Реферат: Земская реформа

МИНИСТЕРСТВООБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ

МЕЖДУНАРОДНЫЙНЕЗАВИСИМЫЙ ЭКОЛОГО-ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ


КУРСОВАЯ РАБОТА

ПО ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИИ

«ЗЕМСКАЯ РЕФОРМА»

Выполнила:ст.гр.Ю11

СысуеваО.С.

 

Проверила:

СадовниковаЕ.И.

2008 год


СодержаниеВведение1. Эпоха “Великих реформ»2. Земская реформа второй половины XIX века2.1 Положение о земских губернских и уездных учреждениях2.2 Организация земского дела2.3 Отношение правительства к Земской реформеЗаключениеБиблиография
Введение

Становлениеи развитие местного самоуправления в России является предметом специальногоисследования.

Местноесамоуправление как самостоятельное явление общественной жизни и институтгражданского общества зародилось в глубокой древности. Оно существовало какобщинное самоуправление еще до государственно-организационного общества, прошлоэтапы античного мира, Средних веков и Нового времени. Начиная с конца XVIII в.,и особенно в XIX в., местное самоуправление становится постоянным объектомтеоретического научного осмысления, активно используется при проведенииполитических, административных и правовых реформ.

Оптимизациядеятельности органов местного самоуправления является важным направлениемразвития современной российской государственности.

ВРоссии в течение столетий эффективно действовали разнообразные системы местногосамоуправления, в том числе в такой форме, как земство, которое отразилоспецифику российской действительности. Оно появилось в период гигантскогообщественно-политического перелома, в условиях, когда страна делала решающийповорот от феодализма к капитализму. Шаг в сторону буржуазной монархиянеизбежно должен был повлечь за собой реорганизацию старой системы местногосамоуправления, ее децентрализацию.

Земствастали «цитаделью оппозиции, колыбелью конституции, плацдармом парламентаризма»,а земское либеральное движение сыграло не последнюю роль в русскомосвободительном движении. И это при том, что земства юридически не былинаделены политическими функциями.

Впоследние годы в России стал возрождаться интерес к земской системесамоуправления. В ряде изданий были опубликованы обращения с призывом созватьСъезд народов России, восстановить земское движение, организовать земства иземлячества, объединив их в Земский собор. Некоторые публицисты и общественныедеятели, например А. Солженицын, считают, что это даст возможностьобъединиться, использовать свои способности, волю и образование для борьбы счужими и чуждыми идеями, найти свой, русский, путь в истории. Вместе с темземство, было не настолько совершенным явлением, чтобы просто вернуться к нему.[1]


1.        Эпоха“Великих реформ»

ИмператорАлександр вступил на престол (1855, 19 февраля) в одну из самых трудных минут,какие только приходилось переживать России. Политическое и военное положениеРоссии в эту пору было близко к катастрофическому. Новому государю досталосьтяжелое наследство – неоконченная война с союзниками (Турция, Англия, Франция),которая велась в основном крайне для нас неудачно. Армия едва держалась в Крыму,обороняя Севастополь, практически отрезанный от остальных областей.Черноморский флот был уничтожен, вооружение армии оказалось много хуже, чем упротивника. Денежные средства были совершенно истощены, отсутствие кредита заграницей вызвало усиленный выпуск бумажных денег и падение курса. ИстощеннойРоссии с ее 85-миллионным населением и с едва 1 млрд. годового доходаприходилось бороться с союзниками, которые располагали 108 млн. населения итремя миллиардами дохода. Предательское поведение австрийского императоравынуждало Россию торопиться с заключением мира на невыгодных условиях, что ибыло сделано.

Разделавшисьс войной, можно было приступить к преобразованиям. Что они были крайненеобходимы и неотложны, это было давно уже осознано в русском обществе;необходимость их признавало и правительство. Крымская война воочию показалаполную непригодность старой системы управления; предстояло переделать весьстрой государственной и общественной жизни. Когда говорят о реформаторскойдеятельности Александра II, то, как правило, прежде всего, имеют ввиду шестьзаконодательных актов, приведенных в жизнь императором: отмена крепостногоправа, отмена телесных наказаний, учреждение земского самоуправления,городского самоуправления, гласного и мирового суда и переустройство армии. Этиреформы совершенно заново построили жизнь русского народа, создали новыеотношения между общественными классами, внесли новые представления овзаимоотношениях между обществом и государством. Отношения эти строились наначалах свободы и демократизма и выделили царствование имп. Александра II, какновую эпоху в русской жизни.

Особенностипериода реформ 1856-1881 гг.:

·          Отсутствиепоследовательного плана реформ.

·          Сопротивлениереакционного крыла в правительстве.

·          Непоследовательностькак следствие вышеуказанного сопротивления.

·          Нежеланиевласти доводить до конца означенные реформы, распространяя их на сферуполитической жизни.

