Реферат: Европейский парламент

ЕВРОПЕЙСКИЙ

ПАРЛАМЕНТ

Европейскоесообщество, объединяющее ныне 12 стран Западной Европы — Бельгию, Великобрита­нию,Грецию, Данию, Ирландию, Испанию, Ита­лию, Люксембург, Нидерланды, Португалию,ФРГ, Францию, — экономическая, правовая, социально-культур­ная реалия, мощныйфактор мировой политики.

Объективные предпосылкиэкономической и политиче­ской интеграции в Западной Европе особенно реальнообоз­начились после второй мировой войны. К этому подталкива­ла и необходимостьобъединить усилия в восстановлении по­слевоенной экономики,  и стремлениепротивостоять “советскому блоку”, усиливаемое состоянием “холодной вой­ны” наконтиненте и расколом Европы на два лагеря. Не слу­чайно наряду с цельюобъединения ресурсов экономики за­падноевропейских стран активно выдвигалисьаргументы в пользу Европейского оборонительного сообщества с единой армией.Однако, встретив сопротивление многих политиче­ских сил, а также некоторыхправительств, эти две интегра­ционные тенденции — экономическая ивоенно-политиче­ская — были вовремя разведены и развивались самостоя­тельно,когда участие в экономической интеграции не обязывало страну-участницу входитьв оборонительный союз НАТО, и наоборот.

С нашей стороны в разноевремя неоднозначно оценивал­ся интеграционный процесс в Западной Европе:высвечива­лись то “классовые интересы правящих кругов”, то потреб­ностимеждународного разделения труда, то стремление про­тивостоять   двум  “сверхдержавам”.   Дать   глубокую объективную оценку этому явлению необходимо,учитывая расширение сотрудничества нашей страны с Европейским со­обществом. Ноцель данной работы иная. Отметим лишь ос­новные этапы процесса интеграции,который шел как вглубь, проникая в области экономики, права, культуры,политики, так и вширь, вовлекая в свою орбиту все новые страны.

Начало процесса экономическойинтеграции было поло­жено созданием в 1947 г. таможенного союза Бельгии, Нидерландови Люксембурга. В 1951 г. Бельгия, Франция, ФРГ, Италия, Нидерланды и Люксембургподписали Дого­вор о создании Европейского объединения угля и стали. Но­выйтолчок интеграционные процессы получили в 1957 г. в связи с подписанием Римскихдоговоров о создании Европей­ского сообщества по атомной энергии и Европейскогоэконо­мического сообщества. С этого момента экономическая ин­теграция получилаускорение и, в свою очередь, способство­вала более тесным политическим связямучаствующих в договорах государств. ^ 1965 г. был заключен так называе­мый“Договор о слиянии”, в соответствии с которым были объединены руководящиеорганы трех организаций. Таким образом, сложилось единое Европейскоесообщество, которое чаще всего именовали Европейским экономическим сообще­ством.В 1973 г. в Европейское сообщество были приняты Великобритания, Дания,Ирландия, В 1981 г. — Греция, в 1986 — Испания и Португалия. В 1982 г. изсостава Сооб­щества вышла Гренландия (являющаяся автономной территорией Дании).

Римский договор установилосновные задачи Европейско­го сообщества, которые затем были уточнены ирасширены, в частности, Единым европейским актом, подписанным го­сударствами-членамив 1986 г.

В соответствии с этимидокументами задачами Европей­ского сообщества являются, прежде всего, созданиеединого рынка и постепенное сближение экономической и социаль­ной политикигосударств-членов.

Единый рынок подразумеваеттакже право свободного пе­редвижения и проживания. Таким образом, устраняютсяпрепятствия, стоящие на пути “свободной миграции”. Созда­ние Европы “безграниц” включает открытие для граждан и организаций стран Сообществанациональных рынков услуг, а также свободное обращение капитала.

С момента вступления в силуРимского договора про­изошло сближение национальных торгового, гражданского,финансового и налогового прав. Были созданы компенсаци­онные механизмы,направленные на уравнивание производ­ственных затрат. Большое значение имелоустановление об­щих для стран—участниц Сообщества стандартов. Тем са­мым былиподготовлены условия для нового этапа интеграции.

Начиная с 1 января 1993 г.подлежит упразднению тамо­женный контроль между странами Сообщества, будет уста­новленаполная свобода передвижения капиталов, услуг, а также рабочей силы. Вперспективе поставлена задача созда­ния единого фонда жизненного обеспечения ивыравнивания уровней зарплаты в странах Сообщества. Насколько эта за­дачасложна, следует хотя бы из того, что доходы на душу населения, например, вПортугалии почти в 5,5 раза ниже, чем в ФРГ.

В этих условиях особоезначение приобретает защита социальных и экономических прав граждан. Недавногла­вами государств-членов принята Хартия в защиту прав и интересов наемныхработников в ряде важнейших сфер экономики.

За период 1958—1987 гг. объемторговли между странами Сообщества увеличился почти в 30 раз. Складываетсяобщий рыночный механизм “без перегородок” на территории 12 стран с общимнаселением свыше 320 млн человек, оказы­вающий существенное влияние на мировуюэкономику. Тем самым создаются серьезные предпосылки для политическойинтеграции стран—участниц, которая также эволюциониру­ет, хотя далеко не темитемпами, как экономическая интег­рация.

Отражением этого процессаявляется то, что все более важную роль в политической жизни Европейскогосообщест­ва играет Европейский парламент, уникальность которого состоит уже втом, что избирается он населением не одной, а многих стран и официальных языковв нем больше, чем в ООН.

 

МЕСТО ЕВРОПЕЙСКОГОПАРЛАМЕНТА

В СИСТЕМЕ ОРГАНОВЕВРОПЕЙСКОГО СООБЩЕСТВА

Европейскийпарламент не следует путать, как это неред­ко бывает, с Парламентскойассамблеей Совета Европы.

Совет Европы, отметивший в1989 г. свое 40-летие, — первая общеевропейская консультативная политическая ор­ганизация,в которую ныне входят 25 государств Западной Европы, как члены НАТО, так инейтральные страны, как члены “Общего рынка” (собственно Европейского сообщест­ва), так и другие западноевропейские страны. Среди органов Совета Европывыделяется его Парламентская ассамблея, состоящая из 177 депутатов и 177заместителей депутатов, являющихся представителями национальных парламентов наобщеевропейском форуме.

Что же касается Европейскогопарламента, то он — представительный орган Европейского сообщества, создан­ныйРимским договором 1957 г. (иногда еще именуемого по старинке “Общим рынком”).Все 518 депутатов Евро­пейского парламента избираются с 1979 г. прямым голосо­ваниемв странах Европейского сообщества (о процедуре выборов будет сказано ниже).Наряду с Европейским пар­ламентом в Европейском сообществе действуют и другиеорганы.

Это прежде всего реальноопределяющий деятельность Сообщества Совет, в который входятпредставители госу­дарств-участников на уровне члена правительства, обычноминистров той или иной отрасли, Комиссия Европейских сообществ, состоящаяиз 17 членов, назначаемых прави­тельствами. Это два высших исполнительныхоргана Сооб­щества, основные направления деятельности которых фор­мируютсяпроисходящими дважды в год встречами глав го­сударств и правительствЕвропейского сообщества, чьи заседания и образуют Европейский совет(его-то и путают с Советом Европы). Помимо этих органов существуют так­же: СудСообщества — орган, обеспечивающий толкование права Сообщества и разрешающийспоры, связанные с применением этого права; кроме того, имеются некоторыеконсультативные органы. Единым же представительным органом Сообщества являетсяЕвропейский парламент (до 1962 г. — Ассамблея). Его компетенция определенадоговорами Сообщества, Единым европейским актом 1986 г., а процедурные вопросырегулируются Регламентом.

Можно выделить три основныесферы компетенции Евро­пейского парламента: бюджетные правомочия (утверждениебюджета Сообщества); контроль за деятельностью органов Сообщества и преждевсего Комиссии; участие в правотворческой деятельности сообщества,

Сразу бросается в глаза, чтов этом перечислении отсут­ствует то, что составляет основную сферу деятельностина­циональных парламентов — законотворчество. И это не слу­чайно, ибоЕвропейский парламент не обладает самостоя­тельными законодательными полномочиями,он лишь участвует в выработке того, что называется “европейским правом”, какусловно называют нормы, которыми Сообщест­во руководствуется в своейдеятельности. Более того, далеко не все нормы “европейского права” приняты сего участием.

