Реферат: Государственная регистрация юридических лиц
ГОСУДАРСТВЕННАЯРЕГИСТРАЦИЯ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ
Действующий институт государственной регистрацииюридических лиц сложился в России сравнительно недавно. Только в 2002 г.вступил в силу долгожданный и необходимый на практике Федеральный закон от 8августа 2001 г. N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридическихлиц», в дальнейшем подвергшийся неоднократным изменениям и дополнениям.Этот и иные нормативные правовые акты составляют отечественное законодательствоо государственной регистрации юридических лиц.
Введение в юридическую силу основного нормативногоправового акта — Федерального закона N 129-ФЗ — изменило практически всюсистему легитимации предпринимательства в России. Действовавший ранее порядокрегистрации юридических лиц опирался главным образом на Закон РСФСР от 25декабря 1990 г. N 445-I «О предприятиях и предпринимательской деятельности»и Указ Президента РФ от 8 июля 1994 г. N 1482 «Об упорядочениигосударственной регистрации предпринимательской деятельности на территорииРоссийской Федерации». Несмотря на отдельные достоинства этих актов,каждый из них подчас противоречил друг другу. Очевидна и явная децентрализациязакрепленной в них процедуры регистрации юридических лиц, осуществлявшейся вместных администрациях без единой информационной базы данных. Нельзя неупомянуть и об огромном количестве пробелов правового регулирования, которые позволялишироко распространиться административным барьерам. Все это в сумме, конечно, немогло обеспечить нацеленное движение к рыночной экономике, основа для которогозаложена в ст. 8 Конституции РФ.
Благодаря их появлению регистрация сталапроводиться по так называемому уведомительному порядку, который, в отличие отраспространившегося в советское время разрешительного порядка, основывается наничем не ограниченном (например, госпланами) праве на занятиепредпринимательской деятельностью.
Чтобы устранить эти и другие значительныенедостатки, решено было значительно изменить институт государственнойрегистрации юридических лиц, придать ему новый, более систематизированный,облик. Данную инициативу в феврале 2001 г. выдвинул Президент России В. Путин,выступая на Всероссийском совещании руководителей налоговых органов и органовналоговой полиции Российской Федерации. Центральной идеей проекта выступилапередача функций государственной регистрации юридических лиц от Министерстваюстиции РФ к налоговым органам, т.е. введение в практику принципа «одногоокна» (соединения процедур регистрации юридического лица и его постановкина налоговый учет путем единого представления документов). Этим предполагалось,во-первых, унифицировать процедуру легитимации юридических лиц и, во-вторых,снизить административные проволочки в ее реализации.
Итогом этой инициативы и последующей работыПравительства и явился Федеральный закон N 129-ФЗ. Дальнейшие редакции ещеболее подкорректировали и дополнили его содержание новыми положениями, развивобозначенные выше тенденции.
Однако, несмотря на столь привлекательные общиепринципы нового законодательства, следует задаться вопросом об эффективности ипрактичности его конкретных норм. Трехлетняя практика применения Закона выявиланекоторые, подчас курьезные, его несоответствия общепринятым значениямгосударственной регистрации юридических лиц, к последним из которых влитературе, в частности, относят: обеспечение возможности получения необходимойинформации при выборе контрагента и ведении хозяйственных операций;устойчивость экономического оборота, способствование укрепления порядка врыночных отношениях; охрана общественного и государственного порядка.
В связи с этим попытаемся проанализироватьзаконодательство о государственной регистрации юридических лиц и конкретноуказать на некоторые его достоинства и выявленные практикой недостатки.
1. Первое, что бросается в глаза, сравнивая ранеедействовавшие и современный законы о регистрации, — это разделение единойпроцедуры государственной регистрации на общий порядок регистрации юридическихлиц (регистрация всех коммерческих и части некоммерческих организаций) испециальный порядок регистрации юридических лиц (регистрация общественныхобъединений, средств массовой информации, кредитных и религиозных организаций иряд других юридических лиц), закрепленное в ст. 10 Федерального закона N129-ФЗ. Различия данных порядков можно свести к следующим особенностям.
