Реферат: Государственная служба
Содержание
1. Государственная гражданская служба в РФ: понятие, виды,принципы и порядок функционирования
2. Реформирование государственной гражданской службы в РФ
Заключение
Список источников
Введение
Поскольку Россия, уже хотя бы отчасти, «вписалась» в мировыеэкономические и политические процессы, реформируя свою административнуюсистему, она не может не учитывать общемировых тенденций, характерных для странЕвропы, США, Японии и других стран, достигших определенных положительныхрезультатов в формировании и развитии собственной государственности.
Значительная часть проблем, трудностей и недостатков имеющих местов нашей административной системе не российские, а мировые и вышеперечисленныестраны когда-то тоже столкнулись с аналогичными затруднениями, успешно ихпреодолев.
Как «умной» стране нам достаточно подсмотреть опыт других стран, благопрактика накопилась богатейшая, и, поучившись на их ошибках, взяв лучшее из ихопыта, внедрить это лучшее у нас.
Данное исследование не только анализирует некоторый опыт другихстран, в нем также изложено нынешнее положение госслужащих и госслужбы вРоссийской Федерации.
Так, в первой главе исследования дается общее представление оГосударственной гражданской службе в РФ, раскрывается ее понятие и виды,принципы, на которых в соответствии с законом она базируется и основные,наиболее важные правила осуществления госслужащими их обязанностей.
Кроме того изложены основные правила и запреты, которые налагаетгосслужба на своего работника.
Во второй главе освещаются этапы нынешнего реформированиягосударственной гражданской службы в РФ.
Правовое регулирование государственно-служебных процессов внастоящее время отстает от темпов развития тенденций и закономерностей в реформированиисистемы государственного управления, аппарата государства.
К сожалению, нормативно-правовая база, регулирующая порядокпрохождения государственной службы и на федеральном, и на региональном уровне,не совершенна и требует доработки.
В связи с этим, в то же время, растет объем подзаконногонормативно-правового регулирования.
Отдельные авторы эти процессыоценивают в целом положительно, ссылаясь на зарубежную практику и отечественныйопыт.
Другие авторы такое явлениекак возрастающее значение указного права оценивают негативно, полагая, что упрощенная процедура принятия подзаконных нормативных правовыхактов может повлечь за собой рост интенсивности регулированиягосударственно-служебных отношений, что в свою очередь, приведет по мнению рядаэкспертов, к подрыву законодательства в базовых сферах государственнойгражданской службы.
Оба мнения имеют право насуществование и не факт, что развитие реформы всецело зависит исключительно отнормативного регулирования.
Существует весьма серьезная проблема,который будет тормозить любую, даже самуюперспективную на бумаге, реформу.
В гражданской среде мы имеемфантастическую социальную апатию, коррупцию, наивный патернализм многихграждан, их неспособность, на какую бы то ни было кооперацию и взаимнуюсолидарность, общественный цинизм об руку с инфантильными ожиданиями.
При таком гражданскомподходе осуществлять любую реформу очень трудно, если возможно осуществлятьвообще.
Ведь важнейшим из условийадминистративного реформирования является доверие граждан к институтам власти,готовность сотрудничать с ними.
К счастью, ситуациямедленно, но прогрессивно улучшается, чему, в частности, способствуют даже нашиспортивные достижения.
Нельзя не отметить, чтолюбая победа нашего государства способствует улучшению ситуации, поднятиюуровня гражданского самосознания.
Политический аспектдеятельности государственной службы, в условиях осуществляемой в Россииадминистративной реформы, предполагает, прежде всего, анализ реального влияния реформына изменение базисных принципов взаимоотношений между государством игражданским обществом, между политической системой и административнымаппаратом, а также скрытых политических последствий тех или иных мер пореформированию внутриаппаратных отношений.
Суть проводимой реформыдолжна заключаться в адаптации существующей модели государственной службы игосударственного управления к фундаментальным изменениям в экономике и обществев целом, что требует концептуально осмысленных и целенаправленных действийполитического руководства.
Административная реформа сэтих позиций предполагает переориентацию деятельности административногоаппарата по трем важнейшим параметрам:
Во-первых, отношениеаппарата к гражданину как субъекту, а не послушному объекту управления;
Во-вторых, уважение иблизость аппарата к гражданам и их организациям, стремление к контактам, сотрудничеству,координации усилий, отказ от принуждения и навязывания исходящих «сверху» распоряжений;
И, наконец, в третьих,контроль за деятельностью госаппарата не только «сверху», но и «снизу»!
С этой точки зрения оченьважно, чтобы политика выработки реформ в России как можно дальше ушла изкоридоров власти и стала по-настоящему общественным процессом, когдаполитические решения, а также ход их реализации, формируются в процессе диалогавласти с заинтересованными в проведении реформ группами, а также с оппонентами.
Одним из существенных разделовновой концепции административной реформы как раз является раздел, посвященныйсозданию каналов влияния структур гражданского общества и широких общественныхинтересов на процесс выработки и реализации политики на всех ее стадиях.
Реформа, таким образом,начиная с момента разработки каких-то концепций и выдвижения инициатив изаканчивая законодательным принятием реформы, ее мониторингом и внесениемкорректировок, остается прозрачной и гибкой.
К сожалению, в таком форматев России осуществилось очень немного преобразований.