“Европейское право”образуется с одной стороны совокуп­ностью норм (правил), содержащихся вучредивших Сооб­щество договорах, а с другой — норм, изданных органамиСообщества в процессе их деятельности. Соответственно раз­личают первичное ивторичное право Сообщества. Первич­ное право составляют прежде всего Договор осоздании Ев­ропейского объединения угля и стали от 18 апреля 1951 г. и договорыо создании Европейского экономического сообще­ства и Европейского сообщества поатомной энергии от 25 марта 1957 г. Эти три международных договора, а такжеЕдиный европейский акт 1986 г. и договоры о вхождении в Сообщество новыхгосударств-членов образуют то, что на­зывается конституционной хартиейСообщества. Важнейшее значение первичного права состоит в том, что оно создало Сообществои его институты и определило их компетенцию. На практике первичное правовключает не только указан­ные выше договоры (точнее, содержащиеся в них нормы),но и нормы, которые толкуют их смысл. Наибольшее число тол­кований договоровсодержится в решениях Суда Европейско­го сообщества. Нормы первичного праваподлежат неукосни­тельному и полному применению во всех государствах-чле­нах.Парламент, как это видно из процесса формирования первичного “европрава”, вэтом процессе не участвует.

Вторичное (производное) правопо своему объему во мно­го раз превышает объем права первичного. Оно образуетсянормами, принятыми органами Сообщества в виде регламентов, директив и решений.В этой нормотворческой деятель­ности парламент принимает участие. Он дает своизаключе­ния по проектам, подготовленным Комиссией, а после того, как Советодобряет проект, он вносится на рассмотрение Ев­ропейского парламента, которыйможет абсолютным боль­шинством голосов своих членов вносить в него поправки илиотклонить его. Если текст отклонен парламентом, Совет мо­жет принимать решениево втором чтении только единоглас­но. Если в него были внесены поправки,Комиссия вновь рас­сматривает их и передает свой новый текст, а также поправ­кипарламента, которые она не приняла, Совету. Совет принимает предложениеКомиссии, причем решение должно быть подтверждено квалифицированнымбольшинством го­лосов. Поправки парламента, не принятые Комиссией, дол­жны бытьприняты единогласно.

Парламент может приниматьакты, которые относятся к так называемым “необязательным актам”. Их содержаниевесьма разнообразно. Они подчас касаются проблем чисто политических и неустанавливают какие-либо права и обя­занности. Таковы, например, резолюции,принимаемые Ев­ропейским парламентом по самым разным проблемам: Афга­нистана,Ольстера, прав граждан и т.п. К необязательным актам относятся также программы,например, ежегодная программа законодательной деятельности Комиссии и парла­ментаСообщества, принимаемая ими после взаимных кон­сультаций.

Из сказанного видно, чтоЕвропейскому парламенту в нормотворческой сфере отводится роль, напоминающая ва­риантамериканской системы “сдержек и противовесов”. Са­мостоятельные“законодательные” функции парламента пока еще довольно скромны. Вместе с темнесомненно возрастает политическая роль Европарламента как органа, без участиякоторого не принимаются важные решения.

 

ФОРМИРОВАНИЕ ЕВРОПЕЙСКОГОПАРЛАМЕНТА

10 сентября1952 г. состоялось заседание Ассамблеи Ев­ропейского объединения угля и стали,в которой страны-уча­стницы представляли 78 членов. Римский договор 1957 г. ус­тановил,что общая для трех объединений Ассамблея (Евро­пейский  парламент)  “осуществляет  полномочия  по обсуждению и контролю”, одновременно указал, чтоона со­стоит из “представителей народов государств-членов, объе­динившихся вСообщество”.

Хотя Римский договор впринципе предусматривал, что парламент должен избираться на основе “прямоговсеобщего голосования по единой для всех государств-членов процеду­ре”, до 1979г. формирование Европейского парламента про­изводилось в соответствии сположением, гласившем, что Ассамблея формируется из “делегатов, которыеназначаются соответствующими парламентами из числа их членов и со­гласнопроцедуре, установленной каждым государством-чле­ном”. Именно так была образованапервая Ассамблея, со­бравшаяся на свое первое заседание 19 марта 1958 г. Такойпорядок должен был сохраняться до издания органами Сооб­щества акта,устанавливающего единую избирательную сис­тему.

Еще в мае 1960 г. Ассамблеяприняла первый проект кон­венции, предусматривавшей прямые выборы в высший пред­ставительныйорган Сообщества. Однако до реализации это­го проекта прошло более 15 лет.

В сентябре 1976 г. Советнаконец принял Акт “Об избра­нии Европейской парламентской ассамблеи всеобщимипря­мыми выборами”. Он установил лишь небольшое число пра­вил, отдав остальноена усмотрение государств-членов.

В СТ.1 Акта констатировалось,что население государств, объединенных в Сообщество, избирает своихпредставителей в Европейский парламент прямыми всеобщими выборами.

Акт установил также числопредставителей, избираемых от каждого государства. Оно было определено сучетом, хотя и приблизительным, численности населения каждой страны.

Наибольшее число депутатов —81 избирается от ФРГ (61 млн жителей), Франции (56 млн), Италии (57 млн) и Ве­ликобритании(55 млн), Испания (39 млн) избирает 60 де­путатов, Нидерланды (14,7 млн) — 25депутатов, Бельгия (9,9 млн), Греция (10 млн), Португалия (9,8 млн) — по 24 де­путата,Дания (5,2 млн) — 16 депутатов, Ирландия (3,5 млн) — 15 депутатов и Люксембург(372 тыс.) — 6 депутатов. Та­ким образом, всего избирается 518 депутатов, тоесть в сред­нем один депутат от приблизительно 622 тыс. жителей. Но это тольков среднем. В Люксембурге один депутат избирается от 62 тыс. жителей, а в ФРГ —от 755 тыс. Неравенство в пользу малых стран теоретически рассматривается какспособ обеспечения прав народов в условиях политической и экономиче­скойгегемонии крупных держав.

Депутаты избираются вЕвропейский парламент сроком на пять лет. Они не вправе следовать каким-либоинструк­циям. Императивный мандат запрещен.

Согласно ст.6 Акта,деятельность члена Европейского парламента признана несовместимой сдеятельностью члена правительства государства-члена. Этот перечень несовмести­мостимог быть дополнен каждым государством-членом. Вместе с тем допускается двойноймандат, то есть совмеще­ние мандата депутата национального парламента идепутата Европейского парламента. Несовместимость распространена также на ряддолжностных лиц Сообщества.

Акт оговорил также, что никтоне может голосовать на выборах более одного раза, а также что голосованиедолжно происходить во всех государствах-членах с четверга по вос­кресенье однойи той же недели.

Наиболее важное положениесодержалось в ст.7 Акта, в которой указывалось, что до принятия Сообществомнорм, устанавливающих единую для всех стран избирательную си­стему и процедуру,выборы в каждой стране должны произ­водиться в соответствии с принятыми в нейизбирательными законами, поэтому следует в принципе говорить не об изби­рательномправе Сообщества, а об избирательном праве от­дельных государств по выборамдепутатов Европейского пар­ламента.

Это национальноезаконодательство имеет много общего. Избирательная система во всехгосударствах-членах — про­порциональная. Исключение составляет Великобритания,в которой повсеместно, за исключением Северной Ирландии, сохраняетсямажоритарная система. Существенным препят­ствием в создании единогоизбирательного закона Сообщест­ва явилась позиция Великобритании, которая несоглашает­ся на введение пропорциональной системы при выборах Ев­ропейскогопарламента, опасаясь, что это могло бы способствовать введению пропорциональнойсистемы и при избрании палаты общин.

Как известно, на результатывыборов по пропорциональ­ной системе определенное влияние может оказыватьделение страны на избирательные округа. В шести странах — в Да­нии, Греции,Франции, Нидерландах, Португалии и Люк­сембурге создается единый избирательныйокруг. В остальных странах, где выборы осуществляются по пропорциональ­нойсистеме, образуется по нескольку избирательных окру­гов, причем, как правило,границы округов определяются административно-территориальным делением.

Своеобразно решается проблемаокругов в Бельгии, по­скольку в этой стране остро стоит проблема национальныхотношений между фламандцами и валлонами. Законом 1984 г. установлено, что из 24избираемых в стране депу­татов Европейского парламента II избираются отваллонского региона (официальный язык французский) и 13— от фламандскогорегиона (официальный язык фламанд­ский). В то же время в стране созданы триизбирательные коллегии для франко-немецкого населения, фламандского населения инаселения Брюсселя, который считается гово­рящим на обоих языках. Подсчетголосов проводится по регионам, причем каждый избиратель Брюсселя самостоя­тельноопределяет, к какому лингвистическому региону должен быть отнесен его голос.

