Работа: Реформирование российской государственной службы

--PAGE_BREAK--Иными словами, можно сказать, что при исчезновении прежнего партийного «хозяина» произошло «присвоение» го­сударства бюрократией. Парадоксальным об­разом у нас реали­зовалась Марксова оценка прусского государства как «частной собственности бюрократии».
Разумеется, сказанное выше не следует понимать как выдви­жение «коллек­тивного обвинения» против всех работников госаппарата. В нем есть немало чест­ных и даже самоотвержен­ных администраторов, а также просто «рабочих лоша­док», да­леких от всего этого передела собственности. Речь идет о со­циальном смысле событий. А кто за сценой управлял этим процессом и в какой мере он явля­ется криминальным, не бу­дем сейчас судить. Как говорится, на это есть «компе­тентные органы». Да и неясно, насколько перспективной могла бы стать подобная «охота». Во всяком случае, в массовых разме­рах и при наших «традициях» она оп­ределенно не принесла бы ничего хорошего.
Вообще представляется несправедливо односторонней и легковесной наша давняя традиция тотально негативной оценки отечественной бюрократии – как до­революционной, так и советской. В ее составе помимо значительного числа доста­точно квалифицированных и добросовестных работни­ков среднего звена встреча­лись и люди с подлинно реформа­торскими ориентациями, особенно во времена, обещавшие перемены. Другое дело, что такие «розовые периоды» быва­ли не слиш­ком долгими, и в силу этого традиции либераль­ного и сознающего свою социаль­ную ответственность чинов­ничества не смогли получить достаточного развития в нашей убивавшей все живое политической атмосфере. Но это уже не вина, а драма, причем не только госаппарата, но и всего об­щества.
Итак, видимо, можно констатировать, что в развитии нашей государствен­ной службы существуют сейчас две тенденции. С одной стороны, это определенное продвижение в направле­нии ее демократической модернизации с учетом мирового опыта (правда, преимущественно не самого современного, а скорее позавчераш­него), с другой – стремление к оформле­нию независимой от общественного кон­троля бюрократиче­ской корпорации с ее особым миром и системой ценностей. Тенденции эти в полной мере отразились и в Законе. Правда, прежде чем Закон в полной мере начнет действовать, должен быть принят ряд других нормативных ак­тов. Так что «поезд еще не ушел».
Думается, законодательная легитимация в одном докумен­те двух противо­положных тенденций не в последнюю очередь стала возможной вследствие проти­воречивости обращаемых населением к государству общественных ожиданий. Ведь, в са­мом деле, с одной стороны, люди хотят, чтобы чиновников было по­меньше, прав у них поубавилось, ответственности прибавилось, найти на них «управу» стало бы легче, а сами они стали бы максимально «отзывчивыми» на че­ловеческие нужды. Но с другой – люди хотят, чтобы государство было бы для своих граждан заботливым опекуном, поддерживало их материально, компенсиро­вало последствия их собственных ошибок и вообще «наставляло бы на путь истин­ный». Однако «бесплатных завтраков не бывает». Государство, каким бы хо­рошим оно ни было (и каким бы хорошим оно само себя ни называло), заставляет платить за свою подлинную или псевдо­заботу о гражданах. Собственно, иначе и быть-то не может. Вопрос лишь в цене и степени вмешательства в частную жизнь.
Надо сказать, подобная противоречивость присуща не только нам. И в за­падных странах сегодня можно видеть сход­ные противоречия в ожиданиях граж­дан, обращенных к своим правительствам, правда, в меньшей степени. В общем плане за этим стоит различие между либеральными и социал-демокра­тическими взглядами на роль государства. В одних странах су­ществует исторически сложив­шийся крен в сторону либера­лизма, в других – в сторону социализма. Периодиче­ская же смена правящих партий не позволяет «маятнику» отклоняться слишком уж далеко в какую-либо из сторон. У нас же, как и во всем, увы, и здесь нет ограничи­теля: либо тоталитарное вмешательство в жизнь и судьбы людей, либо такая сте­пень индифферентности власти, которую в наше время не может себе позволить даже самое либеральное из современных запад­ных правительств.
Чиновничеству такая двойственность общественных ожи­даний придала до­полнительную свободу маневра, которую они и использовали, в первую очередь, для установления вы­годного социального и нормативного статуса собственной корпорации. И раньше бюрократия обладала значительными распорядительными полномочиями по отношению к госу­дарственной собственности, т.е. была как бы ее собственни­ком de facto. Теперь же ее верхушка через закрытое акцио­нирование целых отраслей хозяйства, прежде всего добыва­ющих и энергетических, а также через другие, более слож­ные по форме (но не по сути) механизмы во многом как бы легализовала свои фактические полномочия. А чтобы обес­печить устойчивость своего положения, верхушка должна была «поделиться» с приближенными и так далее по цепоч­ке. К. Маркс, охарактеризовавший когда-то прусское госу­дарство как «частную собственность бюрократии», наверное, и вообразить себе не мог по­добных масштабов «приватиза­ции государства».
При этом, думается, одними карательными мерами проб­лемы не решить. Следовало бы всерьез заняться и моралью служащих. Например, в США еще во времена президентства Л. Джонсона был принят «Этический кодекс служащего», рег­ламентирующий очень широкий, по-моему, даже чрезмерно широкий спектр поведения чиновников. Так, под регламента­цию попадают не только предельная цена принимаемых по­дарков, но и сбор денег в пользу оказавшихся в беде коллег, и даже визиты в гости к подчиненным[4]. Но в целом нам то­же неплохо было бы сде­лать упор на подобного рода вещи, а не на «табель о рангах».