Последствияэтих реформ были значительны и катастрофичны одновременно: введя элементылиберализма в экономику и политическую жизнь России, они подорвали основыгосударственной и экономической системы, а также заложили предпосылки глобальногокраха самодержавия, с одной стороны, и советской власти, с другой.

Любыереформы обусловлены острой потребностью в переменах. В период правленияАлександра II была очевидна необходимость перемен:

·          в экономике: крепостническоехозяйствование, тормозившее развитие капитализма, препятствовало ее позитивнойдинамике;

·          в политике: управлять огромнойстраной из единого центра в новых экономических и политических условиях былоуже нерационально, поскольку центральная власть не была в состоянии детальноразобраться в нуждах и потребностях каждой отдельно взятой губернии –следовательно назрела необходимость в земской реформе, которая бы обеспечилаучастие выборных от всех слоев общества;

·          в армии: огромная армия,построенная на муштре и долгосрочной (25 лет) службе части населения, нереформировалась в течение 30 лет. На вооружении стояло устаревшее оружие,применялись устаревшие стратегические и тактические схемы ведения боя. Военнаябюрократия бесцельно тратила огромные бюджетные деньги, отпускавшиеся наоборону;

·          в судебной системе: перемены вэкономике и социально-политической сфере требовали большей самостоятельности, азначит и правовой защищенности подданных – следовательно назрел вопрос ореформе судебной системы, подразумевавшей независимость судей, введения бессословногосуда присяжных и пр.;

·          национальных отношений:Россия не могла развиваться как конгломерат национально-религиозных групп,объединенных военной силой и наличием в некоторых случаях внешней опасности. Кк. 60-х гг. империя обретает вполне цельные очертания – завоеван Кавказ,присоединено Закавказье, начинается завоевание Средней Азии, в 1867 г.Александр II продает США Аляску и определяет окончательные границы России наДальнем Востоке. Встала задача создания российской нации – слияния народов в единуюобщность.

Двекатегории инородцев/иноверцев в России и различные тенденции в либерализации ихстатуса в империи. По отношению к первой проводилась политика мягкогосближения, исключавшая какое-либо давление в направлении национальной ирелигиозной ассимиляции. Политика по отношению ко второй категории ясно была неопределена и заключалась в основном в жестком ассимиляционном подходе.

Причиныреформ:

1.отмена крепостного права неминуемо влекла за собой реформы в областицентрального и местного управления, суда, военного дела, просвещения. Реформа1861 г. изменила экономический базис страны, соответственно менялась инадстройка, т.е. обслуживающие данный базис политические, правовые, военные,культурные учреждения. Та же потребность национального развития, котораясделала необходимой реформу 1861 г., главным образом принудила царизм и креформам 1862-1874 гг.

2.Вторая причина, обусловившая реформы 1862-1874 гг.,- это подъем в странемассового и революционного движения. Царизм оказывался перед альтернативой:либо реформа, либо революция. Все реформы того времени явились побочнымипродуктами революционной борьбы.

3.Наконец, подтолкнула царизм к реформам 1862-1874 гг. сила общественного мнения,давление со стороны буржуазии и части помещиков, вставших на капиталистическиерельсы и потому заинтересованных в буржуазных реформах. Помещики-крепостники исам царь предпочли бы обойтись без реформ. Александр II еще в 1859 г. назвалместное самоуправление, свободу печати и суд присяжных «западными дурачествами»,не предполагая, что через два-три года обстоятельства заставят его вводить этидурачества в собственной империи. Главными из реформ 1862-1874 гг. были четыре:земская, городская, судебная и военная. Они заслуженно стоят в одном ряду скрестьянской реформой 1861 г. и вслед за ней как великие реформы.

Земскаяреформа изменила местное управление. Прежде оно было сословным и безвыборным.Помещик неограниченно царил над крестьянами, управлял ими и судил их по своемупроизволу. После отмены крепостного права такое управление становилосьневозможным. Поэтому параллельно с крестьянской реформой готовилась в 1859-1861гг. и земская реформа. В годы демократического подъема (1859-1861) руководилподготовкой земской реформы либерал Н.А. Милютин, но в апреле 1861 г., когда «верхи»сочли, что отмена крепостного права разряжает опасную для царизма напряженностьв стране, Александр II заменил Милютина консерватором П.А. Валуевым.Милютинский проект был Валуевым скорректирован в пользу дворян, чтобы сделатьих, как они о себе говорили, «передовой ратью земства». Окончательный вариантреформы, изложенный в «Положении о губернских и уездных земских учреждениях»,Александр II подписал 1 января 1864 г. /201/


2.        Земскаяреформа второй половины XIXвека

Требованияреформ государственного аппарата, в частности местного управления, судебнойсистемы, полицейских органов, отмены цензуры, были высказаны либеральнымислоями дворянства еще во время подготовки крестьянской реформы. После еепроведения правительство убедилось, что новых реформ не избежать, и начало ихподготовку.