В частности реформа льготкак раз показала, что отсутствие диалога в процессе разработки реформы таит всебе массу опасностей, в том числе и для процесса преобразований.
Если власть не научитсявести такой диалог в процессе выработки политики, это послужит серьезнымдополнительным препятствием на пути реализации административной реформы.
1. Государственнаягражданская служба: понятие, виды, принципы функционирования
За последнее десятилетие вжизни всего нашего общества и государства произошло множество перемен.
Однако в силу ряда причинреформа исполнительной государственной власти, значительно отставала от реформв других сферах.
Унаследованную от прежнегообщественного строя административную машину — кстати, отнюдь не во всехотношениях плохую, но созданную и работавшую на принципиально ином «горючем» –диаметрально противоположной системе взаимоотношений государства и граждан, — лишь пытались «на ходу» подстроить под решение новых задач.
Параллельно в экстренномпорядке формировались новые административные звенья.
При этом прежниекомандно-номенклатурные структуры ослабли, а адекватной замены им не возникло.
Какой-либо единой концепциимодернизации госаппарата не было.
Мы только что отметилидесятилетие принятия Конституции Российской Федерации.
В ней впервые (по сравнениюс конституциями СССР и РСФСР) содержится термин " государственная служба".
Государственная служба – этоодин из государственно-правовых институтов, без которого немыслимо функционированиедаже наилучшим образом структурированной государственной администрации.
Она должна развиваться иреформироваться на основе установленных Конституцией России принципов иположений, относящихся к основам конституционного строя; правам и свободамчеловека; федеративному устройству, разграничению пределов ведения между Федерациейи ее субъектами; институту президентства; Правительству Российской Федерации;судебной власти; местному самоуправлению.
Основной закон страны в тоже время не устанавливает в полной мере важнейших сущностных положений огосударственной службе, а лишь включает в себя конституционно-правовыеустановления, в той или иной степени регламентирующие важнейшие основысовременной государственной службы в России.
Согласно ст. 5 Федеральногозакона «О системе государственной гражданской службы в РФ» от 27 мая 2003 г.государственная гражданская служба (далее госслужба), это вид профессиональной служебной деятельности граждан на должностях государственной гражданское службы пообеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов,государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающихгосударственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающихгосударственные должности субъектов Российской Федерации.
Госслужба представляет собойсистему правоотношений, которые регулируются нормами административно-правовыми,трудовыми, международными, конституционными, муниципальными, финансовыми,гражданскими, уголовными.
Госслужба РоссийскойФедерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу(далее – федеральная госслужба) и государственную гражданскую службусубъектов Российской Федерации (далее – госслужба в субъектах РФ).
Правовое регулирование иорганизация федеральной госслужбы находятся в ведении Российской Федерации,однако сегодня единая координирующая, организующая, методическая рольфедерального центра проявляется крайне слабо.
Между тем государственнаяслужба Российской Федерации – единая общегосударственная система, дляэффективного функционирования, устойчивого и равномерного развития которойнеобходимы общая стратегия развития, постоянная координация усилий центра ирегионов, консолидация ресурсов.
Особого внимания требуетгражданская служба проблемных регионов, которые испытывают дефицитвысококвалифицированных кадров, бюджетных средств, не имеют возможностей илипобудительных мотивов для активизации процессов реформирования гражданскойслужбы.
Многие мероприятияФедеральной программы «Реформирование государственной службы РоссийскойФедерации (2003 — 2005 годы)», такие как совершенствованиефинансово-экономического обеспечения, оптимизация численности, улучшениекадрового состава и повышение профессионального уровня служащих, созданиематериально-технических условий для эффективного исполнения ими служебныхобязанностей, ориентированы только на федеральную гражданскую службу.
Субъекты РФ должны приниматьсвои региональные программы реформирования государственной службы.
Единой же координации этоговажного направления государственного строительства на федеральном уровне непредусматривается, что приводит к неоправданному распылению средств, разнобою всодержании и сроках реформирования гражданской службы субъектов РФ.
Думается, что в светесказанного необходима специальная федеральная целевая программа содействияреформированию гражданской службы субъектов РФ.
Такое содействие можетоказываться на уровне федеральных округов, осуществляться в формах координациидеятельности, распространения информации, выработке конкретных рекомендаций,разработке модельных проектов нормативных правовых актов, оказании методическойи организационной помощи и т.п.
В отдельных случаяхмероприятия по реформированию региональной гражданской службы могутдополнительно финансироваться из федерального бюджета и федеральных внебюджетныхфондов. Ведь одним из основных принципов деятельности госслужбы, в соответствиис законом, является принцип Федерализма, сочетания централизации идецентрализации.
Основы данного принципапервоначально были заложены еще Федеративным договором, а затем нашли своезакрепление в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов РФ.
Федеральный закон «Осистеме государственной службы Российской Федерации» прямопредусматривает, что правовое регулирование государственной службы субъектаРоссийской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации исубъекта, а ее организация — в ведении субъекта РФ.
Предметы совместного ведениянашли свое отражение в ст. 72 Конституции РФ.
Правовое положение, статусгосслужащего субъекта РФ устанавливается соответствующим федеральным законом вкотором определяется какие именно вопросы относятся к организациигосударственной гражданской службы субъектов Федерации.
