Реферат: Бюрократизм

Бюрократия и

в механизме государства

 

Что такое бюрократия?

Что такое бюрократизм?

Эти понятия – одни изосновных в любом серьезном анализе или обсуждении механизмов современногогосударства, а теория бюрократизма является центральной концепцией вклассических теориях государственного управления, однако вкладывают в каждое изних порой разный смысл. Именно неопределенность, путаница в терминах порождалаи продолжает порождать множество серьезнейших недоразумений. Все трактовкипонятия “бюрократизм” можно свести к четырем основным типам – веберовской,марксовой, имперской (“восточной”) и реалистической.

В начале нашего века М. Веберразработал концепцию рациональной бюрократии как основы современного типаорганизации, пришедший на смену ее патриархальному (патримониальному) типу.Бюрократическая организация в свое время была таким же историческим прогрессом,как переход от феодального к капиталистическому способу производства. Онапротивопоставила себя системе патриархальной, средневековой администрации, прикоторой обычному рядовому человеку добиться справедливости было практическиневозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок производства иподведомственность их были крайне неопределенны. Во всем господствовалпроизвол, личное усмотрение решающего вопрос со своими непременными спутниками– взятками, вымогательством, протекцией. Исход дела решали не правота человека,не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умениезадобрить нужную персону.

Патриархальная система имелаи свои удобства. Так, найдя с должностным лицом личный контакт проситель могбез формальных проволочек решить своё дело, и между ними возникали не холодные,деловые, а теплые, почти дружеские отношения. Но недостатки явно перевешивали.

В качестве альтернативы ейстала складываться иная, современная форма решения текущих дел. Организациясовременного типа предполагает господство общеобязательных регламентированныхпроцедур, исполнение которых не должно зависеть от того, кто и по отношению ккому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становитсягарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений.

Такова концепция рациональнойбюрократии, как ее сформировал Вебер.

По Веберу, основныехарактеристики бюрократии сводятся к следующим четырем:

бюрократическая юрисдикция четко зафиксирована нормативным образом; иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации; вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, директивы и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению; все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, компетентными в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Вебер в своих определениях нестремился перечислить все черты бюрократии как социального явления. Главную жедоминанту он зафиксировал предельно четко: бюрократическая организация –наиболее рациональное институционное устройство для решения сложных задачуправления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит вобезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретныхисполнителей.

Таким образом, по Веберубюрократия – это господство профессионализма над некомпетентностью, надпроизволом, объективности над субъективностью.

Маркс с его открытоценностными отрицанием универсальной социальной полезности государства стоит всвоем отношении к бюрократии на прямо противоположных позициях. Бюрократия вего описании – это абсолютное зло. Даже простой перечень марксовых пунктовкритики бюрократии выглядит впечатляюще. Здесь и подмена общественного интересачастным интересом власти и конкретного человека, “присвоение государства”чиновничеством; и органическая неспособность решать подлинные проблемы,отсутствие государственного разума у бюрократии; и карьеризм как образ еежизни; и формализм… Бюрократия по Марксу, есть организм – паразит,принципиально неспособный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщихинтересов.

“Имперская” модель бюрократииполное воплощение получила в азиатских империях (ее можно также называть“восточной”), особенно в Китае. При всей гигантской роли, которую играло вфункционировании системы чиновничество, оно не имело возможности осознать себясамостоятельной политической силой, но оставалось на положении императорскихлакеев. Для предотвращения процесса складывания бюрократической корпорациидействовал ряд механизмов разобщения интересов чиновников.

