Реферат: Муниципальное право
Вопросы муниципального права
Содержание и субъектыправа на местное самоуправление по российскому законодательству
В Конституции РФ отсутствуетчеткость в оформлении содержания и субъектов права на местное самоуправление.Провозглашая местное самоуправление одной из основ конституционного строя,законодатель, с одной стороны, ведет речь о «правах местногосамоуправления» как об его гарантиях (ст.133), с другой же стороны,рассматривает местное самоуправление в качестве средства обеспечения праванаселения на самостоятельное решение вопросов местного значения (ст.130 ч.1),способа обеспечения «непосредственного действия» прав и свободчеловека и гражданина (ст. 18). Таким образом, налицо два аспекта конституционнойинтерпретации местного самоуправления — как права граждан и населения и какгарантии реализации прав.
Анализируя конституционныеположения, касающиеся права на местное самоуправление, необходимо ответить наследующие вопросы:
Что включает в себя конституционнаякатегория «прав местного самоуправления» и можно ли ее отождествлятьс правом граждан на местное самоуправление?
Можно ли считать, что«право населения на местное самоуправление» поглощается «правомграждан на местное самоуправление»?
Право на местноесамоуправление как конституционное право граждан
Право на местноесамоуправление как таковое не названо в числе прав и свобод человека игражданина в главе 2 Конституции РФ. Проблематичным представляется рассмотрениеданного права в рамках комплексного права граждан РФ на участие непосредственноили через представителей в управлении делами государства (ст.32 ч.1), еслииметь в виду конституционную концепцию принципиального непризнания местногосамоуправления государственным явлением. В то же время целый ряд прав и свободчеловека и гражданина, названных во второй главе, реализуется, в том числе, врамках местного самоуправления, а именно: право избирать и быть избранным ворганы местного самоуправления (ст.32 ч.2); право на участие в референдуме(ст.32 ч.2); право на получение информации (ч.4 ст.29); право на объединение(ст.30); свобода собраний (ст.31); право на индивидуальные и коллективныеобращения в органы местного самоуправления (ст.33). Большая часть перечисленныхправ отнесена Конституцией РФ к правам граждан РФ, хотя есть среди них и такие,которые сформулированы как основные права и свободы человека в узком значенииданного термина1, т.е. неотчуждаемые, принадлежащие каждому отрождения (ч.2 ст.17) — в частности, право на объединение (ст.30), право наинформацию (ч.4 ст. 29).
Федеральный закон «Обобщих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее:Федеральный закон о местном самоуправлении)2 конкретизируетконституционные положения о правах и свободах человека и гражданина, имея ввиду сферу их реализации — участие в организации и осуществлении местнойвласти, и формулирует право на самоуправление как право граждан, используя приэтом аналогию с конституционным определением «собира-тельного» праваграждан на участие в управлении делами государства. Так, речь идет окомплексном праве граждан на осуществление местного самоуправления в городскихи сельских поселениях, других муниципальных образованиях как непосредственно,так и через представителей — выборные и другие органы местного самоуправления(ст.3 п.1 и п.2). При этом наиболее важные «слагаемые» права гражданна местное самоуправление закрепляются особо: право избирать и быть избраннымив органы местного самоуправления (ст. 3 п.3, ст. 23); право на участие вреферендуме (ст.3 п.1, ст.22); право на равный доступ к муниципальной службе(ст.3 п.4); право на обращение в органы местного самоуправления и к должностнымлицам местного самоуправления (ст.3 п.5); право на получение полной идостоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, одокументах и материалах, непосредственно затрагивающих права и свободы человекаи гражданина (ст.3 п.6).
Вместе с тем, конституционнаяинтерпретация права на местное самоуправление не ограничивается названными вышеконституционными правами граждан, реализуемыми на муниципальном уровне иотражающими отдельные аспекты права на местное самоуправление, но неисчерпывающими всего его содержания. Местное самоуправление рассматриваетсятакже в главе 8 Конституции РФ в обобщенном виде как право населения насамостоятельное решение вопросов местного значения, на владение, пользование,распоряжение муниципальной собственностью (ст.130 ч.1) в городских, сельскихпоселениях, на иных территориях (ст.131 ч.1), осуществляемое непосредственноили через органы местного самоуправления (ст.130 ч.2). Данное общее правовключает в себя более конкретные права населения, граждан и органов местногосамоуправления:
право населения насамостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (ст.131ч.1 предлож.2);
право населения на выражениемнения, подлежащего обязательному учету, по вопросу изменения границ территорийместного самоуправления (ст.131 ч.2);
право на судебную защиту(ст.133), конкретизированное в Федеральном законе о местном самоуправлении какправо граждан, проживающих на территории муниципального образования, и органов(должностных лиц) местного самоуправления (ст.46);
право на компенсациюдополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органамигосударственной власти (ст.133): выражается в пункте 2 статьи 38 Федеральногозакона о местном самоуправлении как право органов местного самоуправления, чтопредставляется, однако, не вполне точным (см. об этом ниже).
Таким образом, на основаниипроанализированных конституционных норм можно сделать вывод о том, что право наместное самоуправление является конституционным правом граждан и населения,хотя в его обобщенном виде и не закрепляется во второй главе Конституции РФ.Соответственно, к «основам правового статуса личности в РФ» (ст.64)относятся лишь отдельные элементы права на местное самоуправление — перечисленные выше политические права граждан, в том числе связанные с участиемв осуществлении местного самоуправления.
На конституционный характерправа граждан на местное самоуправление постоянно обращается внимание врешениях Конституционного Суда РФ. Его позиция нашла свое концентрированноевыражение в постановлении по «курскому делу», в котором Судподчеркнул, что «недопустимость ограничения прав местного самоуправлениясоставляет одну из основ его конституционного статуса» и в то же времясвязана с регулированием прав и свобод человека и гражданина. В этой связиограничение прав местного самоуправления трактуется как ограничениенормативно-правового содержания и полноты права граждан на осуществлениеместного самоуправления, соответственно, на порядок ограничения этого права Судраспространяет требования части 3 статьи 55 Конституции РФ (об ограничении прави свобод человека и гражданина)3.