Во-первых, основанием такого деления служатособенности в статусе юридических лиц, отнесенных к разным порядкамрегистрации. Если юридические лица, регистрируемые в общем порядке,представляют собой обычные организации, чаще всего создаваемые для извлеченияприбыли, то юридические лица, регистрируемые в специальном порядке, создаютсядля общественно и государственно важных целей. Действительно, нельзя поставитьна один уровень ценность и значимость, например, общества с ограниченнойответственностью и политической партии. Неоспоримо также и то, что к правовомурегулированию статуса последних (имеется в виду юридических лиц со специальнымпорядком регистрации), в том числе к регулированию их государственнойрегистрации, необходимо особое внимание. К примеру, основной целью созданияполитической партии служит завоевание политической власти общества путемвыдвижения собственной идеологической программы. Сообразуясь с этой целью,партия: 1) формирует общественное мнение; 2) производит политическоеобразование и воспитание граждан; 3) выражает мнение граждан по любым вопросамобщественной жизни, доводит эти мнения до сведения широкой общественности иорганов государственной власти; 4) выдвигает кандидатов на выборах взаконодательные (представительные) органы государственной власти ипредставительные органы местного самоуправления, участвует в выборах в указанныеорганы и в их работе. Можно представить негативные общественные и политическиепоследствия государственной регистрации в качестве политической партиисубъекта, представившего, например, ложные документы либо не выполнившегомногочисленных требований законодательства к созданию партии. Таким образом,следует согласиться с концепцией законодателя по увеличению внимания крегистрации подобных юридических лиц, что выражается в более тщательнойпроверке представленных документов на их регистрацию.
Во-вторых, проводится различие в органах,принимающих решение о регистрации юридических лиц. Если решение о регистрацииюридических лиц в рамках общего порядка принимают все те же органы Федеральнойналоговой службы, являющиеся одновременно и регистрирующими органами (т.е.органами, осуществляющими государственную регистрацию), то решение орегистрации юридических лиц в рамках специального порядка принимает специальноуполномоченный орган, отличный от регистрирующего органа. К таким специальноуполномоченным органам относятся органы Министерства юстиции РФ (регистрацияобщественных объединений, религиозных организаций, торгово-промышленных палат),Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовыхкоммуникаций и охране культурного наследия (регистрация средств массовойинформации), Центральный банк РФ (регистрация кредитных организаций).Специальный орган предусмотрен и для принятия решения о государственнойрегистрации финансово-промышленных групп. Однако сегодня сложилась такая ситуация,что фактически этого органа не существует. Закон о финансово-промышленныхгруппах наименования такого органа не закрепляет, но в ч. 9 ст. 5предусматривает, что его определение находится в компетенции Правительства РФ.До недавнего времени Правительство корректно исполняло возложенную на негообязанность: до марта 2004 г. соответствующими полномочиями наделялись поочереди соответственно Государственный комитет РФ по промышленной политике,Министерство экономики РФ, Министерство промышленности, науки и технологий РФ.Но в связи с реформированием системы исполнительной власти, произошедшим вмарте 2004 г., Министерство промышленности, науки и технологии упразднили,создав на его базе целый ряд новых министерств и ведомств. Среди полномочийэтих органов — правопреемников (и вообще всех возникших в результатереформирования ведомств) нет никакого упоминания о полномочии по принятиюрешения о регистрации финансово-промышленной группы. Это позволяет говорить,что регистрация финансово-промышленных групп возможна только потенциально, набумаге. Выходом из такой ситуации должно послужить необходимое дополнениеправового статуса какого-либо государственного органа соответствующимполномочием. В литературе в качестве основного претендента на роль такогооргана выдвигается Федеральное агентство по промышленности.
В связи с различием в органе, принимающем решение орегистрации юридического лица, необходимо обратить внимание и на следующееобстоятельство. В действующем законодательстве о государственной регистрации юридическихлиц подчас не проводится никакого различия между формулировками«регистрирующий орган» и «орган, принимающий решение орегистрации». Это вполне допустимо для общего порядка государственнойрегистрации, но свидетельствует о низкой правовой грамотности нашихзаконодателей либо о небрежности в использовании ими юридической терминологии,если эта неточность допущена в отношении специального порядка. Исходя из смыслазаконодательного определения государственной регистрации, а именно понимания еекак акта уполномоченного государственного органа, посредством которого всоответствующий в реестр вносятся необходимые сведения (ст. 1 Федеральногозакона N 129-ФЗ), можно предположить, что правильным будет называтьрегистрирующими органами именно и только территориальные органы Федеральнойналоговой службы. При этом в силу того, что в России действует единая системагосударственных реестров, органы Федеральной налоговой службы выступаютрегистрирующими органами как для юридических лиц, регистрируемых в общем порядке,так и для юридических лиц, регистрируемых в специально предусмотренном порядке.Но в этой связи необходимо признать неверными формулировки ряда нормативныхправовых актов, которые наделяют органы, уполномоченные принимать решение огосударственной регистрации, (т.е. органы, дающие согласие на регистрацию)статусом регистрирующих органов. В пример можно привести п. п. 5.14 и 5.14.1Положения о Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства всфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, которые закрепляют,что указанный орган «регистрирует средства массовой информации». Новместе с тем существуют и правильные законодательные формулировки (например, п.5 ч. 6 Положения о Федеральной регистрационной службе РФ указывает на то, чтоэтот орган «принимает… решение о государственной регистрации религиозныхорганизаций и представительств иностранных религиозных организаций»; этуже трактовку содержит и п. 8 ст. 4 Федерального закона «О Центральномбанке Российской Федерации (Банке России)»). Таким образом, следуетпоставить перед законодателем еще одну задачу — привести формулировкизаконодательства о государственной регистрации юридических лиц в полноесоответствие друг с другом.