К числу механизмов подчинениячиновника не бюрократической структуре, а лишь милости императора можноотнести:

отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость; постоянный избыток числа кандидатов на должности (сдача экзаменов не гарантировала получение должности, а лишь позволяло войти в число претендентов на нее, само же ожидание могло длиться неограниченно долго, но быть сокращено взяткой, хотя гарантий успеха не давала); крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры. Что лишало смысла создание лестницы личных связей для продвижения наверх; личную зависимость всех чиновников от императора; жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, что предотвращало создания устойчивых коалиций (к числу таких мер относились: запрет на личную дружбу среди чиновников, запрещение чиновникам из одного семейного клана служить в одной провинции, запрет на брак с женщинами из числа местных жителей, находящейся под юрисдикцией чиновника); финансовую зависимость чиновников не от императорского жалования, а от умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу. Это превращало чиновника в уязвимогонарушителя законов; отсутствие каких-либо личных или корпоративных гарантий чиновников от произвольных увольнений и перемещений; все законы были таковыми. Что чиновник просто не мог их не нарушать, поэтому находился под страхом разоблачения и наказания (это одно из ключевых отличий китайских чиновников от статуса их западных коллег); тщательный контроль за более опасной для власти высшей и средней бюрократией по средствам независимой от бюрократии секретной помощи (цензоров), практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император и личной системы назначений.

Публичной службы несуществовало. Чиновники работали на обеспечение нужд не людей, центральнойвласти и своих собственных потребностей. Поэтому, хотя некоторые чисто внешниеее атрибуты и роднят ее с европейской бюрократией нового времени, было быправильнее характеризовать ее как псевдобюрократию. В рамках же европейскойполитической традиции деятельность государственных чиновников рассматриваласьне только как служение суверену, но и как отправление необходимых для обществапубличных функций.

В России до XVIII в.доминировала имперская традиция заимствованная у Византии с элементамитатарской, т.е. восточной модели. Начиная с Петра, в нее были введены элементыевропейского абсолютизма, т.е. “полуимперского” варианта, и со II половины XIXв. начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. В целом жеимперская традиция оставалась в России преобладающей, а в рамках СССР онаполучила новый импульс.

Конструкции Вебера сталиосновой для развития административных наук в XX столетии. С конца 20-х годовпараллельно начала складываться так называемая школа человеческих отношений,сделавшая акцент на социологических и социально-психологических аспектахповедения членов организации, т.е. на организации как человеческой системы.

Упор либо наформально-структурную, либо на человеческую сторону организации разделяетпредставителей разных школ. Веберовская модель ближе к формальной школе.Служащий рассматривался лишь как функциональная единица, как винтикадминистративной машины, хоть и обладающий особыми индивидуальными свойствами.

“Идеологической” основойвеберовской модели были три постулата:

бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому “хозяину”, не вмешиваясь при этом в его компетенцию; это – наилучшая из всех возможных форм организации; важнейшее ее достоинство – эмансипация от субъективных человеческих влияний на принятие решений.

Таким образом, подход Веберастал фундаментальной основой теории управления в индустриальном обществе. Но иэтот подход нуждается в дополнении и обогащении другими подходами.

Например, обрели новуюпопулярность и смысл идеи федерализации, непосредственного участия граждан вуправлении, открытости бюрократической организации, приближение ее к людям ит.д.

В отечественной науке о государственномуправлении после многолетнего акцента на формальных, нормативных,информационных аспектах администрации и обращения к человеческому фактору лишьв сугубо функциональном его аспекте в 80-е годы началось рассмотрениеуправленческой проблематики с позиций человеческо-гуманистического подхода,т.е. переоценка субъективного компонента управления.

Крупный современный политологВ.Остром считает, что практическое воплощение в жизнь веберовского идеальноготипа “полностью развитой бюрократии” превратит все формы конституционногонаправления в равнозначные функции. Потенциально такая опасность присутствует

Нацистская машина была однимиз ее воплощений. Машине же советской не хватало рациональной организованности,но бед и правонарушений она сумела натворить сверх всякой меры.

Таким образом,“реалистическая” трактовка феномена бюрократии – это развивающийся подход,соединяющий в себе основы веберовской модели с критикой ее абсолютизации вкачестве универсального образца.

