Реферат: Законотворчество и механизм реализации законов
Воронежский Государственный Университет
Юридическийфакультет
Кафедра теориигосударства и права
ЗАКОНОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС
И
МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОВ
Дипломная работа
студентки 5 курса
дневного отделения
Н. Н. Стоякиной
Научный руководитель
доцент В.В. Серегина
Воронеж
1998
Оглавление
Введение
3
Глава 1. Правотворчество: понятие и стадии
7
§1. Понятие законотворчества
7
§2. Стадии и структура правотворческого процесса
11
§3.Законотворческий процесс
18
Глава 2.Логические основы законотворческого процесса и механизм обеспечения реализации закона
31
§1. Логические основы правотворческого процесса
31
§2. Механизм обеспечения реализации закона
50
Заключение
55
Список использованной литературы
58
ВВЕДЕНИЕ
Сегодня Россия несет на своих плечах тяжелое бремя реформирования. Счем это связано, почему так происходит и что ждет нас впереди — вопросы,которые требуют глубокого анализа и честного ответа.
Рассматриваяданную тему в современных условиях, необходимо учесть историческую фабулуразвития идеи формирования правового государства в России" и попытки еепрактического осуществления.
Именно на базе исторического опыта возможно высветить основные закономерностизаконотворческого процесса.
Менялись эпохи, на смену одним государствам приходили другие, нонеизменной оставалась цель: обеспечение порядка, развитие различных процессов вобществе в рамках правовых норм. Стабильность общества — гарантия егопроцветания, соответственно, обеспечение этой стабильности — основная цельгосударства. Как отмечал Томасс Гоббс: «Только в государстве существуетвсеобщий масштаб для измерения добродетелей и пороков, таким масштабом могутслужить лишь законы каждого государства.»1
Известно, что кризисные периоды в жизни общества чреваты переоценкойпрежних и бурным расцветом новых идей. Кризисы особенно болезненны для техобластей знаний, которые изучают стабильные, устойчивые явления и процессы. Кним относится и юриспруденция.
Правовые системы по своей природе малоподвижны, они меняются«скачками», порой опережая события, но большей частью отставая оттекущей жизни. Такие периоды «правового безвластия» крайне болезненныдля общества и государства. Наглядным примером является ситуация, сложившаясяна правовой арене в нашей стране. Попытки стабилизировать крайне опасную ситуациюпутем провозглашения правового государства, волной нового законодательства,затыкающего образовавшиеся правовые бреши, оказались бесплодными. Создаласькрайне парадоксальная ситуация: провозгласив построение правового государства,мы не создали условия для стабильного развития общественных процессов,установления режима законности. А, ведь, правовое государство — это такой типгосударства, в котором функционирует наличие реального разделения властей с ихэффективным взаимодействием и взаимным контролем, с развитым социальнымконтролем политики и власти.
В настоящее время, когда политические и экономические реформы,проводимые в России, потребовали интенсивного законотворчества, как никогдастановится ясно, насколько важен сам процесс создания закона, выработкипервоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учетмнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другиминормативными актами, способность будущего закона «вписаться» в ужесуществующую правовую систему, способность адаптироваться новому закону,экономические основы его существования и реального применения.
«Право создается государством, которое вместе с тем, должно бытьим связано1». Процесс создания правовых нормначинается с возникновения объективных общественных закономерностей, требующихправового регулирования, проходит через институты общества и государства,реализуется законодательной, исполнительной и судебной властями в присущих имформах. Но процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным,он базируется на принятых и закрепленных конституционно и нормативно правилах,которые государство обязано соблюдать. Оно связано собственной правовойсистемой, и эта зависимость закреплена в Основном законе государства. Отступаяот принципа законности либо создавая законы, неспособные прижиться в обществе,противоречащие друг другу и общественной системе в целом, государственнаявласть ослабляет свой авторитет, снижает степень общественного доверия.