В-третьих, различие общего и специального порядковрегистрации сводится к различным срокам регистрации. Основываясь на базовомпринципе «одного окна», срок регистрации юридических лиц в рамкахобщего порядка сократился до пяти рабочих дней. Вместе с тем срок регистрацииюридических лиц в специальном порядке по своему определению может бытьустановлен «специально» в неограниченном количестве дней. Так,регистрация общественных объединений, религиозных организаций,торгово-промышленных палат, профессиональных союзов, кредитных организацийосуществляется в течение одного месяца с момента представления в уполномоченныйорган необходимых документов. Регистрация финансово-промышленных групп должнабыть осуществлена в течение двух месяцев с момента подачи соответствующихдокументов.
Полностью признать эффективность установленияподобных сроков вряд ли верно. Можно лишь согласиться с тем, что действительнонеобходимо с должным вниманием подходить к регистрации юридических лиц, котораяпроводится в специальном порядке. Выше мы уже сказали об общественной иполитической значимости корректной регистрации политической партии. Поэтому оторгана, принимающего решение о регистрации, требуется более полная«отдача» в проверке соответствия регистрируемого юридического лицавсем требованиям законодательства. Это, в свою очередь, отражается на срокахрегистрации. Невозможно осуществить полную проверку документов, провестисоответствующие экспертизы за кратковременный промежуток времени. Поэтому срокрегистрации таких юридических лиц отдается на рассмотрение специальногозаконодательства. Эффективно ли подобное снижение срока для регистрацииюридических лиц с обычным статусом, рассмотрим подробнее.
2. Здесь мы плавно перешли ко второй значительнойособенности Федерального закона N 129-ФЗ. По сравнению с действовавшими ранееправовыми актами Закон существенно снизил сроки государственной регистрацииюридических лиц, регистрируемых в обычном порядке. Если до июля 2002 г.государственная регистрация таких юридических лиц осуществлялась в течениеодного месяца со дня представления в регистрирующий орган необходимого пакетадокументов, то с июля 2002 г. этот срок снижен законодателем до пяти рабочихдней. Этим, по мнению специалистов Правительства и ряда ученых, удалосьдостигнуть значительного уменьшения административных барьеров при проведениигосударственной регистрации. Конечно, устранение административных препон — этоблагая цель, но достигнута она, как оказывается, не совсем корректнымисредствами. Ясно, что снизив срок регистрации почти в шесть раз, сама процедурарегистрации должна быть также примерно в шесть раз урезана. Рассмотримподробнее, за счет чего законодатели этого достигли.
Наиболее полно и четко это можно проследить,проанализировав процессуальные действия регистрирующих органов, результатомкоторых является принятие либо решения о государственной регистрацииюридического лица, либо решения об отказе в такой регистрации. ОднакоФедеральный закон N 129-ФЗ такой возможности не предоставляет. В нем нет ниодной нормы, которая бы закрепляла правила принятия таких решений. Существующиев его содержании статьи под наименованием «Порядок государственнойрегистрации» (ст. 8 — 11, 13, 15, 18, 22) указывают лишь на сроки, месторегистрации, правила подачи документов и т.п. Нет подобной информации и средиподзаконных актов Правительства РФ и Федеральной налоговой службы.
Вместе с тем необходимые нам правила (хоть и не видеальном состоянии) закреплены в отношении принятия решения о регистрацииобщественных объединений, торгово-промышленных палат, религиозных организаций,т.е. в отношении регистрации тех юридических лиц, решение о которой принимаюторганы Министерства юстиции РФ. Согласно Правилам рассмотрения заявлений ипринятия Минюстом России и его территориальными органами решения огосударственной регистрации торгово-промышленных палат, общественныхобъединений, в том числе политических партий, профсоюзов инационально-культурных автономий, эти органы, прежде чем принять решение огосударственной регистрации общественного объединения, проверяют документы сточки зрения: 1) соответствия Конституции РФ, Федеральному закону «Огосударственной регистрации юридических лиц и индивидуальныхпредпринимателей», Федеральному закону «Об общественныхобъединениях», федеральным законам об отдельных видах общественныхобъединений; 2) наличия полного перечня требуемых по закону документов; 3)соблюдения надлежащего порядка и правильности оформления документов; 4)достоверности информации, содержащейся в представленных на государственнуюрегистрацию документах; 5) соответствия названия общественного объединениятребованиям закона; 6) наличия в Едином государственном реестре юридических лицзарегистрированного общественного объединения с тем же названием на территории,в пределах которой данное объединение осуществляет свою деятельность.