Это означает, что субъектыРоссийской Федерации должны принимать нормативные правовые акты в соответствиис федеральным законодательством.
Государственная службаРоссийской Федерации рассматривается как целостная, базирующаяся на единыхпринципах двухуровневой системы: федеральной государственной службы игосударственной службы субъектов Российской Федерации.
Согласно этому правовоеположение федеральных государственных гражданских служащих и государственныхгражданских служащих субъектов Российской Федерации должны устанавливатьсясоответствующим федеральным законом о виде государственной службы.
Принципы, на базе которыхстроится и функционирует система органов исполнительной власти,предопределяются современными особенностями организации государственной властиРоссийской Федерации, закрепленными в Конституции.
В соответствии с Законом государственнаяслужба Российской Федерации также строится на основе следующих принципов,с позиций их соотношения с субъектами иных ветвей единой государственнойвласти, федерализма, законности, ответственности.
Самостоятельностьисполнительной власти:
Основополагающее значениедля исполнительной власти в ее современном виде имеет то, что в соответствии сост. 10 Конституции РФ она представляет собой оснащенную необходимыми атрибутамиветвь единой по своей государственно-правовой сути государственной власти.
При этом главное,принципиальное состоит в том, что в рамках разделения властей органыисполнительной власти (равно как законодательные и судебные) самостоятельны.
Данный принцип выражаетсяпрежде всего в том, что органы исполнительной власти не находятся в организационномподчинении у органов законодательной власти, имеют собственноефункционально-компетенционное выражение, позволяющее им действовать, выражаяисполнительство в качестве своей особой функции, вторжение в которую для другихгосударственных органон недопустимо.
Конечно, речь не может идтиоб их полной самостоятельности. Последняя относительна, ибо, с одной стороны,органы исполнительной власти на всех уровнях государственной организацииРоссийской Федерации создаются именно для того, чтобы обеспечивать организациюисполнения волеизъявлений субъектов законодательной (представительной) власти.
С другой стороны, онинаходятся под соответствующим контрольно-надзорным воздействием со стороныорганов судебной власти, а также под значительным объемом президентскоговлияния на организацию и деятельность этих органов.
Единство системы органовисполнительной власти
Одним из принциповсовременной организации и деятельности органов исполнительной власти являетсято, что в пределах ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФи ее субъектов они образуют единую систему исполнительной власти в РФ вобщегосударственном масштабе. (Ст. 77 Конституции РФ)
Не полностью соответствуетданному принципу и современное решение о создании на территории субъектов РФфедеральными органами исполнительной власти своих территориальных органов,действующих автономно по отношению к одноименным исполнительным органамсубъектов РФ.
Законности, народовластия,обеспечения прав и свобод человека и гражданина, ответственности
Законность – один из ведущихпринципов организации и деятельности исполнительной власти, который означаетчто вся деятельность государственной исполнительной власти подчинена закону иосновывается на законе.
Принципы закрепляютсяКонституцией РФ, федеральными законами, а также конституциями и уставамисубъектов РФ.
Экономичность
Механизм реализацииисполнительной власти многоструктурен и в связи с этим необоснованно перегруженслужащими. На данный момент продолжают активно перестраиваться системы иструктуры федеральных органов. Однако пока эти меры должного эффекта неприносят.
Принцип учета особенностейуправляемых объектов и единства правовых и организационных основгосударственной гражданской службы
Это принцип управления,учитывающий современные особенности сферы государственного управления, вкоторой наряду с государственными объектами функционирует множествонегосударственных, в основном некоммерческих структур, включая частные.
На этой основе в механизмереализации исполнительной власти происходит отбор различных методовуправляющего воздействия: развитие начал государственного регулирования,ограничение средств прямого управления и т.д.
Принцип открытости, гласности
Принцип гласности восуществлении государственной службы, закрепленный в действовавшем ранеезаконодательстве, но на практике так и не ставший основополагающим в работегосударственного аппарата, в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗсущественно сужен и касается только одного из аспектов данного принципа — доступности информации о гражданской службе.
Гласность — это правочеловека на достоверную и полную информацию и его право на участие в решениивопросов, касающихся его законных интересов.
Гласность и открытость вуправлении — это возможность любого гражданина получить реальную информацию омеханизмах принятия решений на всех его стадиях и принять участие в управленииделами государства и общества.
Для граждан должны бытьдоступны материалы о деятельности государственных органов, за исключением тех,которые относятся к сведениям, содержащим государственную тайну.
Однако приходится признать,что на практике данный принцип так и остался неработающим, во многихгосударственных органах, информация даже о вакансиях, пока еще не доступнагражданам.
Принцип гласности в качествеодного из основных в осуществлении государственной службы впервые был закрепленФедеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации».
В последующихосновополагающих законодательных актах о государственной службе данный принципне вошел в число основных принципов построения и функционирования системыгосударственной службы.
В частности в Федеральномзаконе от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ и Федеральном законе от 27 июля 2004 года №79-ФЗ появляется новый комплексный принцип: открытость государственной службы иее доступность общественному контролю.
Защиты государственныхслужащих от любых неправомерных вмешательств в их профессиональную деятельность
Отличием от предшествующихпринципов организации государственной службы является исключение принципавнепартийности государственной службы.
