Реферат: Правовой статус Центрального Банка РФ
РОССИЙСКАЯАКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОРЛОВСКАЯРЕГИОНАЛЬНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Факультет: Экономика именеджмент
Специальность: Финансы и кредит
Кафедра: Менеджментафинансов и кредита
ДО К Л А Д
По предмету: “Банковскоезаконодательство”
На тему: “Правовой статусЦентрального Банка РФ”
Выполнила: студентка4-го курса, очного отделения, группы 4 ФОС
Приведенцева Наталия Ивановна
Проверила: Цареградская Ю.К.
г.Орёл, 2002г.
1. Содержание правового статуса Банка России
Правовой статус Банка России включаетотраслевые статусы (конституционный, банковский, гражданско-правовой).Правовой статус Банка России включает следующие элементы: а)организационно-правовую форму; б) компетенцию; в) структуру. Все эти основныесоставляющие в большей или меньшей степени, но, так или иначе, закрепленызаконом. В ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке (Банке России)» говорится,что Банк России является юридическим лицом. Следовательно, он выступает вкачестве субъекта гражданско-правовых отношений.
В Федеральном законе нет указаний нато, что Банк России является главным банком. Определение «главный банк»предлагалось в различных законопроектах, но в окончательном варианте Закона ононе было закреплено. Поэтому юридически он, на наш взгляд, не должен считаться«банком банков». Но здесь возникает вопрос, является ли Банк России банком, т.е. насколько применимо к нему юридическое значение понятия «банк».
Ведь в структуре банковской системыБанк России — один из ее элементов. В ст. 1 Федерального закона «О банках ибанковской деятельности» сформулированы основные юридические понятия, изкоторых складывается банковская система, — «кредитная организация» и «банк».
Банк — разновидность кредитной организации.Согласно Гражданскому кодексу РФ, кредитная организация может бытьсоздана только в форме хозяйственного общества. Последнее — это коммерческаяорганизация. Поскольку Банк России не является ни хозяйственным обществом,ни коммерческой организацией, а представляет собой учреждение, то,следовательно, понятие «банк» к Банку России неприменимо. В юридическомсмысле Банк России не является банком. Этот вывод имеет практическое значениедля банкиров и банковских юристов в тех случаях, когда в законодательстве и вподзаконных актах используется термин «банк» и соответственно возникаетпротиворечие между понятиями «Банк России» и «банк».
Казалось бы, в интересах правопорядкатерминология должна быть единообразной'. В противном случае могут возникатьпротиворечия между законами, трудности в их понимании и применении. Однако напрактике не все так просто. В законодательстве имеется много противоречий и этоодно из них.
Для наглядности сравним два закона. ВФедеральном законе «О Центральном банке (Банке России)» по отношению к БанкуРоссии используется термин «учреждение», в то время как в Федеральном законе «Обанках и банковской деятельности» указано, что банк — разновидность «кредитнойорганизации». По этому формальному признаку, предусмотренному Федеральнымзаконом, банк не может быть разновидностью учреждения, а соответственно БанкРоссии не является банком в том буквальном смысле, который имеется в виду вФедеральном законе «О банках и банковской деятельности». Кроме того, БанкРоссии не является банком и в том значении, которое должно соответствоватьнормам Гражданского кодекса РФ, определяющим организационно-правовые формы, вкоторых создаются банки. Ведь Банк России — это не акционерное общество, необщество с ограниченной ответственностью, не общество с дополнительнойответственностью. Между тем, согласно Гражданскому кодексу РФ, банк долженбыть одним из них. В ряде случаев сказанное имеет чисто практическое значение:главным образом там, где в отраслевом законодательстве возникают расхождениямежду понятием «банк» и «Банк России». Известно, что судебные исполнителипрактикуют арест денежных средств, которые находятся на корреспондентскомсчете, открытом в расчетно-кассовом центре территориального учреждения БанкаРоссии. При этом они руководствуются процессуальными законами, регулирующимиих деятельность. Между тем Федеральный закон «Об исполнительном производстве»,регулирующий их деятельность, использует термин «банк». О Банке России тамничего не сказано. Для наглядности процитируем Закон. Так, в п. 3. ст. 46 Федеральногозакона от 21 июля 1997г. «Об исполнительном производстве» сказано: «При наличиисведений об имеющихся у должника денежных средствах и иных ценностях,находящихся на счетах и во вкладах или на хранении в банках и иных кредитныхорганизациях, на них налагается арест». Поскольку в цитируемом Законе нетспециальной статьи с расшифровкой применяемых им терминов, то, стало быть,должны применяться понятия, которые приводятся в ст. 1 Федерального закона «Обанках и банковской деятельности» и имеют общее значение (банк — кредитнаяорганизация). А так как Банк России не подпадает под родовое понятие «банк»(не является кредитной организацией), то положения ст. 46 Федерального закона«Об исполнительном производстве» к нему не применимы. Получается, что понятия«банк банков», «главный банк» при всей их теоретической значимости, строгоговоря, не являются юридическими понятиями применительно к Банку России.