Право на местноесамоуправление — индивидуальное или коллективное?
Обращает на себя вниманиенеоднозначность конституционной оценки права на местное самоуправление — какправа каждого отдельного гражданина, с одной стороны, и как коллективного праванаселения соответствующей территории, с другой. В российской литературе широкоераспространение получила трактовка, в соответствии с которой в принципе непроводится различий между указанными типами субъектов права на местноесамоуправление4, а население определяется как социально-философскаякатегория, юридически воплощающаяся в совокупности граждан, постоянно илипреимущественно проживающих на соответствующей территории. В сущности именноэта позиция поддерживается и Конституционным Судом РФ, который, как уже было отмеченовыше, ведет речь о защите конституционных прав граждан на местноесамоуправление, в том числе о защите конституционного права гражданинасовместно с другими гражданами самостоятельно решать вопросы местного значения5.Таким образом, Конституционный Суд РФ не проводит качественных различий междукомплексным конституционным правом населения на осуществление местногосамоуправления и составляющими его отдельными правами граждан в сфере местногосамоуправления. В любом случае речь идет об одном и том же субъекте — гражданине или гражданах.
Не вдаваясь в подробностидискуссии о понятии населения, отметим, что непризнание принципиальных различиймежду указанными субъектами не позволяет сделать акцент на другом важномвопросе — об индивидуальном или коллективном характере права на местноесамоуправление. Попытки дать понятие индивидуального и коллективного права наместное самоуправление встречаются в литературе. Так, например, В.А. Четвернин,комментируя принципы организации власти, закрепленные в главе первойКонституции РФ, определяет право граждан на формирование и осуществлениеместного самоуправления как коллективное право, которое производно отиндивидуального права гражданина на самостоятельное (совместно с другимигражданами) решение вопросов местного значения, т.е. на местное самоуправление.Таким образом, право на местное самоуправление рассматривается и какиндивидуальное, и как коллективное. При этом, однако, автор не отграничивает индивидуальноеправо от коллективного ни по субъектам, ни по содержанию6.
Понятие местногосообщества
В то же время использованиеконституционным законодателем термина «население» для обозначениясубъекта права на самостоятельное решение вопросов местного значения, т.е.права на местное самоуправление в его обобщенном, собирательном смысле,представляется отнюдь не случайным. Нельзя не обратить внимание на качественныеособенности субъекта комплексного права на осуществление местногосамоуправления, каковым является население муниципального образования как некаясоциально-территориальная общность. В целях отграничения понятия населения вэтом его значении от простой совокупности граждан, проживающих на определеннойтерритории, в научный оборот были введены термины «территориальныйколлектив», «местное сообщество». Последний из них активноиспользовался на этапе разработки Федерального закона о местном самоуправлениив ряде законопроектов, внесенных в Государственную Думу Федерального СобранияРоссийской Федерации7, однако не был воспринят в принятом текстеЗакона. «Местное сообщество» как особый субъект права на местноесамоуправление до сих пор фигурирует в законодательстве целого ряда субъектовРФ8. Речь идет при этом, как правило, о «тесно интегрированнойлокальной социальной общности — коллективе жителей определенного населенногопункта, который именно в этом своем качестве выступает как самостоятельныйинститут гражданского общества»9. Примечательна в этой связитакже классификация первичных субъектов местного самоуправления, предлагаемаяН.С. Бондарем: автор выделяет два уровня таких субъектов — местное сообществокак «первичную социально-территориальную группу, субъекта первичныхсамоуправленческих прав коллективного характера» и личность как«первичного носителя свободы, субъекта муниципальной демократии»10.
Несмотря на то, что понятиеместного сообщества не используется в федеральном законодательстве, оно имеетважное теоретическое значение для более глубокого понимания коллективногосубъекта права на местное самоуправление. Трудно в этой связи согласиться смнением В.А. Горожанина о том, что понятие местного сообщества не имеетценности ни для юридической науки, ни для задач правотворческой практики11.Когда законодатель ведет речь о местных интересах (интересах населения),местных традициях, вопросах местного значения, имеются в виду, прежде всего,интересы, традиции и вопросы, имеющие значение для населения как местногосообщества, а не простой совокупности граждан12. Не случайнымпредставляется в этой связи использование понятия местного сообщества в «Основныхположениях государственной политики в области развития местного самоуправленияв Российской Федерации», утвержденных Указом Президента РФ № 1370 от 15октября 1999 г.13, при описании конституционной модели местногосамоуправления в России и раскрытии его роли в формировании демократическогогосударства и гражданского общества (раздел 1, абз.15, 17).
Кроме того, представляется,что «местное сообщество» сыграло важную роль в качестве переходногопонятия к юридической конструкции муниципального образования14.
Муниципальное образованиекак субъект права на местное самоуправление
Даваемое в Федеральном законео местном самоуправлении определение муниципального образования, хотя в немболее ярко выражен территориальный аспект по сравнению с социальным, близкопонятию местного сообщества как территориально организованного коллектива.Анализ положений Федерального закона позволяет сделать вывод о том, чтомуниципальное образование — это не только территориальная, но и социальнаяобщность. Речь, в частности, идет о городском или сельском поселении, инойнаселенной территории.