Исходя из представленного перечня можно сказать, чтоорганы, принимающие решение о государственной регистрации общественныхобъединений, осуществляют, во-первых, количественную и, во-вторых, качественнуюпроверку. Если первой соответствует проверка количества представленных нарегистрацию документов и наличия в них необходимых сведений (п. 2, 3), то длявторой характерна проверка этих сведений на истинность, достоверность,соответствие нормам законодательства (п. 1, 4 — 6).
В целях реализации перечисленных задач орган, принимающийрешение о государственной регистрации общественного объединения, вправе: 1)получать для ознакомления у обратившегося за государственной регистрациейобщественного объединения подлинные экземпляры документов и иных материалов; 2)получать справки и объяснения от представителей общественных объединений идругих заинтересованных лиц и организаций по вопросам, связанным сгосударственной регистрацией общественного объединения; 3) направлять запросы вгосударственные органы и общественные объединения; 4) получать заключенияспециалистов по вопросам, возникающим в связи с государственной регистрациейобщественных объединений; 5) совершать иные действия, вытекающие из требованийзакона.
Закрепление подобных требований и правил также и взаконодательстве, регулирующем государственную регистрацию юридических лиц собычным статусом, не только желательно, но и необходимо. Это позволит четкоопределить круг прав и обязанностей органов, принимающих решения огосударственной регистрации юридических лиц.
На сегодняшний же день процессуальные действияорганов Федеральной налоговой службы при принятии решения о регистрацииюридического лица можно определить только из оснований отказа в государственнойрегистрации юридического лица, ибо последние отражают главным образом сутьрегистрации, т.е. описывают те факты, поиском которых и занимаютсярегистрирующие органы.
Федеральный закон N 129-ФЗ в качестве оснований дляотказа в регистрации юридического лица называет лишь: 1) непредставлениенеобходимых для государственной регистрации документов (п. 1 ст. 23); 2)представление документов в ненадлежащий регистрирующий орган (п. 2 ст. 23); 3)ситуацию, когда юридическое лицо, находящееся в процессе ликвидации, являетсяучредителем другого юридического лица (п. 3 ст. 23 и п. 2 ст. 20); 4) ситуацию,когда происходит государственная регистрация юридических лиц, которые возникаютв результате реорганизации юридического лица, находящегося в процесселиквидации (п. 3 ст. 23 и п. 2 ст. 20).
Как видно из представленного списка, законодатель вкачестве оснований для отказа в регистрации юридического лица выделяет лишьколичественные критерии, связанные с нарушением правил оформленияпредставленных на регистрацию документов. Качественная же сторона (проверкадостоверности представленных сведений) остается за рамками регистрации. Вместес тем именно она (качественная сторона регистрации) и является осевой(центральной, сущностной) стороной государственной регистрации вообще игосударственной регистрации юридических лиц в частности.
Согласно ч. 1 ст. 35 действовавшего ранее ЗаконаРСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» отказ вгосударственной регистрации предприятия был возможен, во-первых, в случаенарушения порядка создания предприятия, а во-вторых, в случае несоответствияучредительных документов требованиям законодательства РСФСР. Исходя из этого нарегистрирующие органы возлагалась обязанность по проверке не только соблюденияправильности порядка представления заявителем документов, но, что важно, исоответствия представленных документов требованиям законодательства.
Таким образом, нетрудно понять, за счет чегозаконодатели снизили срок государственной регистрации юридических лиц с одногомесяца до пяти дней. Понимая уязвимость своей позиции, сторонники действующихнорм продолжают ссылаться на уменьшение административных барьеров и утверждают,что введенная в действие в 2002 г. система имеет несравнимые преимущества посравнению с действовавшим ранее законодательством. Позволим себе изложитьсобственную точку зрения.
Существующий на сегодняшний день список основанийдля отказа в государственной регистрации юридических лиц, регистрируемых вобычном порядке, нельзя никак назвать полноценным и тем более эффективным.Законом этот список необоснованно сужен. За его рамками находится массаситуаций, в которых вполне оправданно и разумно было бы отказать юридическимлицам в государственной регистрации. К этим случаям можно отнести, например,использование в наименовании юридического лица слова «Россия» ипроизводных от него слов, указание в представленных на регистрацию документахнедостоверных сведений о месте нахождения юридического лица, учреждениеобщества с ограниченной ответственностью другим хозяйственным обществом,состоящим из одного лица, и многие другие ситуации. Более того, данныетребования закреплены законодательно в соответствующих источниках. Кому, еслине регистрирующим органам, следить за их соблюдением?
