Реферат: Конституционный статус правительства РФ

Содержание

Введение

Глава I.Исполнительная власть и место Правительства РФ в системе разделения властей

§1. Понятиеисполнительной власти

§2. Органыисполнительной власти: понятие и система

§3. МестоПравительства Российской Федерации в системе разделения властей

Глава II.Формирование и структура Правительства Российской Федерации. Распределениеобязанностей и особенности правового статуса членов Правительства

§1. Формирование,структура Правительства РФ и распределение обязанностей в составе Правительства

§2. Должностныеограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства РоссийскойФедерации

1. Полномочия поруководству органами исполнительной власти

2. Полномочия всфере разработки и исполнения законов

3. Полномочия всферах внешней политики и обороны

4. Полномочия всфере бюджетно-финансовой и хозяйственной деятельности

§2.Нормоустанавливающая деятельность и акты Правительства РФ

§3. ОтветственностьПравительства Российской Федерации

Заключение

Список использованныхисточников и литературы

Введение

Актуальность темы очевидна.В условиях преобразований, проводимых в России в политической, экономической исоциальной сферах, перестраивается и исполнительная власть, по-прежнемувыполняющая огромный объем работы в сфере управления государственными делами.

Правительство являетсявысшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации,осуществляющим исполнительную власть в стране и возглавляющим единую системуисполнительной власти в Российской Федерации. Правовую основу его деятельностисоставляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральныезаконы и нормативные указы Президента РФ. Федеральный конституционный закон «ОПравительстве Российской Федерации»[1]принят 17 декабря 1997 г.

В основе деятельностиПравительства РФ лежат верховенствоКонституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов,народовластие, федерализм, функциональное разделение властей, ответственность,гласность, обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

Состояние дел в сфере деятельностиПравительства РФ освещается во всех средствах массовой информации: вполитических ток-шоу, на радио; ему посвящено немало научных исследований. Ивсе же, анализируя монографические источники, можно прийти к выводу, что темаэта пока исследована недостаточно.

Цель и задачи дипломной работы. Цельисследования состоит в том, чтобы на основе современной правовой науки,действующего законодательства и соответствующей практики комплекснопроанализировать проблемы конституционно-правового регулирования исполнительнойвласти в России. В работе рассмотрены вопросы современного состоянияисполнительной власти, структура и система, уточнены категориальный аппаратПравительства РФ, статус и ранг его членов.

Объектом исследования является совокупностьобщественных отношений, складывающихся в сфере функционирования иреформирования исполнительной власти Российской Федерации, при взаимодействииразличных уровней в рамках конституционно закрепленной модели разделениявластей.

Предметом дипломного исследования является:совокупность юридических норм, закрепляющих конституционно-правовой статусПравительства Российской Федерации, систему, структуру, правовое положение егочленов, порядок его организации и деятельности, действующее законодательство всфере исполнительной власти, практика его применения.

В дипломной работе нашлиотражения взгляды известных ученых-конституционалистов и политологов, которыеимеют особое значение для рассмотрения вопроса о формировании Правительства, атакже его значимости для демократического правового государства.

Работа состоит из трехглав.

В первой главе уделяется внимание сущности исполнительнойвласти, месту Правительства РФ в ее системе.

Вторая глава посвящена анализу состава ипорядка формирования Правительства, здесь же будут рассмотрены ограничения,связанные с пребыванием в составе Правительства.

В третьей главе рассмотрен вопрос окомпетенции Правительства.

В работе использованы положения КонституцииРоссийской Федерации, иные нормативно-правовые акты, комментариизаконодательства, учебная и монографическая литература, публикации впериодических изданиях.

Глава I.Исполнительная власть и место Правительства РФ в системе разделения властей

§1. Понятиеисполнительной власти

В России строится правовое государство,которое должно установить собой систему органов и институтов, обеспечивающихнормальное функционирование гражданского общества на основе права, защиту прави свобод каждого гражданина, подъем экономики и духовный прогресс народа.

Сущность и структура государственной властиюридически закрепляются в Конституции, конституционных и текущих законах.Государственная власть опирается на государственный аппарат, материальныересурсы, денежные средства, механизмы убеждения и принуждения. При этом онадолжна обладать легитимностью и общественным признанием.

Согласно ст. 10 и 11Конституции РФ, государственная власть в Российской Федерации осуществляется наоснове принципа разделения властей — на законодательную, исполнительную исудебную, а также разграничения предметов ведения и полномочий между РоссийскойФедерацией и органами государственной власти ее субъектов[2].

Функциями органовзаконодательной власти являются: законодательная, то есть подготовка и принятиезаконов, и контрольная — в отношении органов исполнительной власти в техпределах, которые установлены Конституцией (ст. 101, 103, 114).

Органы судебной власти призваны всоответствии со ст. 118 Конституции рассматривать конституционные, уголовные,гражданские и административные дела. Кроме того, судебная власть осуществляетконтроль за законностью в деятельности органов исполнительной власти и ихдолжностных лиц, представителей власти. Порядок реализации этой функцииопределен законом.

Что же касаетсяисполнительной власти, то на эту ветвь государственной власти возложенаорганизационно-управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность,осуществляемая определенными органами государства и должностными лицами наоснове и во исполнение законов с целью обеспечения повседневного (текущего)функционирования государства и его аппарата. Полномочия и возможностиосуществления исполнительной власти предоставлены Правительству РоссийскойФедерации, федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительнойвласти, органам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду определенныхдолжностных лиц[3].

Деятельность указанных органов поруководству хозяйственным, социально-культурным и административно-политическимстроительством ранее называлась государственным управлением.

После юридического закрепления разделениягосударственной власти на три ветви — законодательную, исполнительную исудебную — вместо понятия «государственное управление» употребляется понятие«исполнительная власть».

Наиболее целесообразным, на наш взгляд,представляется подход к проблеме исполнительной власти с позиции теорииразделения властей, которую можно понимать следующим образом. Источником суверенитетаявляется народ, ему принадлежит (должна принадлежать) вся полнота власти.Народовластие лишь в небольшом объеме осуществляется непосредственно с помощьюинститутов прямой демократии. В основном общие дела пока решает государство,которое народ создает, оплачивает и которому народ делегирует свою власть. Оностановится самой могущественной социальной организацией, распоряжающейсяогромными ресурсами, опирающийся на мощный аппарат принуждения.

Исторический опыт учит, чтососредоточение государственной власти в одних руках ведет к деспотизму,диктатуре, тоталитаризму, поэтому ее следует разделить. Такое разделениенеобходимо, чтобы недостатки высших руководителей не стали пороками всегогосударства, всей страны. Должны быть созданы достаточно самостоятельные исильные подсистемы государственного аппарата: законодательная, исполнительная исудебная. Необходимо, чтобы эти власти сотрудничали, дополняли друг друга, нопри этом в определенной степени были независимы, имели возможностьконтролировать, влиять одна на другую. Система сдержек и противовесовпрепятствует излишней концентрации власти, неправильному ее использованию,способствует установлению основанных на законе отношений государства сгражданским обществом, с каждым человеком. В результате создаются условия дляобеспечения прав и законных интересов граждан, развития гражданского общества,становления правового государства.

В России принцип разделения властей впервыезакреплен Конституцией РФ 1993 г., в ст. 10 которой сказано: «Государственнаявласть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения назаконодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной,исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Поскольку исполнительная власть — одна из властей,то при ее характеристике целесообразно выяснить сначала место исполнительнойвласти в системе властей, т.е. определить взаимоотношение с другими властями.