Как особые субъекты права наместное самоуправление муниципальные образования обладают следующимипризнаками:
«ведают вопросамиместного значения», а также вправе принимать к своему рассмотрению иныевопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению другихмуниципальных образований и органов государственной власти, т.е. осуществляют«публичную власть особого рода»15 — местноесамоуправление;
имеют устав (муниципальногообразования), который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельнои подлежит государственной регистрации (ст.8), и свою символику (ст.11);
реализуют право наобъединение в ассоциации и союзы (ст.10);
имеют территорию и границы(ст. ст. 12 и 13);
выборные и иные органыместного самоуправления действуют в пределах муниципальных образований иуполномочены выступать от имени муниципальных образований при осуществленииправ собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальнойсобственности (ст.1 п.1, ст.29 п.2)16;
за муниципальнымиобразованиями закрепляются качества экономической и финансовойсамостоятельности (абз.2 п.3 ст.6): именно они признаются собственникамиимущества, входящего в состав муниципальной собственности (ст.29 п.2), а такжеимеют местные бюджеты, которые определяются Федеральным законом как бюджетымуниципальных образований (ст.35 п.1); органы местного самоуправленияосуществляют права собственника в отношении местных финансов (средств местногобюджета, государственных и муниципальных ценных бумаг, принадлежащих органамместного самоуправления, других финансовых средств) от имени муниципальныхобразований (ст.2 п.3 Федерального закона о финансовых основах).
Как видно из перечисленныхпризнаков, муниципальные образования имеют целый ряд черт, присущихорганизациям — юридическим лицам: органы, устав, подлежащий государственнойрегистрации, имущество; в отношении них применяются процедуры образования,объединения, преобразования и упразднения (ст.13 п.1 Федерального закона оместном самоуправлении); не только уставы, но и сами муниципальные образованияпроходят процедуру государственной регистрации, вносятся в региональные реестрымуниципальных образований17 и в Федеральный реестр муниципальныхобразований18.
Все эти признаки позволяютнекоторым авторам говорить о муниципальных образованиях с использованиемтерминологии, не получившей распространение в российском законодательстве изаимствованной из правовых систем других стран, в частности Германии. Речь идето все чаще встречающейся в отечественной литературе характеристикемуниципальных образований в качестве «юридических лиц публичногоправа», «корпораций публичного права». Так, например, В.А.Горожанин отмечает, что муниципальное образование можно признать«субъектом гражданского права со статусом юридического лица публичногоправа (выделено мной — Е.Г.), институт которого Гражданский кодекс РФ формальноне признает, но по существу исходит из него при наделении муниципальныхобразований гражданской правосубъектностью (ст.124 ГК РФ)»19. В«Научно-практическом комментарии к Конституции Российской Федерации»под редакцией В.В. Лазарева субъекты местного самоуправления характеризуютсякак «корпорации публичного права» (выделено мной — Е.Г.), обладающиевластными полномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, предприятиям иорганизациям"20.
Несмотря на наличие отдельныхпризнаков юридического лица и корпорации, муниципальное образование вряд лиможно охарактеризовать подобным образом. Его статус отличается от статусаюридического лица и корпорации по следующим позициям:
1. Муниципальное образованиене основано на членстве, что является определяющим признаком корпорации21.
2. Муниципальное образованиепризнается в соответствии с гражданским законодательством особым субъектомгражданско-правовых отношений, наряду с государством и государственнымобразованием, но не юридическим лицом.
3. Юридическими лицамиявляются органы местного самоуправления в соответствии с уставом муниципальногообразования (ст.20 Федерального закона о местном самоуправлении).
4. В федеральномзаконодательстве отсутствует обобщенное понятие нормативно-правовой системыместного самоуправления или системы нормативных правовых актов муниципальногообразования: все акты, кроме устава, признаются правовыми актами органов идолжностных лиц местного самоуправления (ст.19 и др. Федерального закона оместном самоуправлении)22.
5. Субъектами наделения«отдельными государственными полномочиями субъектов РФ и Федерации»являются не муниципальные образования, а органы местного самоуправления (ч.2ст.132 Конституции РФ, пдп.5 ст. 4, пдп.6 ст.5, п.1 ст.38 Федерального закона оместном самоуправлении).
6. Именно деятельность и актыорганов и должностных лиц местного самоуправления (а не муниципальногообразования в целом) являются объектом контроля и надзора со стороныгосударства (пдп.5, пдп.15 ст.4, пдп.6 ст.5, ст.51 Федерального закона оместном самоуправлении)23.
7. Органы и должностные лицаместного самоуправления (а не муниципальные образования) признаются субъектамиответственности перед государством, физическими и юридическими лицами (пдп.14ст.4, ст.ст.49, 50 Федерального закона о местном самоуправлении).
8. Право местногосамоуправления на судебную защиту трактуется как право граждан и органов(должностных лиц) местного самоуправления (ст.46 Федерального закона о местномсамоуправлении), а не как право муниципального образования.
9. Создание муниципальныхпредприятий, учреждений и организаций закрепляется как функция органов местногосамоуправления, именно они, а не муниципальные образования, выступают вкачестве учредителей муниципальных предприятий (ст.30 Федерального закона оместном самоуправлении)24.
10. Не муниципальноеобразование, а органы местного самоуправления по вопросам своей компетенциивыступают в качестве стороны в договорах, заключаемых ими с предприятиями,учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, атакже с физическими лицами (ст.32 Федерального закона о местном самоуправлении);они же являются заказчиками на выполнение работ в рамках муниципального заказа(ст.33 Федерального закона о местном самоуправлении)25.
11. Органы местногосамоуправления названы в Федеральном законе (ст.34) субъектамивнешнеэкономической деятельности26.
12. В Федеральном законеговорится о доходах и расходах органов местного самоуправления (ст.38), о правеорганов местного самоуправления на компенсацию увеличения расходов и уменьшениядоходов, возникших в результате решений, принятых органами государственнойвласти РФ и субъектов РФ (ст.38 п.2), о праве органов местного самоуправленияна получение платежей за пользование природными ресурсами (ст.40)27.
13. Органы местногосамоуправления признаются также субъектами кредитных отношений: они вправевыпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты, создаватьмуниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения (ст.42)28.