Федеральный закон N 129-ФЗ предусматривает лишь одинвариант, когда регистрирующий орган вправе обратиться в суд с требованием оликвидации юридического лица, — «в случае допущенных при создании такогоюридического лица грубых нарушений закона или иных правовых актов, если этинарушения носят неустранимый характер, а также в случае неоднократных либогрубых нарушений законов или иных нормативных правовых актов о государственнойрегистрации юридических лиц» (п. 2 ст. 25). При этом законодатель вменилэти действия не в обязанность, а в правомочия регистрирующему органу. Инымисловами, последний может (когда захочет!) осуществить соответствующую проверкуи выявить нарушения.
В связи с этим следует присоединиться к вопросуотдельных специалистов, которые не понимают логику нашего законодателя: зачемрегистрировать юридическое лицо, вносить данные о нем в Государственный реестрдля того, чтобы потом его ликвидировать и исключать из Реестра ?
Ответ на этот вопрос, пожалуй, можно найти вособенностях российского бюрократизма, принцип деятельности которого основан навыполнении директив начальника, а уже какими средствами это сделать — вопросвторостепенный. Подобным образом поступили и разработчики законопроекта огосударственной регистрации юридических лиц: Президент поставил передчиновниками задачу добиться снижения сроков регистрации — они его и снизили, нопри этом исказили до невозможного суть самой государственной регистрации.
При сегодняшнем состоянии законодательства субъектыпредпринимательства, нарушившие требования, предъявляемые к своему статусу,свободно могут легализоваться и осуществлять свою «теневую» деятельность,вводя контрагентов в заблуждение. Последствия такой деятельности можно себепредставить.
Для исправления возникшей ситуации, по нашемумнению, необходимо дополнить Федеральный закон N 129-ФЗ нормами осодержательной проверке представленных на государственную регистрациюдокументов. Было бы правильно дополнить гл. III «Порядок государственнойрегистрации» ст. 9.1 «Правовая экспертиза представленных нагосударственную регистрацию документов», которая бы, во-первых, ставила вобязанность регистрирующим органам проведение правовой экспертизыпредставленных документов и, во-вторых, указывала, что проверке должныподвергаться а) формальная сторона представленных сведений, т.е. количество иправильность заполнения представленных документов, б) содержательная сторонапредставленных сведений, т.е. их истинность (достоверность), и в) сведения оюридических лицах — учредителях создаваемого юридического лица на фактобнаружения процесса его ликвидации. Это желательный минимум содержания даннойстатьи. Конкретизирующие положения, подобно положениям вышеприведенного ПриказаМинюста РФ, могут быть даны приказом Федеральной налоговой службы, где подробноосвещался бы порядок проведения такой экспертизы.
Кроме того, необходимо увеличить список основанийдля отказа в государственной регистрации, отразив в нем нарушения, обнаруженныепри правовой экспертизе представленных на регистрацию документов. В данномслучае вполне приемлемо были сформулированы основания для отказа вгосударственной регистрации юридических лиц в действовавшем Законе РСФСР«О предприятиях и предпринимательской деятельности»: «Отказ вгосударственной регистрации предприятия возможен в случае нарушенияустановленного настоящим Законом порядка создания предприятия, а такженесоответствия учредительных документов требованиям законодательстваРСФСР» (п. 2 ст. 35). Для того чтобы снизить возможность административныхпрепон со стороны регистрирующих органов, было бы правильным уточнить даннуюформулировку указанием не на «требования законодательства РСФСР», а на«требования федеральных законов Российской Федерации». Круг такихфедеральных законов невелик — это прежде всего ГК РФ, а в ряде случаев — законы, посвященные регулированию правового статуса отдельныхорганизационно-правовых форм, и специфические законы, закрепляющие отдельныетребования к юридическим лицам (такие как «О конкуренции и ограничениимонополистической деятельности на товарных рынках», «Опротиводействии экстремистской деятельности» и некоторые другие).
3. Третьей значительной особенностью новогозаконодательства о государственной регистрации юридических лиц следует назватьсам принцип «одного окна», согласно которому путем одной подачидокументов в регистрирующий орган предприниматель получает: 1) свидетельство огосударственной регистрации юридического лица; 2) свидетельство о постановкеюридического лица на налоговый учет, 3) документы, свидетельствующие орегистрации юридического лица в качестве страхователя в органах Пенсионногофонда РФ, органах Фонда социального страхования РФ, органах Фонда обязательногомедицинского страхования РФ; 4) документ, свидетельствующий о присвоенииюридическому лицу номера в Федеральной службе государственной статистики.
Обязанность по предоставлению всех необходимыхсведений из Единого государственного реестра юридических лиц в уполномоченныегосударственные органы возложена на держателя этого Реестра — органыФедеральной налоговой службы. Порядок такого представления достаточно прост. Впятидневный срок со дня принятия решения о регистрации юридического лица налоговыеорганы пересылают все сведения в соответствующие государственные органы, где наих основе производятся необходимые процессуальные действия. После принятияэтими органами соответствующего решения оно направляется обратно в органыФедеральной налоговой службы, должностные лица которых связываются с заявителемгосударственной регистрации юридического лица и передают ему необходимыесведения, сделав соответствующие пометки в Государственном реестре.