Учреждениемоб управлении государственными имуществами от 30 апреля 1838 г. была проведенареорганизация, в результате которой основными субъектами крестьянскогосамоуправления стали волостной сход, волостное правление и волостная расправа.Это позволило более строго дифференцировать функции отдельных институтовсамоуправления. Одновременно с этим учреждался такой субъект, как сельскоеобщество. Оно создавалось в каждом большом казенном селении и было правомочнорешать широкий круг вопросов местного значения, в том числе: «народоисчисление»,контроль за делами веры, охрану общественного порядка, безопасность лиц иимуществ, паспортный контроль, врачебное благоустройство, народноепродовольствие, противопожарные мероприятия, управление хозяйством сельскихобществ, сбор податей, выполнение повинностей. Сельское общество избиралодолжностных лиц сельского самоуправления — старшин, сотских, десятских,смотрителей магазинов, сборщиков податей, а также сельскую расправу.

Ковторой половине XIX в. Россия имела достаточно прочные традиции развитиясамоуправления. По своей сути это были преимущественно патриархальные исословные формы самоуправления.

Земскуюреформу как современники, так и потомки справедливо считают одним из важнейшихсобытий в истории России 60-70-х гг. XIX в.

Воснову земской реформы были положены два новых принципа — бессословность ивыборность. Распорядительными органами земства, т.е. нового местного управления,стали земские собрания: в уезде — уездное, в губернии — губернское (в волостиземство не создавалось). Выборы в уездные земские собрания проводились наоснове имущественного ценза. Все избиратели были разделены на три курии: 1)уездных землевладельцев, 2) городских избирателей, 3) выборных от сельскихобществ.

Впервую курию входили владельцы не менее 200 десятин земли, недвижимойсобственности на сумму более 15 тыс. руб. или годового доходи свыше 6 тыс. руб.Владельцы менее 200 (но не меньше 10) десятин земли объединялись, и от того ихчисла, которое совокупно владело земельным массивом в 200 (как минимум)десятин, избирался один уполномоченный на съезд первой курии.

Вторуюкурию составляли купцы всех трех гильдий, владельцы недвижимости не менее чемна 500 руб. в малых и на 2 тыс. руб. в больших городах или торгово-промышленныхзаведений с годовым оборотом более 6 тыс. руб.

Третьякурия состояла главным образом из должностных лиц крестьянского управления,хотя здесь могли баллотироваться и местные дворяне, а также сельскоедуховенство. Так, в Саратовской и Самарской губерниях в гласные от крестьянпрошли даже пять предводителей дворянства. По этой курии, в отличие от первыхдвух, выборы были не прямые, а многостепенные: сельский сход выбирал представителейна волостной сход, там избирались выборщики, а затем уездный съезд выборщиковизбирал депутатов (гласных, как они назывались) в уездное земскоесобрание. Это было сделано для того, чтобы «отсеять» из крестьяннеблагонадежные элементы и вообще ограничить крестьянское представительство. Врезультате, по данным на 1865-1867 гг., дворяне составили 42% уездных гласных,крестьяне — 38%, прочие — 20 %.

Выборыбыли бессословные, но от участия в них отстранялись женщины, учащиеся, народныеучителя, «находящиеся в услужении у частных лиц» (в эту категорию наряду сослугами входили также рабочие и служащие частных промышленных предприятий) ит.д., а также армия и полиция, поскольку они считались вне политики.

Выборыв губернские земские собрания происходили на уездных земских собраниях израсчета — один губернский гласный на шесть уездных. Поэтому в губернскихсобраниях преобладание дворян было еще большим: 74,2 % против 10,6 % крестьян и15,2 % прочих. Председатель земского собрания не избирался, им по должности былпредводитель дворянства: в уезде — уездный, в губернии — губернский.

Таквыглядели распорядительные органы земства. Исполнительными его органами стализемские управы — уездные и губернские. Они избирались на земских собраниях (на3 года, как и собрания). Председателя уездной управы утверждал губернатор, агубернской — министр внутренних дел. В земских управах дворяне преобладалиабсолютно: 89,5 % гласных всех губернских управ против 1,5 % крестьян и 9 %прочих.[2]