Специфика Банка России состоит и вотсутствии у него учредителей. Этот термин применительно к Банку России не употребляется нив одном из законов. У него нет «законодательного органа», что также отличаетего от всех кредитных организаций. Совет директоров — скорее исполнительныйорган. Ведь он назначается Государственной Думой по представлению председателяБанка России. Отсутствие учредителей, на наш взгляд, снижает егорепрезентативность в обществе.
Банк России обладает властнымиполномочиями, что несвойственно гражданскому праву. Правоотношения между Банком России, коммерческимибанками и другими кредитными организациями строятся на принципах власти иподчинения. В этих правоотношениях отсутствует равенство сторон. Банк Россиивыдает и отзывает соответствующие лицензии, осуществляет банковский надзор.Следовательно, он действует на основе не только частного, но и публичногоправа. В этом смысле он является специальным юридическим лицом, которому законделегировал властные полномочия регулировать банковскую систему и банковскуюдеятельность. Банковская деятельность подпадает под компетенцию Банка Россиипостольку, поскольку составляет предмет банковского права. Банк России, пообщему правилу, не регулирует гражданско-правовые отношения между кредитнымиорганизациями, вкладчиками и всеми остальными лицами, пользующимися услугамибанков.
Властные полномочия Банка Россииобъяснимы с точки зрения сущности его правового статуса и самого банковскогоправа. Денежная власть, представленная Банком России, распространяется насубъекты банковской системы — на кредитные организации, а при определенныхусловиях, на их учредителей и участников. Регулирование денежных потоков, а, посути, глобальное управление стоимостью в денежной системе, а такжепруденциальное регулирование и пруденциальный надзор предполагают возможностьприменения санкций в случае, когда субъекты банковского права не соблюдаютзаконные требования добровольно. Поэтому, оставаясь негосударственнойорганизацией. Банк России осуществляет государственно-властные полномочия.Такова же природа издаваемых им нормативных актов. Право издаватьнормативные акты ему делегировано государством. Здесь нет противоречия,поскольку такова сущность Банка России как регулятора денежной системы. Онаобъясняется спецификой денежной власти, которая возникает исключительно наоснове рыночных отношений. Но поскольку государство в определенных пределахвмешивается в эти отношения, регулирует их, то оно с помощью закона наделяетБанк России определенными властными полномочиями.
Помимо этого центрального регулятора(Банка России) имеется ряд регулятивных подсистем финансового рынка, которыефункционируют на основе принципов саморегулирования и собственного интереса илиопределенных групповых интересов. Здесь всегда, так или иначе, присутствуетцелая система конкурентных и меняющихся интересов. Все они, образно| говоря,приводятся Банком России к одному знаменателю. Здесь нужно направлять, а иногдаи преодолевать те интересы, под воздействием которых денежные потоки, с точкизрения интересов государства, идут не в той направлении, которое диктуетсяинтересами экономики и гражданского общества. Поэтому регулирование каксущность правового статуса Банке России, на наш взгляд, проявляется в трехсубстанциях: независимость, финансовая мощь, правомочия.
Независимость означает, что рыночныеи государственные механизмы построены напринципиально различных основаниях и создают неодинаковую мотивацию. Этотвопрос нуждается в специальном рассмотрении дальше. И Банк России можетоказывать на рыночные отношения достаточное воздействие, если обладаетфинансовой мощью. Достижения Банка России на поприще сдерживания инфляции — подтверждение этой мысли. Финансовую мощь необходимо наращивать в интересахсоздания эффективной банковской системы. Не исключено, что самый правильныйподход как раз и состоит в том, чтобы предусмотреть в законеиспользование прибыли Банка России полностью на его нужды. Конечно, такоевозможно только в случае подкрепления независимости Банка России и егоправового статуса ответственностью его руководящих органов перед обществом.Тогда появится устойчивая стратегия в развитии денежно-кредитных отношений.Надо ней распылять денежные ресурсы, а использовать их наключевом направлении.
