Реферат: Государственное устройство России в XVIII-XIX веках
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО РОССИИ В XVIIIИ XIX ВЕКАХ
Содержание1. Верховнаявласть
2. Центральные учреждения
3. Местное управление
4. Судоустройство
Верховная власть. Петр Великийсосредоточил в своих руках и юридически, и в действительности, — абсолютнуюнеограниченную власть, устранив те два учреждения (патриаршество и боярскуюдуму), в которых так или иначе могло проявляться противодействие самодержавиюгосударя. В царствование его эта власть была формулирована в законе — вВоинском Уставе («Его Величество есть самовластный монарх, который никомуна свете о своих делах ответу дать не должен, но силу и власть имеет своигосударства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благо мнению,управлять») и в Духовном Регламенте, — что хотя и не могло отразиться насуществе власти монарха, но несомненно имело серьезное практическое значение,внося точность и определенность в область, которая до тех пор нормироваласьлишь общим народным правосознанием, выражавшимся довольно сбивчиво в обычномправе. В это же царствование появляется официально теоретическое обоснованиеправ неограниченного императора, в виде написанного Феофаном Прокоповичем, попоручению Петра, трактата: «Правда воли Монаршей» (Полный СводЗаконов, том VII, № 4870). Исходившая из господствовавшей тогда теориидоговорного происхождения государства, а также из Священного Писания, ивыводившая из них неограниченность власти русского монарха, «Правда волиМонаршей» должна была поднять нравственный авторитет этой власти, новместе с тем ставила для законности ее действий известные условия (велениягосударя не должны быть вредны); кроме того, «Правда» возбуждаланемало политических вопросов, раньше вряд ли интересовавших наше общество.Будучи распространена при Петре и при Екатерине I в десятках тысяч экземплярах,она должна была будить политическую мысль, давая ей иногда направление, невполне согласное с целями трактата, хотя он и разрешал затрагиваемые вопросывсегда в пользу неограниченной монархии. Немедленно после смерти Петраначинаются попытки высших слоев тогдашней чиновной, а также и родовойпридворной аристократии, так или иначе ограничить власть императора.Приверженцы малолетнего великого князя Петра Алексеевича (князь ДмитрийМихайлович Голицын и др.) предлагали возвести его на престол, поручив правлениеимператрице Екатерине вместе с Сенатом. План этот не был приведен в исполнение:на престол вступила Екатерина I, но не по праву своему, а по избранию Сенатом,Синодом и генералитетом. Стремления к ограничению императорской власти, как этосразу подметили иностранные посланники при русском дворе, сказались вучреждении Верховного Тайного совета (8 февраля 1726 г.), в котором нескольколиц (князь Меншиков, граф Апраксин, граф Головкин, барон, граф Толстой, князьДмитрий Михайлович Голицын) фактически руководили всеми делами государственногоуправления. Воцарение малолетнего Петра II (7 мая 1727 г.), происшедшеесогласно тестаменту Екатерины I, но официально названное «избиранием»на престол, еще более возвысило значение «верховников» (см.) — членовТайного совета, которому п. 5 Тестамента передал «полную властьправительствующего самодержавного государя». После падения Меншикова вСовете получили преобладание представители родовой аристократии в лице четырехкнязей Долгоруких и двух князей Голицыных; кроме них членами Совета были графГоловкин и барон Остерман. Власти своей верховники не пожелали выпускать из руки после скоропостижной смерти Петра II (18 января 1730 г.). Приглашая напрестол курляндскую герцогиню Анну Иоанновну, дочь Иоанна Алексеевича, Советпредложил ей ряд пунктов, которые она и подписала в Митаве. Пунктами этими илипредварительными «кондициями» будущая императрица обязывалась, междупрочим, в супружество во всю жизнь не вступать, не назначать себе наследника,не объявлять войны и не заключать мира без согласия Верховного Тайного совета; подданныхновыми податями не отягощать; в чины выше полковника и во все придворные никогоне производить, вотчин и деревень никому не жаловать; гвардии и армиинаходиться в ведении Верховного Тайного совета; у дворянства жизни, имущества ичести без суда не отнимать; не распоряжаться государственными доходами. Принесоблюдении одного из этих условий императрица должна была лишиться престола.Прибыв в Москву и убедясь, что эти пункты предложены ей лишь незначительнойпартией, императрица 25 февраля разорвала их, и 28 февраля того же 1730 г. былиздан манифест о восприятии ею самодержавия. Попытки ограничить самодержавие навремя прекратились, хотя, по словам «секретнейшего наставления» ЕкатеринаII генерал-прокурору князю Вяземскому, в Сенате существовала партия, желавшаяэтого. Попыткой ограничить власть Екатерины II являлся представленный ей графомН.И. Паниным, немедленно по восшествии ее на престол, проект учреждения Советаи реформы Сената. Собственно в самом проекте, написанном Д.И. Фонвизиным подруководством Панина — который, в свою очередь, как утверждают, находился подвлиянием принципов шведского государственного строя, — ограничительныетенденции выражены настолько слабо, что некоторые исследователи (господин Чечулин) отрицают и самую наличность этих тенденций. Сама императрица, однако, судя пописьму ее к Понятовскому (в августе 1762 г.), и те из современников, которые былизнакомы с проектом и чьи отзывы о нем дошли до нас (Вильбуа, граф Бестужев-Рюмин,граф М.Р. Воронцов), единодушно видели в нем стремление к аристократическомуобразу правления. Характер ограничения императорской власти до некоторойстепени имели постановления о том, что часть членов Совета (6) должны бытьнесменяемыми, а Сенат должен состоять частью из членов, назначаемых от короны инесменяемых, частью же, и при том наиболее значительной, из членов, избираемыхдворянством. От осуществления этого проекта, в котором надо видеть последнююпопытку аристократической партии, Екатерина, после долгих колебаний,отказалась. Позже императрица, говорившая про себя, «что она в душереспубликанка и деспотизм ненавидит», пришла к убеждению, что «дляблага народа русского абсолютная власть необходима». Эту мысль онаподробно развила в своем «Наказе» (главы I — III). В первую половинуцарствования Александра I самодержавие, по выражению Сперанского, «имелопрямое направление к свободе». Еще будучи наследником, в апреле 1797 г.,Александр Павлович просил Чарторыского составить проект манифеста, которыйдолжен был быть обнародован при будущем вступлении Александра на престол. Онжелал, чтобы в манифесте были указаны неудобства наследственной неограниченноймонархии, реформы, которые Александр предполагать дать России, и его намерениепо осуществлению этих реформ отказаться от престола в пользу того, кто понародному выбору оказался бы более способным продолжать начатое им дело. Осеньютого же 1797 г. Александр писал Лагарпу о своем намерении постепеннымиреформами дать народу свободную конституцию, с народным представительством. В1801 г. был составлен, для обнародования во время коронации, проект«всемилостивейшей грамоты российскому народу», в которой, помимовосстановления силы некоторых екатерининских законов, отмененных Павлом(дворянские грамоты, грамоты на права и выгоды городов, запрещение конфискациии т. п.), устанавливалось право личной неприкосновенности и «невозбраннаясвобода мысли, веры или исповедания, богослужения, слова или речи, письма идеяния, поколику они законам государственным не противны и никому невредительны». В целом эта грамота обнародована не была: Александр, отдельнымираспоряжениями, восстановил лишь силу некоторых екатерининских законов. В 1802году в «неофициальном комитете» обсуждалась, но в конце концовотвергнута мысль (графа Н.С. Мордвинова, Г.Р. Державина) о предоставленииСенату прав «корпуса политического», с тем, чтобы сенаторы или частьих избирались народом, т. е. в действительности — дворянством. В 1803 г.император поручил, через Кочубея, Сперанскому составить план устройствасудебных и правительственных учреждений. Он дошел до нас в черновой рукописи,где изложены общие начала «государственного закона» (этим выражением,по словам Сперанского, заменен термин «конституция»); но вместе с темСперанский доказывал невозможность немедленного введения представительной формыправления в тогдашней России. Он предполагал, сохранив самодержавную власть,ввести разные установления, которые, постепенно раскрываясь, приготовляли быдух народный к «истинному монархическому» управлению. Для этого онпредлагал учредить Сенат законодательный и Сенат исполнительный (суд иуправление). «Приучая народ взирать на законодательную власть в некоторомнаружном отделении», эта реформа, вместе с публичностью всех деянийСената, «воспитает народ к другому порядку вещей, и с развитиемпросвещения и сопряжением многих обстоятельств, в те же, так сказать, рамывместится другое устройство, не на видимом порядке, но на внутреннемоснованное». Какова была судьба этой работы Сперанского — неизвестно. В1804 году Розенкампфу, первому референдарию комиссии составления законов, былопоручено, через князя Лопухина, составить проект конституции. Он написал лишьобщий набросок ее, который был разработан Новосильцевым и Чарторыским, но неполучил дальнейшего движения в виду того, что Александр был в то время отвлеченвопросами внешней политики (войны 1805 — 1807 г.). Насколько можно судить пописьмам профессора Паррота к императору, мысль о введении конституционногоправления не оставляла его в эти годы. В 1808 г. начались непосредственныесовместные работы Александра со Сперанским по составлению конституции. Проектее к октябрю 1809 г. был написан Сперанским и затем был подвергнут совместнойего и императора обработке. Основные положения проектированного ими«государственного уложения» сводились к следующему. Законодательнаявласть осуществляется совместно государем и «государственной думой»,причем право инициативы законов и санкции их принадлежит исключительногосударю, ибо правительство должно иметь «всю возможную силу действоватьво благо, и сила сия в одном только злоупотреблении ее должна бытьумеряема»; впрочем, государственной думе предоставляется делатьпредставления о государственных нуждах. Судьи свободно избираются подданными;правительство, слагая с себя ответственность за эту часть, передает ее, таксказать, тому же началу, от которого истекает и власть законодательная, т. е.