Реферат: Европейский парламент
ЕВРОПЕЙСКИЙ
ПАРЛАМЕНТ
Европейскоесообщество, объединяющее ныне 12 стран Западной Европы — Бельгию, Великобританию,Грецию, Данию, Ирландию, Испанию, Италию, Люксембург, Нидерланды, Португалию,ФРГ, Францию, — экономическая, правовая, социально-культурная реалия, мощныйфактор мировой политики.
Объективные предпосылкиэкономической и политической интеграции в Западной Европе особенно реальнообозначились после второй мировой войны. К этому подталкивала и необходимостьобъединить усилия в восстановлении послевоенной экономики, и стремлениепротивостоять “советскому блоку”, усиливаемое состоянием “холодной войны” наконтиненте и расколом Европы на два лагеря. Не случайно наряду с цельюобъединения ресурсов экономики западноевропейских стран активно выдвигалисьаргументы в пользу Европейского оборонительного сообщества с единой армией.Однако, встретив сопротивление многих политических сил, а также некоторыхправительств, эти две интеграционные тенденции — экономическая ивоенно-политическая — были вовремя разведены и развивались самостоятельно,когда участие в экономической интеграции не обязывало страну-участницу входитьв оборонительный союз НАТО, и наоборот.
С нашей стороны в разноевремя неоднозначно оценивался интеграционный процесс в Западной Европе:высвечивались то “классовые интересы правящих кругов”, то потребностимеждународного разделения труда, то стремление противостоять двум “сверхдержавам”. Дать глубокую объективную оценку этому явлению необходимо,учитывая расширение сотрудничества нашей страны с Европейским сообществом. Ноцель данной работы иная. Отметим лишь основные этапы процесса интеграции,который шел как вглубь, проникая в области экономики, права, культуры,политики, так и вширь, вовлекая в свою орбиту все новые страны.
Начало процесса экономическойинтеграции было положено созданием в 1947 г. таможенного союза Бельгии, Нидерландови Люксембурга. В 1951 г. Бельгия, Франция, ФРГ, Италия, Нидерланды и Люксембургподписали Договор о создании Европейского объединения угля и стали. Новыйтолчок интеграционные процессы получили в 1957 г. в связи с подписанием Римскихдоговоров о создании Европейского сообщества по атомной энергии и Европейскогоэкономического сообщества. С этого момента экономическая интеграция получилаускорение и, в свою очередь, способствовала более тесным политическим связямучаствующих в договорах государств. ^ 1965 г. был заключен так называемый“Договор о слиянии”, в соответствии с которым были объединены руководящиеорганы трех организаций. Таким образом, сложилось единое Европейскоесообщество, которое чаще всего именовали Европейским экономическим сообществом.В 1973 г. в Европейское сообщество были приняты Великобритания, Дания,Ирландия, В 1981 г. — Греция, в 1986 — Испания и Португалия. В 1982 г. изсостава Сообщества вышла Гренландия (являющаяся автономной территорией Дании).
Римский договор установилосновные задачи Европейского сообщества, которые затем были уточнены ирасширены, в частности, Единым европейским актом, подписанным государствами-членамив 1986 г.
В соответствии с этимидокументами задачами Европейского сообщества являются, прежде всего, созданиеединого рынка и постепенное сближение экономической и социальной политикигосударств-членов.
Единый рынок подразумеваеттакже право свободного передвижения и проживания. Таким образом, устраняютсяпрепятствия, стоящие на пути “свободной миграции”. Создание Европы “безграниц” включает открытие для граждан и организаций стран Сообществанациональных рынков услуг, а также свободное обращение капитала.
С момента вступления в силуРимского договора произошло сближение национальных торгового, гражданского,финансового и налогового прав. Были созданы компенсационные механизмы,направленные на уравнивание производственных затрат. Большое значение имелоустановление общих для стран—участниц Сообщества стандартов. Тем самым былиподготовлены условия для нового этапа интеграции.
Начиная с 1 января 1993 г.подлежит упразднению таможенный контроль между странами Сообщества, будет установленаполная свобода передвижения капиталов, услуг, а также рабочей силы. Вперспективе поставлена задача создания единого фонда жизненного обеспечения ивыравнивания уровней зарплаты в странах Сообщества. Насколько эта задачасложна, следует хотя бы из того, что доходы на душу населения, например, вПортугалии почти в 5,5 раза ниже, чем в ФРГ.
В этих условиях особоезначение приобретает защита социальных и экономических прав граждан. Недавноглавами государств-членов принята Хартия в защиту прав и интересов наемныхработников в ряде важнейших сфер экономики.
За период 1958—1987 гг. объемторговли между странами Сообщества увеличился почти в 30 раз. Складываетсяобщий рыночный механизм “без перегородок” на территории 12 стран с общимнаселением свыше 320 млн человек, оказывающий существенное влияние на мировуюэкономику. Тем самым создаются серьезные предпосылки для политическойинтеграции стран—участниц, которая также эволюционирует, хотя далеко не темитемпами, как экономическая интеграция.
Отражением этого процессаявляется то, что все более важную роль в политической жизни Европейскогосообщества играет Европейский парламент, уникальность которого состоит уже втом, что избирается он населением не одной, а многих стран и официальных языковв нем больше, чем в ООН.
МЕСТО ЕВРОПЕЙСКОГОПАРЛАМЕНТА
В СИСТЕМЕ ОРГАНОВЕВРОПЕЙСКОГО СООБЩЕСТВА
Европейскийпарламент не следует путать, как это нередко бывает, с Парламентскойассамблеей Совета Европы.
Совет Европы, отметивший в1989 г. свое 40-летие, — первая общеевропейская консультативная политическая организация,в которую ныне входят 25 государств Западной Европы, как члены НАТО, так инейтральные страны, как члены “Общего рынка” (собственно Европейского сообщества), так и другие западноевропейские страны. Среди органов Совета Европывыделяется его Парламентская ассамблея, состоящая из 177 депутатов и 177заместителей депутатов, являющихся представителями национальных парламентов наобщеевропейском форуме.
Что же касается Европейскогопарламента, то он — представительный орган Европейского сообщества, созданныйРимским договором 1957 г. (иногда еще именуемого по старинке “Общим рынком”).Все 518 депутатов Европейского парламента избираются с 1979 г. прямым голосованиемв странах Европейского сообщества (о процедуре выборов будет сказано ниже).Наряду с Европейским парламентом в Европейском сообществе действуют и другиеорганы.
Это прежде всего реальноопределяющий деятельность Сообщества Совет, в который входятпредставители государств-участников на уровне члена правительства, обычноминистров той или иной отрасли, Комиссия Европейских сообществ, состоящаяиз 17 членов, назначаемых правительствами. Это два высших исполнительныхоргана Сообщества, основные направления деятельности которых формируютсяпроисходящими дважды в год встречами глав государств и правительствЕвропейского сообщества, чьи заседания и образуют Европейский совет(его-то и путают с Советом Европы). Помимо этих органов существуют также: СудСообщества — орган, обеспечивающий толкование права Сообщества и разрешающийспоры, связанные с применением этого права; кроме того, имеются некоторыеконсультативные органы. Единым же представительным органом Сообщества являетсяЕвропейский парламент (до 1962 г. — Ассамблея). Его компетенция определенадоговорами Сообщества, Единым европейским актом 1986 г., а процедурные вопросырегулируются Регламентом.
Можно выделить три основныесферы компетенции Европейского парламента: бюджетные правомочия (утверждениебюджета Сообщества); контроль за деятельностью органов Сообщества и преждевсего Комиссии; участие в правотворческой деятельности сообщества,
Сразу бросается в глаза, чтов этом перечислении отсутствует то, что составляет основную сферу деятельностинациональных парламентов — законотворчество. И это не случайно, ибоЕвропейский парламент не обладает самостоятельными законодательными полномочиями,он лишь участвует в выработке того, что называется “европейским правом”, какусловно называют нормы, которыми Сообщество руководствуется в своейдеятельности. Более того, далеко не все нормы “европейского права” приняты сего участием.