Интересно отметить, чтоактивное избирательное право предоставляется в II странах гражданам, достигшим18-лет­него возраста, и лишь в одной стране, а именно в Греции — гражданам,достигшим 20 лет. Как правило, активным изби­рательным правом пользуются нетолько граждане данной страны, но и проживающие в ней граждане других стран Со­общества,находящиеся на момент выборов на территории данной страны. В Бельгии, однако,граждане других госу­дарств-членов могут голосовать только в том случае, еслиони постоянно проживают в Бельгии, и не могут реализовать свое право голоса встранах их происхождения. Бельгийцы, проживающие за границей, могут голосоватьпо почте, право голоса может передаваться также по доверенности. В Дании ввыборах депутатов Европейского парламента не участвуют жители Фарерскихостровов. Греческие граждане, прожива­ющие в других государствах — членахСообщества, могут голосовать в греческих консульствах, если же они постояннопроживают в странах, не входящих в Сообщество, для уча­стия в голосовании онидолжны вернуться в Грецию. В то же время испанские граждане, проживающие заграницей, мо­гут голосовать в консульствах как в странах Сообщества, так и внеих. Члены палаты лордов Великобритании не участву­ют в выборах в палату общин,но они могут участвовать в выборах Европейского парламента.

Пассивное избирательное правотакже не отличается еди­нообразием. В пяти странах (Бельгия, Греция, Ирландия,Люксембург и Великобритания) право быть избранным при­надлежит гражданам,достигшим 21 года. В четырех странах (Дания, ФРГ, Испания и Португалия) низшийпредел уста­новлен в 18 лет. Во Франции быть избранным может человек не моложе23 лет, а в Италии и Нидерландах — не моложе 25 лет.

В ряде стран приняты мерыпротив выдвижения кандида­тур партиями и лицами, не имеющими для того серьезныхоснований. В ФРГ список кандидатов в депутаты, собравший менее 5% голосовизбирателей, не принимается во внимание при распределении мандатов. Во Франциипри представле­нии списка кандидатов в депутаты вносится залог 100 тыс.франков, который не возвращается, если список на выборах не соберет по крайнеймере 5% голосов. В Ирландии при выдвижении каждой кандидатуры вносится залог 1тыс. ир­ландских фунтов. Он возвращается, если кандидат соберет не менее однойтрети голосов, необходимых для избрания депутатов. В Нидерландах залог 18 тыс.гульденов вносится только тогда, когда партия не представлена во второй палатепарламента. Наконец, в Великобритании при выдвижении кандидатуры вносится залогв сумме 1 тыс. фунтов, который не возвращается, если кандидат не получил однойвосьмой части поданных голосов.

Многие из указанныхограничений весьма действенны. Во время последних всеобщих выборов вЕвропейский пар­ламент в июне1989 г. во Франции из 15 общенациональ­ныхсписков девять не смогли перешагнуть 5-процентный рубеж.

Выборы в Европейскийпарламент вызывают меньший интерес населения по сравнению с выборами внациональ­ные парламенты. Процент участвующих в выборах в Европарламентизбирателей ниже, чем на национальных выбо­рах. Если в 1984 г. в выборах вЕвропейский парламент участвовало 63% всех избирателей, то в июне 1989 г. —всего лишь 58,4%. В отдельных странах активность изби­рателей была еще ниже. Виюне 1989 г. во Франции при­няло участие в голосовании менее 49,4%, а вНидерландах и того меньше — 47,2% избирателей.

Хотя полномочия Европейскогопарламента не столь уж значительны, политические деятели стран, входящих вСообщество, далеко не безразличны к результатам выборов как показателю влиянияполитических партий в стране, а также одобрения или неодобрения населениемполитики, проводи­мой правительством в отношении “Общего рынка”.

ПОЛНОМОЧИЯ ИФУНКЦИИ ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА

В договорах осоздании Сообщества указывалось, что Ев­ропейский парламент (называвшийся тогдаассамблеей) вправе осуществлять “полномочия по обсуждению и контро­лю”.

С первых же лет егосуществования полномочия Европей­ского парламента стали расширяться. Так,начиная с 60-х г. Комиссия передает парламенту значительную часть полно­мочийпо контролю за деятельностью многих органов Сооб­щества. В 70-х гг. расширилисьполномочия, позволившие парламенту оказывать большее влияние на определениебюджета Сообщества. С середины 70-х гг. и особенно во вто­рой половине 80-х гг.было усилено право парламента вли­ять на назначение ряда должностных лиц, вчастности на назначение председателя Комиссии, который является как бы главойправительства Сообщества.

Осуществление бюджетныхполномочий занимает наи­большее место в работе Европейского парламента, особен­нопосле того, как в 1970 г. были выделены так называе­мые “собственные средства”Сообщества. До этого бюджет Сообщества состоял из взносов государств-членов.Нужно отметить, что первоначально в договорах о создании Сооб­щества былоустановлено, что парламент мог только лишь предлагать изменения бюджета. Правоже принятия бюд­жета принадлежало Совету после консультации с Комис­сией.Начиная с 1975 г. положение договора о порядке принятия бюджета было изменено ипарламент получил право отклонения бюджета в целом. Воспользовавшись этим,парламент дважды — в 1980 г. и в 1985 гг. отклонял бюджет в целом, что,естественно, создало значительные трудности в деятельности всех институтовСообщества и государств-членов. Последние обратились с жалобами в СудСообщества с тем, чтобы добиться утверждения бюд­жета 1986 г. Суд же подчеркнулнеобходимость консенсуса в принятии бюджета между Советом и парламентом. Та­кимобразом, теперь право установления бюджета принад­лежит фактически не толькоСовету, но и парламенту. Од­нако проблема распределения между ними полномочийдо сих пор до конца не урегулирована.

Можно сказать, что Советупринадлежит “последнее сло­во” в отношении так называемых “обязательныхрасходов” Сообщества. К обязательным относятся те расходы, которые прямовытекают из договоров, создавших Сообщество, а так­же из основанных на нихактов. Практически наибольшее значение имеют расходы, связанные с сельскимхозяйством, уровень развития которого, если говорить об отдельных от­раслях вгосударствах-членах, далеко не одинаков. В сель­скохозяйственной политикеСообщества наибольшее значе­ние имеют цены на сельскохозяйственные продукты,уста­навливаемые Советом и выплачиваемые в конечном счете производителямсельхозпродуктов.

Парламенту же принадлежитпоследнее слово в отноше­нии другой части расходов, а именно расходов,необязатель­ных для Сообщества. Необязательные расходы предназначе­ны напроведение общей социальной политики, исследова­ний окружающей среды и т.п.Необязательные расходы составляют около четверти всего бюджета, в то время какреализация политики в области сельского хозяйства требует около 65% бюджета.Поправки, внесенные парламентом в часть проекта бюджета и рассматривающиенеобязательные расходы, не могут быть окончательно отвергнуты Советом. Однаконельзя сказать, что парламент действует совершенно произвольно. Максимальныйуровень необязательных расхо­дов пересматривается ежегодно с учетом таких объективныхданных, как эволюция Сообщества и изменения бюджетов государств-членов.

Начиная с 1986 г. акт обутверждении бюджета Сообще­ства подписывается председателем парламента. Надодоба­вить, что Европейский парламент, начиная с 1970 г., пол­учил право участвоватьв обсуждении и принятии всех фи­нансовых документов и тем самымзаконодательствовать в этой сфере наряду с Советом.

Применительно кнормотворческим полномочиям Евро­пейского парламента следует различатьпроцедуру консуль­таций, процедуру согласования, процедуру сотрудничества, атакже соучастие в придании силы договорам о вступлении в Европейское сообществои соглашениям об ассоциирован­ном членстве.

Процедура консультации. Как уже говорилось, право из­дания правовых нормпринадлежит не парламенту, а орга­нам, представляющим правительствагосударств-членов, то есть совету министров и в известной степени Комиссии Ев­ропейскогосообщества. Полномочия парламента сводятся к праву высказывать свое мнение опроектах решений, прини­маемых уполномоченными на то органами. Но не следуетнедооценивать влияния парламента. Практика показывает, что в тех случаях, когдапарламент не соглашается с пред­ложениями законодательного характера, ониподвергаются изменениям в направлениях, указанных парламентом.

Процедура консультаций сЕвропейским парламентом обязательна при принятии правил о свободе передвижениятоваров внутри Сообщества через границы государств-чле­нов, о совместнойсельскохозяйственной политике, при из­дании правовых норм, имеющих цельюэкономическое и социальное сближение, проведение совместной политики в об­ластиисследований, при выработке норм по охране окружа­ющей среды.

Процедура консультацииначинается с того, что законно-творческие органы — Совет и Комиссия передают вЕвро­пейский парламент проекты правовых норм. Проекты рас­сматриваютсякомпетентной парламентской комиссией. Пар­ламентская комиссия докладывает своисоображения парламенту, который принимает так называемую “законода­тельнуюрезолюцию”. Парламент может согласиться с законопредложением, тогдапредседатель парламента передает в Совет или Комиссию текст предложения в томвиде, в каком он одобрен парламентом.

Европейский парламент можетпредложить поправки к тексту. Они рассматриваются внесшим законодательный тексторганом, который принимает те из них, с которыми согласен. Таким образом,снимается подчас значительная часть разногласий, возникших между внесшим тексторга­ном и парламентом. Парламент может также предложить Комиссии взять своезаконопредложение обратно, что озна­чает возражение парламента против егопринятия. Если Ко­миссия не снимает своего предложения, то парламент обязанобсудить его в двухмесячный срок. Комиссия обязана инфор­мировать парламент отех мерах, которые приняты в соот­ветствии с заключением парламента.