народу. В суде действие правительства ограничивается одним надзором, черезпредседателей судов (которые не суть судьи), за соблюдением форм судебных иохранением их. Исполнительная власть принадлежит правительству, причем каждыйакт державной власти должен быть контрасигнирован министром, ответственнымперед государственной думой. Когда какой-либо мерой правительства «явноебудет сделано нарушение коренному государственному закону, как-то личной илиполитической свободе», или когда правительство «в установленное времяне представит отчетов», то в этих случаях (и только в них) законодательноесословие выступает из своей роли учреждения, рассматривающего лишь вопросы,возбужденные правительством, и собственной властью возбуждает следствие противминистра. Начало разделение властей проводится последовательно от центральныхучреждений до местных (губернских, окружных и волостных), которые все построенына одной и той же схеме. «Законодательство Управление Суд Государственнаядума Министерства и правительствующий Сенат. Судебный Сенат. Губернская дума.Управление губернское. Суд губернский. Окружная дума. Управление окружное. Судокружной. Волостная дума. Управление волостное. Суд волостной.» Все членыуправления соединяются в государственном совете и через это учреждение («сословие»,по терминологии Сперанского) восходят к верховной императорской власти.Волостные думы собираются каждые 3 года и состоят из всех владельцев недвижимойсобственности и представителей от казенных крестьян (по 1 на 500 душ).Волостная дума избирает членов волостного правления и суда, рассматриваетотчеты правления, составляет список 20 опытнейших обывателей, избирает членовокружной думы и представляет ей о нуждах волости. Совершенно аналогичныобязанности окружной и губернской дум. Государственная дума составляется издепутатов, избранных губернскими думами, но, в противоположность местным думам,собирающимся лишь раз в три года, она, в силу самого закона, должна собиратьсяежегодно (в сентябре). Представитель государственной думы (ее«канцлер») избирается ею и утверждается государем. Некоторых изместных должностных лиц, а также сенаторов, правительство должно было назначатьиз лиц, внесенных в списки отличнейших граждан, составленные волостными,окружными и губернскими думами. Это государственное уложение предполагалосьввести в действие постепенно: к 1 января 1810 года преобразоватьГосударственный совет, к 1 мая окончить преобразование всех министров и первого(административного) департамента правительствующего Сената, и к тому же срокурассмотреть в Государственном совете проект государственного уложения, а с 1мая начать введение установленных им волостных, окружных и губернскихучреждений. К 15 августа имелось в виду созвать депутатов губернских дум, подпредлогом рассмотрения проекта гражданского уложения, дать им две недели чтобыпроверить свои полномочия и представить наказы, а 1 сентября открытьГосударственную Думу, со всеми приличными обрядами. И тогда, по словамСперанского, «Россия воспримет новое бытие и совершенно во всех частяхпреобразуется». Реформа, однако, задержалась. Государственный совет былоткрыт в назначенное время и в предположенном виде, как орган, через которыйдела трех «государственных сословий» — Думы, министерств и судебногоСената — должны восходить к державной власти; реорганизация министерствсовершилась не сразу и не в полном объеме, а остальная реформа (судебная иконституционная) хотя и была одобрена государем, но вовсе не была осуществлена,главным образом, по-видимому, в силу наступивших военных событий (Отечественнаявойна) и немилости, в которую впал Сперанский. Свое намерение даровать Россииконституцию Александр Павлович проявлял и во вторую половину своегоцарствования. В 1815 г. он даровал конституцию Царству Польскому, а в 1818 г. вречи, произнесенной на варшавском Сейме, дал понять, что собираетсяраспространить и на Империю «спасительные влияния законосвободныхучреждений». Вскоре после этого он поручил составить план конституции дляРоссии Новосильцеву, который и составил, с помощью французского юриста Deschamps,«Государственную уставную грамоту Российской Империи». Она незаключала в себе проекта общего переустройства империи, а вводила лишьГосударственный Сейм из двух палат: Сената (из членов, пожизненно назначаемыхгосударем) и Посольской палаты (члены ее назначались государем из кандидатов,избранных в двойном числе Посольской палатой каждого наместничества); в составнаместнических сеймов должны были входить члены, назначенные государем изкандидатов, избранных дворянами и городами наместничества в полуторном числебудущих членов. Государственному Сейму предоставлялось участие взаконодательной власти государя: для издания закона и утверждения бюджетатребовалось согласие обеих палат. Инициатива закона и право утверждениязаконопроектов принадлежали одному государю. Устанавливалась ответственностьминистров. В 1819 г. проект был представлен государю, который остался доволенэтой работой, но в законодательном порядке проект не получил движения. С техпор вопрос о введении представительной формы правления в правительственныхсферах не возникал; лишь в конце царствования Александра II возниклипредположения, не носившие, однако, вопреки ходячему мнению, строгоконституционного характера, но обществом почему-то понятые именно в этом смысле.Император одобрил лишь мысль министра внутренних дел, графа Лорис-Меликова, освоевременности привлечения сведущих лиц — применительно к порядку, ужеиспытанному при разработке крестьянской реформы, — к совещательному участию визготовлении центральными учреждениями законопроектов по тем вопросам, которыеВысочайшей волей будут признаны подлежащими разрешению. 17 февраля 1881 г. былВысочайше утвержден доклад графа Лорис-Меликова, в котором предлагалось:«1) сделать ныне же распоряжение, чтобы находящиеся в разных министерствахи других центральных учреждениях материалы, имеющие отношение к перечисленнымминистром внутренних дел вопросам, были собраны, сгруппированы по однороднымпредметам и приведены в такой порядок, в каком, по усмотрению подлежащегоминистра, они могли бы с удобством быть подвергнуты соображениюподготовительных комиссий. 2) На окончание этих (пункт 1) работ назначить срок,совпадающий с окончанием сенаторских ревизий. По представлении сенаторамдобытых из ревизии данных, дополнить ими собранные в центральных учрежденияхматериалы и установить те вопросы и предложения, которые в течение осени моглибы быть внесены в подготовительные комиссии. 3) Подготовительные комиссииучредить из членов правительственных ведомств и приглашенных, с Высочайшегосоизволения, сведущих — служащих и не служащих — лиц, известных своимиспециальными трудами в науке или опытностью по разным отраслям государственногоуправления или народной жизни. На обязанность сих комиссий возложитьсоставление законопроектов в тех пределах, кои будут указаны Высочайшей волей.4) Составленные подготовительными комиссиями законопроекты, предварительновнесенные установленным порядком в Государственный совет, передавать поВысочайшему повелению на Обсуждение общей комиссии, учреждаемой нанижеследующих основаниях. 5) Общая комиссия, под председательством лица,непосредственно избранного Высочайшей властью, составляется: а) из назначенных,по Высочайшему повелению, к постоянному присутствию в оной лиц, принимавшихучастие в работах подготовительных комиссий; б) из выборных от губерний, в коихвведено положение о земских учреждениях, и от некоторых значительнейшихгородов, и в) из назначенных особым порядком членов от тех местностей, в коихположение о земских учреждениях не действует. 6) От губерний, в коих введеноположение о земских учреждениях, избирается в состав общей комиссии по одномуили по два члена, соображаясь с населением губернии. Избрание предоставляетсягубернским земским собраниям. 7) Члены от значительнейших городов избираютсягородскими думами, в столицах — по два, в прочих городах — по одному. 