“Европейское право”образуется с одной стороны совокупностью норм (правил), содержащихся вучредивших Сообщество договорах, а с другой — норм, изданных органамиСообщества в процессе их деятельности. Соответственно различают первичное ивторичное право Сообщества. Первичное право составляют прежде всего Договор осоздании Европейского объединения угля и стали от 18 апреля 1951 г. и договорыо создании Европейского экономического сообщества и Европейского сообщества поатомной энергии от 25 марта 1957 г. Эти три международных договора, а такжеЕдиный европейский акт 1986 г. и договоры о вхождении в Сообщество новыхгосударств-членов образуют то, что называется конституционной хартиейСообщества. Важнейшее значение первичного права состоит в том, что оно создало Сообществои его институты и определило их компетенцию. На практике первичное правовключает не только указанные выше договоры (точнее, содержащиеся в них нормы),но и нормы, которые толкуют их смысл. Наибольшее число толкований договоровсодержится в решениях Суда Европейского сообщества. Нормы первичного праваподлежат неукоснительному и полному применению во всех государствах-членах.Парламент, как это видно из процесса формирования первичного “европрава”, вэтом процессе не участвует.
Вторичное (производное) правопо своему объему во много раз превышает объем права первичного. Оно образуетсянормами, принятыми органами Сообщества в виде регламентов, директив и решений.В этой нормотворческой деятельности парламент принимает участие. Он дает своизаключения по проектам, подготовленным Комиссией, а после того, как Советодобряет проект, он вносится на рассмотрение Европейского парламента, которыйможет абсолютным большинством голосов своих членов вносить в него поправки илиотклонить его. Если текст отклонен парламентом, Совет может принимать решениево втором чтении только единогласно. Если в него были внесены поправки,Комиссия вновь рассматривает их и передает свой новый текст, а также поправкипарламента, которые она не приняла, Совету. Совет принимает предложениеКомиссии, причем решение должно быть подтверждено квалифицированнымбольшинством голосов. Поправки парламента, не принятые Комиссией, должны бытьприняты единогласно.
Парламент может приниматьакты, которые относятся к так называемым “необязательным актам”. Их содержаниевесьма разнообразно. Они подчас касаются проблем чисто политических и неустанавливают какие-либо права и обязанности. Таковы, например, резолюции,принимаемые Европейским парламентом по самым разным проблемам: Афганистана,Ольстера, прав граждан и т.п. К необязательным актам относятся также программы,например, ежегодная программа законодательной деятельности Комиссии и парламентаСообщества, принимаемая ими после взаимных консультаций.
Из сказанного видно, чтоЕвропейскому парламенту в нормотворческой сфере отводится роль, напоминающая вариантамериканской системы “сдержек и противовесов”. Самостоятельные“законодательные” функции парламента пока еще довольно скромны. Вместе с темнесомненно возрастает политическая роль Европарламента как органа, без участиякоторого не принимаются важные решения.
ФОРМИРОВАНИЕ ЕВРОПЕЙСКОГОПАРЛАМЕНТА
10 сентября1952 г. состоялось заседание Ассамблеи Европейского объединения угля и стали,в которой страны-участницы представляли 78 членов. Римский договор 1957 г. установил,что общая для трех объединений Ассамблея (Европейский парламент) “осуществляет полномочия по обсуждению и контролю”, одновременно указал, чтоона состоит из “представителей народов государств-членов, объединившихся вСообщество”.
Хотя Римский договор впринципе предусматривал, что парламент должен избираться на основе “прямоговсеобщего голосования по единой для всех государств-членов процедуре”, до 1979г. формирование Европейского парламента производилось в соответствии сположением, гласившем, что Ассамблея формируется из “делегатов, которыеназначаются соответствующими парламентами из числа их членов и согласнопроцедуре, установленной каждым государством-членом”. Именно так была образованапервая Ассамблея, собравшаяся на свое первое заседание 19 марта 1958 г. Такойпорядок должен был сохраняться до издания органами Сообщества акта,устанавливающего единую избирательную систему.
Еще в мае 1960 г. Ассамблеяприняла первый проект конвенции, предусматривавшей прямые выборы в высший представительныйорган Сообщества. Однако до реализации этого проекта прошло более 15 лет.
В сентябре 1976 г. Советнаконец принял Акт “Об избрании Европейской парламентской ассамблеи всеобщимипрямыми выборами”. Он установил лишь небольшое число правил, отдав остальноена усмотрение государств-членов.
В СТ.1 Акта констатировалось,что население государств, объединенных в Сообщество, избирает своихпредставителей в Европейский парламент прямыми всеобщими выборами.
Акт установил также числопредставителей, избираемых от каждого государства. Оно было определено сучетом, хотя и приблизительным, численности населения каждой страны.
Наибольшее число депутатов —81 избирается от ФРГ (61 млн жителей), Франции (56 млн), Италии (57 млн) и Великобритании(55 млн), Испания (39 млн) избирает 60 депутатов, Нидерланды (14,7 млн) — 25депутатов, Бельгия (9,9 млн), Греция (10 млн), Португалия (9,8 млн) — по 24 депутата,Дания (5,2 млн) — 16 депутатов, Ирландия (3,5 млн) — 15 депутатов и Люксембург(372 тыс.) — 6 депутатов. Таким образом, всего избирается 518 депутатов, тоесть в среднем один депутат от приблизительно 622 тыс. жителей. Но это тольков среднем. В Люксембурге один депутат избирается от 62 тыс. жителей, а в ФРГ —от 755 тыс. Неравенство в пользу малых стран теоретически рассматривается какспособ обеспечения прав народов в условиях политической и экономическойгегемонии крупных держав.
Депутаты избираются вЕвропейский парламент сроком на пять лет. Они не вправе следовать каким-либоинструкциям. Императивный мандат запрещен.
Согласно ст.6 Акта,деятельность члена Европейского парламента признана несовместимой сдеятельностью члена правительства государства-члена. Этот перечень несовместимостимог быть дополнен каждым государством-членом. Вместе с тем допускается двойноймандат, то есть совмещение мандата депутата национального парламента идепутата Европейского парламента. Несовместимость распространена также на ряддолжностных лиц Сообщества.
Акт оговорил также, что никтоне может голосовать на выборах более одного раза, а также что голосованиедолжно происходить во всех государствах-членах с четверга по воскресенье однойи той же недели.
Наиболее важное положениесодержалось в ст.7 Акта, в которой указывалось, что до принятия Сообществомнорм, устанавливающих единую для всех стран избирательную систему и процедуру,выборы в каждой стране должны производиться в соответствии с принятыми в нейизбирательными законами, поэтому следует в принципе говорить не об избирательномправе Сообщества, а об избирательном праве отдельных государств по выборамдепутатов Европейского парламента.
Это национальноезаконодательство имеет много общего. Избирательная система во всехгосударствах-членах — пропорциональная. Исключение составляет Великобритания,в которой повсеместно, за исключением Северной Ирландии, сохраняетсямажоритарная система. Существенным препятствием в создании единогоизбирательного закона Сообщества явилась позиция Великобритании, которая несоглашается на введение пропорциональной системы при выборах Европейскогопарламента, опасаясь, что это могло бы способствовать введению пропорциональнойсистемы и при избрании палаты общин.
Как известно, на результатывыборов по пропорциональной системе определенное влияние может оказыватьделение страны на избирательные округа. В шести странах — в Дании, Греции,Франции, Нидерландах, Португалии и Люксембурге создается единый избирательныйокруг. В остальных странах, где выборы осуществляются по пропорциональнойсистеме, образуется по нескольку избирательных округов, причем, как правило,границы округов определяются административно-территориальным делением.
Своеобразно решается проблемаокругов в Бельгии, поскольку в этой стране остро стоит проблема национальныхотношений между фламандцами и валлонами. Законом 1984 г. установлено, что из 24избираемых в стране депутатов Европейского парламента II избираются отваллонского региона (официальный язык французский) и 13— от фламандскогорегиона (официальный язык фламандский). В то же время в стране созданы триизбирательные коллегии для франко-немецкого населения, фламандского населения инаселения Брюсселя, который считается говорящим на обоих языках. Подсчетголосов проводится по регионам, причем каждый избиратель Брюсселя самостоятельноопределяет, к какому лингвистическому региону должен быть отнесен его голос.
Интересно отметить, чтоактивное избирательное право предоставляется в II странах гражданам, достигшим18-летнего возраста, и лишь в одной стране, а именно в Греции — гражданам,достигшим 20 лет. Как правило, активным избирательным правом пользуются нетолько граждане данной страны, но и проживающие в ней граждане других стран Сообщества,находящиеся на момент выборов на территории данной страны. В Бельгии, однако,граждане других государств-членов могут голосовать только в том случае, еслиони постоянно проживают в Бельгии, и не могут реализовать свое право голоса встранах их происхождения. Бельгийцы, проживающие за границей, могут голосоватьпо почте, право голоса может передаваться также по доверенности. В Дании ввыборах депутатов Европейского парламента не участвуют жители Фарерскихостровов. Греческие граждане, проживающие в других государствах — членахСообщества, могут голосовать в греческих консульствах, если же они постояннопроживают в странах, не входящих в Сообщество, для участия в голосовании онидолжны вернуться в Грецию. В то же время испанские граждане, проживающие заграницей, могут голосовать в консульствах как в странах Сообщества, так и внеих. Члены палаты лордов Великобритании не участвуют в выборах в палату общин,но они могут участвовать в выборах Европейского парламента.