Постановка же юридического лица на налоговый учетпроисходит еще проще, а именно путем предоставления сведений из одного отделаоргана Федеральной налоговой службы, занимающегося регистрацией юридическоголица, в другой, уполномоченный ставить юридические лица на налоговый учет.
Данное нововведение действительно облегчило всюпроцедуру легализации предпринимательской деятельности и устранило излишниеадминистративные проволочки при регистрации предпринимателей в соответствующихгосударственных органах. Законодательством, на наш взгляд, четко и слаженноотрегулирована вся система движения сведений, начиная от предоставления их изГосударственного реестра и заканчивая выдачей необходимых документов заявителюрегистрации юридического лица.
4. Составной частью законодательства огосударственной регистрации юридических лиц являются нормы, посвященныеюридической ответственности за нарушение порядка государственной регистрации. Всвязи с введением в действие Федерального закона N 129-ФЗ соответствующие нормыУК РФ и КоАП РФ об ответственности в сфере государственной регистрацииюридических лиц значительно обогатились новыми положениями. Вместе с тем трудноназвать эти нормы полноценными. Отметим отдельные причины такого мнения.
Согласно действующему УК РФ преступлениями в сферегосударственной регистрации юридических лиц признаются: 1) неправомерный отказв государственной регистрации юридического лица либо уклонение от егорегистрации (ч. 1 и 2 ст. 169); 2) осуществление предпринимательскойдеятельности с нарушением правил регистрации, а равно представление в орган, осуществляющийгосударственную регистрацию юридических лиц, документов, содержащих заведомоложные сведения (ч. 1 и 2 ст. 171); 3) использование должностным лицом своихслужебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние было совершеноиз корыстной или иной личной заинтересованности (ч. 1 ст. 285).
За совершение менее общественно опасныхправонарушений наступает административная ответственность, котораяустанавливается КоАП РФ и законами об административных правонарушенияхсубъектов Федерации. КоАП РФ устанавливает следующие составы правонарушений всфере государственной регистрации юридических лиц: 1) несвоевременное илинеточное внесение записей о юридическом лице в Единый государственный реестрюридических лиц (ч. 1 ст. 14.25); 2) незаконный отказ в предоставлении илинесвоевременное предоставление содержащихся в Едином государственном реестреюридических лиц сведений и (или) документов либо иных предусмотренныхзаконодательством о государственной регистрации юридических лиц документовлицам, заинтересованным в получении таких сведений и (или) документов (ч. 2 ст.14.25); 3) непредоставление, или несвоевременное представление, илипредоставление недостоверных сведений о юридическом лице в орган,осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, в случаях, еслитакое предоставление предусмотрено законом (ч. 3 ст. 14.25); 4) предоставлениев орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц,документов, содержащих заведомо ложные сведения, если такое действие несодержит уголовно наказуемого деяния (ч. 4 ст. 14.25).
Остановимся пока на этих двух Кодексах и попробуемпроанализировать их отдельные проблемные моменты.
Первое, на что обращается внимание, — этоформулировки составов правонарушений, закрепленные в ч. 1 ст. 171 УК РФ и ч. 4ст. 14.25 КоАП РФ, — они практически идентичны («представление в орган,осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальныхпредпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные сведения»).Единственное различие сводится к уточнению КоАП РФ, что данные действия должныквалифицироваться как административное правонарушение только в том случае,«если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния». Но напрактике может возникнуть вопрос: какой критерий необходимо брать дляразграничения данных явлений, ибо действия, описанные в диспозициях обоихКодексов, совершенно аналогичны. Решением данной ситуации должно послужитьположение, закрепленное в ч. 2 ст. 14 УК РФ, согласно которому особенностьюпреступления, в отличие от административного правонарушения, является егообщественная опасность, т.е. «не является преступлением действие(бездействие), хотя формально и содержащее признаки какого-либо деяния,предусмотренного настоящим Кодексом (УК РФ. — А.Ч.), но в силу малозначительностине представляющее общественной опасности». Основываясь на этом принципе,можно предположить, что на стадии государственной регистрации юридического лицаего опасность для общества может быть только потенциальной (гипотетической),несмотря на возможный умысел (например, прямой умысел на обман вкладчиков прирегистрации кредитной организации). Вместе с тем иная ситуация возникает вслучае, если лица обвиняются в совершении подобных действий, уже когдаюридическое лицо осуществляет свою деятельность, т.е. задолго послегосударственной регистрации. В данном случае общественная опасностьопределяется по правилу «отвечай за содеянное». Иными словами, еслиюридическое лицо причинило обществу значительный ущерб, который нельзя признатьмалозначительным, данное действие должно квалифицироваться как преступление, аименно по ч. 1 ст. 171 УК РФ. Правда, категория «общественнаяопасность» является сугубо оценочной и поэтому может быть определенаколичественно только в судебном порядке, т.е. субъективным мнением судьи.