Заключения парламента неносят принудительного ха­рактера. Совет вправе проводить намеченную им политикуи принимать соответствующие решения. Он может учесть, а может и не учестьвысказанное парламентом в его за­ключении мнение. Но избежать обращения впарламент Совет и Комиссия не могут. Необходимость проведения консультацийобеспечивается тем, что если нормотворческие органы не обратились законсультацией в Европей­ский парламент в тех случаях, когда они в соответствиис договорами обязательны, то принятый ими акт не имеет силы и аннулируется.

Процедура согласования  была выработана в начале 70-х гг., когда полномочияпарламента были расширены. Отныне было установлено, что делегации парламента иСо­вета встречаются в июле каждого года, то есть еще до того, как Советофициально представляет проект бюджета в пар­ламент, и в процессе этой встречиделается попытка снять возможные противоречия между парламентом и Советом.Таким образом, Совет имеет возможность внести проект бюджета Сообщества уже сучетом позиции парламента, по­скольку в состав его делегации, как правило,входят пред­ставители основных политических групп. Вторая встреча де­легацийпарламента и Совета проводится в конце ноября, то есть в период, когдапарламент уже официально высказал свои замечания по бюджету (который, напомним,вырабаты­вается и представляется Советом), а Совет должен внести поправки вбюджет для представления их в парламент.

Процедура согласования былаустановлена и для облегче­ния прохождения через парламент проектов тойкатегории правовых норм, действие которых будет иметь определенные финансовыепоследствия. Естественно, что к этим нормам проявляется особый интерес и онинередко вызывают сомне­ния и возражения по крайней мере части депутатов парла­мента.Резолюция Совета 1970 г. обязала Комиссию не ог­раничиваться представленными впарламент проектами ак­та, но сопровождать их документом, содержащим анализпоследствий их принятия для финансового положения Сооб­щества. Сам Совет взялна себя обязательство тесно сотруд­ничать с парламентом во время изученияпроектов этих ак­тов, сообщать ему о мотивах их предложения, то есть делать всенеобходимое для того, чтобы недостаточная информиро­ванность парламента непривела бы к принятию им отрица­тельного заключения. Процедура согласования былаконкре­тизирована в 1975 г. в Совместной декларации парламента, Совета иКомиссии.

Принятие процедурсогласования явилось свидетельством возрастающей роли Европейского парламента вмеханизме Сообщества. Но парламент не удовлетворен отводимой ему ролью. Что жекасается Совета, то практика показывает, что он нередко пытается действоватьметодами давления на пар­ламент.

Процедура сотрудничества, введенная Единым европей­ским актом в 1986 г., даетЕвропейскому парламенту воз­можность оказывать большее влияние на принятиеправовых норм, относящихся к внутреннему рынку, социальной пол­итикеэкономической и социальной интеграции, исследова­тельской деятельности итехническому развитию, то есть к тем направлениям деятельности Сообщества,которые не только наиболее существенны для образования начиная с 1993 г. Европы“без границ”, но и которые вызывают наи­больший интерес населения Европы.

Процедура сотрудничества неограничила законодатель­ных полномочий Совета и Комиссии. Но она обязала их тес­неевзаимодействовать с парламентом. Отныне при рассмот­рении правовых норм,относящихся к указанным выше об­ластям, в парламенте проводится не одно, а двачтения. В результате первого чтения определяется позиция парламен­та вотношении внесенных предложений. Если ранее Совет был вправе сразу же принятьсвое решение, то теперь он должен определить свое отношение к заключениюпарламен­та, мотивировав и противопоставив свои аргументы той ча­сти заключенияпарламента, с которой он не согласен, или внести изменения в законодательныепредложения. Совет и Комиссия должны представить парламенту всю необходи­муюему информацию.

Получив возражения Совета(так называемую “общую позицию”), парламент приступает ко второму чтению. Втрехмесячный срок он должен принять решение и либо со­гласиться с возражениямиСовета, либо внести в них поправ­ки, либо, наконец, отклонить проект.

Если поправок нет, то Советпринимает норму в оконча­тельном виде, определенном в “общей позиции”. Если жепарламент предложил внести поправки, то Комиссия может пересмотреть “общуюпозицию” и исправленный вариант представить в Совет. Для одобренияпредставленного Комис­сией документа достаточно квалифицированного большинст­вав Совете, но для того, чтобы Совет не согласился с пред­ложением Комиссии,необходимо единогласие.

Комиссия не может вообщеигнорировать поправки, пред­ложенные парламентом. Не принятые Комиссиейпоправки вместе с ее заключением передаются в Совет, который мо­жет их принятьлишь единогласным решением.

О действенности процедурысотрудничества свидетельст­вует тот факт, что половина поправок, предложенныхЕвро­пейским парламентом в первом чтении, принимается Сове­том. Число принятыхСоветом поправок, предложенных пар­ламентом во втором чтении, составляетприблизительно 25%. Таким образом, Европейский парламент является в из­вестноймере соучастником создания европейского права.

К числу положений,расширяющих роль Европейского парламента в управлении делами Сообщества, особоеместо принадлежит процедуре соучастия парламента в заключе­нии договорово принятии новых членов и соглашений об ассоциированном членстве.

Единым европейским актом былоустановлено, что для вступления в Сообщество нового европейского государстванеобходимо согласие Европейского парламента, который принимает решениеабсолютным большинством голосов сво­их членов. В этой связи предусмотрено, чтопарламент ин­формируется Советом или Комиссией перед началом перего­воров опринятии нового члена Сообщества, а также в ходе самих переговоров о принятиинового члена Сообщества, а также в ходе самих переговоров. Эти же правиладействуют и в отношении заключения соглашений о придании государ­ствам статусаассоциированных членов.

Парламент вправерассматривать наиболее значимые международные соглашения, заключаемые от имениЕвро­пейского сообщества. Комиссия и Совет также обязаны ин­формироватьпарламент, который высказывает свое мнение по поводу этих соглашений. Вотношении иных, не относи­мых к числу наиболее значимых соглашений о торговле исотрудничестве парламент может просить Совет проконсуль­тировать его, однако онне имеет права давать свои заклю­чения.

Что же касается контрольныхполномочий парламента, то они, как представляется, заслуживают большеговнимания, так как влияют на общественное мнение и контрольные дей­ствия, широкоосвещаются в печати.

Еще в Договорах о созданииЕвропейского сообщества указывалось, что Комиссия обязана давать устные илипись­менные ответы на вопросы, задаваемые парламентом или его членами. Числовопросов, особенно письменных, постоянно возрастает. В 1969 г. было задано 505письменных вопросов, в 1979 г.— 1977, в 1989 г.— 2972 письменных вопроса. Изэтого числа 2628 вопросов, то есть 88%, было обращено к Комиссии, 183 вопроса(чуть более 6%) было задано Совету и 161 вопрос (около 5%)— министраминостранных дел.

Устных вопросов задаетсязначительно меньше (надо ска­зать, что вопросы называются устными лишь условно.Все они задаются в письменной форме, а ответы на них даются устно). В 1987 г.было задано всего 45 устных вопросов, из которых 35 было адресовано Комиссии, 8— Совету и 2 — министрам иностранных дел.

Помимо этих устных иписьменных вопросов, ответы на которые даются весьма обстоятельно, вЕвропейском парла­менте значительное число вопросов задается во время такназываемого “часа вопросов”, о процедуре которого будет сказано ниже. Ответы вэто время, как правило, бывают краткими. Вслед за ответом спрашивающий можетзадать либо короткий дополнительный вопрос, либо сделать корот­кую реплику, накоторую ответ необязателен.

По требованию политическойгруппы или не менее семи депутатов председатель парламента может принятьрешение о проведении в конце “часа вопросов” обсуждения актуаль­ной ипредставляющей общий интерес проблемы. Такое об­суждение дает возможностьдепутатам парламента обме­няться мнениями о сути ответов на вопросы.

Активность парламентариев вэтой процедуре быстро воз­растает. В 1979 г. в течение “часа вопросов” былозадано 502 вопроса, а в 1987 г. — 1071. На долю Совета приходится около 20%всех вопросов, а в адрес министров иностранных дел — около 15%. Всего же в 1987г. на вопросы депутатов было дано более 4 тыс. ответов, из чего следует, что всред­нем одним депутатом было задано около восьми вопросов.

Своеобразным инструментомконтроля является резолю­ция о порицании. В тех европейских странах, в которыхпре­дусмотрена резолюция о порицании правительству, принятие ее парламентомобязывает правительство уйти в отставку.

