млн.).

К профсоюзнымобъединениям существует тот же конституционный подход, что и к партиям:стремление к преодолению их раздробленности. Выше уже говорилось о том, что всоответствии с конституцией запрещается учреждать на одном уровне более одногопредставительства профсоюзной организации для лиц одной и той же экономическойкатегории или профессии на одной и той же территории. По существу, речь идет отом, что для каждой определенной профессиональной группы должен существоватьодин профсоюз, не должно быть множественности одинаковых профсоюзных центров.Конституция устанавливает, что основной задачей профсоюзов является защитаинтересов их членов.

В Бразилии действуютнесколько общенациональных организаций предпринимателей (торгово-промышленнаяпалата, объединение бразильских предпринимателей и др.), но их влияние в страневсегда было не очень велико, и причина тому — длительные военные режимы.Крестьянские организации малочисленны и невлиятельны, на местах нередкосуществует засилье крупных латифундистов.

546

 § 4. Институтынепосредственной демократии

Конституция Бразилиипредусматривает различные формы непосредственной демократии: выборы,референдумы, плебисцит, народную законодательную инициативу; все онирассматриваются как реализация избирательного права граждан. Институт отзыва депутатовв Бразилии ни на общегосударственном, ни на местном уровне не существует.

Выборы. В Бразилииизбираются представительные органы государства, штатов, муниципий, президент ивице-президент, губернаторы штатов, префекты муниципалитетов, некоторые другиеорганы и должностные лица. Выборы подчиняются общим принципам избирательногоправа: всеобщие, свободные, равные, прямые выборы при тайном голосовании.Активное избирательное право в Бразилии предоставляется с 16 лет, участие ввыборах для большинства граждан обязательно (иначе предусматриваются различныемеры наказания, в том числе штраф). Факультативно участвуют в выборах (т.е.могут голосовать или не голосовать без применения взысканий) лица старше 70лет, молодежь в возрасте от 16 до 18 лет и неграмотные (их в стране около 30млн. человек). Избирательное право в отличие от США законами штатов в Бразилиине регулируется, оно является единым для всей страны. Принципиальные положенияо выборах органов и должностных лиц штатов и муниципий также устанавливаютсяфедеральной конституцией и федеральными законами, лишь детали определяютсязаконами штатов.

В избирательные спискине включаются (и, следовательно, не пользуются избирательными правами)душевнобольные, лица, не обладающие полнотой политических прав (в таких правахбыли ограничены, в частности, некоторые руководители военного режима), а такжевоеннослужащие со званием ниже сержанта. Офицеры и сержанты пользуются активными пассивным избирательным правом.

Пассивное избирательноеправо зависит от должности и возраста лица. Возраст для пассивногоизбирательного права установлен: для депутатов нижней палаты парламента,законодательных собраний штатов, федерального округа, префектов ивице-префектов муниципалитетов — 21 год (минимум), для президента, вице-президентаи сенаторов — 35 лет, для губернаторов и вице-губернаторов штатов ифедерального округа — 35 лет. Кандидаты в представительные органы должны бытьгражданами Бразилии, проживать на территории того избирательного округа, откоторого баллотируются, обладать полнотой политических прав. Это касается идолжностных лиц, но в данном случае требование постоянного места жительстваотносится не к избирательному округу, а к соответствующей территории.

547

 При избрании различныхпредставительных органов и должностных лиц в Бразилии применяются неодинаковыеизбирательные системы. Президент и вице-президент (они баллотируются в паре)избираются по мажоритарной системе абсолютного большинства в два тура (вовтором туре через 20 дней после опубликования результатов первого турабаллотируются два кандидата). Нижняя палата парламента (палата депутатов)избирается по пропорциональной системе при вычислении квоты по системе д'0ндтаи с применением преференциального вотума. Округа являются многомандатными,число депутатов от каждого штата пропорционально проживающему в нем населению(численность населения сначала делится на число депутатов конгресса, а затемчисло депутатов определяется в зависимости от числа жителей каждого штата), нов любом случае число представителей от штата не может быть меньше шести, афедеральная территория (о ней говорится ниже) должна быть представлена двумядепутатами.

Верхняя палата — сенатизбирается по мажоритарной системе. По три сенатора от штата и федеральногоокруга (и одновременно два заместителя каждого сенатора) избираются на 8 лет,но палата подлежит ротации каждые 4 года, сначала она обновляется на 1 /З, апотом на 2/3, и эти пропорции чередуются. Избиратель голосует за двухсенаторов, когда переизбираются 2/3 палаты, и за одного, когда переизбирается1/3. Вакантное место сенатора заполняется его заместителем без новых выборов,но если место остается вакантным более 15 месяцев, проводятся выборы сенатора.

Губернаторы ивице-губернаторы штатов избираются по схеме избрания президента ивице-президента — по мажоритарной системе абсолютного большинства в два тура.Этот порядок установлен федеральное конституцией, хотя детали избирательногопроцесса могут регулироваться законами штата.

Законодательныесобрания штатов избираются в соответствии с конституциями штатов, но на основепринципов федеральной конституции Порядок выборов нередко аналогичен выборампалат федерального пар ламента. /

Члены муниципальныхсоветов избираются по пропорциональной избирательной системе, префекты и вице-префекты— по мажоритарной.

Референдум. Вконституции Бразилии говорится о референдуме \ плебисците, но не уточняются ихразличия.

Референдум может бытьпроведен по решению парламента, а также по требованию избирателей. В последнемслучае необходимо собрать 1 % подписей избирателей страны, но при условии, чтоони проживают не менее чем в пяти штатах и в каждом из них составляют не менее0,3%

548

 электората. Как и вдругих странах, по ряду вопросов (налоги, бюджет и др.) референдум не можетпроводиться.

Как отмечалось выше, в1993 г. в Бразилии проводился конституционный референдум по вопросу о формеправления. Его условия были определены самой конституцией (переходнымипостановлениями). Иных общегосударственных референдумов после принятияконституции 1988 г. в Бразилии не было.