Правомочия Банка России — этопризнаваемые и обеспеченные или гарантированные законом возможностиосуществления Банком России тех функций, которые вытекают из сущностибанковского регулирования и я надзора и обусловлены его компетенцией. Банковская деятельность предполагаетопределенные правовые возможности. Коммерческим банкам такие юридическиевозможности предоставлены законом «О банках и банковской деятельности».Гражданским кодексом РФ и другими законами. Им должны быть адекватнывозможности Банка России. Для эффективности регулирования и надзора задвижением денежных потоков нужно, чтобы эти объективно необходимые возможностистали компетенцией, т. е. предметом ведения, а затем и правомочиями БанкаРоссии.
Компетенция Банка России включает нетолько права и обязанности, но и запреты. Так, в частности, в ст. 22Федерального закона «О банках и банковской деятельности» сказано, что БанкРоссии не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансированиябюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичномразмещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральнымзаконом о федеральном бюджете. Банк России не вправе предоставлять кредиты нафинансирование дефицитов бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов ибюджетов государственных внебюджетных фондов. Согласно ст. 48 Федеральногозакона Банк России не имеет права: 1) осуществлять банковские операции сюридическими лицами, не имеющими лицензии на проведение банковских операций, ифизическими лицами, за исключением случаев, предусмотренных в ст. 47 настоящегоЗакона; 2) приобретать доли (акции) кредитных и иных организаций, заисключением случаев, предусмотренных ст. 7 и 8 настоящего Закона; 3) осуществлятьоперации с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечениемдеятельности Банка России, его предприятий, учреждений и организаций; 4)заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев,предусмотренных настоящим Законом; 5) пролонгировать предоставленные кредиты.Исключение может быть сделано по решению Совета директоров.
Компетенция включает иответственность. Банк России несет ответственность в порядке, установленномфедеральными законами. В суде и арбитражном суде интересы Банка России могутпредставлять руководители его территориальных учреждений и другие должностныелица Банка России, которые получают соответствующую доверенность вустановленном порядке.
Компетенция может быть уже или шире.В соответствии с федеральными законами она определяется целями, поставленнымиперед Банком России. Эти цели, как уже говорилось, а также предмет ведениязакреплены в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации(Банке России)». Конкретизирующие эти цели задачи закреплены и в других законах,регулирующих банковскую деятельность, например, в Федеральном законе «Овалютном регулировании и валютном контроле».
Сущность правового статуса Банка России конкретизируетсяв его функциях и полномочиях (ст. 4, 35, 45 и др.), а также в егоцентрализованной организационной структуре. Все его структурные подразделенияпостроены по принципу вертикального подчинения. Система Банка России включает:центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры,вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения, предприятия,учреждения, организации и другие структурные, подразделения. Территориальныеучреждения соответствуют административно-территориальному делению, однакозакон не предусматривает двойного подчинения. Национальные банки республикотносятся к категории территориальных учреждений Банка России. Такоеорганизационное построениеобусловлено единством денежной системы. Вертикальная структура управления,помимо остальных преимуществ, диктуемых необходимостью регулирования денежныхпотоков, создает организационные предпосылки независимости денежной власти всистеме разделения властей вообще и независимости банковского регулирования ибанковского надзора в частности.
2. Экономическаяоснова правового статуса Банка России.Отмена Устава Банка России.
Для начала в самых общихчертах коснемся истории вопроса об экономической основе правового статусаБанка России.
Ранее действовавший УставЦентрального банка РСФСР (Банка России), утвержденный постановлением ПрезидиумаВерховного Совета РСФСР от 24 июня 1991 г. с изменениями от ноября 1992г. и от 24 декабря 1993 г. всоответствии со ст. 4 Федерального закона от 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ«О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банкеРСФСР (Банке России)»» признан утратившим силу. В Уставе закреплялисьмногие аспекты правового положения Банка России. В ст. 1 Устава, котораяназывалась «Правовая основа создания и деятельности Центрального банка РСФСР(Банка России), его правовой статус» было сказано, что «Центральный банк РСФСРявляется главным банком Российской Советской Федеративной СоциалистическойРеспублики. Банк России подотчетен Верховному Совету РСФСР». Банк Россииявляется юридическим лицом, обладает обособленным имуществом, может от своегоимени приобретать права и нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде,арбитражном суде или третейском суде.