Само название рассматриваемой власти —«исполнительная» говорит о том, что ее задача — исполнять предписанияпредставительной власти в лице законов, указов и иных правовых актов.

Однако, когда эти взаимоотношения строятсяна основе принципа разделения властей, не должно допускаться возможностипоглощения одной власти другой, иначе говоря, не должно быть требованиявсевластия представительных органов в отношении других властей.

В этих целях определены следующие основныеорганизационно-правовые начала взаимоотношений законодательной и исполнительнойвластей:

1) каждая власть имеет точно определенную компетенциюбез права той или иной власти вмешиваться в полномочия другой;

2) приостанавливать и отменять актыисполнительной власти законодательная власть вправе только в случаепротиворечия их Конституции и закону; не допускается отмена актов исполнительнойвласти по мотивам их нецелесообразности;

3) осуществляется взаимоконтрольпредставительной и исполнительной властей с той же, опять, целью, дабы однавласть не превысила своих полномочий в отношении другой;

4) гарантией же названных взаимоотношениймежду властями служит власть судебная, которая уполномочена разрешать спорымежду ними на основе Конституции, — как в центре, так и на местах.

Такое положение исполнительной власти всистеме властей определяется Конституцией и законодательством, когда структурацентральной власти базируется на принципе разделения властей в правовомгосударстве.

Исполнительная власть — вторичнаяподзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный предметный иорганизующий характер, на которую возложена организационно-управленческая,исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая определеннымиорганами государства и должностными лицами, имеющими возможность, в случаенеобходимости, самостоятельно осуществлять физические, организационные и иныемеры принуждения в административном порядке на основе и во исполнение законов сцелью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и егоаппарата.

Объясняя функциональную природу деятельностиисполнительной власти, мы тем самым раскрываем ее содержание.

В юридической литературе чаще всего функцияпонимается в двух смыслах:

1. Функция связывается с объектомадминистративного воздействия (предметный подход). Соответственно различаюттакие функции исполнительной власти:

1) Обеспечение безопасности личности,общества, государства:

– обеспечение обороны;

– обеспечение общественного порядка;

– осуществление разведки и контрразведки;

– обеспечение охраны государственнойграницы и др.

2) Обеспечение развития экономики, осуществление административно-хозяйственнойдеятельности:

– руководство промышленностью;

– руководство транспортом;

– руководство сельским хозяйством;

– сбор налогов;

– содействие развитиюпредпринимательства;

– антимонопольная деятельность и др.

3) Обеспечение реализации социальной политики государства:

– организация образования;

– организация здравоохранения;

– организация научных исследований;

– организация социальной защиты и др.

4) Осуществление связей с другимигосударствами, с международными организациями (политических, экономических, культурных,научных, спортивных и т.д.).

2. Функция понимается как один из общихспособов организации административного воздействия исполнительной власти наподвластных (инструментальный подход). В литературе такие функции чаще всегоназывают общими функциями управления.

Общие функции — это всеобщие, типичныеспособы информационного взаимодействия между субъектами и объектами социальногоуправления. Это устойчивые, относительно самостоятельные, специализированныевиды административной деятельности вообще. Каждая общая функция объективнонеобходима. Они отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием,процедурами осуществления, используемой информацией.

К числу общих функций можно отнести:прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическоеруководство, работу с кадрами, учет, контроль и др. Организовывать,осуществлять исполнительную власть — это значит прогнозировать, планировать,контролировать и т.д. Каждый субъект административной власти осуществляетнесколько или хотя бы одну функцию.

Функциональное разделение труда закрепляетсяструктурно, т.е. создаются особые звенья, которые занимаются планированием,учетом, контролем и т.д. Организационная обособленность — важный признакразвитой и значительной по объему функции.

Поскольку общие «беспредметные» функции —это всего лишь научная абстракция, а в реальной жизни определенные субъектывоздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальнойжизни конкретизируются, приобретают специфические черты. Так, существует неконтроль вообще, а финансовый, внутриведомственный контроль, инспектирование ит.д. Особенности объектов и субъектов, их взаимоотношений, внешней средысерьезно влияют на административные функции, видоизменяют их, наполняютконкретным содержанием, обусловливают многообразие форм осуществления.

Отмечая специфику каждой общей функции, ееструктурную обособленность, необходимо подчеркнуть, что в то же время все ониявляются частями одного целого. Их объединяет единая конечная цель, единаяинформационная природа, организационное единство осуществляющего их субъекта.Каждая часть активно взаимодействует с целым, а также с другими частями.Административная деятельность — целостная система, комплекс взаимосвязанных,взаимообусловленных функций.

Следует различать три группы общих функций:

 I. Ориентированиесистемы:

– прогнозирование (предвидение измененийв развитии событий или процессов на основе имеющейся информации);

– анализ (обработка и осмыслениеинформации, осуществляемые с целью изучения объекта управления, а в последствииоказания на него соответствующего управляющего воздействия);

– планирование (определение направлений,целей, задач и возможных результатов управленческой деятельности);

– нормативное регулирование (установлениеправового режима какой-либо деятельности и функционирования соответствующихструктур);

– методическое руководство.

 II. Обеспечение системы:

– кадровое обеспечение;

– материально-техническое обеспечение;

– финансовое обеспечение;

– организационно-структурное обеспечение(создание организаций, их структурных подразделений, реорганизация системы,распределение, перераспределение полномочий и т.д.);

– информационное обеспечение;

– правоприменительное обеспечение.

 III. Оперативноеруководство системой:

– непосредственное регулированиедеятельности (на транспорте этим занимаются диспетчерские службы, в вузах —учебные отделы, в воинских частях — штабы. Они составляют графики, расписания,производят замены и т.д.);

– учет (систематический сбор сведений);

– контроль (проверка фактическогоположения дел с целью выявления и устранения отклонений в исполнении законов,планов, программ и принятия мер к нарушителям установленного порядка);

– оценка (всей работы, отдельныхработников; выполнения конкретных заданий и т.д.) и применения мер воздействия(поощрения, наказания и др.).

Осветив функциональнуюприроду деятельности исполнительной власти, мы раскрыли ее содержание.

Как былосказано выше, раскрыть содержание деятельности можно двояким образом: черезперечисление объектов воздействия (предметный подход) и через перечислениеспособов воздействия (инструментальный подход). При определении компетенцииорганов исполнительной власти (государственной и муниципальной) используютсяодновременно оба подхода. Например, закрепляются полномочия по учету, контролюи определяются объекты контроля, учета.

Общие функцииконкретизируются (персонифицируются) в функциях отдельных органов, должностей.Это обстоятельство лежит в основе определения компетенции структурных единиц.

власть правительствоисполнительный

§2. Органыисполнительной власти: понятие и система

Очевидно, что если речьидет об исполнительной власти, о государственной деятельности по еепрактической реализации, неизбежен вопрос о том, какому именно звенугосударственно-властного механизма, построенному на началах разделения властей,поручается такого рода деятельность. До того как Конституция РФ установила, чтогосударственная власть в стране осуществляется на основе разделения назаконодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), данныйвопрос решался достаточно просто: на различных уровнях государственнойорганизации была построена и соответствующим образом функционировала системаорганов государственного управления. Она полностью соответствовала одному изведущих проявлений государственной власти, а именно — государственно-управленческойили исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой наряду сзаконодательной и судебной.