Реальность показывает, насколько широк круг вопросов, неурегулированныхправом, без которых невозможно реализовать экономические и социальныепрограммы, выдвигаемые жизнью.
Речь идет не только об обновлении, улучшении законодательства, но и оформировании многих принципиально новых правовых институтов, отвечающих новымэкономически условиям, критериям правового государства.
Процессзаконотворчества проходит в чрезвычайно сложной обстановке. Растет озлобление ивзаимное отчуждение людей, межнациональные распри и конфликты, растетпреступность, рвутся хозяйственные связи.
Все этопроисходит на фоне экономического и финансового кризиса.
Курс на ускорение реформ заставляет законодателя стремиться к быстромуохвату правовых норм, регулированию новых общественных отношений. Этосказывается на качестве закона, его системности, стабильности правовой системы,уровне правовой защищенности граждан.
Всё вышеизложенное оказало влияние на выбор темы дипломной работы.Останавливаясь не только на чисто процессуальных аспектах разработки и принятиязакона, но и на теоретических проблемах законопроектной работы, хочу показатьэто как процесс творчества, строящийся на определенных принципах и имеющейчеткие логические основы.
Теоретическая задача работы состоит в том, чтобы не просто описатьпроцесс происхождения закона через все стадии его создания, а показать научныеосновы этой деятельности: это вопросы необходимости правового регулированияобщественных отношений и адекватного отражения нормативно-правовыхпотребностей, вопросы научного планирования законодательной работы ипрогнозирования последствий принятия закона, вопросы научной экспертизыпроектов законов и их модальной сбалансированности, а также вопросы языказаконодательства и создания единого терминологического словаря и т.д.
Практическая значимость работы раскрывается в главе, посвященноймеханизму обеспечения реализации закона. Анализируя сложившуюся ситуацию,выделяются основные причины неисполнения законов. В данной главе приводятсяпредположения по совершенствованию самого закона и механизма его реализации сточки зрения обеспечения исполнения закона.
Проблемы, затронутые в дипломной работе, недостаточно разработаныв юридической литературе. Последниефундаментальные научные работы по этой теме относятся к 60-70 гг. и,естественно, уже не могут комментировать спорные вопросы законотворческойдеятельности в условиях большого количества дискуссионных проблем.
Тема законотворчества и механизма обеспечения реализации закона, какникогда, актуальна именно сегодня, когда перед государством стоит задачаукрепления его правовой основы. Некомпетентность, спешка законодателя,несоблюдение научных основ законопроектной работы могут негативно сказаться навсей правовой системе.
Одним из важных условий совершенствования законодательства являетсяовладение системой определенных требований, предъявляемых к процессу созданиязаконов и подзаконных актов. Эти требования, выработанные в течение вековразличными государствами, концентрированно формулируются в отрасли знания,именуемой законодательной техникой.
Данная отрасль знания обстоятельно разработана во многих цивилизованныхстранах, отражена в многочисленной литературе, подробно описывающей, какследует «делать законы», каким требованиям они должны отвечать, начиная с языказакона до его изящества, красоты и даже поэтичности.
К сожалению, в малочисленной отечественной литературе подобного сказатьнельзя. Специалистами в области права явно недостаточно внимания уделяетсяданной отрасли теории и практики законотворчества. Более того, в юридическихвузах страны дисциплина «законодательная техника» не преподается вовсе.
Не этим ли объясняется то печальное обстоятельство, что наше законодательствострадает множеством недостатков технического порядка, особенно тех законов ииных правовых актов, которые приняты в последнее десятилетие. И вполнеоправдано предположение о том, что это обстоятельство (в числе иных) стало однойиз причин несовершенства действующего законодательства, сложившегося в массовомсознании впечатления о необязательности исполнения закона, о возможностибезнаказанного его нарушения, о допустимости «борьбы законов» и использовании«телефонного права».