По этой причине, согласившись с доводами отдельныхспециалистов, признаем, что законодателю необходимо отказаться от признаниядействия заявителя по представлению в регистрирующий орган заведомо ложныхдокументов как уголовного преступления, полностью перенеся их в рангадминистративного правонарушения. Дополнительным доводом в пользу высказанногоположения следует признать, что сегодня субъектом, привлекаемым к юридическойответственности, является исключительно заявитель, от имени которого подаютсядокументы в регистрирующий орган. Вместе с тем признать такое правилоэффективным было бы неверно. Исходя из ныне действующих норм к уголовнойответственности могут быть привлечены лица, непосредственно подавшие заявлениена государственную регистрацию, а такими лицами, как правило, выступаютпосредники (курьеры), которые за незначительную плату соглашаются податьдокументы в регистрирующий орган. Таким образом, нарушается принципсправедливости юридической ответственности. Решение данной проблемы И.В. Зыковавидит в использовании опыта Великобритании, законодательство которой,во-первых, запрещает учредителям ликвидированного юридического лица создаватьновое юридическое лицо и, во-вторых, наделяет правом подачи документов врегистрирующий орган лишь юриста, специализирующегося на регистрации компании,директора или секретаря компании. Будет правильным внести соответствующиеположения и в отечественное законодательство.
Что касается юридической ответственностирегистрирующего органа, то, осознавая практическую значимость ответственностиза неправомерный отказ в государственной регистрации юридического лица (т.е. посуществу за препятствование в государственной регистрации), следует обратитьособое внимание на обратную ситуацию, а именно на «излишнюю активность»регистрирующего органа в регистрации юридического лица. Речь идет о действияхрегистрирующего органа, направленных на регистрацию юридического лица безпроведения соответствующих действий (например, регистрация общественногообъединения без проверки учредительных документов на соответствие федеральнымзаконам). Действующее уголовное законодательство позволяет квалифицироватьтакие действия как преступление и определяет соответствующие составы в ч. 1 ст.285 УК РФ (злоупотребление должностными полномочиями) и в ч. 1 ст. 293 УК РФ(халатность). Вместе с тем для их применения требуется обязательное наличиеобщественно опасных последствий — причинения существенного вредагосударственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам иинтересам граждан (например, причинение материального вреда, нарушениеконституционных прав и свобод граждан, подрыв авторитета органов власти,государственных и общественных организаций, создание помех и сбоев в их работе,нарушение общественного порядка, сокрытие крупных хищений, других тяжкихпреступлений и т.п.). А, как мы уже указывали, доказать такое«существенное» нарушение прав и законных интересов практическиневозможно.
Особой ответственностью регистрирующих органов передзаявителями является гражданско-правовая ответственность. Согласно ст. 1069 ГКРФ «вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результатенезаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местногосамоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результатеиздания не соответствующего закону или иному правовому акту актагосударственного органа или органа местного самоуправления, подлежитвозмещению».
В сфере государственной регистрации юридических лицоснованием для привлечения должностных лиц к гражданско-правовойответственности является, например, отказ в регистрации, уклонение отрегистрации и иные неправомерные действия регистрирующего органа. Но, ксожалению, данная норма по существу является «мертвой», ибо напрактике она к сфере государственной регистрации юридических лиц фактически неприменяется. Причиной этому подчас выступают не какие-либо административныепреграды, а чаще всего низкая правовая культура предпринимателей, их незнание осуществовании подобной нормы и ее практической ценности.
Подытоживая сказанное, следует еще раз подчеркнуть,что введенное в середине 2002 г. законодательство о государственной регистрацииюридических лиц является значительным шагом вперед к эффективному регулированиюэтого комплекса отношений. Безусловным достоинством новой системы являются:
во-первых, принцип «одного окна»,сделавший возможным легитимацию юридического лица в значительно упрощенномпорядке, что отразилось на снижении административных барьеров в этой сфере;
во-вторых, введение в практический оборот единогоинформационного ресурса — Единого государственного реестра юридических лиц,вобравшего в себя сведения о зарегистрированных на территории РоссийскойФедерации практически всех юридических лицах;
в-третьих, стремление законодателя к унификации иперсонификации общих принципов юридической ответственности как регистрирующихорганов, так и заявителей.
Эти и многие другие достоинства Федерального законаN 129-ФЗ и ряда других правовых актов позволяют говорить о продвиженииотечественной системы права к общемировым стандартам, к эффективномурегулированию необходимых общественных отношений.