Для подлинно открытого общества со сложившимися, ра­ботающими граж­данскими институтами бюрократия не страш­на. Она находится под общественным контролем и «сверху», и «снизу», и «сбоку», достаточно «прозрачна» и отзывчива на нужды граждан и их групп, открыто взаимодействует с различ­ными группами дав­ления – лобби. Так что создание по-насто­ящему современной государственной службы должно идти ру­ка об руку с формированием гражданского общества. Но если гражданское общество формируется, в общем, спонтанно, а государство мо­жет лишь несколько этому способствовать и уж во всяком случае не должно ме­шать, то модернизацию гос­службы никак нельзя пускать на самотек или зани­маться этим спорадически, от одного политического случая к другому. Тут нужны четкая концепция, упорство и последовательность в ее осуществлении. Иначе можно лишь раскачать и даже перевер­нуть «лодку» государства, а не привести ее в нужную гавань.
За последние 5-6 лет в жизни нашего общества произошло множество изме­нений. Одни из них носят «фасадный», дру­гие – глубинный характер. В частности, довольно радикально изменились «правила игры» в экономике, да и вообще в соци­альной жизни. Казалось бы, этому должно было сопутствовать и концептуальное изменение взгляда на роль и функции госу­дарственной машины. Ведь вроде бы очевидно, что в услови­ях рынка, разнообразия форм собственности, свободы ин­фор­мации, идеологического и культурного плюрализма, формиру­ющегося граж­данского общества и государство должно быть принципиально иным, нежели при прежней, претендовавшей на идейный монополизм и опиравшейся на администра­тивно-командные отношения распределительно-разрешительной си­стеме. Однако в силу ряда причин реформа государства, осо­бенно в сфере исполнительной власти, значительно отстала от реформ во многих других сферах. Вместо этого унаследо­ван­ную от прежнего общественного строя административную ма­шину – кстати, отнюдь не во всех отношениях плохую, но со­зданную и работавшую в принципи­ально иной системе взаи­моотношений, – лишь пытались «на ходу» подстроить под ре­шение новых задач. Параллельно в экстренном порядке, в ка­честве пожарной ре­акции на вызовы новых потребностей фор­мировались новые административные звенья. При этом преж­ние командно-номенклатурные скрепы явно ослабли, а адек­ватной замены им не возникло. Какой-либо единой концеп­ции модернизации гос­аппарата не было. Изменения происхо­дили либо ситуативно, либо по принципу «перетягивания ка­ната», т.е. в борьбе зачастую несовместимых взглядов на раз­ви­тие госслужбы. Это нашло отражение и в первом в нашей истории Законе «Об ос­новах государственной службы Россий­ской Федерации», принятом 31 июля 1995 г. и достаточно явственно отражающем борьбу двух подходов – корпоративист-ского и демократического. В результате качество работы гос­аппарата снизилось, а хао­тичность, неэффективность, а часто и контрпродуктивность его действий возросли. И неудиви­тельно.
Во-первых, произошло вымывание квалификации – аппа­рат покинули луч­шие профессиональные кадры, а адекватной замены не появилось. Очень тревожат в этой связи, в частно­сти, факт кадрового провала по группе работников среднего возраста со стажем от 6 до 15 лет, т.е. наиболее перспектив­ных, а также то обстоя­тельство, что в ряде министерств и ве­домств доля работников предпенсионного и пенсионного воз­раста составляет около половины персонала. При этом число ва­кансий, которые не удается заполнить, порой исчисляется сотнями.
Во-вторых, с исчезновением прежнего партийного «хозяи­на» аппарат не пре­вратился в слугу общества, т.е. не произош­ло поворота к обычной для демократи­ческих стран службе публичной. Скорее пошла борьба за роль его нового «хозяи­на». А это, разумеется, сделало аппарат еще более непрозрач­ным и менее подкон­трольным, что, в свою очередь, породило такие негативные последствия, как рост коррупции и возмож­ность легализовать кастово-корпоративные устремления бю­рократии. Последнее нашло отражение, в частности, в возро­ждении в рамках упо­мянутого Закона архаичной «Табели о рангах», да еще в усложненном виде, и при­дании ей значения едва ли не главного института государственной службы.
В-третьих, утратили силу прежние нормы административ­ной морали, пусть далекие от совершенства и порождавшие массу человеческих и организационных издержек, но все же как-то регулировавшие поведение служащих и ставившие не­которые барьеры на пути бюрократических злоупотреблений и произвола. На их месте возник моральный вакуум с присущи­ми ему вседозволенностью, цинизмом, коррупцией…
С другой стороны, надо отметить и позитивные перемены, вернее, возникно­вение правовых предпосылок для таких пере­мен. Впервые на законодательном уровне закреплена возмож­ность проведения квалификационных экзаменов, кон­курсов на замещение вакантных должностей, зафиксированы некото­рые ограниче­ния, гарантии и привилегии, связанные со стату­сом государственного служащего. Таким образом, задан юри­дический импульс для формирования современной гос­службы.
И все же, думается, можно без большого риска ошибки утвер­ждать, что в нынешнем состоянии наш аппарат не отвечает со­временным и тем более перспек­тивным потребностям общест­ва и государства, является скорее тормозом, нежели мотором преобразований.
Сейчас стало модным подчеркивать особую роль государ­ства в нашей исто­рии. И это действительно так. Однако адеп­ты такой точки зрения как-то упускают из виду, что роль эта в основном негативная. Государство, как правило, подавляло общество. Чем больше силы оно набирало, тем меньше свобо­ды оставалось у лю­дей. Как говорил наш великий историк Ключевский, «государство пухло, народ хи­рел». Немногие ис­ключения из этой общей закономерности обязаны своим поя­вле­нием прогрессивной роли либеральной бюрократии в ре­форматорские периоды нашей истории. Поэтому от состоя­ния, от качества госаппарата, от ориентации и квалификации работающих в нем людей в немалой степени зависят судьба и вектор развития наших реформ. Госслужба, как и многое в на­шем обществе, находится сейчас на перекрестке. И очень важ­но задать верный импульс ее изменениям, сде­лать из нее пе­редовую силу преобразований. Это может многое определить на де­сятилетия вперед. К сожалению, первое пятилетие ре­форм прошло без адекватного понимания важности этого об­стоятельства, за что общество заплатило высокую и до конца еще не ясную цену.