Хотя Федеральный закон иупоминает в качестве «главных действующих лиц» органы местногосамоуправления, более подробный анализ большинства из названных вышеправоотношений показывает, что органы местного самоуправления выступают в нихлишь как органы муниципального образования, т.е. от имени последнего.Следовательно, субъектом указанных правоотношений должно быть признаномуниципальное образование. Полагаем, что это признание должно получитьсоответствующее законодательное оформление: созрела необходимость устранитьимеющуюся в настоящее время в федеральном законодательстве не всегдаоправданную подмену муниципальных образований органами местного самоуправления,преодолеть непоследовательность федерального, а вслед за ним и региональногозаконодателя, в определении истинной роли муниципальных образований и органовместного самоуправления в муниципально-правовых отношениях.
Гражданско-правовой статусмуниципальных образований и органов местного самоуправления
Гражданско-правовой статусмуниципальных образований позволяет говорить о них как о полновесных субъектах,причем не только гражданско-правовых, но и иных правоотношений, связанных сосуществлением местного самоуправления.
В соответствии с ГК РФРоссийская Федерация, субъекты РФ, а также муниципальные образования признаютсяособым типом субъектов гражданского права, наряду с физическими и юридическими лицами,о чем свидетельствует сам факт их выделения в отдельную главу Гражданскогокодекса — пятую. Будучи субъектами, прежде всего, публично-правовых отношений,государства, государственные и муниципальные образования нуждаются ввыступлении в гражданском обороте. Отсюда вытекает необходимость наделения ихгражданской правосубъектностью. В соответствии с пунктом 2 статьи 124 намуниципальные образования (как и на государства и государственные образования)в принципе распространяются нормы, определяющие участие юридических лиц вгражданском обороте, кроме случаев, когда иное прямо предусмотрено законом иесли это непосредственно вытекает из особенностей данных субъектов.Соответственно, к муниципальным образованиям как субъектам гражданско-правовыхотношений можно отнести следующие признаки, характерные для юридических лиц, вто же время не противоречащие особой природе муниципальных образований:
наличие обособленногоимущества в собственности;
ответственность по своимобязательствам этим имуществом;
приобретение и осуществлениеимущественных и личных неимущественных прав, несение обязанностей;
выступление в качестве истцаили ответчика в суде.
Вместе с тем, исходя изособенностей правового статуса муниципальных образований, к ним не могутприменяться следующие нормы ГК РФ, определяющие статус юридических лиц каккоммерческих или некоммерческих организаций (ст. 50), существующих лишь впредусмотренных законодательством организационно-правовых формах, а также:
о правоспособностиюридических лиц (ст.49): юридические лица имеют гражданские права,соответствующие целям деятельности, закрепленным в их учредительных документах(объем их гражданской правоспособности определяется, таким образом,учредительными документами), и несут связанные с этой деятельностью обязанности;нуждаются в лицензии для осуществления отдельных видов деятельности;
о государственной регистрацииюридических лиц и едином государственном реестре юридических лиц (ст.51);
о наименовании, содержащемуказание на организационно-правовую форму юридического лица, и месте егонахождения (ст.54);
о представительствах ифилиалах (ст.55);
о реорганизации и ликвидацииюридических лиц (ст.57-65), их несостоятельности и банкротстве (ст.56).
В то же время в ГК РФвыделяется целая группа правоотношений, в которых в качестве субъектоввыступают исключительно государства, государственные или муниципальныеобразования. Муниципальное образование является, в частности:
субъектом, на которыйвозлагается обязанность возмещения ущерба гражданину или юридическому лицу,причиненного в результате незаконных действий (бездействия) органов местногосамоуправления (ст.16, ст.1069);
субъектом права собственностина те виды имущества, которые могут находиться исключительно в муниципальнойсобственности (ст.212 п.3 абз.2);
субъектом, осуществляющимвыкуп земельного участка для муниципальных нужд (ст.279 и др.);
заемщиком по договорумуниципального займа (ст.817 п.5);
субъектом, несущимсубсидиарную ответственность по требованиям вкладчиков к банку, в уставномкапитале которого более 50 процентов акций или долей участия имеетмуниципальное образование, в случаях невозврата банком вкладов (ст.840 п.1абз.2);
организатором муниципальныхлотерей, тотализаторов и других основанных на риске игр, при этом, как игосударственные образования, в отличие от иных субъектов, в лицензии ненуждаются (ст.1063).
Муниципальные образованияфигурируют в качестве субъектов правоотношений, возникающих на основе норм,закрепленных в иных нормативных актах. Так, в соответствии с Федеральнымзаконом от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращениягосударственных и муниципальных ценных бумаг»29 муниципальноеобразование признается субъектом, от имени которого производится выпуск ценныхбумаг, а также субъектом обязательств по муниципальным ценным бумагам (ст.2 п.1абз.3, ст.13 и др.).
Вместе с тем, порядокдеятельности муниципальных образований как субъектов особого рода специфичен,его определению посвящена статья 125 ГК РФ: от имени муниципальных образованийсвоими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личныенеимущественные права и обязанности, выступать в суде органы местногосамоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющимистатус этих органов (т.е. уставом муниципального образования). Непосредственноиз данного положения Гражданского кодекса РФ не следует, что органы местногосамоуправления обязательно имеют статус юридического лица, они должны бытьнаделены лишь компетенцией, в рамках которой могут действовать от именимуниципального образования. Строго говоря, получается, что органы местногосамоуправления вправе выступать от имени муниципального образования вгражданском обороте и не имея статуса юридического лица.