Соответственно органы государственногоуправления в центре и на местах являлись основными субъектами административногоправа или же носителями административной правосубъектности. Иначе говоря,государственное управление как самостоятельный вид деятельности государства пореализации своих задач и функций имело специального, конституционно закрепленногосубъекта.

Теперь конституционныенормы содержат ряд общих положений, из содержания которых можно получитьизвестное представление как о самой исполнительной власти, так и о реализующихее органах. Так, ч. 2 ст. 77 Конституции РФ говорит о том, что в пределахведения Российской Федерации и субъектов Федерации федеральные органыисполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуютединую систему исполнительной власти в РФ. Так впервые появляетсяконституционное упоминание об органах исполнительной власти.

Республики, входящие всостав РФ самостоятельно устанавливают систему республиканских органов власти,включающую и органы исполнительной власти. Так, в ст. 99 Конституции РеспубликиТатарстан[4]записано, что Кабинет Министров Республики — Правительство — являетсяисполнительным и распорядительным органом государственной власти Республики.

В уставах краев, областей, городовфедерального значения, автономной области, автономных округов такжезакрепляются соответствующие звенья системы исполнительных органов.

Действующее российскоезаконодательство, наряду с широким использованием термина «органы исполнительнойвласти», часто содержит упоминания об «исполнительных органах»[5],о «государственных органах управления».

Наконец, Федеральный закон«Об общих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»от 6 октября 1999г.[6] допустилвозможность использования в одном значении терминов «исполнительные органыгосударственной власти субъекта Российской Федерации» и «органы исполнительнойвласти субъекта Российской Федерации». Представляется, что в таком же значении могутхарактеризоваться и все органы исполнительной власти, включая федеральные.

Очевидно, что во всехслучаях речь идет об одном и том же, а именно — о субъектном выраженииисполнительной власти, т.е. тех государственных органах, в чью компетенциювходит практическая реализация ее задач, функций и полномочий. Используясовременную конституционную терминологию, мы говорим в подобном смысле о субъектахисполнительной власти или же, что по своей сути адекватно — об органахисполнительной власти. Налицо тождественность понятий «субъект исполнительнойвласти» и «орган исполнительной власти».

При этом, однако, следуетучитывать, что исполнительными по своей сути являются вообще все органы,осуществляющие управленческие функции и за пределами государственно-управленческойдеятельности, т.е. действующие в системе местного самоуправления, в управлениивнутренней жизнью государственных предприятий и учреждений, а такжеобщественных объединений.

Таким образом, итоговые позиции, относящиесяк выяснению понятия и признаков органов исполнительной власти (исполнительныхорганов), выражаются в следующем:

1. По точному конституционному смыслу подорганами исполнительной власти подразумеваются лишь те звенья государственногоаппарата, которые сопутствуют органам законодательной (представительной) властив системе разделения властей. Подобное ограничительное их понимание приводит кнеобоснованному выводу о том, что якобы органы исполнительной властифункционируют только на уровне РФ и ее субъектов. Опровержение такого вывода содержитсякак в федеральном законодательстве, так и, в особенности, в законодательствесубъектов Федерации (например, нормы о территориальных и местных исполнительныхорганах), В то же время Конституция РФ не содержит нормы, по содержанию которыхможно было бы судить о том, какие именно государственные органы являютсясубъектами исполнительной власти. По смыслу же ст. 110 Конституцииисполнительную власть в стране осуществляет только Правительство РФ, что вообщеснимает вопрос об иных органах исполнительной власти, которые, тем не менее,фактически существуют.

2. Исполнительные органыпредставляют собой составную часть государственного аппарата с особойфункциональной нагрузкой, суть которой заключается в практической реализациизадач и функции исполнительной власти в процессе управления или регулирования всферах экономической, социальной и административно-политической жизни.Соответственно своему специфическому, т.е. исполнительному, назначению этиорганы осуществляют повседневную деятельность исполнительного ираспорядительного характера.

3. Органы исполнительнойвласти являются носителями определенного объема государственно-властных (юридическивластных) полномочий. Эти полномочия выражаются, прежде всего, в изданииисполнительными органами правовых актов в пределах своей управленческойкомпетенции и в обеспечении их исполнения имеющимися в их распоряженииорганизационными и юридическими средствами (включая средства административного,т.е. внесудебного, принуждения). Наличие определенного объема юридически-властныхполномочий, выражаемых вовне, т.е. за пределами данного органа, — наиболеесущественный элемент компетенции органов исполнительной власти.

Издаваемые исполнительнымиорганами правовые акты не подменяют собой акты законодательных и судебныхорганов государственной власти. С одной стороны, они подзаконны, нопредназначены для исполнения требований, содержащихся в законах. С другойстороны, правовые акты исполнительных органов отличаются от актов судебныхорганов, имеющих преимущественно негативно — юрисдикционный характер, и невыражают присущие судебным органам функции и полномочия правосудия.

4. Исполнительные органыпредставляют собой разновидность государственных организаций, в числе которыхдействуют также государственные учреждения и предприятия. Но последние неявляются носителями государственно-властных полномочий, не выполняют функции пореализации исполнительной власти, поскольку представляют собой не органыгосударства, а соответствующим образом организованные трудовые коллективы,основным назначением которых является создание материальных ценностей(например, завод), оказание тех или иных материальных услуг, наконец,осуществление социальных функций (например, больница, школа).

На существующих сейчас государственныхпредприятиях и в государственных учреждениях также в определенном объемефункционируют те или иные управленческие звенья (администрация завода), чьякомпетенция реализуется в целях «самоорганизации», т.е. в интересах нормальнойработы предприятия, учреждения.

Следует учитывать, что встране действует множество общественных организаций, имеющих собственныеисполнительные органы, выражающие интересы и волю членов таких организаций.

Их чистовнутриорганизационные полномочия выводят их из числа органов исполнительнойвласти в их государственно-правовом понимании.

5. Исполнительные органытакже представляют собой определенные трудовые коллективы, формируемыегосударством в соответствии с их целевым назначением на базе определеннойорганизационной структуры. Имеется в виду внутреннее построение органа,предполагающее наличие совокупности государственных должностей (штаты),распределение между ними обязанностей и ответственности, определение объемаполномочий каждого работника (должностного лица), занимающего соответствующуюгосударственную должность государственной службы. Именно государственныеслужащие составляют сердцевину штатной характеристики органов исполнительнойвласти (исполнительных органов).

6. Органы исполнительной власти обладают оперативнойсамостоятельностью, границы которой устанавливаются закрепленной за нимикомпетенцией; последняя определяет основы правового положения данного органалибо в нормах Конституции РФ (например. Правительства РФ), либо в нормахконституций и уставов субъектов РФ, либо в нормах федерального и региональногозаконодательства, либо, наконец, в нормах индивидуальных положений о них,утверждаемых в установленном порядке. Компетенция исполнительного органавыражает его задачи, обязанности, полномочия и ответственность.

В ее рамках исполнительныеорганы совершают юридически значимые действия, выражающие их административнуюправо- и дееспособность. В этом смысле наиболее показательны различные вариантынормотворческой (установление правил поведения), правоисполнительной(обеспечение реализации законодательных и подзаконных правил поведения) иправоохранительной (наблюдение за правильностью проведения в жизнь правовыхнорм) деятельности.