Европейский парламент можетвынести резолюцию о по­рицании лишь Комиссии Европейского сообщества, но не ве­дущиморганам управления, которыми являются Европей­ский совет и совет министров.Таким образом, права Европей­ского парламента в этом отношении не столь ужзначительны. Тем не менее внесение резолюции о порицании может быть серьезныморудием в руках парламента, а принятие ее (для этого требуется большинство вдве трети голосов от списочно­го состава членов парламента) означало бы, чтовсе члены Ко­миссии должны уйти в отставку и что политика, проводимая Комиссиейпо вопросу, вызвавшему сомнение, не отвечает, по мнению парламента, интересамСообщества.

За все время существованияЕвропейского парламента ре­золюция о порицании вносилась всего четыре раза.Причем в двух случаях она снималась до голосования, в двух случа­ях резолюцияотклонялась подавляющим большинством го­лосов.

Последний раз резолюция опорицании Комиссии была внесена в связи с решением последней одобрить соглаше­ниео продаже масла в страны Восточной Европы. 23 марта 1977 г. после длительныхдебатов резолюция о порицании была отвергнута поименным голосованием 95голосами из III принявших участие в голосовании.

Сравнительно недавно, начинаяс конца 1982 г., Европей­ский парламент стал расширять сферу своего воздействияна механизм Сообщества, используя предоставленное право об­ращаться в СудЕвропейского сообщества с жалобой на не­исполнение Советом или Комиссиейвозложенных на них обязанностей. Это право парламента было подтверждено ре­шениемСуда Европейского сообщества от 22 мая 1985 г. Суд признал обоснованной жалобупарламента на то, что Совет уклонился от обязанности разработать общую дляСообще­ства политику в области транспорта.

Два года спустя, в октябре1987 г., парламент вновь обратился в Суд на этот раз с жалобой на то, что Советне одобрил в надлежащий срок проект бюджета Сообщества на 1988 г. Хотя решениесуда Сообщества не выходит за рамки осуждения органа, который не исполняетобязанно­стей, возложенных на него договором, сам факт констата­ции Судом поинициативе парламента бездеятельности то­го или иного органа способствуетповышению значения парламента как стимулятора прогрессивного развития Со­общества.Наконец, к полномочиям Европейского парла­мента относятся также полномочия порассмотрению пети­ций, то есть запросов или жалоб. Они могут направляться любымвходящим в Сообщество гражданином индивидуаль­но или совместно с другимигражданами. Петиция может быть направлена по любому вопросу. Однако большинствоих поступает в Европарламент с жалобами на загрязнение окружающей среды, нанарушение права по получению со­циальных пособий, а также других прав. Немалоечисло петиций связано с жалобами на несовершенство таможен­ногозаконодательства.

Таким образом, можно прийти квыводу, что обращение с петициями связано с тем, что государства-члены недоста­точнопоследовательно реализуют нормы права Сообщества. Парламент со своей стороныстремится использовать право петиций для воздействия на государства-члены.Поступив­шие в парламент петиции рассматриваются и изучаются комиссией попетициям, которая, как правило, собирает необ­ходимую информацию и публикует свойдоклад, в котором содержится авторитетное толкование по затронутой пробле­ме.Во многих случаях доклады подготавливаются комиссией по петициям совместно сдругими компетентными парламен­тскими комиссиями.

Число подаваемых петицийдовольно быстро возрастает. Если в 1979—1980 гг. было получено 57 петиций, тоспустя четыре года их число почти удвоилось, а еще спустя четыре годаувеличилось уже более чем в 8 раз. В 1987—1988 гг. Европейский парламентполучил уже 484 петиции, в 1988— 1989 гг. их число достигло почти 700.

Рассмотрев полномочияЕвропейского парламента, следу­ет обратить внимание на то, что формально онименее зна­чительны, чем полномочия парламентских учреждений в от­дельныхгосударствах. Но, вместе с тем, надо отметить, что Европейский парламентдействительно полностью использу­ет принадлежащие ему полномочия и оказываетсерьезное и всевозрастающее влияние на такие руководящие органы Со­общества.

Реальное влияние Европейскогопарламента на обще­ственную жизнь не ограничивается реализацией им ука­занныхвыше полномочий. Может быть, не менее важна роль парламента как выразителяобщественного мнения. Сложилась практика принятия парламентом резолюций,содержащих оценку политических и иных ситуаций как внутри Сообщества, так и внеего. Формальным основани­ем для принятия таких резолюций является положениеЕдиного европейского акта, обязывающего министров ино­странных делгосударств-членов учитывать мнение парламента.

СТРУКТУРАИ ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА

Детальноорганизация и процедура Европарламента оп­ределены Регламентом. Этот довольнообъемный документ (136 статей и шесть приложений), ставший карманной книгойвсех депутатов и чиновников Европарламента, де­тально расписывает полномочия иположение руководящих органов парламента — председателя и бюро, постоянных ивременных комиссии, проведение прении в самом парла­менте и его органах,порядок принятия решений, права и обязанности депутата, правовое положениеполитических групп.

Основными руководящимиорганами Европейского парла­мента являются председатель и бюро,включающие предсе­дателя, его 14 заместителей и квесторов (с правом совеща­тельногоголоса).

ПредседательЕвропарламента. Полномочия председате­ляЕвропейского парламента, избираемого на два с полови­ной года, во многом напоминаютполномочия председателей парламентов западных стран: ст. 18 Регламента гласит,что он “руководит всей деятельностью парламента и его орга­нов”. Председатель всилу ст. 18 Регламента имеет широкие полномочия определять повестку дня, онобъявляет о начале и завершении обсуждения какого-либо вопроса, ставит этотвопрос на голосование, наконец, только он имеет право по­зволить депутатувыступать по одному вопросу более двух раз. Кроме того, он располагаетзначительной дисциплинар­ной властью, может объявить нарушителю регламента пори­цание,что влечет за собой запрещение присутствовать на заседании от двух до пятидней. Однако самым важным пра­вом председателя является его право выступать отимени Ев­ропарламента в других странах Сообщества или за рубежом. Поэтому заэтот пост идет довольно жесткая политическая борьба.

Регламент в редакции 1979 г.(ст. 16, п.1) определяет срок полномочий председателя, вице-председателей и кве­сторовна два с половиной года, то есть на половину срока легислатуры Европарламента.

Процедура выборовпредседателя и членов бюро Европар­ламента, руководимая старейшим по возрастудепутатом, происходит следующим образом.

Кандидатуры председателя ичленов бюро должны быть предложены с согласия самих кандидатов от имени однойиз политических групп или по меньшей мере 13 депутата­ми (ст. 12, п.1Регламента). Если в результате тайного голосования кандидат набирает абсолютноебольшинство голосов, он провозглашается избранным. Европарламент в целяхбольшей эффективности своей работы установил, что, если после трех туровголосования ни один из канди­датов не наберет абсолютного большинства голосов,в четвертом туре баллотируются только два кандидата, набрав­шие в предыдущихтурах наибольшее число голосов (ст. 13 и 17 Регламента). Такой же порядоквыборов установлен и для замещения вакансий в случае, если мандат кого-либо изчленов бюро прерван (смерть, отставка и т.п.). Замести­тели председателя(сейчас их 14) избираются по той же процедуре с учетом представительстваразличных стран и политических групп.

Полномочия заместителейпредседателя состоят обычно в замещении председателя в его отсутствие:председательствование на заседаниях парламента (ст. 19 Регламента), при­сутствиена официальных церемониях. Более важной пред­ставляется их роль в бюро илиРасширенном бюро.

Бюро Европейского парламента, как уже отмечалось, состоитиз председателя и 14 вице-председателей. Членами бюро с правом совещательногоголоса являются также пять квесторов, выполняющих административные и финансовыефункции, касающиеся непосредственно парламента. Бюро решает финансовые иорганизационные вопросы, связан­ные с заботой депутатского корпуса, парламентаи его ор­ганов.

Когда бюро собирается сучастием председателей полити­ческих групп, оно именуется расширенным бюро.Что каса­ется депутатов, не состоящих ни в одной из политических групп, то ониделегируют двух своих представителей в рас­ширенное бюро, правда, без праварешающего голоса (ст. 23, п.2 Регламента). Кроме того, статус наблюдателя можетбыть предоставлен депутату от страны, не представленной в бюро, например,решением расширенного бюро от 11 сентяб­ря 1984 г. такой статус былпредоставлен датскому депутату. Таким образом частично восстанавливаются праваполити­ческих или географических “меньшинств”.