Это значит, чтогосударственный гражданский служащий сможет заниматься партийной деятельностью,но неизвестно на каких основаниях и какими способами будет реализовыватьсяданное право, так как законодательной базы пока нет.
В Федеральном законе от 27июля 2004 года № 79-ФЗ содержится ряд новых принципиальных положений, накоторые следует обратить внимание, например, установление единых принциповформирования кадрового состава государственной службы, профессиональнойподготовки и переподготовки, повышения квалификации и стажировокгосударственных служащих, предоставления социальных гарантий на государственнойслужбе и оплаты служебной деятельности государственных служащих.
Должности федеральнойгосударственной службы разделены на три группы:
· должности федеральной гражданской службы,
· воинские должности
· должности правоохранительной службы
Данное деление вводится взаконодательство впервые и, значит, необходимо определить статус государственнойдолжности для того, чтобы провести классификацию государственных должностейв целом.
Для этого нужно установитькритерии, с помощью которых можно будет соотнести государственные должностииных видов с должностями государственной гражданской службы.
В качестве обязательногопризнака государственной службы предлагается рассматривать деятельность пообеспечению исполнения полномочий Российской Федерации.
Этим подчеркивается, чтонанимателем для федеральных государственных служащих является РоссийскаяФедерация.
В Законе вводятся и достаточноподробно регламентируются цели, задачи и порядок формирования кадрового резерваи контроля за соблюдением государственного законодательства о гражданскойслужбе.
Вместо существовавшихкатегорий государственной службы групп «А», «Б» и «В», вводятся четырекатегории гражданской службы:
· руководители,
· помощники и советники,
· специалисты
· обеспечивающие специалисты.
По сравнению с действовавшимзаконодательством, разведение должностей по категориям претерпело существенныеизменения.
При этом разделение должностейна группы (высшая, главная, ведущая, старшая и младшая) сохранено.
Особенностью Федеральногозакона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ является введение для государственныхслужащих классных чинов государственной гражданской службы (вместоквалификационных разрядов), соотносимых с воинскими званиями и специальнымзваниями правоохранительной службы.
Расширяется круг ограниченийи обязательств по государственной гражданкой службе.
Ограничения можно разделитьна три группы:
· ограничения при поступлении на службу,
Поступить на государственнуюслужбу гражданин России по Федеральному закону от 27 июля 2004 года № 79-ФЗсможет только по конкурсу.
При этом не обозначеныкритерии оценки и толкования процедуры проведения конкурса.
Оговорены случаи, когдаконкурс может не проводится, например, для назначения на должность категории«руководители», при назначении на замещаемые на определенный срок полномочийдолжности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники(советники)», при заключении срочного служебного контракта и др.
Федеральным законом от 27июля 2003 года № 58-ФЗ впервые вводится понятие служебного контракта,заключаемого при поступлении на государственную гражданскую службу.
Причиной серьезного сниженияуровня профессионализма кадров могут стать неограниченные возможности замещениядолжностей гражданской государственной службы путем перевода с должностей иныхвидов государственной службы или замещение должностей без проведения конкурса,а также снижение уровня квалификационных требований по должностямгосударственной гражданской службы за счет притока на нее не имеющих высшегопрофессионального образования по специальности.
· ограничения при прохождении службы
Гражданскому служащемузапрещается допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе всредствах массовой информации, в отношении деятельности государственныхорганов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органалибо государственного органа, в котором он замещает должность гражданскойслужбы, если это не входит в его должностные обязанности.
Это означает, чтодолжностные лица, оценивающие соблюдение государственными служащими своихобязанностей, наделяются по сути правом проводить субъективную оценкудеятельности государственных служащих.
Указанные формулировкидовольно расплывчаты и не содержат четких критериев оценки содержания различныхсуждений.
Неужели закон имеет ввидуто, что любое упоминание госслужащим органов государственной власти, даже впревосходном смысле, может быть расценено как нарушение закона?
Налицо юридическаянеточность, расплывчатость формулировки, данная норма Федерального закона от 27июля 2004 года № 79-ФЗ фактически может негативно сказаться на деятельностиисследовательских, правовых, экспертных, аналитических и информационных служб иих подразделений.
В Федеральном законе от 27июля 2004 года № 79-ФЗ определены требования к служебному поведениюгосударственного служащего.
Сохранено много запретов.
Так, на гражданской службе:запрещается участвовать на платной основе в деятельности органа управлениякоммерческой организации (кроме случаев, установленных федеральным законом),запрещается замещать должность государственного служащего народным избранникам,депутатам, профсоюзным руководителям и работникам их аппаратов (хотя участие впартийной деятельности не запрещается – принцип внепартийности отменен!).
Чиновник не должензаниматься коммерческой или предпринимательской деятельностью, приобретатьценные бумаги, по которым может быть получен доход, быть поверенным в чужихделах, получать вознаграждения в связи с исполнением служебных обязанностей ввиде подарков, денег, ссуд, услуг, оплаты развлечений, отдыха, транспортныхрасходов.
Государственному служащемузапрещается выезжать за границу по служебным делам за счет средств физических июридических лиц (за исключением командировок, связанных с международнымидоговорами).
Согласно положениямФедеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ служебная дисциплинарассматривается как обязательное для всех гражданских служащих исполнениедолжностного регламента, правил служебного поведения, установленным даннымфедеральным законом, другими нормативными актам, а также служебным контрактом.