8)Губернским земским собраниям и городским думам предоставляется избрать членовобщей комиссии как из среды гласных, так и из других лиц, принадлежащих кнаселению губернии или города. 9) Порядок и условия назначения в общую комиссиюпредставителей от местностей, в коих положение о земских учреждениях недействует, имеют быть определены особо. 10) Члены подготовительных комиссий, неназначенные к постоянному участию в занятиях общей комиссии, присутствуют вней, с правом голоса, при обсуждении тех законопроектов, в составлении которыхони участвовали. 11) Для занятий общей комиссии назначается определенный срок.12) Работы общей комиссии имеют значение совещательное. Учреждением ее неизменяется существующий ныне порядок возбуждения законодательных вопросов иокончательного их обсуждения. Рассмотренные общей комиссией законопроектывносятся законным порядком в Государственный совет подлежащими министрами, сизложением и собственного заключения министра». В тот же день императорповелел Лорис-Меликову изготовить правительственное сообщение о принятомрешении. Проект этого сообщения был изготовлен графом Лорис-Меликовым и утром 1марта 1881 г. одобрен государем императором, который при этом выразил желание,чтобы проект сообщения, до его напечатания, был выслушан в заседании Советаминистров 4 марта. Мученическая кончина императора Александра II не сразуостановила движение этого дела. 8 марта был собран Совет министров,высказавшийся, большинством голосов, в пользу проекта. Для окончательногообсуждения его было предположено новое особое совещание, которое, однако, несостоялось, и 29 апреля 1881 г. был издан манифест, в котором император АлександрIII, между прочим, говорил: «посреди великой Нашей скорби голос Божийповелевает Нам стать бодро на дело Правления, в уповании на БожественныйПромысел, с верой в силу и истину Самодержавной власти, которую Мы призваныутверждать и охранять для блага народного от всяких на нее поползновений».Таким образом Императорская власть была и остается неограниченной. Порядокпреемства престола определен актом 5 апреля 1797 г. К наследованию призываютсясначала мужчины мужских линий, согласно началам первородства ипоследовательного преемства линий (так называемое начало заступления: престолпереходит в боковую линию лишь по пресечении всех прямых нисходящих линий), и вслучае окончательного пресечения всех мужских линий — в женские, следуя тутвесьма сложному порядку (см. Престолонаследие). Законы о престолонаследииявляются единственными, до некоторой степени, связывающими волю царствующегоимператора, так как он при святом короновании и миропомазании «обязуетсясвято наблюдать» все законы. Все остальные «Основные государственныезаконы», по силе своей, ничем не отличаются от законов обыкновенных.Совершеннолетие Государя (и Наследника) полагается в 16 лет. При вступлении напрестол несовершеннолетнего императора учреждается правительство (дляуправления государством) и опека (над личностью монарха); правительство и опекамогут совмещаться в том же лице или, по назначении скончавшегося Государя, бытьпоручены разным лицам (см. Регентство). Если скончавшимся Государем неназначено других лиц, то правительство и опека принадлежат отцу или материимператора, или ближайшему к наследию престола совершеннолетнему родственнику(или родственнице) малолетнего императора. При правителе полагается советправительства из 6 особ (и непосредственного числа членов ИмператорскойФамилии, по назначению правителя); мнение совета спрашивается правителем повсем без изъятия делам, подлежащим решению императора. Решающий голоспринадлежит правителю. Советы, состоявшие непосредственно при особе монарха,существовали под разными наименованиями в продолжение почти всего XVIII века,причем слабость некоторых представителей верховной власти в XVIII веке иногдаприводила к тому, что фактически власть императоров частью осуществлялась (отих имени) этими советами. Такой характер носили Верховный Тайный совет (с 8февраля 1726 г. по 4 марта 1730 г.) и Кабинет министров (с 18 октября 1731 по1741 г.), указы которых имели значение Высочайших указов. Другие советы«при боку» императоров, как то Конференция при Высочайшем дворе — приЕлизавете, Совет — при Петре III, Совет — при Екатерине II (с 1768 г.) и приПавле — вовсе не имели политического значения. Компетенция этих, иногда полунегласных учреждений носила совещательный характер и всегда ограничиваласьдовольно узким кругом дел (главным образом — военные и иностранные дела). Внастоящее время таким советом при неограниченном монархе является (с 12 ноября1861 г.) Совет министров, фактически собирающийся весьма редко и состоящий, подличным председательством Государя, из министров и особо назначенных лиц.Компетенция его совершенно неопределенна: на его рассмотрение дела вносятся неиначе, как по Высочайшему повелению. В Совете обсуждаются обыкновенно общиевопросы политики, планы законодательных работ и т. п. Заключения Совета необнародуются. Собственная канцелярия монарха в некоторые царствования(Екатерины II и Павла) являлась центром всего государственного управления. ПриАлександре I, с учреждением министерств, она потеряла свое значение, но вовремя Отечественной войны значение ее вновь возросло. Временем наибольшего еерасширения является царствование Николая Павловича, при котором она состояла из5 Отделений, по своему значению равнявшихся министерствам. С 1880 г. начинаетсясокращение ее Отделений. В настоящее время Собственная Его ВеличестваКанцелярия исполняет функции личной канцелярии монарха; при ней состоитучрежденный в 1822 г. Комитет призрения заслуженных гражданских чиновников и (с1892 г.) Комитет для рассмотрения представлений к Высочайшим наградам.Собственная Его Величества Канцелярия по Учреждениям Императрицы Марии носитхарактер одного из министерств, а не личного секретариата Императора. Обязанностиканцелярии монарха, во время Высочайших путешествий, исполняются Императорскойглавной квартирой.
От Петра I до Александра I. Вначале царствования Петра высшим государственным учреждением продолжает бытьбоярская дума, которая в 1701 г. начинает называться Ближней канцелярией.Приблизительно с 1704 г. обязанности ее переходят в Канцелярию министров,которая из органа, состоящего непосредственно при государе и действующегосовместно с ним, постепенно обращается в орган самостоятельный. В 1711 г. (22февраля) учреждается Сенат, сначала на случай отлучки государя (Турецкаявойна), как орган, временно его заменяющий, потом, по возвращении государя, какпостоянный высший орган государственного управления, подчиненный лишь государюи закону. В XVIII веке фактическое и юридическое положение Сената в системегосударственного управления не было неизменным. Бывали эпохи, когда Сенат,вследствие малого внимания, уделяемого государем делам правления, фактическиприсваивал себе власть почти самодержавную (при императрице Елизавете). Иногда,наоборот, Сенат оказывался подчиненным другим государственным учреждениям(Верховному Тайному совету и Кабинету) и наравне с прочими коллегиями получалот них указы. В Сенате в XVIII веке сосредоточивались дела судебные,административные и законодательные, восходя на Высочайшее утверждениеобыкновенно через генерал-прокурора. Должность эта, учрежденная в 1722 г.(причем Ягужинский, первый занимавший ее, фактически не исполнял ее с 1726 по1730 г. и затем с 1731 до смерти своей в 1736 г., а преемник ему был назначенлишь в 1740 г.), устанавливала непосредственную связь Сената с государем и этимсамым значительно возвышала значение Сената; но с другой стороны, личноевлияние генерал-прокуроров иногда, особенно ко второй половине века, фактическиподавляло самостоятельность Сената. Между Сенатом и губерниями первоначально, вособенности после того, как прежние приказы были фактически упразднены,устанавливались непосредственные сношения, для чего при Сенате состоялигубернский стол, губернские комиссии и обер-фискал, с подчиненными ему местными(провинциал- и городовыми) фискалами. Когда недостаток центральных учрежденийсделался заметным и Петр I, в 1718 — 1720 г., учредил по шведскому образцуколлегии, то они стали между Сенатом и местными учреждениями. Отношенияколлегий к Сенату (аналогичного ему учреждения в Швеции не было) не были вполневыяснены ни в частных регламентах коллегий, ни в генеральном (28 февраля 1720г.). Систематичности в распределении дел государственного управления коллегиямидостигнуто не было: дела однородные (например, финансовые) оказалисьраздробленными между различными коллегиями; почти все коллегии не толькоуправляли, но являлись и судебными инстанциями. Кроме того, коллегии создалистрашную волокиту; но так как они были учреждены в эпоху, когда Сенату былофактически невозможно, при полном расстройстве местного управления, исполнятьодному все функции центрального управления, то они все-таки сослужили немалуюслужбу. Когда по Учреждению о губерниях, почти все дела, производившиеся вколлегиях, были переданы в губернии, коллегии (с 1781 г.) постепенно стализакрываться. Губернские установления вновь оказались подчиненныминепосредственно Сенату. Восстановление коллегий при Павле опять создалоинстанцию между Сенатом и губерниями.