Вторая «пятилетка» началась более обнадеживающе. Пос­лание Президента Федеральному Собранию 1997 г. стимули­ровало движение в этом направлении. По распоряжению Пре­зидента была образована Комиссия по государственному стро­ительству, разработана концепция административной рефор­мы. В аналогичном президентском Послании 1998 г. ее основ­ные элементы были воспроизведены, т. е. по существу ей был дан «зеленый свет». Одним из главных ее аспектов, естествен­но, стала реформа госслужбы, в которой основной упор сде­лан не на структурный, а на кадровый аспект преобразований. Однако процесс реформирования – дело не одного года, не обещающее немедленных дивидендов и зависящее от ряда фа­кто­ров, в том числе и политического характера. В следующей главе курсовой работы и будут проанализированы основные принципы реформирования российской госу­дарственной службы.

2. Сущность и принципы реформирования государственной службы
Система администрации – атрибут любого государства. Но различия между разными системами национальной админист­рации бывают достаточно сущест­венны, а корни таких раз­личий чаще всего уводят далеко в историю страны. В ча­стно­сти, в одних государствах доминируют традиции централизма и строгой адми­нистративной иерархичности, т.е. система «замкнута» на столицу; классический пример – Франция. В других традиционно превалируют региональные, локалист­ские административные учреждения, т.е. система носит как бы по­лицентрический характер; такой была на протяжении большей части своей истории и является сей­час Германия. В третьих, администрация как бы вырастала из местного, комму­нального самоуправления; крайний пример подобной модели разви­тия – США, умеренный – Англия и Швейцария.
Но не будем вдаваться в анализ всех типологических раз­личий. Для нашей темы важно, что Россия традиционно упра­влялась различными модификациями «государевой» службы. Неоднократно менялись политическое устройство, даже обще­ственно-экономические формации, но не глубинные основы административ­ной системы. Так, с введением в 1722 г. «Табе­ли о рангах» принцип породы был потеснен принципом вы­слуги, хотя полностью и не заменен им. После 1917 г. на сме­ну им пришел принцип номенклатуры, что тоже вполне впи­сывалось в тради­ции «государевой» службы. И сейчас, в пост­советские времена, мы по существу тоже имеем дело еще с од­ной ее модификацией, причем производящей довольно стран­ное впечатление в конце XX века, когда в развитых странах в развитии гос­службы доминируют совсем иные тенденции: тра­диционная ее иерархичность хотя и сохраняется, но играет все меньшую роль, количество административных ступе­ней уменьшается, расширяются возможности альтернативных пу­тей выдвижения на достаточно высокие посты. Да и вообще набирающее сейчас силу интеллекту­альное движение, амбици­озно именующее себя «административной» или «постбю­ро­кратической» революцией, хотя и не удовлетворило пока в полной мере своих притязаний, но ищет пути кардинальной модернизации управления совсем в иной плоскости, нежели реставрация обветшавшей еще полтора века назад чиновной ле­стницы. Мы же, как справедливо отметил однажды Прези­дент, выступая в Россий­ской Академии государственной служ­бы, «уже новой Россией во многом продол­жаем руководить и управлять по-старому», равняясь на административные идеа­лы позавчерашнего дня.
Упомянутая выше Комиссия сформулировала систему принципов и мер, об­щая цель которых – впервые в истории России создать не «государеву», а публич­ную государст­венную службу, которая отвечала бы критериям эффективно­сти, профессионализма и соответствия потребностям форми­рующегося гражданского общества. При этом упор был сделан как на мировой опыт действующей практиче­ски во всех раз­витых странах так называемой merit system (системы заслуг и дос­тоинств), так и на долголетнее изучение отечественной специфики. Были выделены ряд принципов построения на­шей госслужбы, к изложению которых мы и перехо­дим.

1.Принцип приоритета профессиональных качеств
    продолжение
--PAGE_BREAK--Этот, пожалуй главный, «несущий» принцип всей конструк­ции включает в себя более конкретные «подпринципы», т.е. правила, обеспечивающие его реализа­цию на практике, а именно:
1) Конкурс на замещение всех возникающих в госаппарате вакансий, кроме:
а) политических должностей;
б) должностей, на занятие которых нет избытка претенден­тов; в этом случае действует аттестационный порядок назначе­ния. Это позволит существенно расши­рить «рынок» кандида­тов, до сих пор в значительной мере отражающий закон цир­куляции между несколькими административными «сосудами», привлечь людей из внеаппаратных и внеполитических сфер и тем самым влить в аппарат столь необ­ходимую «свежую кровь». В то же время это подтолкнет к самосовершенствова­нию претендующих на служебное продвижение работников самого учреждения, кото­рым при прочих равных условиях должен отдаваться приоритет. Иными словами, при продвиже­нии по лестнице административной карьеры предпочтение должно отдаваться наличию положительного профессиональ­ного опыта работы на анало­гичных или предшествующих ступенях; однако должен быть открыт и канал для ротации кад­ров, для «бокового входа» талантливых людей из внеаппаратных сфер (бизнес, наука, производство, военная служба) на достаточно высокие должност­ные уровни, помимо админист­ративной лестницы. По некоторым должностям кон­курс мо­жет носить «полуоткрытый» характер, т.е. к участию в нем бу­дут допус­каться лишь люди, уже находящиеся на государст­венной службе либо имеющие опыт работы в этой сфере. Воз­можны и другие кадровые «фильтры», так что вряд ли есть ос­нования опасаться наплыва кадров, неприемлемых с государ­ственной точки зрения.