2.1 Положение оземских губернских и уездных учреждениях

«Положением оземских учреждениях» (1864, 1 янв.) имелось ввиду заменить господствовавшую дотех пор в областных учреждениях систему бюрократического управления, вцарствование императора Николая I получившую особенно широкое применение. Опытпоказал полную непригодность руководства областной жизнью по директивам изцентра (из столицы). Потребности местной жизни чрезвычайно разнообразны и,сравнительно, мелочны, у каждой местности эти потребности, а равно и средствадля их удовлетворения зачастую столь отличны от потребностей и средств другихобластей, что разобраться в них могут только местные люди, близко знакомые сними. Русская империя разбросалась на необъятном пространстве, включила в своипределы десятки губерний и областей с разнообразным климатом, населением, и сбольшого расстояния эти местные особенности стушевывались; из министерскогоокошка, очень от них удаленного, зачастую их совсем даже не было видно, ипотому распоряжения, посылавшиеся оттуда, при всем добром желанииисполнительных органов, сплошь и рядом оказывались непрактичными илиошибочными, несоответствующими ни целям, ни средствам, а кроме того еще изапоздалыми. Условия местной жизни могут хорошо знать только постоянные жителикрая; между тем чиновник, посылаемый в провинцию (губернатор, исправник), влучшем случае только временный гость, несвободный в своих действиях,заинтересованный, прежде всего, в точном исполнении отданных ему предписаний;ему, наконец, прямо не усмотреть за всем. Вот почему новое Положение былопостроено на том, чтобы выделить дела исключительно областного характера,земские, от государственных, и передать их в ведение местных людей: лучше сними знакомые, непосредственно заинтересованные в благополучии своего края,они, предполагалось, легче найдут средства и изыщут способы для удовлетворенияего нужд.

В самом деле,центральные государственные учреждения (сенат, государственный совет,министерства) дают общие директивы, указывают направление, по какому должнаидти жизнь государства во всем его целом; они дают, так сказать, политическийкамертон народной жизни; поэтому меры, принимаемые центральным правительством,всегда будут мерами общими, одинаковыми для всех частей государства.

Положениео земских губернских и уездных учреждениях было недостаточно совершенным. Онотражал борьбу, которая шла тогда между старыми и новыми силами российскогообщества. Правительство всегда держало земства на почтительном расстоянии отполитической власти в строго очерченных рамках «польз и нужд уездов и губерний»[3].

Земскиеучреждения не были включены в систему государственных органов, служба в нихотносилась к общественным обязанностям.

АвторыПоложения 1864 г. исходили из негосударственной природы земств, поэтому в немнет указания, на какие бы то ни было государственно-властные полномочия земскихучреждений. Вместе с тем, поскольку в их задачу входило решение вопросовместного самоуправления, земства наделялись правом издавать обязательные длянаселения постановления, облагать его сборами. Но для эффективногоосуществления таких полномочий нужно было обладать властью. Авторитет же властипо-прежнему принадлежал государственным органам, прежде всего полиции. Несмотряна то, что полиция финансировалась из земских средств, она не подчиняласьземствам, которые могли осуществлять меры принуждения только через полицию,одновременно решавшую вопрос о целесообразности таких мер.[4]

Ситуациюне изменило Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. Хотяземские учреждения стали рассматриваться как часть государственного управленияи служба в земских должностях приравнивалась к государственной, новзаимоотношения с полицией остались прежними. Вероятно, правительство, опасаясьполитической активности представительных учреждений на местах, не стремилосьдавать в их руки реальные властные механизмы.

Какпоказывает история, земства оказались весьма жизнеспособными. В 1865 г. ониначали свою деятельность в 19 губерниях, в 186,6 — еще в девяти. К моментуФевральской революции земства действовали уже в 43 губерниях, в их орбиту былововлечено 110 млн. россиян.

2.2 Организацияземского дела

Всистему Земских учреждений входили:

­    избирательныесъезды (их задачей было раз в три года определять состав корпуса уездныхгласных),

­    губернскиеи уездные земские собрания (распорядительные органы),

­    губернскиеи уездные земские управы (исполнительные органы).

Земскиесобрания созывались обычно один раз в год для определения ведущих направленийхозяйственной деятельности, рассмотрения и утверждения сметы, раскладкиповинностей[5].

Губернскиеи уездные управы в период между сессиями собраний управляли имуществом земстваи «вообще хозяйством губернии или уезда», руководствуясь в своей деятельностирешениями земских собраний. Законодательство предусматривало переченьобязанностей управ, в том числе их ежегодный отчет перед собранием.

Деятельностьуправы осуществлялась небольшим числом выборных земских служащих (3-б человек).Основную работу, связанную с управлением и развитием отраслей земскогохозяйства, осуществляли наемные земские служащие (медики, учителя, агрономы,статистики и т. д.). Для контроля за особо важными направлениями деятельностиуправы могли назначать комиссии, в состав которых входили гласные, а такженаемные служащие.

Доходыземских учреждений состояли из губернского земского сбора, являвшегося, посути, местным государственным налогом. Его дополняли целевые дотациигосударства, например, на содержание местных путей сообщения, организациюнародных училищ. Определенную часть дохода составляли частные пожертвования иприбыль от торгово-промышленной деятельности земств. Для покрытия дефицитаземства могли устанавливать дополнительные сборы с предметов, подлежащихпрямому налогообложению; по своей природе эти сборы представляли собойсамообложение населения.