7. Характеризуяисполнительные органы в целом, необходимо учитывать, что практически от ихимени действуют и, соответственно, представляют их в конкретных управленческихотношениях должностные лица, сами по себе, естественно, исполнительнымиорганами не являющиеся.

8. Каждый орган исполнительной властиимеет определенный для него действующим законодательством территориальный масштабдеятельности, учитывающий особенности федеративного устройства РФ.

9. Образование,реорганизация и ликвидация исполнительныхорганов осуществляются в порядке, установленном действующим законодательствомРФ и ее субъектов, Президентом РФ, главами республик, входящих в состав РФ,либо по представлению глав администрации краев, областей и т.п.соответствующими представительными (законодательными) органами власти.

Таковы наиболее общие черты, совокупностькоторых позволяет получить необходимое представление об административнойправосубъектности органов исполнительной власти (исполнительных органов), илиже органов государственного управления.

Орган исполнительной власти — структурноеподразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата),создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделениявластей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе управления(регулирования) экономической, социально-культурной иадминистративно-политической сферами жизни общества.

В КонституцииРФ ничего не говорится о системе федеральных органов исполнительной власти.Однако она определена в указах Президента РФ, согласно которым установленасистема федеральных органов исполнительной власти, включающая Правительство РФ,федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти:федеральные службы, федеральные агентства[7].

Созданиефедеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидацияосуществляется Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственныхПрезиденту РФ по вопросам, закрепленных за ним Конституцией РФ и законами,утверждаются Президентом РФ, а о других федеральных органах исполнительнойвласти — Правительством РФ.

Статусу каждого органа исполнительной власти соответствует порядокназначения его руководителей. Так, федеральные министры назначаются надолжность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложениюПредседателя Правительства РФ. Назначения на должность и освобождение отдолжности руководителей федеральных органов исполнительной власти, кромефедеральных министров и руководителей органов, подведомственных Президенту РФ,осуществляется Правительством РФ[8].

§3. МестоПравительства Российской Федерации в системе разделения властей

Согласно ч. 1 ст. 110 Конституции РФисполнительную власть Российской Федерации осуществляет ПравительствоРоссийской Федерации.

В соответствии со ст. 1Федерального Конституционного закона РФ «О Правительстве Российской Федерации»Правительство Российской Федерации — высший исполнительный органгосударственной власти Российской Федерации[9].

Конституция РФ вверяетПравительству реализацию полномочий исполнительной власти как одной изсамостоятельных и независимых ветвей государственной власти.

Правомерно поэтомуобозначить статус Правительства как высшего органа исполнительной властиРоссийской Федерации, действующего в пределах и рамках конституционныхполномочий. Обратим в этой связи внимание на формулировку ст. 1 Закона оПравительстве. В этой статье Правительство РФ названо высшим исполнительныморганом государственной власти РФ и подчеркивается, что оно являетсяколлегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной властиРоссийской Федерации. Правительство является органом общей компетенции,поскольку обеспечивает общее руководство отраслями хозяйства,социально-культурной и административной деятельностью. Таким образом,Правительство РФ осуществляет государственное управление в непосредственном смыслеэтого слова[10].

Статус Правительства РФ, осуществляющегоисполнительную власть, более четко можно определить, рассматривая еговзаимодействие с Президентом РФ, Федеральным Собранием и судами.

Закон о Правительстве РФ в соответствии сост. 80 Конституции РФ провозглашает, что Президент РФ обеспечиваетсогласованное функционирование и взаимодействие Правительства РФ и другихорганов государственной власти. Согласно ст. 80 Конституции Президентопределяет основные направления внутренней и внешней политики, чтообусловливает обязанность Правительства обеспечивать реализацию этой политики.Президент Российской Федерации, не являясь главой Правительства, тем не менее,оказывает решающее влияние на его деятельность, так как от него, в конечномсчете, зависит назначение Председателя Правительства, формирование составаПравительства и всей системы федеральных органов исполнительной власти.Президент вправе контролировать деятельность Правительства и в установленныхКонституцией случаях отменять принятые им правовые акты.

Отметим также особые полномочия ПрезидентаРФ в отношении федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросамиобороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращениемчрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, упомянутые вст. 32 Закона о Правительстве РФ, и некоторых других федеральных органовисполнительной власти, упомянутых в указах Президента РФ (Министерство юстицииРФ, Федеральная служба безопасности РФ, ФСО России и др.). Руководителифедеральных министерств в силу Конституции РФ входят в состав Правительства РФв качестве полноправных его членов. Закон предписывает Правительству РФкоординировать деятельность этих органов.

Указами Президента РФ обутверждении Положения о Государственном Совете Российской Федерации[11], об утверждении Положения ополномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе[12] определены основные линиивзаимоотношений Правительства Российской Федерации с этими институтамипрезидентской власти.

Государственный Совет, в частности, вправеобсуждать вопросы, касающиеся исполнения органами государственной власти иорганами местного самоуправления, их должностными лицами постановлений ираспоряжений Правительства Российской Федерации; обсуждать информациюПравительства Российской Федерации о ходе выполнения федерального бюджета. Вфункции полномочного представителя Президента в федеральном округе входитконтроль за исполнением актов Правительства Российской Федерации, согласованиекандидатур на назначение должностных лиц в пределах федерального округа, еслиназначение этих лиц осуществляется Правительством, и т.п.

В свою очередьПравительство приняло постановление о взаимодействии Правительства РоссийскойФедерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочнымипредставителями Президента в федеральных округах[13].

Во взаимоотношениях с Федеральным Собранием,представляющим законодательную ветвь государственной власти, Правительстворуководствуется принципом разделения властей и определенной самостоятельностьюв осуществлении своих функций.

Отношения Правительства спалатами Федерального Собрания основываются на нормах ст. 94, 101-104, 106Конституции. Более подробно процедуры осуществления контактов палат иПравительства определены в главе VI Закона о Правительстве РФ (ст. 36-41),Регламентом Государственной Думы[14],Регламентом Совета Федерации[15]и Регламентом Правительства Российской Федерации[16].

Контакты Правительства с палатамиФедерального Собрания осуществляются по следующим основным линиям:

1) Государственная Дума дает согласие наназначение Председателя Правительства;

2) Государственная Дума вправе выразитьнедоверие Правительству, а Председатель Правительства вправе поставить передДумой вопрос о доверии Правительству;

3) Правительство, являясь субъектомзаконодательной инициативы, вправе вносить в Государственную Думу проектыфедеральных законов, а Государственная Дума согласно ст. 104 Конституцииобязана посылать на заключение Правительства законопроекты о введении илиотмене налогов, о выпуске государственных займов и другие законопроекты, если онипредусматривают расходы, покрываемые за счет федерального бюджета;

4) Правительство РФ может направлять впалаты Федерального собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатамифедеральных законах и законопроектах;

5) Правительство РФ назначает официальныхпредставителей для представления в палатах внесенных им законопроектов, а такжесвоих полномочных представителей в палатах Федерального Собрания;

6) члены Правительства вправеприсутствовать и выступать на заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации,их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат;

7) Правительство разрабатывает проектфедерального бюджета, вносит его в Государственную Думу и участвует всогласительных процедурах и обсуждении бюджета, информирует Государственную Думуо ходе исполнения федерального бюджета, а также представляет необходимуюинформацию Счетной палате Российской Федерации;

8) Федеральное Собраниевправе контролировать деятельность Правительства по вопросам исполнениябюджета, а также по другим вопросам, если об этом специально упомянуто вфедеральном законе. Закон о Правительстве РФ устанавливает обязанность членовПравительства РФ присутствовать по приглашению палат Федерального Собрания наих заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатовГосударственной Думы (ст. 38); рассматривать письменные обращения комитетов икомиссий палат и сообщать им о принятых мерах в согласованные сроки (ст. 40). Всоответствии с Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статуседепутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[17] Правительство РоссийскойФедерации и его члены обязаны рассматривать запросы депутатов ГосударственнойДумы и членов Совета Федерации, а также парламентские запросы и представлять наних ответы в согласованные сроки.