Какие вопросы решаетрасширенное бюро, этот своеоб­разный совет старейшин Европейского парламента?Задачи расширенного бюро состоят прежде всего в подготовке пе­ред каждойсессией повестки для ее работы, которая затем утверждается на пленарномзаседании Ассамблеи. Оно же вправе вносить в повестку дня так называемые“устные вопросы” (то есть без предварительной подготовки пись­менныхдокументов) и дебатов по ним (ст. 58, п.1, 2, 6), a такжеопределять порядок постановки вопросов в так на­зываемый “час вопросов и ответов”(ст.59, п.1, 5), как и время этого часа (ст.б0, п.1).Ему приходится выполнять идовольно деликатную работу по составлению схемы разме­щения депутатов в залезаседаний (ст.28) и правил элект­ронного голосования (ст.98, п.1). Однакодеятельность рас­ширенного бюро не ограничивается процедурными вопроса­ми. Онотакже разрабатывает программу законодательных работ парламента (ст.29, п.4).Расширенное бюро полно­мочно также решать вопросы, связанные с отношениямипарламента с другими институтами Сообщества (ст.24, п.З), между Европарламентоми организациями, не входя­щими в Сообщество (ст.24, п.2).

На заседаниях расширенногобюро обычно присутствуют в зависимости от поставленных на его обсуждениевопросов генеральный секретарь, юридический советник, директора департаментов идругие чиновники. Решения принимаются большинством голосов присутствующихчленов с правом го­лоса.

Как правило, бюро ирасширенное бюро собираются на свои заседания дважды в месяц. Для удобстваработы было решено отказаться от обязательного кворума.

Коллегия квесторов создана в 1977 г. для решения про­блем, касающихсянепосредственно деятельности депутатов. Это своего рода администраторыдепутатского корпуса. Если до 1979 г. они являлись вице-председателями, то напервой сессии первого избранного прямым голосованием Европей­ского парламентаони обрели статус избираемых на два с по­ловиной года членов. Как ужеотмечалось, они входят в бю­ро и расширенное бюро с правом совещательногоголоса. Внутри самой коллегии каждые четыре месяца происходит ротация еепредседателя, дабы квесторы не приобретали вкус к командованию депутатами.Коллегия квесторов впра­ве выносить решения по толкованию и исполнению правиладминистративного управления в сфере своей компетенции, она же решает такиевопросы, как нормы суточных расходов при переездах депутатов из страны встрану, оплата их сек­ретариата, социальное страхование депутатов, эксплуатацияи гарантии безопасности помещений парламента, создание необходимых для работыпарламентариев удобств (курьер­ская служба, переводы, организация курсовиностранных языков, служебный транспорт). Квесторы могут вносить нарассмотрение бюро предложения об изменении положений внутренних правил илипунктов Регламента, касающихся

обеспечения деятельностидепутатов. В последнее время кве­сторам приходится часто отвечать на запросыбюро и секре­тариата по проблемам организации работы Европарламента сразу втрех городах — Люксембурге, Брюсселе и Страсбур­ге, по переводу всейдокументации на языки стран — членов Сообщества и т.д.

Для своевременногоинформирования депутатов о всех организационных вопросах, о решенияхрасширенного бюро и коллегии квесторов издается специальный бюл­летень.

Комиссии. Работа Европейского парламента протекает также вспециальных комиссиях, которые являются постоян­ными рабочими органами,компетентными в каждой особой области коммунитарной деятельности. Этополитическая ко­миссия; комиссия по сельскому хозяйству, рыболовству ипродовольствию; бюджетная комиссия; комиссия по эконо­мическим, валютнымвопросам и вопросам промышленной политики; комиссия по вопросам энергии,исследований и технологии; комиссия по внешним экономическим связям; комиссияпо социальным вопросам и вопросам занятости; ко­миссия по региональной политикеи благоустройству терри­тории; комиссия по транспорту; комиссия по охранеокружа­ющей среды, здравоохранению и защите прав потребителей; комиссия повопросам молодежи, культуры, образования, информации и спорта; комиссия повопросам развития и со­трудничества; комиссия по бюджетному контролю; институ­ционнаякомиссия; комиссия по Регламенту, проверке пол­номочий и иммунитетам; комиссияпо правам женщин; ко­миссия по петициям.

Парламент может такжесоздавать временные комиссии, а для рассмотрения особых коммунитарныхпроблем — след­ственные комиссии.

С предварительного согласиярасширенного бюро могут создаваться подкомиссии в рамках постоянной или времен­нойкомиссии, которые отчитываются перед своей комис­сией. В последние годы былисозданы подкомиссии по пра­вам человека (в рамках политической комиссии), побез­опасности и разоружению (также в рамках политической комиссии), порыболовству (в рамках комиссии по сельскому хозяйству, рыболовству ипродовольствию), по информации (в рамках комиссии по делам молодежи). В нихработают обычно девять-десять депутатов. Они проводят ежегодно в среднем до 10заседаний одновременно с заседаниями посто­янных комиссий.

Формирование комиссиипроисходит в начале первой сес­сии вновь избранного Европейского парламентасроком на два с половиной года, после чего она создается вновь в об­новленномсоставе. Каждый депутат имеет право участво­вать в работе той или иной комиссиив качестве ее полно­мочного члена или его заместителя. Кандидатуры обычно со­общаютсяв бюро политическими группами или от имени не менее 13 депутатов. Бюропредлагает затем на рассмотрение парламента согласованные кандидатуры с учетомравномер­ного географического и политического представительства. СогласноРегламенту (ст. II 1, п.1), парламент может назна­чить столько же заместителейчленов комиссий, сколько в ней полномочных членов. В случае отсутствияполномочного члена комиссии его заместитель, принадлежащий к той жеполитической группе, участвует в работе комиссии с правом решающего голоса (ст.1 II, п.2). Кроме того, любой депутат Европарламента может присутствовать назаседаниях любой комиссии в качестве наблюдателя (ст. 124, п.4).

Роль комиссий заметновозросла после принятия Единого европейского акта, что было закреплено в новойредакции Регламента, вошедшей в силу 1 июля 1987 г. Если раньше они являлисьвспомогательными органами Ассамблеи, то от­ныне именно в них происходитосновная работа по выработ­ке решение Европарламента. Комиссии участвуют вовсех этапах прохождения вопроса через парламент. Регламент предоставляеткомиссиям с разрешения расширенного бюро как право законодательной инициативы(ст. 121), так и пра­во запроса, полномочия по выработке проектов резолюцийЕвропарламента.

Статья 10, п.З Регламентапредусматривает, что каждая комиссия вправе просить председателя Европарламентапро­водить одно или несколько своих заседаний в год в других городах, помимоБрюсселя, Люксембурга или Страсбурга. Надо сказать, что большинство комиссийохотно пользуются этим правом, что нелегким бременем ложится на бюджетСообщества.

Политические группыЕвропейского парламента. Уже привыборах председателя первой Ассамблеи в 1952 г. де­путаты голосовали согласнопринадлежности к одной из политических тенденций (социалистической,демократической или либеральной). Это послужило отправным момен­том институционализацииполитических, а не националь­ных групп в Европейском парламенте. Не затягиваяза­крепление этого необычного для международного органа принципа, Ассамблея уже16 июня 1953 г. принимает соот­ветствующую резолюцию и вписывает в свойрегламент положения, касающиеся статуса политических групп. В то времяминимальное число депутатов, необходимое для со­здания политической группы,было установлено в количе­стве девяти депутатов, то есть 12% от общего числа(78) депутатов. Впоследствии число депутатов увеличилось, увеличилась ичисленная квота для создания политической группы, оставаясь, правда, на уровне12%. С увеличением числа представленных в парламенте партий возникла необ­ходимостьпонижения квоты до 5% (1973 г.). Минималь­ное количество депутатов, необходимоесейчас для созда­ния политической группы, составляет 23 депутата от однойстраны (4,4%), либо 18 депутатов (3,5%), если они пред­ставляют не менее двухгосударств, и 12 (2,3%), если они представляют не менее трех государств.

25 июля 1989 г. наоткрывшейся в Страсбурге первой сес­сии нового состава Европейского парламентабыло офици­ально создано 10 политических групп вместо прежних вось­ми. Наиболеемногочисленной политической группой (180 депутатов) стала группа социалистов,чей представитель ис­панец Энрике Барон и был избран председателем Европар­ламента.Второй по численности группой стали христиан­ские демократы (121 депутат),образовавшие “европейскую народную партию”. Третья по численности группа (49депу­татов) — “либералы” во главе с В.Жискар д'Эстеном. Депутаты-экологистыобразовали две группы: “зеленые” (30 мест) и “регионалисты” (13 мест).Произошло размежевание и в прежней группе коммунистов: 22 итальянскихкоммуниста, четыре испанских и один датский создали группу “евролевых”, в товремя как коммунисты Франции, Испании, Пор­тугалии создали свою группу.Депутаты правой ориентации (французское Объединение в поддержку республики и не­сколькоирландских депутатов) создали “объединение евро­пейских демократов”. От нихотмежевались британские кон­серваторы, имеющие отныне свою группу. Наконец,свою группу удалось сохранить ультраправым депутатам Фран­ции, ФРГ и Италии.