Некомпетентность и легкомыслие, с которыми иные должностные лицаберутся за сложное, тонкое и ответственное дело — законотворчество, оборачиваютсяв итоге не только несовершенством законодательства, но, нередко, и трагическимипоследствиями для общества, его формирований и отдельных членов.
Глава I.
Правотворчество: понятие истадии
§1 Понятиезаконотворчества.
В современном обществе люди и различного рода их объединения постоянносоприкасаются с правилами (нормами), зафиксированными в законах и подзаконныхактах — с ихтребованиями, запретами и дозволениями, с необходимостью их соблюдения,исполнения и применения, с теми последствиями, которые наступают при ихнарушении. Каждое государство устанавливает в общественных отношениях определенныйпорядок, который с помощью законодательства и законности формулирует их вправовых нормах, обеспечивает, охраняет и защищает. Законодательство охватываетбольшинство сфер человеческой жизнедеятельности, расширяет границы своегорегулирующего воздействия на общественные отношения по мере усложнениясоциального бытия, непосредственно сопровождая людей в их общении друг сдругом.
Столь значительная роль законодательства в жизни личности и обществапредполагает знание, прежде всего, того, каким образом оно создается, формируетсяи развивается, в чем суть законотворчества. Без такого знания исключаетсясколько-нибудь успешная деятельность по созданию законов и подзаконных актов,призванных служить задачам обеспечения свободы личности и прогресса общества.
Законотворчество, как и всякое творчество, предполагает у законодателейне только общую культуру, но требует от них специальных знаний, определенныхнавыков
овладенияискусством формирования и формулирования законодательных актов. Эти знания вмировой юридической теории и практике именуются законодательной техникой,представляющей собой определенную систему требований при созданиинормативно-правовых правил, законов и подзаконных актов, их систематизации.
Успешная деятельность по созданию законов (иных правовых нормативныхактов) зависит прежде всего от правовой культуры законодателя, его подлиннотворческого отношения к своей миссии, от владения юридической наукой и приемамизаконодательной техники. Суть правовой культуры законодателя, как составнойчасти всеобщей культуры, в образе мышления и соответствующего действия,основанного на признании и познании общечеловеческих ценностей права,требований законности и режима правопорядка, в соответствии с которымиосуществляются законотворческая деятельность и правореализующая практика.
Правовая культура законодателя тысячами нитей связана с общей культурой.Ее мощное благотворное влияние на правовое сознание, мышление, мировоззрениетворящих законы, на их ценностные правовые установки непосредственно (илиопосредствованно) определяют характер законодательства, отвечающегоисторическому и национальному духу народа, его чаяниям, потребностям иинтересам. Вместе с тем правовая культура законодателя обратно воздействует наобщую культуру, защищает и создает условия ее свободного развития путемвыработки прогрессивных законов, установления режима правовой стабильности,последовательного проведения в жизнь требований законности и установлениярежима правопорядка.
В культуре законотворчества аккумулируются: разносторонние знаниядействительности, ее истории и перспектив развития; специальные знания о праве,законе и законодательной технике, умелое их использование в практическойдеятельности по созданию законов и их реализации. Овладение этими знаниями и ихиспользование в процессе законотворчества позволяют создавать научнообоснованные и технически совершенные законодательные акты, в полной мереотвечающие назревшим и назревающим потребностям общественного прогресса.Законодатель, следовательно, должен обладать всесторонними и глубокимизнаниями, постоянно пополнять их в повседневном общении с народом, обогащатьсяего мудростью. И для того, чтобы переложить все эти знания, народную мудрость исвой собственный жизненный опыт на язык закона, ему следует овладетьмастерством законотворчества, профессионально использовать приемызаконодательной техники.