Вгражданско-правовых отношениях земские учреждения пользовались правамиюридических лиц.

Управлениеземствами осуществлялось по линии министерства внутренних дел. Предусматривалсясудебный надзор за органами местного самоуправления. Ряд важнейшихпостановлений земских собраний требовал одобрения министра внутренних дел илигубернатора. В аналогичном порядке утверждались в должности председатели ичлены земских управ. Конфликты земских учреждений с губернской администрациейрассматривал Правительствующий сенат. Нередко он становился на сторону земскихучреждений.

Управыявлялись полноправными представителями земства губернии или уезда. Они моглиприобретать и отчуждать имущество, заключать договоры, вступать в переговоры сконтрагентами, предъявлять гражданские иски, отвечать на суде. Договоры,заключенные управой, имели обязательную силу для земства, которое неслоответственность по всем обязательствам, независимо от того, истек ли срокполномочий принявшей их на себя управы.

Земскиеучреждения создавались как хозяйственные. Однако многие современники рассматривалиих как основу будущего политического устройства страны, видели в нихвозвращение к традициям русской соборности и рассматривали как первый шаг кроссийской конституции.

Вземской системе не было центрального органа, что вызвало к жизни ходатайства об«увенчании здания» земства представительным учреждением с совещательным голосомпри императоре.

Правительственные,притеснения порождали оппозиционные настроения в земских собраниях, которыепостепенно оформились в одно из ведущих направлений общественной мысли — земский либерализм, давший начало многим российским политическим партиям.

Земствадобились немалых успехов в организации народного просвещения, профессиональногообразования, народной медицины, в обеспечении народного продовольствия, в делестрахования от пожаров, агрономии, ветеринарии, статистике. Они способствовалиразвитию местных кустарных промыслов, кооперации, кредитных товариществ длякрестьян.

Медицинаи образование были важнейшими функциями земских учреждений. Сотни молодыхобразованных людей поступили на земскую службу. В общей сложности к 1912 г.земских служащих и лиц, оплачиваемых земствами, было около 150 тыс. Трудземских служащих оплачивался довольно высоко. Большая часть из них имеласолидное образование, профессиональные навыки, достаточно высокое общественноеположение, которым дорожила и старалась подтверждать своей повседневнойдеятельностью. Достаточно сказать, что А.П.Чехов стяжал себе славу не тольковеликого русского писателя, но и «земского доктора».

Земскиеврачи победили ряд опаснейших эпидемических заболеваний, что сказалось науровне смертности: в 1867 г. в России умирало 37 человек из 1000, в 1887 — 34,в 1897 — 28. Расширилась сеть аптек, были организованы фельдшерские имедицинские курсы повышения квалификации. Медицина проникла в крестьянскуюсреду.

Земстваоткрыли в России 28 тысяч школ, где обучалось около 2 млн. детей. В Московскомуезде первую школу земцы Открыли в 1872 г., а в 1913 их уже было 206.[6]

Хорошиерезультаты давала и земская статистика, возникшая в силу практическойнеобходимости[7].

В60-е гг. XIX столетия местное самоуправление в России распространилось натерриториях губерний и уездов, расположенных в европейской части страны.Городское самоуправление осуществлялось в губернских и уездных городах. Впоследующем границы местного самоуправления расширились за счет низовыхадминистративно-территориальных единиц — волостей.

Высокаяэффективность работы земств позволяла им противостоять государственной машинебюрократии. Жизненность земств обеспечивалась их подлинным самоуправлением.Земства сами формировали свои руководящие органы, сами вырабатывали структурууправления, сами определяли основные направления своей деятельности.Жизнеспособность земств обеспечивалась также их самофинансированием и штатомвысокопрофессиональных и компетентных работников.

Такимобразом, в конце XIX-начале XX столетия в России действовала, развитая системасамоуправления.

Органамигубернского земства были губернское земское собрание и губернская земскаяуправа, срок полномочий которых был три года.

Губернскоеземское собрание состояло из 29 до 62 гласных, которые избирались уезднымиземскими собраниями, председателем был губернский предводитель дворянства, царьмог назначить председателем другое лицо. В состав губернского земского собраниявходили также по должности уездные предводители дворянства, местный управляющийгосударственным имуществом и другие.

Губернскаяземская управа состояла из председателя и двух членов, избранных губернскимземским собранием из числа гласных. Число членов с разрешения Министравнутренних дел могло быть увеличено до шести. Избранными могли быть не толькогласные губернского земского собрания, но и другие лица, имеющие правоучаствовать в земских избирательных собраниях.

Органамиуездного земства были земское собрание и земская управа, срок полномочийкоторых был три года.

Уездноеземское собрание состояло из земских гласных и членов по должности — председатель управления государственным имуществом, городской голова уездногогорода и др. Председательствовал на собрании уездный предводитель дворянства.