Согласно Регламенту,политические группы Европейско­го парламента имеют право:

требовать проведениядискуссии по актуальной проблеме или срочному вопросу (СТ.64, п.1); требоватьпроведения дискуссии по вопросам, возникаю­щим в ходе “часа вопросов” сразу жевслед за этим часом (ст.61, п1); предлагать завершить дебаты (ст. 104, п.1) илипрервать заседание (ст. 106); требовать провести поименное голосование (ст. 95,п.1); участвовать в формировании официальных делегаций Европарламента ивыдвигать своих кандидатов в их состав (ст. 126, п.2 и п.З).

Кроме того, как отмечалосьвыше, политические группы представлены в бюро в лице вице-председателейпарламента и в расширенном бюро в лице председателя группы. Они ак­тивноучаствуют в подготовке повестки дня, в формировании комиссий Европарламента, вобсуждении кандидатуры пред­седателя парламента и т.д.

Что касается финансированиядеятельности политиче­ских групп, каждаяиз них имеет со стороныЕвропарламен­та субсидию, состоящую из двух частей: “базовая субсидия”, равнаядля всех групп, и дополнительная субсидия, пропор­циональная численности каждойгруппы и числу представ­ленных в группе языков. В последнее время получила рас­пространениепрактика создания рабочих групп по отдель­ным вопросам внутри однойполитической группы или между несколькими близкими по духу группами. Число та­кихобразований достигло уже сейчас 45, что вызывает боль­шую озабоченность уадминистрации парламента, так как требует дополнительных организационныхусилий. С другой стороны, это свидетельствует о растущей активности пол­итическихгрупп в Европейском парламенте.

Генеральный секретариат. В столь специфическом орга­не Европейскогосообщества, каковым является Европейский парламент, от слаженностиинформационных, вспомогатель­ных служб зависит четкость работы находящихся втрех го­родах учреждений.

Ключевой фигуройадминистративных служб Европарла­мента является генеральный секретарь,руководящий рабо­той многочисленного секретариата и вместе с председателемставящий свою подпись под протоколами заседаний парламента. Генеральныйсекретарь произносит в бюро торжест­венное обязательство выполнять своиобязанности без ка­ких-либо политических, национальных или личных пристра­стийи с сознанием всей ответственности. Он несет прямую личную ответственностьперед председателем и бюро за по­вседневное административное обеспечение всехвидов дея­тельности парламента и под руководством председателя сле­дит заисполнением бюджета парламента.

Постоянное увеличение объемаработы парламента отра­зилось на организационной структуре секретариата. Если в1952—1953 гг. под руководством генерального секретаря ра­ботали две службы, службапарламента и служба админист­рации, подразделявшаяся в свою очередь на четыреотдела, в которых работали 37 сотрудников, то в последующие годы структурасекретариата усложнялась.

В настоящее время Генеральныйсекретариат имеет уп­равление электронной обработки информации, юридическуюслужбу и семь управлений (в точном переводе — генераль­ных дирекций):делопроизводства; комиссий и делегаций; информации и связи с общественностью;исследований (включая подготовку библиографии и справок для депута­тов);кадров, бюджета и финансов; администрации; перево­дов, публикации и рассылкидокументов.

Работающие в штатеГенерального секретариата 2 тыс. чиновников являются его постояннымисотрудниками, и их не могут отозвать правительства стран — участниц Сообще­ства.Они приобретают статус чиновников Европейского со­общества и должны отказатьсяот какой-либо другой работы по совместительству помимо работы в Европейскомсообще­стве. Им запрещено получать инструкции от правительств, организаций иличастных лиц, не являющихся их непосред­ственными начальниками. С зарплатычиновников секрета­риата взимается налог, который идет в бюджет Сообщества, ане стран, гражданами которых они являются. Пенсии и со­циальное обеспечениесотрудников секретариата также регу­лируются нормами коммунитарного права.

Кроме того, политическиегруппы Европарламента имеют собственный секретариат, который является корпусомвре­менных сотрудников (около 500).

Служба переводов. Работа сессий Европарламента, засе­дания каждойкомиссии проходят при обязательном синх­ронном переводе на девять официальныхязыков Сообщества (отметим, что ровно в 18.30 переводчики покидают свои ка­бины,ставя председателя перед необходимостью переносить заседание на другой день).Также на девять языков перево­дятся все документы Европарламента, включаяпротоколы заседаний комиссий. В Люксембурге, где расположен секре­тариатЕвропарламента, под службы перевода отведено от­дельное 20-этажное здание.Европейский парламент — един­ственное представительное учреждение в мире, работающеес таким числом рабочих языков, в этом ему уступает даже ООН.

Необходимо указать еще наодин стоящий особняком “ин­ститут” Европейского парламента — дуайена — старейши­ны.

Дуайен. Введение поста дуайена позволило решить про­блемуведения первого заседания парламента. Во избежание борьбы амбиций отдельныхдепутатов или политических групп был взят за образец существующий во многихпарла­ментах обычай поручать открытие сессии старейшему по возрасту депутатупарламента. Дуайен Европарламента, со­гласно ст. II Регламента,председательствует на открытии первой сессии Европейского парламента новогосозыва при избрании председателя парламента и бюро. При председа­тельстведуайена не допускается обсуждение никаких других вопросов помимо выборовпредседателя и Бюро или провер­ки полномочий вновь избранных депутатов. Кактолько они вступают в должность, дуайен уступает свое место председа­телюпарламента.

Наделяя председателяпарламента широкими полномо­чиями по ведению заседаний сессий, Регламент, темне менее, в ст. 18, п.З указывает, что председатель может брать слово в ходеобсуждения лишь с целью известить депутатов о состоянии вопроса, если же онжелает участ­вовать в самой дискуссии, то он обязан покинуть председа­тельскоекресло и возвратиться на свое место лишь тогда, когда дискуссия по данномувопросу уже завершена. Ины­ми словами, Регламент в принципе исключает“давление” авторитетом на депутатов с высоты председательского кресла.

Рассмотрим также вопросы,касающиеся подготовки и проведения сессий Европарламента. Напомним, что пленар­ныезаседания проводятся обычно в Страсбурге, заседания постоянных комиссийпарламента по преимуществу в Брюсселе, а секретариат парламента продолжаетнаходиться в Люксембурге

До марта 1958 г. депутатырассаживались в алфавитном порядке, впоследствии по политическойпринадлежности, а не по страновому признаку. Внутри каждой политической группыдепутаты занимают места в алфавитном порядке. Председатели и заместителипредседателя каждой группы (бюро) сидят перед другими членами парламента.Депутаты, не вошедшие ни в какую группу, размещаются в последнем рядуамфитеатра.

Поскольку ни Договоры оСообществе, ни Регламент не указывают продолжительность работы парламента,распоря­док его работы и даты пленарных заседаний определяются расширеннымбюро. Обычный месячный календарь работы сессий Европарламента распределяетрабочие дни следую­щим образом: одна неделя — на пленарные заседания, двенедели — на заседания комиссий, одна неделя — на заседа­ния политических групп.

Пленарные заседания. Согласно ст. 139 Договора о Сооб­ществе, Европейскийпарламент созывается на сессию во второй вторник марта. Статья 9, п.1Регламента предусмат­ривает, что период сессии соответствует периоду в один годначиная с первого заседания. В течение сессии парламент собирается каждыймесяц, при этом проводятся ежедневные заседания. В общей сложности Европейскийпарламент соби­рается 12 раз в год с продолжительностью работы пять дней. Встатистическом справочнике Европарламента сообщается, что дольше всего парламентзаседал в 1980-м 1983 г. — 64 дня, меньше в 1984 г. — 54 дня, в последние годыстабильно 60 дней в году Ежемесячные заседания начинаются в понедельник в17.00, поскольку утром проводят свои заседания политиче­ские группы, в другиедни заседания начинаются в 9.00 и заканчиваются в 20.00 с единственнымперерывом на обед с 13 до 15 ч. Раньше были довольно частым явлением так на­зываемые“ночные заседания”, в январе 1979 г. Парламент принял предложение коллегииквесторов об упорядочении своей работы, и с тех пор ночное заседаниепроводилось только раз в неделю в четверг с 21 до 24 ч (переводчикиЕвропарламента, на которых ложится большая нагрузка, на­зывали его “чернымчетвергом”). Однако по предложению политических групп с декабря 1987 г. ночныезаседания про­водятся по средам, поскольку к четвергу многие депутаты ужеуставали и сетовали на низкую эффективность ночного заседания.

Как правило, заседанияЕвропарламента являются глас­ными и открытыми для публики. В исключительных слу­чаяхбольшинством в две трети голосов парламент может принять решение о проведениизакрытого заседания (ст.81 Регламента).

Постоянно увеличивавшеесячисло пленарных заседаний, необходимость проводить предварительный отборвопросов, включаемых в повестку дня сессий парламента, побудили принятьдовольно жесткие процедурные правила для выра­ботки повестки дня. С вступлениемв силу Единого европей­ского акта приоритет отдается обсуждению нормативных ак­товСообщества с целью усилить законодательные функции Европейского парламента.