Пассивное избирательное правотакже не отличается единообразием. В пяти странах (Бельгия, Греция, Ирландия,Люксембург и Великобритания) право быть избранным принадлежит гражданам,достигшим 21 года. В четырех странах (Дания, ФРГ, Испания и Португалия) низшийпредел установлен в 18 лет. Во Франции быть избранным может человек не моложе23 лет, а в Италии и Нидерландах — не моложе 25 лет.
В ряде стран приняты мерыпротив выдвижения кандидатур партиями и лицами, не имеющими для того серьезныхоснований. В ФРГ список кандидатов в депутаты, собравший менее 5% голосовизбирателей, не принимается во внимание при распределении мандатов. Во Франциипри представлении списка кандидатов в депутаты вносится залог 100 тыс.франков, который не возвращается, если список на выборах не соберет по крайнеймере 5% голосов. В Ирландии при выдвижении каждой кандидатуры вносится залог 1тыс. ирландских фунтов. Он возвращается, если кандидат соберет не менее однойтрети голосов, необходимых для избрания депутатов. В Нидерландах залог 18 тыс.гульденов вносится только тогда, когда партия не представлена во второй палатепарламента. Наконец, в Великобритании при выдвижении кандидатуры вносится залогв сумме 1 тыс. фунтов, который не возвращается, если кандидат не получил однойвосьмой части поданных голосов.
Многие из указанныхограничений весьма действенны. Во время последних всеобщих выборов вЕвропейский парламент в июне1989 г. во Франции из 15 общенациональныхсписков девять не смогли перешагнуть 5-процентный рубеж.
Выборы в Европейскийпарламент вызывают меньший интерес населения по сравнению с выборами внациональные парламенты. Процент участвующих в выборах в Европарламентизбирателей ниже, чем на национальных выборах. Если в 1984 г. в выборах вЕвропейский парламент участвовало 63% всех избирателей, то в июне 1989 г. —всего лишь 58,4%. В отдельных странах активность избирателей была еще ниже. Виюне 1989 г. во Франции приняло участие в голосовании менее 49,4%, а вНидерландах и того меньше — 47,2% избирателей.
Хотя полномочия Европейскогопарламента не столь уж значительны, политические деятели стран, входящих вСообщество, далеко не безразличны к результатам выборов как показателю влиянияполитических партий в стране, а также одобрения или неодобрения населениемполитики, проводимой правительством в отношении “Общего рынка”.
ПОЛНОМОЧИЯ ИФУНКЦИИ ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТАВ договорах осоздании Сообщества указывалось, что Европейский парламент (называвшийся тогдаассамблеей) вправе осуществлять “полномочия по обсуждению и контролю”.
С первых же лет егосуществования полномочия Европейского парламента стали расширяться. Так,начиная с 60-х г. Комиссия передает парламенту значительную часть полномочийпо контролю за деятельностью многих органов Сообщества. В 70-х гг. расширилисьполномочия, позволившие парламенту оказывать большее влияние на определениебюджета Сообщества. С середины 70-х гг. и особенно во второй половине 80-х гг.было усилено право парламента влиять на назначение ряда должностных лиц, вчастности на назначение председателя Комиссии, который является как бы главойправительства Сообщества.
Осуществление бюджетныхполномочий занимает наибольшее место в работе Европейского парламента, особеннопосле того, как в 1970 г. были выделены так называемые “собственные средства”Сообщества. До этого бюджет Сообщества состоял из взносов государств-членов.Нужно отметить, что первоначально в договорах о создании Сообщества былоустановлено, что парламент мог только лишь предлагать изменения бюджета. Правоже принятия бюджета принадлежало Совету после консультации с Комиссией.Начиная с 1975 г. положение договора о порядке принятия бюджета было изменено ипарламент получил право отклонения бюджета в целом. Воспользовавшись этим,парламент дважды — в 1980 г. и в 1985 гг. отклонял бюджет в целом, что,естественно, создало значительные трудности в деятельности всех институтовСообщества и государств-членов. Последние обратились с жалобами в СудСообщества с тем, чтобы добиться утверждения бюджета 1986 г. Суд же подчеркнулнеобходимость консенсуса в принятии бюджета между Советом и парламентом. Такимобразом, теперь право установления бюджета принадлежит фактически не толькоСовету, но и парламенту. Однако проблема распределения между ними полномочийдо сих пор до конца не урегулирована.
Можно сказать, что Советупринадлежит “последнее слово” в отношении так называемых “обязательныхрасходов” Сообщества. К обязательным относятся те расходы, которые прямовытекают из договоров, создавших Сообщество, а также из основанных на нихактов. Практически наибольшее значение имеют расходы, связанные с сельскимхозяйством, уровень развития которого, если говорить об отдельных отраслях вгосударствах-членах, далеко не одинаков. В сельскохозяйственной политикеСообщества наибольшее значение имеют цены на сельскохозяйственные продукты,устанавливаемые Советом и выплачиваемые в конечном счете производителямсельхозпродуктов.
Парламенту же принадлежитпоследнее слово в отношении другой части расходов, а именно расходов,необязательных для Сообщества. Необязательные расходы предназначены напроведение общей социальной политики, исследований окружающей среды и т.п.Необязательные расходы составляют около четверти всего бюджета, в то время какреализация политики в области сельского хозяйства требует около 65% бюджета.Поправки, внесенные парламентом в часть проекта бюджета и рассматривающиенеобязательные расходы, не могут быть окончательно отвергнуты Советом. Однаконельзя сказать, что парламент действует совершенно произвольно. Максимальныйуровень необязательных расходов пересматривается ежегодно с учетом таких объективныхданных, как эволюция Сообщества и изменения бюджетов государств-членов.
Начиная с 1986 г. акт обутверждении бюджета Сообщества подписывается председателем парламента. Надодобавить, что Европейский парламент, начиная с 1970 г., получил право участвоватьв обсуждении и принятии всех финансовых документов и тем самымзаконодательствовать в этой сфере наряду с Советом.
Применительно кнормотворческим полномочиям Европейского парламента следует различатьпроцедуру консультаций, процедуру согласования, процедуру сотрудничества, атакже соучастие в придании силы договорам о вступлении в Европейское сообществои соглашениям об ассоциированном членстве.
Процедура консультации. Как уже говорилось, право издания правовых нормпринадлежит не парламенту, а органам, представляющим правительствагосударств-членов, то есть совету министров и в известной степени Комиссии Европейскогосообщества. Полномочия парламента сводятся к праву высказывать свое мнение опроектах решений, принимаемых уполномоченными на то органами. Но не следуетнедооценивать влияния парламента. Практика показывает, что в тех случаях, когдапарламент не соглашается с предложениями законодательного характера, ониподвергаются изменениям в направлениях, указанных парламентом.
Процедура консультаций сЕвропейским парламентом обязательна при принятии правил о свободе передвижениятоваров внутри Сообщества через границы государств-членов, о совместнойсельскохозяйственной политике, при издании правовых норм, имеющих цельюэкономическое и социальное сближение, проведение совместной политики в областиисследований, при выработке норм по охране окружающей среды.
Процедура консультацииначинается с того, что законно-творческие органы — Совет и Комиссия передают вЕвропейский парламент проекты правовых норм. Проекты рассматриваютсякомпетентной парламентской комиссией. Парламентская комиссия докладывает своисоображения парламенту, который принимает так называемую “законодательнуюрезолюцию”. Парламент может согласиться с законопредложением, тогдапредседатель парламента передает в Совет или Комиссию текст предложения в томвиде, в каком он одобрен парламентом.
Европейский парламент можетпредложить поправки к тексту. Они рассматриваются внесшим законодательный тексторганом, который принимает те из них, с которыми согласен. Таким образом,снимается подчас значительная часть разногласий, возникших между внесшим тексторганом и парламентом. Парламент может также предложить Комиссии взять своезаконопредложение обратно, что означает возражение парламента против егопринятия. Если Комиссия не снимает своего предложения, то парламент обязанобсудить его в двухмесячный срок. Комиссия обязана информировать парламент отех мерах, которые приняты в соответствии с заключением парламента.
