Реферат: Местное самоуправление в России: история и современное правовое регулирование

содержание

ВСТУПЛЕНИЕ                                                                                                                               3

Часть I. История                                                                                                                     5

§1. ДО XIX ВЕКА                                                                                                                            5

§2. ЗЕМСКАЯ И ГОРОДСКАЯ РЕФОРМЫ XIX ВЕКА                                                            8

§3. НАЧАЛО XX ВЕКА — ПОПЫТКИ РЕОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ            15

§4. ОТ САМОУПРАВЛЕНИЯ К СОВЕТАМ                                                                             20

§5. ДОЛГОЕ ВОЗВРАЩЕНИЕ                                                                                                   22

Часть II. Современное правовое регулирование                                            25

§1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ГРАЖДАН РОССИИ                                                   25

§2. ОПЯТЬ В СЕРЕДИНЕ ПУТИ                                                                                               28

§3. ЗАДАЧИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ                                                              33

§4. НА СТЫКЕ ИНТЕРЕСОВ                                                                                                     38

§5. ПРАВО НА САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ                                                                              42

§6. ЧЕЛОВЕЧЕСКИЙ ФАКТОР                                                                                                53

ЗАКЛЮЧЕНИЕ                                                                                                                            58

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ. МАТЕРИАЛЫ КБИБЛИОГРАФИИ (1990-97 гг.)                                                                                                                                 59

/>/>/>ВСТУПЛЕНИЕ

 Основной задачей демократического государстваявляется создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод егограждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится ксозданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бынаиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решенытолько на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов.К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности,независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственнойполитики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционноепризнание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственныхпрограмм в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальнойзащиты, правопорядка и безопасности и т.п.

 Но в то же время реализация многих из перечисленныхзадач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государствевообще, а в конкретных территориальных образованиях компактногопроживания граждан — муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть преждевсего созданыусловия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а такжеобеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневнообеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, даватьвозможность получения стандартного образования, создавать рабочие места,оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.

 История России свидетельствует, что попытки решитьэти задачи с помощью централизованной структуры власти и управления, обречены на провал.

 В своей книге «Земство и земская реформа»(1918 г.) Б.Б. Веселовский писал: «При крепостном праве, до 60-х годовпрошлого века, Россия управлялась всецело чиновниками и помещиками, которыхНиколай I называл своими полицмейстерами… Несовершенства такого управления итаких порядков становились все яснее и яснее по мере того как жизнь развивалась ирусское государство должно было равняться по другим цивилизованнымгосударствам… Приходилось подумать, как улучшить это управление. И уже вначале ХIХ века правительство стало составлять разные проекты, как исправить деламестного управления… Составлялись секретно разные проекты, как бы ослабить гнеткрепостного права, однако боялись поступить решительно — боялисьвосстания крестьян, боялись повредить и интересам помещиков. Но жизнь делаласвое дело и в конце концов пришлось отказаться от крепостного права(реформа 19 февраля 1861 г.). Одновременно с этим был поставлен ивопрос, как улучшить управление на местах. При крепостном праве нельзя былоулучшить местное управление; упразднение же крепостного права сразу выдвинулои вопрос о таком улучшении»[1].

 Те же проблемы существовали и в городской жизни:«Город без одобрения администрации не может ступить… ни одного шага, и вэтом, конечно, нужно видеть главную причину отсталости наших городов в деле благоустройства.По существу своему понятие о самостоятельности местного самоуправлениянесовместимо с предоставлением администрации права утверждать илине утверждать должностных лиц, а тем более — назначать их по своему усмотрению. Еслиорганы городского самоуправления могут самостоятельно управлять делами города,то им должно быть предоставлено и право выбирать подходящих лиц для выполнениясвоих предначертаний»[2].

 Уже в XIX веке специалистам было ясно, что при такомспособе управления граждане перестают бытьсубъектами управленческой деятельности,превращаясь в пассивные, а в некоторых случаях, и в активно противодействующиеобъекты (как это было со столыпинской реформой). Ни то, ни другое неспособствует эффективному функционированию государства, а главное,реализации прав и свобод граждан.

 XX век принес понимание того, что демократическое,правовое государство, гражданское общество может решать свои основныезадачи только при наличии развитой системы самоуправления как местного, так и общественного.Жители населенных пунктов должны иметь возможность самостоятельно, под свою ответственностьрешать вопросы организации своей жизни, используя формы как прямой демократии,так и черезизбранные ими органы самоуправления. Причем объем полномочий этих органовдолжен определяться возможностями их реализации и ничем иным. Только притаком подходе возможно оптимальное сочетаниеинтересов государства в целом и егограждан. Только такой подход обеспечивает в максимальном объеме права, свободыи интересы граждан.

Во все периоды становления России как единой и великойдержавы, особенно в кризисные периоды, отчетливо проявлялись две тенденции: объединение на основесильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Причинойтому были как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективноежелание удельных владетелей, или региональных элит, в современныхполитических терминах, быть всевластными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных,с их точки зрения, пределах.

 Наряду с двумя отмеченными основными тенденциями навсех этапах развития государственности иногда явно, иногда в менее заметной мере проявляласьи третья — становление и развитие местногосамоуправления. В периоды разобщенностисамоуправление было одним из инструментов управления для региональныхвластей. При усилении центральной власти самоуправление было в значительноймере компромиссоммежду верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание правтерриторий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра ипровинции.

 В той или иной мере самоуправление в Россиисуществовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажнымобстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государствосознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризисагосударственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведенияреформ.

/>/>/>/>/>Часть I. История

Обращаясь к истории Российского государства, мы можемпроследить основные этапы становления и развития самоуправления в России для учета и дальнейшегоиспользования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должныбыть решены государством и обществом.

/>/>/>/>/>§1. ДО XIX ВЕКА

емскаяреформа Ивана IV, призванная уничтожить опустошавшую страну систему кормлений, предоставилаширокие полномочия «земским» и «губным» старостам,избираемым населением. В задачу земских и губных властей входило преимущественно выполнениепоручений центрального правительства по управлению, прежде всего сбор налогов. Решение имиместных проблем считалось второстепенным делом. Однако несомненным прогрессивнымэлементом реформы было внедрение выборного начала во всех сферах управления.

 ХVII век объявил войну реформам ХVI столетия, сведяна нет идею местной самостоятельности и выборных должностей. «Коронные» чиновники — воеводы вытеснили «выборных людей» ХVI века и фактическисделались бесконтрольными начальниками областей и уездов.

 В 1708 году Петром I было создано восемь губерний, ак концу царствования число их дошло до двенадцати. Все управление губернией находилось вруках коронных чиновников — местное общество не принимало в нем никакогоучастия. Таким образом, петровская губерния являлась не местной самоуправляющейсяединицей, а лишь частью административного механизма, главной функцией которого былаорганизация армии и отыскивание финансов на ее содержание. Для обеспеченияэффективности и стабильности финансовых поступлений в казну в каждой губерниивыбирался совет ландратов (ландратские коллегии были перенесены Петром из Остзейскихпровинций), которые вместе с губернатором обсуждали и решали также игубернские дела. То или другое решение принималось большинством голосов, причемдолжен был подчиняться этому большинству и губернатор.

 На практике петровский указ о выборности ландратовостался реформой на бумаге: оставаясь выборными по закону, ландраты фактически превратилисьв собрания чиновников, назначаемых губернатором и подчиненных ему.

 С 1719 г. Петр предпринял новую реформу, котораяпривела к еще большей бюрократизации страны и централизации административнойсистемы. Ландратские коллегии были упразднены, а вместо них в центре введеныцентральные коллегии. Губернии разделены на провинции, провинции на дистрикты.Во главе провинций и дистриктов поставлены коронные чиновники, назначаемые изцентра и подчиненные только центру. Таким образом, Петром был осуществлен типполицейского государства и перед бюрократиейпоставлены самые широкие задачи: нетолько правосудие и безопасность жителей, но и образование, благотворительность,медицина, поощрение торговли и промышленности — все это возлагалось на администрацию.Такая задача ввиду ее сложности и разнообразия оказалась не по плечу полицейско-приказнойструктуре управления. Попытки Петра регламентировать и упорядочить русскуюжизнь, подчинив окраины крепкой центральной власти, потерпели крушение. Небудучи в состоянии дисциплинировать администрацию и справиться смногочисленными правонарушениями, допускаемыми чиновниками на каждом шагу, Петробращается к местному самоуправлению, но и тут его реформы терпят неудачу. С 1714г. он учреждает выборную должность земского комиссара для сбора нового налога –подушной подати. Земский комиссар выбирался местным дворянским обществом срокомна 1 год, был ответственен перед своими избирателями и даже подлежал суду заупущения по службе. Но скоро и эта должность утратила своюнезависимость от коронной администрации и всецело подчинилась ее влиянию.

 К Петру же восходят и первые попытки устройства нановый лад, по западноевропейскому образцу,городской жизни. В 1699 году им былиизданы Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытииЗемских изб в остальных городах, а в 1718-1724 гг. они были заменены магистратами.Эти меры имели своей целью устранение местных приказных властей от вмешательствав дела посадских общин. Как и земские избы, магистраты являются почти исключительноучреждениями судебными и административно-финансовыми. На них возлагалась обязанностьнаблюдения как за раскладкой государственных сборов и пошлин, так и за их сбором.Кроме того, на магистраты предполагалось возложить наблюдение завнутренним порядком и благоустройством в городе, однако в действительности это осуществлено небыло.

 Что касается прав, предоставленных магистратам, тоони были очень скромны. Главным из них былоправо раскладки податей и повинностей,осуществляемое через старост и старшин с согласия всех граждан. Но правасамообложения и самостоятельного расходования собранных сумм магистраты неполучили. Число членов магистрата зависело от того, к какому разрядупринадлежал данный город. В городах первого разряда магистратысостояли из четырех бурмистров и одного президента, стоявшего во главе их, а вгородах последнего (пятого) разряда коллегиальное учреждение заменялосьединоличной должностью бурмистра. Выбираемые населением члены коллегиальных присутствийпоступали в полное распоряжение центральнойправительственной власти, и все значениевыборов сводилось лишь к тому, что «население должно было поставлять дляправительства из своей среды исполнительных агентов с ручательством за их исполнительность»[3].

 Новая коренная реформа в области земского игородского управления последовала затем в конце ХVIII века приЕкатерине II; эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем попыткиПетра I, как в российском законодательстве, так и в последующейпрактической деятельности городских и земских учреждений.

 Обратить внимание на эту сторону русской общественнойжизни Екатерину II заставили бесчисленныезлоупотребления администрации и широкораспространившееся недовольство населения. В 1766 г. Екатерина издает манифестоб избрании в комиссию депутатов от всех местностей и должностей для обсуждения местных нужд.Дворяне высылали от каждого уезда по депутату; городские обыватели по одному отгорода; прочие сословия и звания по одному от своей провинции.

 Выборы депутатов и вручение им наказов происходилипод руководством выборного предводителя длядворянских обществ и выборного головы длягородских. Во всех наказах высказывалась вполне определенная мысль онеобходимости образования местного самоуправления с участием общественных сил иоб ограничениишироких полномочий коронных чиновников. Результатом такого социального заказа стало появлениенаиболее значительных до второй половины ХIХ века законодательных актов,определяющих и закрепляющих отдельные принципы местногосамоуправления на территории Российской Империи: Учреждение о губерниях(1775-1780 гг.) и Жалованная Грамота на права и выгоды городам Российской Империи(Городовое Положение) (1785г.).

 Наиболее важные реформы нашли свое отражение в первойчасти «Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи», изданной 7ноября 1775 г. Империя делится Учреждением о губерниях на крупные местныеединицы губернии, а те в свою очередь на более мелкие — уезды. Учреждениекасается также городов и посадов. Екатерина хотела дать особый устави крестьянству, но не успела этого сделать, так что волости исельские общества не затрагиваются ее законодательством. Для заведованияместным благоустройством законодательство Екатерины создало всесословный«Приказ общественного призрения».Дворянство было признано местнымобществом — корпорацией, причем территориальными пределами этого общества былипризнаны границы губернии. Оно получило право периодических собраний, выбиралоиз своейсреды: губернского и уездного предводителей дворянства, секретаря дворянства,десять заседателей верхнего земского суда, уездного судью и заседателей,земского исправника и заседателей нижнего земского суда. Подобнымобразом Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местныхорганизаций («сословных обществ»), предоставив имизвестные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на этиорганизации осуществление большинства задач местного управления[4].Разделив империю на губернии и уезды, поставив во главе губернийнаместников и создав органы местного самоуправления, где заседали нарядус коренными чиновниками и местные выборные люди, Екатерина стремилась провести принципдецентрализации власти и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах.В статьях Жалованной Грамоты городам впервые устанавливалось в русском городевсесословное «общество градское»,которое должно было включать в себя всюсовокупность постоянного населения города, и принадлежность к которомуобуславливалась не сословным положением, а известным имущественным цензом.«Общество градское» должно было избирать из своего состававсесословную думу, которой вверялось заведование городским хозяйством. Общая думаизбирала затем из своей среды так называемую шестигласную думу, на долю которойвыпадала наиболее интенсивная деятельность по заведованию текущими городскимиделами. В состав этого учреждения входили городской голова и шесть гласных, поодному от каждого из шести разрядов городского общества. Ведению шестигласной думыподлежал тот же круг дел, что и для общей думы; разница состояла лишь втом, что последняя собиралась для рассмотрения более сложных и трудных вопросов,а первая учреждалась для повседневного отправления текущих дел. По ст. 167Городового Положения предметы ведомства думы распределены по восьми рубрикам: 1)прокормление и содержание городских жителей, 2) предотвращение ссор и тяжбгорода с окрестными городами и селениями, 3) сохранение в городе мира, тишины исогласия, 4) наблюдение порядка и благочиния, 5) обеспечение города привозомнеобходимых припасов, 6) охрана городских зданий, заведение нужныхгороду площадей, пристаней, амбаров, магазинов, 7) приращениегородских доходов, 8) разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям.На практике, однако, распорядительная роль думы оказывалась гораздоболее узкой, чем было намечено в ГородовомПоложении.

 Кроме указанных органов Положением 1785 г.устанавливается также еще так называемое «собрание градскогообщества», на котором могли присутствовать все члены градского общества,но право голоса, как и пассивное избирательное право, имели только горожане,достигшие 25-летнего возраста и обладавшиекапиталом, проценты с которого приносилине менее 50 рублей, т.е. в сущности лишь купцы первой и второй гильдии. Вкомпетенцию этого собрания входило: выборы городского головы, бургомистров иратманов, заседателей губернского магистрата и «совестного» суда (посословныесуды, существовавшие до 1828г.), старост и депутатов; представление губернатору своихсоображений «о пользах и нуждах общественных»; изданиепостановлений; подача ответов на предложения губернатора; исключение изгородского общества гражданина, опороченного по суду или запятнавшего себя«всем известными пороками» и некоторые другие вопросы.

 В начале 1786 г. новые учреждения были введены вМоскве и Петербурге, а затем — и в остальныхгородах Империи. Однако в большинствеуездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: непосредственноесобрание всех членов градского общества и при нем небольшой выборный совет из представителейразных групп городского населения для отправления текущих дел. В небольшихгородских поселениях коллегиальное начало совсем уничтожалось, и всесамоуправление было представлено в лице такназываемых «городовых старост».

 При первом знакомстве с Жалованной Грамотой городам — она производит впечатление широко задуманной реформы, однако в действительности результатыее, как и реформы, заложенной в Учреждении огуберниях, оказались довольно жалкими.Местное самоуправление времен Екатерины постигла та же участь, какойподверглись петровские ландраты и земские комиссары. Вместо того, чтобы подчинитьадминистрацию контролю местных выборных органов, Учреждение о губерниях,наоборот, предоставляет привыкшей к властии произволу бюрократии право контроля ируководства над молодыми, вновь созданными учреждениями, в связи с чемроль новых органов самоуправления оставалась крайне незначительной вплоть дореформы 1864 года, когда были введены земские и новые городские учреждения.

 Но, несмотря на это, значение реформ Екатерины труднопереоценить: если реформы Петра, при отдельных попытках вызвать общество к проявлению самодеятельности,в общем сводились к централизации и насаждению бюрократизма, то законодательные актыЕкатерины были направлены на децентрализациювласти и создание местного общественногоуправления, с которым приходилось разделять свою власть короннымчиновникам: «Учреждение о губерниях Екатерины II нельзя не назватьосновным законодательством по нашему местному управлению», — отмечал А.Д.Градовский.[5]

 Именно законодательство Екатерины II можно считатьпервой попыткой формирования российского муниципального права.

 />/>/>/>/>§2. ЗЕМСКАЯИ ГОРОДСКАЯ РЕФОРМЫ XIX ВЕКА

разуже после отмены крепостного права, крестьянское общественное устройство всельской местности (по Положению 1861 г.) представляло из себя сословныеволости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина сволостным правлением и волостной крестьянский суд. Должности крестьянскогообщественного управления замещались по выбору на три года. Сельский сход исельский староста составляли сельское общественное управление. Сход выбирал сельскихдолжностных лиц, решал дела о пользовании общинной землей, вопросы общественныхнужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества,осуществлял раскладку казенных податей, земских и мирских денежных сборов ит.п. Сельский староста наделялся обширными полномочиями как по деламобщественным, в пределах компетенции сельского общественного управления, так иадминистративно-полицейским (охрана общественного порядка, безопасность лиц иимуществ, паспортный контроль). В отсутствие сельского старосты решениясельского схода считались незаконными.

 «Положением о губернских и уездных покрестьянским делам учреждениях» для контроля крестьянского управления иразрешения возможных недоразумений между крестьянами и помещиками учреждались должностимировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским деламприсутствия. На должность мировых посредников избирались местные потомственныедворяне-помещики, удовлетворяющие определенным имущественным условиям. Мировыепосредники в дальнейшем приобрели немалое влияние в земских учреждениях. Этомуспособствовало то, что они выступали и земскими гласными, и начальникамикрестьянского самоуправления, имеющими возможность оказывать давление на выборыгласных из крестьян.

 Волостное и сельское самоуправление при такихусловиях развития не получило. Основным недостатком крестьянскогосамоуправления было сохранение сословного принципа в его формировании. Органыкрестьянского общественного управления находились под двойным контролем как состороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которыхформировался из помещиков, так и со стороны судебно-административных органов,представители которых одновременно замещали должности по крестьянскомууправлению. Массовое недовольство крестьян своим положением, осознание местнымдворянством бедственного состояния дел в губерниях привело к всплескуполитической и общественной активности, ответным репрессиям административногоаппарата, открытой борьбе противостоянию на всех уровнях власти, включаяправительство и императорский двор. Результатом явилось утверждение АлександромII компромиссного Положения о земских учреждения, которое, после опубликования1 января 1864 года, в течение нескольких лет было распространено на тридцатьчетыре губернии Европейской России. Собственно введение земских учрежденийначалось с февраля 1865 г. и в большинстве губерний закончилось к 1867 г.

 Введение в действие Положения о земских учрежденияхбыло возложено на временные уездные комиссии, состоявшие из предводителядворянства, исправника, городского головы и чиновников от палатыгосударственных имуществ и от конторы удельных крестьян. Комиссии этисоставляли избирательные списки и предположительно назначали сроки созываизбирательных съездов. И то, и другое окончательно утверждалось губернскойвременной комиссией, под предводительством губернатора. На первом земскомсобрании выбиралась управа, которая должна была к первому очередному собраниюпредставить свои соображения по различным сторонам хозяйства и вступить взаведование капиталами, принадлежавшими дореформенным учреждениям.

 Положение 1864 г. делило избирателей на 3 курии:

 1. землевладельцев всех сословий,

 2. горожан — собственников недвижимого имущества вгороде,

 3. сельских обществ.

 Выборы производились раздельно: от первых двух курийпроводились на съездах их представителей. На съезде представителей первой куриимогли присутствовать крупные и средние помещики. Мелкие землевладельцы выбиралииз своей среды уполномоченных. На съезде представителей второй курииприсутствовали домовладельцы, фабриканты, заводчики, купцы и другиесостоятельные горожане. В выборах не могли принимать участия: а) лица моложе 25лет; б) судившиеся и не оправданные судом; в) отрешенные от должности; г)состоящие под судом и следствием; д) признанные несостоятельными; е)исключенные из духовного ведомства.

 Выборы гласных от крестьян были многоступенчатыми:сначала сельские общества посылали своих представителей на волостной сход, наволостных сходах избирали выборщиков, а затем из их среды выбиралиустановленное количество гласных уездного земского собрания.

 Из статистических таблиц, приведенных в книге М.И.Свешникова «Основы и пределы самоуправления», видно, что числогласных в разных уездах было не одинаково. Даже в пределах одной губернииразница могла составлять 4-5 раз. Так, в Воронежской губернии земское собраниеБирючинского уезда состояло из 61 гласного, а Коротоякского уезда — из 12гласных[6].

 Если на съезде количество избирателей не превышалочисло лиц, которых надо было избирать, то все съехавшиеся на съезд признавалисьгласными земского собрания без проведения выборов. Избирались гласные на 3года.

 После избрания гласных, чаще всего осенью, собиралисьуездные земские собрания, на которых обычно председательствовали уездныепредводители дворянства. На первом заседании уездные гласные избирали из своейсреды губернских гласных: от 6 уездов — 1 губернский гласный. В составгубернских земских собраний входили предводители дворянства, председатели управвсех уездов, 2-3 чиновника от казенных и удельных имений. Т.о., более высокоезвено земского самоуправления формировалось на основе непрямых выборов ипредставительства чинов.

 Губернские собрания проводились 1 раз в год, но моглисозываться и чрезвычайные собрания. На заседаниях председательствовалгубернский предводитель дворянства. Для текущей работы и уездные, и губернскиесобрания избирали Управы в составе 3-х человек: председателя и двух членов(число членов земских управ могло быть увеличено до 4-х — в уездах, до 6-8 — вгуберниях).

 В основу Положения 1864 г. был положен принципимущественного ценза, причем на первый план выдвигались интересыдворян-землевладельцев, с интересами же промышленников и крестьян считалисьмало. Преобладающее влияние на местные дела было предоставлено дворянству.

 Когда в Государственном Совете был выдвинут вопрос оземстве, министр внутренних дел и одновременно председатель земской комиссииП.А.Валуев, как бы извиняясь за половинчатость реформы, заявил, что«первый шаг не должен считаться последним, что учреждение земства — естьлишь создание формы, которая, засим, по указанию опыта, будет наполнятьсясоответствующим содержанием»[7].