Народнаязаконодательная инициатива. Для того чтобы представить проект закона впарламент в форме народной законодательной инициативы и чтобы он был рассмотренпарламентом, необходимо собрать подписи не менее 1 % избирателей страны из неменее чем пяти штатов. По ряду вопросов (вооруженные силы, организацияадминистрации, судов и др.) народная законодательная инициатива осуществлятьсяне может. Практически использования этого права на общенациональном уровне вБразилии не было. В соответствии с конституцией институт, аналогичный народнойзаконодательной инициативе, может быть применен для издания нормативных актовна уровне штатов и муниципий.

§ 5.Законодательнаявласть

Структура парламента.Законодательным органом федерации является Национальный конгресс. Он состоит изпалаты депутатов (513 человек) и сената (81 сенатор). Палата депутатов, какговорилось, избирается на 4 года по пропорциональной избирательной системе,причем в отличие от США, согласно конституции Бразилии, на равных основаниях ввыборах участвует население федеральной территории (в настоящее время всетерритории преобразованы в штаты или присоединены к ним) и федерального округа.В результате пропорциональной системы выборов в палате депутатов представленынесколько партий, большинство их которых имеет небольшое представительство.Такая раздробленность при данной форме правления объективно ослабляет парламенти усиливает власть президента.

Сенат состоит изпредставителей штатов и федерального округа. сенаторов и их заместителей (потри сенатора и по два заместители каждого сенатора). Территория в сенате непредставлена.

Правовое положениедепутатов, сенаторов и их заместителей соответствует принципам парламентаризма(свободный мандат, иммунитет индемнитет и др.). Судит членов парламента засовершенные преступления только Верховный федеральный суд, во время войны онимогут быт;

призваны в армию толькос разрешения соответствующей палаты (в мир

549

 ное время призыввообще невозможен), депутатам и сенаторам и их заместителям запрещено вступатьв сделки по поводу государственного имущества, с государственнымипредприятиями, они не могут совмещать свой пост с должностью министра,губернатора, секретаря (министра) штата, префекта столичного (федерального)округа. Член парламента Бразилии — один из наиболее высокооплачиваемыхпарламентариев в мире (150 тыс. долл. США в год).

Каждая палата создаетсвои руководящие и внутренние органы, принимает свой регламент; существуеттакже специальный регламент совместного заседания обеих палат.

Палаты избираютпредседателей (обычно из наиболее многочисленной фракции) и их заместителей (издругой фракции), секретарей, отраслевые постоянные комиссии, создают в случаенеобходимости временные комиссии (в том числе объединенные комиссии палат),образуют раздельные и совместные расследовательские комиссии. Комиссиисоздаются пропорционально численности партий и блоков. Они вправе вызыватьминистров для дачи информации, принимают петиции и заявления граждан обупущениях властей, обсуждают законопроекты и государственные программы, ноникаких указаний министрам они давать не вправе.

Полномочия парламентаразделены на две группы: вопросы, которые он решает с санкции президента(Бразилия — президентская республика), и вопросы, которые он решаетсамостоятельно (исключительные полномочия Национального конгресса). К первойгруппе вопросов относятся: система налогообложения, регулирование вооруженныхсил, национальные планы, соединение или разделение территорий и штатов,создание министерств и других органов публичной администрации, созданиепрокуратуры, административных судов, амнистия и др., всего 17 вопросов.

Без санкции президентаНациональный конгресс вправе окончательно решать вопросы о международныхсоглашениях, о проходе иностранных войск через национальную территорию; онуполномочивает президента решать вопросы войны и мира, дает разрешение нафедеральную интервенцию в штат, утверждает инициативы государственной власти поядерным программам, акты исполнительной власти о продаже или кон цессиипубличных земель размером более 2500 га, акты исполнительны органов, которыеизданы на основе регламентарной власти или делегирования законодательныхполномочий, дает разрешение президенту и вице-президенту покинуть страну насрок более 15 дней, назначает де нежное содержание президенту, вице-президентуи министрам, и т.д.

Помимо совместныхполномочий каждая из палат парламента имеет свою компетенцию. Палата депутатов(как и сенат) решает вопросы

550

 своей внутреннейорганизации, принимает регламент, избирает часть членов Совета республики(совещательного органа при президенте). Большинством голосов в 2/3 своегосостава палата депутатов может возбудить импичмент против президента ивице-президента, после чего дело для юридической квалификации передаетсяФедеральному верховному суду, а затем в сенат. Палата вправе также начать такойпроцесс против министров.

Полномочия сената вБразилии шире, чем полномочия палаты депутатов. По обвинительному заключению,принятому 2/3 голосов палаты депутатов, сенат принимает заключение о виновностипрезидента, вице- президента и министров и увольняет их в отставку, после чегоони подлежат суду на общих основаниях. Он может и без процедуры импичментг.предавать суду Верховного суда министров, генерального прокурора я генеральногоатторнея (своего рода «государственного» адвоката), предварительно одобрятьпутем тайного голосования назначение президентом на должность некоторых высшихдолжностных лиц (председателя правления Центрального банка, генеральногопрокурора, некоторых судей и др.), избирает часть членов Совета республики,дает разрешение на внешние финансовые операции государства, штатов, городов,муниципий. Министры, однако, в отличие от США утверждению сенатом не подлежат.По предложению президента сенат утверждает границы штатов, федерального округа,территорий муниципий, полностью или частично отменяет исполнение законов,признанных неконституционными Федеральным верховным судом, смещает досрочногенерального прокурора республики.