ОТ АЛЕКСАНДРА I ДО НАШЕГО ВРЕМЕНИ. В первое десятилетие XIX века высшимигосударственными учреждениями являются Государственный совет, первоначальноучрежденный 30 марта 1801 г. специально в качестве законовещательногоучреждения, реформированный манифестом 8 сентября 1802 г. Сенат, учрежденные втот же день министерства и тогда еще не упраздненные коллегии. Взаимныеотношения всех этих учреждений были намечены довольно неясно. Министерстваявлялись какой-то надстройкой над коллегиями, не вносившей ничего принципиальнонового, так как уже и раньше (при Павле) некоторые коллегии подчинялись«главным директорам». Коллегии были расписаны по (восьми)министерствам, причем каждый министр получал от подчиненных ему коллегиймемории и представления. По делам, не превышавшим власти министра, он давалколлегии и «решительные ответы», прочие же, смотря по важности, иливносил в Государственный совет, или докладывал в комитет министров, который небыл особым учреждением, но лишь формой совокупного доклада: по единоличномудокладу министров окончательных Высочайших резолюций воспоследовать не могло.Деятельность министров контролировалась Сенатом, которому министры были обязаныежегодным отчетом. На деле такого рода порядок просуществовал весьма недолго.Совет скоро утратил характер законовещательного учреждения и обратился всудебное место. С 1803 г. начинается постепенное, вне какого-либо определенногоплана совершающееся закрытие коллегий, дела которых передаются в департаменты иканцелярии министерств. Единоличные доклады министров входят в постоянноеупотребление, а комитет министров постепенно обращается в самостоятельноеучреждение (с 1808 г. у него появляется собственная канцелярия) и, вособенности, во время отсутствия императора (1805 — 1808), становится центромвсего государственного управления, получая чрезвычайные полномочия. Отчетностьминистров Сенату сначала обращается в пустую форму, а года через 2 — 3совершенно прекращается. В 1810 — 11 г. была произведена вторая, самая крупнаяи наиболее последовательно задуманная из когда-либо высших в России реформавсего управления, не доведенная, однако, до конца, вследствие чего вновьучрежденные установления оказались несогласованными с губернскими и с темицентральными учреждениями, которых реформа не коснулась. Чтобы разобраться всистеме центральных учреждений России, целиком (кроме судебных) унаследованныхнами от той эпохи и с того времени подвергшихся лишь несущественным изменениям,необходимо не упускать из виду того общего плана, которым определялось ихвзаимное отношение. Как уже указано выше, план этот сводился к следующему:органом законодательной власти являлась выборная государственная дума, судебной- судебный Сенат, исполнительной — министерства, объединяемые правительствующимСенатом. Все части управления соединялись в государственном совете и через неговосходили к Верховной власти. Комитет министров предполагалось упразднить.Приведен в исполнение этот план был только относительно Государственного советаи министерств, преобразованных, в виду дальнейших реформ, законодательнымиактами 25 июля 1810 г. и 25 июня 1811 г. Таким образом основная идея, котораяопределяла организацию государственного совета и его отношение к другимучреждениям, потеряла практическое значение, и Государственный совет оказалсянесогласованным с другими центральными установлениями, кроме министерств;известный modus vivendi выработался между ними лишь мало-помалу, путемпрецедентов и обычаев. Первоначально Государственный совет был учреждением изаконовещательным, и административным, и судебным. Это последняя функциясократилась, и весьма существенно, раньше других. В этом отношении большоезначение имела судебная реформа императора, предоставившая судебную власть вовсем ее пространстве Сенату и местам судебным. В настоящее время вГосударственный совет вносятся некоторые дела административные и, главнымобразом, дела законодательные; последние составляют почти исключительную егокомпетенцию, так что, по мнению авторитетных исследователей русскогогосударственного права (Н.М. Коркунов), предварительное обсуждение проекта вГосударственном совете является у нас основным, отличительным признаком закона.Самостоятельной, решающей власти Государственный совет не имеет; его«мнения» нуждаются в Высочайшем учреждении, причем Государь Императорне связан мнением большинства и может утвердить как это мнение, так и мнениеменьшинства или отдельных членов, или даже постановить совершенносамостоятельное решение. Государственный совет функционирует в составе общегособрания и департаментов, причем дела административного характера обыкновенновосходят на Высочайшее утверждение из департаментов, а дела законодательные,будучи рассмотрены в департаменте (в случае особой важности или сложности — всоединенных департаментах), поступают в общее собрание, мнение которогоподносится к Высочайшему утверждению. Государственный совет состоит из членовпо особому Высочайшему назначению и из министров. Дела подготовляются кслушанию и журналы заседаний составляются Государственной канцелярией, на одноиз отделений которого (с 1894 г.) возложено издание Свода Законов и ПолногоСобрания их. Учреждением, по компетенции своей отчасти конкурирующим с Государственнымсоветом, является комитет министров. При реформе 1810 — 11 г. комитетпредположено было упразднить и дела его передать в правительствующий Сенат; нотак как реформа Сената не осуществилась, то комитет, de facto, остался неупраздненным, хотя в новом учреждении министерств (1811) о нем ничего неговорилось. В 1812 г., по случаю отъезда Государя на войну, комитет опятьполучил чрезвычайные полномочия (с 1816 по 1825 г. это повторялось почтиежегодно) и мало-помалу приобрел первенствующее значение: сюда стекались делазаконодательные, важнейшие административные и судебные. Начиная с царствования НиколаяI значение комитета начинает падать. Судебные дела, в особенности послесудебной реформы, туда более не поступают. Комитет министров приобретаетхарактер высшего учреждения по административным делам, причем все большее числоэтих дел предоставлялось разрешению отдельных министерств или по взаимному ихсоглашению. Никакой определенной, последовательно проведенной идеи ни в организациикомитета, ни в его компетенции, ни в его положении среди других государственныхустановлений сознательно положено не было; отношения его к Государственномусовету, а отчасти и к Сенату, остались совершенно неопределенными. Делавносятся в комитет или министрами, или по особенным Высочайшим повелениям. Делаэти — либо такие, для разрешения которых недостаточна власть министра, либотакие, по которым нужно совместное действие нескольких министров; сюда жеотносятся дела о частных изъятиях из закона, а также общие правила в изъятие отзаконов, издаваемые «временно» — но так как «временно» вдействительности означает «впредь до отмены», то по действию своемувременные постановления ничем не отличаются от общих законов, издаваемых, безтакой оговорки, Государственным советом. Все «положения» комитета(кроме немногочисленных исключений) нуждаются в Высочайшем учреждении. Комитетсостоит из министров и главноуправляющих отдельными частями, председателейдепартаментов Государственного совета (с 1812 г.), особых членов и председателяпо Высочайшему назначению и функционирует лишь в составе (общего) собрания. Прикомитете состоит канцелярия. Реформа министерств, произведенная в 1810 — 11годы, в том, что касается внутреннего устройства, представляет один из наиболееясно задуманных и последовательно проведенных законодательных актов.«Через министерства верховная исполнительная власть действует на все частиуправления»; «министры непрерывным своим действием доставляют законамскорое и точное исполнение», для чего им предоставлена власть направлятьдеятельность подчиненных учреждений и понуждать их. Это право, в связи сполучившим чрезвычайное развитие правом личных всеподданнейших докладов,сообщило в высшей степени властный характер вмешательству министерств во вседела учреждений, подчиненных их руководству. Из органов надзора за местнымиустановлениями и руководства ими министерства обратились в органы, привлекшие ксебе самое производство массы дел. Таким образом, вопреки первоначальномусмыслу закона, создавалась, с течением времени, все увеличивающаясяадминистративная централизация. Что министерства должны поработить все местноеуправление, это сознавали и современники их учреждения, и прежде всего самСперанский; в план его входила, поэтому, организация местного выборногосамоуправления, которое, конечно, противопоставило бы министерствам значительнобольшее сопротивление, чем губернские правления и казенные палаты. Но в тойчасти, которая касалась местных учреждений, реформа Сперанского осуществлена небыла. В царствование Александра I и Николая I министерства фактически вполнеподчинили себе губернские правления, действующие, по закону, именем ЕгоВеличества, и обратили губернатора, представителя верховной власти в губернии,в своего чиновника. Власть министров сделалась, так сказать, снизу ничемнеограниченной. Этот порядок вещей настолько укоренился, что законы о земском игородском самоуправлении фактически почти не могли его поколебать. Отношениевласти министров к высшим государственным установлениям и к закону такжеприобрело характер, не свойственный первоначальным видам законодателя. Надминистрами, объединяя и направляя их деятельность, должен был стоятьреформированный правительством Сенат. Уже много лет после реформы министерств,когда у находившегося в ссылке Сперанского не могло быть и отдаленной надеждына осуществление его плана в целом, он писал императору о необходимостипреобразовать Сенат. «Дай Бог, — говорил он, — чтобы время сие настало; ятвердо уверен, что без устройства Сената, сообразного устройству министерств,без средоточия и твердой связи дел, министерства всегда будут наносить болеевреда и Вам забот, нежели пользы и достоинства». Рядом с бюрократическимиминистерствами должен был, по плану Сперанского, стоять самостоятельный выборныйорган — государственная дума. За ее отсутствием, министерствам не былопротивопоставлено реальной силы какого-либо другого государственногоустановления; даже отвлеченная сила закона их мало сдерживала, в видувозможности испрашивать личными всеподданнейшими докладами Высочайшие повеленияи даже именные указы. Кроме посредства министров, верховная власть можетдействовать еще через два установления: Государственный совет и комитетминистров. Но комитет состоит почти исключительно из тех же министров и лишьувеличивает их влияние, а Государственный совет, по закону, лишен инициативы исостоит в значительной степени из министров, настоящих и бывших. Таким образомтот слой общества, к которому или по происхождению, или в силу своейадминистративной карьеры, принадлежат или принадлежали министры, являетсяединственной крупной политической силой в государстве; явления общественнойжизни, восходя до сведения Высочайшей власти не иначе, как через посредствопредставителей