В Законе о Правительстве РФ(ст. 42) определены основы взаимоотношений Правительства и органов судебнойвласти, указано, что Правительство в пределах своих полномочий обеспечиваетфинансирование судов только из федерального бюджета и возможность полного инезависимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом.Правительство обязано обеспечивать исполнение судебных решений[18].

При рассмотрении взаимоотношенийПравительства Российской Федерации с судебной властью следует учитыватьвозможность судебного контроля за законностью его нормативных и ненормативныхправовых актов. Конституционный Суд Российской Федерации вправе в соответствиисо ст. 125 Конституции РФ решать вопрос о том, соответствует ли нормативныйправовой акт Правительства Конституции.

В случае признания неконституционным актаПравительства Российской Федерации, Президенту Российской Федерации поручаетсяне позднее двух месяцев со дня принятия постановления Конституционного СудаРоссийской Федерации отменить такой акт.

Отметим также, что Правительство РоссийскойФедерации вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации сзапросами о конституционности федерального закона или соответствующегонормативного акта субъекта Российской Федерации.

Нормативные и ненормативные актыПравительства Российской Федерации могут быть оспорены в Верховном судеРоссийской Федерации (см. ст. 27, 245-285 ГПК Российской Федерации), в ВысшемАрбитражном Суде Российской Федерации (см. ст. 10 Федерального конституционногозакона «Об арбитражных судах в Российской Федерации», статьи 34, 189-201 АПКРоссийской Федерации).

Глава II.Формирование и структура Правительства Российской Федерации. Распределениеобязанностей и особенности правового статуса членов Правительства

§1.Формирование, структура Правительства РФ и распределение обязанностей в составеПравительства

Конституция РФ предопределяет коллегиальныйсостав Правительства РФ и, следовательно, коллегиальную форму принятия имнаиболее важных решений.

Статья ПО КонституцииРоссийской Федерации закрепляет положение о том, что Правительство РоссийскойФедерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации,заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральныхминистров. Состав Правительства Российской Федерации зависит от структурыфедеральных органов исполнительной власти, т.е. системы этих органов,предопределяемой целями и задачами деятельности исполнительной власти всоответствующий период. Правительство возглавляет его Председатель.

Состав Правительства РФопределен в ст. 6 Законом о Правительстве. Все лица, входящие в составПравительства именуются членами Правительства. Порядок назначения на должностьи освобождения от должности членов Правительства, ограничения, связанные спребыванием в составе Правительства подробно регламентированы статьями 7-11Закона о Правительстве, а также статьями 111, 112, 116, 117 Конституции РФ.

Правительство РФ возглавляет ПредседательПравительства.

НепосредственноПредседателю подчинены заместители Председателя. В соответствии с УказомПрезидент РФ от 24 сентября 2007 года № 1247 Председателя Правительства РФимеет пять заместителей Председателя Правительства РФ, в том числе двух первыхзаместителей, Руководителя Аппарата Правительства РФ — Заместителя ПредседателяПравительства РФ, а также Заместителя Председателя Правительства РФ — Министрафинансов РФ[19].

Указом Президента РФ от 17октября 2001 года № 1232 в целях усиления координации деятельности федеральныхорганов исполнительной власти по реализации национальной политики введенадолжность министра Российской Федерации[20]. Кроме указанныхлиц, состав Правительства РФ входят федеральные министры.

В юридической литературе не раз отмечаласьдвойственность (дуалистичность) системы исполнительной власти. Фактическисложилось разделение полномочий исполнительной власти между ПрезидентомРоссийской Федерации и Правительством Российской Федерации.

Закон отводит Председателю Правительстваопределяющую роль в направлении деятельности Правительства Российской Федерациии организации его работы, избегая для характеристики его полномочий термина«руководить». Между тем есть достаточные основания утверждать, что Председательименно руководит деятельностью высшего органа исполнительной власти. Не лишенооснований и обращение к лингвистическому толкованию терминов.

Словарь русского языка С.И. Ожегова термины«руководить» и «возглавлять» толкует следующим образом: «возглавлять» — статьво главе чего-нибудь, взять на себя руководство чем-либо[21];«руководить» — направлять чью-либо деятельность[22].Таким образом, возглавлять Правительство означает руководить его деятельностью.Поскольку руководство деятельностью Правительства Российской Федерации,осуществляющего исполнительную власть, возложено на Председателя ПравительстваРоссийской Федерации, можно утверждать, что именно он руководит исполнительнойвластью в России.

Статус Председателя Правительства РоссийскойФедерации имеет значительные особенности, которые обусловлены егоконституционно-правовым положением. Прежде всего, этот статус значительнополнее определен непосредственно в Конституции Российской Федерации, тогда какстатус других членов российского Правительства в Конституции лишь упоминается,а определен главным образом в Федеральном конституционном законе «ОПравительстве Российской Федерации».

Это подчеркивается, прежде всего,конституционной процедурой назначения на должность главы ПравительстваРоссийской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 111 Конституции РоссииПредседатель Правительства Российской Федерации назначается ПрезидентомРоссийской Федерации с согласия Государственной Думы Федерального СобранияРоссийской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерацииподчеркнул, что выбор предоставляемой Государственной Думе Российской Федерациикандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации являетсяпрерогативой Президента Российской Федерации[23].

Председатель Правительства РоссийскойФедерации назначается Президентом Российской Федерации из числа гражданРоссийской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства, впорядке, установленном Конституцией Российской Федерации[24].

Полномочия Председателя ПравительстваРоссийской Федерации могут быть разделены на те, что принадлежат ему какПредседателю Правительства, единолично осуществляющему полномочия от имениПравительства Российской Федерации, и те, которые он выполняет будучи членомПравительства Российской Федерации.

Статьей 28 Федеральногоконституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» установленперечень вопросов, решения но которым принимаются исключительно на заседанияхПравительства. По остальным вопросам Председатель Правительства осуществляетполномочия от имени Правительства Российской Федерации самостоятельно, чтопозволяет говорить обисключительной, специфической роли руководителяПравительства, о том, что его статус выше других членов ПравительстваРоссийской Федерации. Правомерно ли при этом говорить о том, что принципколлегиальности Правительства Российской Федерации юридически признается, нофактически все больше утрачивается[25]?

Современный ответ на этотвопрос поможет дать, в частности, анализ конституционного права ПредседателяПравительства Российской Федерации представлять на должность других членовПравительства — заместителей Председателя Правительства и федеральныхминистров, что предусмотрено ч. 2 ст. 112 Конституции Российской Федерации ист. 24 Федерального конституционного закона «О Правительстве РоссийскойФедерации». Смысл указанных статей позволяет утверждать, что без ПредседателяПравительства Российской Федерации вопрос о кандидатурах на вышеуказанныедолжности не решается.