2) Создание четко и объективно работающей системы от­бора и оценки кад­ров, направленной на привлечение, поощ­рение, удержание и продвижение лучших, достойнейших и, с другой стороны, на удаление кадрового «балласта». Для этого, с нашей точки зрения, необходимо наличие следующих меха­низмов:
а) четко прописанной и доступной для ознакомления сис­темы критериев от­бора, поощрения и продвижения работни­ков по результатам квалификационных экзаменов и аттеста­ций на основе их квалификации и деловых качеств, а не вы­слуги лет;
б) аттестационных комиссий со смешанным составом, т.е. включающих не только сотрудников проводящего аттестацию учреждения, но и привлекаемых на ротационной основе сто­ронних членов – работников кадровых служб других учре­жде­ний, преподавателей вузов, готовящих кадры управленцев и т.п.;
в) апелляционных комиссий для несогласных с оценкой их труда служащих, обращение в которые, впрочем, будет воз­можно только по серьезным, специально оговоренным осно­ваниям, дабы не поощрять неосновательных жалоб и конфли­к­тов.
3) Контрактный механизм взаимоотношений служащего и госоргана, что по­зволит придать этим отношениям большую для обеих сторон определенность по­средством четкой фикса­ции их прав и обязанностей, условий вознаграждения и при­вилегий, при необходимости – специальных требований и ог­раничений, обу­словленных характером службы, а также других элементов их правоотношений. Контракты должны заклю­чаться на достаточно большой срок (скажем, на 5 лет), подле­жать автоматическому продлению и расторгаться лишь по чет­ко обусловлен­ным в них основаниям, предусмотренным тру­довым законодательством.
Детали контрактной системы должны быть проработаны в Кодексе государ­ственной службы. Таким образом, предлагае­мая система полностью сохраняет воз­можности пожизненной административной карьеры, в то же время придавая ей боль­шую гибкость и юридическую определенность и повышая уровень правовой защищенности работников. Последнее обстоя­тельство усилит положительную тру­довую мотивацию служа­щих и тем самым будет «работать» на утверждение при­орите­та профессиональных достоинств.
2. Принцип статусного разделения политических и «карьерных» адми­нистративных должностей
К политическим государственным должностям относятся те, назначение на которые производится по политическим крите­риям, на внеконкурсной основе и в соответствии с закреплен­ной Конституцией РФ и высшими законами субъектов Феде­рации кадровой номенклатурой Президента, других федераль­ных и регио­нальных органов и должностных лиц. Увольнение с этих должностей также произ­водится по упрощенной проце­дуре и зачастую по сугубо политическим, а не ква­лификаци­онным или иным деловым характеристикам. Таким образом, эти должно­сти явно отличаются по статусу от «карьерных» ад­министративных должностей. И все это – обычная, нормаль­ная практика.
Однако юридические последствия снятия с этих должно­стей явно не прора­ботаны в законодательстве, что зачастую порождает стремление всеми силами удержать занимаемое ли­бо занять аналогичное кресло, а порой, напротив, ставит в весьма нелегкое положение «без вины виноватого» высоко­квалифицированного че­ловека, отстраненного по политиче­ским соображениям, которые нередко тождест­венны конъюн­ктурным или субъективным. Поэтому, учитывая повышенный риск подобных должностей и огромную ответственность зани­мающих их лиц, следует снабдить их «позолоченными пара­шютами», т.е. выходными льготами в форме либо пожизнен­ной пенсии в размере 50-80% должностного оклада по оставленной должности (в зависимости от длительности работы в ней и ее оценки лицом или органом, обладающим правом на­значения и увольнения), либо предоставить право сдачи экза­менов на достаточно высокий классный чин, дающий в свою очередь право на занятие соответствующей постоянной «карь­ерной» должности. К числу последних относятся все должно­сти в госаппарате, кроме установленных законом политиче­ских[5].
3. Принцип компенсируемых ограничений
Поступая на государственную службу или занимая в ней долж­ность опреде­ленного уровня, человек принимает на себя до­полнительные обязательства и огра­ничения по сравнению со статусом «обычных» граждан. Например, ограничения на по­литическую и коммерческую деятельность, на гражданство, на использование средств зарубежных «спонсоров»; ограничения, связанные с секретностью, особый порядок декларирования доходов установлены законодательно. Ограничения на пуб­личные выступления по вопросам служебной деятельности, особенно по поли­тически «деликатным» вопросам, регулиру­ются на полуформальном уровне или даже на уровне норм ад­министративной морали. К сожалению, у нас слишком часто и безнаказанно пренебрегают этими ограничениями. Но так или иначе, они существуют. Поэтому представляется справед­ливым и прагматически целесооб­разным компенсировать их материально и морально, через определенные привиле­гии. Иначе государственная служба еще более теряет (для честных людей) свою и без того не слишком высокую привлекатель­ность, что входит в явное противоречие с первым принципом нашей концепции, а нечестным дает своеобразное моральное оправдание. Действующий Закон отчасти решает эту задачу через гарантию спец­медобслуживания, а также льготный поря­док пенсионного обеспечения (послед­ний, впрочем, насколь­ко мы знаем, практически не действует из-за отсутствия средств).
Мог бы быть полезен опыт мер, принятых в этой сфере правительством М.Тэтчер. Оно установило конт­роль над «эффектом вращающейся двери», т.е. ми­грацией ра­ботников между госслужбой и коммерческими структурами, а также над «эффектом шлепанцев», т.е. переходом бывших вы­сокопоставленных сотрудников госаппарат после их отставки в фирмы той сферы, которую они недавно куриро­вали, в свя­занные с их предыдущей работой банки и т.п., поскольку эти «эффекты» стимулируют коррупцию, приводят к утечке в сфе­ру бизнеса государственных сек­ретов, подрыву принципа ра­венства условий на конкурсах за получение госзаказов и пр. Теперь бывший госслужащий, чтобы осуществить подобные перемещения в течение 2 лет после своей отставки, должен получать санкцию соответствующего госоргана.