Как уже отмечалось, проектповестки дня утверждается на период сессии расширенным бюро с учетом плана зако­нодательныхинициатив и после консультации с политиче­скими группами и комиссиямипарламента (ст.73, п.1). Пе­ред началом каждой сессии проходит собраниепредседателя парламента и председателей политических групп (на собра­ниеприглашается также один из представителей депутатов, не входящих в политическиегруппы), которое и принимает окончательный проект повестки дня, предлагаемый наут­верждение парламента.

Парламент принимает повесткудня на основе представ­ленного председателем согласованного предложения расши­ренногобюро без каких-либо изменений, за исключением тех, которые считают нужнымвнести председатель или по меньшей мере 23 депутата либо политическая группа.Если повестка дня принята, она уже не может быть изменена; но и в данномвопросе Регламент дает возможность председате­лю внести в повестку дня срочныевопросы (ст. 74, п.2). При этом срочные вопросы имеют бесспорный приоритетперед другими вопросами повестки дня, председатель извещает депутатов о времениобсуждения этих вопросов и о порядке голосования по ним (ст.75, п.4).

После вступления в силуЕдиного европейского акта воз­можно внесение в повестку обсуждения текстов,требующих прохождения через парламент (в первом чтении, во втором чтении впорядке процедуры сотрудничества и т.д.). Кроме того, повестка дня должнасодержать и так называемый “час вопросов” (ст.60), обсуждение актуальныхпроблем или важ­ных вопросов, требующих обсуждения без задержки (ст.64), атакже устные запросы с обсуждением или без обсуждения таковых (ст.58, п.1;ст.59, п.1), вопросы компетенции комис­сий парламента (ст. II 2, п.2), ихдоклады (ст. II 8). Заметим, что обычно сессия заслушивает около 30 докладовкомиссий, два или три устных запроса с обсуждением, а также посвя­щает двазаседания на “час вопросов” в адрес Комиссии Ев­ропейского сообщества, егоСовета или министров иностран­ных дел, собирающихся в рамках европейскогополитическо­го сотрудничества (обычно такой “час” длится около трех часов идаются ответы в среднем на 30 вопросов).

Регламент обязываетпредседателя объявлять при закры­тии заседания о повестке дня следующегозаседания, о вре­мени и месте его проведения (ст.74, п.З).

Проведение обсуждений предусмотреноРегламентом в мельчайших деталях. Обычно председатель после консульта­ции спредседателями политических групп предлагает пар­ламенту распределение времени,отводимого для обсужде­ния. Парламент без дискуссии принимает это предложение ксведению (ст.83, п.1).

Время для дискуссийраспределяется по следующим кри­териям:

первая часть обсужденияраспределяется поровну между всеми политическими группами;

вторая часть временииспользуется политическими груп­пами в зависимости от их численности;

депутатам, не входящим вполитические группы, отво­дится для выступлений время, соответствующее времени,от­водимому одной политической группе, при этом ст. 83, п.З Регламентаобязывает учитывать различия политических тенденций таких депутатов ипредоставлять им право выска­зать свою точку зрения.

Приоритетное право навыступления может-быть предо­ставлено докладчику уполномоченной комиссии илипредседателям (заместителям председателей) политических групп, выступающих отих имени (ст. 84, п.З). Таким же правом пользуются депутаты, желающие выступитьпо процедуре (ст. 100, п.1).

Выше уже отмечалось, что ниодин депутат не имеет пра­во выступить более двух раз по одному и тому жевопросу без предварительного согласия председателя (ст.84, п.4). Ес­ливыступающий отклоняется от обсуждаемого вопроса, председатель вправе сделатьему замечание и напомнить о необходимости уважать Регламент (ст.82, п.2).

Такая детализированная, но впринципе несложная про­цедура позволяет при довольно высокой культуре дискуссиивыступить в течение 8-часового заседания 50—80 депута­там, не считая ораторов,выступающих в ходе “часа вопро­сов” или по процедурным вопросам.

Правом обращаться с устнымивопросами к Комиссии Ев­ропейского сообщества, Совету или к министрам иностран­ныхдел, собравшимся в соответствии с соглашением о евро­пейском политическомсотрудничестве, может воспользо­ваться любая политическая группа, при условии,что каждая из них задает по одному вопросу за месячный период сессии (СТ.58,п.1).

В то же время любаяполитическая группа или по мень­шей мере семь депутатов могут потребовать доистечения “часа вопрос”, немедленного проведения дискуссии по содер­жаниюответов, данных КЕС, Советом или министрами ино­странных дел по вопросам,касающимся актуальных проблем или проблем, представляющих общий интерес. Такаядис­куссия может длиться не более часа, а на выступления де­путатов отводитсяне более 5 мин (ст.61, п.1 и 4).

В общем лимите времени,выделяемом для постановки вопросов, а также для обсуждения срочных вопросовкаждой политической группе и всем независимым кандидатам отво­дится равноевремя, не превышающее 3 ч за весь период сес­сии. Это время не засчитывается всчет времени, отводимого для общей дискуссии (ст.83, п.2 и 4; ст.64, п.З).

Голосование депутатовЕвропейского парламента должно проводиться ими лично, голосование по поручениюлибо по почте не допускается, поэтому депутаты обязаны присутст­вовать лично взале заседаний в момент голосования. Учи­тывая большую занятость депутатов вработе комиссий, пол­итических групп, не говоря уже о другой их деятельности

помимо работы в парламенте,большое значение приобрета­ют проблема кворума и связанные с этим процедурныевоп­росы. Если до 1973 г. существовало правило о том, что кво­рум достигалсяпри присутствии половины депутатов, то се­годня достаточно одной третиприсутствующих в зале заседаний депутатов (ст.89, п.2).

Операцией голосованияруководит председатель парла­мента (ст. 18, п.2 и ст. 99 Регламента).Голосование произ­водится либо поднятием руки, либо вставанием, либо нажа­тиемкнопки электронной системы (при поименном голосо­вании) .

Обычно проводится голосованиеподнятием руки. Если результат вызывает сомнения, председатель может прове­стиголосование вставанием, если же и тогда остаются со­мнения, может бытьпроведено поименное голосование (ст.94). Он может также назначить поименноеголосова­ние, если этого до начала голосования потребует не менее 23 депутатовили политическая группа, причем это требо­вание должно быть выражено вписьменном виде (ст.95, п.1). Кстати, это же правило распространяется и на голо­сованиео доверии или недоверии Комиссии Европейского сообщества (ст.30, п.3).Поименное голосование проводится в алфавитном порядке начиная с фамилиидепутата, на которого падает жребий. Председатель в этом случае голо­суетпоследним (ст.95, п.2).

Электронная системаголосования (ст.96), введенная с мая 1980 г., позволила уменьшить времяголосования и под­счета голосов при поименном голосовании с часа до 2 мин.Депутаты при этом пользуются персональными магнитными карточками дляголосования и должны голосовать со своего места.

Наконец, по желаниюбольшинства присутствующих де­путатов может быть произведено поименное устноеголосо­вание. Обычно в практике Европарламента проводится от­крытоеголосование. Однако по требованию одной пятой ча­сти депутатов по любомувопросу может быть проведено тайное голосование. Подсчет голосов проводятчетыре счет­чика, определяемые жребием (ст.97, п.4).

На голосование ставятсяпредложения по резолюции, а после принятия Единого европейского акта — ипроекты ре­золюций нормативного характера. Голосуются также бюд­жет, вопросыпроцедуры и повестка дня.

Когда завершена дискуссия пообсуждаемому тексту, раз­решены выступления по мотивам голосования в случае,если поступили заявки на такие выступления (ст.98). Если же председательобъявил о начале голосования, никакие вы­ступления уже не допускаются.

Принятие решения большинствомголосов зависит от ха­рактера принимаемых решений. Регламент Европейскогопарламента содержит на этот счет нормы, заимствованные из договоров оЕвропейском сообществе.

По большинству решенийЕвропарламента достаточно простого большинства голосов депутатов, участвующих вго­лосовании. Вместе с тем в некоторых случаях необходимо квалифицированноебольшинство:

для принятия внутреннегоРегламента: большинство всех членов парламента;

для вотума недоверияКомиссии: большинство всех депу­татов и две трети голосовавших;

для решений о принятиивнесенных Советом изменений в сделанные парламентом поправки по проектубюджета: большинство всех депутатов и три пятых голосовавших;

для полного неодобренияпроекта бюджета: большинство членов парламента и две трети голосовавших;

для принятия решений обизменении договора о создании Европейского объединения угля и стали:большинство в две трети депутатов и три четверти голосовавших;

для принятия решения о созывечрезвычайной сессии: большинство членов парламента.

С принятием Единогоевропейского акта появилась новая норма, требующая абсолютного большинства всехчленов для рекомендации парламента о вступлении в Сообщество новых членов или озаключении договора об ассоциации.

еще рефераты
Еще работы по праву, юриспруденции