Гражданский государственныйслужащий не имеет права использовать должностные полномочия в интересахполитических партий, общественных и религиозных объединений и выражатьотношение к ним, создавать или способствовать созданию в государственныхорганах структур политических партий и общественных объединений за исключениемпрофессиональных союзов, а также ветеранских и иных общественных организаций.
Государственный служащийможет быть уволен вследствие недостаточной квалификации, подтвержденнойаттестацией и даже при совершении однократного нарушения своих должностныхобязанностей.
· ограничения после окончания государственной службы.
Указанный пунктконкретизируется в зависимости от места прохождения службы, соответствующимизаконами.
Принципиальным для системыгосударственной гражданской службы является введение нового института вслужебные отношения — конфликта интересов.
Однако порядок деятельностикомиссий разрешения конфликтов так и не определен.
Реализация мер, заложенных вФедеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, кроме вышеизложенного, должнаобеспечить совершенствование самой государственной службы в интересах развитиягражданского общества и укрепления государства, серьезно изменить статусгосударственного служащего и обеспечить меры по предотвращению коррупции на государственнойгражданской службе, создать механизм контроля за соблюдением законодательства огражданской службе.
2. Реформированиегосударственной гражданской службы в РФ (2001 — 2006)
В реформированиигосударственной гражданской службы можно выделить несколько этапов.
С конца 2000 года досередины 2001 года формировался общий концептуальный подход к вариантумодернизации института государственной службы страны в целом.
Он завершился утверждениемКонцепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденнойПрезидентом Российской Федерации 15 августа 2001 года №Пр-1496).
Второй этап, с 2001 года идо принятия Федерального закона «О государственной гражданской службеРоссийской Федерации», включал в себя разработку и утверждение Федеральнойпрограммы.
В это время был принят рамочныйФедеральный закон от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственнойслужбы Российской Федерации».
На третьем этапе — с 2004года нормативно оформляются и совершенствуются механизмы функционированиягосударственной службы, осуществляется практическая реализация норм, заложенныхв федеральных законах и нормативных правовых актах, принятых в рамках концепциии Федеральной программы.
Начало принципиальномуобновлению сферы государственной службы положило специальное поручениеПрезидента Российской Федерации.
Во исполнение этогопоручения была разработана Концепция реформирования государственной службыРоссийской Федерации, утвержден план первоочередных мероприятий по реализацииконцепции.
15 августа 2001 годаПрезидент Российской Федерации образовал Комиссию по вопросам реформированиягосударственной службы Председателем комиссии был назначен премьер-министр М.М.Касьянов. Была создана также межведомственная рабочая группа по подготовкеФедеральной программы, федеральных законов и иных нормативных правовых актов огосударственной службе.
Рабочую группу возглавилпервый заместитель Руководителя Администрации Президента Российской ФедерацииД. Медведев.
Комиссии было порученорассматривать проекты документов, которые готовит рабочая группа.
Стержнем Концепцииреформирования государственной службы стало провозглашение идеологии «meriet system»- (системы заслуг идостоинств) в качестве центрального принципа построения обновленнойгосударственной службы России.
Была попытка показать, чтоименно такая служба более всего соответствует модели государственности, которуюпровозгласили в момент начала экономических и политических реформ в стране.
Речь, в первую очередь, шлао создании гражданского общества, где, с одной стороны, чиновники свято чтутприоритет интересов граждан и их объединений, с другой — сами граждане ощущаютсебя важной частью этого общества, ведь без их активной гражданской позицииневозможна реализация любых начинаний.
Концепция предусматривалакардинальное обновление федерального законодательства не только в сферегосударственной гражданской службы, чтo повлечет за собой пересмотр многих положений законодательствасубъектов Российской Федерации.
Принципиальным преимуществомКонцепции явилось наличие четко прописанной программы по ее реализации.
Главными целямиреформирования государственной службы, заявленными в концепции, явились:
Во-первых, повышениеэффективности государственной службы в интересах развития гражданского обществаи укрепления государства.
Во-вторых, созданиецелостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных,национальных и других особенностей Российской Федерации.
Реализация Концепции должнабыла обеспечить создание открытой и подконтрольной гражданскому обществугосударственной службы.
Должны были быть созданыдейственные механизмы предупреждения, выявления и устранения обстоятельств,способствующих коррупции и злоупотреблениям на государственной службе.
В результате реформыпредполагалось повысить мотивацию госслужащих, конкурентоспособность государственнойслужбы как рода профессиональной деятельности.
Для решения вопроса оприведении зарплат в соответствие с экономическим сектором в тексте положенийФедерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ введено новое понятиеденежного содержания, устанавливаемого по отдельным должностям государственнойгражданской службы Российской Федерации Президентом Российской Федерации в видеединого денежного вознаграждения.
В состав денежногосодержания положениями Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗвводится также и ежемесячное денежное поощрение, размер которогоустанавливается для федеральных гражданских служащих отдельных федеральныхгосударственных органов указами Президента Российской Федерации.
Отражен в положенияхФедерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ и порядок формирования фондаоплаты труда федеральных гражданских служащих.
Размер средств, из которыхпредусматривается формировать фонд оплаты труда федеральных гражданскихслужащих отдельных федеральных государственных органов на выплату ежемесячногоденежного поощрения, устанавливается дифференцированно указами ПрезидентаРоссийской Федерации.