Сессии и заседанияНационального конгресса. Конгресс собирается на сессии дважды в год в указанныев конституции дни и сроки: с 15 февраля по 30 июня и с 1 августа по 15 декабря.Если президент не издаст указ о созыве сессии, депутаты могут собраться насессию сами. Установление даты и срока сессий в конституции направлено вБразилии против президентского своеволия. В период сессий, как правило,проводятся раздельные заседания палат. Совместные заседания проводятся только вустановленных конституцией случаях: при открытии очередной сессии (конституцияне предусматривает этого для чрезвычайной сессии), при принятии и изменениирегламента совместного заседания палат, при заслушивании послания президента,при рассмотрении вопроса о вето президента, наложенного на законопроект. Насовместных заседаниях палат председательствует председатель сената.

Чрезвычайные сессиипарламента созываются председателем сената в случае объявления состоянияобороны, осадного положения, федерального вмешательства, по требованиюпрезидента республики, председателей палат, большинства членов любой палаты. Начрезвычайных сессиях

551

 могут рассматриватьсятолько те вопросы, которые указаны при созыве сессии.

Законодательныйпроцесс. Конгресс принимает различные виды актов: поправки к конституции,дополнительные законы, делегирующие законы, простые (обыкновенные) законы,законодательные декреты, акты о временных мерах и др. Дополнительные иорганические законы принимаются по вопросам, указанным в конституции (они вопределенной мере издаются в развитие конституции), причем большинствомсписочного состава палат, а не присутствующих на заседании. Правозаконодательной инициативы по законам разного рода также неодинаково.Инициатива внесения дополнительных и простых законов принадлежит членамконгресса, президенту, Федеральному верховному суду, высшим судам, генеральномупрокурору, а также гражданам в форме народной законодательной инициативы, окоторой говорилось выше. Однако по многим вопросам законопроекты вносит толькопрезидент: о численности вооруженных сил, о публичных службах, о служебной иадминистративной организации, об управлении федеральными территориями, обобороне страны, об организации прокуратуры, о создании министерств и ихполномочиях и др.

Законопроектобсуждается в двух или трех чтениях с участием постоянных комиссий и после егопринятия парламентом (одни законы принимаются большинством присутствующихдепутатов, другие, более важные — большинством списочного состава палат,поправки к конституции — 3/5 состава и дважды) направляется на подпись президенту.Президент в течение 15 дней имеет право наложить на закон вето (в отношении каквсего закона, так и любой его части). Вето преодолевается большинством всегосостава парламента на совместном заседании обеих палат путем тайногоголосования.

Кроме того, президентвправе принимать акты, имеющие силу закона, на основе делегированных емупарламентом полномочий, причем проекты таких законов представляются им самим.Конституция, правда, запрещает делегировать президенту исключительныеполномочия парламента и палат, полномочия по организации судов и «публичногоминистерства» (орган, отчасти похожий на прокуратуру и ведомство контроля), повопросам гражданства и прав граждан, а также перспективного планирования.Делегирование законодательных полномочий президенту осуществляется насовместном заседании обеих палат парламента. Акты делегированногозаконодательства требуют утверждения большинством состава обеих палатНационального конгресса. Президент может принимать временные акты, имеющие силузакона. В этом случае в течение 5 дней должен быть созван парламент дляутверждения временного акта президента, которое производится в том же порядке,что

552

 и утверждение акта,изданного на основе делегирования законодательных полномочий, в противномслучае он теряет силу. Наконец, органы исполнительной власти, подчиненныепрезиденту, сам президент вправе издавать нормативные акты на основерегламентарной власти.

Бюджетные и контрольныеполномочия парламента. Согласно конституции, парламент принимает бюджет пообщим правилам законодательного процесса. Президент представляет проект бюджетасразу в обе палаты. Поправки к нему могут предлагаться лишь совместнойкомиссией парламента, которая изучает проект. Для принятия поправок обувеличении расходов и сокращении доходов государства требуется согласиепрезидента. Поэтому право вето практически не распространяется на закон обюджете. Если парламент не примет бюджет к началу финансового года, могут бытьвведены временные акты или будет действовать бюджет прошлого года.

Парламент имеетконтрольные полномочия в отношении исполнительной власти, но эти полномочияневелики. Постоянные комиссии палат и сами палаты могут требовать информации отминистров (в связи с этим практикуется и право вопроса к министрам назаседаниях палат), но ответственность министров перед парламентом непредусмотрена. В соответствии с конституцией парламент осуществляет финансовыйи нефинансовый контроль над другими органами управления, причем этот контрольосуществляется с точки зрения не только законности актов управления, но и ихэффективности. Формой контроля являются, в частности, парламентские слушания,организуемые постоянными комиссиями палат. Осуществлять финансовый контрольпарламенту помогает Суд счетов. Он может, в частности, налагать штрафы занезаконные или неправильные расходы.

Выше говорилось также одругих контрольных полномочиях парламента, включая его полномочия вмеждународной сфере, в отношении федерального вмешательства и т.д.

§ 6. Исполнительнаявласть

Исполнительная властьпринадлежит президенту республики, которому помогают министры. Совета министровкак особого органа в Бразилии нет. Как и в США, министры образуют кабинет,заседающий под председательством президента и являющийся его совещательныморганом. Министрами могут быть бразильские граждане, достигшие 21 года.

Президент избирается на5 лет прямым голосованием граждан, как уже отмечалось, по мажоритарной системеабсолютного большинства только на один срок и в дальнейшем не может быть вновьизбран на этот

553

 пост в течение всейсвоей жизни. Одновременно с президентом избирается вице-президент, кандидатуракоторого выдвигается той же партией. Избрание вице-президента на второй сроктакже не допускается. В случае неспособности президента выполнять своиобязанности его последовательно замещают вице-президент, председатель палатыдепутатов, сената, Федерального верховного суда.