Заключения парламента неносят принудительного характера. Совет вправе проводить намеченную им политикуи принимать соответствующие решения. Он может учесть, а может и не учестьвысказанное парламентом в его заключении мнение. Но избежать обращения впарламент Совет и Комиссия не могут. Необходимость проведения консультацийобеспечивается тем, что если нормотворческие органы не обратились законсультацией в Европейский парламент в тех случаях, когда они в соответствиис договорами обязательны, то принятый ими акт не имеет силы и аннулируется.
Процедура согласования была выработана в начале 70-х гг., когда полномочияпарламента были расширены. Отныне было установлено, что делегации парламента иСовета встречаются в июле каждого года, то есть еще до того, как Советофициально представляет проект бюджета в парламент, и в процессе этой встречиделается попытка снять возможные противоречия между парламентом и Советом.Таким образом, Совет имеет возможность внести проект бюджета Сообщества уже сучетом позиции парламента, поскольку в состав его делегации, как правило,входят представители основных политических групп. Вторая встреча делегацийпарламента и Совета проводится в конце ноября, то есть в период, когдапарламент уже официально высказал свои замечания по бюджету (который, напомним,вырабатывается и представляется Советом), а Совет должен внести поправки вбюджет для представления их в парламент.
Процедура согласования былаустановлена и для облегчения прохождения через парламент проектов тойкатегории правовых норм, действие которых будет иметь определенные финансовыепоследствия. Естественно, что к этим нормам проявляется особый интерес и онинередко вызывают сомнения и возражения по крайней мере части депутатов парламента.Резолюция Совета 1970 г. обязала Комиссию не ограничиваться представленными впарламент проектами акта, но сопровождать их документом, содержащим анализпоследствий их принятия для финансового положения Сообщества. Сам Совет взялна себя обязательство тесно сотрудничать с парламентом во время изученияпроектов этих актов, сообщать ему о мотивах их предложения, то есть делать всенеобходимое для того, чтобы недостаточная информированность парламента непривела бы к принятию им отрицательного заключения. Процедура согласования былаконкретизирована в 1975 г. в Совместной декларации парламента, Совета иКомиссии.
Принятие процедурсогласования явилось свидетельством возрастающей роли Европейского парламента вмеханизме Сообщества. Но парламент не удовлетворен отводимой ему ролью. Что жекасается Совета, то практика показывает, что он нередко пытается действоватьметодами давления на парламент.
Процедура сотрудничества, введенная Единым европейским актом в 1986 г., даетЕвропейскому парламенту возможность оказывать большее влияние на принятиеправовых норм, относящихся к внутреннему рынку, социальной политикеэкономической и социальной интеграции, исследовательской деятельности итехническому развитию, то есть к тем направлениям деятельности Сообщества,которые не только наиболее существенны для образования начиная с 1993 г. Европы“без границ”, но и которые вызывают наибольший интерес населения Европы.
Процедура сотрудничества неограничила законодательных полномочий Совета и Комиссии. Но она обязала их теснеевзаимодействовать с парламентом. Отныне при рассмотрении правовых норм,относящихся к указанным выше областям, в парламенте проводится не одно, а двачтения. В результате первого чтения определяется позиция парламента вотношении внесенных предложений. Если ранее Совет был вправе сразу же принятьсвое решение, то теперь он должен определить свое отношение к заключениюпарламента, мотивировав и противопоставив свои аргументы той части заключенияпарламента, с которой он не согласен, или внести изменения в законодательныепредложения. Совет и Комиссия должны представить парламенту всю необходимуюему информацию.
Получив возражения Совета(так называемую “общую позицию”), парламент приступает ко второму чтению. Втрехмесячный срок он должен принять решение и либо согласиться с возражениямиСовета, либо внести в них поправки, либо, наконец, отклонить проект.
Если поправок нет, то Советпринимает норму в окончательном виде, определенном в “общей позиции”. Если жепарламент предложил внести поправки, то Комиссия может пересмотреть “общуюпозицию” и исправленный вариант представить в Совет. Для одобренияпредставленного Комиссией документа достаточно квалифицированного большинствав Совете, но для того, чтобы Совет не согласился с предложением Комиссии,необходимо единогласие.
Комиссия не может вообщеигнорировать поправки, предложенные парламентом. Не принятые Комиссиейпоправки вместе с ее заключением передаются в Совет, который может их принятьлишь единогласным решением.
О действенности процедурысотрудничества свидетельствует тот факт, что половина поправок, предложенныхЕвропейским парламентом в первом чтении, принимается Советом. Число принятыхСоветом поправок, предложенных парламентом во втором чтении, составляетприблизительно 25%. Таким образом, Европейский парламент является в известноймере соучастником создания европейского права.
К числу положений,расширяющих роль Европейского парламента в управлении делами Сообщества, особоеместо принадлежит процедуре соучастия парламента в заключении договорово принятии новых членов и соглашений об ассоциированном членстве.
Единым европейским актом былоустановлено, что для вступления в Сообщество нового европейского государстванеобходимо согласие Европейского парламента, который принимает решениеабсолютным большинством голосов своих членов. В этой связи предусмотрено, чтопарламент информируется Советом или Комиссией перед началом переговоров опринятии нового члена Сообщества, а также в ходе самих переговоров о принятиинового члена Сообщества, а также в ходе самих переговоров. Эти же правиладействуют и в отношении заключения соглашений о придании государствам статусаассоциированных членов.
Парламент вправерассматривать наиболее значимые международные соглашения, заключаемые от имениЕвропейского сообщества. Комиссия и Совет также обязаны информироватьпарламент, который высказывает свое мнение по поводу этих соглашений. Вотношении иных, не относимых к числу наиболее значимых соглашений о торговле исотрудничестве парламент может просить Совет проконсультировать его, однако онне имеет права давать свои заключения.
Что же касается контрольныхполномочий парламента, то они, как представляется, заслуживают большеговнимания, так как влияют на общественное мнение и контрольные действия, широкоосвещаются в печати.
Еще в Договорах о созданииЕвропейского сообщества указывалось, что Комиссия обязана давать устные илиписьменные ответы на вопросы, задаваемые парламентом или его членами. Числовопросов, особенно письменных, постоянно возрастает. В 1969 г. было задано 505письменных вопросов, в 1979 г.— 1977, в 1989 г.— 2972 письменных вопроса. Изэтого числа 2628 вопросов, то есть 88%, было обращено к Комиссии, 183 вопроса(чуть более 6%) было задано Совету и 161 вопрос (около 5%)— министраминостранных дел.
Устных вопросов задаетсязначительно меньше (надо сказать, что вопросы называются устными лишь условно.Все они задаются в письменной форме, а ответы на них даются устно). В 1987 г.было задано всего 45 устных вопросов, из которых 35 было адресовано Комиссии, 8— Совету и 2 — министрам иностранных дел.
Помимо этих устных иписьменных вопросов, ответы на которые даются весьма обстоятельно, вЕвропейском парламенте значительное число вопросов задается во время такназываемого “часа вопросов”, о процедуре которого будет сказано ниже. Ответы вэто время, как правило, бывают краткими. Вслед за ответом спрашивающий можетзадать либо короткий дополнительный вопрос, либо сделать короткую реплику, накоторую ответ необязателен.
По требованию политическойгруппы или не менее семи депутатов председатель парламента может принятьрешение о проведении в конце “часа вопросов” обсуждения актуальной ипредставляющей общий интерес проблемы. Такое обсуждение дает возможностьдепутатам парламента обменяться мнениями о сути ответов на вопросы.
Активность парламентариев вэтой процедуре быстро возрастает. В 1979 г. в течение “часа вопросов” былозадано 502 вопроса, а в 1987 г. — 1071. На долю Совета приходится около 20%всех вопросов, а в адрес министров иностранных дел — около 15%. Всего же в 1987г. на вопросы депутатов было дано более 4 тыс. ответов, из чего следует, что всреднем одним депутатом было задано около восьми вопросов.
Своеобразным инструментомконтроля является резолюция о порицании. В тех европейских странах, в которыхпредусмотрена резолюция о порицании правительству, принятие ее парламентомобязывает правительство уйти в отставку.