Уезднаяземская управа являлась исполнительным органом, избиралась на уездном земскомсобрании. Члены управы утверждались губернатором, а председатель управы — Министром внутренних дел.

Органамигородского самоуправления были городская дума и городская управа, срокполномочий которых был четыре года.

Всостав городской думы входили гласные, а также председатель местной уезднойуправы и депутат от духовного ведомства.

Правомучаствовать в выборах в городские думы пользовались лишь плательщики городскихналогов. Все участвовавшие в выборах разделялись на три избирательных собрания:в состав первого включались наиболее крупные налогоплательщики, вносившие вобщей сложности 1/3 всех городских налогов; во втором собрании участвовалименее крупные налогоплательщики, вносившие вторую треть налогов; в третьемсобрании все остальные мелкие налогоплательщики, вносившие оставшуюся третьобщей суммы налогов. Такая система выборов давала преимущества в городскихдумах крупной буржуазии и крупному дворянству, владевшему городскимидомами-усадьбами. Учитывая, что как в земских, так и в городских учрежденияхведущая роль предназначалась дворянству, органы местного самоуправления несоздавались в тех местностях, где дворянства не было, как, например, в Сибири,или же оно было нерусским по национальности (Польша, Литва, ПравобережнаяУкраина, западные районы Белоруссии, Кавказ). Да и в русских губерниях созданиеземских учреждений растянулось на многие десятилетия и было завершено лишьпосле революции 1905-1907 гг.

Городскаяуправа являлась исполнительным органом городского самоуправления, в ее составвходило от двух до шести членов. Председательствовал в городской управегородской голова, который так же, как и члены управы, избирался городскойдумой.

Надзорза земским и городским самоуправлением осуществляла правительственнаяадминистрация. Члены управы утверждались губернатором. Председатель губернскойземской управы и городские головы губернских и областных городов утверждалисьпо представлению губернатора Министром внутренних дел.

Административныйнадзор за органами самоуправления осуществлялся губернским по земельным игородским делам присутствием. Председательствовал в нем губернатор, в егосостав входили: предводитель губернского дворянства, вице-губернатор,управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернскойземской управы, городской голова губернского города, один гласный отгубернского земского собрания.

Вволостях и отдельных сельских поселениях создавались органы крестьянскогосамоуправления. Волость возникла в XI в. как административно-территориальнаяединица в результате развития сельских общин.

Органамиволостного управления были: волостной сход, волостное правление, волостнойстаршина, волостной писарь, а также сотские, десятские и другие должностныелица.

Волостнойсход состоял из крестьян, которые избирались от каждого сельского общества, поодному от десяти дворов. На волостном сходе избирались должностные лицаволости, волостной суд, уполномоченные по выборам в Государственную думу,решались хозяйственные и общие вопросы.

Волостноеправление состояло из волостного старшины, сельских старост, являлосьсовещательным органом при волостном старшине.

Волостнойстаршина являлся как бы исполнительным органом, который исполнял решенияволостного схода, требования земских начальников, судебных следователей,местной полиции.

Органамисельского общества были сельский сход и сельский староста. На сельском сходеизбирались должностные лица — сельские староста, сборщик податей, сельскийписарь и другие, заслушивались отчеты об их работе, устанавливались мирскиесборы, решались другие хозяйственные вопросы.

Органаминадзора за крестьянским самоуправлением были земские участковые начальники,учрежденные Положением от 12 июля 1889 г. Они обладали административными исудебными функциями. Земские начальники назначались по совместномупредставлению губернатора и губернского предводителя дворянства Министромвнутренних дел. Земские начальники контролировали органы крестьянскогосамоуправления, утверждали волостных старост, могли смещать других должностныхлиц. Уездные съезды земских участковых начальников собирались подпредседательством предводителя дворянства.[8]

Новыешаги по реформированию местного самоуправления были предприняты Временнымправительством. 25 марта 1917 г. было создано Особое совещание по реформеместного управления и самоуправления. 21 мая 1917 г. принят Закон о земскойреформе, главная суть которого была направлена на введение земскогосамоуправления на волостном уровне.

Послепобеды Октябрьской революции были образованы новые органы власти — Советы,которые снизу доверху выступали как звенья единой системы государственнойвласти. Хотя в первые месяцы после революции, с 16 декабря 1917 г. по 20 марта1918 г., в структуре Советского правительства существовал Наркомат по местномусамоуправлению, но уже первая Конституция РСФСР, принятая V Всероссийскимсъездом Советов 10 июля 1918 г., закрепила место Советов в системегосударственной власти. Система местных органов государственной власти включалав себя областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съездыСоветов, городские и сельские Советы и их исполнительные комитеты.

