Реферат: Реформа федеративных отношений в современной России

Фронда регионов Родион Михайлов rodion@wombat.ru03 июня 17:04 MCK Итогами федеративной реформы В.Путина 2000 года сталарезультативная политика рецентрализации страны.Негативные последствия противоречивого процесса становления федеративныхотношений 90-х годов во многом преодолены. На повестке дня стоит вопрос овекторе второго этапа федеративной реформы. Однако вопрос о «ползучейфронде региональных элит» как реакции на перегибы политики централизацииокончательно не снят с повестки дня. Возможно несколько сценариев в стратегиивосстановления региональными элитами утраченных позиций. Ключевой предпосылкойих реализации является роль и значение регионального административного ресурсав рамках федерального электорального цикла.

Итогидвухлетия федеративной реформы В.Путина

Целиначатой в 2000-м году федеративной реформы В.Путина применительно кфедеративным отношениям были ясны и понятны: за период нестабильных 90-х годовотношения «центр — регионы» в стране развивались таким образом, чтоРоссию как федеративное государство можно было смело поставить под сомнение.Скорее речь могла идти в лучшем случае о децентрализованной федерации, а помнению ряда экспертов, и о конфедеративном государстве. Отсутствие единогоправового поля, экономические барьеры внутри страны, наличие на территориистраны «пятен», на которые не распространялось действие федеральнойКонституции, — таким предстало ельцинское наследство для нового президента.Задача рецентрализации государства, восстановленияего единства являлась в данных условиях объективным требованием для В.Путина.

Какследствие, федеративная реформа стала самым первым шагом в логике путинского реформизма. Энергичные действия В.Путина поперестройке политической системы носили во многом экстренный характер,поскольку российская государственность если и не находилась под угрозойраспада, как это было в начале 90-х, то была подвержена коррозии настолько, чтовопрос об обретении управляемости страной стоял первым в проблемной повесткеРоссии. Решительными действиями новый президент остановил развал властныхструктур, сумел реинтегрировать в правовом и экономическом отношении страну.

Федеративнаяреформа была призвана выполнить следующий комплекс задач:
— ликвидация имевшихся предпосылок к правовому развалу страны;
— преодоление правового сепаратизма, реинтеграцияправового поля, распространение действия федерального законодательства на всютерриторию Федерации (как это и должно быть в едином федеративном государстве);
— "деприватизация" федеральной власти наместах, оказавшейся в «собственности» региональных элит;
— преодоление асимметричности федеративных отношений, выравниваниеконституционных прав субъектов Федерации вне зависимости от принципа, которыйположен в основание их образования (национальный или территориальный);
— ликвидация разорванности экономическогопространства страны, воссоздание единого экономического рынка России — безмежрегиональных барьеров.

Ключевымимеханизмами решения данного комплекса задач стали:
— выведение институтов федеральной власти, размещенных на региональном уровне,из-под влияния региональных элит (с этой целью был создан институт федеральныхокругов и полпредов);
— создание института федерального вмешательства (выразившегося в пакетезаконов, предусматривающих соответствующие механизмы);
— вытеснение региональных элит с федерального политического уровня, уменьшениеих возможности влиять на процесс принятия государственных решений нафедеральном уровне (реформа Совета Федерации).

Оцениваяитоги двухлетия федеративной реформы В.Путина, можно рассматривать первый ееэтап как успешный.

Снятас национальной повестки актуальность приведения регионального законодательствав соответствие с федеральным. Никто из экспертов и не ожидал, что она будетреализована на все 100 процентов в короткие сроки. Сохраняются проблемы вотношении лидеров «парада суверенитетов» 90-х годов Татарстана иБашкортостана. Тем ни менее и там идут позитивные сдвиги: республиканскиезаконодательные органы изымают наиболее одиозные положения республиканскихконституций. В целом эту некогда общенациональную острую проблему российскогофедерализма можно считать локализованной.

Вопросо едином экономическом пространстве, который остро стоял начиная с середины90-х годов, в настоящее время даже не воспринимается в виде вопроса — настолькостранной теперь кажется его постановка. Проблема в данной сфере решенаокончательно.