Таким образом, Председатель Правительстваподбирает кандидатуры тех, кто будет входить с ним в состав ПравительстваРоссийском Федерации, и предлагает их Президенту Российской Федерации. Правда,форму, в которой осуществляется представительство, закон не уточняет.Окончательное решение о назначении на должность указанных лиц принимаетПрезидент Российской Федерации, который может и не согласиться с предложеннымикандидатурами. Механизма разрешения возможных разногласий по данному вопросумежду Президентом Российской Федерации и Председателем Правительства РоссийскойФедерации в законодательстве нет и не должно быть именно потому, что ПрезидентРоссийской Федерации назначает членов Правительства, включая его Председателя.Можно говорить лишь о разрешении разногласий в рабочем порядке, т.е. осогласования кандидатур членов Правительства Российской Федерации.

К конституционнымполномочиям Председателя Правительства Российской Федерации относится егоисключительное право ставить перед Государственной Думой вопрос о доверииПравительству Российской Федерации. Это может быть связано с общим вопросом —одобрением его программы — либо с принятием конкретного законопроекта. Одним изрезультатов постановки такого вопроса, согласно ч. 4 ст. 117Конституции Российской Федерации может стать решение Президента РоссийскойФедерации об отставке Правительства Российской Федерации. Часть 1 той же статьипредусматривает еще один вариант отставки Правительства: ПравительствоРоссийской Федерации может подать в отставку, которая принимается илиотклоняется Президентом Российской Федерации. Поскольку, как верно замечено, правоПравительства Российской Федерации подать в отставку является едва ли неединственным средством выражения его несогласия с Президентом РоссийскойФедерации, можно утверждать, что это право предоставлено именно ПравительствуРоссийской Федерации как коллегиальному органу.

Серьезные сомнения поэтомувызывает утверждение, что Председателю Правительства Российской Федерациипредоставлено право единолично принимать решение об отставке Правительства.Действительно, Председателю Правительства Российской Федерации предоставленоправо по ряду вопросов принимать единоличные решения от имени Правительства.Однако это не позволяет расширительно толковать полномочия Председателя, прямоне оговоренные в законе. Принимать решение об отставке Правительства РоссийскойФедерации предоставлено самому Правительству, а не его руководителю. Правда, неоговорена форма, в которой должна быть выражена эта отставка. Исходя изутверждения, чтоэто решение должно приниматься Правительством, наиболееправильной формой следует считать Постановление Правительства РоссийскойФедерации.

Следует особо выделить иподробнее остановиться еще на одном исключительном полномочии ПредседателяПравительства Российской Федерации, а именно — на временном исполненииобязанностей Президента Российской Федерации, предусмотренном ч. 1 ст. 92Конституции Российской Федерации. Институтисполняющего обязанности Президента Российской Федерации позволяет говорить овозможном «двойном статусе Председателя Правительства Российской Федерации. Вроссийской практике этот институт был востребован дважды: в 1996 г, и в 1999 г. 19 сентября 1996 г. был издан Указ Президента Российской Федерации №1378«О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации», вкотором Президент Б.Н. Ельцин установил, что в связи с предстоящей емухирургической операцией Председатель Правительства Российской Федерации B.C. Черномырдинприступает к временному исполнению обязанности Президента Российской Федерациис момента, определяемого в соответствии с Указом Президента РоссийскойФедерации[26]. 6 ноября 1996 г. был издан Указ Президента Российской Федераций о прекращении временного исполненияПредседателем Правительства Российской Федерации обязанностей ПрезидентаРоссийской Федерации № 1535[27]. В Указе обращаетна себя внимание следующее обстоятельство: устанавливается прекращениевременного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации с 6 часов 00минут 6 ноября 1996 г. Возникает вопрос о времени подписания данного УказаПрезидентом Российской Федерации. В отличие от 1996 г. в 1999 г. исполнение полномочий Президента Российской Федерации возлагалось на ПредседателяПравительства Российской Федерации В.В. Путина в связи с прекращением Б.Н.Ельциным исполнения полномочий Президента Российской Федерации.

Председатель Правительства РоссийскойФедерации обладает рядом представительских функций. Согласно ст. 24Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» онпредставляет Правительство Российской Федерации внутри и за пределами еетерритории. Следует уточнить, что Председатель Правительства обладает правомпредставлять лишь Правительство Российской Федерации, но никак не Россию вцелом, которую согласно ч. 4 ст. 80 Конституции Российской Федерацийпредставляет Президент Российской Федерации. Думается, право представлятьРоссийскую Федерацию внутри страны и за рубежом возможно для ПредседателяПравительства Российской Федерации только в случае, когда он временно исполняетобязанности Президента Российской Федерации.

Представительские функции ПредседателяПравительства Российской Федерации заключаются, в том, что он вправе вестипереговоры и подписывать международные договоры Российской Федерации безнеобходимости предъявления полномочий, что предусмотрено ч. 2 ст. 12Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. № 101-Ф3[28].

До конца не разрешена проблема разграниченияполномочий между Правительством Российской Федерации и ПредседателемПравительства Российской Федерации по вопросам заключения международныхдоговоров Российской Федераций. Согласно ст. 28 Федерального конституционногозакона «О Правительстве Российской Федерации» к исключительному ведениюПравительства Российской Федерация относится рассмотрение вопросов заключенияподлежащих ратификации международных договоров Российской Федерации. Таковымиможно считать представление рекомендаций и предложений о заключениимеждународных договоров, принятие решений о проведении переговоров о подписаниимеждународных договоров, их занесение на ратификацию.

К представительским функциям ПредседателяПравительства Российской Федерации, согласно его статусу, относится правопредставлять Правительство Российской Федерации в отношениях с ПрезидентомРоссийской Федерации, палатами Федерального Собрания, органами государственнойвласти субъектов Федерации. Уточнение этих функций содержится в РегламентеПравительства Российской Федерации, утвержденном Постановлением ПравительстваРоссийской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260[29]. Вовзаимоотношениях главы государства и главы Правительства предусмотрелаобязанность Председателя Правительства Российской Федераций систематическиинформировать главу государства о работе Правительства Российской Федерации.Термин «систематически» означает регулярность и предполагает определеннуюпериодичность.

Таким образом, среди членов российскогоПравительства Председатель занимает исключительное положение. Такой выводобосновывается следующими обстоятельствами:

– из всех членов Правительства РоссийскойФедерации непосредственно Конституция Российской Федерации заметно более полноопределяет только статус Председателя Правительства Российской Федерации;

– Председатель Правительства РоссийскойФедерации назначается на должность прежде, чем будут сформировано ПравительствоРоссийской Федерации в целом;

– Председатель Правительства РоссийскойФедерации участвует в формировании как состава самого Правительства, так и вопределении контуров структуры федеральных органов исполнительной власти;

– руководителю Правительства РоссийскойФедерации предоставлена конституционная возможность исполнения обязанностейПрезидента Российской Федерации;

– по ряду вопросов ПредседательПравительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет полномочия отимени Правительства Российской Федерации;

– отставка Председатели ПравительстваРоссийской Федерации всегда влечет обязательную отставку ПравительстваРоссийской Федерации.