2.3 Отношение правительства к Земской реформе

Вначале 60-х годов правительство относилось еще довольно благосклонно кдеятельности земских собраний, не смотря на столкновения и шероховатости,которые установились между отдельными земствами, с одной стороны, и местнойадминистрацией — с другой. Органы местного самоуправления строили и содержалидороги местного значения, организовывали медицинскую помощь населению,содержали народные школы, занимались благоустройством городов и населенныхпунктов и т.д. Однако деятельность его в этом отношении сдерживалась скудностьюдоходной части местного бюджета, который составлялся из особых земских сборов,своей тяжестью ложившихся опять-таки на податные сословия. Попытки некоторыхземств обложить более высокими налогами промышленников и торговцев былипресечены правительством. Оно не только не оказывало помощи местномусамоуправлению, но развернуло против него самое настоящее наступление, Но уже вначале 1866 г. появились угрожающие симптомы, особенно после покушенияКаракозова на царя в апреле 1866 г.

Вянваре 1866 г. министр внутренних дел издал циркуляр, ограничивающий правообложения земствами сплавных лесов. Подготавливалось также ограничение вобложении казенных земель. Все это проводилось правительством достаточнопоспешно, причем совершенно игнорировалось мнение земств. Циркуляром от 17 мая1866г. разъяснялось, что земства не имеют права “облагать сборами самые изделияи продукты, выделываемые или продаваемые на фабриках и заводах, а равно идругих промышленных и торговых заведениях, оплачиваемых акцизом в пользу казны».Циркуляры подготовили почву для появления закона 21 ноября 1866 г.,окончательно парализовавшего, по мнению А.А.Головачева, какую-либо полезнуюдеятельность земских собраний[9]. Выработка закона 21ноября совершалась в полной тайне и в печати не было об этом никаких известий;издание закона совпало с проведением очередных губернских заседаний, и управампришлось спешно переделывать доходные сметы для согласования с новым законом,лишившим земства притока значительных средств.

4мая 1867 г. Сенат объявил сношения земских учреждений различных губернийнезаконными. Эта мера объяснялась опасениями правительства, как бы депутатыместных органов самоуправления не договорились о создании явочным порядкомвсероссийского парламента.

13июня того же года был издан закон о запрещении земским учреждениям без особогоразрешения губернатора даже печатать свои постановления и отчеты,[10]еще более стеснивший земскую деятельность, т.к. земские доклады, журналы и т.д.должны были теперь проходить губернаторскую цензуру. Кроме того, закон 13 июнязначительно расширил власть председателя и запретил земствам различных губернийвзаимодействовать друг с другом. Отныне печатание постановлений и земских речейдопускалось только с разрешения губернатора — для земских изданий была такжеустановлена предварительная цензура. Вскоре последовало новое существенноестеснение для земской деятельности: Высочайше утвержденным положением Комитетаминистров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылкикорреспонденции.

12июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, утвержденноеАлександром III, восстановившее сословность избирательных групп и, благодаряизменению ценза, еще более усилившее представительство от дворян. По новомуПоложению в первую избирательную группу входили дворяне потомственные и личные,во вторую — прочие избиратели и юридические лица, в третью — крестьяне.Губернские гласные, как и прежде, избирались на уездных земских собраниях, вгубернское собрание обязательно включались все уездные предводители дворянстваи председатели уездных земских управ (с 1990 г.). Реформа 1890 г. дала дворянамабсолютное преобладание. Состав губернских гласных в 1897 г. например, посословиям складывался так: дворяне и чиновники — 89,5%, разночинцы — 8,7%,крестьяне — 1,8%[11].

Но,увеличив количество гласных дворян, новое Положение вместе с тем уменьшилообщее число гласных более чем на 30 %: от каждого уезда число гласных былоуменьшено на одного, причем каждый уезд должен был иметь не менее двух губернскихгласных.

НовоеЗемское Положение фактически отрицало всякую связь с идеей местногосамоуправления. По положению 1890 г. были лишены избирательных прав:духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие вуезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцыторговых и промышленных заведений, а также евреи. Сельские избирательные съездыбыли упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов,избранных волостными сходами. Был по существу уничтожен принцип выборностиуправ, вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и длявсех членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловатьнеутверждение. Председатели и члены управ числились состоящими нагосударственной службе (ст.124), и в председатели управ не могли избирать лиц,не имеющих права на государственную службу. Последнее обстоятельство особенноотозвалось на окраинах, где председателями управ были, как правило, крестьянеили купцы. Ст. 87 предоставила губернатору право останавливать исполнениепостановлений собрания не только в случаях формальных нарушений закона, но итогда, когда он усматривал, что данное постановление “не соответствует общимгосударственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местногонаселения» (принцип целесообразности).