Европейский парламент можетвынести резолюцию о порицании лишь Комиссии Европейского сообщества, но не ведущиморганам управления, которыми являются Европейский совет и совет министров.Таким образом, права Европейского парламента в этом отношении не столь ужзначительны. Тем не менее внесение резолюции о порицании может быть серьезныморудием в руках парламента, а принятие ее (для этого требуется большинство вдве трети голосов от списочного состава членов парламента) означало бы, чтовсе члены Комиссии должны уйти в отставку и что политика, проводимая Комиссиейпо вопросу, вызвавшему сомнение, не отвечает, по мнению парламента, интересамСообщества.
За все время существованияЕвропейского парламента резолюция о порицании вносилась всего четыре раза.Причем в двух случаях она снималась до голосования, в двух случаях резолюцияотклонялась подавляющим большинством голосов.
Последний раз резолюция опорицании Комиссии была внесена в связи с решением последней одобрить соглашениео продаже масла в страны Восточной Европы. 23 марта 1977 г. после длительныхдебатов резолюция о порицании была отвергнута поименным голосованием 95голосами из III принявших участие в голосовании.
Сравнительно недавно, начинаяс конца 1982 г., Европейский парламент стал расширять сферу своего воздействияна механизм Сообщества, используя предоставленное право обращаться в СудЕвропейского сообщества с жалобой на неисполнение Советом или Комиссиейвозложенных на них обязанностей. Это право парламента было подтверждено решениемСуда Европейского сообщества от 22 мая 1985 г. Суд признал обоснованной жалобупарламента на то, что Совет уклонился от обязанности разработать общую дляСообщества политику в области транспорта.
Два года спустя, в октябре1987 г., парламент вновь обратился в Суд на этот раз с жалобой на то, что Советне одобрил в надлежащий срок проект бюджета Сообщества на 1988 г. Хотя решениесуда Сообщества не выходит за рамки осуждения органа, который не исполняетобязанностей, возложенных на него договором, сам факт констатации Судом поинициативе парламента бездеятельности того или иного органа способствуетповышению значения парламента как стимулятора прогрессивного развития Сообщества.Наконец, к полномочиям Европейского парламента относятся также полномочия порассмотрению петиций, то есть запросов или жалоб. Они могут направляться любымвходящим в Сообщество гражданином индивидуально или совместно с другимигражданами. Петиция может быть направлена по любому вопросу. Однако большинствоих поступает в Европарламент с жалобами на загрязнение окружающей среды, нанарушение права по получению социальных пособий, а также других прав. Немалоечисло петиций связано с жалобами на несовершенство таможенногозаконодательства.
Таким образом, можно прийти квыводу, что обращение с петициями связано с тем, что государства-члены недостаточнопоследовательно реализуют нормы права Сообщества. Парламент со своей стороныстремится использовать право петиций для воздействия на государства-члены.Поступившие в парламент петиции рассматриваются и изучаются комиссией попетициям, которая, как правило, собирает необходимую информацию и публикует свойдоклад, в котором содержится авторитетное толкование по затронутой проблеме.Во многих случаях доклады подготавливаются комиссией по петициям совместно сдругими компетентными парламентскими комиссиями.
Число подаваемых петицийдовольно быстро возрастает. Если в 1979—1980 гг. было получено 57 петиций, тоспустя четыре года их число почти удвоилось, а еще спустя четыре годаувеличилось уже более чем в 8 раз. В 1987—1988 гг. Европейский парламентполучил уже 484 петиции, в 1988— 1989 гг. их число достигло почти 700.
Рассмотрев полномочияЕвропейского парламента, следует обратить внимание на то, что формально онименее значительны, чем полномочия парламентских учреждений в отдельныхгосударствах. Но, вместе с тем, надо отметить, что Европейский парламентдействительно полностью использует принадлежащие ему полномочия и оказываетсерьезное и всевозрастающее влияние на такие руководящие органы Сообщества.
Реальное влияние Европейскогопарламента на общественную жизнь не ограничивается реализацией им указанныхвыше полномочий. Может быть, не менее важна роль парламента как выразителяобщественного мнения. Сложилась практика принятия парламентом резолюций,содержащих оценку политических и иных ситуаций как внутри Сообщества, так и внеего. Формальным основанием для принятия таких резолюций является положениеЕдиного европейского акта, обязывающего министров иностранных делгосударств-членов учитывать мнение парламента.
СТРУКТУРАИ ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА
Детальноорганизация и процедура Европарламента определены Регламентом. Этот довольнообъемный документ (136 статей и шесть приложений), ставший карманной книгойвсех депутатов и чиновников Европарламента, детально расписывает полномочия иположение руководящих органов парламента — председателя и бюро, постоянных ивременных комиссии, проведение прении в самом парламенте и его органах,порядок принятия решений, права и обязанности депутата, правовое положениеполитических групп.
Основными руководящимиорганами Европейского парламента являются председатель и бюро,включающие председателя, его 14 заместителей и квесторов (с правом совещательногоголоса).
ПредседательЕвропарламента. Полномочия председателяЕвропейского парламента, избираемого на два с половиной года, во многом напоминаютполномочия председателей парламентов западных стран: ст. 18 Регламента гласит,что он “руководит всей деятельностью парламента и его органов”. Председатель всилу ст. 18 Регламента имеет широкие полномочия определять повестку дня, онобъявляет о начале и завершении обсуждения какого-либо вопроса, ставит этотвопрос на голосование, наконец, только он имеет право позволить депутатувыступать по одному вопросу более двух раз. Кроме того, он располагаетзначительной дисциплинарной властью, может объявить нарушителю регламента порицание,что влечет за собой запрещение присутствовать на заседании от двух до пятидней. Однако самым важным правом председателя является его право выступать отимени Европарламента в других странах Сообщества или за рубежом. Поэтому заэтот пост идет довольно жесткая политическая борьба.
Регламент в редакции 1979 г.(ст. 16, п.1) определяет срок полномочий председателя, вице-председателей и квесторовна два с половиной года, то есть на половину срока легислатуры Европарламента.
Процедура выборовпредседателя и членов бюро Европарламента, руководимая старейшим по возрастудепутатом, происходит следующим образом.
Кандидатуры председателя ичленов бюро должны быть предложены с согласия самих кандидатов от имени однойиз политических групп или по меньшей мере 13 депутатами (ст. 12, п.1Регламента). Если в результате тайного голосования кандидат набирает абсолютноебольшинство голосов, он провозглашается избранным. Европарламент в целяхбольшей эффективности своей работы установил, что, если после трех туровголосования ни один из кандидатов не наберет абсолютного большинства голосов,в четвертом туре баллотируются только два кандидата, набравшие в предыдущихтурах наибольшее число голосов (ст. 13 и 17 Регламента). Такой же порядоквыборов установлен и для замещения вакансий в случае, если мандат кого-либо изчленов бюро прерван (смерть, отставка и т.п.). Заместители председателя(сейчас их 14) избираются по той же процедуре с учетом представительстваразличных стран и политических групп.
Полномочия заместителейпредседателя состоят обычно в замещении председателя в его отсутствие:председательствование на заседаниях парламента (ст. 19 Регламента), присутствиена официальных церемониях. Более важной представляется их роль в бюро илиРасширенном бюро.
Бюро Европейского парламента, как уже отмечалось, состоитиз председателя и 14 вице-председателей. Членами бюро с правом совещательногоголоса являются также пять квесторов, выполняющих административные и финансовыефункции, касающиеся непосредственно парламента. Бюро решает финансовые иорганизационные вопросы, связанные с заботой депутатского корпуса, парламентаи его органов.
Когда бюро собирается сучастием председателей политических групп, оно именуется расширенным бюро.Что касается депутатов, не состоящих ни в одной из политических групп, то ониделегируют двух своих представителей в расширенное бюро, правда, без праварешающего голоса (ст. 23, п.2 Регламента). Кроме того, статус наблюдателя можетбыть предоставлен депутату от страны, не представленной в бюро, например,решением расширенного бюро от 11 сентября 1984 г. такой статус былпредоставлен датскому депутату. Таким образом частично восстанавливаются праваполитических или географических “меньшинств”.