4. Принцип приоритета прямых денежных выплат над «теневыми» льготами и привилегиями
Не вдаваясь в вопрос об абсолютных размерах выплачиваемых государст­венным служащим сумм, ограничимся проблемой необходимости «переворачива­ния пирамиды». Сейчас в рос­сийской госслужбе соотношение прямых и косвенных выплат и льгот составляет для ряда категорий служащих, по разным оценкам, 1:4, 1:5 и даже более в пользу косвенных. Возможно, это и позволяет хоть как-то удер­жать часть квалифицирован­ных кадров. Но и ущерб от такого унаследованного еще от ста­линских времен способа решения проблемы тоже весьма ве­лик и многоме­рен. Прежде всего любая теневая привилегия есть разновидность тайного соглаше­ния и потому содержит в себе негативный нравственный потенциал, а также по­тенциал для злоупотреблений как со стороны «дающего», так и со сто­роны «беру­щего» (к тому же для «дающего» открываются воз­можности произвола). Кроме того, теневая привилегия в силу своей якобы «бесплатности» по определению все­гда использу­ется менее эффективно, чем то, за что платится сполна. Вспомним хотя бы навязшие в зубах еще с перестроечных вре­мен, но до сих пор так и не ре­шенные проблемы государственных дач и слу­жебных машин. И это лишь вершина айсберга.
Поэтому представляется необходимым сделать тайное яв­ным и перевернуть соотношение: существенно увеличить пря­мые денежные выплаты и одновременно резко сократить пре­доставляемые за казенный счет льготы и привилегии. Разуме­ется, это не так просто: с одной стороны, можно представить общественную реак­цию на резкое повышение зарплат нашим отнюдь не жалуемым в общественном мнении чиновникам и всевозможные политические спекуляции на этом, с другой – очень непросто перевести в режим рентабельности десятиле­тиями создававшуюся для обслуживания «спецнужд» элиты инфраструктуру. Но, думается, дело того стоит, ибо меры в этом направлении эффективно послужат превращению «госу­да­ревой» службы в публичную и изменят отношение общест­ва к управленческому аппарату. К тому же мы открытым пу­тем установим конкурентоспособный на рынке труда уровень оплаты чиновников, чем стимулируем приток достойных кан­дидатов, сохранение лучших кадров и эффективную и интен­сивную их работу.
5. Принцип «выведения за штат» и перевода на хозрасчет значительной части функций госслужбы
Здесь содержится значительный резерв для сокращения и уде­шевления гос­аппарата, и отрадно, что первые шаги в этом на­правлении уже сделаны. Экономи­ческое приспособление гос­службы к условиям рынка предполагает как сокращение мас­штабов деятельности государства в сфере экономики, так и внесение в деятель­ность госорганов принципиальных струк­турных и организационных изменений. Наиболее значитель­ная по объему функция непосредственного управления обще­ственным производством должна сохраниться лишь по отно­шению к ограничен­ному числу не подлежащих приватизации предприятий, выполняющих такие пуб­личные и социальные функции, реализация которых не может быть обеспечена на коммерческих принципах, а также к естественным монополи­ям. В то же время многочисленные обеспечивающие и «техни­ческие» службы и функции «отсека­ются» от госслужбы и вы­водятся за ее пределы с переводом их на коммерческие нача­ла. Выполняющим их организациям придается особый статус полунезависи­мых «агентств» или учреждений (в отличие от госорганов). Материальную основу их существования состав­ляют договорные отношения с госорганами по выполне­нию госзаказов (здесь возможны элементы конкурса). Статус же работников этих учреждений, за исключением руководителя и, возможно, главного бухгалтера, ме­няется: они больше не яв­ляются госслужащими, а, следовательно, по отношению к ним действуют общие условия найма, вознаграждения и увольне­ния. Тарифная сетка, пенсионные и другие льготы сохраняют­ся лишь за работниками собственно аппарата госорганов, чис­ло которых благодаря такой перестройке значительно умень­шается. Скажем, в Англии за счет похожих реформ оно сокра­тилось при­мерно на треть. За счет этого не только компенси­руется повышение жалованья ос­тавшимся работникам аппара­та, которые занимаются действительно государствен­ными де­лами, но и достигается общее уменьшение суммарных затрат на гос­службу. К тому же сокращается «экономическое поле» для коррупции. Хорошим примером движения в этом направ­лении может служить недавнее решение о пере­воде на ком­мерческие принципы систем Военторга и Военстроя.

6. Принцип прозрачности
Государственная служба в демократическом обществе должна быть институ­том, открытым для общественного контроля. Граждане должны знать, как и по ка­ким правилам она работа­ет, иметь доступ к необходимым им нормативным мате­риалам и сведениям, участвовать в процессе решения затрагивающих их интересы вопросов. Это должно быть обеспечено правовы­ми средствами, административной, а при необходимости и су­дебной практикой и в целом является необходимым эле­мен­том действительно публичной (а не «государевой») службы. Разрушив мифоло­гию о «тайне государственной машины», такая открытость помимо всего прочего поднимет авторитет гос­службы в глазах общества, защитит ее от столь распростра­нен­ного у нас огульного ее очернительства, которое, как извест­но, часто сопутст­вует закрытости, дефициту информации. Ра­зумеется, речь идет не о секретной или конфиденциальной информации, а об открытости, не наносящей ущерба государ­ственным интересам. Мы сейчас не имеем возможности сколько-нибудь подробно рассматривать эту тему, а лишь ог­раничимся отсылкой к опыту США и ряда дру­гих стран, где за последние полтора-два десятилетия принят и проводится в жизнь ряд законов, обеспечивающих такую открытость в мак­симально возможных преде­лах.