 Результатом работы комиссии стало законодательноеопределение функций земств. Земские собрания получали в свое ведение попреимуществу дела местного хозяйства, являясь, по определению Валуевскойкомиссии, местными хозяйственными общественными союзами.

 Положением о земских учреждениях устанавливалось, чтоведению земских учреждений подлежит распоряжение местными сборами губернии иуезда. При этом по Земскому Положению все местные повинности и некоторыегосударственные должны были относиться к ведению земства. Но и без тогонебольшие финансовые средства земства были еще более урезаны при составленииВременных правил о разверстании земского сбора между казною и земством. Наосновании временных правил все государственные повинности были изъяты изкомпетенции земства. Из общих губернских повинностей в ведении земскихучреждений находились: а) устройство и содержание дорог, мостов, перевозов иверстовых столбов; б) наем домов для рекрутских присутствий, становых приставови судебных следователей; в) содержание подвод при полицейских управлениях истановых квартирах; г) содержание посредников по специальному межеванию иканцелярий посреднических комиссий; д) содержание местных по крестьянским деламучреждений; е) содержание статистических комитетов.

 Земство располагало очень скудными средствами.Главным источником новых доходов являлось право облагать земскихналогоплательщиков новыми налогами. При всяком улучшении, котороепредпринималось земством, за неимением других источников, приходилось прибегатьк повышению налогов. Но и в этой сфере компетенция земства была ограничена:право земства на обложение торгово-промышленных предприятий было значительноурезано Временными Правилами; для новых налогов оставались одни земли, хотяземли и без того несли высокие платежи, которые на крестьянских участкахнередко превосходили доходность.

 Участие земских учреждений в народном образовании, всоздании условий народного здравоохранения было допущено только в хозяйственномотношении, т.е. земство могло ассигновать известные суммы на дело народногообразования и на врачебную часть, но распоряжаться этими суммами оно не имелоправа. К хозяйственным делам, на которые распространялась компетенция земства,относились также дела по взаимному страхованию и по развитию торговли ипромыслов.

 Но даже в таких узких пределах земства непользовались свободой и самостоятельностью: многие постановления земств,заключения займов, проекты смет требовали утверждения губернатором илиминистром внутренних дел. Каждое постановление могло быть опротестованогубернатором. Дела по таким протестам в последней инстанции решались Сенатом. Наконец,оставляя местную полицейскую власть в ведении правительственных учреждений итем лишая земство исполнительной власти, закон 1864 г. еще более обессилил их.Для взыскания принадлежавших земству сборов оставался лишь один путь — обращение «к содействию» местной полиции, что не всегда обеспечивалопроведение в жизнь земских распоряжений.

 В начале 60-х годов правительство относилось ещедовольно благосклонно к деятельности земских собраний, не смотря настолкновения и шероховатости, которые установились между отдельными земствами,с одной стороны, и местной администрацией — с другой. Но уже в начале 1866 г.появились угрожающие симптомы. В январе 1866 г. министр внутренних дел издалциркуляр, ограничивающий право обложения земствами сплавных лесов. Подготавливалосьтакже ограничение в обложении казенных земель. Все это проводилосьправительством достаточно поспешно, причем совершенно игнорировалось мнениеземств. Циркуляром от 17 мая 1866г. разъяснялось, что земства не имеют права«облагать сборами самые изделия и продукты, выделываемые или продаваемыена фабриках и заводах, а равно и других промышленных и торговых заведениях,оплачиваемых акцизом в пользу казны». Циркуляры подготовили почву дляпоявления закона 21 ноября 1866 г., окончательно парализовавшего, по мнениюА.А.Головачева, какую-либо полезную деятельность земских собраний[8]8.Выработка закона 21 ноября совершалась в полной тайне и в печати не было обэтом никаких известий; издание закона совпало с проведением очередныхгубернских заседаний, и управам пришлось спешно переделывать доходные сметы длясогласования с новым законом, лишившим земства притока значительных средств.

 13 июня 1867 г. был издан закон, еще более стеснившийземскую деятельность, т.к. земские доклады, журналы и т.д. должны были теперьпроходить губернаторскую цензуру. Кроме того, закон 13 июня значительнорасширил власть председателя и запретил земствам различных губернийвзаимодействовать друг с другом. Отныне печатание постановлений и земских речейдопускалось только с разрешения губернатора — для земских изданий была такжеустановлена предварительная цензура. Вскоре последовало новое существенноестеснение для земской деятельности: Высочайше утвержденным положением Комитетаминистров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылкикорреспонденции.

 Несколько лучшая судьба сложилась у наиболеепрогрессивной реформы городского самоуправления, объявленной с утверждениемАлександром II 16 июня 1870 г. Городового Положения.

 Городовым Положением 1870 г. избирательное право, какактивное, так и пассивное, предоставлено было каждому городскому обывателю, ккакому бы состоянию он ни принадлежал, если он был русским подданным, имел неменее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностьюили же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промысловогона мелочной торг (лицензию на право мелкой торговли) и т.п. Т.о., каждый, ктовладел хоть крошечным домиком, кто в качестве торговца или ремесленника платилв казну города, пользовался правом не только избирать, но и самому быть избраннымв гласные.

 К недостаткам Положения 1870 г. можно отнестизаимствование прусской трехклассной избирательной системы. Согласно закону, вселица, имеющие право участия в выборах, вносились в списки в том порядке, вкаком они следуют по сумме причитающихся с каждого из них сборов в доходгорода; затем они делятся на три разряда. К первому разряду причислялись тегорожане из показанных в начале списка, которые уплачивали вместе одну третьобщей суммы сборов со всех избирателей; ко второму — следующие за ними посписку, уплачивающие также треть сборов; к третьему — все остальные. Каждыйразряд составлял особое избирательное собрание под председательством городскогоголовы и выбирал одну треть гласных в городскую думу.

 Первый разряд обычно насчитывал лишь десятки (если неединицы) избирателей, принадлежавших к наиболее крупным домовладельцам илиторговцам, а третий — тысячи, т.е. основную массу городского населения, и темне менее каждый из них посылал в думу одинаковое количество представителей.Неравенство в пользовании избирательными правами доходило до огромных размеров.Так, в начале 70-х годов в Петербурге разница в представительстве первого итретьего разряда составляла 65 раз(!).[9]

 Что же касается внутренней организации городскогоуправления, то она была достаточно рациональной. Распорядительные функции былипредоставлены городской думе, исполнительным органом, действующим в рамках,отведенных ей думой, стала управа. Распределение занятий и порядок действийуправы и подчиненных ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой.Члены управы избирались думой и не нуждались в утверждении администрацией.Постановлением думы члены управы могли быть отстранены от должности и преданы суду.Городской голова также избирался думой, но утверждался в должности губернаторомили министром внутренних дел (в зависимости от ранга города). Городской голова,как правило, занимал руководящее место не только в управе, но и являлся такжепредседателем думы. К.А. Пажитнов отмечал: «Такой порядок нельзя, однако,считать правильным, т.к. он может при известных обстоятельствах легкозатруднить критику действий управы; более целесообразным поэтому являетсяпредоставление думе права выбирать из своей среды особого председателя»[10].

 Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставлениегородскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности введении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернскойадминистрации или в некоторых случаях министерства внутренних дел подлежалилишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). Огромное жебольшинство дел, в том числе и годовые сметы, решались думою окончательно и ненуждались ни в чьем утверждении. На губернатора возлагался надзор лишь зазаконностью действий органов городского самоуправления. Судебную защитугородского самоуправления должны были обеспечивать губернские по городскимделам присутствия. В состав губернского по городским делам присутствия входили:губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружногосуда, председатель губернской земской управы, городской голова губернскогогорода и председатель мирового съезда. А.А.Головачев замечал по этому поводу:«У нас считается необходимым все вопросы, возникающие в административнойпрактике, разрешать также административным порядком… У нас забывают, чтовопросы, возникающие в административной практике, т.е. вопросы о так называемыхпререканиях о пределах власти и законности административных распоряжений сутьтакже вопросы о праве и, как таковые, подлежат разрешению судебных мест.…Нет никакой необходимости учреждать особое присутствие, т.к. все вопросы, вслучае замеченной незаконности действий Городского Управления или жалоб ипререканий, могли бы рассматриваться судом в общем порядке, законами установленном».[11]

 Но при всех своих недостатках Положение 1870 г. всеже являлось крупным шагом вперед как по сравнению с предшествующим периодом,так и с той ситуацией, в которой оказалось городское самоуправление в конце ХIХ- начале ХХ веков. Будучи построено на идее доверия к общественнойсамостоятельности, оно вызвало российские города из спячки и придало им ту силуи значение, о которых лишь мечтали преобразователи ХVIII века. Оно позволилоговорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права, и,несмотря на усиление административных начал 90-х годов ХIХ столетия,способствовало всплеску муниципального законотворчества 1906-1917 годов.

 Годы царствования Александра III выдвинули наполитическую арену идеи централизации и укрепления принципа бюрократическогосамодержавия. «Русское самодержавие, — писал М.Н.Катков, не может и недолжно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти встране, никакого государства в государстве.… Самое главное — устроить натвердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительствуземство и местное управление».[12]

 12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение оземских учреждениях, утвержденное Александром III, восстановившее сословностьизбирательных групп и, благодаря изменению ценза, еще более усилившеепредставительство от дворян. По новому Положению в первую избирательную группувходили дворяне потомственные и личные, во вторую — прочие избиратели июридические лица, в третью — крестьяне. Губернские гласные, как и прежде,избирались на уездных земских собраниях, в губернское собрание обязательновключались все уездные предводители дворянства и председатели уездных земскихуправ (с 1990 г.). Реформа 1890 г. дала дворянам абсолютное преобладание.Состав губернских гласных в 1897 г. например, по сословиям складывался так:дворяне и чиновники — 89,5%, разночинцы — 8,7%, крестьяне — 1,8%.[13]

 Но, увеличив количество гласных дворян, новоеПоложение вместе с тем уменьшило общее число гласных более чем на 30 %: откаждого уезда число гласных было уменьшено на одного, причем каждый уезд долженбыл иметь не менее двух губернских гласных.

 Новое Земское Положение фактически отрицало всякуюсвязь с идеей местного самоуправления. По положению 1890 г. были лишеныизбирательных прав: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества,крестьяне, владеющие в уезде частной землей, лица, имеющие купеческиесвидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи.Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернаторомиз числа кандидатов, избранных волостными сходами. Был по существу уничтоженпринцип выборности управ, вводился порядок утверждения не только для председателяуправы, но и для всех членов управы, причем земские собрания лишались праваобжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящими нагосударственной службе (ст.124), и в председатели управ не могли избирать лиц,не имеющих права на государственную службу. Последнее обстоятельство особенноотозвалось на окраинах, где председателями управ были, как правило, крестьянеили купцы. Ст.87 предоставила губернатору право останавливать исполнениепостановлений собрания не только в случаях формальных нарушений закона, но итогда, когда он усматривал, что данное постановление «не соответствуетобщим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местногонаселения» (принцип целесообразности).

 Из положительных приобретений, привнесенныхПоложением 1890 г., необходимо отметить: а) расширение круга лиц, подлежавшихизбранию в председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные, но ивообще лица, имеющие избирательный ценз); б) некоторое увеличение компетенцииземств, перечня предметов, по которым земства могли издавать обязательныепостановления; в) восстановление почти в полном объеме права земств набесплатную пересылку корреспонденции. К ограничительным же мерам, направленнымна уменьшение самостоятельности земских органов, относится лишение уездныхсобраний права непосредственных, помимо губернского земства, ходатайств передПравительством. Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановлен толькозаконом от 2 февраля 1904 г.

 Участь земских учреждений в 1892 г. постигла игородское самоуправление. Городовое Положение 1892 г. значительно урезалоизбирательное право для горожан, что привело к уменьшению числа избирателей в6-8 раз (до 0,5% — 2% всего городского населения). Вместе с тем сокращено былои число гласных (примерно в 2 раза). Произошли также изменения и во внутреннемустройстве органов городского управления: управа была поставлена в болеенезависимое от думы положение, права городского головы, как председателя думы,значительно расширены за счет прав гласных, дума лишена была права отдачи подсуд членов управы. Вместе с тем новое Городовое Положение приравнивало выборныхдолжностных лиц городского управления к правительственным чиновникам и ставилоих в дисциплинарную зависимость от администрации. Городские головы и членыуправы считались состоящими на государственной службе, губернатор получил праводелать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствиемогло устранять их от должности, дума же этого права была лишена. «Есть личто-либо ненормальнее такого положения вещей!» – горестно восклицал поэтому поводу К.А.Пажитнов. «Можно сказать, что после реформы 1892 г. у насвообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова...»[14].Реформа 1890-1892 гг. отбросила устройство местной власти в России далеконазад. Если Городовое Положение 1870 г. во многом напоминало тот порядок,который существовал в городах Западной Европы, то законы 1890-1892 гг. внеслитакое ограничение избирательного права и такое вмешательство в местные дела со стороныадминистрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство.

 Реально действующее земство не продержалось и 25лет… Официозные «Московские Ведомости» тех лет писали:«Земство нужно только нашим конституционалистам, лелеющим мечту выраститьиз этого чахлого растеньица большое и ветвистое дерево, а местноеблагоустройство только выиграет от изъятия его из цепких рук земскихдельцов».

 Однако нельзя не признать, что к концу 70-х годовнаступил кризис земских учреждений. Лишенные инициативы, задушенные произволомадминистрации, земства работали как бы по инерции. Многие из гласных настолькоутратили интерес к своей общественной обязанности, к тому же довольнообременительной, что перестали посещать заседания земских собраний[15].Исполнение земских дел в управах, при отсутствии должного контроля со стороныгласных, принимало все более формальные формы, не связанные с решением реальныхпроблем населения. Земства быстро превращались в еще одну«начальственную» надстройку, существующую за счет дополнительныхпоборов с населения.

 К концу ХIХ века тревоги «смутных» 60-80-хгодов были забыты. Формальное земство демонстрировало«верноподданичество». Крестьянский мир, ведомый земскими участковыминачальниками, заменившими в 1889 году разнобой деревенского самоуправления,освобожден был от «тягот» неприжившейся демократии. Государственныймеханизм работал как часы. По крайней мере так казалось царскому двору ихотелось правительству. Тем более, что источник «смут и потрясений» — местное сообщество — было, благодаря усилиям администрации Александра III,сведено на нет. При таких условиях думать о реформе земского и городскогосамоуправления по расширению его прав и демократизации не приходилось.

/>/>/>/>/>§3. НАЧАЛО XX ВЕКА — ПОПЫТКИ РЕОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ

еожиданныйдля властей общественный подъем 1904-1905 гг. поставил вопрос о преобразованиивсего государственного строя на конституционных началах. 6 августа 1905 г. былоиздано положение о законосовещательной Государственной Думе, а 17 октября Высочайшимманифестом Николая II на правительство была возложена задача «установить,как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобренияГосударственной Думы, и чтобы выборным от народа обеспечена была возможностьдействительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных отНас властей».

 С открытием деятельности новых законодательныхорганов вопрос о реформе земского и городского самоуправления был выдвинут напервый план. Отдельными указами 1905-1913 гг. были урегулированы некоторыечастности (указ об изменении организации крестьянского представительства вземских учреждениях 5 октября 1906 г., указ о введении земства в западныхгуберниях от 12 марта 1912 г., принятие в 1912 г. Государственной Думойзаконопроекта о введении Городового Положения в Царстве Польском, так и нерассмотренного Государственным Советом), однако вопрос так и не вышел из стадиисоставления проектов и их обсуждения. Ни первая, ни вторая Государственная Думане успела дойти до рассмотрения вопроса о земской и городской реформевследствие их преждевременного роспуска, хотя во вторую Думу был внесенправительством проект положения о поселковом и волостном управлении, кадетами — о выборах земских гласных, а министерством внутренних дел подготовлялся квнесению в Думу также проект общей земской реформы. Все проекты сходились водном — необходимости учреждения первичной земской единицы (у правительства — поселок, волость, у кадетов — «участковое земство») в целях включенияв самоуправление основного числа граждан Российской Империи.

 После роспуска второй Государственной Думыправительство переработало, значительно ухудшив, свои проекты о поселковом иволостном управлении и в конце 1908 г. внесло их в третью Государственную Думу.На обсуждение проекта волостного управления ушло в комиссиях и в Думе целых тригода; что же касается проекта поселкового управления, то он так и застрял вкомиссии, не поступив на обсуждение Думы. Принятый Думой с большими спорами иволокитой законопроект о волостном земском управлении, как и законопроект овведении Городового Положения в Царстве Польском, перешел затем вГосударственный Совет, где и пролежал без рассмотрения до 1914 года, когда напервый план вышли совсем другие, военные проблемы…

 Последняя вдореволюционное время попытка повысить роль самоуправления в государстве,реформировать систему земского и городского самоуправления, расширив прав ихучреждений, была предпринята Временным Правительством.

 3 марта 1917 г. Временное Правительство принялоДекларацию, где во главу предстоящих преобразований ставилась реформа местногосамоуправления на основе всеобщего избирательного права. Было созвано Особоесовещание по реформе местного самоуправления при министерстве внутренних делпод председательством С.М.Леонтьева. Начав работу 26 марта, совещание за 6месяцев выработало основной пакет документов, большинство из которых получилиутверждение Временного Правительства. Вот перечень важнейших документов,принятых за 6 месяцев (с 26 марта по 26 сентября 1917 г.).

 По реформегородского и организации поселкового самоуправления:

 1.Постановление о выборе городских гласных и обучастковых городских думах (утверждено 15 апреля).

 2.Наказ о производстве городских выборов (3 мая).

 3.Преобразование 41 поселения в городские, свведением Городового положения (30 мая).

 4.Городовое Положение (9 июня).

 5.Введение Городового Положения в дворцовых городах(26 мая и 14 июня); в городах Туркестана и в Темире Уральской области (14июня).

 6.Положение о поселковом самоуправлении (15 июля);Наказ по поселковым выборам и Наказ о выборе поселковых гласных (11 августа).

 7.О порядке выделения городов из земств (сентябрь).

 По реформегубернского и уездного, организации волостного земства:

 1.Постановление о выборе уездных и губернских гласныхв 43 губерниях Европейской России (21 мая и 11 августа) и Положение о волостномземстве в тех же губерниях(21 мая).

 2.Положение о Всероссийском Земском Союзе (7 июня) иЗемское Положение (9 июня).

 3.Наказ о производстве выборов волостных гласных в 43губерниях Европейской России (11 июня) и Наказ о производстве выборов уездных игубернских земских гласных в тех же губерниях Европейской России (17 июня).

 4.Введение земства в Архангельской губернии (17июня), в Сибири (26 августа), в Степном крае (17 июня), в Туркестане (1 июля),в Эстляндской, Лифляндской и Курляндской губерниях (30 марта и 22 июня), вКалмыцкой степи (1 июля) и в Киргизской орде Астраханской губернии (5 августа),в инородческих частях Ставропольской губернии (1 июля), в Измаильском уездеБессарабской губернии (1 июля), в области Войска Донского (10 августа),Виленской и Ковенской губерниях (26 июля), в Камчатской области (26 августа).

 5.Выборы волостных земских гласных в Виленской иКовенской губерниях (26 июля).

 6.Положение о губернских и уездных комиссарах (19сентября).

 Поорганизационному и финансово-экономическому обеспечению становления местногосамоуправления:

 1.Постановление о союзах, товариществах и съездахземств, городов и поселков (23 июня).

 2.Положение о милиции (17 апреля) для Петрограда,Москвы, Киева и Одессы (29 июня).

 3.Административные суды и их штаты (30 мая).

 4.О реформе воинских присутствий (5 августа).

 5.О гарантировании займов городов и земств (8августа).

 6.О преобразовании кассы городского и земскогокредита в банк (14 сентября) и Об улучшении городских и земских финансов (21сентября) и многие другие документы.

Одновременно были разработаны и переданы на места дляобсуждения проекты нормативных документов:

 1.О мировых посредниках.

 2.О составлении городами планов и Об образовании вкрупных городах домовых комитетов.

 3.Об основах земской реформы и переделе губерний иуездов в Закавказском крае; О введении земства в Тверской и Кубанской областяхи О земском самоуправлении для русских поселенцев Урянхайского края.

Таким образом, реформа охватила следующие группывопросов:

 1) Преобразование на демократических началахгородских выборов, с введением Городового Положения (в ряде городов впервые),пересмотр действовавшего Городового Положения, с устранением опеки и подавлениясамостоятельности городских самоуправлений; улучшение городских финансов икредита для городов; учреждение мелких городских единиц в крупных городах исоставление правил о планах городов. Наконец, более крупные города быливыделены из земств и городам предоставлены самые широкие права вступать в союзыс городами и земствами.

 2) Создавалось поселковое самоуправление(напоминавшее прежнее упрощенное городское устройство).

 3) Преобразовывались на широких демократическихначалах губернские и уездные земства, вводилась мелкая земская единица(волостное земство); было изменено Земское Положение, с устранениемадминистративной опеки и подавления самостоятельности земства; улучшены земскиефинансы и кредит для земств, земствам предоставлено было самое широкое правообразовывать союзы и товарищества с другими земствами и городами. Наконец,земство вводилось почти повсюду в стране — с отличиями, вызванными местнымиособенностями.

 4) Было издано положение о преобразовании полиции вземскую и городскую (выборную) милицию. Вводились административные суды,призванные охранять законность, готовилось преобразование губернского иуездного управления.[16]

 Остановимся на наиболее важных положениях реформы.

 Выборы в волостное земство осуществлялись, какправило, по мажоритарной системе. Число гласных определялось по 29-50 наволость. Гласные составляли волостное земское собрание. Председатель избиралсягласными из своей среды, исполнительным органом была волостная земская управа воглаве с председателем.

 Выборы в уездное земство проводились обязательно попропорциональной системе. Города составляли самостоятельный избирательныйокруг. Города с населением не менее 50 тыс. жителей и губернские города невыбирали гласных в уездное земство, т.к. сами приравнивались по правам куездному земству. Гласные губернии выбирались уездными собраниями илигородскими думами.

 В состав земских собраний входили только избранныегласные. От участия в них представителей государственных ведомств и должностныхлиц полностью отказались. Председатель избирался гласными из своей среды на 1год. Очередные собрания созывались раз в год, чрезвычайные — по меренадобности.