В соответствии слатиноамериканским подходом к структуре органов государства и их полномочиямпрезидент Бразилии обладает большей властью, имеет более широкие собственныеполномочия, чем президент США. Он самостоятельно назначает министров (согласиясената не требуется); руководит всей федеральной администрацией; подписывает иопубликовывает законы; имеет право вето; издает декреты и регламенты в сфере исполнительнойдеятельности; издает акты, имеющие силу закона (либо на основе делегированияполномочий парламентом, либо временные акты, но без делегирования); руководитотношениями с иностранными государствами; подписывает международные соглашения(но ратифицирует их парламент). Он издает декреты о состоянии федеральнойинтервенции, обращается к Национальному конгрессу с посланиями, предлагаясоответствующие меры.

После заслушиваниямнения Совета республики и Совета национальной обороны (этот орган созданвместо прежнего Совета национальной безопасности) президент издает декреты осостоянии обороны и осадном положении. Состояние обороны вводится при стихийныхбедствиях, при угрозе постоянной стабильности институтов государства, но не принападении на страну. В этом случае могут ограничиваться некоторыеконституционные права: свобода собраний, тайна переписки и др. Осадноеположение вводится при волнениях общегосударственного характера, при отражениииностранной агрессии, состоянии войны, а также в случаях, если меры, принятые вусловиях состояния обороны, оказались неэффективными. При осадном положениивозможны более значительные ограничения конституционных прав: обыски, аресты,реквизиции, контроль над средствами массовой информации со стороны исполнительнойвласти, а не судебных органов. Осадное положение объявляется на срок не более30 дней. Введение состояния обороны и осадного положения нуждается вподтверждении парламентом (если он не заседает, то должен быть созван в течениепяти дней). Не утвержденные им меры утрачивают силу немедленно.

Президент — верховныйглавнокомандующий. Он назначает офицеров. С одобрения сената назначает членовФедерального верховного суда, генерального прокурора, генерального атторнея,членов Суда счетов, председателя Центрального банка и некоторых других высокихдолжностных лиц, часть членов Совета республики. Президент представ-

554

 ляет парламентуперспективные многолетние планы, председательствует в Совете республики и вСовете национальной обороны, объявляв войну и заключает мир (в обоих случаях сутверждения Национального конгресса). Он может делегировать свои полномочиянижестоящим должностным лицам, но соблюдая пределы делегирования, т.е. тотобъем полномочий, который предоставлен ему самому. Президент присуждает почетныезвания, отличия, награды.

Президент несетответственность за преступления, направленные против существования федерации,против осуществления гражданами своих конституционных прав, против поддержаниямира, а также за вос-препятствование принятию законов и судебных решений. В1993 г. в порядке импичмента за взяточничество и другие преступления былотрешен от должности и затем предан суду президент Ф. Колор.

Наряду свице-президентом и министрами президенту помогают в работе два важныхсовещательных органа: Совет республики и Совет национальной обороны. В составпервого входят: вице-президент, председатели обеих палат парламента, лидерыпарламентского большинства и оппозиции в обеих палатах, министр юстиции, шестьизвестных граждан, два из которых назначаются президентом, два — палатойдепутатов и два — сенатом на 3 года (переназначение не допускается). Советнациональной обороны включает вице-президента, председателей обеих палатпарламента, министров юстиции, внешних сношений, планирования, военного министра.Совет республики и Совет национальной обороны обсуждают вопросы национальнойбезопасности, обороны, дают свои заключения при введении состояния обороны,осадного положения, при вмешательстве федерации в дела штата (штатов). Крометого, Совет республики обсуждает вопросы стабильности демократическихинститутов. Совет национальной обороны занимается вопросами военного характера.

Под общим руководствомпрезидента работает огромный государственный аппарат. Кадровые чиновникинесменяемы, уволить чиновника можно лишь при нарушении им закона, достижениипенсионного возраста (обязателен выход на пенсию в 70 лет), при заболевании,которое препятствует выполнению служебных обязанностей.

§ 7.Судебная власть

В отличие отконституций других стран, которые содержат краткие положения о судебнойсистеме, а в большинстве случаев упоминают лишь о высших судебных органах и онекоторых принципах правосудия или даже совсем не говорят об организациисудебной власти, конститу-

555

 ция Бразилии подробнорегулирует судебную систему федерации и устанавливает, что в штатах суды должныстроиться по такой же модели. Поэтому рассматриваемая ниже федеральная системасудов в известной мере повторяется и в штатах (на ином уровне). Как и в США, вБразилии существуют две судебные системы — федеральная и штатов, но они едины иболее централизованы. В основе каждой системы лежат принципы административной ифинансовой автономии судебной власти.

Судебная системафедерации и судебная система штатов включаю! общие суды и несколько видов специальныхсудов. Общие суды в федерации — это Федеральный верховный суд, Высокий судправосудия, суды в федеральных судебных округах и территориях, другие общиесуды. Специальные федеральные суды — суды по трудовым делам, избирательныесуды, военные суды и др. Вступление в должность федерального судьиосуществляется в результате публичного конкурса, в котором участвуеторганизация адвокатов Бразилии. Судьями и прокурорами могут быть назначенылица, имеющие 10-летний опыт юридической практики. Федеральный верховный суд,другие высшие суды (в том числе и специальные) имеют организационные права поотношению к низшим:

они вправе изменятьчисло низших судов и число их членов. Административные и дисциплинарные вопросысудебного корпуса решает особый орган — магистратура. Суды финансируются поособой статье бюджета, распределение средств в пределах этой статьиосуществляется самими судебными органами.

Высший орган судебнойвласти — Федеральный верховный суд. Он состоит из 11 членов, выбираемыхпрезидентом из списка 30—50 кандидатов и назначаемых им с согласия сената.Помимо осуществления конституционного контроля Федеральный верховный судрассматривает некоторые дела по первой инстанции: против иностранныхгосударств, уголовные дела против высших должностных лиц, политическиепреступления, дела, возбужденные против федерации, штатов, территорий; онназначает наказания президенту и вице-президенту (после импичмента), судитчленов Национального конгресса, министров, генерального прокурора, членовдругих высших судов, Суда счетов, глав дипломатических миссий за границей. Вкачестве первой инстанции он рассматривает также споры между федерацией иштатами, между международной организацией и штатами, а также некоторые дела впорядке хабеас корпус и хабеас дата, споры о подсудности между судами.Федеральный верховный суд является кассационной инстанцией: он проверяетуголовные дела, рассмотренные федеральными судами, и может аннулировать решенияокружных федеральных судов (судов федеральных судебных округов).