7. Принцип ориентации на «клиента»
Он тесно коррелирует с предыдущим принципом, а его реали­зация позволит переместить конституционный принцип госу­дарственной защиты прав, свобод и законных интересов чело­века с политико-декларативного на инструментальный уро­вень, сделать его одним из реальных приоритетов деятельно­сти чиновников. Слово «клиент» в данном контексте употреб­ляется по аналогии с рыночными от­ношениями и находится в смысловой оппозиции слову «проситель», предполагаю­щему бесправность обращающегося. Разумеется, аналогия эта частична и отнюдь не предполагает понимания ее в слащаво-ре­кламном смысле «клиент всегда прав». Важен ее общий век­тор: чиновник прямо или косвенно служит гражданам. Это им­ператив гражданского общества в отличие от различных ва­риантов авторитаризма. Инструментально он проще всего ре­ализуется на уровне чиновников, непосредст­венно имеющих дело с гражданами (тех, кого по-английски называют street level bureaucrats). Применительно к ним не составляет сложно­сти непосредственно включить этот критерий в оценку их тру­да, например, через сроки рассмотрения дел, наличие и коли­чество жалоб и т.п. Но и деятельность бюрократов, работаю­щих на других уровнях, решающих задачи общего характера, можно и нужно оце­нивать по социальным последствиям их действий и принимаемых ими решений. В общем контексте совершенствования госслужбы этот принцип тесно коррелиру­ет с проблемами децентрализации, приближения к гражданам уровня принятия реше­ний, непосредственно затрагивающих их интересы, а также сокращения объема юрисдикции чинов­ников, особенно в вопросах, при решении которых значителен фактор личного усмотрения конкретного служащего («могу дать, а могу и не дать»). В целом же это означает поворот гос­службы к людям.

8. Принцип этичности
Мы придаем очень большое значение этическим регуляторам человеческого поведения. Сейчас, в поголовном увлечении жесткими, предельно материализован­ными рыночными отно­шениями, мы как-то забыли о внеэкономических, мораль­ных мотивах человеческого поведения, о том, что «не хлебом еди­ным жив чело­век». В контексте обсуждаемого вопроса об ог­раничении бюрократического произ­вола и злоупотреблений это означает необходимость специального внимания к мо­раль­но-этическим качествам работающих в аппарате людей, к про­блемам админи­стративной морали, которым, кстати, в запад­ных странах с развитой рыночной экономикой придают боль­шое и самостоятельное значение. Практический подход к ре­шению данной проблемы мы видим в разработке и широком обсуждении в кру­гах работников госаппарата неформального Этического кодекса служащего.
    продолжение
--PAGE_BREAK--Необходимость создания именно Этического, а не только нормативно-юри­дического кодекса обусловлена несколькими причинами. Во-первых, практически невозможно составить исчерпывающий перечень предписаний и запретов для слу­жа­щих на уровне юридических документов. Во-вторых, многие действия или воз­держание от тех или иных действий по своей природе не могут регулироваться юридическими нормами, а регулируются неформальными (но от этого не менее действен­ными) нормами групповой (в данном случае административ­ной) морали, а также индивидуальными нормами нравствен­ности. Этические нормы – это базовые детерминанты соци­ального поведения человека, которые постоянно проявляют себя в огромном разнообразии конкретных поведенческих ак­тов, лишь отчасти улавливаемых нормами права. В-третьих, профессиональная этика госслужащего обладает существенной спецификой, как, впрочем, и любая корпоративная этика. Ме­жду тем многие служащие имеют весьма смутное либо иска­женное представле­ние об этих нормах или же относятся к ним с пренебрежением. Те же, кто всерьез стремится руководство­ваться нормами служебной морали, заботится о своей репу­та­ции, вынуждены вырабатывать как бы собственную версию Этического кодекса путем проб и ошибок. Поэтому представ­ляется крайне важным разработать такой документ, который, не нося юридически обязывающего характера, задавал бы тем не менее систему нравственных ориентиров, давал рекоменда­ции по поведению в тех или иных «щекотливых» ситуациях и ясно обозначал бы область нравственных «табу» для служаще­го. Думается, сам факт возникновения такого Кодекса и его об­суждения в административных коллективах послужил бы повышению уровня ад­министративной морали, в чем наш ап­парат так нуждается.
Дух «общественного служения» должен лечь в основу но­вого неформального кодекса административной морали. О том, что это не утопия и не беспочвенные мечты, напомина­ют нам как некоторые эпизоды нашей собственной истории (на­пример, весьма быстрые позитивные изменения, происхо­дившие в среде россий­ского чиновничества в 60-е годы про­шлого века – в начале реформ Александра II), так и недавний опыт ряда западных стран.

3. Социальные аспекты реформирования государственной службы:
зарубежный опыт и Россия
Динамический процесс социальных изменений в конце XX века принципи­ально новых качеств и навыков от профессиональных государственных служащих и руководителей: они должны владеть современными средствами и мерами рефор­мирования государственных организаций, обладать способностью управлять инно­вационными процессами, преодолевать социальную и организационную инерт­ность бюрократических структур. Современный служащий государственной адми­нистрации должен иметь высокую профессиональную квалификацию, обладать высоким уровнем политической культуры. Ему необходимы глубокие знания тео­рии политики, теории управления, конфликтологии, теории принятия решений, со­циального прогно­зирования. Помимо этого, он должен в совершенстве изучить технику современного государственного администрирования, общую теорию ад­министративно-государ­ственного управления.