В качестве альтернативыФедеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ предусматривает основания дляустановления оплаты труда в соответствии со специальной процедурой,предусматривающей наличие в служебных контрактах критериев оценки работыгосударственных служащих.
Введены такие новые понятиякак «служебная дисциплина», «дисциплинарный проступок», «служебный распорядокгосударственного органа», а также виды дисциплинарных взысканий, порядок ихприменения, обжалования и снятия.
Применение к государственнымслужащим дисциплинарных мер, в том числе и весьма «жестких», помнению зарубежных специалистов в областигосударственной службы и служебных отношений, позволит повысить уровеньдисциплины, ответственности за неисполнение должностных обязанностей и запринимаемые ими решения, что в свою очередь подстегнет госслужащих ксамосовершенствованию и улучшению качества работы
В Концепции в целом былиопределены основные задачи и этапы реформирования государственной службы.
Особое внимание былообращено на необходимость реформирования системы государственной службы вусловиях гласности и при участии институтов гражданского общества.
Был издан Указ ПрезидентаРоссийской Федерации от 12 августа 2002 года № 885 «Об утверждении общихпринципов служебного поведения государственных служащих».
Впоследствии быларазработана и утверждена Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября2002 года №1336 Федеральная программа «Реформирование государственной службыРоссийской Федерации (2003 -2005 годы)».
Из бюджета на ее реализациювыделялось 539,1 млн. рублей.
Данной Федеральнойпрограммой было намечено повышение эффективности государственной службы в целом,ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственное управление.
Для решения этих задачпредполагается перейти от сметного финансирования к программно-целевомупланированию, что, по мнению разработчиков Федеральной программы, даствозможность большей свободы в распоряжении бюджетными средствами приобязательном повышении ответственности за их использование.
К числу основных задачреформы были отнесены создание единой, стабильной и унифицированнойзаконодательной базы государственной службы, обеспечение взаимосвязи междуразличными видами государственной службы, разграничение законодательнойкомпетенции Российской Федерации и ее субъектов.
Субъектам РоссийскойФедерации было рекомендовано за счет собственных средств принять участие вреализации мероприятий, предусмотренных Программой.
Одна из приоритетных задачФедеральной программы заключалась в преодолении разрыва в оплате трудагосударственных служащих и специалистов в негосударственном секторе экономики,что позволило бы привлечь квалифицированные кадры на государственную службу.
Решающее значение всегодняшней ситуации имеет человеческий фактор, а именно – кадровый фактор.
Продвижение по службе должноопределяться в первую очередь личными качествами служащего, его опытом,профессионализмом, компетенцией, квалификацией, пригодностью к данному видуслужбы. Подобрать нужного кандидата — дело непростое, особенно когда речь идето подборе высших должностных лиц.
Для этого приходится тратитьнемало времени и средств, необходимо иметь обширную и объективную информацию овозможных кандидатах на те или иные должности.
Прежде всего, следуеториентироваться на кадровый резерв.
Кроме того, руководителямигосударственных органов, их структурных подразделений и кадровыми службамидолжна постоянно осуществляться работа по выявлению и других кандидатов.
Используются различныеметоды: изучение документов о прежней служебной деятельности кандидата,отчетов, справок, материалов и средств
Одной из проблем становитсяопределение различий между «профессиональным обеспечением» выполнениягосударственными органами установленных задач и функций (для специалистов) и«иным обеспечением» деятельности государственных органов (дляобеспечивающих специалистов).
Обратимся к некоторымпримерам разрешения таких затруднений из зарубежного опыта.
Как показывает мироваяпрактика, наилучшим способом обеспечения гарантий профессионального подбора нагосударственную службу является организация конкурсных экзаменов на основе ихпрозрачности.
В этой связи заслуживаетподдержки предложение ряда экспертов" о разработке проекта федеральногозакона о конкурсном отборе государственных служащих, который установил быправовые гарантии создания системы открытых конкурсных механизмов, что создалобы правовые гарантии реализации конституционного принципа равного доступаграждан на государственную службу.
В США сложилась эффективнаясистема конкурсного отбора государственных служащих, зародившаяся еще в 1883году.
В настоящее время большаячасть федеральных государственных гражданских служащих поступают нагосударственную службу на основе открытого конкурса.
Высокая эффективностьгосударственного аппарата Японии достигнута в том числе за счет созданияэлитарной государственной службы.
Это стало возможнымблагодаря организации конкурсных экзаменов при замещении государственныхдолжностей на основе их полной открытости.
А для того, чтобыгарантировать и поддерживать высокий уровень эффективности своих работников,государственные органы предоставляют такие зарплаты и пенсионные льготы,которые вполне конкурентоспособны с аналогичными выплатами в частном секторе.
Следует обратить такжевнимание и на то, что в Японии управление государственной службой почти на всехстадиях, включая набор, продвижение, повышение, санкции и пенсии, порученооргану, независящему от правительства — Национальному управлению по кадрам.
Интересен опыт конкурсныхэкзаменов государственных гражданских служащих в Южной Корее, где практикуютсявесьма сложные конкурсные экзамены по 12 предметам, среди которыхпрофилирующими являются экономика, деловой менеджмент и государственнаяадминистрация.