556

 Следующим звеномявляется Высокий суд правосудия. Он состоит не менее чем из 33 членов, которыеназначаются президентом с согласия сената из числа опытных юристов: федеральныхрегиональных судей и прокуроров не моложе 35 лет. Этот суд судит губернаторовштатов, судей, членов Суда счетов, разрешает споры о компетенции судов, онесоответствии актов местных органов федеральным законам, споры междуадминистративными и судебными органами федерации, рассматривает некоторыевопросы хабеас корпус. Иногда полномочия Федерального верховного суда иВысокого суда правосудия переплетаются. Высокий суд правосудия являетсяапелляционным судом.

Региональные судыосуществляют судебную власть на территориях специальных судебных округов. Онирассматривают дела по первой инстанции, в том числе дела, в которых одна изсторон — федерация или ее должностные лица, а также выступает в качествеапелляционной инстанции по отношению к нижестоящим судам.

Низшая инстанцияфедеральных судов — федеральные судьи, рассматривающие большинство уголовных игражданских дел по первой инстанции по федеральным законам и законам штатов.

Наконец, следуетнизовое звено — федеральные судьи в штатах. В пределах штата может бытьнесколько судебных округов, но чаще один. Эти судьи рассматривают по первойинстанции незначительные уголовные и гражданские дела.

На федеральном уровнедействует разветвленная система специальных судов. Это суды по трудовым делам(Высокий трудовой суд, региональные трудовые суды), которые назначаютсяпрезидентом республики с согласия сената. Действует особая системаизбирательной юстиции:

Высокий судизбирательной юстиции, члены которого назначаются по долям Федеральнымверховным судом, президентом и Высоким судом правосудия, региональныеизбирательные суды и судьи избирательных судов, наконец, советы или хунтыизбирателей как низшее звено; имеются военные суды — Высокий военный суд,назначаемый президентом с одобрения сената, региональные военные суды и судьи.

У штатов, какотмечалось, существует система своих общих и специальных судов. В числе общихсудов — суды правосудия, суды первой инстанции, мировые судьи; в числеспециальных — трудовые суды и др. Для рассмотрения уголовных преступленийсозданы суды присяжных. Конституция закрепляет некоторые принципы судебногопроцесса:

состязательность, судприсяжных, право обвиняемого на защиту, отдельные гарантии, связанные сосуществлением правосудия (хабеас корпус, хабеас дата, судебные приказы и др.).

557

 В конституции естьспециальный раздел о прокуратуре. Она осуществляет, как гласит конституция,«юрисдикционную функцию государства», имеет целью защиту демократическогорежима, интересов общества и личности. Прокуратура — единая система подцентрализованным руководством генерального прокурора. Она включает федеральнуюпрокуратуру, трудовую прокуратуру, военную прокуратуру, прокуратуруфедерального округа и территории (в настоящее время территории не сохранились),прокуратуру штатов.

§ 8. Бразильскийфедерализм

Бразильская федерация(в конституции чаще употребляется термин «союз») обладает своеобразием: вкачестве ее составных частей названы не только штаты и федеральный округ (посвоему правовому положению округ также является субъектом федерации в отличие,например, от США), но и административно-территориальные единицы, на которые разделеныштаты, — муниципии. Согласно ст. 1 конституции, Бразилия — «нерушимое единство»штатов, федерального округа и муниципий. Федеральным законом могут такжесоздаваться управляемые из центра федеральные территории. После принятияконституции 1988 г. две федеральные территории были преобразованы, превращены вштаты или присоединены к штатам. В результате в настоящее время в Бразилии 26штатов и федеральный округ (последняя территория Пернамбуку тоже преобразованав штат, хотя в конституции сохраняются нормы, детально регулирующие правовоеположение территорий), а также приблизительно 4300 муниципий, на которыеразделены штаты.

Бразильская федерация,с одной стороны, построена на основе концепции кооперативного федерализма, но сдругой — особенно на практике — это высокоцентрализованная федерация. Первоенаходит свое выражение в «трехэлементном» подходе к структуре федерации, врасширении полномочий ее субъектов и в стремлении установить в конституцииширокий круг вопросов совместной компетенции. Второе выражается в организациифедерации, в концепции федеральной интервенции, в «жестком» порядкевзаимоотношений федеральных органов и органов штатов.

При размежеваниикомпетенции в Бразилии используется довольно сложный подход, которыйпредполагает распределение предметов ведения с учетом роли не только союза иштатов (как это принято в других федерациях), но и федерального округа имуниципий. Различаются три основные сферы, компетенции: исключительнаякомпетенция союза, совместная компетенция союза, штатов, федерального округа имуниципий и, наконец, совместная компетенция союза, штатов и федерального

558

 округа (безмуниципий). Последняя охарактеризована в конституции как совместная компетенцияэтих образований (союза, штатов, округа) «по законодательству» (муниципальныеорганы законов не издают, хотя в отдельных местах объемной бразильскойконституции есть упоминания о законах муниципий, под которыми понимаются скореевсего их нормативные правовые акты). Кроме того, наряду с общим положением окомпетенции союза говорится об исключительной компетенции союзногозаконодательства. Штаты имеют остаточную компетенцию: они вправе самостоятельнорешать вопросы, не входящие в исключительную федеральную компетенцию и всовместную компетенцию. Но если по предметам ведения совместной компетенциииздан федеральный закон, он имеет высшую силу по сравнению с законом штата.