Динамизмэкономических, политических и социально культурных потребностей современногообщества выдвигает все новые и новые задачи правового опосредствованиясоответствующих общественных отношений. Многогранность и глубокая социальнаяобусловленность этих задач наглядно обнаруживается уже простым перечислениемпроблем, встающих перед законотворчеством, а именно необходимостью:
— исследования различных социальных факторов, обусловливающих потребностьв нормативно-правовом регулировании соответствующих общественных отношений;
— выявления и тщательного учета при формировании законов многообразныхинтересов социальных и национальных образований, общественных групп и обществав целом, их особенностей, обычаев, традиций;
— использования в процессе создания закона соответствующих достиженийнауки, техники и культуры;
— проведения сравнительного анализа проектируемого закона не только саналогичными установлениями прошлых и ныне действующих законодательных системдругих государств, но и с другими регуляторами общественной жизнедеятельности;
— постановки в целесообразных и возможных случаях специальных экспериментовдля определения оптимального варианта правового регулирования соответствующихгрупп общественных отношений и выработки наиболее эффективной формы правовоговоздействия на эти отношения,
— определения связи, соответствия и взаимодействия проектируемогозакона с данной правовой системой в целом и прежде всего с Конституцией;
- совершенствованияорганизационных форм, процедуры создания закона и т.д.
Столь объемные и трудоемкие задачи не могут быть успешно осуществленыбез творческого подхода и решения их законодателем.
Законотворчество характеризуется органическим единством трех его основныхкомпонентов: познания, деятельности и результата, которые в своихдиалектических взаимопереходах составляют относительно законченный циклзаконотворчества, вслед за которым по восходящей линии следуют в той жепоследовательности аналогичные циклы, образующие в своей целостности системуэтого процесса. На самом деле, для того чтобы в законах адекватно отражалисьпроисходящие в обществе процессы, надо постоянно обнаруживать, изучать и умелоиспользовать объективные закономерности, направляющие эти процессы.
Именно поэтому предпосылкой создания закона является познание техсложных условий, факторов и обстоятельств, тех развивающихся общественныхотношений, правовое регулирование которых диктуется нуждами социального прогресса.
Однако ограничение законотворчества рамками «чистого» познания, непереходящего в «деятельную сущность», таит в себе опасность ограничения егопассивной умозрительностью. За познанием следует деятельность. Этот переход неявляется прямолинейным и одноразовым. Он представляет собой трудоемкоемногоступенчатое развертывание и конкретизацию знания в творчестве необходимыхобществу законов. Лишь после того, как осознаны потребности и цели правовогорегулирования тех или иных отношений, законодатель принимает решение о переходеот познания к деятельности. Наступает период создания самого закона,разделенный, в свою очередь, на ряд стадий, регулируемых обычно законом ирегламентом, установленными процедурами.
Если познание в законотворчестве является процессом преобразованияобъективной действительности в факт законодательного сознания и принятиясоответствующего решения, то реализация этого решения в действительность посозданию закона представляет собой обратный процесс превращения законодательногосознания в объективно существующий закон. Тем самым, итогом законотворчества,его продуктом, выступает результат — закон. Но этот итог — лишь промежуточный,первичный результат, вслед за которым наступает действие самого закона,заключающееся в практическом регулировании соответствующих общественныхотношений.
Изучение действия закона позволяет определить его эффективность, целесообразность,научную обоснованность и т. д., что в свою очередь, воздействует в порядкеобратной связи на законотворческий процесс, позволяет уточнить,откорректировать, дополнить существующее законодательство, повысить его уровень,обогатить его практическим опытом.
§2. Стадии и структураправотворческого процесса
Право, как любое социальное явление, имеет свою функцию. Рожденноеобщественными отношениями, т.е. определенными социальными связями, которые посвоей природе хаотичны, право естественно выступает определенным факторомстабильности. Отсюда с очевидностью вытекает тот факт, что для нормальногофункционирования общества необходим регулятор, который поддерживал быопределенный порядок в разрозненных общественных отношениях и обеспечивал ихвзаимосвязь и взаимодействие. Таким регулятором, на наш взгляд, является право.Выполняя функцию стабилизации общественных отношений, оно в то же времявыступает связующим звеном между государством и обществом, позволяя имвзаимодействовать друг на друга.