Но наряду с указанными достоинствамизаконодательства о государственной регистрации юридических лиц оно содержит изначительное число недостатков, которые состоят:
во-первых, в фактическом отсутствиинормативно-правового регулирования процессуальных действий регистрирующегооргана по принятию решения о государственной регистрации юридического лица, втом числе в отсутствии стадии правовой экспертизы представленных на регистрациюдокументов;
во-вторых, в недостаточной проработке (неоправданномсужении) законодателем оснований для отказа в регистрации юридического лица;
в-третьих, в неточностях законодательной техники,касающихся главным образом наименований государственных органов и описанияотдельных составов правонарушений.
Исходя из этого важной на сегодняшний деньпредставляется следующая задача: доработать действующий институтгосударственной регистрации юридических лиц в плане исправления имеющихсянеточностей и дополнения его недостающими нормами. Ибо рыночная экономика неможет стабильно и эффективно развиваться в ситуации, когда ее субъектысоответствующим образом не легитимированы, т.е. не прошли обязательной стадиигосударственной регистрации.
Литература
ФЕДЕРАЛЬНЫЙЗАКОН от 08.08.2001 N 129-ФЗ
(ред. от 02.07.2005)
«О ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ И ИНДИВИДУАЛЬНЫХПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ»
(принят ГД ФС РФ 13.07.2001)
ПОСТАНОВЛЕНИЕПравительства РФ от 19.06.2002 N 439
(ред. от 22.05.2006, с изм. от 01.08.2006)
«ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ФОРМ И ТРЕБОВАНИЙ К ОФОРМЛЕНИЮ ДОКУМЕНТОВ, ИСПОЛЬЗУЕМЫХПРИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ, А ТАКЖЕ ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ ВКАЧЕСТВЕ ИНДИВИДУАЛЬНЫХ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ»
ПОСТАНОВЛЕНИЕПравительства РФ от 26.02.2004 N 110
(ред. от 30.12.2005)
«О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ПРОЦЕДУР ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ И ПОСТАНОВКИ НАУЧЕТ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ И ИНДИВИДУАЛЬНЫХ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ»
(вместе с «ПРАВИЛАМИ ВЕДЕНИЯ ЕДИНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕЕСТРАНАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКОВ», «ПРАВИЛАМИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ РЕГИСТРИРУЮЩИХ ОРГАНОВПРИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ В СЛУЧАЕ ИХРЕОРГАНИЗАЦИИ»)
<ПИСЬМО>ФНС РФ от 07.08.2006 N ШТ-6-09/770@
«ОБ ИСКЛЮЧЕНИИ ИЗ ЕГРЮЛ НЕДЕЙСТВУЮЩИХ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ, В ОТНОШЕНИИ КОТОРЫХУСТАНОВЛЕН СПЕЦИАЛЬНЫЙ ПОРЯДОК ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ»
ПРИКАЗФНС РФ от 16.06.2006 N САЭ-3-09/355@
«ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ ПУБЛИКАЦИИ И ИЗДАНИЯ СВЕДЕНИЙ О ГОСУДАРСТВЕННОЙРЕГИСТРАЦИИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ В СООТВЕТСТВИИ С ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ РОССИЙСКОЙФЕДЕРАЦИИ О ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ»
(Зарегистрировано в Минюсте РФ 04.07.2006 N 8001)
«КОММЕНТАРИЙК ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ „О ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ ИИНДИВИДУАЛЬНЫХ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ“
(постатейный)
(издание третье, исправленное и дополненное)
(под ред. Б.М. Гонгало, П.В. Крашенинникова)
(Статут, 2006)
»КОММЕНТАРИЙК ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ «О ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ ИИНДИВИДУАЛЬНЫХ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ» (ПОСТАТЕЙНЫЙ)"
(Т.А. Гусева)
(ЗАО Юстицинформ, 2005)
«КОММЕНТАРИЙК ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ „О ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ“
(постатейный)
(издание второе, переработанное и дополненное)
(под ред. Б.М. Гонгало, П.В. Крашенинникова)
(Издательство „Статут“, 2003)
»КОММЕНТАРИЙК ЗАКОНУ «О ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ»
(постатейный)
(В.В. Залесский)
(Юридический Дом «Юстицинформ», 2002)
«ГОСУДАРСТВЕННАЯРЕГИСТРАЦИЯ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ В РОССИИ: ОТДЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ»
(А.В. Чуряев)
(«Адвокат», 2006, N 4)
«ПРАКТИЧЕСКИЕВОПРОСЫ РЕГИСТРАЦИИ УЧРЕДИТЕЛЬНЫХ ДОКУМЕНТОВ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА»
(Д.В. Бондаренко)
(«Право и экономика», 2006, N 4)
«НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТЬИ ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ»
(Н.Б. Щербаков)
(Недействительность в гражданском праве: проблемы, тенденции, практика: Сборникстатей / Отв. ред. М.А. Рожкова. Статут, 2006)