этого слоя общества, не могут не окрашиваться его взглядами;вместе с тем представители того же слоя являются и ближайшими исполнителямикаждой Высочайшей воли, и руководителями и начальниками всех остальных ееисполнителей, вследствие чего значительно изменяется иногда первоначальныйхарактер того или другого закона (примеры — освобождение крестьян, земскаяреформа). Число министерств и главных управлений, под тем или другим названием(канцелярия, управление и т. п.) пользующихся правами министерств, непостоянно: под влиянием тех или других практических, иногда личных,соображений, отдельные группы дел выделяются в новые министерства (так былообразовано в 1837 г. министерство государственных имуществ), другиеминистерства сливаются в одно (в 1868 г. министерство почт и телеграфов слито сминистерство внутренних дел, в 1880 г. отделено от него, в 1882 г. вновьсоединено с ним). В настоящее время существует 15 министерств и равных имустановлений (министерства Императорского двора, иностранных дел, военное,морское, земледелия и государственных имуществ, внутренних дел, народногопросвещения, путей сообщения, юстиции, финансов, государственный контроль,главное управление государственного коннозаводства, духовное ведомствоправославного исповедания, государственная канцелярия, ведомство учреждений императрицыМарии). Во главе каждого министерства стоит министр, с одним или двумятоварищами (с военным министром их нет, в министерстве внутренних дел — 3), пообщему правилу не имеющими самостоятельной власти. При каждом министре имеетсясовет, мнение которого должно быть запрошено по всем существующим делам, номнение для министра не обязательно. Кроме такого общего совета, во многихведомствах существуют специальные советы, (например, по делам печати);некоторые из них состоят из представителей или заинтересованных классовнаселения (совет торговли и мануфактур), или «заинтересованных»ведомств (статистический совет при министерстве внутренних дел, тарифный — приминистерстве финансов); такого рода советы нередко обладают и известнойрешающей властью. Министерства состоят из департаментов (называемых также, безизменения существа представленной им власти, канцеляриями, управлениями,главными управлениями, отделами). Они подготовляют дела к докладу министру иразрешают собственной властью целый ряд текущих дел. Несмотря на то, что в 1811г. проект Сперанского о реформе Сената был рассмотрен Государственным советом иодобрен им, реформа эта не состоялась; закон 8 сентября 1802 г., сохранившийнеприкосновенными основные начала устройства екатерининского Сената, остаетсяпоследним основным законом о Сенате. Учреждение министерств отняло у Сенатафункции активного управления; между тем закон 1802 г. стоит на той точкезрения, что Сенат — верховный орган управления. Учреждение министерств поручилоСенату надзор за администрацией и объединения ее действий, но в таких формах,которые требовали предварительной реорганизации Сената — а ее не состоялось.Таким образом основные законы о Сенате оказались в противоречии с егодействительной ролью. По закону министры подчинены Сенату, но фактическизначение министров, стоящих в непосредственной близости к верховной власти,неизмеримо выше значения Сената, от нее отдаленного. Поэтому предоставленноезаконом Сенату право надзора за министрами, как и за всеми другими учреждениями(специальными законами от такого надзора не изъятыми), сводится к тому, чтоСенат отменяет отдельные распоряжения министров, противоречащие закону, причемразъясняет смысл последнего. Потеряв характер общего руководителя внутреннегоуправления, Сенат сделался по преимуществу верховным органом административнойюстиции, сохранив лишь немного функций активной администрации: публикациюзаконов, некоторые дела казенного управления (утверждение порядков и торгов),выдачу грамот на дворянство и т. п. Сенат действует не в виду единогоучреждения, а в виде департаментов (всего 6, трех административных и трехсудебных) и «общих собраний» и «соединенных присутствий»нескольких департаментов. Как департаменты, так и общие собрания действуют именемвсего Сената. Дела административные ведаются в департаментах I, II и герольдии.Во второй департамент поступают крестьянские дела, по представлениям министравнутренних дел и губернаторов и по жалобам частных лиц; в департамент герольдии- дела о правах состояния дворянства и почетных граждан. Все остальныеадминистративные дела поступают в первый департамент.
Со времени Петра Великого у нассуществуют три системы местного управления — бюрократическая, земская исословная, переплетаясь друг с другом и нередко утрачивая свой первоначальныйхарактер: органы чисто сословные выполняли обязанности по общему управлению;органы, по своему происхождению земские, по служебному положению и характерудеятельности иногда не отличались от бюрократических. Существующееадминистративное деление империи остановилось в общих чертах с Петра I, впервый раз разделившего Россию на губернии. Единицами, аналогичными губерниям,являются (преимущественно на окраинах) области, округи, отделы, а такжеградоначальства. Более крупную единицу, объединяющую несколько губерний(обыкновенно — на окраинах), составляют генерал-губернаторства. Кроме общегоделения, существуют еще особые, в целях специальных отраслей управления (округисудебные, военные, учебные, путей сообщения, почтово-телеграфные, таможенные,горные и др.). Некоторые из этих делений более или менее совпадают собще-губернским, другие построены на совершенно иных началах (см. ниже,Административное деление России). Первой реформой местного управления при ПетреВеликом было учреждение 30 января 1699 г. Бурмистерской палаты в Москве иземских изб в городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы изаведовали повинностями, лежавшими на «купецких и промышленныхлюдях». Управление делами города как целого, на них возложено не было. В1702 г. были отменены губные старосты и дела их переданы воеводам и выборнымдворянским советам, без которых воевода ничего чинить не мог. В 1710 г. воглаве губерний были поставлены губернаторы, а с 1713 г. — коллегии изгубернатора и от 8 до 12 ландратов. В 1716 г. губернии были разделены на доли,и ландраты сделаны начальниками их, вследствие чего местная администрация опятьстала единоличной. Для сбора налогов были учреждены земские камерины,комиссары, рентмейстеры. В 1719 г. губернии были разделены на провинции подуправлением воевод, в руках которых сосредоточились все функции управления.Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна; воевода мог даженепосредственно сноситься с органами центрального управления. Уезднуюадминистрацию составляли земские комиссары, писаря, надзиратели; все эти чиныизбирались дворянством. Бюрократический элемент совершенно упразднилдеятельность земских изб и привел городское хозяйство в полный упадок. Петр,«дабы рассыпанную сию храмину паки собрать», учредил по городамвыборные магистраты, а в Санкт-Петербурге — Главный магистрат (1721),заведовавшие «не только купецкими людьми, но, яко начальство всего города,полицейскими, хозяйственными его делами и судом». Суд вообще был изъят изрук губернаторов и воевод и вручен выборным ландрихтерам и надворным судам. Ещепри жизни Петра наблюдается антагонизм между бюрократическим органами — губернаторами и воеводами, которых поддерживают коллегии, с одной стороны, иземским элементом в уездном и городском управлении и суде — с другой. Припреемниках Петра уничтожается выборный суд и судебная власть передаетсягубернаторам и воеводам (1727); упраздняются также и главный, и городовыемагистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти; вгородах и уездах сохраняется, в виде лежащей на населении повинности, нескольковыборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам. Такой порядоквещей продолжался до Екатерины II, которая сначала отдельными мерами, а потомшироко задуманной реформой пересоздала все местное управление на началахдецентрализации и самоуправления. Эта реформа была последовательно проведенаУчреждением о губерниях 1775 г. (вторая его часть издана в 1780 г.), жалованнойграмотой дворянству (1785) и грамотой на права и выгоды городов (1785). Общийстрой местного управления, установленный этими законами и сохранившийся вомногом до нашего времени, сводился к следующему. Во главе губернии былпоставлен генерал-губернатор, наделенный, в качестве «государеванаместника», весьма широкими полномочиями по надзору за всем местнымуправлением и судом. Действительное управление было возложено на губернаторов;высшим в губернии учреждением являлось губернское правление — по делам чистоадминистративным, и казенная палата — по делам финансовым; чины их назначалисьправительством; значительная часть дел управления была передана «приказамобщественного призрения», состав которых был выборный. Уездное управление,в лице исправников и «нижних земских судов» (чисто административноеучреждение), было тоже выборным. Выборные судебные учреждения представляливесьма сложную организацию. Дворянство при Екатерине впервые получилокорпоративное устройство. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания,для выбора должностных лиц местной администрации и суда, для обсуждениявопросов, предлагаемых от правительства, и для заведования сословными нуждами.Для управления сословными делами учреждались предводители (губернские иуездные), дворянские депутатские собрания и дворянские опеки. Города такжеполучили сословное корпоративное устройство. Все дела местного хозяйства иполиции были переданы «общей городской думе» и ее исполнительномуоргану, «шестигласной думе»; но в то же время были установлены городничиеи полицеймейстеры, отношения которых к думе не были твердо выяснены. Судебныморганом в городе являлся выборный магистрат. Основные начала екатерининскойреформы: децентрализация, избрание должности, самостоятельность суда былиотменены или совершенно искажены при Павле I. Происшедшие отсюда непорядкипобудили Александра I, немедленно по восшествии на престол, вернуться к началамдецентрализации и самоуправления и к екатерининским учреждениям. В течение XIXвека учреждения эти подверглись массе частичных переделок, в общем значительноизменивших их характер. Надзор генерал-губернатора, в силу широтыпредоставленных ему полномочий и их неопределенности, принял в высшей степениличный и самовластный характер; после нескольких попыток реформировать эту должность,она была исключена в 1837 г. из сила общих губернских должностей и оставленакак исключение, ввиду тех или иных политических условий, лишь на окраинах (см.VIII, 314). Общий надзор за губернскими установлениями перешел к министрам.Полномочия губернаторов и губернских установлений были несколько измененыобширным наказом губернаторам 1837 г. и учреждений губернских правлений 1845 г.