Какие вопросы решаетрасширенное бюро, этот своеобразный совет старейшин Европейского парламента?Задачи расширенного бюро состоят прежде всего в подготовке перед каждойсессией повестки для ее работы, которая затем утверждается на пленарномзаседании Ассамблеи. Оно же вправе вносить в повестку дня так называемые“устные вопросы” (то есть без предварительной подготовки письменныхдокументов) и дебатов по ним (ст. 58, п.1, 2, 6), a такжеопределять порядок постановки вопросов в так называемый “час вопросов и ответов”(ст.59, п.1, 5), как и время этого часа (ст.б0, п.1).Ему приходится выполнять идовольно деликатную работу по составлению схемы размещения депутатов в залезаседаний (ст.28) и правил электронного голосования (ст.98, п.1). Однакодеятельность расширенного бюро не ограничивается процедурными вопросами. Онотакже разрабатывает программу законодательных работ парламента (ст.29, п.4).Расширенное бюро полномочно также решать вопросы, связанные с отношениямипарламента с другими институтами Сообщества (ст.24, п.З), между Европарламентоми организациями, не входящими в Сообщество (ст.24, п.2).
На заседаниях расширенногобюро обычно присутствуют в зависимости от поставленных на его обсуждениевопросов генеральный секретарь, юридический советник, директора департаментов идругие чиновники. Решения принимаются большинством голосов присутствующихчленов с правом голоса.
Как правило, бюро ирасширенное бюро собираются на свои заседания дважды в месяц. Для удобстваработы было решено отказаться от обязательного кворума.
Коллегия квесторов создана в 1977 г. для решения проблем, касающихсянепосредственно деятельности депутатов. Это своего рода администраторыдепутатского корпуса. Если до 1979 г. они являлись вице-председателями, то напервой сессии первого избранного прямым голосованием Европейского парламентаони обрели статус избираемых на два с половиной года членов. Как ужеотмечалось, они входят в бюро и расширенное бюро с правом совещательногоголоса. Внутри самой коллегии каждые четыре месяца происходит ротация еепредседателя, дабы квесторы не приобретали вкус к командованию депутатами.Коллегия квесторов вправе выносить решения по толкованию и исполнению правиладминистративного управления в сфере своей компетенции, она же решает такиевопросы, как нормы суточных расходов при переездах депутатов из страны встрану, оплата их секретариата, социальное страхование депутатов, эксплуатацияи гарантии безопасности помещений парламента, создание необходимых для работыпарламентариев удобств (курьерская служба, переводы, организация курсовиностранных языков, служебный транспорт). Квесторы могут вносить нарассмотрение бюро предложения об изменении положений внутренних правил илипунктов Регламента, касающихся
обеспечения деятельностидепутатов. В последнее время квесторам приходится часто отвечать на запросыбюро и секретариата по проблемам организации работы Европарламента сразу втрех городах — Люксембурге, Брюсселе и Страсбурге, по переводу всейдокументации на языки стран — членов Сообщества и т.д.
Для своевременногоинформирования депутатов о всех организационных вопросах, о решенияхрасширенного бюро и коллегии квесторов издается специальный бюллетень.
Комиссии. Работа Европейского парламента протекает также вспециальных комиссиях, которые являются постоянными рабочими органами,компетентными в каждой особой области коммунитарной деятельности. Этополитическая комиссия; комиссия по сельскому хозяйству, рыболовству ипродовольствию; бюджетная комиссия; комиссия по экономическим, валютнымвопросам и вопросам промышленной политики; комиссия по вопросам энергии,исследований и технологии; комиссия по внешним экономическим связям; комиссияпо социальным вопросам и вопросам занятости; комиссия по региональной политикеи благоустройству территории; комиссия по транспорту; комиссия по охранеокружающей среды, здравоохранению и защите прав потребителей; комиссия повопросам молодежи, культуры, образования, информации и спорта; комиссия повопросам развития и сотрудничества; комиссия по бюджетному контролю; институционнаякомиссия; комиссия по Регламенту, проверке полномочий и иммунитетам; комиссияпо правам женщин; комиссия по петициям.
Парламент может такжесоздавать временные комиссии, а для рассмотрения особых коммунитарныхпроблем — следственные комиссии.
С предварительного согласиярасширенного бюро могут создаваться подкомиссии в рамках постоянной или временнойкомиссии, которые отчитываются перед своей комиссией. В последние годы былисозданы подкомиссии по правам человека (в рамках политической комиссии), побезопасности и разоружению (также в рамках политической комиссии), порыболовству (в рамках комиссии по сельскому хозяйству, рыболовству ипродовольствию), по информации (в рамках комиссии по делам молодежи). В нихработают обычно девять-десять депутатов. Они проводят ежегодно в среднем до 10заседаний одновременно с заседаниями постоянных комиссий.
Формирование комиссиипроисходит в начале первой сессии вновь избранного Европейского парламентасроком на два с половиной года, после чего она создается вновь в обновленномсоставе. Каждый депутат имеет право участвовать в работе той или иной комиссиив качестве ее полномочного члена или его заместителя. Кандидатуры обычно сообщаютсяв бюро политическими группами или от имени не менее 13 депутатов. Бюропредлагает затем на рассмотрение парламента согласованные кандидатуры с учетомравномерного географического и политического представительства. СогласноРегламенту (ст. II 1, п.1), парламент может назначить столько же заместителейчленов комиссий, сколько в ней полномочных членов. В случае отсутствияполномочного члена комиссии его заместитель, принадлежащий к той жеполитической группе, участвует в работе комиссии с правом решающего голоса (ст.1 II, п.2). Кроме того, любой депутат Европарламента может присутствовать назаседаниях любой комиссии в качестве наблюдателя (ст. 124, п.4).
Роль комиссий заметновозросла после принятия Единого европейского акта, что было закреплено в новойредакции Регламента, вошедшей в силу 1 июля 1987 г. Если раньше они являлисьвспомогательными органами Ассамблеи, то отныне именно в них происходитосновная работа по выработке решение Европарламента. Комиссии участвуют вовсех этапах прохождения вопроса через парламент. Регламент предоставляеткомиссиям с разрешения расширенного бюро как право законодательной инициативы(ст. 121), так и право запроса, полномочия по выработке проектов резолюцийЕвропарламента.
Статья 10, п.З Регламентапредусматривает, что каждая комиссия вправе просить председателя Европарламентапроводить одно или несколько своих заседаний в год в других городах, помимоБрюсселя, Люксембурга или Страсбурга. Надо сказать, что большинство комиссийохотно пользуются этим правом, что нелегким бременем ложится на бюджетСообщества.
Политические группыЕвропейского парламента. Уже привыборах председателя первой Ассамблеи в 1952 г. депутаты голосовали согласнопринадлежности к одной из политических тенденций (социалистической,демократической или либеральной). Это послужило отправным моментом институционализацииполитических, а не национальных групп в Европейском парламенте. Не затягиваязакрепление этого необычного для международного органа принципа, Ассамблея уже16 июня 1953 г. принимает соответствующую резолюцию и вписывает в свойрегламент положения, касающиеся статуса политических групп. В то времяминимальное число депутатов, необходимое для создания политической группы,было установлено в количестве девяти депутатов, то есть 12% от общего числа(78) депутатов. Впоследствии число депутатов увеличилось, увеличилась ичисленная квота для создания политической группы, оставаясь, правда, на уровне12%. С увеличением числа представленных в парламенте партий возникла необходимостьпонижения квоты до 5% (1973 г.). Минимальное количество депутатов, необходимоесейчас для создания политической группы, составляет 23 депутата от однойстраны (4,4%), либо 18 депутатов (3,5%), если они представляют не менее двухгосударств, и 12 (2,3%), если они представляют не менее трех государств.
25 июля 1989 г. наоткрывшейся в Страсбурге первой сессии нового состава Европейского парламентабыло официально создано 10 политических групп вместо прежних восьми. Наиболеемногочисленной политической группой (180 депутатов) стала группа социалистов,чей представитель испанец Энрике Барон и был избран председателем Европарламента.Второй по численности группой стали христианские демократы (121 депутат),образовавшие “европейскую народную партию”. Третья по численности группа (49депутатов) — “либералы” во главе с В.Жискар д'Эстеном. Депутаты-экологистыобразовали две группы: “зеленые” (30 мест) и “регионалисты” (13 мест).Произошло размежевание и в прежней группе коммунистов: 22 итальянскихкоммуниста, четыре испанских и один датский создали группу “евролевых”, в товремя как коммунисты Франции, Испании, Португалии создали свою группу.Депутаты правой ориентации (французское Объединение в поддержку республики и несколькоирландских депутатов) создали “объединение европейских демократов”. От нихотмежевались британские консерваторы, имеющие отныне свою группу. Наконец,свою группу удалось сохранить ультраправым депутатам Франции, ФРГ и Италии.