 Должностные лица управ не утверждались. Выбирать вуправу можно было любого гражданина, имеющего где-либо избирательное право.Срок полномочий управы составлял три года. Не допускалось совмещения земскихдолжностей ни с какими другими платными должностями по государственной иобщественной службе. Земские служащие перестали утверждаться в должностиадминистративным аппаратом и имели право на профсоюзную деятельность.

 Земство получало новое место и значение в общемстрое государственного управления, ему передавалась вся полнота власти наместах. К новым функциям местного самоуправления были отнесены: оказаниеюридической помощи населению, заведование школьным делом в учебном отношении,устройство бирж труда, меры по охране труда, заведование милицией.

 Уездный и губернский комиссары осуществляли надзор задеятельностью губернских и уездных земств, а также волостного земства. Онвыражался в форме протестов, вносимых в административный отдел окружного суда.Протесты допускались лишь в случае нарушения закона.

 Закон 22 сентября предусматривал пути упорядоченияземских финансов. Устанавливалась надбавка в пользу земств к государственномуподоходному налогу; устанавливалось обложение сельских построек, разрешалосьустанавливать ряд новых сборов.

 Закон 17 июня определил, что волостные земства могутвзимать не более 30% уездных сборов. Законом 19 сентября касса городского иземского кредита была преобразована в Государственный банк земского игородского кредита.

 15 июля было утверждено Положение о поселковомуправлении. Его предстояло ввести в железнодорожных, фабрично-заводских,рудничных, дачных и иных населенных местах, если там имелись достаточновыраженные местные потребности в благоустройстве.

 Задача охраны порядка и безопасности становилась, позакону 17 апреля о милиции, одной из составных частей земской и городскойдеятельности, а служащие в милиции — одной из категорий земских служащих.Должность начальника милиции замещалась уездной или городской управой.Начальник отвечал перед уездным земством или городом за работу милиции. Он самвыбирал себе помощников, которые заведовали отдельными участками милиционеров.Милиционером, по закону, мог быть любой русский подданный, достигший 21 года,если он не состоял под следствием и судом, а также не являлся несостоятельнымдолжником.[17]

 Особое внимание было уделено коллективнойдеятельности земских и городских учреждений. В предыдущие десятилетиястремление земских учреждений объединяться для развития своей деятельности всоюзы и товарищества всячески тормозилось властью из опасения политическогообъединения земств. Однако жизнь брала свое и такие земские союзы сталивозникать с конца 90-х годов, в виде товариществ земств по закупкесельскохозяйственных машин и т.п. В 1906 г. правительство признало наконец заземствами право образовывать такие товарищества, но только такие. Тем не менеево время Японской войны 1904-1905 гг. явочным порядком возникла Общеземскаяорганизация, занявшаяся помощью больным и раненым воинам, а после войны — продовольственной помощью населению неурожайных мест. В 1906 г. возникла ипереселенческая областная земская организация (при Полтавской губернскойземской управе), для помощи переселенцам в Сибири. Наконец, с началом мировойвойны, земства образовали явочным порядком Всероссийский земский союз, который,объединившись с подобным Городским союзом, образовал мощнейшее в странеобъединение — «Земгор», работавшее на оборону и снабжение армии исоздавшее для этой цели целый ряд различных заводов и предприятий.Правительство упорно отказывалось признать его законом и лишь как бы терпелоего до поры. Официально не запрещенные съезды земствам удавалось устраиватьтакже с большими препятствиями.

 Подготовленный же по поручению ВременногоПравительства Проект Правил о товариществах, союзах и съездах земскихучреждений, городских и поселковых управлений (утвержденный особым законом от 9июня 1917 г.) предусматривал регламентацию различных видов добровольныхобъединений земских учреждений и, что представляется наиболее важным, — различия между такими объединениями, исходя из функций и целей их создания. Приэтом право на создание того или иного вида объединения предоставлялосьгубернским, уездным и волостным земским учреждениям, а также городским ипоселковым управлениям на основании постановлений соответствующих земскихсобраний, городских и поселковых дум.

 Товарищества образовывались для совместного участия вторговом, промышленном и ином предприятии, то есть для коммерческих целей,направленных на удовлетворение общих потребностей. Союзы могли создаваться какобщие — по всем предметам ведения этих учреждений, так и специальные – поотдельным отраслям их ведения. Таким союзам могли передаваться все праваземских собраний и городских дум, за исключением права налогообложения ииздания обязательных для населения постановлений. Для обсуждения общихвопросов, касающихся потребностей земских и городских учреждений, моглисозываться Съезды их представителей. Состав и порядок созыва Съезда определялсяучреждениями, принявшими решение о его созыве. 7 июня 1917 года на заседанииВременного Правительства было утверждено Положение о Всероссийском ЗемскомСоюзе, который определялся как объединенная организация земских учреждений ибыл призван осуществлять мероприятия, вызываемые потребностями и задачамиобщеземского характера, войной и ее последствиями, а также иные мероприятия посоглашению с соответствующими правительственными учреждениями. Для реализациипоставленных задач Земскому Союзу предоставлялось право учреждать предприятия,учебные заведения, издавать и распространять печатные материалы. УправлениеСоюзом осуществлялось Собранием уполномоченных, в состав которого входило потри представителя от каждой губернии, избираемых губернскими земствами.

 Грандиозная работа по созданию муниципальногозаконодательства была проведена в кратчайшие сроки. Иллюстрацией интенсивностиработы может служить, например, тот факт, что заседание ВременногоПравительства, утвердившее вышеупомянутое Положение о Всероссийском ЗемскомСоюзе, началось, согласно Журналу заседаний? 101 от 7 июня 1917 года, в 21 час45 минут.[18]18

 Благодаря этому незаметному титаническому подвигуроссийских законодателей: Н.Н.Авинова, Б.Б.Веселовского, В.Н.Твердохлебова,Д.Д.Протопопова, В.Н.Шретера, А.А.Станкевича, И.Ф.Цызырева, Н.М.Тоцкого,Д.И.Калистова, А.В.Терского, Н.Н.Виноградовского, А.А.Буртова и других,созданное законодательство по всеохватности вопросов и их глубочайшейпроработанности выстраивалось в новую для России и для мировой юридическоймысли отрасль права — право муниципальное.

 Необходимо все же заметить, что решение задачисоздания такого законодательства вряд ли было бы осуществлено в столь короткиесроки, если бы не огромный опыт и многочисленные проекты, накопленные земцами входе бесконечных попыток реформировать устройство российской местной жизни впоследние десятилетия существования Российской Империи.

 Однако всем этим начинаниям не суждено было сбыться ина этот раз.

/>/>/>/>/>§4. ОТ САМОУПРАВЛЕНИЯ К СОВЕТАМ

ослеОктября 1917 года земское самоуправление просуществовало недолго. Несмотря нато, что одни из первых декретов Временного Рабочего и Крестьянского Правительстваговорили о расширении прав местного самоуправления: «О расширении правгородских самоуправлений в продовольственном деле» (опубликован 28 октября1917 г.), «О правах городских самоуправлений в деле регулированияжилищного вопроса» (опубликован 30 октября 1917 г.), «О волостныхземельных комитетах» (постановление Наркомата земледелия от ноября 1917г.), вскоре стало ясно, что новая власть не уживется с прежней системой«патриархальных добродетелей». В ноябре 1917 г. состоялся земскийсъезд, который пытался наметить пути преодоления кризиса, но уже 19 декабря1917 г. за подписью председателя Совета Народных Комиссаров В.И.Ульянова-Ленинабыл опубликован декрет «Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению»,образовываемого для благой цели «объединения деятельности всех городских иземских учреждений». Вновь созданному ведомству из Комиссариата внутреннихдел были переданы: главное управление по делам местного хозяйства, кассагородского и земского кредита, так и не ставшая Банком, и другие относящиеся кместному самоуправлению учреждения.[19]

 24 декабря 1917 г. последовало обращение народногокомиссариата по внутренним делам ко всем советам рабочих, солдатских,крестьянских и батрацких депутатов «Об организации местногосамоуправления», где Советы призывались смелее и решительнее брать решениеместных вопросов в свои руки"[20].А Декретом СНК от 27 декабря 1917 г. состав Земского Союза был распущен, самСоюз ликвидирован и образован комитет по роспуску земств вообще. С этоговремени земские учреждения, по сути дела, прекратили свое существование на всейтерритории, контролируемой большевиками. Многие земские деятели оказались врядах Белой армии. На территориях, ею занятых, еще несколько лет активнофункционировало земство. 30 ноября – 8 декабря 1918 г. в Симферополе прошелСъезд земских и городских самоуправлений Юга России, который пытался взять насебя «работу над объединением России и установлением демократическойгосударственности»[21];но в течение нескольких последующих лет почти на всей территории бывшей РоссийскойИмперии установилась власть Советов, быстро превращавшихся в элементы жесткойадминистративной структуры управления. Материалы о законодательной деятельностии нормативных актах земств, находившихся под контролем «белогодвижения» в 1918-1920 годах, только начинают поступать в Россию из так называемого«Пражского архива» и других зарубежных источников. Они практически неизучены и еще ждут своих исследователей.

 Однако, уже в процессе подготовки первой КонституцииРСФСР 1918 года, при работе над разделом 3 «Конструкция Советскойвласти» (часть Б «Организация Советской власти на местах»),большинство предлагавшихся проектов организации местной власти («Учреждение Советов» левых эсэров, проекты эсэров-максималистовП.П.Ренгартена, М.А. Рейснера и др.), хотя и декларировали «торжествоСоветской власти», строились на системе и опыте деятельности земского игородского самоуправления, были пронизаны их идеологией. Советы виделись авторампроектов не боевым орудием пролетариата, а лишь органом местного самоуправления,подобным земствам. Естественно, все эти проекты были отклонены комиссией ВЦИКили просто не рассматривались ею. Конституционная комиссия добивалась отраженияв Конституции идеи диктатуры пролетариата, многократно трансформируя и свойсобственный, «идеологически выверенный», проект.

 Наиболее серьезная попытка повышения эффективностиуправления путем его относительной децентрализации была предпринята в советскийпериод, как ни странно, вскоре после уничтожения земств. В 1919 году началасьработа по поиску форм децентрализации управления, ведущаяся под лозунгами«борьбы с главкизмом» и «собирания коммун». Под«борьбой с главкизмом» подразумевалось формирование в структуреисполкомов местных Советов специальных отделов, задачей которых былаорганизация коммунального хозяйства на местах («откоммунхозы»).Декретами СНК им передавались функции главков ВСНХ и частично

отраслевых наркоматов. «Борьба с главкизмом»завершилась Постановлением СНК, утвердившим «Положение о городскихСоветах» (1925 г.) и «Положение о местных финансах» (1926 г.),сформировавших достаточно независимую хозяйственно-организационную власть наместах.

 Наиболее фундаментальными работами в областимуниципального хозяйства в этот период были труды Л. А. Велихова «Опыт муниципальнойпрограммы „(1926 г.) и “Основы городского хозяйства» (1928 г.),и сегодня вызывающие живейший интерес специалистов.

 В апреле 1927 г. ХV партконференция ВКП(б) объявилакурс на централизацию власти и управления. С 1928 года закрыты «откоммунхозы»и ГУКХ, идут «чистки» аппаратов местных Советов и центральногоаппарата, научных кадров. Принимается новый закон о финансах местных Советов,который вводит остаточный принцип финансирования (после затрат наиндустриализацию) местных хозяйств. Муниципальная наука пропадает,муниципальные ученые исчезают бесследно…

 Необходимо все же заметить, что идея самоуправлениякак элемента общенародного управления государством формально была положена воснову социалистического государственного устройства. Конкретно она выражаласьв создании на основе широкого представительства Советов народных депутатов и ихисполнительных органов на всех уровнях государственной власти. Вообще, дляпервых месяцев советской власти характерна пестрота организационных форм встроительстве местного советского аппарата. Но реальное управление вгосударстве осуществлялось не через формально признанные органы советскойвласти, а через пронизывающую все государство партийную структуру. Так, уже впору разработки первой Конституции стали создаваться органы местной власти(комбеды, ревкомы), несущие в том числе и идеологические функции и заменившиеконституционные органы во многих уездах и губерниях.

 Нельзя, однако, не отметить, что Советами, несмотряна всю их декоративность, осуществлялись и некоторые функции самоуправления,так как объективная необходимость оптимизации управления заставляла мириться сэтим центральные органы.

 В одной из многочисленных монографий советскогопериода (С.Л.Ронин «Первая советская Конституция», 1948 г.) отмечалось,что свое специфическое проявление это обстоятельство находило в образованииразличного рода самочинных областных (губернских, а иногда даже уездных иволостных) административно-территориальных объединений, носивших громкоенаименование «республик» и возглавлявшихся собственными«совнаркомами».

 Некоторое представление о пестроте, многообразии формстроительства Советов на местах может дать нижеследующая характеристика этогоявления, приведенная на страницах одного из номеров «Известий ВЦИК»за март 1918г.

 «Губернская власть, — указывалось в газете, — организована в разных губерниях по-разному. Некоторые губернии имеют»Советы народных комиссаров" — по образцу центральной власти. Вдругих существуют губернские Советы..., каждый уезд идет в свою очередь своимпутем". «Естественно, — отмечала газета далее, — что при такойпостановке дела организации в своих действиях часто противоречат друг другу, ив результате получается двоевластие и страшная путаница и неразбериха...»[22]

/>/>/>/>/>§5. ДОЛГОЕ ВОЗВРАЩЕНИЕ

ачинаяс провозглашенного центральной властью процесса перестройки, демократизацииобщества и в ходе дальнейших событий, повлекших за собой т.н. парад«суверенитетов», распад СССР и смену политического режима вРоссийской Федерации, становление и развитие системы местного самоуправлениявходит в новую фазу. Конец 80-х годов характеризуется целенаправленнымипопытками внедрения элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы(хозрасчет, самофинансирование, выборность руководителей), а затем в качествеэксперимента и в региональные субъекты хозяйствования.

 12 января 1990 г. Совет Министров СССР и СоветМинистров РСФСР приняли совместные постановления «О проведении в 1990 годуэкспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления исамофинансирования» в Кемеровской, Московской областях и в Москве. 10февраля 1990 г. такое же постановление было принято и по Татарской АССР. Вмарте того же года на внеочередном третьем Съезде народных депутатов СССРотмечалось, что генеральной линией в процессе обновления страны является«повышение роли Советов народных депутатов как фундамента самоуправлениянарода, как органов, осуществляющих его полновластие и суверенную волю.»Местным Советам в перестроечных процессах отводилась особая роль непосредственногорешения вопросов, касающихся качества жизни населения соответствующих регионов.Подчеркивалось, что никто, кроме местных Советов, не в состоянии организоватьнаиболее полное удовлетворение материальных и духовных потребностей людей сучетом особенностей развития данной территории.

 В апреле 1990 г. принимается Закон СССР «Обобщих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»,который, несмотря на еще «советское» понимание его авторами самойсути самоуправления, был серьезным шагом вперед. Права, полномочия,ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления былигарантированы законодательно. Это позволило начать на местах работу постановлению системы самоуправления на более прочной основе. Местноесамоуправление в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления...»понималось как «самоорганизация граждан для решения непосредственно иличерез избираемые ими органы всех вопросов местного значения». В качествемеханизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органытерриториального общественного самоуправления, а также непосредственные формыдемократии — местные референдумы, собрания, сходы граждан.

 Одним из основных принципов местного самоуправленияопределялось сочетание местных и государственных интересов в деятельностиСоветов. Закрепление в Законе требования осуществлять местное самоуправление,исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальныхединиц, вело к разграничению функций между различными уровнями местных Советов.Законом предусматривалось, что местные Советы различных уровней вправе повзаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия вобласти социального и экономического развития территории с учетом местныхдемографических, экономических условий и национальных особенностей. Сельскимнаселенным пунктам, поселкам и городам в целях наиболее эффективногоосуществления своих интересов предоставлено было право объединяться вассоциации.

 За короткий период союзным законодателем былопроведено достаточно последовательное изменение всего союзного законодательстваи нормативной правовой базы: 14 июля 1990 г. Совет Министров СССР принялпостановление «Об изменении и признании утратившими силу решенийПравительства СССР в связи с принятием Закона СССР „Об общих началахместного самоуправления и местного хозяйства в СССР“, 5 марта 1991 г.Верховным Советом СССР принят Закон „Об изменении и признании утратившимисилу законодательных актов СССР в связи с принятием Закона СССР “Об общихначалах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Принимаемоесоюзным парламентом новое законодательство о собственности, земле, аренде,кооперации изменяло характер отношений местных органов власти сгосударственными предприятиями, кооперативами, гражданами. Максимальноиспользовать территориальные ресурсы, предоставить широкую региональнуюсамостоятельность, повысить ответственность местных Советов за положение дел насоответствующей территории, заинтересовать их в развитии местного хозяйства ииспользовании коммунальной (муниципальной) собственности — на это ориентировалинормативно-правовые акты, принятые в 1989-1990 годах.

 Процесс формирования законодательной базы местногосамоуправления в 1990-1991 годах пошел и на уровне союзных республик, особенноинтенсивно и противоречиво он проходил в Российской Федерации. Обусловили этодве тенденции тогдашнего российского руководства: понимание закономерности инеобходимости формирования самоуправленческих начал в управлении на местах иборьба с союзным руководством за право централизованного руководства своейтерриторией. Определенным отражением этих тенденций стал принятый 10 октября1990 г. Закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народныхдепутатов в условиях перехода к рыночным отношениям», несколькорасширивший круг полномочий местных органов власти, но фактическивосстановивший их вертикальную подчиненность как по линии исполнительныхорганов (исполкомов), так и по линии самих Советов.

 Российскому законодателю понадобилось более года,чтобы 24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР«Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местногосамоуправления». Вслед за этим принимается Закон РСФСР «О местномсамоуправлении в РСФСР», менее демократичный, чем союзный закон, но болееточно отражающий реальное состояние дел в области самоуправления. К егодостоинствам можно отнести большую практическую применимость и возможностьиспользования напрямую, без дополнительных нормативных актов, что позволилоболее четко структурировать систему органов местного самоуправления. Это ужебыла другая, противоположная союзной, модель организации местногосамоуправления, но и она могла быть вполне работоспособной.

 Однако ситуация с разработкой нового законодательствасложилась таким образом, что наряду с новыми законами, прогрессивными по своейсути, действовали и старые, либо новые, но разработанные на основе иныхконцепций. Так, одновременно с Законом РСФСР «О местном самоуправлении вРСФСР», действовали законодательные акты в областиадминистративно-территориального устройства, бюджетного процесса, значительнонарушающие права местного самоуправления. Принятый осенью того же года ЗаконРСФСР «О краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой (областной)администрации» практически сдублировал круг полномочий и компетенциюСоветов, определенную в Законе РСФСР «О местном самоуправлении вРСФСР».

 Попытка законодательно закрепить финансовуюсамостоятельность местного самоуправления в принятом Верховным Советом РСФСР 15апреля 1993 г. Законе «Об основах бюджетных прав и прав по формированию ииспользованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органовгосударственной власти республик в составе Российской Федерации, автономнойобласти, автономных округов, краев, областей, городов Москвы иСанкт-Петербурга, органов местного самоуправления» не увенчалась успехом.Действующий и по сегодняшний день закон практически игнорируется всеми органамивласти.

 Новместе с тем Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления иместного хозяйства» и Закон Российской Федерации «О местномсамоуправлении» сыграли важнейшую роль в развитии начал местногосамоуправления в нашей стране. Они достаточно подробно разработали вопрос офинансово-экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления,ввели понятие муниципальной собственности, определили основные механизмыправовой защиты местного самоуправления.

 Политическаяобстановка в стране к осени 1993 г. разразилась конституционным кризисом. Впериод с сентября-октября 1993 г. и до принятия новой Конституции РоссийскойФедерации нормативная и законодательная база сводилась к ряду Указов ПрезидентаРоссийской Федерации. Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции разрешилоситуацию в пользу местного самоуправления и признало объективную необходимостьего существования и правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

/>/>/>/>/>Часть II. Современное правовоерегулирование

/>/>/>/>/>§1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ГРАЖДАН РОССИИ

оваяКонституция России определила местное самоуправление как одну изсамостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищаяэкономическую основу самоуправления — муниципальную собственность равнымобразом с государственной, частной и иными формами собственности.

 Конституционное право граждан России на осуществлениеместного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решениивопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населениемдля этой цели и конституционным запретом на ограничение прав местногосамоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные принципыорганизации местного самоуправления, установленные в Конституции России,соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартииместного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.).Европейская Хартия определяет местное самоуправление как ПРАВО и действительнуюспособность местных сообществ «контролировать и управлять в рамках законапод свою ответственность и на благо населения значительной частью общественныхдел». Конституцией России право населения, местных сообществ насамоуправление не только признается, но и декларируется его гарантия всемигосударственными органами: как федеральными органами власти, так и органамивласти субъектов Федерации. Это гарантии экономические, юридические,организационные. Реализация полномочий местного самоуправления должнаобеспечиваться достаточными финансовыми ресурсами, наличием муниципальной, втом числе земельной, собственности. Юридические гарантии включают установлениефедеральными законами, законами субъектов Федерации статуса местногосамоуправления, обеспечения обязательности решений органов местногосамоуправления. Организационные и кадровые гарантии включают подготовку нагосударственном уровне муниципальных служащих различных рангов, информационноеобеспечение местного самоуправления.

 Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущностьместного самоуправления, — самостоятельность. Органы местного самоуправления, всоответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой восуществлении этой компетенции и несут за это ответственность.Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституцияне включает органы местного самоуправления в систему органов государственнойвласти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправлениенаходится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимоот государства, как это порой утверждается противниками местногосамоуправления. С точки зрения сохранения единства власти и государственноститакая трактовка безусловно поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции идето самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляютсязаконом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, длясохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местноесамоуправление самостоятельности. Помимо этого в государстве существуют такиеинституты, как государственный контроль за реализацией переданныхгосударственных полномочий, предусмотренный частью 2 статьи 132 КонституцииРоссийской Федерации, прокурорский надзор за законностью в деятельности органови должностных лиц местного самоуправления, и, наконец, судебная власть. И чтоособо важно, пределы самостоятельности местного самоуправления определяютсяналичием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой ирегулируемой правовыми актами органов государственной власти.

 Более того, в целях укрепления и сохранениятерриториальной целостности России как федерации возникает объективнаянеобходимость выведения органов самоуправления из-под диктата органовгосударственной власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы неявляются экономически замкнутыми и самодостаточными образованиями и стремятся к«расширению» связей, укрепляющих «государственность».Поэтому федеральная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии сКонституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создаетопору федеративному государству в решении вопросов, представляющихобщенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всехструктур власти.