В результате такой кадровойполитики в 1988 году 70% государственных служащих Южной Кореи имелиуниверситетские дипломы.
В результате реформыгосударственной службы конкурсная система отбора кадров действует в Казахстане.
Здесь создано специальноеАгентство по делам государственной службы, подчиненное Президенту страны.
Согласно законодательствуКазахстана о государственной службе, предполагается формировать на конкурснойоснове свыше 90% корпуса государственных служащих.
Хотя необходимость решенияпроблемы обеспечения справедливого профессионального должностного ростагосударственного гражданского служащего была заявлена в качестве ведущегонаправления реформирования государственной службы, она так и не нашлаудовлетворительного решения в ходе реализации реформы.
Во исполнение Федеральногозакона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ Президент Российской Федерации 31 декабря2005 года издал Указ № 1574 о реестре должностей федеральной государственнойгражданской службы,
На этапе реформированиягосударственной службы в 2006-2007 годах запланировано в полном объемереализовать приоритетные направления реформы государственной службы РоссийскойФедерации, определенные в Указе Президента Российской Федерации от 19 ноября2002 года № 1336, продолжить работу по формированию целостной системыгосударственной службы, решить комплекс задач, связанных с нормативным правовымоформлением и совершенствованием механизмов функционирования видовгосударственной службы, оптимизацией кадрового состава государственныхслужащих, формированием системы управления государственной службой.
Эти меры предусмотрены вУказе Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 года № 1437 «Опродлении срока реализации Федеральной программы „Реформированиегосударственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)“ на 2006-2007годы».
В законодательной сфере внастоящее время необходимо принятие федеральных законов, предусмотренныхФедеральной программой: о правоохранительной службе, о военной службе, омедицинском страховании государственных служащих, о государственном пенсионномобеспечении граждан, проходивших государственную службу и их семей.
До сих пор не урегулированына федеральном уровне вопросы о соотношении федеральных должностей и должностейсубъектов Российской Федерации, о комиссии по соблюдению требований кслужебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликтаинтересов, не установлены обобщенные показатели эффективности ирезультативности государственных гражданских служащих.
Кроме того, отсутствуютпостановления Правительства Российской Федерации, касающиеся полученияфедеральными государственными гражданскими служащими субсидии на приобретениежилья; порядка и условий размещения заказов на профессиональную подготовку;повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданскихслужащих, о порядке исчисления стажа государственной гражданской службы изачета в него иных периодов замещения должностей; об обеспечении транспортногообслуживания или компенсации за использование личного транспорта федерального гражданскогослужащего в связи с исполнением должностных обязанностей.
Одной из ключевых проблем,замедляющих темпы реализации Федеральной программы, при применениизаконодательства о государственной гражданской службе ряд экспертов видят вмедленных темпах принятия и реализации подзаконных нормативных правовых актов.
Важнейший аспект этойпроблемы — определение оптимального соотношения уровней нормативного правовогорегулирования: законодательного подзаконного, ведомственного.
Анализ норм Федеральногозакона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ позволяет сделать вывод об усилении ролиправового регулирования в сфере государственной службы иными нормативнымиправовыми актами.
Федеральный закон от 27 июля2004 года № 79-ФЗ содержит более 80 отсылок к вопросам, которые должнырегулироваться нормативными правовыми актами федерального уровня, более 20отсылок к указам Президента Российской Федерации.
По сравнению с действовавшимранее Федеральным законом от 31 июля № 119-ФЗ в Федеральном законе от 27 июля2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в РоссийскойФедерации» тенденция правового регулирования государственной службыуказами Президента Российской Федерации и ведомственными нормативными правовымиактами возрастает. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ содержитболее 20 отсылок к вопросам, которые должны быть урегулированы нормативными правовымиактами федеральных органов государственной власти.
Политический аспект деятельностигосслужбы (в рамках анализа управления как политико-административного процесса)в условиях, осуществляемых в России и большинстве стран Запада административныхреформ предполагает, прежде всего, анализ реального влияния реформы наизменение базисных принципов взаимоотношений между государством и гражданскимобществом, между политической системой и административным аппаратом, а также скрытыхполитических последствий тех или иных мер по реформированию внутриаппаратныхотношений.
Только добросовестноеслужение каждого государственного служащего конкретному государственному органуможет обеспечить эффективную деятельность этого органа по реализациисоответствующих функций государства и, в конечном счете, эффективность самогогосударства.
Не случайно взаконодательстве ряда государств (например, Великобритании) прямопредусмотрено, что все государственные служащие — служащие Короны — должныхранить верность учреждениям, в которых служат.
Даже тогда, когда в законепрямо провозглашается служение государству (например, в Албании), государствопредставляет именно государственный орган.
Феномена, подобного нашемузакону, когда стороной контракта является руководитель государственного органа,в зарубежной практике не встречается.
Говоря о законодательствезарубежных стран, необходимо отметить также, что поступление на государственнуюслужбу в различных странах осуществляется как на основании договора, так ипутем назначения на должность.
Иногда предусмотрено и то идругое (например, в Нидерландах).
В некоторых государствах,например в Норвегии, прием на государственную службу осуществляется путемназначения, а условия труда определяются коллективным договором или специальнымконтрактом.