Региональныеэлиты более не обладают выходящим за рамки Конституции влиянием на процесспринятия решений на общенациональном уровне.

Федеративныеотношения из системы перманентного торга, который оборачивался видимымипреимуществами региональных элит, превратились в систему управлениярегиональными элитами с минимальными возможностями ответного воздействиясубъектов Федерации на Центр. «Маятник российского федерализма»качнулся в направлении рецентрализации. Перегибыцентрализации стали логичной реакцией на децентрализацию и конфедерализациюРоссии, которые страна переживала на протяжении всей последней декады ушедшеговека.

Выполнилсвою главную функцию институт полномочных представителей Президента в субъектахФедерации: непосредственный контроль за процессом приведение региональногозаконодательства в соответствие с федеральным; возвращение территориальныхинститутов федеральной власти в лоно федеральной власти (в первую очередь,через ликвидацию института согласования руководителей территориальныхподразделений федеральных органов власти с региональными руководителями).

Ещераз подчеркнем, что полная реализация задач федеративной реформы в короткиесроки изначально рассматривалась как практически невозможная. Тем ни менее поитогам двухлетия федеративной реформы ее задачи, а именно задачи первого этапа,в целом решены.

Промежуточностьитогов федеративной реформы: перегибы централизации

Вместес тем федеративная реформа явила промежуточные этапы, заключающиеся в некоторых«перегибах» политики централизации. То, что оправдывало себя в периодэкстренного спасения российской государственности, не во всем оправдывает себяв период наступившей стабилизации: продолжение политики централизацииоборачивается усилением давления на региональные элиты и провоцирует последниена ответную реакцию.

Основнаяопасность заключается во временн о мсовпадении: дальнейшее усиление политики централизации приходится на началонового федерального электорального цикла. Как следствие, растет соблазнрегиональных лидеров если и не «отыграться» за политику давления входе избирательных процессов, то использовать последние в качестве аргументадля частичного восстановления утраченных позиций. Главным ресурсомгубернаторского корпуса остается российская электоральная формула: выборыделаются в регионах.

Каквыглядит схема реализации угрозы реванша региональных элит в рамкахфедерального электорального цикла? Очевидно, что региональные элиты, точнеенаиболее «непримиримые» из них, не будут играть в открытую противфедерального центра, поэтому наиболее реально осуществление следующихсценариев:

1. Организация«электорального срыва» партии власти на парламентских выборах.
2. Снижение уровня «психологической легитимности» В.Путина входе президентской избирательной кампании, реализация сценария «победы вовтором туре».

Организация«электорального срыва» партии власти оборачивается если и неоппозиционным составом Государственной думы 2003 года, то существенно меньшейее провластной ориентацией.

Учитываязафиксированное до недавнего времени падение рейтинга «ЕдинойРоссии», которое прекратилось лишь недавно по причине резкой активизациипартией своих действий как на федеральном уровне, так и в регионах; возникшуюпосле перераспределения комитетов в Государственной думе свободу КПРФ отполитической ответственности, а стало быть, и полную свободу в оппонированиивласти, роль регионального административного ресурса в парламентских выборахсущественно возрастает.

Реализациясценария «электорального срыва партии власти» провоцирует федеральныйцентр на поиск новых союзников, новой опоры, поскольку Государственная дума ужене может полноценно выступать в роли таковой. Выбор перед президентомнебогатый: крупные ФПГ или региональные элиты. В данном случае региональныеэлиты получают возможность возрождения системы «федеративного торга»,с помощью которой можно компенсировать потери, понесенные от федеративнойреформы.

Второйсценарий заключается в том, чтобы лишить В.Путина «психологическойлегитимности» по итогам президентских выборов. Именно«психологическая легитимность», реальным выражением которой сталаубедительная победа в первом туре в 2000 году, и стала тем ресурсом, благодарякоторому В.Путин мог начать любую реформу, в том числе и федеративную. В случаереализации сценария «победа во втором туре» подобного ресурса уВ.Путина уже не будет.

Темсамым региональные элиты:
— получают возможность обезопасить себя от новых решительных действий состороны федерального центра, то есть от второго этапа федеративной реформы посценарию дальнейшей централизации;
— повышают собственную котировку как субъекта, на который президент будетвынужден опираться при реализации собственного политического курса.