Согласно Регламенту,политические группы Европейского парламента имеют право:
требовать проведениядискуссии по актуальной проблеме или срочному вопросу (СТ.64, п.1); требоватьпроведения дискуссии по вопросам, возникающим в ходе “часа вопросов” сразу жевслед за этим часом (ст.61, п1); предлагать завершить дебаты (ст. 104, п.1) илипрервать заседание (ст. 106); требовать провести поименное голосование (ст. 95,п.1); участвовать в формировании официальных делегаций Европарламента ивыдвигать своих кандидатов в их состав (ст. 126, п.2 и п.З).
Кроме того, как отмечалосьвыше, политические группы представлены в бюро в лице вице-председателейпарламента и в расширенном бюро в лице председателя группы. Они активноучаствуют в подготовке повестки дня, в формировании комиссий Европарламента, вобсуждении кандидатуры председателя парламента и т.д.
Что касается финансированиядеятельности политических групп, каждаяиз них имеет со стороныЕвропарламента субсидию, состоящую из двух частей: “базовая субсидия”, равнаядля всех групп, и дополнительная субсидия, пропорциональная численности каждойгруппы и числу представленных в группе языков. В последнее время получила распространениепрактика создания рабочих групп по отдельным вопросам внутри однойполитической группы или между несколькими близкими по духу группами. Число такихобразований достигло уже сейчас 45, что вызывает большую озабоченность уадминистрации парламента, так как требует дополнительных организационныхусилий. С другой стороны, это свидетельствует о растущей активности политическихгрупп в Европейском парламенте.
Генеральный секретариат. В столь специфическом органе Европейскогосообщества, каковым является Европейский парламент, от слаженностиинформационных, вспомогательных служб зависит четкость работы находящихся втрех городах учреждений.
Ключевой фигуройадминистративных служб Европарламента является генеральный секретарь,руководящий работой многочисленного секретариата и вместе с председателемставящий свою подпись под протоколами заседаний парламента. Генеральныйсекретарь произносит в бюро торжественное обязательство выполнять своиобязанности без каких-либо политических, национальных или личных пристрастийи с сознанием всей ответственности. Он несет прямую личную ответственностьперед председателем и бюро за повседневное административное обеспечение всехвидов деятельности парламента и под руководством председателя следит заисполнением бюджета парламента.
Постоянное увеличение объемаработы парламента отразилось на организационной структуре секретариата. Если в1952—1953 гг. под руководством генерального секретаря работали две службы, службапарламента и служба администрации, подразделявшаяся в свою очередь на четыреотдела, в которых работали 37 сотрудников, то в последующие годы структурасекретариата усложнялась.
В настоящее время Генеральныйсекретариат имеет управление электронной обработки информации, юридическуюслужбу и семь управлений (в точном переводе — генеральных дирекций):делопроизводства; комиссий и делегаций; информации и связи с общественностью;исследований (включая подготовку библиографии и справок для депутатов);кадров, бюджета и финансов; администрации; переводов, публикации и рассылкидокументов.
Работающие в штатеГенерального секретариата 2 тыс. чиновников являются его постояннымисотрудниками, и их не могут отозвать правительства стран — участниц Сообщества.Они приобретают статус чиновников Европейского сообщества и должны отказатьсяот какой-либо другой работы по совместительству помимо работы в Европейскомсообществе. Им запрещено получать инструкции от правительств, организаций иличастных лиц, не являющихся их непосредственными начальниками. С зарплатычиновников секретариата взимается налог, который идет в бюджет Сообщества, ане стран, гражданами которых они являются. Пенсии и социальное обеспечениесотрудников секретариата также регулируются нормами коммунитарного права.
Кроме того, политическиегруппы Европарламента имеют собственный секретариат, который является корпусомвременных сотрудников (около 500).
Служба переводов. Работа сессий Европарламента, заседания каждойкомиссии проходят при обязательном синхронном переводе на девять официальныхязыков Сообщества (отметим, что ровно в 18.30 переводчики покидают свои кабины,ставя председателя перед необходимостью переносить заседание на другой день).Также на девять языков переводятся все документы Европарламента, включаяпротоколы заседаний комиссий. В Люксембурге, где расположен секретариатЕвропарламента, под службы перевода отведено отдельное 20-этажное здание.Европейский парламент — единственное представительное учреждение в мире, работающеес таким числом рабочих языков, в этом ему уступает даже ООН.
Необходимо указать еще наодин стоящий особняком “институт” Европейского парламента — дуайена — старейшины.
Дуайен. Введение поста дуайена позволило решить проблемуведения первого заседания парламента. Во избежание борьбы амбиций отдельныхдепутатов или политических групп был взят за образец существующий во многихпарламентах обычай поручать открытие сессии старейшему по возрасту депутатупарламента. Дуайен Европарламента, согласно ст. II Регламента,председательствует на открытии первой сессии Европейского парламента новогосозыва при избрании председателя парламента и бюро. При председательстведуайена не допускается обсуждение никаких других вопросов помимо выборовпредседателя и Бюро или проверки полномочий вновь избранных депутатов. Кактолько они вступают в должность, дуайен уступает свое место председателюпарламента.
Наделяя председателяпарламента широкими полномочиями по ведению заседаний сессий, Регламент, темне менее, в ст. 18, п.З указывает, что председатель может брать слово в ходеобсуждения лишь с целью известить депутатов о состоянии вопроса, если же онжелает участвовать в самой дискуссии, то он обязан покинуть председательскоекресло и возвратиться на свое место лишь тогда, когда дискуссия по данномувопросу уже завершена. Иными словами, Регламент в принципе исключает“давление” авторитетом на депутатов с высоты председательского кресла.
Рассмотрим также вопросы,касающиеся подготовки и проведения сессий Европарламента. Напомним, что пленарныезаседания проводятся обычно в Страсбурге, заседания постоянных комиссийпарламента по преимуществу в Брюсселе, а секретариат парламента продолжаетнаходиться в Люксембурге
До марта 1958 г. депутатырассаживались в алфавитном порядке, впоследствии по политическойпринадлежности, а не по страновому признаку. Внутри каждой политической группыдепутаты занимают места в алфавитном порядке. Председатели и заместителипредседателя каждой группы (бюро) сидят перед другими членами парламента.Депутаты, не вошедшие ни в какую группу, размещаются в последнем рядуамфитеатра.
Поскольку ни Договоры оСообществе, ни Регламент не указывают продолжительность работы парламента,распорядок его работы и даты пленарных заседаний определяются расширеннымбюро. Обычный месячный календарь работы сессий Европарламента распределяетрабочие дни следующим образом: одна неделя — на пленарные заседания, двенедели — на заседания комиссий, одна неделя — на заседания политических групп.
Пленарные заседания. Согласно ст. 139 Договора о Сообществе, Европейскийпарламент созывается на сессию во второй вторник марта. Статья 9, п.1Регламента предусматривает, что период сессии соответствует периоду в один годначиная с первого заседания. В течение сессии парламент собирается каждыймесяц, при этом проводятся ежедневные заседания. В общей сложности Европейскийпарламент собирается 12 раз в год с продолжительностью работы пять дней. Встатистическом справочнике Европарламента сообщается, что дольше всего парламентзаседал в 1980-м 1983 г. — 64 дня, меньше в 1984 г. — 54 дня, в последние годыстабильно 60 дней в году Ежемесячные заседания начинаются в понедельник в17.00, поскольку утром проводят свои заседания политические группы, в другиедни заседания начинаются в 9.00 и заканчиваются в 20.00 с единственнымперерывом на обед с 13 до 15 ч. Раньше были довольно частым явлением так называемые“ночные заседания”, в январе 1979 г. Парламент принял предложение коллегииквесторов об упорядочении своей работы, и с тех пор ночное заседаниепроводилось только раз в неделю в четверг с 21 до 24 ч (переводчикиЕвропарламента, на которых ложится большая нагрузка, называли его “чернымчетвергом”). Однако по предложению политических групп с декабря 1987 г. ночныезаседания проводятся по средам, поскольку к четвергу многие депутаты ужеуставали и сетовали на низкую эффективность ночного заседания.
Как правило, заседанияЕвропарламента являются гласными и открытыми для публики. В исключительных случаяхбольшинством в две трети голосов парламент может принять решение о проведениизакрытого заседания (ст.81 Регламента).
Постоянно увеличивавшеесячисло пленарных заседаний, необходимость проводить предварительный отборвопросов, включаемых в повестку дня сессий парламента, побудили принятьдовольно жесткие процедурные правила для выработки повестки дня. С вступлениемв силу Единого европейского акта приоритет отдается обсуждению нормативных актовСообщества с целью усилить законодательные функции Европейского парламента.