База критики – научная имировозренческая.

Научная основана на данныхсоциологии и психологии, которые свидетельствуют о решающей роли неформальныхсвязей между людьми, а также их установок, ориентаций, чувств – обстоятельствонедооцениваемое последователями веберовской модели.

Мировоззренческая критикаоснована на гуманистических и общедемократических идеалах, а такжевоспроизводит марксову концепцию отчуждения человека в системе бюрократическихотношений.

Каково же место российскойбюрократии в классификации?

Она занимает промежуточное положениемежду восточной и континентальной традициями.

В России автократическаятрадиция отправлялась от понимания государства как царевой вотчины, укрепиласьпетровско-николаевским деспотическим абсолютизмом и лишь с середины XIX в.начала медленно размягчаться под воздействием либерально-демократическихвеяний, однако после 1917 г. авторитаризм возродился в новом облике. Этопроявилось в постоянном подчеркивании приоритета политических принциповуправления по отношению к принципам организационным. Сегодня появились реальныенадежды на переход России на демократический путь развития, на возможностьреанимации ростков демократии и самоуправления.

В отличие от бюрократическогоспособа организации управления, бюрократизм – болезнь, причем болезньобщемировая, распространенная практически во всех странах мира. По своиммасшатабам и количеству приносимого человечеству зла она. Пожалуй, сравнима сзагрязнением окружающей среды. Загрязнение среды – это побочное следствиепромышленной революции, одного из самых прогрессивных событий в мировойистории. Возникновение бюрократической системы управления в своем исходномпункте было нацелено на решение важной в историческом плане и гуманной задачи –устранение исторически предшествовавшей ей патриархальной системы отправлениягосударственных дел с ее очевидными и существенными пороками, которые сопределенного момента стали серьезным тормозом на пути дальнейшего развитияобщественных производительных сил.

Более того, без действиябюрократических механизмов современное общество не могло бы и дня прожить.Аристотель писал, что любые правильные формы правления имеют тенденциювырождаться и искажаться, словно отражение в кривом зеркале. Таким “кривымзеркалом”, искаженным превращением рациональной бюрократической организации, иявляется бюрократизм.

Слово бюрократизм означаетвласть “бюро”, т.е. письменного стола – не народа, даже не конкретного лица, адолжностной позиции.

Таким образом,вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках,приобретает над нами власть, система рационального отправления дел изинструмента превращается в самодавлеющую машину.

В социально-политическомплане сущность бюрократизма состит в отрыве аппарата управления от общества, врезультате чего он превращается в самостоятельную силу с собственнымиэгоистическими интересами, которые он всячески продвигает и обеспечивает,используя свое положение распорядителя общественными делами.

Практических возможностей дляреализации своих групповых интересов у аппарата, в силу его места в системеуправления обществом больше, чем у какой-либо иной социальной группы. При этомпроблема не сводится к злостному, своекорыстному бюрократизму. В любом обществесуществуют еще и интересы особые, социально-групповые и те, кто имеют большиевозможности для обеспечения приоритета этих интересов, эти возможностииспользуют. Поэтому чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастнымарбитром, но склонен использовать свое положение в собственных интересах. Науровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат стремитсянавязать обществу свой собственный интерес как интерес всеобщей. Другойобъективной основой рациональной бюрократии является ее органическийантидемократизм. Он возникает из монополии чиновника на компетентность, оставляющуюза “простыми” людьми лишь роль просителей, ходатаев.

С организационно-техническойточки зрения бюрократическая модель управления тоже содержит предпосылки дляразвития бюрократизма.