В то же время Федеральныйзакон о местном самоуправлении исходит из той позиции, что выборные и иныеорганы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии суставом муниципального образования (ст.20). Означает ли это, что все выборные ииные органы местного самоуправления с учетом особенностей избранной населениеми закрепленной в уставе муниципального образования структуры наделяютсястатусом юридического лица? На этот вопрос в региональном законодательстве,муниципальных уставах и на практике дается различный ответ. В Иркутской областинаибольшее распространение получила позиция, согласно которой муниципальныеобразования в своих уставах сами решают, какие органы будут наделены правамиюридического лица, а какие — нет. В иркутском Законе о местном самоуправлении30указывается, например, что «представительные органы местногосамоуправления могут обладать правами юридического лица» и что их правовойстатус определяется уставами муниципальных образований (ст. 39 п.4). А согласноУставу города Иркутска31 правами юридического лица наделяются лишьадминистрация города и некоторые ее структурные подразделения (ст.47 п.2). Приэтом подчеркивается, что только органы местного самоуправления — юридическиелица «в случаях и порядке, установленных законодательством и правовымиактами органов городского самоуправления, от имени города Иркутска своимидействиями могут приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности,заключать договоры, выступать в суде».
Процессуальнаяправосубъектность муниципальных образований и органов местного самоуправления
Действующеегражданско-процессуальное законодательство также не дает однозначного ответа навопрос о том, могут ли органы местного самоуправления, не обладающие статусомюридического лица, выступать от имени муниципального образования.Принципиальные нормы ГПК РФ о гражданско-процессуальной право- и дееспособности(ст.31, ст.32) признают ее лишь за гражданами и организациями, пользующимисяправами юридического лица. Адаптируя устаревшее понятие юридического лица,представленное в ГПК, к современным условиям, судебная практика исходит изтого, что и органы местного самоуправления, наделенные уставом муниципальногообразования правами юридического лица, обладают гражданско-процессуальнойправо- и дееспособностью.
Вместе с тем, в ГПК можнопроследить два подхода к оценке роли органов местного самоуправления в гражданскомпроцессе — они могут выступать как юридические лица в защиту собственныхинтересов или как особые субъекты в защиту прав и интересов других лиц.
1. В первом случае органыместного самоуправления выполняют роль заинтересованных юридических лиц, обращающихсяв суд за защитой своего нарушенного или оспариваемого права и охраняемогозаконом интереса (ст.ст. 3 и 4 п.1): наличие «прав и охраняемых закономинтересов органов местного самоуправления» декларируется в статье 2 ГПК РФ(в редакции Федерального закона от 7 августа 2000 г. № 120-ФЗ).
2. Во втором случае речь идетоб участии в процессе субъектов, защищающих права других лиц (ст.4 п.3), средиэтих субъектов названы и органы местного самоуправления. Так, согласно статье42 ГПК (в ее новой редакции) «в случаях, предусмотренных законом,государственные органы, органы местного самоуправления, организации илиграждане вправе обратиться в суд с иском в защиту нарушенных или оспариваемыхправ, свобод и охраняемых законом интересов других лиц по их просьбе или взащиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересовнеопределенного круга лиц». Соответственно, органы местногосамоуправления, как и государственные органы, в этом своем качестве неидентифицируются с юридическими лицами (в ГПК отсутствует требование о наличииу органов статуса юридического лица), им отводится особая роль при участии вгражданско-про-цессуальных отношениях. Они пользуются всеми процессуальнымиправами и несут процессуальные обязанности истца, за исключением права назаключение мирового соглашения (абз.2 ст.42). Более того, наделяютсядополнительными правами: в предусмотренных законом случаях могут бытьпривлечены судом к участию в процессе или вступить в дело по своей инициативеили по инициативе лиц, участвующих в деле, для дачи заключения по делу в целяхосуществления возложенных на них обязанностей и защиты нарушенных илиоспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц,государственных или общественных интересов (абз.3 и 4 ст.42).
Рассматривая содержащиеся встатье 42 ГПК нормы в логической связи со статьей 125 ГК, можно предположить,что под «общест-венными интересами» и «интересами другихлиц» подразумеваются также интересы муниципального образования (населениямуниципального образования). Вместе с тем, данное толкование указанных норм неявляется единственно возможным и абсолютно бесспорным. Так, в статье 42 ГПК посути речь идет о представительстве органом интересов истца, в том числе,содержится правило, согласно которому возможен отказ органа от предъявленногоим иска, что, однако, не лишает истца права требовать рассмотрения дела посуществу. Если орган местного самоуправления действует в защиту общественныхинтересов, то остается открытым вопрос о том, кто же выполняет в данном случаероль истца. По логике вещей, им должно являться муниципальное образование.Однако, такого субъекта гражданско-процессуальное законодательство пока незнает.
Закономерным представляетсявывод о том, что статья 42 имеет более узкое значение: регулирует случаивыступления органа местного самоуправления от собственного имени, но в защитуинтересов третьих лиц32. При этом не затрагивается основной вопрос отом, чьи интересы преследует и защищает орган местного самоуправления в своейдеятельности, в том числе и тогда, когда он выступает как«заинтересованное юридическое лицо»?
В руслегражданско-процессуального закона рассматривается статус органов местногосамоуправления в арбитражно-процессуальном законодательстве. В соответствии состатьей 34 Арбитражного процессуального кодекса РФ33 истцами иответчиками признаются только организации (юридические лица)34 играждане. Соответственно, стороной в арбитражном процессе может выступить лишьорган местного самоуправления, являющийся юридическим лицом. В то же времяорган местного самоуправления, независимо от наличия или отсутствия статусаюридического лица, является лицом, участвующим в деле, т.е.«процессуальным истцом»35, при обращении в арбитражный судв защиту государственных или общественных интересов (ст.32 АПК). Как отмечаетР.Ф. Каллистратова в своем комментарии к статье 42 АПК, в последнем случае речьидет «о ведении дела от собственного имени в чужих интересах» (истцомявляется организация или гражданин, непосредственно заинтересованные вразрешении дела), причем этот интерес необходимо отграничивать «отинтереса органа управления как стороны, представляющей интересгосударства». Таким образом, и положения статьи 42 АПК (как и статьи 42ГПК) не могут толковаться в качестве норм, полностью раскрывающихпроцессуальную роль органов как представителей государственных или общественныхинтересов.