Дворянские выборы происходили под подавляющим влиянием губернаторов, и выборныедолжностные лица по своему положению ничем не отличались от назначенных. Кконцу царствования Николая Павловича дворянские выборы свелись к обязанностидворян поставлять для нужд администрации известное число служащих, наделенныхиногда довольно важными полномочиями. Упадок городского самоуправления дошел доневероятных пределов. Министерства и местная администрация почти повсеместноупразднили думы, общие и шестигласные, приняв на себя их дела или передав ихсамовольно созданным учреждениям и доведя городское хозяйство и управление дополного расстройства. В первые дни царствования императора Александра IIправительство было занято подготовкой величайшей из реформ нашего времени — освобождением крестьян. За ней последовала реформа местного управления, причемимператор Александр II остался верен принципам, которые пытались провести ПетрВеликий и Екатерина II: задачей его было «по возможности полное ипоследовательное развитие начала местного самоуправления», с совершеннымотделением суда от администрации. На этих началах состоялись реформы: земская(1 января 1864 г.) и городская (16 июня 1870 г.). Общее заведование местнымихозяйственными делами вверено выборному земскому (уездному или губернскому)собранию и городской думе, исполнительными органами которых являются избираемыесоответственным собранием или думой управы (земские — уездные и губернские — игородские). Избирательное право обусловлено имущественным цензом. В земствевыборы построены на сословном начале; освобождение крестьян позволило сообщитьземскому представительству не узко-дворянский, как это было при Екатерине, новсесословный характер. Земские и городские учреждения не были подчинены местнойадминистрации, но деятельность их, с точки зрения ее законности, поставленабыла под весьма властный контроль бюрократии, в лице министра внутренних дел игубернаторов. Несмотря на существенные недостатки организации городских иземских учреждений, они оказали весьма серьезные заслуги в деле упорядоченияместного управления и удовлетворения таких нужд населения, которые, при всей ихнасущности, до тех пор находились в полном пренебрежении (народное образование,медицинская помощь). Между земскими и городскими учреждениями, с одной стороны,и бюрократией — с другой, вскоре возникли столкновения, обусловливаемые различиемтого духа, которым проникнуты те и другие. В значительной степени пищу длястолкновений давала неопределенность земского и городового положений: пределыведомства общественного управления были ими определены недостаточно ясно.Бюрократия прибегала к систематическому и не всегда согласному с духом земскогои городового положений, все более и более ограничительному толкованиюполномочий органов самоуправления, самостоятельность которых была, такимобразом, существенно уменьшена. Крестьянские учреждения, организованные в 1861г. (мировые посредники, их съезды и губернские по крестьянским деламприсутствия), были поставлены в положение довольно независимое от губернаторови состояли первоначально из лиц, сочувствовавших реформе. Крестьянскомусамоуправлению также был дан довольно самостоятельный характер. Такой порядоквещей продержался недолго. В мировые посредники скоро стали назначать лицсовершенно другого направления; должность эта была дискредитирована и в 1874 г.отменена (в земских губерниях). Самое крестьянское дело получило направление,несогласное с духом Положения 19 февраля 1861 г. Основные начала крестьянскогосамоуправления оставались, однако, неприкосновенными. В царствование АлександраIII были пересмотрены и земское положение (12 июня 1890 г.) и городовое (11июня 1892 г.). В земстве увеличено значение сословного начала: роль дворянстваусилена, крестьяне лишены права избирать гласных (они назначаются губернаторомиз избранных крестьянами кандидатов). Самым существенным нововведением было подчинениедействий органов самоуправления контролю бюрократии не только с точки зрениязаконности этих действий, но и с точки зрения их целесообразности. Кореннымобразом изменена постановка крестьянского дела: крестьянское самоуправление, позакону 12 июля 1889 г., поставлено под контроль земских участковых начальникови в значительной степени подчинено им. Крестьяне, а также лица других низшихсословий, живущие в сельских местностях, поставлены в личную зависимость отземского начальника, имеющего право безапелляционно подвергать их взысканиямбез всякого судебного производства. Существенно увеличено, таким образом,различие между привилегированными и непривилегированными сословиями, вообще нетолько настойчиво проводимое администрацией, но нередко принимаемое за исходнуюточку и при законодательных работах. Земским начальникам, назначенным, пообщему правилу, из местных дворян, дана обширная власть над окрестнымнаселением. Право крестьян на распоряжение надельной землей подверглосьограничениям не только в силу административных и сенатских толкований Положения19 февраля 1861 г., но и в силу новых законодательных актов (закон о переделах8 июня 1893 г., закон о неотчуждаемости крестьянских наделов 14 декабря 1893г.). Правительственные органы губернской администрации, учрежденные Екатериной,сохранились до сих пор; но при ней они составляли одно тесно сплоченное целое,а впоследствии, с учреждением министерств, связь между губернскими местамиуничтожилась, и почти каждое министерство имеет совершенно обособленные, емуодному подчиненные местные органы. В видах установления большего единства,законом 22 июля 1866 г. надзору губернатора было подчинено большинствогубернских установлений. И эта мера, однако, не привела к желанной цели. Запоследнюю четверть века почти по всем вопросам местного управления,подвергнутым сколько-нибудь серьезной законодательной переработке, создавалисьособые присутствия (губернские по крестьянским делам присутствия, теперьименуемые просто губернскими, губернские по воинским делам присутствия,губернские питейные присутствия, губернские по земским и городским деламприсутствия, губернские фабричные присутствия, губернские присутствия оподъездных путях и тому подобное) и, кроме того, различные советы и комитеты,приблизительно с одним и тем же составом: губернатор, в качестве председателя,губернский предводитель дворянства, вице-губернатор, управляющий казеннойпалатой, председатель суда (или прокурор), председатель губернской земскойуправы, городской голова губернского города и т. п. Постановления этихколлегиальных присутствий обыкновенно носят окончательный характер и, в общем,значительно расширяют пределы местной власти, главным образом губернатора,который, в виду того что большинство членов присутствий принадлежит к местнойбюрократии, приобрел в присутствиях преобладающее влияние. Вместе с тем этиприсутствия, в силу почти тождественного своего состава, вносят некотороеединство в нашу губернскую администрацию. Низшей общеадминистративной единицейявляется уезд. По мысли Екатерины II уездные учреждения представлялипостроенные по тому же плану подобия губернских; но мало-помалу все этиучреждения (кроме дворянских опек) были или закрыты, или реформированы, илиотодвинуты на задний план вновь создававшимися. В настоящее время в уезде 4системы учреждений, более или менее между собой согласованных: 1) земство,заведующее местным хозяйством и довольно крупной частью дел общего управления.2) Уездная полиция, с исправником во главе; до реформы уездной полиции 1862 г.исправники (а также заседатели земского суда) служили по выбору от дворянства,теперь они назначаются губернатором. В полицейском отношении уезд делится настаны (становые пристава). В помощь становым приставам в 1878 г. учрежденыурядники. Засим чинами полиции, но уже не уездной, а сельской, являются сотскиеи десятские. 3) В судебном отношении, а также и по надзору за крестьянскимуправлением уезд делится на участки земских начальников, инстанцией надкоторыми (и по судебным делам, и по административным) является уездный съезд.4) Наконец, в уезде имеется около десяти присутствий (по воинской повинности,по питейным делам и т. п.), комиссий (оценочная и др.), комитетов(общественного здравия), всегда коллегиальных, но организованных безпоследовательно проведенного плана и ничем не объединенных, кроме личностипредседателя (уездный предводитель дворянства). Волость, единица крестьянскогоуправления и суда, не является территориальным подразделением уезда, так какволости, обнимая лишь крестьянские земли, не покрывают всей площади уезда.Волостное управление составляют: волостной сход (из всех волостных и сельскихдолжностных лиц и выборных, по одному от каждых десяти дворов); волостнойстаршина, волостное правление, состоящее из старшины, сельских старост исборщиков податей, и волостной суд. Волость состоит обыкновенно из несколькихсельских обществ, органами которых являются сельский сход из домохозяев,составляющих данное общество, и сельский староста. Общая группировка подданныхимеет следующий вид: характер высшего в государстве сословия, вполнеобособленного от других по правам своим, представляют члены ИмператорскогоДома. Разделение прочих сословий на привилегированные и податные, лежавшие воснове дореформенного строя, с освобождением крестьян и с отменой рекрутскойповинности (1874) и подушной подати (1883 — 86) потеряло, отчасти, свое прежнеезначение. Положение дворянства не было поколеблено тем, что с 1862 г.прекратилось замещение по выбору от дворянства низших уездных должностей изаместителей приказов общественного призрения; напротив, значение дворянства вгубернии было значительно повышено благодаря той роли, которая была емупредоставлена в земстве, и еще больше благодаря увеличившемуся значениюдолжностей предводителя, в особенности уездного, сделавшегося, в силупредседательства, в значительном большинстве уездных присутствий, центромуездной администрации. Организация городских сословий — купцов, мещан, цеховыхи рабочих людей, — в общем, осталась неизменной со времен Екатерины, номало-помалу пришла в совершенный упадок, так что значение этой организации встрое государственного управления крайне ничтожно. С 1832 г. создано сословиепочетных граждан (потомственных и личных); пользуясь правами привилегированныхсословий, они не имеют никакой сословной организации. С передачей в 1866 г.государственных крестьян из ведомства Министерства государственных имуществ введение Министерства внутренних дел, все сельское население получило в общемодинаковую организацию, со значительными, однако, отступлениями на окраинах. Сточки зрения поземельного устройства различаются следующие категории крестьян:1) крестьяне бывшие владельческие, получившие различное поземельное устройствов губерниях малороссийских, юго-западных, северо-западных, в Закавказском краеи в Бессарабии; 2) крестьяне бывшие государственные; 3) бывшие удельные; 4)крестьяне горнозаводские и посессионные; 5) башкиры, с их припущенниками; 6)государственные поселяне в Закавказье; 7) поселяне-собственники (бывшиеколонисты), водворенные на казенных землях; 8) половники Вологодской губернии;9) единоверцы и старообрядцы, водворенные на владельческих землях в губернияхсеверо-западных и белорусских; 10) бывшие вольные люди; 11) сельские вечныечиншевики.