Во-первых, поскольку перваязадача чиновника – обеспечение соблюдение единых, общих для всех формальныхправил, то эти правила превращаются в самоцель. Рациональная форма приобретаетчерты бессмысленного ритуала. А содержание подменяется формой. Снижаетсяуровень понимания возникающих проблем. Таким образом, для бюрократа задачигосударственные превращаются, по Марксу, в задачи канцелярские. Всю сложностьреальных общественных дел о стремится втиснуть в рамки неких стандартныхситуаций, но – догнать действительность под свое ограниченное ее понимание.Очень важен для понимания логики бюрократической машины “закон Паркинсона”,согласно которому бюрократическая организация стремится к расширению своеговлияния, к саморазрастанию. При этом не наблюдается стремления к повышениюсобственной ответственности за состояние дел. Максимализация масштабов и сферыконтроля при минимизации ответственности – вот бюрократический идеал.

Часто бюрократизмотождествляют с волокитой, отписками, и т.п. При этом внешние симптомы болезнинеправомерно смешиваются с ее внутренним содержанием, которое Ленин определилкак “подчинение интересов дела интересам карьеры”.

Таким образом, бюрократизмвключает в себя следующие компоненты:

в политическом плане – чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти; в социальном – отчуждение этой власти от народа; в организационном – концелярская подмена содержания формой; в морально-психологическом – бюрократическая деформация сознания.

Бюрократизм имманентенсложившейся у нас административно-командной системе, которая зиждется на презумкциивсесилия государственной власти, способной якобы решить любую политическую,экономическую, идеологическую задачу, если решение соответствующее будетсвоевременно принято и должным образом исполнено. Отсюда гиперболизация ролиуправленческих структур, исключающая возможность контроля за ними со стороныгражданского общества и неизбежно превращающая бюрократизм по сути в тотальноеявление. Не исключение в этом смысле и сфера борьбы с преступностью, гдесоциальная опасность бюрократизма особенно велика, т.к. здесь с наибольшейостротой сталкиваются интересы граждан, социальных групп, общества в целом.

Конечная цель правоохранения- обеспечение безопасности важнейших социальных ценностей. Смыслуголовно-правой нормы – под страхом ответственности предостеречь людей отпосягательства на ту или иную социальную ценность.

Бюрократизм искажает самосодержание борьбы с преступностью, деформирует ее цели и приоритеты. Борьба спреступностью мешается результативности.

Возьмем дефекты уголовногозакона, которые становятся одним из источников бюрократических извращений вборьбе с преступностью.

Неудачный уголовный закон снеизбежностью порождает бюрократизм.

Дефекты уголовных законовбывают разными:

под защиту закона не берутся социальные ценности, того заслуживающие (вакуум регулирования); либо нормы конструируются там, где для них нет объективной основы в виде общественных отношений, нуждающихся в правовом оформлении (регулирование вакуума). Подчас объектом уголовно-правовой защиты становятся ценности, которые в силу особенностей их природы невозможно защищать с помощью угрозы наказания.

Итак, нормы права искаженноотражающие объективную общественную потребность, рождают уродливыеправоотношения, последствия которых вредны для общества, но в каком-то смыслеполезны для бюрократической системы. Например, печально известные нормативныеакты об усилении борьбы с нетрудовыми доходами, с пьянством и алкоголизмом идр.

Итак, бюрократизм всегдаантидемократичен, но в правоохранительной деятельности он опаснее, чем в любойдругой. Т.к. здесь неизмеримо больше возможностей для подавления личности,здесь незаметнее стирается грань, отделяющая требовательность от диктата,строгость от насилия, справедливость от произвола. Граждане должны видеть вправоохранительных органах бастион защиты своих прав и интересов.

 ЛИТЕРАТУРА:

Бабаев М.М., Блувштейн Ю.Д. Бюрократизм в правоохранительной деятельности: истоки и пути преодоления. “Советское государствои право”, 1990, № 9. Оболонский А.В. Бюрократия и бюрократизм (к теории вопроса). “Государство и право”, 1993, № 12. Оболонский А.В. Постсоветское чиновничество: квазибюрократический правящий класс. “Общественные науки и современность”, 1996, № 5.