 Минуло три года со времени принятия новой КонституцииРоссии. Закрепленные в ней принципы организации местного самоуправления вРоссийской Федерации получают дальнейшее развитие в федеральномзаконодательстве, в конституциях и уставах субъектов Федерации и ихзаконодательстве, что должно обеспечить постепенное реформирование системыгосударственного устройства Российской Федерации на принципах демократии инародовластия. Первым шагом в этом направлении стало принятие в августе 1995года Федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации».

 Разработка проекта закона началась еще в марте 1994года в Министерстве по делам национальностей и региональной политики. В маетого же года была создана объединенная рабочая группа из представителейФедерального Собрания, Администрации Президента Российской Федерации,министерств и ведомств, научных учреждений и общественных организаций, котораяпродолжила работу над проектом. На заседании Правительства Российской Федерации7 июля 1994 года отмечалось: "… Этот закон является одним из базовых инаиболее важных законов в государственно-правовой реформе, начатой с принятиемновой Конституции, так как от него зависит в значительной степени созданиеэффективной системы власти на местном уровне. На сегодня вопрос о системеместного самоуправления не только вопрос об эффективности работы местныхорганов власти, а и вопрос о политической стабильности в стране...".

 22 декабря 1994 г. за подписью Президента РоссийскойФедерации проект закона, разработанный объединенной группой, был внесен вГосударственную Думу.

 Параллельно с подготовкой указанного проекта, рядомдепутатов Комитета под руководством заместителя председателя Комитета И.В.Муравьева на рассмотрение Государственной Думы был внесен проект с аналогичнымназванием. На завершающем этапе подготовки законопроектов появился еще одинпроект группы депутатов (координатор А.А. Долгополов), но самостоятельной ролион не сыграл.

 15 марта 1995 г. все три проекта стали предметомрассмотрения Государственной Думой, которая поддержала в первом чтении проектгруппы депутатов под руководством И.В. Муравьева.

 Выиграв политическое противостояние с президентскимпроектом, депутаты прекрасно понимали все сложности, которые ожидают их проектпри рассмотрении Советом Федерации и подписании Президентом РоссийскойФедерации, поэтому от жесткого противостояния сочли целесообразным перейти к максимальновозможному объединению достоинств обоих проектов. Комитетом ГосударственнойДумы по вопросам местного самоуправления (а дальнейшая работа над проектомсосредоточилась уже непосредственно в самом Комитете) были рассмотрены целыетома предложений и поправок к проекту закона, поступавшие как от ПрезидентаРоссийской Федерации, Правительства, федеральных министерств и ведомств,депутатов Федерального Собрания, органов государственной власти субъектовФедерации, так и от органов и должностных лиц местного самоуправления,общественных организаций, научных институтов, ученых и просто заинтересованныхграждан. Всего при подготовке проекта к второму и третьему чтению было учтеноболее 2400 замечаний и предложений, в том числе около 1000 поправок от 87субъектов законодательной инициативы. Таким образом, итоговый текст закона,принятый Государственной Думой, можно с полным основанием считать результатомпервого опыта реальной совместной законодательной работы Государственной Думы исубъектов Российской Федерации.

 Перед окончательным рассмотрением законопроекта вГосударственную Думу поступили обращения законодательных органов Владимирской,Вологодской, Ивановской, Иркутской, Костромской, Ленинградской, Свердловской,Тверской, Ярославской областей, других субъектов Российской Федерации онеобходимости скорейшего принятия федерального закона по вопросам установленияобщих принципов организации местного самоуправления.

 Государственная Дума трижды (!) с поразительнымединодушием принимала Федеральный закон «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации»: в июне — для внесения вСовет Федерации, в июле — в редакции согласительной комиссии с СоветомФедерации, в августе, на внеочередном заседании — преодолев квалифицированнымбольшинством «вето» Совета Федерации. Совет Федерации дважды отклонилзакон: сначала — по несогласию с отдельными положениями, с созданиемсогласительной комиссии; а после успешной работы собственной согласительнойкомиссии, единогласно одобрившей согласованный вариант закона, — отклонилполностью. Однако 28 августа 1995 г. Президент подписал закон, направленный емуГосударственной Думой после преодоления «вето» Совета Федерации.

 Столь длительный путь от проекта до Законаобъясняется очень жестким противостоянием сторонников и противников местногосамоуправления как в субъектах Федерации, так и в Правительстве, СоветеФедерации, Администрации Президента.

 С 1 сентября 1995г. (дата опубликования в«Российской газете») Федеральный закон «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» вступил вдействие.

 Основная задача, решаемая данным законом, — обеспечение САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (главное для закона слово!) местногосамоуправления, гарантированной Конституцией Российской Федерации. Этодостигается через:

 право на самостоятельность населения в формированииорганов местного самоуправления для решения своих повседневных проблем(вопросов местного значения) и самостоятельность этих органов отгосударственной структуры управления (системы органов государственной власти),реализующей, как правило, интересы государства «вообще» — то естьориентирование органов местного самоуправления прежде всего на интересынаселения, их избравшего;

 способность органов местного самоуправления решатьпроблемы избравшего их населения (законодательное наделение необходимой дляэтого неотъемлемой компетенцией и соответствующими правовыми гарантиями);

 возможность населения и его органов местногосамоуправления реально решать свои проблемы, — то есть наличие у местногосамоуправления финансово-экономической базы и права самостоятельно еюраспоряжаться.

 Таким образом, Федеральный закон " Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" — это не только и не столько закон о самостоятельности местной власти (хотя это,безусловно, важнейшее условие), это закон о реальных механизмах осуществлениянародовластия в России. Он устанавливает порядок реализации прав граждан наместное самоуправление, предоставляет населению широкую свободу в выборе формего осуществления, определения структуры органов местного самоуправления. Взаконе четко разграничены полномочия органов местного самоуправления и органовгосударственной власти и установлены обязательные прямые выборы населениеморганов местного самоуправления.

 Из текста закона следуют три направления реализацииего положений:

1.   создание законодательной инормативной базы местного самоуправления;

2.   создание организационных структурместного самоуправления;

3.    проведение разграниченияполномочий, финансов и собственности (включая землю) между органамигосударственной власти и органами местного самоуправления.

 Эти направления должны реализовываться (в рамках ихкомпетенции):

 на федеральном уровне — органами государственнойвласти Российской Федерации;

 на уровне субъекта Федерации — органамигосударственной власти соответствующего субъекта Федерации;

 на уровне местного самоуправления — населениеммуниципальных образований и созданными им органами местного самоуправления

 Но прописать все в деталях Федеральный закон неможет, да и не должен, так как Конституция Российской Федерациипредусматривает, что установление общих принципов организации местногосамоуправления, развивающих конституционные положения о местном самоуправлении,относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Ряднаиболее крупных «блоков» вопросов должны быть разрешены вфедеральном законодательстве — это прежде всего вопросы, которые труднорешаются на уровне области, республики: собственность, земля, финансы,урегулирование конфликтов между местным самоуправлением и органамигосударственной власти субъекта Российской Федерации (первый шаг в этомнаправлении сделан законодателем в новом Гражданском Кодексе, где впервыесубъектом гражданских отношений наряду с Российской Федерацией и субъектамиФедерации выступают и муниципальные образования).

 Основная же масса организационных вопросов должнаопределяться законодательством субъектов Российской Федерации и уставами самихмуниципальных образований, так как при осуществлении местного самоуправленияособенно велика роль местных условий и традиций. В организации местногосамоуправления в субъектах Российской Федерации не должно быть единообразия.Задача законодателя заключается в том, чтобы при необходимом многообразии иучете местных традиций в законодательстве субъектов Российской Федерации недопустить прямого или косвенного ограничения прав населения на самостоятельноеосуществление местного самоуправления, закрепленное в Конституции РоссийскойФедерации.

/>/>/>/>/>§2. ОПЯТЬ В СЕРЕДИНЕ ПУТИ

 началу1997 года реформа местной власти постепенно приблизилась ко второму своемуэтапу: Федеральный закон «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» не только должен получить своеразвитие в соответствующем законодательстве регионов, но и быть принят «кисполнению» единой системой государственных органов исполнительной властив Российской Федерации, которую согласно части 2 статьи 77 КонституцииРоссийской Федерации образуют федеральные органы исполнительной власти и органыисполнительной власти субъектов Федерации.

 Понятно, что реализация федерального закона впрямуюзависит от того, как будет задействована государством эта система, от отношенияк реформе конкретных государственных чиновников (министров, губернаторов,прокуроров и т.п.), от их заинтересованности в результатах реформы. Посколькугосударство приняло на себя обязанность гарантировать местное самоуправлениеграждан, закрепив это обязательство в статье 12 Конституции Российской Федерации,структуры и должностные лица государственной власти просто не имеют праваруководствоваться категориями типа: «народ не дозрел», «обществоне готово», «преждевременно».

 Так должно быть в нормально организованномгосударстве. Не так в России… Государственной власти, принявшейзаконодательное решение о необходимости каких-либо действий, приходитсяпреодолевать сопротивление не столько политической оппозиции, сколькоисполнительного аппарата, содержащегося из государственной казны именно в целяхреализации государственной политики! Но, желая реально что-то изменить клучшему в устройстве российского государства и жизни в нем, не учитыватьсегодняшнюю российскую «специфику» управления просто опасно.

 Любая реформа в государстве должна иметь свою четкообозначенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования,определение общественно-правовых механизмов и социальных групп,заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмамивоспользоваться.

 Говоря о реформе местного самоуправления, а болееточно — о реформировании местной власти на принципах самоуправления, необходимоотметить отсутствие какого-либо «общественного договора»,нормативного документа на федеральном уровне, определяющего все перечисленныеэлементы осмысленного реформирования. Соответствующие статьи Конституции Россиив лучшем случае могут рассматриваться как некая конечная цель, декларация«о намерениях» государственной власти и «правах» населенияв этой области. Программа государственной поддержки местного самоуправления,несмотря на ее большую значимость, также является скорее предварительнымиобязательствами федерального уровня государственной власти, чем стратегиейреформы. В связи с отсутствием концепции реформы, деятельность время от временивозникающих на федеральном уровне структур по реформе местного самоуправлениябыла совершенно не скоординирована, фрагментарна и часто противоречива.

 Кроме того, длительная, более полутора лет, борьба зазаконодательное закрепление конституционных принципов местного самоуправления,завершившаяся вступлением в действие Федерального закона «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,выявила три основные категории государственных структур и чиновников,объединенных неприятием не тех или иных моделей организации, а именно самихпринципов местного самоуправления.

 Группа первая: чиновники среднего уровня рядафедеральных министерств и ведомств — прежде всего тех, в принципах работы ивзаимодействия с регионами которых предполагаются в ходе реформы кардинальныеизменения (Минфин, Минэкономики и т. п.).

 Их позиция, публично не афишируемая, выражается в«тихом» саботировании, затягивании подготовки необходимой дляреализации закона нормативной базы, проведении иных принципов финансово-экономическоговзаимодействия органов государственной власти с местным самоуправлением черезмногочисленные проекты разрабатываемых ими других законов (налоговый кодекс ит. п.).

 Наибольшую сложность противодействие этой группысоставляет на этапе разработки нормативных документов, направленных нареализацию соответствующих федеральных законов через компетенцию их министерстви ведомств.

 Меры нейтрализации сопротивления данной группы приналичии политической воли власти сколь традиционны, столь и эффективны — «власть употребить». Планы мероприятий, сроки исполнения,ответственные должностные лица, контроль за исполнением с последующимиадминистративными санкциями — человечество не придумало ничего болееоригинального для того, чтобы заставить механизм бюрократии вертеться в целяхреализации политических решений.

 Группа вторая: руководители органов государственнойвласти (и прежде всего — исполнительных) ряда субъектов Федерации.

 Это, пожалуй, главная и самая сильная группа. Воснове ее сопротивления лежит не просто желание сохранения определенного объемавластных полномочий, но, что гораздо существеннее, реальное обладание ираспоряжение собственностью, то есть самый сильный стимул сопротивления — экономический интерес.

 Этому способствует сегодняшняя почти полная утратафедеральным уровнем какого-либо значимого как административного, так иэкономического контроля за распоряжением государственной собственностью иресурсами в субъектах Федерации, не говоря уже о влиянии на политическиепроцессы в регионах.

 На анализе и методах «прохождения» этогослоя сопротивления необходимо остановиться отдельно и более подробно.

 И, наконец, группа третья: многие назначенные главыместных администраций, предпочитающие в сегодняшних экономических условияхотносительную несвободу подчинения одному «хозяину»,самостоятельности, чреватой ответственностью перед населением.

 В связи с тем, что в течение 1995-1996 годов вподавляющем большинстве субъектов Российской Федерации практически завершеноформирование избранных населением органов и должностных лиц местногосамоуправления, значение «сопротивляемости» этой группы резкоуменьшается, сохраняясь лишь в тех региональных «заповедниках», гдеусловия сосуществования с федеральным центром позволяют местным правителямсохранять еще какое-то время систему «доперестроечных» общественных,экономических и административных отношений, фактически выводя свои«суверенные» территории из правового поля Российской Конституции.

 Уже сентябрьские (1995 года) муниципальные выборы ворганы местного самоуправления в Волгограде показали со всей очевидностью — население осознает значимость выборов органов местного самоуправления.Особенно, если оно имеет представление, кого именно и для исполнения какихименно функций в местной жизни оно избирает.

 Именно отсутствие таких четких представлений ополномочиях выборных органов местного самоуправления и интуитивное осознание ихчисто декоративной роли было, на мой взгляд, основной причиной так широкоразрекламированной повсеместной «усталости от демократии» в 1993-1994годах.

 То, что низкая избирательная активность была непоказателем «социального самочувствия», гражданской незрелости, ареакцией населения на предлагаемые заведомо формальные правила игры вдемократию, подтверждают такие исключения из общего правила этого периода, каквыборы органов и глав местного самоуправления, проведенные в Карелии, Удмуртии,Мордовии, Иркутской, Калужской и Тамбовской областях. Избирательная активностьнаселения на местных выборах, проводившихся в этих регионах в 1994 году,значительно превышала среднероссийскую, так как население участвовало в прямыхвыборах ГЛАВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

 Череда муниципальных выборов 1996 годапродемонстрировала сохранение тенденции к устойчиво высокой заинтересованностинаселения в местных выборах.

 Именно депутаты представительных органов и главыместного самоуправления, прежде всего мэры крупных городов, прошедшие прямыевыборы населением — Петрозаводска (Сергей Катанандов), Ижевска (АнатолийСалтыков), Иркутска (Борис Говорин), Тамбова (Валерий Коваль), Самары (ОлегСысуев), Волгограда (Юрий Чехов), Владимира (Игорь Шамов), Воронежа (АлександрЦапин), Екатеринбурга (Аркадий Чернецкий), Костромы (Борис Коробов), Липецка(Анатолий Савенков), Нижнего Новгорода (Иван Скляров), Омска (ВалерийРощупкин), Ярославля (Виктор Волончунас), Пскова (Александр Прокофьев), ВеликихЛук (Алексей Мигров), Ставрополя (Михаил Кузьмин), Череповца (Вячеслав Позгалев- ныне губернатор Вологодской области), Кемерово (Владимир Михайлов), Рыбинска(Валерий Рубцов), Углича (Элеонора Шереметьева), Тюмени (Степан Киричук), Белгорода(Георгий Голиков), Новосибирска (Виктор Толоконский) и многих другихмуниципальных образований и составили тот основной костяк самостоятельныхмуниципальных политиков, на который федеральная власть может опираться припроведении следующего этапа реформы местного самоуправления.

 Нельзя сказать, чтобы процесс самостоятельныхмуниципальных выборов проходит всегда гладко (так, приобрели широкуюизвестность длительные конфликты по поводу муниципальных выборов в Обнинске(Калужская область), Снежинске (Челябинская область), Самаре, Новокузнецке(Кемеровская область), однако население, казалось бы утомленное чередой«больших» выборов, продолжает принимать активное участие в формированиимуниципальных органов.

 С завершением процесса выборов органов местногосамоуправления в политической жизни страны неизбежно и закономерно появляетсяновая группа носителей экономических, а значит, и политических интересов — местных политиков, должностных лиц и служащих органов местного самоуправления,связанных самой сутью своего существования и деятельности с ответственностьюперед избравшим их населением муниципальных образований, а значит, и синтересами этого населения.

 Практически можно говорить о завершении формированияширокого слоя муниципальных деятелей, в силу принципов самого своегосуществования вынужденных добиваться обеспечения условий эффективности своейдеятельности, а значит, и способных формулировать совместный муниципальныйинтерес как на региональном, так и на федеральном уровнях.

 Таким образом, на муниципальном уровне появляетсямощнейшая политическая и административная группа поддержки и реализацииреформы, группа, способная осознанно сформулировать перед государствомнеобходимые условия для реализации финансово-экономической самостоятельностиместного самоуправления — сформулировать перед государственной властью«муниципальный заказ».

 В условиях отсутствия какого-либо обобщения опытарешения проблем, ежедневно стоящих перед местными властями, отсутствиягосударственной политики подготовки муниципальных кадров, муниципальная группаи представляющие ее интересы многочисленные общественные организации уже сейчасвынуждены заниматься инициированием научных и аналитических исследований,организацией структур «самообучения», научно-практических конференцийи семинаров по обмену реальным опытом выживания муниципального хозяйства всегодняшних условиях.

 Плодотворность этой работы обеспечивается теснымвзаимодействием с рядом немногочисленных ученых, сохранивших богатейший опытземского самоуправления дореволюционной России, муниципального управления 20-хгодов периода НЭПа, когда существовала великолепная российская школа такназываемых «муниципалов» во главе с профессором Л.А. Велиховым(последние труды Велихова и его учеников о науке управления поселениями былиопубликованы в 26-28-х годах; потом страна вернулась к жесткой централизации,пропали эти, как говорили тогда, «лженаучные» книги, а за ними и самиавторы). Наличие такого исторического опыта только подтверждает закономерностьпроисходящих в муниципальной области процессов, их объективную необходимость.Несомненно, что общественное значение и влияние муниципальных политиков будетвозрастать по мере укрепления местного самоуправления и самостоятельностиместной власти. Именно сегодняшние руководители органов местногосамоуправления, получившие бесценный опыт выборных битв и ежедневной рутиннойборьбы с «вышестоящим администрированием», знание реальных житейскихнужд населения, умение кропотливо решать проблемы муниципального хозяйства иуправления без политизированных заклинаний, и составят в ближайшее времякадровую базу управления страной, сменят воспитанных прежней политическойсистемой администраторов. Подтверждением этой тенденции можно считатьназначение в марте 1997 года мэра Самары Олега Сысуева вице-премьеромПравительства России и последние победы мэров Ивана Склярова и Бориса Говоринана губернаторских выборах в Нижегородской и Иркутской областях.

 Можно с уверенностью утверждать, что успешный ходреформы местной власти на принципах самоуправления вряд ли был бы возможен безмноголетней активной деятельности разного рода ассоциаций органов местногосамоуправления, таких как Ассоциация городов Северо-Запада, Ассоциация сибирскихи дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России, Союза Российских городови Союза малых городов России и др. В недалеком будущем можно прогнозировать,кроме того, создание на базе существующих всероссийских союзов и профильныхассоциаций (Ассоциации наукоградов, Ассоциации закрытых городов, Ассоциацииисторических городов и т.п.) Конгресса местных властей по типу аналогичныхевропейских организаций, хотя этому сильно мешают возросшие личностные амбицииряда руководителей муниципальных ассоциаций.

 Все же необходимо признать, что практическиерезультаты, достигнутые в последние два года в области реформы местногосамоуправления, явились следствием в том числе и работы этих объединений, ихпостоянного сотрудничества, а иногда и давления на органы власти, участияпредставителей объединений в работе Конституционного Совещания, во всех рабочихгруппах по подготовке законопроекта, подготовки в среде объединений кандидатовв депутаты, кадров для органов государственной власти и управления. Реальнымрезультатом их лоббистской деятельности явилось проведение 17 марта 1995 г. вКремле Всероссийского Совещания по проблемам местного самоуправления, накотором было принято решение о создании Совета по реформе местногосамоуправления при Президенте РФ — органа, призванного координироватьдеятельность государственных структур по реализации положений Конституции РФ оместном самоуправлении.

 Реформа местного самоуправления постепенно переходитв новый этап, когда наиболее важным, т.е. определяющим темп движения по путиреформирования местных органов власти, является завершение формированиясобственной компетенции местного самоуправления и финансово-экономической базыместного самоуправления (прежде всего — за счет разграничения с субъектамиФедерации).

 В связи с изменением задач на новом этапе реформынеизбежно и изменение принципов деятельности и формирования Совета по местномусамоуправлению при Президенте России.

 Преобладающее участие в работе Совета на первом этапепредставителей федеральных органов государственной власти — «госчиновников» было неизбежно продиктовано необходимостью поддержкиразличными федеральными органами власти и ведомствами процесса законодательногообеспечения реформы, и, прежде всего, ее организационного этапа. В процессобсуждения первоочередных проблем проведения реформы, таким образом,«втягивались» руководители федеральных структур, участвующих всогласовании готовившихся федеральных законопроектов, а также членыГосударственной Думы и Совета Федерации, способные лоббировать идею реформы вФедеральном Собрании (таким образом, формировалась «федеральнаягруппа» поддержки реформы местного самоуправления). При этом треть составаСовета была все-таки представлена муниципальными деятелями, прошедшими выборынаселением.

 Ясно, что для 1995 года, когда был создан Совет,соотношение: треть — федеральные должностные лица, треть — избранныеруководители субъектов и члены Федерального Собрания, и треть – выборныемуниципальные деятели, наиболее объективно представляло расклад сил и интересовмежду уровнями власти при проведении реформы местного самоуправления.

 Как уже говорилось, в результате первого этапареформы практически сформировался слой муниципальных деятелей, в силу принциповсвоего существования вынужденный добиваться обеспечения условий эффективностисвоей деятельности, а значит, и способный формулировать совместныймуниципальный интерес как на региональном, так и на федеральном уровнях. Всвязи с этим неизбежно изменение и принципов формирования, и административногостатуса Совета по местному самоуправлению, то есть прежде всего расширенное (додвух третей) представительство муниципального уровня и обеспечение обозначеннойв Послании Президента Российской Федерации на 1997 год функции координации иконтроля за ходом реформы местного самоуправления.