Исключительнаякомпетенция союза изложена в 24 пунктах, некоторые из них разделены наподпункты. Это сношения с иностранными государствами и международнымиорганизациями, вопросы войны и мира, обороны страны, налоги, денежноеобращение, управление связью и многие другие вопросы. К исключительнойкомпетенции союза отнесены гражданское, торговое, уголовное, процессуальное,избирательное, аграрное, морское, воздушное и трудовое право, гражданская ивоенная реквизиция в чрезвычайных условиях и во время войны, вода, энергия,информатика, теле- и радиовещание, почтовая служба, организация судов,прокуратуры и др. Более детальное определение этих полномочий отнесено к сфередополнительного закона, который может разрешить штатам законодательствовать внекоторых областях, охватываемых сферой исключительного федеральногозаконодательства.

Совместная компетенциясоюза, штатов, федерального округа, муниципий изложена в 12 пунктах, средикоторых: зашита конституции, законов, демократических институтов; охранапубличной собственности; сохранение культурных ценностей и историческихдокументов; обеспечение доступа к науке и образованию; сохранение лесов, фауныи флоры и др. Детальное размежевание полномочий также осуществляетсядополнительным законом.

Третья сфера —совместная компетенция союза, штатов и федерального округа — включает:налоговое, финансовое, пенитенциарное право производство и потребление,образование, культуру, социальное обеспечение, защиту юношества и др. (всего 16пунктов). В этой сфере союз устанавливает только общие принципы, а детальноерегулирование осуществляется штатами и федеральным округом.

В вопросах особственности союза, штатов, федерального округа, муниципий при размежевании ихкомпетенции конституция исходит из идей их сотрудничества (это не относится ктерриториям, так как собственность территории — федеральная собственность).Союз, штаты, округ, муниципии имеют свою собственность. Основные природные бо-

55П

 гатства и важнейшиесооружения, связанные с использованием природных ресурсов, пути сообщения,земельные участки и сооружения, предназначенные для военных целей, приграничныеострова и зоны, морские и речные пляжи и т.д. принадлежат федерации. Штатыимеют право собственности на поверхностные и подземные воды, земли,предназначенные для целей развития, на другие объекты. Своей собственностьюобладают, как уже говорилось, и муниципии. При этом конституция устанавливает,что штаты, федеральный округ, муниципии участвуют в эксплуатации и доходах отфедеральной собственности, но налоговые доли штатов и муниципий очень невелики.

Штаты имеют своиконституции, система их органов во многом аналогична федеральной системе. Вштатах образуются органы законодательной власти (однопалатные законодательныесобрания), органы исполнительной власти (избираемые населением на 5 летгубернатор и вице-губернатор}, органы судебной власти (суды штатов).Конституция запрещает штатам создавать излишне многочисленные законодательныесобрания и руководимые губернатором местные правительства (по существу, этоконсультативные органы при губернаторе). Эти ограничения относятся и к судам:суд счетов штата должен состоять не более чем из трех человек. Для целей управленияштаты могут создавать внутренние округа, другие территориальные единицы.

Суверенитетом штаты необладают, права выхода из федерации не имеют. Вопросы о создании новых штатов(а также территорий), об их разделении и слиянии решаются федеральным законом,их границы утверждаются сенатом, штаты могут представить только свое мнение:

участия населения приизменении территориального деления не предусматривается.

Положение федеральногоокруга аналогично положению штатов, но округ возглавляет не губернатор, аизбираемый префект. Согласно конституции, федеральная территория имеетсобственную администрацию, суды, назначаемые из центра. Если на территориипроживает более 100 тыс. человек, в ней население избирает территориальноесобрание с консультативными (при губернаторе) функциями.

Конституцияпредусматривает право интервенции (вмешательства) федерации в дела штатов.Интервенция возможна только в следующих восьми случаях: для обеспеченияцелостности страны, воспрепятствования иностранному вторжению, в случае угрозыпубличному порядку, для свободного осуществления власти, защиты конституционныхпринципов (республиканской формы правления, представительной системы,демократического режима, прав человека), защиты муниципальной автономии,исполнения судебного решения и в случае, если штат в течение двух лет не платитвзносы в федеральный бюджет (за исключением случаев

560

 непреодолимой силы).Президент принимает декрет о вмешательстве по просьбе законодательной илиисполнительной власти (в том числе власти штата), Федерального верховного судаили генерального прокурора. В этом декрете определяются сроки и пределывмешательства (в частности, возможно по опыту предшествующих лет использованиевоинских подразделений или частей). Декрет предварительно обсуждается в Советереспублики или в Совете национальной обороны (оба эти органа имеют такиеполномочия), рассматривается в высших органах суда и прокуратуры, но самообъявление федерального вмешательства относится к совместным полномочиям палатпарламента. На деле, в условиях латиноамериканской действительности, и нетолько в Бразилии, но и в других латиноамериканских федерациях, такие мерыпредпринимал именно президент. К тому же по самой конституции декрет президентао вмешательстве может быть согласован не с Национальным конгрессом, а сзаконодательным органом штата, что дает возможность обойти парламент.

§ 9. Местноесамоуправление и управление

Конституция Бразилии несодержит детальных положений об административно-территориальном делении страны,о местных органах самоуправления. Она лишь называет муниципии, предоставляя имправо самостоятельного управления по вопросам их местных интересов, а такжеопределяет их совместную компетенцию с федерацией и штатами. Все остальныевопросы решаются конституциями и законодательством штатов.

После вступления в силуфедеральной конституции 1988 г. некоторые штаты приняли новые конституции. Каки федеральная конституция, они в принципе сохранили прежнюю структуру органовна местах. В муниципиях существуют избираемые гражданами на 2—4 годапредставительные органы, (собрания, хунты), которые на своих сессиях принимаютпрограммы местного развития, местный бюджет. Вопросами управления в муниципииведает избираемый населением префект, выполняющий решения местных советов(принятые в пределах их полномочий) и имеющий собственную компетенцию —обеспечение порядка, управление полицией и др. Префект является председателемместного собрания (совета) и одновременно представителем власти штата в данноймуниципии (после избрания он утверждается в этом качестве). Подобно федеральнойинтервенции в Бразилии существует право вмешательства штатов в дела муниципий,но также в определенных конституциями штатов случаях.