При Петре I сделаны были первыешаги к отделению суда от администрации: созданы были должности и учреждения,которые должны были ведать только суд, но судебные органы поставлены были подконтроль административных. Указом 24 апреля 1713 г. в губерниях былиландрихтеры, подчиненные губернаторам и ландратским коллегиям. В 1718 г.учреждена была должность обер-ландрихтера (одного на всю губернию), сподчинением ему ландрихтеров. Юрисдикция последних не была, однако, определенас точностью, а в 1719 г. они были заменены надворными судами, подчиненнымиюстиц-коллегии. Надзор за их деятельностью (а в некоторых надворных судах — ипредседательствование), равно как приведение в исполнение их решений, быловозложено на губернаторов. Надворные суды предполагалось учредить в каждойгубернии, но в действительности они были учреждены только в восьми главныхгородах. Одновременно с ними были учреждены в некоторых местах городовые судьи,также подчиненные юстиц-коллегии, но уже в 1722 г. они были уничтожены, функцииже их переданы воеводам. В городах судебными учреждениями были магистраты.Второй инстанцией являлись коллегии (в особенности юстиц-коллегия), высшим жесудом, решения которого были безапелляционны — Сенат. После смерти Петра суд иадминистрация снова соединены в одних руках. В 1727 г. надворные суды былиуничтожены, а судебные функции перешли к губернаторам и воеводам. Какгражданский, так и уголовный суд сосредоточился в губернской, провинциальной ивоеводской канцеляриях, а в городах — в магистратах и ратушах, подчиненныхгубернаторам и воеводам. По наказу 1728 г. воеводы решали гражданские иуголовные дела без всякого ограничения; в состав их юрисдикции входили игосударственные преступления, за которые они могли приговорить к каторге исмертной казне. Впрочем, приговоры воевод, присуждавшие к таким наказаниям,подлежали утверждению губернаторов. В инстанционном отношении воеводская ипровинциальная канцелярии, в качестве суда первой инстанции, подчинялисьгубернской канцелярии, а эта последняя — Юстиц-коллегии. Такой порядок вещей вызывалнарекания, ярко отразившиеся в дворянских наказах, представленных в комиссиюдля составления нового уложения 1767 г. и проектировавших устройство судебныхмест на началах сословном и выборном. Екатерина II осуществила эту идею.Учреждением о губерниях 1775 г. для дворян были учреждены суды уездный иверхний земский, для городских обывателей — городовой и губернский магистраты,для свободных крестьян — расправа верхняя и нижняя. Высшими в губернииапелляционными инстанциями были палаты гражданского и уголовного суда. Сверхтого были учреждены еще совестный суд, управа благочиния и в столицах,надворные суды — нижний и верхний. Учреждением о губерниях 1775 г. сделан былбольшой шаг вперед в том отношении, что установлена была системаспециально-судебных учреждений; но дальше этого начало отделения суда отадминистрации не шло. Деятельность судебных мест Учреждение 1775 г. ставит подконтроль губернатора, предписывая последнему устранять волокиту и«принуждать судебные места решать дело, но отнюдь не мешаться впроизводство оного». Генерал-губернатор имел право и на последнее: емупредоставлялось приостанавливать исполнение решений судебных мест и доносить отом Сенату, а в случаях, не терпящих отлагательства — Верховной власти. Всесудебные приговоры, которыми обвиненные приговаривались к смертной казни илилишению прав, прежде приведения их в исполнение обязательно представлялись наусмотрение генерал-губернатора. Другими существенными чертами судоустройстваЕкатерины II являются: отделение в апелляционных инстанциях гражданского судаот уголовного; однообразная организация судебных мест; проведение во всехсудебных местах начал коллегиальности и (в двух низших инстанциях) сословности;отделение от судебной части следственной, которая возложена была в городах науправы благочиния, а в уездах — на нижний земский суд, с исправником во главе.В 1797 г. упразднены были нижняя расправа и все места второй инстанции (верхнийземский суд, губернский магистрат, верхняя расправа). Преобразование судебнойчасти завершено было указом 9 сентября 1801 г., введшим выборный элемент, влице заседателей от дворянства и купечества в палаты уголовного и гражданскогосуда (с 1831 г. и председатели палат назначались по выборам). Таким образомостались три судебные инстанции: первую составляли суды уездные, магистраты и встолицах, сверх того, суды надворные; вторую — палаты уголовного и гражданскогосуда; третью — правительствующий Сенат, из которого некоторые дела могливосходить и на Высочайшее усмотрение через Государственный совет. В первых двухинстанциях заседали преимущественно лица выборные от сословий, что приводило кпреобладанию канцелярии, роняющему авторитет судей и являвшемуся одним изглавных источников волокиты. Первым шагом к преобразованию было учреждение в1860 г. судебных следователей, благодаря которому следственная часть из веденияполиции перешла к судебному ведомству. Великая судебная реформа,осуществившаяся изданием Судебных Уставов Императора Александра II, Высочайшеутвержденных 20 ноября 1864 г., вводила суд скорый, правый, милостивый, т. е.справедливый и равный для всех. Для достижения этой цели прежде всегонеобходима высоко стоящая самостоятельная судебная власть, повсюду утверждающаяуважение к закону. В видах создания такой власти Судебные Уставы проводятначало отделения суда от администрации, а для упрочения нравственного ееавторитета устанавливают для занятия должностей по судебному ведомствуизвестный ценз, преимущественно образовательный и служебный. Той же цели служити предоставление общим судебным местам права представления кандидатов наоткрывшиеся судейские должности. Самостоятельность судей ограждается началомнесменяемости их, с которым связано и запрещение переводов судей из оного местав другое без их согласия. Наконец, с судебными должностями признанынесовместными другие должности по службе правительственной и общественной(практика признает, кроме того, несовместимость с судейскими должностямизанятий промышленностью и торговлей, а также службы у частных лиц и компаний).В основание системы судебных мест Судебными Уставами были положены следующиеобщие начала: 1) различие юстиции общей и мировой. Общими судебными местамиявляются окружной суд, ведомство которого распространяется на несколько уездов,и судебная палата, служащая высшей инстанцией для нескольких окружных судов.Общие судебные места действуют лишь в составе коллегий из лиц, назначенныхправительством. Мировые судебные установления состояли из единоличных, выборныхот земства мировых судей и их съездов. Связью между мировыми и общими судебнымиустановлениями служил единый для всего государства кассационный суд, в лицеСената. 2) Установление по важнейшим уголовным делам суда присяжных,являющегося лучшей гарантией независимости уголовного суда от постороннихвлияний и сохранения равновесия между обвинением и защитой. Присяжныезаседатели, привлекаемые окружным судом к участию в разрешении уголовных дел визвестные периоды заседаний (сессий), образуют особую коллегию, самостоятельнои окончательно решающую вопрос о виновности. К ведомству суда присяжныхотнесены дела о преступных деяниях, за которые в законе положены наказания,соединенные с лишением или ограничением прав. Из этого общего правила СудебныеУставы в первоначальной своей редакции допускали некоторые изъятия: важнейшиедела о преступлениях должности оставались в ведомстве судов присяжных, нообразуемых не при окружном суде, а при судебной палате или Сенате; дела опреступления государственных подлежали ведомству или судебных палат, с сословнымипредставителями, или Верховного уголовного суда, учреждаемого каждый раз поособому Высочайшему указу. Сословные представители не образуют особойсамостоятельно действующей коллегии, но лишь усиливают собой состав присутствиясудебной палаты. 3) Начало двух инстанций или установление однократногопересмотра по существу в апелляционном порядке дел, решенных окончательномировыми судьями и окружными судами; для первых апелляционных инстанций служатмировые съезды, для вторых — судебные палаты. 