 Создание такого мощного координационного центра какСовет по местному самоуправлению в Российской Федерации, наряду с сильнойединой общероссийской общественной структурой, лоббирующей как политические,так и экономические интересы муниципальных образований, и позволит обеспечить вближайшее время наиболее полный и эффективный учет муниципальных интересов нафедеральном уровне власти.

/>/>/>/>/>§3. ЗАДАЧИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

ак отмечалось в ПосланииПрезидента Российской Федерации Федеральному Собранию «Порядок во власти — порядок в стране» (1997 г.), важнейшее влияние на развитие и укреплениеновой государственности России в предстоящие годы будут оказывать процессы,связанные с реформой местного самоуправления. От ее успешного проведения вомногом будет зависеть эффективное функционирование всех уровней и структурвласти в Российской Федерации.

 До недавнего времени положение осложнялось тем, чтопри сформировавшемся за последние годы мощном слое муниципальных политиков ируководителей (мэры, главы местного самоуправления, депутаты муниципальныхсоветов и др.) практически отсутствовала единая государственная политика икоординация работы всех ветвей власти по становлению местного самоуправления,решению его экономических и социальных проблем.

 В этой ситуации особое значение приобретаетконсолидирующая роль Президента Российской Федерации как гарантаконституционных прав граждан Российской Федерации. В целях осуществления болееэффективного взаимодействия Президента Российской Федерации и федеральныхорганов государственной власти с вновь избранными органами местногосамоуправления назрела необходимость усиления активности политики ПрезидентаРоссийской Федерации в вопросах развития местного самоуправления, существенноеусиление роли и значения существовавшего с 1995 года Совета при ПрезидентеРоссийской Федерации по местному самоуправлению, для чего было определено, что:

 не менее половины членов Совета должны являтьсявыборными должностными лицами муниципальных образований;

 необходимо предусмотреть организацию при Советепостоянно действующих комиссий по основным

 проблемам реализации реформы местного самоуправления;

 предусмотреть возможность оформления решений Советауказами и распоряжениями Президента Российской Федерации.

 Указ Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997года ?278 «О первоочередных мерах по реализации Послания ПрезидентаРоссийской Федерации Федеральному Собранию „Порядок во власти -

порядок в стране“ в целях согласованногопроведения реформы местного самоуправления предусматривал необходимостьсоздания на федеральном уровне координационного центра по делам местногосамоуправления, а также поручал Правительству Российской Федерации совместно сАдминистрацией Президента представить Президенту предложения о разработкесистемы правовых, финансовых и организационных мер, направленных на реализациюреформы местного самоуправления.

 В соответствии с Посланием Президента РФ на ближайшиедва года задачами государственной политики в области местного самоуправленияявляются:

 завершение формирования правовой базы, обеспечивающейстановление и развитие местного

 самоуправления;

 создание необходимых условий для формированияфинансово-экономической основы местного

 самоуправления;

 продолжение осуществления мер по государственнойподдержке местного самоуправления.

 Учитывая многоплановость этих задач, необходимыследующие меры по указанным направлениям реформы.

 Правовые меры должны быть направлены прежде всего назавершение формирования федерального законодательства, создающего правовыеосновы финансово-хозяйственной самостоятельности местного самоуправления.

 В настоящее время эта задача может быть решена путемдоработки проектов федеральных законов о Налоговом и Бюджетном кодексах,»О финансовых основах местного самоуправления", «Огосударственных минимальных социальных стандартах», законодательногоустановления порядка расчета и компенсации местным бюджетам затрат наосуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий органовгосударственной власти Российской Федерации, дополнительных расходов иутраченных доходов, возникающих в результате решений, принятых федеральнымиорганами государственной власти.

 Поскольку обеспечение финансово-хозяйственнойсамостоятельности местного самоуправления во многом зависит от органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации, необходима активнаяпомощь им со стороны федеральных органов государственной власти. Учитываянедостаточное обеспечение органов местного самоуправления кадрами, имеющимиопыт серьезной нормотворческой деятельности, эта помощь может оказываться путемразработки модельных проектов нормативных правовых актов местногосамоуправления по вопросам финансово-хозяйственной деятельности.

 Финансовые меры должны предусматривать создание условийдля обеспечения экономической, и прежде всего — финансовой самостоятельностимуниципальной власти в целях наиболее полного решения вопросов местногозначения. Под этим надо понимать не только создание правовых условий такойсамостоятельности, о чем говорилось выше, но и создание реальных практическихмеханизмов финансирования государством отдельных государственных полномочий,осуществляемых органами местного самоуправления, а также компенсации увеличениярасходов или уменьшения доходов органов местного самоуправления в результатереализации решений, принятых органами государственной власти.

 Кроме того, помимо создания правовой основы местныхфинансов и прямого финансирования к финансовым мерам необходимо отнестисовершенствование практики межбюджетных отношений между федеральным и местнымибюджетами, то есть практическую реализацию бюджетного законодательства повопросам межбюджетных отношений.

 Имеет смысл проработать также вопрос о созданииусловий для возможности кредитования муниципальных образований с помощьюкредитно-финансовых учреждений, к примеру, созданием государственного банкамуниципального кредита. Такой опыт в дореволюционной России существовал и былуспешным (Касса земского и городского кредита, реорганизованная ВременнымПравительством в Государственный Банк земского и городского кредита).

 Нельзя обойти такой важнейший источникфинансово-экономической самостоятельности

муниципальных образований, каковым являетсямуниципальная собственность на землю, гарантированная Конституцией РоссийскойФедерации. Необходимо в кратчайший срок разработать и соответствующим образомутвердить порядок отнесения земельных участков к муниципальной собственности,для того, чтобы вывести органы местного самоуправления из той противоречивойправовой ситуации, в которой они порой оказываются, пытаясь реализовать этосвое конституционное право.

 В организационной сфере выделяются два круга проблем.Первый связан с созданием системы взаимодействия федеральных органовгосударственной власти с органами местного самоуправления. Такое взаимодействиекрайне необходимо прежде всего самой государственной власти, ПравительствуРоссийской Федерации в свете начинающихся жилищно-коммунальной, бюджетной,налоговой и социальной реформ, без активнейшего участия в проведении которыхорганов местного самоуправления, муниципальных деятелей эта сложнейшая задачаобречена на провал.

 Второй круг проблем — совершенствование организацииместного самоуправления, в том числе методическое обеспечение органов местногосамоуправления по вопросам структурной организации управления муниципальнымхозяйством и местными финансами, а также подготовка муниципальных кадров. Этазадача может быть решена созданием системы непрерывного обучения муниципальныхслужащих. В связи с этим предстоит реализация перспективной Федеральнойпрограммы государственной поддержки местного самоуправления.

 С целью создания мощного координационного центра поделам местного самоуправления был принят Указ Президента Российской Федерацииот 29 мая 1997 года? 531, предусматривающий образование на базе Совета приПрезиденте РФ по местному самоуправлению (являвшегося номинальным совещательныморганом) Совета по местному самоуправлению Российской Федерации. В целяхобеспечения эффективной деятельности Совета Президент Российской Федерациилично возглавил работу Совета по местному самоуправлению, утвердив этим жеУказом Положение о Совете и его состав, с участием ряда руководителейГосударственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания, ПравительстваРоссийской Федерации, федеральных министерств и ведомств. Более половинысостава Совета, в соответствии с его Положением — выборные главы муниципальныхобразований.

 На Совет возлагается разработка государственнойполитики в области местного самоуправления, обеспечение взаимодействияфедеральных органов власти, органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации и органов местного самоуправления по ее реализации, решение другихважнейших вопросов развития местного самоуправления, подготовка соответствующихпредложений Президенту Российской Федерации.

 Для осуществления задач, возложенных УказомПрезидента Российской Федерации, Совет имеет право запрашивать и получать вустановленном порядке необходимые материалы от федеральных органов власти,органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления,предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц, а также заслушивать насвоих заседаниях информацию соответствующих должностных лиц.

 Для организации постоянной работы Совет долженобразовать комиссии по основным направлениям своей деятельности. Председателикомиссий избираются Советом только из числа его членов, являющихся выборнымидолжностными лицами местного самоуправления, а в состав комиссий по решениюСовета наряду с членами Совета могут входить и иные лица.

 Кроме того, Совет и образованные им комиссии могутсоздавать постоянные и временные рабочие группы для предварительной подготовкивопросов, которые предполагается рассмотреть на заседаниях Совета, а такжепривлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых испециалистов, в том числе на договорной основе.

 Необходимо подчеркнуть и еще один важный момент:члены Совета имеют право принимать участие в работе федеральных органовисполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации и органов местного самоуправления при рассмотрении ими вопросов,связанных с возложенными на Совет задачами. Это позволит обеспечить широкоеучастие членов Совета в процессах проведения реформы местного самоуправления нетолько в рамках заседаний Совета и его комиссий, позволит рассматривать членовСовета как энергичных сподвижников и организаторов процесса становленияместного самоуправления в Российской Федерации.

 Положение о Совете определяет механизмы организацииего работы. Практика деятельности предыдущего Совета подсказывала, чтонеобходимо не только решение организационных вопросов, но, прежде всего,обеспечение содержательного аспекта деятельности Совета. Это, прежде всего,координация деятельности структурных подразделений в федеральных органахвласти, занимающихся вопросами местного самоуправления, организация подготовкизаконопроектов по вопросам местного самоуправления, постоянная работа сосредствами массовой информации и научной общественностью, координация работы саппаратами обеих палат Федерального Собрания, с ассоциациями и союзами местныхвластей, работа с органами местного самоуправления.

 В связи с этим, для обеспечения деятельности Совета,разработки и реализации политики Президента Российской Федерации в областиместного самоуправления создано Управление Президента Российской Федерации повопросам местного самоуправления.

 Определенные Указом Президента полномочия икомпетенция вновь созданного Совета и его рабочего аппарата поставили данныйкоординационный орган в один ряд с Советом Безопасности и Советом обороныРоссийской Федерации, стали крупной политической акцией, направленной наукрепление российской государственности и стабильности в обществе.

 Первое заседание Совета прошло 10 июня 1997 г. вКремле, под председательством Президента РФ. В повестку дня было включенорассмотрение двух вопросов: Об основных направлениях реформы местногосамоуправления в Российской Федерации (доклад Заместителя ПредседателяПравительства РФ О.Н.Сысуева, представлявшего проект Указа Президента,разработанного Правительством совместно с Администрацией Президента РФ) и Осоздании конгресса муниципальных образований Российской Федерации (доклад главыместного самоуправления — мэра г.Ижевска А.И.Салтыкова).

 По первому вопросу Совет принял решение о внесении вдвухдневный срок доработанного, с учетом состоявшегося на заседании обсуждения,проекта Указа «Об основных направлениях реформы местного самоуправления вРоссийской Федерации» на подпись Президенту РФ. Кроме того, было признаноцелесообразным внесение в кратчайшие сроки на ратификацию в ГосударственнуюДуму Европейской Хартии о местном самоуправлении.

 По второму вопросу Советом было поручено секретарюСовета создать рабочую группу с участием представителей союзов и ассоциациймуниципальных образований для подготовки предложений по основным принципамформирования и деятельности Конгресса муниципальных образований РоссийскойФедерации.

 Логическим продолжением заседания Совета сталопринятие 11 июня 1997 г. Указа Президента Российской Федерации? 568 «Обосновных направлениях реформы местного самоуправления», определившегоразвитие местного самоуправления приоритетным(!) направлением деятельностиПрезидента РФ и

Правительства РФ.

 После серии встреч представителей муниципальныхобразований с целым рядом руководителей Правительства РФ (А.Б.Чубайс,Б.Е.Немцов, О.Н.Сысуев) было принято решение о создании при ПравительствеРоссийской Федерации Совета руководителей муниципальных образований по проведениюсоциально-экономических реформ.

 В соответствии с решением Совета по местномусамоуправлению активизировалась работа по выработке единых подходовсуществующих союзов и ассоциаций местного самоуправления к принципамформирования и деятельности Конгресса муниципальных образований России, чтопозволяет надеяться на создание мощной общенациональной структуры, лоббирующейна государственном уровне интересы местного самоуправления, и являющейся посути неким аналогом Совета Федерации. Речь, по существу, может идти обустановлении статуса Конгресса Указом Президента РФ и определении в нем такихобязательных полномочий, как участие в подготовке федерального бюджета,разработке необходимых законов и социально-экономических программ, впрямуюзатрагивающих интересы муниципальных образований.

 Принципиально важным для дальнейшего развитияместного самоуправления стало принятие федеральных законов «О финансовыхосновах местного самоуправления в РФ» и «Об основах муниципальнойслужбы в РФ».

 Решение всех этих проблем позволяет, на мой взгляд,считать практически выполненными задачи, поставленные перед федеральной властьюв Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 1997 год, и перейти ковторому этапу реформы местного самоуправления — созданию условий его социально-экономическойдееспособности, условий реализации его конституционных полномочий.

/>/>/>/>/>§4. НА СТЫКЕ ИНТЕРЕСОВ

ернемсяк ситуации, складывающейся в ходе реализации реформы местного самоуправления науровне государственной власти субъектов Федерации.

 По практическому формированию полноценного местногосамоуправления как процессу, организуемому и направляемому государством, всесубъекты Федерации делятся примерно на три группы, объединенные отношением ихруководителей не к той или иной системе построения местного самоуправления, а квключению общественного элемента (населения) в систему управления территорией ирешения местных проблем, т.е. к принципу народовластия.

 Первая группа («поддержки»): субъектыФедерации, руководители которых осознают роль самоуправления в стабилизацииполитической и экономической обстановки в регионе и рассматривают эффективнофункционирующую систему самоуправления как опору органов государственной властисубъекта Федерации и их руководства во взаимоотношениях с Центром при однозначномотсутствии сепаратистских устремлений. В таких регионах были организованы ипроведены выборы в органы местного самоуправления (в некоторых — еще в 94-95гг.), в подавляющем большинстве муниципальных образований избраны главыместного самоуправления, идет интенсивная разработка законодательства повопросам обеспечения

организационной и экономической самостоятельностиместного самоуправления.

 Для данных регионов дальнейшая реализацияреформирования местных органов власти представляет предмет согласованияинтересов и разграничения компетенции Федерации, ее субъекта и муниципальныхобразований на его территории.

 Ко второй группе («пассивногосопротивления») можно отнести большинство субъектов Федерации,руководители которых прагматично движутся «в русле общей политики»,не поспешая, но и не демонстрируя «особой» позиции. В таких регионах,как правило, до конца 1996 года проведены выборы органов местного самоуправления.Разработка законодательства ограничивается закреплением статуса органовгосударственной власти и условиями формирования органов местного самоуправления,регламентация же вопросов обеспечения деятельности органов местногосамоуправления откладывается под предлогом неготовности федеральногозаконодательства.

 При проведении второго, «экономического»этапа, особенно болезненно воспринимаемого государственной властью данныхсубъектов Федерации, федеральная власть уже может опираться на практическисформированный на первом этапе реформы слой муниципальных деятелей, используяметоды давления: как «сверху» — через стимулирование и координациюдеятельности субъектных законодателей в целях создания единого правового полядля деятельности местного самоуправления; так и «снизу» — черезучастие органов местного самоуправления в формировании законодательных ипредставительных структур на уровне субъекта Федерации, а также лоббированиепрактических интересов муниципалитетов в исполнительных органах государственнойвласти.

 Ну и, наконец, третью группу («активногосопротивления») составляют субъекты Федерации, руководители которыхдекларируют и осуществляют «особый путь» под прикрытиемпсевдонациональной или псевдореформаторской риторики. В этих регионах, какправило, понадобилось не менее года, чтобы избрать правомочные законодательныеорганы государственной власти, так и не сумевшие обрести политическуюсамостоятельность. В связи с этим законодательная база, как правило,противоречит федеральному законодательству либо не разработана, представительныеорганы местного самоуправления избраны частично, либо не избраны, местныеорганы власти составляют единую систему исполнительной власти и не могутявляться опорой федерального центра в проведении реформы.

 Руководители таких регионов, конечно, за реформы и задемократию, но… «поэтапную», «с учетом национальныхтрадиций», иначе — «раздрай по вертикали», «эскалациясепаратистских настроений». Наиболее типична легальная аргументация:"… делегирование полномочий местному самоуправлению должно идти поэтапно:вначале субъекту Федерации, а затем уж… на места", «субъект (читай- руководитель) сам вправе определять степень готовности населения к самоуправлению».

 Субъекты Федерации этой группы, кроме позициируководителей, объединяет также сходное геостратегическое положение: какправило, богатые сырьевые или финансово-экономические ресурсы при политических(повышенный статус самостоятельности) или географических (пригранич-ноеположение, отдаленность от Центра) возможностях самостоятельной их реализации.Где-то выборы не назначались, а где-то раз за разом «из-за неявкиизбирателей» проваливались. Влияние на внутриполитические процессы врегионе реальной позиции первого лица в таких условиях огромно, если неопределяюще.

 И именно руководители этих регионов, «с учетомимеющегося опыта», наиболее последовательно и непримиримо критикуют какФедеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации», так и конституционные принципы местногосамоуправления.

 Вряд ли это можно назвать укреплением демократии, даи государственности тоже.

 Такая ситуация ставит вопрос для федеральной власти.Должно ли местное самоуправление формироваться по единым общероссийскимпринципам (принципам, а не моделям!) — и объективно сдерживать сепаратистскиеамбиции региональных вождей, цементировать государственность в условиях неоформившегося, не устоявшегося федерализма. Или, при откровенном игнорированиифедерального закона и свободном трактовании соответствующих положенийКонституции России, организация местной власти в таких сверхсамостоятельных регионахбудет строиться по своим правилам, под своих властителей, то естьспособствовать усилению «регионализа-ции» в интересах узкихадминистративно-экономических «элит», в ущерб как общегосударственныминтересам, так и интересам населения этих регионов.

 Каковы возможные рычаги воздействия государственнойвласти Российской Федерации по преодолению такого правового сепаратизма,выражающегося в фактическом ограничении части населения Российской Федерации впользовании полным объемом гражданских прав и свобод, гарантированныхКонституцией России?

 Прежде всего — скорейшая разработка и принятие нафедеральном уровне правового механизма, обеспечивающего соответствие«субъектного» законодательства Конституции Российской Федерации ифедеральному законодательству. И тут сложность, может быть, не в самоммеханизме, а, скорее, в том, как его «встроить» в действующуюКонституцию, в сложную систему правовых взаимоотношений федерального центра исубъектов Федерации.

 Федеральный закон «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации»предусматривает ответственность органов местного самоуправления как переднаселением, так и перед государством. Но такая ответственность до сих пор непредусмотрена для органов государственной власти субъектов Федерации!

 Тем не менее существующих государственных институтоввполне достаточно, чтобы обеспечить сохранение деятельности региональныхруководителей исполнительных органов государственной власти в правовых рамках,определяемых существующим федеральным законодательством, — и это скорее ужевопрос к правоохранительным органам, обязанным обеспечивать однообразноеисполнение законов на всей территории государства.

 Наряду с неизбежным использованием вышеперечисленныхправовых механизмов, федеральный центр просто обязан в постоянном и тесномвзаимодействии с вновь избранными руководителями органов государственной властирегионов использовать все имеющиеся в его арсенале методы принуждения иубеждения, чтобы постепенно сглаживать различие в социальном и экономическомуровне обеспечения политических прав и свобод граждан, в том числе и права наосуществление местного самоуправления, — то, что и делает нас гражданамиединого государства.

 Таким образом, одной из главных и политически сложныхзадач второго этапа реформы местного самоуправления, имеющего целью созданиеусловий организационной и экономической самостоятельности местногосамоуправления, выявляется необходимость осмысленных действий федеральногоЦентра по законодательному обеспечению федеральных гарантий формированияэкономической базы местного самоуправления и его правовой защиты, а такжеформированию в регионах группы интересов, обеспечивающих поддержку и проведениереформы на уровне государственной власти субъектов Федерации.

 Огромное значение для успешного решения этих проблемможет и должно оказать усиление роли и влияния на региональном уровнемуниципальной группы, ее участие в формировании субъектного законодательства повопросам местного самоуправления. Понимание необходимости влияния на этот процессдолжно привести к активному участию муниципального уровня в формированиизаконодательных органов власти субъектов Федерации (только в 1997г. прошливыборы законодательных органов в 36 регионах!).

 Возможно использование следующих организационных формтакого участия:

через поддержку на выборах от своих территорийконкретных кандидатов, выступающих носителями

 «муниципального заказа» в целом илоббирования конкретных интересов данной территории;

 через непосредственное участие в выборах и работе законодательногооргана государственной власти

 представителей муниципальной власти, включая инепосредственно глав муниципальных образований;

 наконец, наиболее кардинальная и эффективная формазащиты муниципальных интересов в

 законодательном органе — двухпалатная системаорганизации деятельности регионального парламента

 (вторая палата формируется прямым делегированиемпредставителей муниципальных образований по

 типу Совета Федерации).

 Первый метод понятен и наиболее распространен втехнологии формирования и деятельности любого представительного органа власти,и проблема тут только в своевременном осознании самими муниципальнымиобразованиями и их лидерами необходимости целенаправленного проведения такойполитики, как противовеса избирательным кампаниям политических и коммерческихструктур.

 Второй подход, в силу недостаточной проработанностифедерального и регионального законодательства, вызывает ряд вопросов. В целомряде субъектов Федерации считается само собой разумеющимся, что назначенныеранее главы местных администраций, широко представленные в региональныхпарламентах образца 1993-1996гг., в случае своего избрания главамимуниципальных образований вынуждены будут покинуть стены региональныхпарламентов и не смогут участвовать в следующих выборах.

 Однако правовой анализ по этому вопросу показывает,что действующее федеральное законодательство не содержит запрета наосуществление депутатской деятельности в законодательных (представительных)органах государственной власти субъекта Российской Федерации гражданами,являющимися выборными должностными лицами местного самоуправления.

 Возможные соответствующие ограничения могут бытьпредусмотрены региональными законами (в том числе и по вполне понятному желаниюисполнительной власти избежать законодательного влияния на процессразграничения полномочий и собственности, квалифицированного контроля за своейдеятельностью со стороны профессионально подготовленных представителеймуниципального уровня), но вряд ли это приведет к долговременному желаемомурезультату. Тем более, что в подавляющем большинстве регионов эти вопросы донастоящего времени просто не урегулированы, и принципиально этот вопрос,видимо, будет разрешен в текущем году на уровне федерального законодательства(тут можно ожидать довольно ожесточенных баталий в обеих палатах ФедеральногоСобрания).