Ипри первом, и при втором сценарии региональные элиты формируют предпосылки дляреанимации «федеративного торга». Это означает:
— ослабление политического режима В.Путина;
— опасность девальвации в массовом сознании достижений первого срокапрезидента.

Региональныеэлиты уже постепенно оправляются от наступательной федеративной реформы 2000года. Этот процесс, малозаметный для информационного поля, идет пусть имедленно, но по нарастающей. Он выражается:
— в тихом губернаторском сопротивлении, прикрытом демонстративной«пассивностью» (например, главы регионов тихо «переварили»полпредов, переиграв их, за редким исключением, на региональном политическомполе);
— в росте публичных негативных реакций на конкретные действия федеральногоцентра со стороны отдельных представителей региональных элит;
— перенаправливании протестных настроений,проявляемых в регионах, в сторону федеральной власти (наряду с общимувеличением протестных акций);
— открытой публичной критике дальнейшей политики централизации государства (прирасширении круга субъектов подобной критики) — см. например " Прусакразбушевался " (" Независимая газета", 24.05 ).

Ростпубличной критики политики централизации со стороны региональных лидеровсвидетельствует о сохранении предпосылок формирования единой губернаторскойфронды. Пока отсутствует «техническая площадка» формирования подобнойфронды: губернаторы вытеснены из Совета Федерации, а Государственный совет посвоему формату в принципе подобной площадкой стать не может.

Однакороль подобной площадки могут на первых порах сыграть окружные советы — советы глав исполнительной власти при полпредах в федеральных округах. Ихформат не является препятствием для формирования общей негативной позиции (авпоследствии и реакции) как по общим, так и конкретным направлениям политикифедерального центра.

Еслив отношении организационного формирования губернаторской фронды речь может ещевестись гипотетически, на сценарном уровне, то переадресация протестныхнастроений с регионального уровня на федеральный — уже начавшийся процесс.У губернаторов есть неизбежные козыри на руках: политика бюджетнойцентрализации, перераспределение наиболее привлекательных налогов и бюджетныхпоступлений в пользу федеральной власти.

Ключевымже козырем становится ЖКХ. Политические дивиденды от увеличения доходов широкихслоев населения немедленно девальвируются протестными настроениями в отношениироста тарифов коммунального хозяйства (особенно показательны в этом отношениипенсионеры: регулярные повышения пенсий на фоне роста тарифов никак несказываются на улучшении доверия к власти). Оценка текущего региональногопроцесса показывает: все чаще региональные лидеры канализируют недовольствонаселения по поводу ЖКХ в направлении федерального центра.

Квопросу об инструментах Кремля

СМИи экспертное сообщество привычно исходят из того, что пресловутая«вертикаль власти», выстроенная В.Путиным в рамках первого этапафедеративной реформы, эффективно сработает в рамках федерального электоральногоцикла. Между тем если и не данный тезис целиком, то сложившуюся полнуюуверенность в нем можно поставить под сомнение. Это сомнение обусловленовектором эволюции «вертикали».

«Вертикальвласти», под эгидой которой прошла половина текущего срока президентстваВ.Путина, обернулась обюрокрачиванием. Вусловиях российской специфики это во многом неизбежный процесс. Бюрократическийаппарат формирует собственные интересы и стратегии их реализации. По рядуаспектов они отличны от целей и задач, стоящих перед федеративной реформой,перед главой государства, перед задачами федерального центра в рамкахэлекторального цикла. По итогам двух лет путинская«вертикаль власти» стала частью бюрократической среды, оказаласьподвержена все тем же ее порокам: коррупция, наместничество, приоритетсобственных интересов перед государственными, и проч.

Яркийпример парадокса федеративной реформы (в частности, чем оборачиваются институтыи механизмы реформы) дает ситуация вокруг института полпредов,проанализированная в докладе «Два года реформы федеративных отношений вРоссии: итоги и перспективы» (авторы эксперт Р.Михайлов и директорЦПКР В.Федоров), представленном в "Горбачев-Фонде"23 мая.