«Имущество Банка России составляютего денежные, включая собственные золотовалютные резервы, и иные материальныеценности, стоимость которых отражается в балансе Банка России. Это имуществопринадлежит Банку России на праве полного хозяйственного ведения» (ст. 4 Устава).Термин «полное хозяйственное ведение» в Федеральном законе уже не использован.
«Страховой фонд банковской системысоздается в Банке России в установленном им порядке как за счет обязательныхотчислений от прибыли коммерческих банков и других кредитных учреждений,получивших от Банка России лицензии на осуществление банковских операций, так иза счет отчислений от прибыли Банка России. Эти средства используются длястрахования депозитов (вкладов) клиентов и страхования участников фонда вслучае их банкротства, а также для компенсации потерь участников фонда припредоставлении ими кредитов по льготным процентным ставкам, устанавливаемымБанком России» (ст. 9 Устава). В Федеральном законе это полезное для обществаправило не было воспроизведено. Отмена Устава заодно как бы снимала некоторуюэкономическую, а значит и юридическую ответственность в данной областиденежно-кредитных отношений. Но здесь есть и предыстория, которая показываетотношение Банка России к интересам вкладчиков. Как уже отмечалось. Банк Россиив большей мере заинтересован в решении проблем банковской системы, засостояние которой он отвечает, и в меньшей степени — вкладчиков. В тех случаях,когда приходится выбирать между банками и вкладчиками. Банк России выбираетбанки. Экономическая сторона дела понятна. Что касается юридической стороны,то сомнение возникает в правомерности выбора. Например, если мы зададимсявопросом о том, почему не был в свое время создан фонд страхования депозитов,то обнаружим следующее. Правовых оснований для принятия решения Банком России овозврате денежных средств из фонда страхования депозитов не было. Банк Россииссылался на указы Президента РФ, но тамречь шла совершенно о другом. Для этого достаточно сравнить указы Президента РФс телеграммами Банка России. Итак, в п. 3 Указа Президента РФ от 28 марта 1993 г. №409 «О защите сбережений гражданРоссийской Федерации» говорится: «I. Признать целесообразным созданиеФедерального фонда страхования активов банковских учреждений России, образуемыхза счет привлечения вкладов (депозитов) граждан Российской Федерации… 3.Рекомендовать Центральному банку Российской Федерации передать в Фондперечисленные коммерческими банками отчисления, производимые в 1992-1993 гг. вфонд страхования депозитов. 4. Рекомендовать Сберегательному банку РоссийскойФедерации повысить процентные ставки по срочным вкладам населения». А теперьсравним эти указания с телеграммами Банка России. В телеграмме Банка России от18 октября
1993 г. № 62 сказано, что «… всоответствии с решением Совета директоров Банка России от 22-23 сентября 1993года (протокол № 40) с 1 января 1994 г. прекращается формирование фондастрахования коммерческих банков от банкротств и фонда страхования депозитов вкоммерческих банках, учитываемых на балансе Банка России. Признаноцелесообразным передать в дальнейшем в соответствии с п. 3 Указа ПрезидентаРоссийской Федерации от 28 марта 1993 г. «О защите сбережений гражданРоссийской Федерации» средства, перечисленные в 1991-1993 годах банками в фондстрахования депозитов в коммерческих банках, в создаваемый федеральный фондобязательного страхования денежных вкладов (депозитов) и счетов населения вкачестве страховых взносов коммерческих банков. Ранее перечисленные средства вфонд страхования коммерческих банков от банкротств будут возвращатьсякоммерческим банкам». В действительности же в Указе Президента РФ ничего неговорилось о возврате взносов. В последующей телеграмме Банка России от 10 мая1994 г. № 118-94 говорится: «Во исполнение решения Совета директоров БанкаРоссии о прекращении формирования фонда страхования коммерческих банков отбанкротств и фонда страхования депозитов в коммерческих банках сообщаем, чторанее перечисленные в 1991-1993 годах средства в фонд страхования коммерческихбанков от банкротств подлежат возврату коммерческим банкам на основанииписьменных заявлений банков...». С учетом сказанного можно предположить, что отменаУстава Банка России каким-то образом все же связана и с отказом от обязанностейв отношении фонда страхования депозитов.