Изположительных приобретений, привнесенных Положением 1890 г., необходимоотметить:

а)расширение круга лиц, подлежавших избранию в председатели и члены управ (имимогли быть не только гласные, но и вообще лица, имеющие избирательный ценз);

б)некоторое увеличение компетенции земств, перечня предметов, по которым земствамогли издавать обязательные постановления;

в)восстановление почти в полном объеме права земств на бесплатную пересылкукорреспонденции.

Кограничительным же мерам, направленным на уменьшение самостоятельности земскихорганов, относится лишение уездных собраний права непосредственных, помимогубернского земства, ходатайств перед Правительством. Прежний порядоквозбуждения ходатайств был восстановлен только законом от 2 февраля 1904 г.


Заключение

Передправительством встала сложная задача создать учреждения, которые взяли бы насебя заботу о бытовом и культурном уровне нового и самого многочисленногосословия свободных сельских обывателей. Это цели и отвечала земские учреждения,созданные в 1864 году.

Разработказаконодательства о земских учреждениях велась под руководством Н.А.Милютина,положившего в основание реформы принципы бессословности, выборности инезависимости будущих крестьянских учреждений от центральной и губернскойвласти в решении местных вопросов с 1859 года. Но после отставки Милютина в1861 году всю подготовительную работу проводил более консервативный П.А. Валуев.Земская реформа 1864 года создала систему местного самоуправления в 34 из 50губерний Европейской России. Реформа предполагала разделить население уезда на3 курии (группы) согласно их имущественному положению, и каждая курия выбиралаодинаковое количество гласных (депутатов) в уездное земское собрание(распорядительный орган), которое выбирало земскую управу (исполнительныйорган). На заседаниях уездных собраний избирались из числа гласных губернскиеземские собрания. Губернское земское собрание, где председательствовалгубернский предводитель дворянства, избирало губернскую земскую управу изпредседателя, утверждавшегося министром внутренних дел, и шести членов.

Вкомпетенцию земств входило развитие местного здравоохранения, образования,инфраструктуры, забота об экологии, общественном призрении и страховании,местной промышленности и тюрьмах. Средства предоставлялись государством, но ихне хватало, поэтому земства собирали средства с богатых землевладельцев данногорайона.

Итак,земства, где пришлось работать над решением местных проблем вчерашнимкрепостным вместе с их вчерашними хозяевами, с одной стороны, обладалиопределенной долей независимости, самостоятельности, но с другой, находилисьпод неусыпным контролем государства.

Конкретно-историческийматериал, оставленный земствами, позволяет сделать определенные выводы. Нарядус положительными чертами этой системе самоуправления были присущи и недостатки.Земские учреждения действовали в усеченном виде, только в уездах и губерниях.Они отсутствовали на низовом уровне управления. Земства не были «увенчаны»высшим органом, который хоть в какой-то степени объединял бы и координировал ихдеятельность; ограниченность земств проявлялась в системе выборов. Положение1864 г. узаконило такие выборы, которые отдавали предпочтение крупнымземледельцам и состоятельным гражданам; земства находились под жесткимгосударственным контролем, и многие вопросы не могли решать без согласования сполицией и другими учреждениями коронной власти. Земства внесли большой вклад впродвижение страны по пути капиталистического развития, способствовалиутверждению в обществе отношений нового типа. Созданные для выполнения земскихповинностей и тем самым обреченные тратить львиную долю своего бюджета наобязательные статьи расходов, зачастую лишь косвенно связанные с реальныминуждами региона, они находили средства для подъема культуры, улучшения бытаместного населения. Земства пытались осуществлять экономические мероприятия,направленные на повышение продуктивности сельского хозяйства, развитиекрестьянских промыслов и предпринимательства, на борьбу с, последствияминеурожаев и стихийных бедствий. Существенным результатом деятельности земскихучреждений было приобщение части населения к участию в местном самоуправлении,перенесение центра тяжести в решении вопросов хозяйственного и культурногоразвития из столиц в провинцию.[12]

Такимобразом, тесная взаимосвязь государства и самоуправления реально прослеживаетсяна всех этапах их исторического развития.


Библиография

1.        ВеселовскийБ.Б. Земство и земская реформа.- Петроград, 1918.- Переизд.

2.        ГоловачевА.А. Десять лет реформ.- СПб., 1872.- Переизд.

3.        ИсторияГосударства и права России: Учебник для вузов / Под ред. С.А. Чибиряева. – М.,2001.

4.        КовешниковЕ. M. Государство и местноесамоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия.- M.:Издательство НОРМА, 2001.

5.        ПостовойВ.П. Местное самоуправление: история, теория, практика.- 2001.

6.        ЧичеринБ. Н. Курс государственной науки. Общее государственное право.- СПб, 1998.- Ч.1.

7.        ЮшковС.В. История государства и права России (IX-XIXвв.)/ Серия «Учебники, учебные пособия».- Ростов н/Д: «Феникс», 2003.

еще рефераты
Еще работы по истории