ВДокладе, в частности, указывается, что, выполнив функцию одного из проводниковфедеративной реформы и добившись определенной стабилизации в отношениях«центр — регионы», институт полпредов не демонстрирует эффективнойспособности обеспечить дальнейшее развитие страны, последующий этапфедеративной реформы. Более того, в России нет на текущий момент единой моделиполпредства.

Экспертыобращают внимание на то, что полномочия представителей президента остаютсявесьма туманными и очень многое в их работе зависит от их персональных качеств.Личностный фактор полпреда становится одним из ключевых в функционированиивсей системы федеральных округов. Свидетельством тому является то, что вкаждом федеральном округе сложилась своя уникальная ситуация, а каждый изполпредов выбрал себе «индивидуальную специализацию» деятельности.Каждый полпред обладает различным политическим весом, влиянием и ресурсами,по-разному воспринимается региональными элитами.

Следствиемэтого явилась удивительная трансформация: борьба с асимметрией российскогофедерализма обернулась новой асимметрией.

Политическаяасимметричность института полпредов реализуется в следующих направлениях:
— в различиях их политического веса в центре и регионах. Если во многихрегионах полпреды рассматриваются как фигуры, обладающие серьезным ресурснымпотенциалом, как политические игроки, то на федеральном уровне оценка ихполитического влияния существенно ниже;
— в различиях политического веса и влияния полпредов по различным федеральнымокругам: влияние одного полпреда в «своем» федеральном округенесопоставимо с аналогичным влиянием другого полпреда в «своем»округе;
— а также в различиях веса одного и того же полпреда по конкретным регионам егоокруга: проще говоря, позиции С.Кириенко в Нижегородской области несопоставимыс его же позициями в Республике Татарстан.

Усилениеперсонального фактора обернулось тем, что полпреды эволюционировали отстатуса крупных государственных чиновников-представителей президента кполитическим фигурам, самостоятельным игрокам как федерального, так ирегионального политического процесса. При этом главы регионов, за редкимисключением, переиграли полпредов на внутрирегиональномполитическом поле. С одной стороны, институт полпредов полностью вписался вполитическую систему России, а с другой — как бы растворился в ней.

Следуетучитывать тот факт, что институт полпредов не только выступает в ролипередаточного звена между центром и регионами. В лице полпредов президентаформируется своего рода промежуточная элита, находящаяся междуфедеральной и региональной элитами. Формируется самостоятельный элитный слой сосвоими интересами, который стремится играть все более активную роль вполитической жизни. Таким образом, указывается в докладе, «вертикальвласти» начинает выступать как самостоятельный политический субъект, а неинструмент реформ.

Насколькоэффективно, исходя из представленного в докладе анализа эволюции институтаполпредов, данный механизм первого этапа федеративной реформы может успешноконкурировать с административным ресурсом региональных элит — вопрос сложный,на который тяжело ответить однозначно. Следовательно, интерес к главамсубъектов Федерации накануне парламентских и президентских выборов 2003 и 2004годов у Кремля объективно будет усиливаться. И данный интерес будетпринципиальным образом влиять на постановку целей и задач второго этапафедеративной реформы.

Вывод

Началофедерального электорального цикла рискует стать поводом, провоцирующимрегиональные элиты к пересмотру сложившегося баланса федеративных отношений.Региональный административный ресурс, имеющий в ходе выборов особое значение,является как предметом, так и инструментом торга между центром и регионами.Данный торг пойдет по основным конфликтным линиям и проблемным узлам вотношениях между центром и регионами: по конституционно-правовому блоку,бюджетно-экономической проблематике, партийно-политическим вопросам, а также вотношении местного самоуправления. Данные проблемные узлы мы намерены особорассмотреть в соответствующих материалах на сайте СМИ.ru.

Независимая газета: Прусак разбушевался (Андрей Рискин)
Независимая газета: Сергей Миронов: «В органах власти работает слишкоммало питерских»
СМИ.ru: Будет ли создан «единый фронт»против Путина? (Наталья Серова)
ВВП.Ru: Психологическая легитимность — это сильнаявласть и массовое доверие к ней населения страны (Екатерина Михайлова)

еще рефераты
Еще работы по конституционному (государственному) праву россии