Такую профессиональную подготовку в странах Западной Европы и Аме­рики можно получить в университетах или колледжах по специальности «public admi­nistration». В качестве примера можно привести Американский университет в Вашингтоне. Здесь создана Школа государственных дел (The school of public affairs). Школа имеет три кафедры: правительства, права и общества, государст­венного управления. Студентам предлагаются программы по государственному управлению, политическим наукам, праву, управлению государственными финан­сами, развитию человеческих ресурсов. Подготовка докторов наук проходит по специальностям: политические науки, государственное управление, право. Все программы объединены одной целью – развить в каждом студенте способности ученого, специалиста и лидера.
В России в 1992 г. Роскадры совместно с Учебно-методическим объедине­нием вузов по направлению обучения «Менеджмент» разработали пакет докумен­тов об открытии новой специальности 07.18 (в настоящее время 0610) «Государст­венное и муниципальное управление». Комитет по высшей школе Миннауки Рос­сии включил ее в перечень специальностей высшего образования и предоставил право кадровым центрам готовить специалистов данного профиля.
Перефразируя А. Барбюса, можно сказать, что профессиональное политиче­ское образование поможет государственным администраторам «перевести» идеи и действия политиков с «государственного» и «политического» языка на язык граж­данский. Именно поэтому государственное администрирование признано всем ци­вилизованным миром в качестве особо важной для общества деятельности, родив­шейся на пересечении политической теории и практики.
В отличие от «идеальной модели» бюрократии по Веберу, современная мо­дель административно-государственной деятельности включает очень сложные ха­ракте­ристики. Постараемся выделить самые главные из них:
– применение современных методов социально-политической и социально-экономической диагностики, идентификации и распознавания образов, агрегирова­ния информации и ее компьютерной обработки (с использованием методов мате­мати­ческого моделирования социальных процессов при разработке управленческих решений на локальном, региональном и национальном уровнях);
– прогнозирование и учет в практической деятельности позитивных и нега­тивных тенденций в развитии общественных явлений, разработка мероприятий по локали­зации и устранению недостатков, определение потребности в изменениях и ново­введениях и осуществление практических действий по их реализации;
– анализирование, обобщение и интерпретирование социальных, политиче­ских и экономических показателей, характеризующих состояние района, региона, страны;
– организация и проведение эмпирических исследований по изучению соци­ально-политических и социально-экономических процессов в области (регионе, стране) для поиска оптимальных управленческих решений, принятие таких реше­ний;
– прогнозирование развития социально-политических, социально-экономи­ческих и организационных процессов в объектах управления, проектирование про­грамм нововведений и осуществление этих программ;
– применение рациональных приемов поиска, обработки, хранения и исполь­зования необходимой социальной, политической, экономической и научной инфор­мации.
Но на этом расхождения с «идеальной моделью бюрократии» по Веберу не заканчиваются.
Любой, кто имел дело с государственными служащими, может подтвердить, что бюрократия не является безразличной, предсказуемой и определенной, как она описана в идеальной модели Вебера. В системе государственной администрации, как и в любой другой организации, импровизация, отступление от формы и стрем­ление «пустить пыль в глаза» при принятии решений являются обычными вещами. Государственные служащие обладают психологией и редко действуют в стериль­ных условиях, которые подразумеваются у Вебера.
Далее, бюрократия, по Веберу, служит высоко стратифицированному автори­тарному обществу, – такому, в котором средний гражданин «не возражает» бюро­крату. Демократические страны Европы и Америки в конце XX столетия – это уже совершенно другое общество, в котором и обыкновенные граждане, и законода­тели, не смущаясь критикуют государственную администрацию или призывают создавать комиссии по расследованию, для объяснения действий высо­копостав­ленных государственных служащих.
Сегодня государственные чиновники на высоких политических постах вы­нуждены прислушиваться к настроениям общественности и считаться с мнениями в пар­ламенте. Они не поступают – да и в действительности не могут поступать – толькона основании прецедента или бумажных процедур. Эксперты ООН по ад­министра­тивно-государственной деятельности считают, что административно-го­сударственное управление должно характеризоваться новым подходом. Принципи­альное значение приобретает более широкое участие общественности в определе­нии целей развития, разработке планов и принятии решений по государственным программам и проектам, а также по их осуществлению. Для того, чтобы админист­ративно-государственная деятельность была успешной, она должна приводить к изменениям в общих настроениях, буднях и образе жизни граждан.
Помимо этого, структура государственных служб к концу XX века претер­пела существенные изменения во многих странах. До середины 70-х годов основ­ной упор в административно-государственном управлении делался на деловые ка­чества профессиональных государственных служащих, их политическую ней­тральность и гарантированный срок пребывания в должности. Однако с конца 70-х важное значение стало придаваться политической деятельности, а в ряде случаев и активной политической роли государственных служащих (особенно тех, которые занимают высокие посты в административном руководстве и управлении). На практике это означает более быструю перестановку в рядах старших администра­торов и придание политического характера определенным должностям. В некото­рых странах (США, Франция) сотрудники гражданских служб становятся членами партий и партийными функционерами.
В конце XX века государственное управление достигло очень высокого уровня специализации. Сегодня служащие государственной администрации должны действо­вать преимущественно самостоятельно в своей узкой области управления, когда им даны лишь самые общие политические решения от прези­дента или парламента. Многие из принимаемых ими решений должны быть на ос­нове такого детального знания своей области государственного администрирова­ния, которого нет у политических лидеров. Частое совпадение административных и политических функций является, следовательно, результатом требований совре­менного государствен­ного управления, а не желанием власти профессиональных государственных служа­щих.
Профессор Йельского университета Д. Йейтс считает, что в наши дни при господстве «бюрократической демократии» в развитых странах мира уже нельзя говорить о действительном разделении властей. Бюрократия приобрела, по его мнению, законодательные функции, поскольку она является решающей силой при выдвижении законодательных предложений. Бюрократия играет также рель судеб­ной власти, особенно в сфере регулирования. При этом бюрократия сохранила и свои исполнительные функции в сфере реализации государственной политики[6].