561

 Огромную роль вуправлении местными, да и не только местными, делами в Бразилии играют крупныелатифундисты, хозяева фазенд, в зависимости от которых находятся крестьяне (вБразилии есть поместья больше некоторых европейских государств). Именнолатифундисты направляют, по существу, всю деятельность управления на местах.

В поселениях индейскихплемен их органами являются традиционные собрания племен, советы племен(старейшин), избранные собраниями или советами лица (вожди), ответственные заопределенные сферы жизни племен. Племена находятся под контролем федеральнойадминистрации, а не администрации штатов.

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие… .....

ОБЩАЯ ЧАСТЬ: ОСНОВЫКОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Глава 1.Конституционное право зарубежных стран: отрасль

права, наука, учебнаядисциплина… 10

§ 1. Конституционноеправо—отрасль права… 10

§ 2. Наука оконституционном праве зарубежных стран… 19

§ 3. Конституционноеправо зарубежных стран — учебная

дисциплина…25

Глава 2. Конституциизарубежных стран… 27

§ 1. Понятие и значениеконституции…. 27

§ 2. Сущность исодержание конституции 30

§ 3. Разработка,принятие и изменение конституции 35

§ 4. Виды конституций… 40

§ 5. Институтконституционного контроля… 43

Глава 3. Основыправового статуса личности. 49

§ 1. Правовые системызарубежных стран и правовой статус

личности… 49

§ 2. Институтгражданства… 53

§3. Конституционныйпринцип равноправия граждан. .59

§4.Социально-экономические права… 62

§ 5. Политические права… 72

§ 6. Личные права исвободы… 77

§ 7. Коллективные правасоциальных, национальных и иных

общностей… 81

§ 8. Конституционныеобязанности личности… 83

§ 9. Гарантииконституционных прав и способы обеспечения

выполненияконституционных обязанностей… 84

§ 10. Права иобязанности граждан в условиях чрезвычайного

положения… 86

Глава 4.Конституционные принципы экономической, социальной, политической систем идуховной

жизни общества… 88

§ 1. Конституционныепринципы экономической структуры общества… 89

§ 2. Конституционныеположения о социальной структуре общества… 94

§ 3. Конституционныепринципы политической системы… 95

§ 4. Конституционныепринципы духовной жизни общества… 100

 Глава 5. Правовоерегулирование создания и деятельности политических партий,

бщественных организацийи движений… 101

§ 1. Основы и пределыправового регулирования общественных объединений… 101

§ 2. Правовое положениеполитических партий… 103

§ 3. Правовое положениеобъединений социально-экономического и культурного характера…116

Глава 6. Основыорганизации государственной власти… 122

§ 1. Государственнаявласть как институт конституционного

права… 122

§ 2. Разделение властей… 128

§ 3. Единствогосударственной власти… 132

Глава 7. Формыправления в зарубежных странах.… 136

§ 1. Понятия формыгосударства и формы правления… 136

§ 2. Монархия… 140

§ 3. Республика… 143

Глава 8. Формытерриториально-политического устройства государства… 155

§ 1. Понятиетерриториально-политического устройства государства и классификация его

форм… 155

§ 2. Унитарноегосударство… 157

§3. Автономия… 159

§4. Федерация… 164

§ 5. Регионалистскоегосударство… 176

§ 6. Конфедерации,содружества, иные политико-территориальные образования…177

Глава 9.Государственный режим в зарубежных странах… 179

§ 1. Понятиегосударственного режима… 179

§ 2. Классификациягосударственных режимов… 182

Глава 10. Голосованиеизбирателей: выборы, отзыв, референдум,

народнаязаконодательная инициатива… 191

§ 1. Понятие и принципыизбирательного права… 191

§ 2. Правовоерегулирование подготовки и проведения выборов…201

§ 3. Голосование иопределение результатов выборов.… 210

§ 4. Голосованиеоб/отзыве избранного представителя… 225

§5. Референдум… 227

§ 6. Народнаязаконодательная инициатива… 232

Глава 11.Законодательная власть и ее органы… 235

§ 1. Понятие парламентаи его структура… 235

§ 2. Правовое положениечлена парламента… 242

§ 3. Внутренняяорганизация парламента и его палат… 246

§ 4. Полномочияпарламента… 250

§ 5. Порядок работыпарламента… 256

§ 6. Законодательныйпроцесс… 258

564

 § 7. Специальныепарламентские процедуры…. 262

§ 8. Непарламентскиеформы осуществления законодательной власти… 264

Глава 12.Исполнительная власть и ее органы… 266

§ 1. Понятиеисполнительной власти… 266

§ 2. Глава государства… 268

§ 3. Правительство… 280

Глава 13. Судебнаявласть и ее органы… 295

§ 1. Понятие судебнойвласти… 295

§ 2. Судебные органы исудебные системы… 298

§ 3. Осуществлениесудебной власти… 305

Глава 14. Публичнаявласть территориального коллектива: органы местного самоуправления

 и управления…309

§ 1. Понятие местногосамоуправления и управления.… 309

§ 2. Системы органовместного самоуправления и управления. 312

§ 3. Органы общинногосамоуправления и управления… 316

§4. Органырегионального самоуправления и управления… 318

§ 5. Государственныйконтроль в отношении местного самоуправления… 319

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ: ОСНОВЫКОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ОТДЕЛЬНЫХ СТРАН