Важное место среди членов ПравительстваРоссийской Федерации занимают первый заместитель и заместители председателяПравительства, которые согласно ст. 110 Конституции Российской Федерации такжевходят в его состав. Известно мнение, что структура Правительства в настоящеевремя основывается на организационно-управленческом статусе заместителейпредседателя Правительства, которые осуществляют комплексное регулированиеопределенных отраслей и сфер деятельности, а в качестве основного объекта ихраспорядительного воздействия выступают все федеральные органы исполнительнойвласти, в том числе и федеральные министерства.

Исключительным полномочием заместителя главыПравительства Российской Федерации является исполнение обязанностейПредседателя Правительства Российской Федерации. Статья 8 Федеральногоконституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» предусматриваетдва основания для возникновения случая реализации этого полномочия: временноеотсутствие Председателя Правительства Российской Федерации и освобождение егоот должности.

Механизм возложения исполнения обязанностейв обоих случаях различен. В случае временного отсутствия руководителяПравительства его обязанности исполняет один из заместителей в соответствии списьменно оформленным распределением обязанностей. Эти обязанности распределяетПредседатель Правительства Российской Федерации, а значит, назначение исполняющегообязанности входит вего компетенцию.

В случае же освобождения от должностиПредседателя Правительства Российской Федерация исполнение обязанностей по этойдолжности одному из заместителей Председателя поручает Президент РоссийскойФедерации на срок до двух месяцев. Как видно, Президент Российской Федерации вданном случае не связан в принятии подобного решения распределениемобязанностей, установленным между заместителями Председателя ПравительстваРоссийской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2000 г. № 834 «Об исполнении обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации» В.В. Путинв связи свступлением в должность Президента Российской Федерациивозложил исполнение обязанностей Председателя Правительства РоссийскойФедерации на первого заместителя Председателя Правительства РоссийскойФедерации — Министра финансов РФ М.М. Касьянова.

Надо признать, что закон достаточно скупорегулирует порядок исполнения обязанностей Председателя ПравительстваРоссийской Федерации. Поэтому, говоря о правовом статусе исполняющегообязанности Председателя Правительства Российской Федерации, необходимокомплексно подходить к оценке всего нормативно-правового массива, регулирующегодеятельность как Председателя Правительства Российской Федерации, так и егозаместителей.

В соответствии с ч. 2 ст. 110 КонституцийРоссийской Федерации в состав российского Правительства, кроме Председателя иего заместителей, входят федеральные министры. Для них, так же как и для другихчленов Правительства Российской Федерации, предусмотрена конституционнаяпроцедура назначения на должность. Согласно этой процедуре она назначаютсяПрезидентом Российской Федерации но предложению Председателя ПравительстваРоссийской Федерации.

Можно согласиться с высказанным в литературемнением о том, что представляется оправданным с целью усиления контрольныхполномочий Федерального Собрания Российской Федерации создать в нем специальнуюкомиссию по назначению, которая бывысказывала свое мнение и рекомендациипо кандидатурам членов Правительства перед их назначением[30].

Министр — это родовое название руководителейнаиболее важных и значимых органов исполнительной власти. При этом должность, скоторой ассоциируется и которой по сути является должность министра, можетименоваться по-разному, в зависимости от традиции в стране. Например, вВеликобритании и США, а также некоторых других государствах, часть министровименуются государственными секретарями, а в Великобритании также еще иканцлерами[31].

Процедура назначения федерального министратребует уточнения. До настоящего времени законодатель не уточнил, в какойименно форме осуществляется представление Президенту Российской Федерациикандидатуры на должность федерального министра. Видимо, это делается путемнаправления Председателем Правительства Российской Федерации соответствующегописьма на имя Главы государства. Напротив, присвоение так называемою «рангаминистра» законом вообще не предусматривается. Если Президент РоссийскойФедерации в целях повышения статуса государственного органа считаетцелесообразным наделить его руководителя полномочиями, т.е. статусомфедерального министра, то в этом случае предлагалось бы именно назначать надолжность министра, а не присваивать сомнительного с точки зрении закона «рангаминистра» или предоставить ему возможность быть «на правах федеральногоминистра», как, скажем, имеет место применительно к должности директораФедеральной службы безопасности Российской Федерации.

Одним из полномочий федеральных министровкак членов Правительства Российской Федерации является участие в заседанияхПравительства с правом решающего голоса (п. 1 ч. 1 ст. 26 Федеральногоконституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). Эта же статьяв ч. 2 уточняет, что Правительство Российской Федерации решает вопросы собязательным участием федеральных министров или представителей федеральныхминистерств, к ведению которых отнесены эти вопросы.

В качестве руководителя федеральногоминистерства, федеральный министр осуществляет координацию и контрольдеятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.В этих целях федеральный министр осуществляет следующие функции:

– утверждает ежегодный план и показателидеятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об ихисполнении;

– вносит в Правительство РоссийскойФедерации но представлению руководителя федеральной службы, федеральногоагентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве,предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федеральногоагентства и фонде оплаты труда их работников;

– вносит в Министерство финансовРоссийской Федерации предложения по формированию федерального бюджета ифинансированию федеральных служб и федеральных агентств;

– вносит в Правительство РоссийскойФедерации проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной емусфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральныхагентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится всоответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционнымизаконами, федеральными законами к компетенции Правительства РоссийскойФедерации;

– во исполнение поручений ПрезидентаРоссийской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации даетпоручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует ихисполнение;

– имеет право отменить противоречащеефедеральному законодательству решение федерального агентства, федеральнойслужбы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;

– назначает па должность и освобождает отдолжности по представлению руководителей федеральных служб, федеральныхагентств, заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств,за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральныхагентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РоссийскойФедерации;

– назначает на должность и освобождает отдолжности по представлению руководителя федеральной службы, федеральногоагентства руководителей территориальных органов федеральной службы,федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органовфедеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которыхосуществляет Президент Российской Федерации.

Также достаточно актуален вопрос о членстведолжностных лиц Правительства Российской Федерации в деятельности политическихпартий. Федеральный конституционный закон «О Правительстве РоссийскойФедерации» в качестве ограничения, связанного с пребыванием в составеПравительства РФ, не называет членство в какой-либо партии, а лишьустанавливает запрет на занятие должностей в общественном объединении.

Федеральный конституционный закон «ОПравительстве Российской Федерации» 1997 г. не запрещает членам Правительства Российской Федерации состоять в политической партии и заниматься политическойдеятельностью.

Более того, существует мнение онеобходимости формирования Правительства Российской Федерации по партийномусписку, а именно: члены Правительства должны представлять интересы партий висполнительной власти, Даже в юридической науке должности членов Правительстваименуются политическими должностями. Думается, ныне существующий подход кпроблеме вполне конструктивен. Законодательство о выборах скорректировалоситуацию и установило ограничения для лиц, участвующих в выборах, в связи сдолжностным и служебным положением. Соблюдение этих ограничений и должноявиться гарантией от возможных злоупотреблений должностного положения.

Принятие Федерального конституционногозакона «О внесении изменений в статью 11 Федерального конституционного закона«О Правительстве Российской Федерации»» вносит коррективы по данному вопросу[32].Принятие этого закона направлено на уточнение права членов ПравительстваРоссийской Федерации являться членами политических партий.

Действующее законодательство устанавливаетобщее правило, согласно которому граждане Российской Федерации вправе вступатьв политические партии. Это же правило действует в отношении лиц, запрещающиегосударственные и муниципальные должности, и лиц, находящихся пагосударственной и муниципальной службе — они могут быть членами политическихпартий.