 Что же касается внедрения в систему организациигосударственной власти на уровне регионов двухпалатного устройствапредставительной власти, то это наиболее непроработанный, но, на мой взгляд, инаиболее эффективный способ согласования интересов населения, муниципальныхобразований и государственной власти субъектов Федерации. Кроме отечественногоисторического опыта (губернские земские собрания в России формировалисьисключительно путем прямого делегирования представителей уездных земств), естьдостаточно широко распространенная зарубежная практика использования такогопринципа, особенно в государствах с федеративными принципами устройства.Заслуживают внимательного анализа и попытки отработать подобную модель вСвердловской области, ряде других субъектов Российской Федерации. В любомслучае, было бы целесообразно предусмотреть возможность использования принципадвухпалатности в федеральном законе об общих принципах организациипредставительных и исполнительных органов государственной власти субъектовФедерации.

 Необходимо заметить, что задача муниципальной группыв некоторой мере облегчается тем, что объективно в усилении роли муниципальногоуровня при формировании региональных парламентов должны быть заинтересованы всетри уровня власти: муниципальный, региональный и федеральный. Последние крайненуждаются в конструктивности взаимодействия региональных законодателей с исполнительнойвластью и отходе от излишней идеологизации неизбежных противоречий междупредставительной и исполнительной властью. Кроме того, для федеральной властипринципиально важен качественный состав региональных парламентов,обеспечивающий политическую лояльность или хотя бы предсказуемость своегопредседателя, обладающего в качестве члена Совета Федерации полновесным голосомпри решении важнейших вопросов на федеральном уровне.

 Все же, несмотря на то, что на федеральном уровнегосударственной власти остается еще достаточно других нерешенных вопросов, спринятием Федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» и проведением на его основемуниципальных выборов, дальнейшее развитие реформы местного самоуправленияпереместилось на уровень субъектов Российской Федерации, войдя в прямуюзависимость от мудрости и ответственности руководителей органов государственнойвласти субъектов Федерации, от отношения к этому вопросу законодателей врегиональных парламентах.

 Именно активное участие муниципальных политиков вдеятельности региональных парламентов, своевременная подготовка и принятие имикачественного «субъектного» законодательства о местном самоуправленииявляются сейчас показателем готовности и способности государственной имуниципальной власти реализовать прогрессивные положения новой Конституции иФедерального законодательства.

/>/>/>/>/>§5. ПРАВО НА САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ

оворяо реализации конституционного права населения на осуществление местногосамоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса вомногом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов,обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальныхобразований, но и от понимания населением своих прав и возможностей восуществлении местного самоуправления, от способности этими правами грамотновоспользоваться.

 Одним из факторов самостоятельности местногосамоуправления Конституция РФ, а за ней и Федеральный закон «Об общихпринципах организации местного самоуправления в РФ» определяют правонаселения на самостоятельное определение структуры органов местногосамоуправления. На практике это осуществляется самостоятельной разработкойустава муниципального образования, в котором, наряду с другими вопросамиместного значения, указывается структура и порядок формирования органовместного самоуправления данного конкретного муниципального образования (статья8 Федерального закона «Об общих

принципах организации местного самоуправления вРФ»).

 Уже имеющаяся практика подготовки и принятиямуниципальных уставов показывает, что этот, важнейший для последующегоуспешного функционирования муниципального образования, процесс проходитзачастую под воздействием политической или личностной конъюнктуры как органов идолжностных лиц государственной власти региона, так и должностных лиц местногосамоуправления. Проще говоря, во многих случаях право жителей муниципальныхобразований на создание оптимальной, наиболее подходящей для специфическихусловий их проживания, модели местного управления подменяется желанием тех илииных должностных лиц закрепить через правовые механизмы, только ещенарождающиеся в нашем государстве, конъюнктурную, «удобную для себя»систему местного самоуправления.

 Одно из проявлений такой тенденции выражается вразработке на уровне субъекта Федерации так называемых типовых уставовмуниципальных образований.

 Наиболее ярким отражением таких процессов сталаситуация, сложившаяся в Чувашской Республике.

 Государственным Советом Чувашской Республики былразработан и принят типовой устав муниципального образования, отражающийпредставления законодателя о принципах организации местного самоуправления вреспублике. Почти одновременно с этим контрольно-организационным управлениемадминистрации Президента республики был подготовлен альтернативный типовойустав, отражающий позицию по этому вопросу администрации Президента республики.

 Главы районных администраций не особенно скрывали,что на них было оказано определенное давление, с тем, чтобы типовой устав,подготовленный администрацией (кстати, содержащий грубейшие нарушения какфедерального, так и республиканского законодательства) решенияминемногочисленных и управляемых районных «парламентов», обрел статусполноценной «районной конституции». Министерство юстиции республики,закрыв глаза на явные противоречия законодательству, регистрирует такие«продукты» волеизъявления населения, ссылаясь на то, что процедурарегистрации является «формальностью». Госсовет республики обращаетсяв Государственную Думу, к прокурору, в другие федеральные и республиканскиеинстанции… В общем, пошла писать губерния.

 А ведь и процитированноев эпиграфе положение Конституции России и соответствующие нормы Федеральногозакона «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» вовсе не случайно определяют необходимость решенияэтого вопроса в самих муниципальных образованиях, а не на уровне субъектаФедерации. Различие в структуре органов местного самоуправления диктуется нетем, в каком «суверенном» субъекте Российской Федерации находитсяданное муниципальное образование, а характерными особенностями именно самогомуниципального образования — его территорией, численностью населения,географией расположения и многими другими конкретными особенностями.

 На тех общих принципах, которые диктуют необходимостьтой или иной конкретной структуры органов местного самоуправления, исходя изобщемирового опыта решения подобных проблем, и хотелось бы сейчас остановиться.

 I. Общие принципы муниципальной организации

 В соответствии с осуществляемой в стране реформойместного управления на принципах

самоуправления население муниципального образованияполучает право на самостоятельное решение вопросов местного значения.

 Муниципальным образованием действующеезаконодательство определяет любое городское или сельское поселение, несколькопоселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населеннуютерриторию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеетсямуниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местногосамоуправления.

 Такими муниципальными образованиями являются:

 город, район в городе, поселок;

 сельские поселения (село, деревня, станица, хутор);

 район (уезд);

 волость, сельский округ (группа сельских населенныхпунктов с закрепленными за ними территориями),

 сельсовет и другие.

 Конкретные виды муниципальных образованийустанавливаются в соответствии с законами субъектов

РФ с учетом исторических и иных местных традиций (так,в соответствующих законах республик в составе РФ используются национальныеназвания муниципальных образований: кожууны, сумоны, арбаны, улусы и т.п., неменяющие, однако, принципа территориального или поселенческого объединениянаселения).

 Реализация населением конституционного права наместное самоуправление возможна либо непосредственно, либо через создаваемые иморганы местного самоуправления и избираемых должностных лиц.

 Оставляя за непосредственными формами прямоговолеизъявления населения (местный референдум, сход и т.п.) право на принятиерешений по принципиальным, наиболее существенным вопросам местного значения (нанего могут быть вынесены вопросы распоряжения муниципальной собственностью,строительства или приобретения объектов муниципального хозяйства, планы ипрограммы развития муниципального образования), необходимо признать, чторегулярная, повседневная деятельность по осуществлению местного самоуправленияи, в частности, по управлению муниципальным хозяйством, практически невозможнавне системы органов местного самоуправления, наделенных определеннойкомпетенцией, необходимой для осуществления возложенных на них населениемфункций.

 Статья 1 Федерального закона «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» дает следующееопределение органов местного самоуправления:

 «Органы местного самоуправления — выборные идругие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения ине входящие в систему органов государственной власти».

 Органы местного самоуправления решают две группывопросов:

 а) вопросы местного значения,

 б) выполнение отдельных государственных полномочий.

 Основным содержанием деятельности органов местногосамоуправления является решение вопросов местного значения. Фактически ониопределяют функции местного самоуправления, его компетенцию.

 Решение вопросов местного значения населениеосуществляет, как правило, через создаваемые им органы местного самоуправления,путем делегирования этим органам собственных прав, принадлежащей тольконаселению компетенции. Структура таких органов определяется населениемсамостоятельно. (Поскольку органы местного самоуправления являются одним изэлементов организации управления в государстве, государство неизбежно опираетсяна них при решении вопросов государственной политики. Главное в этом вопросе — не допустить, чтобы взаимодействие органов государственной власти и органовместного самоуправления в единых целях не превратилось в диктат «сверху — вниз», в том числе и по вопросам, не нуждающимся в государственномрегулировании.)

 Органы местного самоуправления создаются прежде всегов связи с делегированием им части полномочий населения на решение вопросовместного значения, с одновременным наделением соответствующей достаточнойкомпетенцией.

 Поэтому органы местного самоуправления можноклассифицировать по:

 механизму делегирования полномочий;

 качеству делегированных полномочий;

 количеству делегированных полномочий.

 Классификация по механизму делегирования полномочий

 Конституция России закрепляет только один из многихвозможных принципов классификации: по способу их образования, механизмуделегирования населением своих полномочий.

 «Местное самоуправление осуществляетсягражданами… через выборные и другие органы местного самоуправления»(часть 2 статьи 130 Конституции РФ), причем для выборных органов порядоксоздания определяется в соответствии с законодательством и уставамимуниципальных образований. Порядок создания других органов определяется всоответствии с уставами муниципальных образований.

 Под «другими» тут необходимо пониматьорганы, созданные иным, не выборным, путем (например, сформированные путемделегирования представителей других органов или организаций; созданныесоответствующим решением уполномоченного на то органа или должностного лица ит. д.).

 Принципиальное различие между такими органами состоитв том, что через выборный механизм население напрямую наделяет соответствующиеорганы собственной, принадлежащей только ему компетенцией, позволяющейосуществлять управление муниципальным хозяйством в полном объеме полномочийсобственника. Все остальные, не выборные органы создаются именно дляобеспечения делегированных полномочий и не располагают собственнойкомпетенцией.

 Уставом муниципального образования может бытьпредусмотрено наличие выборного должностного лица — главы муниципальногообразования, возглавляющего деятельность по осуществлению местногосамоуправления на территории муниципального образования, а также должности иныхвыборных должностных лиц местного самоуправления (так, в Псковской областипредусматривается выборная должность шерифа — руководителя муниципальноймилиции, возможны выборы управляющего муниципальным хозяйством, муниципальногоказначея и т. д.).

 Глава муниципального образования и иные выборныедолжностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией порешению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципальногообразования.

 Наряду с выборными должностными лицами в управлениимуниципальным хозяйством, как правило, принимают участие иные должностные лица,назначаемые или утверждаемые в должности компетентным органом или должностным лицоми входящие в категорию муниципальных служащих.

 Классификация по качеству делегируемых полномочий

 Кроме различного механизма делегирования полномочий(создания органов), необходимо классифицировать органы местного самоуправленияпо качеству делегируемых им полномочий. Такая классификация предусматриваетналичие органов местного самоуправления, наделенных представительными,исполнительными и контрольными полномочиями по решению вопросов местногозначения. При этом представительные и контрольные полномочия делегируются, какправило, одному органу (представительному), но население может создать иотдельный, специальный орган, наделенный контрольными полномочиями (контрольныйкомитет, счетная палата и т. п.).

 Обязательным выборным органом, обладающим правомпредставлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующиена территории муниципального образования, является представительный органместного самоуправления, состоящий из депутатов, избираемых на основе всеобщегои прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии сфедеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

 Местное самоуправление — власть, наиболееприближенная к населению. Близость определяется не столько ее местом виерархической лестнице, сколько теми функциями, которые она выполняет.Занимаясь вопросами местного значения, она должна решать их в интересахнаселения. Поэтому муниципальное управление предусматривает обязательноеналичие представительных органов местного самоуправления, за исключениемслучаев, когда их функции может выполнять сход.

 Закон определяет исключительное ведениепредставительных органов:

 1.принятие общеобязательных правил по предметамведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципальногообразования;

 2.утверждение местного бюджета и отчета о егоисполнении;

 3.принятие планов и программ развития муниципальногообразования, утверждение отчетов об их исполнении;

 4.установление местных налогов и сборов;

 5.установление порядка управления и распоряжениямуниципальной собственностью;

 6.контроль за деятельностью органов местногосамоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренныхуставами муниципальных образований (часть 2 статьи 15 Федерального закона«Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации»).

 К полномочиям представительных органов местногосамоуправления необходимо отнести и сформулированное Л. А. Велиховым правоиздания обязательных постановлений. По его определению, «главное отличиемуниципального закона (обязательного постановления) от законов государственныхсостоит в том, что первый имеет силу только для территории муниципальногообразования и относится лишь к вопросам местного значения, предметам муниципальногохозяйства и благоустройства».

 Виды нормативных актов, которые имеют право приниматьорганы местного самоуправления, перечисляются в уставе муниципальногообразования и в законах субъектов РФ. Обычно к ним относят: решения ипостановления выборного органа или главы муниципального образования — повопросам осуществления местного самоуправления; распоряжения и приказы — повопросам внутренней организации деятельности органов местного самоуправления.

 Действующее федеральное законодательство не обусловливаетобязательное создание в муниципальных образованиях исполнительных органовместного самоуправления, предусматривая возможность избрания главымуниципального образования и других выборных должностных лиц, наделяемых приэтом собственной компетенцией по решению вопросов местного значения всоответствии с уставом муниципального образования. Кроме этого, в названномуставе помимо представительных органов и выборных должностных лиц местногосамоуправления могут быть предусмотрены и иные органы и должностные лицаместного самоуправления. Под этим, как правило, и подразумевается созданиеорганов, наделяемых компетенцией для исполнения решений, принимаемых населениеммуниципального образования или его представительным органом.

 Говоря об общих принципах организации таких органов,Л. А. Велихов справедливо отмечал

следующее:

 «К аппарату местного самоуправления, отвечающемусвоей цели, надлежит применять следующие общие требования. Во-первых, он долженправильно и с достаточной гибкостью отображать подлинные интересы и нуждыместного сообщества; во-вторых, он должен соответствовать принципу экономиисредств и сил, т.е. при наименьших затратах на его содержание, работать быстро,гладко и без излишних формальностей, и, в-третьих, он должен выдвигать на исполнительныедолжности людей опытных и ответственных, создавая для них наиболее благоприятнуюобстановку работы.»

 Полномочия представительного органа, а такжекомпетенция исполнительных органов местного самоуправления должны бытьопределены и закреплены в муниципальном(местном) уставе.

 Виды органов местного самоуправления:

 представительные: Собрание представителей, Советдепутатов, Дума, Хурал (Республика Тыва), муниципальный совет, муниципальноесобрание, муниципалитет, окружной сельский (поселковый) Комитет (Саратовскаяобласть);

 исполнительные: местная администрация, волостнаяуправа, исполком, мэрия.

 Конкретные названия органов местного самоуправления,а также глав муниципального образования (глава администрации, председательСовета, председатель исполкома, мэр, городской голова, посадник и т. п.) и иныхвыборных должностных лиц местного самоуправления и сроки их полномочийопределяются, как правило, соответствующим законодательством субъектов РФ.Однако в целом ряде субъектов РФ (Вологодская обл., Воронежская обл.,Новгородская обл. и др.) вопрос наименования представительных и исполнительныхорганов местного самоуправления отнесен к компетенции местного самоуправления ив каждом конкретном случае определяется в уставе муниципального образования.

 Классификация по количеству делегированных полномочий

 Еще одной возможной классификацией может бытьразделение как выборных, так и создаваемых иным способом органов по объему,количеству делегируемых полномочий на общие и специальные (отраслевые) органы.

 И представительные, и исполнительные органы местногосамоуправления могут создавать постоянные или временные специальные органы дляреализации отдельных полномочий, как правило, выделяемых по отраслевомупринципу (комитеты и комиссии для решения отдельных вопросов, самостоятельныеподразделения местных администраций, муниципальные организации и предприятия).

 Таким образом, делегирование полномочий населенияприводит к созданию в муниципальных образованиях целой системы взаимосвязанныхорганов местного самоуправления с различной компетенцией, различающихся помеханизму их создания, качеству и количеству делегируемых им полномочий.

 Однако можно выявить и систематизировать основные,наиболее распространенные схемы построения таких структур.

 II. Организационные модели муниципальных структур

 В основных чертах муниципальные органы различныхстран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры. Л. А.Велихов отмечал: " С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн,Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практическиневозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этотосновной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующейступенчатой схеме: 1) муниципальный избирательный корпус, как база, 2) вышедшийиз его лона распорядительный совет, 3) исполнительный орган, и 4) на верху этойпирамиды — должностное лицо, облеченное ролью высшего представителямуниципальной коммуны. Начиная с 20-х гг. этот почти повсеместнораспространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен вряде стран Европы, где отказались, ради экономии и простоты конструкции, отособого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единоличновысшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя какраспорядительную, так и исполнительную власть в едином представительноморгане."

 Рассмотрим примерные модели организации местногосамоуправления, которые могут быть использованы в качестве базовых приопределении структуры органов местного самоуправления в каждом конкретноммуниципальном образовании, с учетом социальной среды, условий функционированиямуниципального хозяйства и исторических традиций.

Возможные сочетания трех традиционно устойчивыхэлементов системы местной власти – представительного органа, исполнительногооргана и высшего должностного лица местного самоуправления основываются наследующих основных вариантах распределения полномочий населения муниципальногообразования на решение вопросов местного значения:

 Вариант 1: непосредственно делегируемые населениемполномочия реализуются в различных пропорциях в компетенции представительногооргана и выборного высшего должностного лица.

 Вариант 2: все непосредственно делегируемыенаселением полномочия реализуются в компетенции представительного органа.

 Вариант 3: все непосредственно делегируемыенаселением полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностноголица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализуетих посредством сходов либо созданием специального выборного контрольногооргана).

 Применение того или иного варианта делегированияполномочий зависит от численности населения муниципального образования иразмеров его территории, от объема и сложности решаемых населением вопросовместного значения.

 Практический опыт позволяет выделить при этихвариантах следующие основные модели организации местного самоуправления:

 Вариант 1

 Понятно, что осуществление местного самоуправления вкрупном городе или территориальном муниципальном образовании (районе) сразвитой социальной и технологической инфраструктурой, сложным комплексоммуниципального хозяйства потребует наличия не только представительного органа,устанавливающего общие правила жизнедеятельности муниципального образования, нои достаточно самостоятельного оперативного управления и согласования всегокомплекса муниципальных проблем, для осуществления которого и требуетсянепосредственное делегирование части полномочий населения соответствующемудолжностному лицу. Наделенный в результате прямых выборов населениемсоответствующей компетенцией глава муниципального образования получает право нетолько с большой степенью самостоятельности осуществлять муниципальноеуправление, но и оказывать значительное влияние на процесс согласованиянеизбежных общественных противоречий в рамках представительного органа.

 Данному варианту соответствует модель организацииместного самоуправления, при которой население избирает как представительныйорган, так и главу муниципального образования, непосредственно и единоначальновозглавляющего исполнительные органы и имеющего действенные механизмы влиянияна решения представительного органа (право «вето»). Такая модельиногда условно обозначается как: " совет — «сильный» мэр".

 Приведем примерное разграничение компетенции приданной модели:

 представительный орган (избирается населениемнепосредственно):

 принимает решения, имеющие обязательную силу, в томчисле по управлению муниципальными

 финансами;

 регламентирует процесс управления муниципальнымхозяйством;

 обладает механизмом разрешения противоречий с главоймуниципального образования ( преодоление

 «вето» главы 2/3 голосов).

 Глава муниципального образования (избираетсянаселением непосредственно):

 осуществляет непосредственное управлениемуниципальным хозяйством;

 самостоятельно формирует исполнительные органы иназначает соответствующих должностных лиц;

 имеет право «вето» на решенияпредставительного органа.

Разновидности этой модели определяются, как правило,объемом полномочий главы муниципального образования — прежде всего в егоотношениях с представительным органом.

 Наиболее типичным способом формированияколлегиального представительного органа является избрание его членов черезодномандатные округа, охватывающие всю территорию муниципального образования.

 Вариант 2

 Для небольших муниципальных образований (средних ималых городских, крупных сельских поселений) наиболее характерна следующаямодель организации местного самоуправления. Все делегируемые населениемполномочия реализуются в компетенции коллегиального представительного органа,состоящего из депутатов, непосредственно избираемых населением.

 Для реализации своих решений представительный органформирует соответствующие исполнительные органы и избирает или назначает соответствующихдолжностных лиц, наделяя их необходимой компетенцией.

 Многочисленность средних и малых муниципальныхобразований обусловила большое разнообразие конкретных моделей организацииместного самоуправления по варианту 2, различающихся прежде всего по механизмуреализации исполнительных полномочий.

 В наиболее типичных случаях исполнительные полномочияреализуются:

 а) высшим должностным лицом, избираемым для этой целииз состава коллегиального представительного органа (модель «совет — »слабый" мэр").

 При этой модели высшее должностное лицо, как правило,является членом коллегиального представительного органа и председательствует наего заседаниях, руководит деятельностью исполнительных органов, согласуявопросы назначения или освобождения муниципальных должностных лиц спредставительным органом. Представительный орган, избирая высшее должностноелицо, сохраняет право решения кадровых назначений в исполнительных органах,утверждая и отклоняя все назначения и увольнения, а также осуществляя непосредственныйконтроль за деятельностью исполнительных органов;

 б) членами коллегиального представительного органа(модель «городская комиссия/муниципалитет»).

 При такой модели население избирает членовколлегиального органа (муниципалитета), который является одновременно ипредставительным, и исполнительным органом власти. При этом представительныеполномочия реализуются непосредственно коллегиальным органом. Одновременнокаждый из членов коллегиального органа реализует те или иные исполнительныеполномочия, располагая для этого необходимым административным аппаратом.

 В этом случае возможно также наличие высшегодолжностного лица, избираемого из числа членов коллегиального органа инаделяемого, как правило, только представительскими функциями и не имеющегоникаких дополнительных полномочий;

 в) муниципальным должностным лицом, назначаемымпредставительным органом с учетом профессиональной подготовленности (модель«совет — управляющий»).

 При реализации этой модели коллегиальный органсостоит из членов, избираемых населением, и осуществляет все традиционныепредставительные полномочия. Муниципальное должностное лицо (управляющий)нанимается представительным органом на контрактной основе и осуществляетисполнительные полномочия: руководит всей структурой исполнительной власти,производит назначения и увольнения муниципальных служащих, будучисамостоятельным в управлении муниципальным хозяйством в пределах, установленныхрешениями представительного органа. Управляющий может быть освобожден отдолжности по решению представительного органа.