4) Различение апелляционнойповерки от кассационного надзора за правильностью судебных решений. Решения иприговоры второй инстанции считаются окончательными; но так как они могутсодержать в себе неправильное применение закона или существенное нарушениеобрядов и форм судопроизводства, при наличности которых судебные решенияподлежат отмене, то для рассмотрения просьб о такой отмене установленкассационный суд в виде двух кассационных департаментов, гражданского иуголовного. В составе Сената, для разрешения дел по надзору за судебнымиустановлениями, образованы: общее собрание первого и кассационных департаментовСената, соединенные присутствия департаментов первого и уголовногокассационного, а равно первого и гражданского кассационного, соединенноеприсутствие первого и кассационных департаментов (позже к ним присоединилосьвысшее дисциплинарное присутствие). 5) В составе судебного ведомства СудебныеУставы образовали прокурорскую власть, построенную на новых основаниях. Вдореформенное время губернские прокуроры имели надзор за правильным применениемзаконов всеми присутственными местами, как судебными, так и административными.Судебные Уставы ограничили деятельность прокуратуры делами юстиции, вверивлицам прокурорского надзора, состоящим при общих судебных местах и при Сенате,как поддержание обвинения в уголовном процессе, так и наблюдение за правильнымприменением закона судебными местами. Во главе прокуратуры стоитгенерал-прокурор, который вместе с тем, как министр юстиции, является и органомвысшего судебного управления. 6) Наконец, Судебными Уставами создан вновь рядвесьма важных вспомогательных органов. Главнейшие из них — судебные пристава,нотариусы, присяжные поверенные. В лице судебных приставов (и позднееучрежденных судебных рассыльных) судебные места располагают самостоятельнымиисполнительными органами, чем завершается система отделения суда отадминистрации. Нотариат, действуя под наблюдением судебных мест, имеет своейзадачей предупреждение тяжб путем содействия правильному заключению гражданскихсделок. Введенный Уставами состязательный процесс был бы немыслим безнезависимой адвокатуры, пользующейся достаточным нравственным авторитетом.Такая адвокатура и была создана в виде состоящих при судебных палатахкорпораций присяжных поверенных. Вступление в эти корпорации обусловленоизвестным цензом; организация их основана на началах широкого самоуправления,под высшим контролем судебной власти. Введение Судебных Уставов началось в 1866г. образованием округов санкт-петербургских и московских судебных палат.Дальнейшее распространение Судебных Уставов подвигалось вперед медленно, сбольшими перерывами, что привело к необходимости частичных преобразований всохранявшихся еще судебных местах прежнего устройства. Судебная реформа скоровызвала реакцию, прежде всего отразившуюся на организации следственной части;большинство судебных следователей не было утверждаемо в должности, лишаясь,таким образом, несменяемости. Формально изменены Судебные Уставы распоряжением5 декабря 1874 г., которым приостановлено открытие советов присяжныхповеренных, существовавших до сих пор только в Санкт-Петербурге, Москве иХарькове. 25 мая 1874 г. введен институт частных поверенных, непосредственноподчиненных судебным местам, при которых они состоят, и поставленных также под дискреционнуювласть министра юстиции. Законом 20 мая 1885 г. существенно ограничен принципнесменяемости судей. Законами 9 мая 1878 г. и 7 июля 1889 г. значительно суженакомпетенция суда присяжных, который по целому ряду дел заменен судом ссословными представителями. Наконец, положением 12 июля 1889 г. судебная властьпо так называемым маловажным делам, наиболее, однако, затрагивающих интересынародных масс, опять соединена с административной и притом в большей дажестепени, нежели в дореформенное время. В уездах мировые судьи заменены земскиминачальниками, являющимися преимущественно местными органами министерствавнутренних дел, от которого зависит назначение и увольнение их, а в городскихпоселениях — городскими судьями, имеющими одни лишь судебные функции иназначаемые министерством юстиции. Выборный мировой суд уцелел лишь в столицахи 6 наиболее крупных городах. Апелляционной инстанцией для земских начальникови городских судей сделан уездный съезд, в судебном присутствии которогопреобладают административные элементы, а главным представителем судебногоэлемента является вновь учрежденный уездный член окружного суда. Кассационныйнадзор за деятельностью уездных съездов раздроблен между 36 губернскимиприсутствиями, в которых единственным представителем судебного элемента (при 5административных членах) является председатель или член местного окружногосуда. Обширные отступления от коренных начал Судебных Уставов допущены прираспространении их действия, особенно на окраинах. Начало таким отступлениям положенобыло еще в 1867 г., при образовании округа тифлисской судебной палаты. Главныеиз них: определение мировых судей министром юстиции, по соглашению с высшим вкрае представителем административной власти; расширение пределов компетенциимировых судей и возложение на них, помимо судебных, обязанностей судебныхследователей (в виду чего в Закавказье образована особая должность помощникамирового судьи); отсутствие суда присяжных. В 1872 г. мировые судьи поназначению от правительства введены в 9 западных губерниях, а в 1877 г. открытыв этих губерниях и общие суды, не исключая суда присяжных. В 1875 г. СудебныеУставы введены в губерниях Царства Польского, где суд присяжных не учрежден; вгородах действуют мировые судьи по назначению от правительства, а в уездах онизаменены коллегиальными гминными судами, апелляционной инстанцией для которыхявляется мировой съезд. В 1889 г. Судебные Уставы, без суда присяжных и смировыми судьями по назначению от правительства, введены в губернияхприбалтийских. В губерниях Уфимской, Оренбургской и Астраханской мировые судьипо назначению правительства введены в 1878 г., общие же судебные места, но напервое время без суда присяжных, открыты в этих губерниях, равно как и вгубернии Олонецкой, лишь в 1894 г., а в 1898 г. введен в этих четырех губернияхсуд присяжных. В Архангельской губернии мировые судьи введены в 1888 г., причемобязанности мирового съезда возложены были на местную палату гражданского иуголовного суда; в 1896 г. в Архангельске учрежден окружной суд, причем всудоустройство внесены те изменения, которые осуществлены в Закавказье. С темиже изменениями судебные уставы введены в 1897 г. в Сибири (в некоторыхотдаленных местностях Сибири — Туруханском крае Енисейской губернии,Верхоянском и Колымском округах Якутской области и пяти северных округахПриморской области, отличающихся полным безлюдьем, — постоянные органыправосудия не учреждены, а судейские и следовательские обязанности, в известныхпределах, возложены на старшего представителя правительственной власти, в лицеместного исправника), а законами 2 июня 1898 г. и 15 февраля 1899 г.распространены на Туркестанский край, степные области, северо-восточные уездыВологодской губернии и Закаспийскую область, после чего Судебные Уставыимператора Александра II стали достоянием России на всем ее пространстве. Ввидуразновременных и разнородных изменений, внесенных в судебные уставы, Высочайшеобразована в 1894 г. комиссия для пересмотра законоположений по судебной части;в области судоустройства комиссия поставила себе задачей объединениеразнородных судебных учреждений. Наряду с судебными местами, образованными посудебным уставами, действуют в России еще особые суды, имеющие обыкновеннохарактер частью сословный, частью специальный, зависящий от особого рода дел,предоставленных их ведомству. Кроме военных судов, сюда относятся: 1) духовныесуды, сосредоточенные в духовных консисториях, подчиненных епархиальномуархиерею, и в Святейшем Синоде, как высшей инстанции, и являющиеся с однойстороны судами духовного сословия, поддерживающими в нем порядок и благочиние,с другой — специальными судами, которым в особом круге дел (дела брачные и онарушении правил и уставов церкви) подведомственны и светские лица. Поотношению к лицам инославных исповеданий духовными судами являютсясоответствующие учреждения их церкви. 2) Коммерческие суды, существующие встолицах, Одессе, Таганроге, Керчи, Кишиневе и Архангельске, ведают торговыедела, возникающие из торговых операций, возводимых в виде промысла; члены ихназначаются правительством, но старшие чины — из кандидатов, избранных местнымкупечеством. 3) Крестьянские (волостные) и инородческие суды, призванныеприменять обычное право. В местностях, где введено положение 12 июля 1889 г.,волостные судьи, в числе 4-х, назначаются земским начальником из кандидатов,избранных сельскими обществами; один из волостных судей назначается уезднымсъездом к председательствованию в волостном суде. Апелляционной инстанцией дляволостных судов служит уездный съезд. В прибалтийских губерниях над волостнымисудами поставлены верхние крестьянские суды.