Обращаясь к проблеме социальной обусловленности правовых явлений,ученые вводят в оборот науки понятие «факторный анализ». При этомотмечается, что социальная эффективность реализации права зависит от полноты иточности выявления, изменения и учета факторов, отражающих потребности вправовой регламентации. Это указывает на важную взаимосвязь, на общественнуюобусловленность правовых норм, первичность экономических и иных общественныхотношений по сравнению с правовыми нормами.
Имре считает, «что общество в определенный момент своего развитияс неизбежностью приходит к необходимости посредством общего правила внестипорядок и устойчивость в повторяющиеся общественные отношения. Здесь, возникаетвопрос, все ли отношения могут быть урегулированы государством через право?Правовая деятельность государства в этой связи может быть названа трансформирующей деятельностью: экономические ииные общественные отношения она преобразует в правовые отношения, которые затемфиксируются в правовых нормах.»1
С точки зрения некоторых авторов, сфера правового регулирования — этото социальное пространство, которое подвержено действию права.
— сфера возможного /потенциально/ регулирования;
— сфера необходимого регулирования;
— сфера законодательного регулирования;
— сфера правореализующего регулирования.
Границы государственного воздействия могут быть рассмотрены с двухсторон: его возможности и его необходимости. Верхний предел правового регулированияобщественных отношений является пределом возможного. Отношения, находящиеся заним, находятся вне досягаемости государственной власти, и регулируются иными,не правовыми нормами /природные факторы, закономерности общественного развития,уровень экономики и т.д./.
Нижняя граница /необходимость вмешательства/ определяется важностью длягосударства тех или иных общественных отношений. Этот предел является наиболеешатким. Существует множество общественных отношений, эффективность которыхподдерживается путем саморегуляции, посредством взаимодействия норм морали,обычаев и других не правовыхрегуляторов. Следует иметь в виду, что нарушение государством границ, пределовправового регулирования приводит, в конечном счете, к нарушению эквивалентногохарактера отношений, равенства их участников.
Говоря о правотворческой деятельности государства, следует обратитьвнимание на то, что она является частью процесса правообразования. Характеризуяэтот процесс, следует отметить, что есть, прежде всего, перевод объективныхзаконов общественного развития на язык решений, облеченный в соответствующуююридическую форму. «Обычно сложившаяся в жизни норма реального поведенияпредшествует правовым предписаниям. В законе часто закрепляется то, пишетВ.Н.Кудрявцев,- что уже оправдало себя на практике, сформировалось какоптимальная форма поведения».1
Закономерно было бы рассматривать правотворчество как часть процессаправообразования. Правотворчество — сложное социальное явление, имеющееуправленческую природу. Это одна из форм государственного руководстваобществом. Как любой социальный процесс — это сознательная, целенаправленнаядеятельность, осуществляемая через право и правовые нормы. Говоря о право творчестве как о явлении социальном июридическом, нельзя его ограничить лишь изданием нормативных актов. Оноохватывает более широкий круг процессов: подготовка нормативного акта,выявление потребностей в правовом регулировании тех или иных правообразующихобщественных отношений, направление и характер регулирования.