Суть проводимой реформы внашей стране заключается прежде всего в адаптации модели государственной службык фундаментальным изменениям в экономике и обществе в целом, что требуетконцептуально осмысленных и целенаправленных действий политическогоруководства.
В сферу внимания политическойнауки попадают проблемы исходных предпосылок общественных условийреформирования, философии и идеологии проведения реформ, ее стратегическихцелей и выбора модели госслужбы, приемлемой и наиболее эффективной в данныхконкретных условиях и, одновременно открытой для изменений в будущем, рассчитаннойна определенную перспективу.
Проблемы формированияцелостной системы управления государственной гражданской службой связаны нетолько с отсутствием необходимого детально разработанного нормативногоправового регулирования.
Не разработаны теоретическиеположения о введении данного института в структуру государственного управления.
В связи с этим, сегодня мыимеем следующие проблемы:
1. отсутствие разработанного механизма управления государственнойслужбой
2. слабость контроля над государственной службой и органамиуправления государственной службой, в том числе как со стороны государственных органови должностных лиц, так и, особенно, структур гражданского общества;
3. недостаточное финансирование системы управления государственнойслужбой.
4. отсутствие полноценной системы управления государственной службой
5. недостаточная эффективность кадровой политики в сферегосударственной службы, невысокая результативность деятельностигосударственного аппарата, его громоздкость, неповоротливость, непрозрачностьработы, склонность к административному давлению и коррупции.
В настоящее время существуетнесколько точек зрения относительно того, какой должна быть система управлениягосударственной службой.
Сторонники «ультра-либерального»подхода говорят о том, что вопросы управления государственной службойцелесообразно решать руководителям государственных органов и их кадровымслужбам, ссылаясь в частности на канадский опыт, где нет органа управлениягосударственной службой, но, тем не менее, государственная служба таморганизована и функционирует эффективно.
Согласно другому подходутакой орган необходимо было создать на этапе начала реформированиягосударственной службы России, то есть в 2001 году, когда была утвержденаКонцепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации.
Сторонники этого подходавыступают за наделение подобного органа не только координационно-методическимии информационно-аналитическими функциями, но и властными полномочиями.
Все вопросы кадровойполитики на государственной гражданской службе: подбор и ротация кадров,формирование и использование кадрового резерва, профессиональная подготовка иповышение квалификации кадров, проведение конкурсов, аттестаций,квалификационных экзаменов, различных организационно-штатных мероприятий ваппаратах государственных органов, поощрение и наказание служащих — должнырешаться под единым руководством органа управления государственной службой.
Существует и«центристская» точка зрения на методы решения данной проблемы.
Согласно этому подходу — наличие такого органа обязательно, но создавать его необходимо уже с учетомопыта, накопленного в результате проведения реформы.
По их мнению, этот органдолжен стать главным субъектом управления государственной службой, центромдальнейшего ее реформирования, сосредоточив в своих руках нормативное правовое,координационное, контрольное, научно-исследовательское, методическое и финансовоеобеспечение деятельности государственного аппарата.
В обоснование своих доводовсторонники создания единой системы управления государственной службой приводятпозитивные результаты существования и деятельности таких служб во многихстранах.
Так в США в 1978 году былапроведена реформа гражданской службы, в ходе которой была реформирована исистема управления гражданской службой для чего были созданы Бюро управленияперсоналом и Совет по защите системы заслуг, а также Федеральный совет поруководству трудовыми отношениями и Комиссия по равным возможностям занятости.
В компетенцию Бюро входит назначениеслужащих на должности и их продвижение по службе, оценка результатов их труда,повышение квалификации, поощрение и наказание, выработка рекомендаций посовершенствованию кадровой работы.
Совет по защите системызаслуг имеет полномочия по обеспечению соблюдения законов гражданской службы вобласти найма, увольнения и прохождения службы в соответствии с принципамисистемы заслуг.
Совет обеспечивает защиту служащихот злоупотреблений и неоправданных кадровых действий руководителей, заслушиваети принимает решения по жалобам служащих и при необходимости дает указания окорректирующих и дисциплинарных действиях в отношении служащего или учреждения.
В ФРГ общее руководствогосударственной службой осуществляет Федеральный комитет по кадрам, которыйпроводит независимую деятельность в рамках действующих законов и несет за нееполную ответственность.
В рамках компетенцииКомитета его решения обязательны для всех инстанций.
В Республике Казахстансоздано Агентство по делам государственной службы, которое, по мнениюспециалистов, стало действенным инструментом реализации кадровой политикигосударства.
На основе самогосовременного зарубежного опыта здесь создана и функционирует республиканская информационнаясистема управления кадрами и государственной службой (РИСУК) — инструментпроведения процедур конкурсного отбора и аттестации, кадрового менеджмента,мониторинга и определения текущего состояния государственной службы.
Противоречивость ужеимеющихся формулировок и принципиальных положений — залог, к сожалению,несистемного и противоречивого становления новой модели государственной службы.
Целесообразно дальнейшееукрепление нормативно-правовой базы государственной службы, повышение правовогостатуса органов управления государственной службой и кадровых службгосударственных органов, установления четких правил, обеспечивающих увязкудолжностных перемещений государственных служащих с результатами труда, обученияи использования полученных знаний.
Литература
1. Иванов В.П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы.// Журнал «Российское право», 2003,.№ 5. с. 3.
2. Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года №1336 «О