Соответственно,правоприменительная практика при разрешении дел в сфере местного самоуправлениячаще всего основывается на следующей позиции: в качестве субъектапроцессуальных отношений выступает орган местного самоуправления — юридическоелицо, причем различий между его собственными интересами как юридического лица — учреждения и интересами муниципального образования, которое орган представляет,не проводится, т.е. интересы органа местного самоуправления трактуются какобщественные интересы, интересы муниципального образования.
Полагаем, однако, что и этотподход вряд ли можно признать до конца юридически чистым. Необходимо различатьдеятельность органа местного самоуправления от имени муниципального образованияи от собственного имени, что основано на его двоякой роли как юридического лица- некоммерческой организации, учреждения по своей организационно-правовой форме(ст.120 п.1 ГК РФ) — и представителя интересов особого субъектагражданско-правовых и публично-правовых отношений — муниципального образования.Как отмечается в Комментарии к части первой ГК РФ, если, например, органместного самоуправления заключает договор аренды помещения для удовлетворениясобственных «учрежденческих» нужд, именно он является носителемгражданских прав и обязанностей36. Он же несет ответственность присовершении деликта — в частности, при наезде на гражданина машины,принадлежащей этому органу, а муниципальное образование отвечает толькосубсидиарно как собственник учреждения в порядке, предусмотренном пунктом 2статьи 120.
Таким образом, строго говоря,только в приведенных примерах орган местного самоуправления выступает какюридическое лицо от собственного имени и в собственном интересе. Данная позициянашла отражение и в рассуждениях о процессуальной роли органов управления,приведенных С.А. Ивановой в комментарии к статье 42 ГПК: органы управлениямогут участвовать в процессе в защиту своих интересов, и тогда они являютсясубъектами спорного материального правоотношения, о защите их прав и интересовидет речь в процессе37.
Вместе с тем, тот факт, что впринципе возможны ситуации, когда орган местного самоуправления действует внеких собственных «учрежденческих» интересах вносит серьезнуюпутаницу в определение целей и задач деятельности органов, как и их статуса вцелом. Ведь если исходить из общих принципов местного самоуправления,заложенных в Европейской хартии, Конституции РФ, Федеральном законе о местномсамоуправлении (местное самоуправление — форма народовластия; права и свободычеловека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности органовместного самоуправления; право на судебную защиту — право местногосамоуправления, реализуемое через органы), органы местного самоуправлениядолжны действовать исключительно от имени и в интересах населения38,иначе говоря, от имени и в интересах муниципального образования. Однако, ихдвойственный гражданско-правовой статус вступает в противоречие с самой идеейместного самоуправления, а также ставит правоприменителей в затруднительноеположение, поскольку нелегко разграничить, когда орган действует в собственном,когда в общественном интересе. В результате сама гарантия судебной защиты правместного самоуправления может оказаться под угрозой. Так, в соответствии сЗаконом РФ «О государственной пошлине»39 от уплатыгосударственной пошлины освобождаются органы государственной власти, органыместного самоуправления и другие органы, обращающиеся в случаях,предусмотренных законом, в защиту государственных и общественных интересов(ст.5 п.2 пдп.13). Как отмечают А.А. Замотаев и Н.В. Лабезная, анализируясудебную практику защиты прав местного самоуправления, «типичной являетсяситуация, когда суд взыскивает с органов местного самоуправлениягосударственную пошлину, посчитав, что обращение данного органа не преследовалозащиту государственных или общественных интересов (при рассмотрении дел,связанных с правоотношениями, вытекающими из хозяйственных договоров,заключаемых органами местного самоуправления)». В условиях же отсутствия вместном бюджете достаточных средств для оплаты государственной пошлины вопрос ореализации права на судебную защиту органами местного самоуправления становитсяпо существу риторическим40.
В целях преодоленияназванного противоречия представляется необходимым законодательно признатьсубъектами спорных отношений по вопросам местного самоуправления муниципальныеобразования. Органы же местного самоуправления в соответствии с их правовымстатусом, принципиально очерченном, в том числе, в Гражданском кодексе РФ, икомпетенцией, определенной в уставе муниципального образования, должнывыступать всегда лишь в качестве представителей муниципального образования,т.е. общественных интересов. В этой связи вряд ли можно признать удачнойутвердившуюся в российском законодательстве конструкцию, согласно которойорганы местного самоуправления наделяются статусом юридических лиц,преследующих наряду с общественными еще и некие собственные интересы.
В принципе в арбитражномзаконодательстве уже наметилась тенденция признания субъектами спорныхотношений публичных образований. Как указывается в пункте 1 статьи 22 АПК,арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам, возникающим изгражданских, административных и иных правоотношений, не только междуорганизациями — юридическими лицами и гражданами — индивидуальнымипредпринимателями, но и между Российской Федерацией и субъектами РФ, между субъектамиРФ. Тот факт, что в указанной норме АПК не упомянуты муниципальные образования,вряд ли можно оправдать какой-то особой логикой законодателя. Налицонесоответствие названной нормы положениям главы 5 Гражданского кодекса,согласно которым предусматривается равный правовой статус Российской Федерации,ее субъектов и муниципальных образований как участников отношений, регулируемыхгражданским законодательством. Полагаем, что это несоответствие нуждается вустранении путем внесения необходимых изменений в арбитражно-процессуальное игражданско-процессуальное законодательство.