Существуют факторы, которые оказывают воздействие на формирование праваи которые находятся вне каждого отдельного закона и предшествуют ему. Естьнекий источник, лежащий вне понятийного права, как совокупность факторов,которые, будучи внешними, по отношению к правовой деятельности, ориентируют, неограничивая деятельность законодателя определенными рамками, придают ей научныйхарактер. «Комплексный подход к правотворчеству требует развития реальныхсвязей между различными явлениями, участвующими в формировании права,осуществляющих переход от материальных факторов к сознанию и от него — кправовым нормам,»1 — считает А.Нашиц. Правотворчество — основное, начальное звено механизма правового регулирования. Оно начинаетсятогда, когда необходимость нововведений уже назрела и их направление ужеопределено общественным развитием. На этом этапе в процесс правообразованиявступают компетентные государственные органы. Согласно традиционной точкезрения, правотворчество — это деятельность государства, направленная насоздание юридических норм. Р.Лукич определяет «правотворчество каккомплексную деятельность, состоящую из операций, которые являютсяразновидностью умственной деятельности, и каждая из которых, выполняется различными способами иметодами.»2 В этом случае правотворчество толкуется какюридически неформализованная деятельность человеческого разума, т.к. она такили иначе, направлена на создание юридических законов. По определениюА.С.Пиголкина правотворческий процесс представляет собой «порядок осуществленияюридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованиюнормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы,носят официальный характер».3
На основании изложенного попытаемся дать определение правотворчества.На мой взгляд, это организационно-оформленная деятельность государства повозведению, закона государственной воли путем выявления потребностей внормативно-правовом регулировании общественных отношений и создания всоответствии с потребностями новых правовых норм, замена и отмена действующих.
Любой процесс, в том числе, и правотворческий, протекает в определенныхформах и может быть разбит на стадии /этапы/.
Становление правовой системы — это длительный процесс, который происходитпоступательно, т.е. через создание отдельных нормативных актов. Нормативный акт- это завершающее звено и непосредственный результат правотворческойдеятельности. Соответственно, правотворческий процесс есть порядокпоследовательных операций, в результате которых в правовую систему вливается новыйэлемент.
Логично было бы сделать вывод о том, что в процесс правотворчества неследует включать организационные действия, содействующие непосредственнойправовой работе над нормативным актом. В частности к правотворчеству неотносится деятельность по учету, анализу и обобщению предложений осовершенствовании законодательства, организационные мероприятия по совершенствованиюработы правотворческих органов и т.д. Собственно правотворчество — этодеятельность по подготовке, обсуждению, утверждению и опубликованию нормативныхактов, совершаемая компетентными органами.
Как любая процессуальная деятельность правотворчество представляетсобой официальный порядок осуществления юридически значимых действий.Соответственно, возникает ряд взаимосвязанных взаимоотношений, например,правоотношения по поводу подготовки и принятия нормативного акта, т.е.соответствующие права и обязанности. Это обязанность подготовить и обсудитьзаконопроект, право внести его на рассмотрение правотворческого органа, правоэтого органа рассмотреть проект и вынести по нему решение и т.д. Возникшиеправоотношения носят как государственно-правовой /законодательная инициатива,принятие закона и т.д. /, так и административно-правовой характер /дачапоручения подчиненному органу подготовить проект/.
Как любая процессуальная деятельность правотворчество возникает лишьпри наличии определенного юридического факта. Основанием возникновенияправотворческого процесса является принятие официального решения о подготовкепроекта нормативного акта.
В какой бы форме это решение не выражалось, оно является юридическимактом, который создает права и обязанности. Необходимо ограничить действия,предшествующие правотворческой деятельности от процессуального начала этойдеятельности, так как материалы печати, высказывания политических деятелей инаучных работников, предложения государственных и общественных организаций осовершенствовании законодательства еще не свидетельствуют о началеправотворческого процесса, т.е. процессуальные отношения не возникают. Подобныепредложения являются социально-политическими предпосылками и основаниямиправотворческой деятельности.
Именно с момента принятия официального решения о подготовке проектанормативного акта возникает определенное правоотношение, и с этого момента вседействия по созданию нормативного акта качественно отличаются от действий,совершавшихся ранее и представляющих собой не процесс правотворчества, апредшествующие ему условия и предпосылки.
Несмотря на различные виды и особенности правотворческого процессаможно выделить общие стадии и принципы.
Говоря о стадии правотворческого процесса, определим ее как самостоятельныйэтап процедурных действий по формированию государственной воли, организационнообособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направленына создание данного нормативного акта. Стадия правотворческой деятельностивсегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значениянормативному акту. Определение количества стадий зависит от понимания сущностиправотворческого процесса. Некоторые ученые, определяя правотворчество какпроцедуру официального происхождения проекта нормативного акта вправотворческом органе, вселяют стадии законодательной инициативы, обсуждениязаконопроекта, его принятие и опубликование.