В законодательстве экономическаяоснова Банка России была сформулирована следующим образом. В ст. 2Федерального закона от 2 декабря 1990г. «О Центральном банке РоссийскойФедерации (Банке России)» (в ред. от 26 апреля 1995 г.) сказано, что «уставныйкапитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. Всоответствии с целями и в порядке, которые установлены настоящим Федеральнымзаконом, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию ираспоряжению имуществом Банка России. Изъятие и обременение обязательствамиимущества Банка России без согласия Банка России не допускаются. Банк Россииосуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Банк России нерегистрируется в налоговых органах. Банк России является юридическим лицом.Банк России имеет печать с изображением Государственного герба РоссийскойФедерации и своим наименованием. Государство не отвечает по обязательствамБанка России, а Банк России — по обязательствам государства, если они неприняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральнымизаконами».
Федеральная собственность и ееправовой режим определяются Гражданским кодексом РФ, в п. 1 ст. 214 которогосказано: «Государственной собственностью в Российской Федерации являетсяимущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации(федеральная собственность...)». Далее в п. 3 этой же статьи говорится: «Отимени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственникаосуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 настоящего Кодекса». Обращаяськ ст. 125, мы там находим следующую норму: «от имени Российской Федерации исубъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать иосуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности,выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции,установленной актами, определяющими статус этих органов». Круг ссылок в нормахзаконодательства замкнулся. Банк России не является органом государственнойвласти.
Как уже говорилось, все органыгосударственной власти по Конституции РФ разделены на законодательные,исполнительные и судебные. Банк России не является ни законодательным, ниисполнительным, ни судебным органом. При этом он был и остается самым активнымучастником гражданско-правовых отношений. Более того, без такого участника небыло бы и самих гражданско-правовых отношений. Именно Банк России обеспечиваетнормальное функционирование денежной системы, согласно ст. 140 ГК РФ, денежнойединицей является рубль как единственное законное средство платежа.
В итоге напрашивается вывод: вправовом статусе Банка России, с точки зрения гражданского права, естьпротиворечия. Их можно снять, если в п. 1 ст. 125 ГК РФ внести небольшиедополнения в отношении Банка России как представителя государства. ПосколькуБанк России владеет, пользуется и распоряжается определенной частью федеральнойсобственности, то к ней должно быть и соответствующее отношение. Законодательустановил определенный правовой режим использования государственной собственности,безотносительно к тому, кто является представителем государства в конкретныхгражданско-правовых отношениях. Смысл государственной собственности содержитсяв ее цели. «Государственная и муниципальная собственность призваны обеспечиватьинтересы больших групп людей народа РФ в целом...». Это принцип демократизма иправило большинства в гражданском обществе.
Все проблемы, в том числе и проблемапредставительства интересов народа, сводятся к тому, каким образом можнообеспечить отношение чиновников к государственной собственности как к публичнойсобственности. Одними призывами здесь не обойтись. Всегда будет соблазниспользовать государственную собственность в личных интересах. На наш взгляд,нужно применить механизм договорных отношений. Законодательством предусмотренавозможность заключения с руководителями государственных предприятий не толькотрудовых контрактов, но и гражданско-правовых договоров, в которых могут бытьдетально установлены различные условия, в том числе и ответственность. В УказеПрезидента РФ от 10 июня 1994 г. № 1200 «О некоторых мерах по обеспечениюгосударственного управления экономикой», в частности, предусматривается: «Вцелях обеспечения государственного управления экономикой, повышенияответственности руководителей государственных предприятий за финансовое Состояниепредприятий, сохранность и эффективное использование их имущества, результатыхозяйственной деятельности… 1. Установить, что отношения ПравительстваРоссийской Федерации или уполномоченных им федеральных органов исполнительнойвласти с руководителями федеральных государственных предприятий регулируются наосновании контрактов, заключаемых в соответствии с гражданскимзаконодательством». Такой подход соответствует требованиям законодательства. Вп. 3 ст. 53 ГК РФ сказано, что «лицо, которое в силу закона или учредительныхдокументов юридического лица выступает от его имени, должно действовать винтересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно. Онообязано по требованию учредителей (участников) юридического лица, если иное непредусмотрено законом или договором, возместить убытки, причиненные имюридическому лицу». Далее мы рассмотрим правовой статус и ответственностьСовета директоров Банка России. Сейчас же отметим, что существует практиказаключения таких гражданско-правовых договоров с руководителямигосударственных предприятий. Почему бы не использовать ее и в денежно-кредитнойсистеме? Ведь именно в денежно-кредитной системе больше всего противоречий инерешенных вопросов. Практику заключения гражданско-правовых договоров свысшими руководителями Банка России (членами Совета директоров), на наш взгляд,нужно предусмотреть в Федеральном законе «О Центральном банке (Банке России)».