 Для всех моделей второго варианта, характеризующихсяпревалирующим значением коллегиального органа, важным является обеспечениесогласованности возможных различных общественных интересов. Это в наибольшейстепени обеспечивается путем избрания членов коллегиального органа всемнаселением муниципального образования (с созданием одного или несколькихмногомандатных округов).

 Вариант 3

 Третий вариант наиболее характерен для малочисленныхнебольших муниципальных образований (как правило, сельских), где круг реальнорешаемых вопросов местного значения незначителен. При этом все непосредственноделегируемые населением представительные и исполнительные полномочияреализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (старосты).Население оставляет за собой право решения наиболее принципиальных и важныхвопросов местного значения, а также контрольные полномочия и реализует ихпосредством собраний (сходов) и местных референдумов. Избираемый населениемглава муниципального образования осуществляет представительские функции,руководит исполнительным органом, периодически отчитывается о своейдеятельности перед населением и может быть освобожден от должности решением,принятым населением муниципального образования на сходе или референдуме.

 При осуществлении этой модели возможен вариантизбрания населением не одного, а нескольких должностных лиц, наделяемыхсобственной компетенцией по реализации исполнительных полномочий (так, нарядусо старостой, может избираться казначей, шериф и т.п.), либо формироватьсяпериодически действующий орган (конференция), реализующий контрольныеполномочия.Перечислить и представить все современные варианты структурнойорганизации органов местного самоуправления вряд ли представляется возможным,так как в каждом конкретном муниципальном образовании разграничение компетенциимежду органами местного самоуправления может быть осуществлено сугубоиндивидуально, в целях наиболее эффективного решения стоящих перед местнымсообществом задач.

 III. Проблемы муниципальной деятельности

Говоря об организационных проблемах на муниципальномуровне, необходимо также затронуть дискуссию вокруг проблемы малыхтерриториальных единиц местного самоуправления, которая сводится, как правило,к двум позициям:

 для того, чтобы обеспечить достаточнуюсамостоятельность муниципальных образований, необходимо

 иметь значительную финансово-экономическую базу, азначит — муниципальное образование должно

 быть настолько крупным, насколько это позволяет иметьдостаточные доходные источники (как правило,

 на уровне района, крупного города), на нижестоящихуровнях предусматривается возможность создания

 общественного территориального самоуправления, необладающего ни властными полномочиями, ни

 хозяйственными правами;

 для того, чтобы стимулировать саморазвитие малыхпоселений и сельсоветов, обустройство жизни

 каждого человека именно там, где он проживает,необходимо предоставить возможность осуществления

 местного самоуправления, реализации предоставленныхему экономических и социальных прав в

 границах территорий, максимально приближенных к местунепосредственного проживания человека (как

 правило, в границах малого поселения, села,сельсовета, сельского округа), при этом на районном уровне

 предлагается организация территориальных подразделенийисполнительной государственной власти.

 Недостатком первой позиции является фактическаяконсервация и даже усиление тенденции сосредоточения в районном центре всехболее-менее значительных экономических и социальных ресурсов – та ситуация,которая привела в последние два десятилетия Советской власти к фактическомуобнищанию и деградации малых городов и «вымиранию» сельскихпоселений. Следствием является, как правило, падение социальной активности иэкономической инициативы населения вне районных центров.

 Недостатком второй позиции является действительнаяслабость экономических ресурсов для решения всего перечня предметов веденияместного самоуправления, определенных законодательством, — тех вопросовместного значения, решение которых и направлено на удовлетворение повседневныхпотребностей местных жителей. Следствием является практическое подавлениеместных интересов таких муниципальных образований и их населения интересамигосударственных органов власти субъекта Федерации (а зачастую – и просто субъективнымиинтересами государственных должностных лиц).

 Разрешением этих противоречий, на наш взгляд,является предусмотренная Федеральным законом «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» схемадвухуровневого местного самоуправления (пункт 3 статьи 6 Закона),предусматривающая возможность разграничения предметов ведения, объектовмуниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов в случае,если в границах территории муниципального образования (например, — района)имеются другие муниципальные образования (например, — малое поселение,сельсовет и т.п.). Достаточно интересный опыт в организации деятельности такойсхемы местного самоуправления накоплен в Липецкой, Пензенской, Псковской и,особенно, Астраханской областях.

 Не менее сложной проблемой является формированиефинансово-экономической базы, способной обеспечить реальную самостоятельностьорганов местного самоуправления.

 В течение прошедшего года были решены многиепринципиальные вопросы по распределению собственности между разными уровнямивласти. Законодательно признан и интенсивно развивается новый для нашей странывид собственности — муниципальный, составляющий экономическую основу общихинтересов населения, проживающего в конкретных городских и сельских поселениях.

 В то же время до настоящего времени законодательно незакреплены за местными бюджетами помимо части общегосударственных налоговыхпоступлений собственные доходные источники на базе налогов с физических лиц,налогов на собственность, земельных платежей, местных налогов и сборов.Средства, полученные на местах от местных налогов и сборов, установленныхфедеральным законодательством, поступают в распоряжение вышестоящих органов,которые потом часть этих средств (около 25-30%) возвращают местам. Такоерегулирование финансов снижает заинтересованность местного самоуправления вналогах. В то же время, местные налоги и сборы, устанавливаемые самими органамиместного самоуправления, дают лишь около 3% от доходной части местных бюджетов.

 Диктат субъектов Федерации в распределениитерриториальных доходов приводит к сокращению доходных возможностей местныхбюджетов, а это означает, что фактически сокращаются возможности финансированиясоциально-коммунальной сферы, при этом одновременно осуществляется передачаместным властям ее некогда ведомственных объектов.

 Большие сложности в формировании муниципальнойсобственности вызывает отсутствие законодательного закрепления права местныхсообществ и их органов самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью,включая земельные, лесные, водные и другие природные ресурсы. Формированиемуниципальной собственности идет с большим трудом. Органы власти субъектовФедерации передают муниципальным образованиям нерентабельные предприятия, а у местногосамоуправления нет средств для их модернизации и поддержки. Не прекратиласьпрактика незаконного изъятия некоторых муниципальных предприятий и учреждений ипередача их в областное, краевое, республиканское подчинение. Все эти процессытребуют законодательного регулирования.

 Наряду с организационными и финансово-экономическимиусловиями, реальное функционирование местного самоуправления зависит отреализации предусмотренных статьей 133 Конституцией Российской Федерации правана судебную защиту и запрета на ограничение прав местного самоуправления,установленных законодательством.

 Носителями, субъектами права на судебную защиту,исходя из смысла статьи 46 и статьи 133 Конституции РФ, могут выступать иорганы местного самоуправления, и непосредственно граждане России. Прич.мзащита нарушенных прав и законных интересов местного самоуправления для органовместного самоуправления как органов, которым доверено народом осуществлениепубличной власти, является не только их правом, но и конституционнойобязанностью. Граждане Российской Федерации при защите своих прав на местноесамоуправление могут воспользоваться как нормами Федерального закона «Обобщих принципах организации местного самоуправления...», так ипроцессуальными гарантиями, предоставляемыми Законом РФ «Об обжалованиинеправомерных действий...», основные положения которого включены вГражданский процессуальный кодекс. За недолгий период времени, прошедший свступления в действие Федерального закона «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации», накоплена значительнаясудебная практика при разрешении споров, возникших в формирующейся российскойсистеме муниципального права.

 К сожалению, органы местного самоуправления внастоящее время лишены права прямого обращения в Конституционный Суд, в товремя, как процесс становления местного самоуправления неизбежно сопровождаетсямногочисленными конфликтами, проистекающими именно из различного понимания итолкования конституционных норм по вопросам организации и деятельности местногосамоуправления. В такой ситуации правовой конфликт, который мог бы быть оперативноразрешен в судебном порядке Конституционным Судом, приобретает гипертрофированныеформы противостояния сторонников той или иной правовой позиции, приводит кнеконструктивной политизации конфликта.

 Решение этой проблемы требует корректировкиКонституции РФ, или, как минимум, соответствующего федеральногоконституционного закона. Для того, чтобы это стало возможным, для того, чтобыполитическое значение местного самоуправления позволяло оказывать реальноевлияние на пути дальнейшего развития государства, необходимо включение вдеятельность органов местного самоуправления не отдельных представителей, ашироких слоев населения России.

/>/>/>/>/>§ 6. ЧЕЛОВЕЧЕСКИЙ ФАКТОР

ысленновозвращаясь к концу 80-х годов ХХ века, к целям и задачам, которыедекларировались в обоснование намечавшихся социально-экономическихпреобразований, нужно признать, что всплеск общественной активности населенияопределялся той значимой ролью граждан в намечавшихся процессах, котораяпостоянно подчеркивалась «прорабами перестройки». Глобальные,государственные цели перестройки воспринимались большинством населения какглубоко личные, непосредственно касающиеся конкретной жизни конкретногогражданина.

 Но состояние общественной экспрессивности людей неможет быть постоянным, тем более в условиях, когда происходит осознаниенесовпадения, несоразмерности государственных и личных целей. Носителигосударственных целеполаганий (государственные деятели) не смогли показатьнепосредственную связь преобразований с частными, личными нуждами гражданина, апоследовавшая за тем практика отстранения от реального участия в принятиирешений, формировании власти, в распределении собственности и вовсеспособствовала отходу широких масс населения от участия в процессах,происходивших в стране, к политической, общественной, а затем и социальнойапатии. Последний всплеск общественного интереса вызвали экстраординарныесобытия сентября-октября 1993 г. Реакцией на развязку этих событий стало окончательноеразмежевание интересов гражданина и государства, недоверие общества кдекларируемым государственной властью целям.

 Анализ многочисленных попыток российскогореформирования организации местной жизни позволяет сделать заключение, чтопроблема несоответствия законодательства, юридически закрепленных нормправоотношений с реальной практикой, реальными отношениями между субъектамиправа являлась тем камнем преткновения, о который из века в век разбивалисьлогичные и продуманные структуры общественных отношений, предлагаемые Россииискренне радеющими о ней реформаторами. Понятно, что реальное, а не формальноестановление самоуправления непосредственно, напрямую зависит от общественногосознания, от включения в эти процессы населения, гражданина. Без сознательногоучастия граждан в реформаторских процессах, без их практической, повседневнойзаинтересованности в результатах, в изменении статуса и уклада своей жизни, всенаши экскурсы в историю вопроса будут заканчиваться констатациейпрогрессивности тех или иных юридических норм, но не будут опираться на реальнодостигнутый результат.

 Однако общественная ситуация последнего временипозволяет надеяться на постепенное повышение заинтересованности общества вреализации местного самоуправления: это и активизация научного мира приобсуждении теории вопроса; и значительный рост общественных и политическихорганизаций, рассматривающих реализацию самоуправления в качестве программныхтребований; и появление многочисленной научной и практической литературы поэтому вопросу — и прежде всего в регионах; и рост влияния идей самоуправлениясреди руководителей органов государственной власти. Все это говорит о том, чтореальное становление местного самоуправления становится общественно-значимойзадачей. Этот вывод подтверждается потоком писем с мест, поступающих в органыгосударственной власти и поднимающих вопросы практической реализациисамоуправления. Подавляющее большинство из них — уже не письма специалистов илиработников органов власти, а письма жителей муниципальных образований. Всуществующей политической и экономической ситуации население,«рядовой» гражданин, начинает понимать, что местное самоуправление — это единственный действенный социальный механизм, способный работать на егоинтересы. Об этом же говорит и значительная активность населения при выборахорганов местного самоуправления в тех регионах, где законодательствомобеспечивалась реальная самостоятельность местного самоуправления.

 Население включается в самоуправление. Местные Уставыдавно стали на местах предметом самого пристального внимания, обсуждениянаселением, приняты и работают во многих муниципальных образованиях России. Вто же время законодательное закрепление вопросов местного самоуправления на

уровне субъектов Федерации составляет менее 50% отнеобходимого, т.е. процессы на местах опережают и подталкивают субъектыФедерации к реализации положений Конституции России и федеральногозаконодательства.

 В настоящее время, в соответствии с Указом ПрезидентаРФ ?568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления вРоссийской Федерации» от 11 июня 1997г. Администрации Президента РФсовместно с Правительством РФ поручено организовать взаимодействие сассоциациями муниципальных образований для обеспечения участия органов местногосамоуправления в проведении экономических и социальной реформ, а такжеобеспечить регулярное освещение в средствах массовой информации хода реформыместного самоуправления, организовать работу по разъяснению населениюконституционных основ местного самоуправления и государственной политики вобласти местного самоуправления.

 Управление Президента РФ по вопросам местногосамоуправления обеспечивает постоянное рабочее взаимодействие с ассоциациямиместного самоуправления, принимая участие в проводимых ими мероприятиях. Такаяработа проводится с Союзом Российских городов, Российским союзом местныхвластей, Союзом малых городов, Ассоциацией городов Сибири и Дальнего Востока,Союзом городов Северо-Запада России, Ассоциацией городов Юга России, Союзомгородов Урала и др. В мае 1997 г. были подготовлены и проведены встречипредставителей муниципальных образований с рядом руководителей ПравительстваРоссийской Федерации и принято решение о создании Постоянно действующегосовещания руководителей муниципальных образований по проведениюсоциально-экономических реформ при Правительстве Российской Федерации. В рамкахвыполнения решения Совета по местному самоуправлению в Российской Федерациисоздана рабочая группа по подготовке предложений о принципах организации идеятельности Конгресса муниципальных образований России, ведется работа посогласованию позиций в этом вопросе с действующими союзами и ассоциациямиместного самоуправления.

 В то же время, попытки на федеральном уровне найтимеханизмы решения второй части поставленной Президентом РФ задачипредпринимались неоднократно. Еще в ноябре 1994 г. Комитетом ГосударственнойДумы по вопросам местного самоуправления были проведены парламентские слушания«Реформа местного самоуправления и средства массовой информации», врекомендациях которых было отмечено, что проблемы местного самоуправления незаняли надлежащего места в информационном пространстве Российской Федерации, вцентральных средствах массовой информации отсутствует систематическое освещениежизни российских городов, проблем местной власти и населения.

 О том, что ситуация с освещением местных проблем вцентральных средствах массовой информации мало изменилась, говорят исоответствующие обращения к Президенту Российской Федерации Председателя СоветаФедерации Е.С.Строева (о проблемах освещения жизни российских регионов на ОРТ иРТР), и поручение Президента Российской Федерации руководителям основныхтелеканалов уделять больше внимания проблемам становления российскойгосударственности на местах.

 К сожалению, информационная и тематическая политикацентральных средств массовой информации в настоящее время не можетудовлетворять требованиям в области освещения проблематики местногосамоуправления. Примером неудачных попыток решения этой задачи может служитьцелый ряд выпусков передачи «Избранные» (РТР) летом 1997 г., вкоторых бессистемно и непрофессионально, а в результате — искаженно,обсуждались и комментировались проблемы становления местного самоуправления.

 Подобные же качества по затронутому вопросудемонстрируют и официальные печатные средства массовой информации. Особенночасто непрофессиональные материалы на эту тему, сопровождающиеся кактерминологической, так и содержательной путаницей в названиях и полномочияхместных органов власти, публикуются, к сожалению, в «Российскойгазете». Так, 3 июля 1997 г. в разделе «Документы»«Российской газеты»? 126(1736) под рубрикой «Президент отклонилзаконы. Почему?» печатается заключение на проект принятого в первом чтениифедерального закона «Об основах муниципальной службы в РоссийскойФедерации» за подписью Президента Российской Федерации, в то время какименно в этот день Совет Федерации должен на своем заседании рассматриватьданный Федеральный закон, принятый Государственной Думой в целом уже визмененной редакции при поддержке Полномочного представителя ПрезидентаРоссийской Федерации в Государственной Думе. Стоит ли удивляться, что указанныйзакон, вносившийся в Государственную Думу двумя профильными КомитетамиГосударственной Думы и Совета Федерации совместно (!), был в результатеотклонен Советом Федерации.

 Эта и подобные ситуации стали возможны из-занедостаточной координации деятельности подразделений Администрации ПрезидентаРоссийской Федерации и Правительства Российской Федерации, отвечающих завзаимодействие со средствами массовой информации и соответствующихподразделений, отвечающих за разработку и формирование политики ПрезидентаРоссийской Федерации в области государственного строительства.

 Кроме того, прекращение в соответствии сРаспоряжением Правительства Российской Федерации от 9 июня 1997 г.? 799-риздания журнала «Российская Федерация», вызванное рядом причинобъективного и субъективного характера, привело к утрате единственного вфедеральных средствах информации канала постоянного обмена опытом и информациейпо проблемам становления местного самоуправления, осуществлявшегося черезрегулярную рубрику данного журнала «Местное самоуправление»,журналистский коллектив которой отличался профессионализмом и глубоким знаниемпроблематики местного самоуправления и неоднократно выходил с предложениемподготовить на базе указанной рубрики отдельное самостоятельное издание.

 Потребность в таком издании назрела давно. Намуниципальном уровне ощущается острейший дефицит в правовой, статистической иметодической информации по вопросам местного самоуправления, в аналитическихматериалах сугубо прикладного характера, освещении практики местногосамоуправления. Издание (под условным названием «Муниципальныйблокнот»), ориентированное прежде всего на должностных лиц и служащих государственныхи муниципальных органов власти, депутатов представительных органов местногосамоуправления, могло бы значительно восполнить пробел в информационной иметодической работе по совершенствованию правовых и организационных основместного самоуправления, а также по разъяснению государственной политики вобласти местного самоуправления. Для обеспечения подобного издания материаламии координации деятельности по его выпуску целесообразно создание редакционногосовета из числа ответственных должностных лиц заинтересованных структур (Советапо местному самоуправлению в Российской Федерации, Миннаца России, Комитета ГосударственнойДумы по вопросам местного самоуправления и др.).

 Во многом решить указанные задачи могли бы созданныев последнее время периодические методические журналы «Городскоеуправление», «Муниципалитет», «Муниципальная власть».Однако они вряд ли смогут заполнить весь информационный рынок, так какрассчитаны на самоокупаемость, а значит, не могут быть дешевыми и массовымиизданиями, доступными любому заинтересованному муниципальному депутату илислужащему.

 После завершения в 1996-1997 гг. выборов органовместного самоуправления, они должны показать избирателям свою дееспособность иэффективность в решении вопросов местного значения. Непременным условием успехаэтого этапа является постоянная связь муниципальной власти с жителями, ихпонимание проблем и принципов деятельности органов местного самоуправления.Поэтому сейчас становится актуальной работа с массовым сознанием с цельюукрепления авторитета института местного самоуправления, активизации прямогоучастия населения в решении местных проблем.

 Особую роль в работе с массовым сознанием играютэлектронные средства массовой информации — телевидение и радио. С этой цельюнеобходимо способствовать созданию на основных телевизионных и радиоканалахвещания специализированных программ и наладить регулярный выпуск теле- ирадиопередач по проблемам местного самоуправления.

 Среди существующих систем обеспечения населенияинформацией без должного внимания до настоящего времени остается развитая сетьгосударственных и муниципальных библиотек, расположенных во всех городах,поселках и селах. Она является в определенной мере естественным монополистом вобласти информационного обеспечения, так как средства массовой информациисообщают прежде всего текущие сведения, но не могут обеспечить необходимуюполноту официальной информации.

 Кроме того, Федеральный закон «Об информации,информатизации и защите информации», Указ Президента Российской Федерации? 228 от 28.02.95 г. «О Федеральной целевой программе повышения правовойкультуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации» и ряддругих документов дают основание рассматривать библиотечную сеть как каналправового просвещения и населения, и представителей муниципальной власти.

 Деятельность библиотек обеспечивается работойспециалистов, имеющих дополнительное образование по отдельным блокамведомственной и научной информации. Информация правового и методическогохарактера обслуживается по установленным правилам и актуализируется, отмененныеакты изымаются из обращения и переводятся в другой разряд хранения. Библиотекии их должностные лица несут ответственность за полноту и правильностьподдержания и хранения информации.

 Кроме методической работы с населением по разъяснениюпринципов местного самоуправления и целей муниципальной реформы в рамках хорошоосвоенных технологий внешкольной подготовки населения, на базе муниципальных библиотеквозможна и целесообразна организация подготовки и переподготовки муниципальныхслужащих и депутатов представительных органов местного самоуправления.

 Для решения этой задачи необходимо на уровнесоответствующих федеральных структур обеспечить создание в рабочих каталогаххранения библиотечной сети раздела по вопросам местного самоуправления сопределением перечня изданий, относящихся к категории обязательных экземпляров;разработку правил хранения и актуализации законодательства РоссийскойФедерации, соответствующего субъекта Российской Федерации, нормативных актов ирешений органов местного самоуправления; обеспечить централизованное пополнениефондов соответствующей литературой.

 Важное значение как для информационного обеспечениядеятельности органов местного самоуправления, так и для работы со средствамимассовой информации и частными пользователями, имеет и использованиесовременных информационных технологий (компьютерных сетей различных типов).Наиболее подходящей технологией решения этой проблемы является использованиесети «Интернет» с созданием «муниципальных» страниц вWeb-серверах соответствующих организаций.

 Решение всех вышеперечисленных проблем будетспособствовать реализации одной из основных задач работы с населением в областиместного самоуправления — добиться четкого понимания гражданами, какие органывласти и должностные лица в системе управления государством обладают теми илииными полномочиями («за что отвечают»), как может рядовой гражданинвлиять на местную власть и контролировать ее деятельность.

 Кроме того, в целях разъяснения населениюконституционных основ местного самоуправления и государственной политики вобласти местного самоуправления, необходимо проводить соответствующую работу средакциями и существующими объединениями журналистов (Союз журналистов России,Союз главных редакторов, региональные ассоциации и др.) по введениюпериодических рубрик по вопросам местного самоуправления в основных центральныхи региональных газетах, и в обязательном порядке – в официальных печатныхизданиях.

 В то же время, было бы целесообразным создатьмежведомственную рабочую группу, включающую представителей соответствующихподразделений Администрации Президента РФ, министерств и ведомств ПравительстваРФ, для детальной разработки и согласования всего комплекса мер, направленныхна реализацию программы популяризации среди населения принципов осуществленияместного самоуправления и вовлечения граждан в практическую деятельность егоорганов. Ключом к такому вовлечению является именно реальная возможностьграждан влиять на работу избираемых ими для этого муниципальных органов.