Другие, например, А.Г. Братко и В.В. Лазарев, помимо стадии законодательнойинициативы выделяют и такие стадии, как «решение компетентного органа онеобходимости изучения акта, выработка его проекта, включение в планзаконопроектных работ и т.п.; разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение; рассмотрениепроекта нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять;принятие нормативного акта; доведение содержания принятого акта до его адресата.»1
По мнению Исакова В. «проблему подготовки и принятия законов вправовом государстве можно разделить на три предметные сферы:
1.<span Times New Roman»">
Пpoблема законодательнойполитики.2.<span Times New Roman"">
Проблемы организациизаконодательного процесса.3.<span Times New Roman"">
Проблемы юридическойтехники."2Совершенноочевидно, что потерпели крах ограничения политических свобод и цензура печати.
В прежнемвиде они вряд ли когда-нибудь возродятся. Но с другой стороны, право иправосудие не заняли в Российской Федерации подобающее место. Системаразделения власти, закрепленная Конституцией, проходит трудно. Оказалось, чтоподелить власть — далекого не все, надо обеспечить сотрудничество ивзаимодействие властей между собой на основе закона. На практике мы видим чащесоперничество и даже противоборство.
По итогам работы I Государственной Думы был принят 461 закон. 55% — были внесены депутатами, 20% — Правительством, 10% — Президентом и 15% — другими субъектами законодательной инициативы. На текущую сессию включено 558законопроектов. Из них 50% — внесены депутатами, 23,3% — Правительством, 10% — президентом, 8,6% — субъектами Р.Ф. 7,3% — Советом Федерации и его членами. Каквидим, тенденция носит устойчивый характер. В России сложилось предубеждение,повторяемое и в печати, и в официальных кругах, что подготовка и принятиезаконов прерогатива Нижней палаты. Законодательная инициатива — это важнейшаяфункция правительства, которое перекладывает всю ответственность на парламент.Действующая Российская Конституция лишила права законодательной инициативыГенерального Прокурора, руководителей органов всероссийских общественныхорганизаций и т.д., но сохранила право законодательной инициативыиндивидуального депутата. Широкое использование депутатами этого права привелок тому, что парламент оказался буквально затоплен морем депутатских проектов. Вэтом бумажном ворохе тонут действительно серьезные законопроекты, необходимыедля становления современной правовой системы.
Какой-либо концепции развития законодательства в настоящее время нет.Оно развивается методом проб и ошибок, а также за счет механическогокопирования западных образцов. Ясно, что движение по этому пути имеет своипределы и рано или поздно встанет вопрос: какую правовую систему мы хотим усебя иметь. В 1996 году из 256 рассмотренных Государственной Думойзаконопроектов — 1/3 отклонил Совет Федерации, и почти каждый третий изодобренных Государственной думой и Советом Федерации отклонил президент. Главагосударства работает фактически как третья палата парламента, и«вето» президента из исключительного политического события превратилосьв рабочий момент законотворческого процесса.
Но с другой стороны, существует ряд причин, по которым глава государствавынужден накладывать «вето». Во-первых, слишком много инициаторовзаконотворчества. Министерства и ведомства используют в лоббистских интересахдепутатов и депутатские группы, и непрочитанные законопроекты идут в парламент,хотя в них нет предмета закона. Например, законопроект о защите Байкала. Во-вторых не скоординированные действия различных структур. Если в разработкеновых законов будет участвовать главное государственно-правовое управлениепрезидента РФ, то главе государства будет сложнее отказаться от подписаниязакона. Он должен давать порученияИнституту законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ проводитьэкспертизы, готовить законопроекты и т.д. Ситуация значительно бы улучшилась,если:
1.Правительство не было бы крит