Американские политологи М. Роскин, Р. Корд и У. Джонс считают, что можно выделить шесть основных направлений деятельности «государственного администри­рования»: исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицен­зирование, сбор информации и коммунальное хозяйство. П. Вулл, автор книги «Американская бюрократия», полагает, что правительственная бюрократия на лю­бом уровне выполняет по меньшей мере две из этих базисных функций (хотя, ра­зумеется, есть бюро, которые специализируются только на одной функции, и есть такие бюро, которые выполняют несколько функций).
Первичная функция большинства правительственных бюро может быть оп­ределена просто как исполнение и проведение в жизнь законов, которые приняты законодательством, и политики, провозглашаемой исполнительной властью. Это есть, собственно, администрирование. Например, Соединенные Штаты проводят политику перекачки федеральных фондов штатам с тем, чтобы оплатить стоимость разнообразных программ благосостояния. Департамент здравоохранения и меди­цин­ской помощи осуществляет эту политику, решая сколько денег предназначается каждому штату и надзирая за тем, чтобы деньги были использованы для пред­на­значаемых целей.
Британия проводит политику свободного медицинского обеспечения граж­дан. Ее служба Национального здравоохранения осуществляет эту политику, кон­тролируя медицинскую подготовку, выдавая патенты докторам, управляя госпиталями и так далее. В России Министерство здравоохранения следит за распределе­нием средств по отдельным регионам и областям, контролирует медицинскую под­готовку, осуще­ствляет надзор за деятельностью учреждений здравоохранения.
Администрация есть воплощение общественной политики, и поскольку она выпол­няет политические решения, она также разрабатывает и принципы управле­ния. Наряду со своими административными обязанностями, департаменты часто создают компании по рекламированию своей работы и убеждению общественности в выгодах относительно цели какой-либо программы. Во многих странах имеются постоянные программы по просвещению в таких сферах как пожарная профилак­тика, безо­пасность движения и охрана природных богатств.
В Великобритании исполнительные власти и администраторы надзирают за повседневными действиями своих департаментов, и высокие административно-должностные лица помогают разрабатывать предлагаемые законопроекты, так же, как помогают своим министрам отвечать на запросы членов парламента. По­скольку Британия (подобно Франции) обладает частично национализированной экономикой, такие основные отрасли как сталелитейные заводы, шахты, железные дороги, телеграфные и телефонные линии управляются правительственно-контро­лируемыми корпорациями, которые выполняют политические решения (обычно сохраняемые за частным сектором в Соединенных Штатах).
Что касается второй функции правительственной бюрократии – обслужива­ния, то многие правительственные агентства специально созданы для обслужива­ния населения (или специфических групп населения). Например, Бюро погоды в любой стране является лучшим примером обслуживающего агентства. Хотя мы, захватив с собой зонт в тот день, когда Бюро погоды обещало осадки, особо не за­думываемся о его службе, тем не менее, это является жизненно важным для ферме­ров или рыбаков. Департамент сельского хозяйства Соединенных Штатов проводит исследования в области контроля за вредителями, землеустройства, племенного животноводства, распределения излишков продукции среди бедных и снабжает информацией о питании население. В Британии и России здравоохранение в ос­новном обеспечивается правительством. В Швеции и Западной Германии прави­тельство оказывает расши­ренную помощь в трудоустройстве. В России правитель­ство обеспечивает также бесплатное образование на всех уровнях для тех, кто мо­жет и желает учиться.
Регулирующие функции правительства предназначены для поддержания благосо­стояния населения. В Соединенных Штатах. Комиссия по безопасности биржевой деятельности, например, защищает вкладчиков путем установления оп­ределенного порядка для регистрации новых эмиссий наряду с покупкой акций и облигаций. Великобритания имела законодательство о занятости с      1819 г., регу­лирующее рабочие условия на фабриках (аналогичные законы существуют в боль­шинстве промышленно развитых стран).
Такое законодательство проводится в жизнь особыми агентствами. Департа­мент труда Соединенных Штатов, например, надзирает за выборами в профсоюзы, чтобы гарантировать их правомерное проведение. Выборы нового кандидата в скандально известный Объединенный Профсоюз горняков показывают, какой ус­пешный результат могут дать регулирующие действия Департамента труда. В Рос­сии действуют Комитет по занятости населения и Министерство труда и занятости населения Российской Федерации, которые следят за соблюдением трудового зако­нодательства и регулируют проблему занятости в стране.
В Германии контроль за выполнением федерального законодательства прави­тельствами земель осуществляется Бундесратом (высшая палата националь­ной законодательной власти); федеральные административные суды обладают си­лой заставить земельные правительства подчиняться национальным законам. Во всех этих примерах регулирующие функции власти поддерживаются потенциалом силы. В США, например, агентства, занимающиеся вопросами регулирования, мо­гут издавать приказы типа: «приостановить действие» или «прекратить действие». Хотя право­нарушители могут опротестовать эти приказы в суде, большинство предпочитает добровольно подчиниться.
Лицензионная деятельность администрации тесно связана с регулированием. Она позволяет правительству установить минимальные стандарты и ограничения в определенных областях. Например, если вы хотите заниматься частной практикой, получить права на вождение автомобиля, продавать недвижимость, преподавать в общественных школах, или работать парикмахером, вы должны удовлетворять оп­ределенным государственным стандартам. В Соединенных Штатах и других феде­ральных странах эти стандарты обычно устанавливаются каждым штатом или ка­кой-либо федеральной единицей. В странах, таких как Франция или Велико­брита­ния, национальные правительства устанавливают стандарты и критерии. Даже в США, однако, некоторые лицензии выдаются федеральными правительствами. На­пример, необходима лицензия для функционирования радио- или телестанции.
    продолжение
--PAGE_BREAK--