К вопросу оконституционно-процессуальной правосубъектности муниципальных образований иорганов местного самоуправления
Муниципальные образования впринципе не являются субъектами конституционного процесса. Органы местногосамоуправления также не упоминаются в качестве заявителей, имеющих правонаправить в Конституционный Суд РФ запрос о соответствии Конституции РФнормативных актов и договоров, или в качестве стороны в споре о компетенции.Права местного самоуправления подлежат конституционно-правовой защите нафедеральном уровне либо по запросам судов и жалобам граждан на нарушение ихконституционных прав в процессе конкретного нормоконтроля (проверкаконституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретномделе), либо в рамках абстрактного нормоконтроля (разреше-ние дел о соответствииКонституции нормативных актов и договоров) по запросам названных в части 2статьи 125 Основного закона субъектов.
Тот факт, что муниципальныеобразования и органы местного самоуправления не являются самостоятельнымиучастниками конституционного процесса на федеральном уровне, не способствуетповышению эффективности судебной защиты прав местного самоуправления. В этойсвязи нельзя не поддержать содержащуюся в «Основных положенияхгосударственной политики в области развития местного самоуправления в РФ»идею о том, что одной из проблем, выявившихся в процессе становления местногосамоуправления в России, является «отсутствие права органов местногосамоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства правместного самоуправления:» (разд. 2 п.8). Полагаем, однако, что и в этомслучае правильнее было бы вести речь о соответствующих правах муниципальныхобразований, реализуемых их органами.
Кроме того, представляется,что право органов местного самоуправления на обращение в Конституционный Суд РФдолжно реализовываться с учетом юридической природы и подведомственностипоследнего, а также принципа субсидиарности в разграничении компетенции междуфедеральным и региональными конституционными (уставными) судами:Конституционный Суд РФ принимает вопрос к рассмотрению только в том случае,если он не может быть принят к производству конституционным (уставным) судомсубъекта РФ.
Органы местногосамоуправления (однако не муниципальные образования) являются субъектамиконституционного процесса на региональном уровне. Так, им обычнопредоставляется право на обращение с запросом о толковании конституции (устава)субъекта Федерации41; они могут выступать в качестве стороны вспорах о компетенции42; обращаться с запросом о проверкесоответствия конституции (уставу) нормативных актов субъекта Федерации иорганов местного самоуправления43. Нормативные акты органов местногосамоуправления также в свою очередь являются объектом регионального конституционного(уставного) контроля44.
Рассматривая споры окомпетенции в качестве самостоятельного направления конституционного контроля,региональные законы имеют в виду по сути в первую очередь споры, возникающиемежду субъектом Федерации и муниципальным образованием (муниципальнымиобразованиями) по вопросам о границах самостоятельности местногосамоуправления, о пределах вмешательства государства в предметы веденияместного самоуправления. При этом в качестве «спорящих сторон»называются органы государственной власти субъекта Федерации и органы местногосамоуправления (по аналогии со спорами о компетенции между органамигосударственной власти Российской Федерации и органами государственной властисубъектов РФ, подведомственными в соответствии с частью 3 статьи 125Конституции РФ Конституционному Суду РФ). Вместе с тем, представляется, что вподобных случаях правильнее вести речь о спорах не между органами, а междусубъектами Федерации и муниципальными образованиями (и, соответственно, междусубъектами Федерации и Федерацией), поскольку основной вопрос которыйфактически подлежит выяснению — имело ли место вторжение в предметы веденияРоссийской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципальногообразования; были ли нарушены установленные конституцией (уставом) пределы ихпредметов ведения. Компетенция же конкретных органов, представляющихсоответственно государственный или муниципальный уровень, — внешнее выражение,способ осуществления предметов ведения государственного или муниципальногообразования. Рассмотрение такого спора как спора о компетенции«органов» в некоторой степени затушевывает истинный характер спора — между муниципальным образованием и субъектом Федерации или между субъектомФедерации и Российской Федерацией соответственно.
Заключение
Несмотря на то, что понятиемуниципального образования прочно утвердилось в российском законодательстве,его правовой статус как субъекта права на осуществление местного самоуправленияеще нельзя считать до конца оформленным. В данной статье была предпринятапопытка обозначить основные проблемы, которые предстоит решить российскомузаконодателю на этом пути. То, что именно муниципальное образование должнозанять центральное место среди субъектов права на местное самоуправление,подтверждается и положениями Европейской хартии местного самоуправления,ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ45.
При определении местногосамоуправления в статье 3 Хартии в первоисточниках на английском, французском инемецком языках говорится «о праве и действительной способностикоммунальных территориальных образований (корпораций)46 регулироватьи осуществлять в рамках закона под собственную ответственность и во благонаселения значительную часть публичных дел». Таким образом, становитсяочевидным, что российская версия перевода Хартии в этой части не соответствуеторигиналу (в ней говорится о праве и действительной способности «органовместного самоуправления») и, следовательно, нуждается в корректировке, каки сам российский подход к системе субъектов права на местное самоуправление.
Список литературы
1. Ни в теории, ни в практике конституционного судопроизводства невыработано единого подхода к пониманию категории «основные права и свободычеловека и гражданина». Наряду с узкой трактовкой основных прав как тольконеотчуждаемых прав и свобод человека (например, право на жизнь, право насудебную защиту), даваемой в некоторых решениях Конституционного Суда РФ (далее- КС РФ) (см., например: абзац 2 пункта 2 мотивировочной части определенияКонституционного Суда РФ от 4 июня 1998 г. по жалобе гражданина Генина А.И. нанарушение его конституционного права, предусмотренного пунктом 1 частью 2статьи 122 ГПК РСФСР (СЗ РФ. 998. № 30. Ст. 3799); абзац 2 пункта 4мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1999г. № 3-п по делу о проверке конституционности положений статьи 41 и статьи 42части 3 УПК РСФСР, пунктов 1 и 2 постановления Верховного Совета РФ от 16 июля1993 г. в связи с запросом Московского городского суда и жалобами граждан (СЗРФ. 1999. № 6. Ст.86), в других решениях можно встретить широкое понимание«основных прав и свобод» как всех, перечисленных во второй главеКонституции РФ. Например, в постановлении Конституционного Суда РФ от 25 апреля2000 г. № 7-П по делу о проверке конституционности положений пункта 11 статьи51 Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О выборах депутатовГосударственной Думы Федерального Собрания РФ» (СЗ РФ. 2000. № 19. Ст.2102) право быть избранным в органы государственной власти и органы местногосамоуправления рассматривается как «одно из основных прав граждан и важныйэлемент их правового статуса в демократическом обществе» (п.3. абз.2мотивировочной части).
2. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ с послед. изм. идополн. // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст.3506; 1996. №17. Ст.1917; № 49. Ст.5500; 1997.№ 12. Ст.1378; 2000. № 32. Ст.3330.
3. Постановление Конституционного Суда РФ по «курскому делу»(Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. по делу о проверкеконституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской областив редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесенииизменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» (СЗ РФ.2000. № 50. Ст. 4943), абз.3 и 4 п.3 мотивировочной части.
4. См., напр.: Горожанин В.А. Понятие и особенности правового статусасубъектов местного самоуправления в Российской Федерации: Учебно-методическоепособие. Новосибирск, 1997. С. 14.
5. Так, например, одним из поводов к рассмотрению«удмуртского» дела Конституционным Судом РФ явилась «жалоба группыграждан, проживающих в городе Ижевске, на нарушение их конституционного правана осуществление местного самоуправления» (постановление КонституционногоСуда РФ от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности ЗаконаУдмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органовгосударственной власти в Удмуртской Республике»// Росcийская газета. 1997.6 февр.), абз. 5 вводной части; в жалобе гражданина М.Ю. Карелина речь шла озащите его конституционных прав избирать и быть избранным в органы местногосамоуправления, выразить свое мнение об изменении границы местногосамоуправления, а также на самостоятельное, совместно с другими жителями городаНабережные Челны, решение вопросов местного значения (определение КС РФ от 9апреля 1998 г. об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина КарелинаМихаила Юрьевича на нарушение его конституционных прав положениями КонституцииРеспублики Татарстан и Закона Республики Татарстан «О местных органахгосударственной власти и управления» // Вестник Конституционного СудаРоссийской Федерации. 1998. №4), п.1 абз.2, п.3 абз.5 мотивировочной части); вопределении по жалобе гражданина Р.А. Кагирова Суд еще раз подтвердил, чтосубъект Российской Федерации не вправе: лишать граждан права насамостоятельное решение вопросов местного значения (определение от 4 марта 1999г. №19-О по жалобе гражданина Кагирова Рафиса Агзамовича на нарушение егоконституционных прав положениями частей второй и пятой статьи 25 ЗаконаРеспублики Башкортостан «О местном государственном управлении в РеспубликеБашкортостан» // СЗ РФ. 1999. №15. Ст. 1928), п.3 абз.6 мотивировочнойчасти); о защите права граждан, проживающих на территории муниципальногообразования, на осуществление местного самоуправления в контексте защиты прав исвобод человека и гражданина идет речь в постановлении по «курскомуделу» (п.3 абз.3, 4, п.4 абз.4 мотивировочной части).
6. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред.В.А. Четвернин. М.: Центр конституционных исследований Московского общественногонаучного фонда, 1997. С. 99-100.
7. См., напр.: проект федерального закона «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» (внесенПрезидентом РФ) // Шугрина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995. С.169-188;проект федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» (внесен депутатами Муравьевым И.В.,Саетгалиевым З.И., Олейник Л.В. и др. // Российская газета. 1995. 14 января.
8. Так, например, в Законе Московской области «О местномсамоуправлении в Московской области» от 13 июня 1996 г. (в ред. Законов от13 мая 1999 г. № 24/99-ОЗ, от 21 июня 1999 г. № 34/99-оз // Вестник Московскойобластной Думы, № 8, август 1996; Народная газета Московского региона, № 90, 25мая 1999 г.; № 121, 13 июля 1999 г.) используется понятие «местноесообщество» для обозначения населения, проживающего на территориимуниципального образования, объединенного общими интересами в решении вопросовместного значения (п.2 ст.3).
9. Цит. по: Горожанин В.А. Указ. соч. С. 18.
10. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в РоссийскойФедерации: Автореф. дисс:.доктора юрид. наук. Саратов, 1997. С.25.
11. Горожанин В.А. Указ. соч., с.19.
12. Для сравнения см.: абзац 2 статьи 28 Основного закона ФРГ, в которомиспользуется подобное российским «вопросам местного значения» понятие«вопросов местного сообщества» (Angelegenheiten der oertlichenGemeinschaft).
13. СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.
14. Так, например, в первой редакции Устава Иркутской области от 19января 1995 г. использовалось понятие «местного сообщества» какособого коллективного субъекта права на местное самоуправление, имеющегочленов, территорию и органы местного самоуправления (ст.44). После реформыУстава (Закон Иркутской области «О внесении изменений и дополнений в УставИркутской области» от 7 декабря 1998 г. № 55-оз) на смену понятию местногосообщества пришло понятие «муниципального образования».
15. См., например: Постановление Конституционного Суда РФ по«курскому делу», абз.4 п.4 мотивировочной части.
16. Это, однако, вовсе не означает, что органы местного самоуправленияпри осуществлении экономической, финансовой и хозяйственной деятельности всегдавыступают от имени муниципального образования. Имея собственнуюправосубъектность (являются юридическими лицами в соответствии с уставоммуниципального образования) они действуют также от собственного имени и всобственном интересе. Отсюда вытекает серьезное противоречие, которое до сихпор не преодолено на практике: где же критерий разграничения действий органаместного самоуправления в общественном и собственном интересе?
17. См., например: Иркутский Закон о местном самоуправлении, ст.ст. 19,20; Положение о порядке ведения Реестра муниципальных образований Иркутскойобласти, утвержденное постановлением Губернатора Иркутской области от 16 июня1998 г. № 402-п.