Как уже отмечалось, проектповестки дня утверждается на период сессии расширенным бюро с учетом плана законодательныхинициатив и после консультации с политическими группами и комиссиямипарламента (ст.73, п.1). Перед началом каждой сессии проходит собраниепредседателя парламента и председателей политических групп (на собраниеприглашается также один из представителей депутатов, не входящих в политическиегруппы), которое и принимает окончательный проект повестки дня, предлагаемый наутверждение парламента.
Парламент принимает повесткудня на основе представленного председателем согласованного предложения расширенногобюро без каких-либо изменений, за исключением тех, которые считают нужнымвнести председатель или по меньшей мере 23 депутата либо политическая группа.Если повестка дня принята, она уже не может быть изменена; но и в данномвопросе Регламент дает возможность председателю внести в повестку дня срочныевопросы (ст. 74, п.2). При этом срочные вопросы имеют бесспорный приоритетперед другими вопросами повестки дня, председатель извещает депутатов о времениобсуждения этих вопросов и о порядке голосования по ним (ст.75, п.4).
После вступления в силуЕдиного европейского акта возможно внесение в повестку обсуждения текстов,требующих прохождения через парламент (в первом чтении, во втором чтении впорядке процедуры сотрудничества и т.д.). Кроме того, повестка дня должнасодержать и так называемый “час вопросов” (ст.60), обсуждение актуальныхпроблем или важных вопросов, требующих обсуждения без задержки (ст.64), атакже устные запросы с обсуждением или без обсуждения таковых (ст.58, п.1;ст.59, п.1), вопросы компетенции комиссий парламента (ст. II 2, п.2), ихдоклады (ст. II 8). Заметим, что обычно сессия заслушивает около 30 докладовкомиссий, два или три устных запроса с обсуждением, а также посвящает двазаседания на “час вопросов” в адрес Комиссии Европейского сообщества, егоСовета или министров иностранных дел, собирающихся в рамках европейскогополитического сотрудничества (обычно такой “час” длится около трех часов идаются ответы в среднем на 30 вопросов).
Регламент обязываетпредседателя объявлять при закрытии заседания о повестке дня следующегозаседания, о времени и месте его проведения (ст.74, п.З).
Проведение обсуждений предусмотреноРегламентом в мельчайших деталях. Обычно председатель после консультации спредседателями политических групп предлагает парламенту распределение времени,отводимого для обсуждения. Парламент без дискуссии принимает это предложение ксведению (ст.83, п.1).
Время для дискуссийраспределяется по следующим критериям:
первая часть обсужденияраспределяется поровну между всеми политическими группами;
вторая часть временииспользуется политическими группами в зависимости от их численности;
депутатам, не входящим вполитические группы, отводится для выступлений время, соответствующее времени,отводимому одной политической группе, при этом ст. 83, п.З Регламентаобязывает учитывать различия политических тенденций таких депутатов ипредоставлять им право высказать свою точку зрения.
Приоритетное право навыступления может-быть предоставлено докладчику уполномоченной комиссии илипредседателям (заместителям председателей) политических групп, выступающих отих имени (ст. 84, п.З). Таким же правом пользуются депутаты, желающие выступитьпо процедуре (ст. 100, п.1).
Выше уже отмечалось, что ниодин депутат не имеет право выступить более двух раз по одному и тому жевопросу без предварительного согласия председателя (ст.84, п.4). Есливыступающий отклоняется от обсуждаемого вопроса, председатель вправе сделатьему замечание и напомнить о необходимости уважать Регламент (ст.82, п.2).
Такая детализированная, но впринципе несложная процедура позволяет при довольно высокой культуре дискуссиивыступить в течение 8-часового заседания 50—80 депутатам, не считая ораторов,выступающих в ходе “часа вопросов” или по процедурным вопросам.
Правом обращаться с устнымивопросами к Комиссии Европейского сообщества, Совету или к министрам иностранныхдел, собравшимся в соответствии с соглашением о европейском политическомсотрудничестве, может воспользоваться любая политическая группа, при условии,что каждая из них задает по одному вопросу за месячный период сессии (СТ.58,п.1).
В то же время любаяполитическая группа или по меньшей мере семь депутатов могут потребовать доистечения “часа вопрос”, немедленного проведения дискуссии по содержаниюответов, данных КЕС, Советом или министрами иностранных дел по вопросам,касающимся актуальных проблем или проблем, представляющих общий интерес. Такаядискуссия может длиться не более часа, а на выступления депутатов отводитсяне более 5 мин (ст.61, п.1 и 4).
В общем лимите времени,выделяемом для постановки вопросов, а также для обсуждения срочных вопросовкаждой политической группе и всем независимым кандидатам отводится равноевремя, не превышающее 3 ч за весь период сессии. Это время не засчитывается всчет времени, отводимого для общей дискуссии (ст.83, п.2 и 4; ст.64, п.З).
Голосование депутатовЕвропейского парламента должно проводиться ими лично, голосование по поручениюлибо по почте не допускается, поэтому депутаты обязаны присутствовать лично взале заседаний в момент голосования. Учитывая большую занятость депутатов вработе комиссий, политических групп, не говоря уже о другой их деятельности
помимо работы в парламенте,большое значение приобретают проблема кворума и связанные с этим процедурныевопросы. Если до 1973 г. существовало правило о том, что кворум достигалсяпри присутствии половины депутатов, то сегодня достаточно одной третиприсутствующих в зале заседаний депутатов (ст.89, п.2).
Операцией голосованияруководит председатель парламента (ст. 18, п.2 и ст. 99 Регламента).Голосование производится либо поднятием руки, либо вставанием, либо нажатиемкнопки электронной системы (при поименном голосовании) .
Обычно проводится голосованиеподнятием руки. Если результат вызывает сомнения, председатель может провестиголосование вставанием, если же и тогда остаются сомнения, может бытьпроведено поименное голосование (ст.94). Он может также назначить поименноеголосование, если этого до начала голосования потребует не менее 23 депутатовили политическая группа, причем это требование должно быть выражено вписьменном виде (ст.95, п.1). Кстати, это же правило распространяется и на голосованиео доверии или недоверии Комиссии Европейского сообщества (ст.30, п.3).Поименное голосование проводится в алфавитном порядке начиная с фамилиидепутата, на которого падает жребий. Председатель в этом случае голосуетпоследним (ст.95, п.2).
Электронная системаголосования (ст.96), введенная с мая 1980 г., позволила уменьшить времяголосования и подсчета голосов при поименном голосовании с часа до 2 мин.Депутаты при этом пользуются персональными магнитными карточками дляголосования и должны голосовать со своего места.
Наконец, по желаниюбольшинства присутствующих депутатов может быть произведено поименное устноеголосование. Обычно в практике Европарламента проводится открытоеголосование. Однако по требованию одной пятой части депутатов по любомувопросу может быть проведено тайное голосование. Подсчет голосов проводятчетыре счетчика, определяемые жребием (ст.97, п.4).
На голосование ставятсяпредложения по резолюции, а после принятия Единого европейского акта — ипроекты резолюций нормативного характера. Голосуются также бюджет, вопросыпроцедуры и повестка дня.
Когда завершена дискуссия пообсуждаемому тексту, разрешены выступления по мотивам голосования в случае,если поступили заявки на такие выступления (ст.98). Если же председательобъявил о начале голосования, никакие выступления уже не допускаются.
Принятие решения большинствомголосов зависит от характера принимаемых решений. Регламент Европейскогопарламента содержит на этот счет нормы, заимствованные из договоров оЕвропейском сообществе.
По большинству решенийЕвропарламента достаточно простого большинства голосов депутатов, участвующих вголосовании. Вместе с тем в некоторых случаях необходимо квалифицированноебольшинство:
для принятия внутреннегоРегламента: большинство всех членов парламента;
для вотума недоверияКомиссии: большинство всех депутатов и две трети голосовавших;
для решений о принятиивнесенных Советом изменений в сделанные парламентом поправки по проектубюджета: большинство всех депутатов и три пятых голосовавших;
для полного неодобренияпроекта бюджета: большинство членов парламента и две трети голосовавших;
для принятия решений обизменении договора о создании Европейского объединения угля и стали:большинство в две трети депутатов и три четверти голосовавших;
для принятия решения о созывечрезвычайной сессии: большинство членов парламента.
С принятием Единогоевропейского акта появилась новая норма, требующая абсолютного большинства всехчленов для рекомендации парламента о вступлении в Сообщество новых членов или озаключении договора об ассоциации.