Глава 15. Основыконституционного права США 322

§ 1. Конституция США… 322

§ 2. Основы правовогостатуса личности… 325

§ 3. Правовоерегулирование общественных объединений… 326

§ 4. Правовоерегулирование институтов непосредственной

демократии… 331

§ 5. Законодательнаявласть… 333

§ 6. Исполнительнаявласть… 338

§ 7. Судебная власть… 343

§ 8. Американскийфедерализм… 345

§ 9. Местноесамоуправление и управление… 346

Глава 16. Основыконституционного права Великобритании… 349

§ 1. КонституцияВеликобритании… 349

§ 2. Основы правовогостатуса личности… 351

§ 3. Правовоерегулирование общественных объединений… 352

§4. Правовоерегулирование институтов непосредственной

демократии… 356

§ 5. Законодательнаявласть… 357

§ 6. Исполнительнаявласть… 362

§ 7. Судебная власть… 366

§ 8. Региональное иместное самоуправление и управление… 368

Глава 17. Основыконституционного права Франции.… 371

§ 1. КонституцияФранции… 371

§ 2. Основы правовогостатуса личности… 375

 § 3. Правовоерегулирование 377

§ 4. Правовоерегулирование

демократии… 378

§ 5. Законодательнаявласть 381

§ 6. Исполнительнаявласть. 387

§ 7. Судебная власть… 391

§ 8. Региональное иместное самоуправление и управления

Глава 18. Основыконституционного права Германии… 396

§ 1. КонституцияГермании… 396

§ 2. Основы правовогостатуса личности… 400

§ 3. Правовоерегулирование общественных объединений. 403

§ 4. Правовоерегулирование институтов непосредственной

демократии… 406

§ 5. Законодательнаявласть 408

§ 6. Исполнительнаявласть. 412

§ 7. Судебная власть… 414

§ 8. Германскийфедерализм… 416

§ 9. Местноесамоуправление и управление. 418

Глава 19. Основыконституционного права Украины… 420

§ 1. КонституцияУкраины… 420

§ 2. Основы правовогостатуса личности… 424

§ 3. Конституционноерегулирование институтов непосредст-

венной демократии… 428

§ 4. Правовоерегулирование общественных объединений 431

§ 5. Законодательнаявласть… 433

§ 6. Исполнительнаявласть… 437

§ 7. Судебная власть ипрокуратура… 440

§ 8. Местные органыгосударственной власти и местное само-

управление… 442

Глава 20. Основыконституционного права Китая… 447

§ 1. Конституция КНР… 448

§ 2. Основы правовогостатуса личности… 451

§ 3. Правовоерегулирование общественных объединений… 454

§ 4. Правовоерегулирование институтов непосредственной

демократии… 456

§ 5. Высшие органыгосударственной власти… 460

§ 6. Высшиеорганы, государственного управления… 465

§ 7. Органы суда ипрокуратуры… 466

§ 8.Национально-территориальная автономия в КНР… 468

§ 9. Местные органыгосударственной власти, государственно

го управления иобщественного самоуправления… 470

Глава 21. Основыконституционного права Японии… 474

§ 1. Конституция Японии… 474

§ 2. Основы правовогостатуса личности… 476

§ 3. Основы правовогостатуса общественных объединений… 478

566

 § 4. Правовоерегулирование институтов непосредственной

демократии… 481

§ 5. Законодательнаявласть… 483

§ 6. Исполнительнаявласть… 488

§ 7. Судебная власть… 491

§ 8. Местноесамоуправление и управление… 492

Глава 22. Основыконституционного права Индии… 495

§ 1. Конституция Индии… 495

§ 2. Основы правовогостатуса личности… 499

§ 3. Правовоерегулирование общественных объединений… 500

§ 4. Институтынепосредственной демократии… 503

§ 5. Законодательнаявласть… 505

§ 6. Исполнительнаявласть… 507

§ 7. Судебная власть… 511

§8. Индийскийфедерализм… 512

§ 9. Местноесамоуправление и управление… 518

Глава 23. Основыконституционного права Египта… 520

§ 1. Конституция Египта… 520

§ 2. Основы правовогостатуса личности… 524

§ 3. Правовоерегулирование общественных объединений… 525

§ 4. Конституционныеинституты непосредственной демокра-

тии… 528

§ 5. Законодательнаявласть… 529

§ 6. Исполнительнаявласть… 531

§ 7. Судебная власть… 534

§ 8. Местноесамоуправление и управление… 535

Глава 24. Основыконституционного права Бразилии… 538

§ 1. КонституцияБразилии… 538

§ 2. Основы правовогостатуса личности… 542

§ 3. Правовоерегулирование общественных объединений… 544

§4. Институтынепосредственной демократии… 547

§ 5. Законодательнаявласть… 549

§ 6. Исполнительнаявласть… 553

§ 7. Судебная власть… 555

§ 8. Бразильскийфедерализм… 558

§ 9. Местноесамоуправление и управление… 561

 Книги издательства«Юристъ» можно заказать в фирме «Гардарик»

по адресу:

107005, Москва, ул.Ф.Энгельса, д. 3/5, стр. (ст. метро «Бауманская») Тел.: (095)267-3405. Факс:(095)267-8252

Санкт-Петербург,Васильевский остров, 1-я лини (здание Пединститута) Тел.: (812)213-4007

Учебное издание

ВЕНИАМИН ЕВГЕНЬЕВИЧЧИРКИН

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВОЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Учебник

Редактор Н.К.Воеводенко Художественный редактор Е.Ю. Молчанов Корректор О.Я. ВерзаКомпьютерная верстка Г.С. Брудовской

ЛР № 020653 от28.10.92.

Подписано в печать25.03.97. Формат 60 х 901/^. Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. печ. л. 35,Уч.-изд. л. 36,6. Тираж 20000 экз. Заказ № 1465

Издательство «Юристъ»123286, Москва, Садовая-Кудринская ул., д. 9

Отпечатано в полномсоответствии с качеством предоставленных диапозитивов в ОАО «Можайскийполиграфический комбинат» 143200, г. Можайск, ул. Мира, 93

еще рефераты
Еще работы по государству и праву