 Тема эта, несомненно, требует отдельного подробногоисследования. Однако уже сейчас, говоря о методах вовлечения в реформу широкихслоев населения, нельзя не коснуться активно «рекламируемой» впоследнее время рядом общественно-политических и государственных структур«земской идеи» – внедрения системы земского самоуправления, какглубоко национальной, обеспечивающей единственно реальную возможность широкогоучастия населения во власти и «настоящий» контроль населения за тойже властью.

/>/>/>/>ЗАКЛЮЧЕНИЕ

оворяо реализации конституционного права населения на осуществление местногосамоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса вомногом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов,обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальныхобразований, но и от понимания населением своих прав и возможностей восуществлении местного самоуправления, от действительной способности этимиправами грамотно воспользоваться, способности реализации права на местноесамоуправление.

 Для действительной способности реализации права наместное самоуправление представляется необходимым:

 1) наличие механизмов осуществления права, то естьналичие органов, создаваемых населением для реализации своих прав в решенииместных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции,сходы) или зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, формыконтроля). Эти вопросы в основном решены в рамках первого, организационного этапа;

 2) наличие возможности осуществления права, то естьналичие финансово-экономической базы для обеспечения реальной самостоятельностинаселения и дееспособности создаваемых им органов (основная задача второго,экономического этапа);

 3) наличие осознанной воли в осуществлении права, тоесть активное участие в процессе организации местного самоуправления не толькогосударства (через официальные решения его органов и реализацию их должностнымилицами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность вего результате). Решение этой задачи, видимо, будет являться в основном цельюследующего этапа (назовем его условно «социальным»).

 Все три составляющие находятся в настоящее время впроцессе формирования, но именно их неразрывное сочетание: наличие обладающихэкономической и правовой возможностью организационных структур местногосамоуправления при активном участии и заинтересованности государства инаселения может привести к созданию реального эффективного местногосамоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного развитияроссийского общества и российского государства.

/>/>/>/>МЕСТНОЕСАМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ. МАТЕРИАЛЫ К БИБЛИОГРАФИИ (1990-97 гг.)

1. Абрамов В.Ф. Местное самоуправление:идея и опыт // СОЦИС. — М., 1997. — №1. — С. 120-125.

2. Авакьян С., Барабашев Г. Внебюджетныефонды // Народный депутат. — М., 1990. — № 15. — С. 35-43.

3. Авакьян С. Из двух законопроектовпредпочтительнее депутатский // Российская Федерация. — М., 1995. — № 5.- С.18-20.

4. Авакьян С. Законодательство в центреи на и местах: перекрестки без тупиков // Российская Федерация. — М., 1996. — №20 — С. 15-17.

5. Авакьян С.А. Местное самоуправление вРоссийской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право.- М., 1996. — №2. — с. 3-33.

6. Актуальные проблемы формированияместного самоуправления в Российской Федерации («Круглый стол» в Институте государства и праваРАЕ) / Антонова В.П., Мирошниченко Е.В., Ревенко Л.А. // Государство и право. — М., 1997. — №5. — С.24- 45.

7. Аналитический обзор законодательствасубъектов Российской Федерации Сибирского и дальневосточного регионов о выборах в органыместного самоуправления // Шугрина Е., Новикова Ю., Кириллова Н. - Новосибирск, 1996. — 37 с.

8. Андрющенко Е.Г. Проблемы малых городов// Власть. — М., 1993. — № 1. — С. 106-107.

9. Артемьева Л. Но средства — вперед //Ваш выбор. — М., 1995. — № 2. — С. 29-30.

10.      Афанасьев М.Н. Реформа иликонтрреформа // Власть. — М., 1994. — № 5. — С. 30-35.

11.      Барабашев Г.В. Самоуправление вначале пути // Народный депутат. — М., 1990. — № 4. — С. 6-11.

12.      Барабашев Г.В. Совет и мэр «вупряжке» самоуправления // Народный депутат. — М., 1991. — № 11. — С.36-40.

13.      Барабашев Г.В. Местноесамоуправление. — М.: МГУ, 1996.

14.      Белораменский В.В. Особенности современнойконцепции местного самоуправления // Известия вузов. Правоведение. — М., 1993. — №5. — С. 36-44.

15.      Болтенкова Л.Ф. Почему СоветФедерации отклонил Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации»? // Регионология. — Саранск, 1995. — № 3. — С. 19-31.

16.      Бондарь Н.С., Зинченко С.А. ГородскойСовет и администрация: Проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальнойсобственности // Государство и право. — М., 1993. — № 3. — С. 86-96.

17.      Бондарь Н.С., Чернышев М.А. Муниципальноеправо и практика его реализации в городском самоуправлении. — Ростов-на-Дону, 1996.

18.      Бородкин Ф.М. Новая концепциятерриториального самоуправления // Регион. — Новосибирск, 1994. — №3. — С. 95-112.

19.      Бородкин Ф.М. Ценности населения ивозможности местного самоуправления //СОЦИС. — М. 1997. — №1. — С. 98-110.

20.      Бялкина Т.М. Законодательство областио местном самоуправлении. — Воронеж, 1996.

21.      Бялкина Т.М. Стратегиязаконодательства области о местном самоуправлении // Законы области каксубъекта РоссийскойФедерации / Под ред. Тихомирова Ю.А. — Воронеж: Издательство Воронежскогоуниверситета, 1996. — С.129 — 135.

22.      Васильев В.И. Советы илимуниципалитеты? // Народный депутат. — М., 1991. — № 16. — С. 47-54.

23.      Васильев В.И. Местное самоуправлениеи государственная власть // Вестник государственной службы. — М., 1993. — № 11. — С. 14-19.

24.      Васильев В.И. Не насаждатьискусственно, дать прорасти из глубин жизни. Заметки о научной конференции в МГУ // Российская Федерация.- М., 1994. — № 5. — С. 28-31.

25.      Васильев В.И. Готовится важнейшийзакон. Не допустить бы ошибок // Российская Федерация. — М.,1994. — № 13. — С. 14-17.

26.      Васильев В.И. Федеральноезаконодательство и компетенция органов местного самоуправления // Законы области как субъектаРоссийской Федерации / Под ред. Тихомирова Ю.А. — Воронеж: Издательство Воронежского университета,1996. — С. 120 — 128.

27.      Воронин А.Г. Чиновничьи страсти поповоду власти // Российская Федерация. — М., 1996. — № 2. — С. 36-37.

28.      Воронин А.Г. Пока лишь четырезаконных закона // Российская Федерация. — М., 1997. — №6. — С. 30.

29.      Воронин А.Г., Папин В.А., ШироковА.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. — М.: МОНФ, 1997.

30.      Всероссийское совещание по вопросамреализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственнойвласти в субъектах Российской Федерации. Москва, 17 февраля 1995 г. — М., 1995.

31.      Гарантии прав местного самоуправленияв Российской Федерации. — М.: ИНИОН, 1994.

32.      Гельман В.Я. Федеральная политика иместное самоуправление // Власть. — М., 1997. — №9. — С. 73-80.

33.      Гладышев А.Г. Правовые основыместного самоуправления. — М., 1996.

34.      Гильченко Л.В. Люди устали от командсверху и истосковались по здравому смыслу // Российская Федерация. - М., 1994. — № 5. — С.34-36.

35.      Гильченко Л.В. Власть народа:хождение по кругу // Российская Федерация. — М., 1995. -№ 12. — С. 24-27.

36.      Гильченко Л.В. Почему не хотят«государевы люди» поделиться властью с народом // РоссийскаяФедерация.- М., 1995. №16. — С. 41-44. Примеч.: история местного самоуправления, включая РСФСР с 1991г.

37.      Гильченко Л.В. Зигзаги реформы //Российская Федерация. — М., 1996. — № 8. — С. 26-27.

38.      Гильченко Л.В. Новый этап реформыместного самоуправления // Власть. М., 1997. -№3. — С. 19-22.

39.      Гильченко Л.В. Варианты подсказываетжизнь // Российская Федерация. — М., 1997 -№ 3. — С. 20-21.

40.      Гильченко Л.В. Исполнительный аппаратисполнять не торопится… // Российская Федерация. — М., 1997.- № 12. — С. 21-22.

41.      Голованов В.И. Арбатский опытсамоуправления // СОЦИС. — М., 1997. — №6. — С. 120-128.

42.      Голуб Ю., Динес В., Коннычев Д.Формирование представительных органов местного самоуправления в Саратовской области //Власть. — М., 1997. — №8. — С. 33-37.

43.      Горский И. Местные налоги // Народныйдепутат. — М., 1991. — № 13. — С. 63-68.

44.      Два взгляда / Тосунян Г. Какой банклучше исполнит местный бюджет? / Юлдашев Р. Лучше это сделает муниципальный банк. — Российская Федерация. — М., 1994. — № 9. — С. 22-25.

45.      Дементьев А. О системе Советов иземских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право. — М.,1965. — №8. — С. 112-120.

46.      Доклад Центральной избирательнойкомиссии Российской Федерации об итогах выборов в органы государственной властисубъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления // Вестник Центральной избирательнойкомиссии Российской Федерации. — М., 1997. — №2 (44). — С. 31-64.

47.      Ефремова Н.Н., Лаптева Л.Е. Историяземств и перспективы развития местного самоуправления // Государство и право. — М.,1993. — № 11. — С. 150-153.

48.      Зайцев В., Винокуров Ю. Проверкизаконности правовых актов местного самоуправления // Законность. — М., 1993. — № 6. — С. 14-20.

49.      Институциональные аспектырегионализма в общеевропейском контексте. Материалы II бельгийско-российскогонаучного семинара. Екатеринбург, 1-9 июля 1996 г. — Екатеринбург, 1996.

50.      Исаева М. К вопросу о природемуниципальной власти // Право и жизнь. — М., 1996. — №9. — С. 33-38.

51.      Как децентрализоватьбюджетно-налоговую систему Федерации и ее субъектов / Лексин В.Н., Ситников А.И., Швецов А.Н. // Российскийэкономический журнал. — М., 1993. — № 3. — С. 29-34.

52.      Кашо В. Формула партнерства. Новыеправовые основы взаимодействия местных Советов с органами территориальногообщественного самоуправления // Народный депутат. — М., 1991.- № 18. — С.48-51.

53.      Кармолицкий А.А. К вопросу о местнойадминистрации как органе управления // Вестник МГУ. Сер 11. Право. — М., 1993. — № 3. — С. 23-30.

54.      Кирпичников В. Нет закона — нетпорядка // Российская Федерация. — М., 1995. -№ 2. — С. 17-20.

55.      Кирпичников В. Диалог с государством// Российская Федерация. — М., 1995. — № 19. С. 39-41.

56.      Козлов Ю.М. Исполнительная власть:Муниципальный уровень // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. — М., 1993. - № 2. — С. 14 -22.

57.      Комментарий к Федеральному закону«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» /Васильев В.И., Петрова Г.В., Пешин Н.Л. / Отв. редактор Тихомиров Ю.А. — М.: Институт законодательства исравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. — М., 1997.

58.      Концепция реформы местногосамоуправления в современной России. — Екатеринбург, 1995.

59.      Корниенко Н. Новое в статусе местныхСоветов // Народный депутат. — М., 1991. — № 18. — С. 73-79. Примеч.: Сравнение закона СССР иРСФСР.

60.      Костюков А. Прокрустово ложе. Такможно охарактеризовать правовую базу реформы местного самоуправления // РоссийскаяФедерация. — М., 1994. — № 10. — С. 26-27.

61.      Котенков А. Первый закон о власти //Российская Федерация. — М., 1995. — №18. — С. 47.

62.      Краснов М.А. Введение в муниципальноеправо. — М., 1993.

63.      Кряжков В.А. Местное самоуправление:Правовое регулирование и структуры // Государство и право. — М., 1992. — № 1. — С. 16-24.

64.      Кряжков В. С учетом образа жизни итрадиций. Правовые основы самоуправления малочисленных народов Севера // Народный депутат. — М., 1993. — № 11. — С. 2-22.

65.      Лапин В. Реальный смысл заезженныхтерминов // Российская Федерация. — М., 1995. — № 12. — С. 28-29. Примеч.: «Реформаместного самоуправления».

66.      Лаптева Л.Е. Вступительная статья //Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативных актов. — М.,1998. — С. 8 — 21.

67.      Ларькина А.П. Органы территориальногообщественного самоуправления. — Саранск., 1993.

68.      Легорнев С. Муниципальнаясобственность как основа реального самоуправления // Жилищное и коммунальное хозяйство. — М.,1993. — № 1. — С. 10-12.

69.      Маликов А. Есть обнадеживающиетенденции… // Власть. — М., 1995. — № 2. — С. 48-51.

70.      Мартынов М. Самоуправление: панацеяили иллюзия? // Ваш выбор. — М., 1995. — № 1. — С. 21-23.

71.      Марченко Г.В. Государственная властьи местное самоуправление // Россия и современный мир. — М., 1995. - № 4. — С. 84-86.

72.      Местное самоуправление в Вологодскойобласти: Проблемы, поиск, решения. Сборник материалов по проблемам местногосамоуправления в Вологодской области / Подгорнов Н.М., Дергаева Л.И., ЧирковВ.И. и др. — Вологда, 1996.

73.      Местное самоуправление.Политологический подход. Сборник статей. Под ред. В.М.Долгова. — Саратов: Саратовский государственныйуниверситет, 1994.

74.      Местное самоуправление в России:Состояние, проблемы, перспективы. — М., 1994.

75.      Местное самоуправление в России /Аяцков Д.Ф., Володин В.В. и др. — Саратов, 1995.

76.      Местное самоуправление в РоссийскойФедерации: Состояние, особенности формирования, проблемы // Вестник Центральнойизбирательной комиссии. — М., 1997. — №4 (46).

77.      Местное самоуправление: российскийвариант. — М., 1993.

78.      Местное самоуправление: Теория ипрактика / Под ред. Г.Люхтерхандт при участии В.Я.Гельмана — М.: Фонд Ф.Науманна, 1996.

79.      Местное самоуправление: Теория ипрактика. 2-е изд-е, изм. и доп. / Под ред. Г.Люхтерхандт — М.: Фонд Ф. Науманна, 1997.

80.      Местное самоуправление в современнойРоссии. Аналитический доклад: Реализация законодательства Российской Федерации повопросам местного самоуправления и основные проблемы развития местного самоуправления в современнойРоссии. — М.: МОНФ, 1998.

81.      Местные органы власти:социально-политические аспекты деятельности. Сб. обзоров / Под ред. В.С.Ажаева. — М., 1993.

82.      Местные органы власти:социально-экономические аспекты деятельности. Сб. обзоров. — М.: ИНИОН, 1993.

83.      Местные Советы в условияхполитических и экономических реформ: Сб. научн. трудов / Науч. ред. В.С.Вильямский. — М., 1991.

84.      Мирошниченко Е.В. Местноесамоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. — М., 1993.

85.      Муравьев И.В. Глава администрации — должность выборная // Российская Федерация. — М., 1995. — № 10. — С. 36-37.

86.      Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации. Материалы научно-практическойконференции, 25 апреля 1996 г. / Ред. Авакьян С.А. — М.: МГУ, 1996.

87.      Овчинников И.И. Местноесамоуправление: Конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России.- М., 1992. — Вып. 1.

88.      Панина Е. Возьмем лучшее из опытаземств // Российская Федерация. — М., 1994. — № 17. — С. 22, 24-25.

89.      Панина Е.В. Земское движение — путь ксозиданию // Россия и современный мир. — М., 1997. — №2. — С. 33-36.

90.      Пансков В.Г. Реформа местных финансовпредельно актуальна // Российский экономический журнал. — М., 1994. — № 9. — С. 21-25.

91.      Пахомов Е. Вопросы законодательстваРеспублики Саха (Якутия) о местном самоуправлении // Государство и право. — М., 1996. — С.24-26.

92.      Печерский В. Местное нормотворчествои прокурорский надзор // Закон. — М., 1993. — № 10. — С. 57-66.

93.      Писарев А.Н. Муниципальное правоРоссийской Федерации. — М., 1997.

94.      Пискотин М. Новая война законов?Российская Федерация. — М., 1996. — №22. — С. 5-7.

95.      Пискотин М. Решение принято — конфликт продолжается // Российская Федерация. — М., 1997. — №3. — С. 15-16.

96.      Пойдем вперед или повернем назад.Круглый стол // Российская Федерация. — М., 1996. — №22. — С. 17-23.

97.      Понятие и виды местногонормотворчества. Устав муниципального образования / Савченко Д.А., Шугрина Е.С., Горожанин В.А. — Новосибирск, 1997.

98.      Постовой Н. Четко разграничитьфункции. К разработке республиканского законодательства о местном самоуправлении // Народныйдепутат. — М., 1991. — № 4. — С. 19-26.

99.      Прохоров В.Т., Кашо В.С. Органытерриториального общественного самоуправления в системе местного самоуправления // Государствои право. — М., 1992. — № 7. — С. 46- 53.

100.    Представительные и исполнительныеорганы власти в системе местного самоуправления. — М., 1994.

101.    Ревенко Л. Федеральный закон «Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: от концепциидо реализации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. -М., 1995. — №3. — С. 10-14

102.    Региональная политика и местноесамоуправление. — Самара, 1995.

103.    Региональная экономика и региональнаяполитика. — Екатеринбург, 1994.

104.    Реформа местного самоуправления /Департамент по проблемам самоуправления, Миннац России // Местное самоуправление вРоссии. Сборник материалов по проблемам становления местного самоуправления в Российской Федерации. — Вып. 1. — М., 1995. — С. 9-10.

105.    Савранская О. Правовые основы местногосамоуправления // СОЦИС. — М., 1997. — №1. — С. 111-119.

106.    Самоуправление: теория и практика:Сб. научн. тр. / Отв. ред. А.А.Безуглов. — М., 1991. — 111 с.

107.    Слива А.Я. Какой будет местная власть// Российская Федерация. — М., 1993. — № 1. — С. 41-44.

108.    Слива А. Я. Закон примем, но будет лион работать? // Российская Федерация. — М., 1994. — № 7. — С. 24-25.

109.    Слива А.Я. Вернуться в прошлое нельзя// Российская Федерация. — М., 1994. — № 17. — С. 22, 25-26.

110.    Соляник Н. Это должна бытьгосударственная программа. Парламентские слушания // Российская Федерация. - М., 1994. — № 8. — С.23-29.

111.    Соляник Н. Местное самоуправление:реформа или борьба за власть? // Обозреватель — М., 1994. — №15. — с. 23-28.

112.    Соляник Н. Местное самоуправление: поКонституции и … в жизни. // Обозреватель — М., 1994. — №18. — с. 17-27.

113.    Соляник Н. Выжить легче вместе //Российская Федерация. — М., 1995. — № 9. — С. 24-26.

114.    Соляник Н. Игра в земство.Поиграли… Теперь закручивают гайки // Российская Федерация. — М., 1996. — №11. - С. 20-22.

115.    Соляник Н. Административный раж. — Российская Федерация. — М., 1996. — №20.

116.    Становление самоуправления на селе //СОЦИС. — М., 1997. — №1. — С. 126-130.

117.    Стрончина М.Н. Принципы организацииместного самоуправления // Вестник государственной службы. — М., 1993. — № 8. — С. 34-37.

118.    Стрончина М.Н. Где кончаетсявертикаль власти // Ваш выбор. — М., 1995. — № 2. — С. 27-29.

119.    Тамбовцев В. Отнять или преумножить?// Народный депутат. — М., 1991. — № 8. — С. 33-35.

120.    Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Местноесамоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа) // СОЦИС. — М.,1997. — №6. — С. 109-119.

121.    Умнова И. Реформируем, реформируем, адвижемся назад // Российская Федерация. — М., 1994. — № 21. — С. 28-29.

122.    Фадеев В.И. Муниципальное право России.- М., 1994.

123.    Фадеев В.И. Представительные иисполнительные органы власти в системе местного самоуправления Российской Федерации.Научно-аналитический обзор. — М. ИНИОН РАН, 1994.

124.    Фадеев В. Система гарантий местногосамоуправления // Право и жизнь — М., 1995. — №7. — С. 184-217.

125.    Фасеев И. Выборы по решению Фемиды //Российская Федерация. — М., 1997. — №10. — С. 20-21

126.    Фоминых А.А. Становлениесамоуправления в регионе // Регионология — Саранск, 1997. — №2. — с. 45-51.

127.    Ход кампании по выборам органов государственнойвласти и местного самоуправления в субъектах РФ (Волгоградская, Кемеровская, Мурманская, Псковская,Рязанская области). Регионы России: информационно-аналитические обзоры. — М.: РОПЦ, 1996…Выпуск 3 (октябрь 1996).

128.    Хотим самоуправления. Но не грядет лисамоуправство? Ученые и практики о реформировании власти в России <«Круглыйстол»> // Васильева В., Дихтярев А., Хренов Ю. // Народный депутат. — М., 1991. — № 12. — С. 26-28

129.    Шахов Ш.К. Местное самоуправление какодна из форм обустройства народов РФ // Регионология. — Саранск, 1994. — № 4.

130.    Шахрай С.М. Федерализм, национальныеотношения и местное самоуправление // Федерализм и межнациональные отношения всовременной России (Всероссийская научно-практическая конференция). — М., 1994. — С. 7-20.

131.    Шлемин П.И., Фадеев В.И. Местноесамоуправление: Российский вариант. Научно-аналитические обзоры. - М.: ИНИОН, 1993.

132.    Широков А.Н. Федеральноезаконодательство России о местном самоуправлении. — М., 1996.

133.    Шугрина Е.С. Местное самоуправление:Понятие и содержание // Право и рынок. — Барнаул, 1994.

134.    Шугрина Е.С. Организационно-правовыеформы местного самоуправления // Материалы ХХХII Международной научно-студенческой конференции. — Новосибирск,1994. — С. 24-25.

135.    Шугрина Е.С. Муниципальное право.Учебное пособие. — Новосибирск, 1995. — 268 с.

136.    Шугрина Е.С. Власть: Муниципальныйуровень // Материалы ХХХIII Международной научно-студенческой конференции. — Новосибирск,1995. С. 14-15.

137.    Шугрина Е.С. Организационные основыместного самоуправления. Учебно-методическое пособие. - Новосибирск, 1997.

138.    Якубовский Д. Теоретическая основа,правовая природа и содержание понятия «местное самоуправление» // Право и жизнь. — М., 1992. — № 6. — С. 81-97.