При наличии в законодательстве приведенныхвыше ограничений (указанные лица не вправе использовать преимущества своегодолжностного положения или служебного положения винтересах политическойпартии, членом которой они являются) запрет, закрепленный в Федеральномконституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», заниматьдолжности в общественных объединениях, исключен как избыточный.

Ограничение снято, но остается в силе нормао недопустимости использования членами кабинета министров преимуществдолжностного положения в интересах политических партии. Также остался еще одинпротивовес — министры по-прежнему не могут быть связаны решениями партий приисполнении своих служебных обязанностей.

Исполнительная власть должна бытьответственна перед народом точно так же, как и власть законодательная. В этихцелях приняты поправки в Закон о Правительстве. Действующий закон не запрещалминистрам принадлежать к той или иной политической партии, но им возбранялосьзанимать какие-либо должности в общественных организациях, которыми являются ипартии.

Решение данного вопроса находится висключительном ведении Российской Федерации, поскольку вытекает из положений п.«г» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации.

Немало вопросов вызывает статус должностиглавы Правительственного аппарата. В соответствии со ст. 47 Федеральногоконституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» аппаратПравительства Российской Федерации возглавляет Руководитель АппаратаПравительства Российской Федерации — Заместитель Председателя ПравительстваРоссийской Федерации или федеральный министр. Как видно, данный Закон вводит ещеодну так называемую «двойную» должность члена российского Правительства,которая опять же не предусмотрена ст. 110 Конституции Российской Федерации.Причем уже в действующей норме просматривается очевидная юридическаянеточность. Получается, что возглавлять аппарат Правительства может либоРуководитель Аппарата Правительства — Заместитель Председателя ПравительстваРоссийской Федераций, либо только лишь некий федеральный министр. В последнемслучае должность уже не двойная, а обычная, т.е. речь можно вести о том, чтоаппарат Правительства Российской Федерации может возглавлять, по сути дела,министр «без портфеля». При сохранении существующего подхода к определениюстатуса руководителя Правительственного аппарата, видимо, не лишним было бывнести все же уточнение и наряду с должностью «Руководитель аппаратаПравительства Российской Федерации — Заместитель Председателя ПравительстваРоссийской Федерации» ввести должность «Руководителя Аппарата ПравительстваРоссийской Федерации — федеральный министр», т.е. вторую так называемую«двойную» должность.

Возглавлять Аппарат Правительства РоссийскойФедерации должен Заместитель Председателя Правительства Российской Федерацииили федеральный министр.

Важным направлением совершенствованиясистемы исполнительной власти в России является уточнение правового статусачленов российского Правительства, одним из которых согласно действующемузаконодательству может быть федеральный министр, который как таковогоминистерства не возглавляет, или как принято говорить министр «без портфеля». Вотличие от постсоветской России, где такая должность является новшеством, вомногих демократических государствах она давно признается нормой и на практикеимеет весьма широкое распространение, когда речь заходит о членстве вПравительстве.

Заметный интерес представляет определениеположения министра «без портфеля» среди членов российского Правительства.Министр «без портфеля» иногда характеризуется как должностное лицо, возведенноев ранг министра, которое является членом Правительства с правом решающегоголоса на заседаниях Правительства[33]. Думается, что стаким подходом вряд ли можно согласиться. Следует четко разграничиватьконституционно-правовой статус федеральное министра истатус лица,возведенного в ранг министра, как специальный административный статус отдельныхдолжностных лиц в системе исполнительной власти.

В юридической литературе высказывалосьмнение, что Конституция Российской Федерации 1993 г., сократит число должностных лиц, входящих в состав Правительства Российской Федерации,установила, что его члены должны быть в ранге. Не ниже федерального министра.При этом отмечается, что па практике в состав Правительства Российской Федерациивключаются и должностные лица, не возглавляющие какие-либо министерства, аполучившие ранг министра в связи с возложением на них специальныхгосударственных функций в соответствии с указами Президента и вследствие этоговходящие в состав Правительства Российской Федерации[34].В качестве таких лиц названы, в том числе, министры «без портфеля».

Исключительно важным представляется вопрос окомпетенции министра «без портфеля». В большинстве случаев назначения насоответствующую должность цель ее учреждения не уточнялась, а компетенция неопределялась. С таким подходом вряд ли можно согласиться. Складываетсявпечатление, что нередко должность специально учреждалась под конкретнуюперсоналию, обычно достаточно известного в стране политика, а не с цельюрешения той или иной социально значимой проблемы. В свое время такие назначенияполучали известные в прошлом политики — Р.Г. Абдулатипов, А.Я. Лившиц, К.Д.Лубенченко, Е.Г. Ясин. С их уходом незамедлительно упразднялись исоответствующие должности. Министерские должности обеспечивали политикамвысокий представительский статус членов Правительства Российской Федерации.Однако а последнее время положение стало изменяться. Имеется в виду введениедолжности министра «без портфеля» для решения определенной задачи, исходя изкоторой определяется его компетенция. Например, Указом Президента от 25 ноября 2000 г. № 1944[35]должность министра Российской Федерации была введена с целью координациидеятельности федеральных органов исполнительной власти посоциально-экономическому развитию Чеченской Республики. В качестведополнительного аргумента в пользу оправданности введения данной должностислужит то, что после ее освобождения первоначально назначенным В.В. Елагиным,бывшим губернатором Оренбургской области, данная должность не была упразднена.Ее на основании Указа Президента Российской Федерации от 6 ноября 2002 г. № 1298 занял С.В. Ильясов. Известен даже случай, когда должность министра «без портфеля»сначала вводилась и лишь потом замещалась. Так, Указом Президента РоссийскойФедерации от 17 октября 2001 г. № 1232 должность министра была введена с цельюусиления координации деятельности федеральных органов исполнительной власти пореализации национальной политики. И лишь позднее, Указом Президента РоссийскойФедерации от 6 декабря 2001 г. № 1411 на нее был назначен В.Ю. Зорин. Причем впоследних случаях едва ли не впервые полномочия министров «без портфеля» былипрописаны весьма подробно.

Указ Президента Российской Федерации оформировании Военно-промышленной комиссии как постоянно действующего,организующего и координационного органа расставил акценты в персональнойответственности чиновников за реализацию программы по созданию новых вооруженийи военной техники. Председателем созданной Комиссии является ЗаместительПредседателя Правительства — министр обороны.

Подводя итог исследованиюконституционно-правового статуса членов Правительства Российской Федерации,можно констатировать, что норма. Конституции Российской Федерации о составеПравительства Российской Федерации указывает на возможность как различногочисленного состава Правительства России, так и «произвольного» включения в егосостав лиц, руководителей иных, кромеминистерств, федеральных органовисполнительной власти, не обладающих статусом члена Правительства.

Подобная практика является с нашей точкизрения недопустимой.

Особо следует отметить, что в середине 90-хгг. XX в. Россия заимствовалазарубежный опыт формирования Правительства с участием министров «без портфеля».Особенности этой должности требуют уточнения правового статуса лиц, замещающихдолжности министров «без портфеля».

Для всех членов Правительства РоссийскойФедерации предусмотрена конституционная процедура назначения на должность. Чтоже касается освобождения от должности в связи с обновлением избирательногозаконодательства освобождение от должностных обязанностей членов ПравительстваРоссийской Федерации должно рассматриваться не иначе как в качестве особогоконституционно-правового состояния члена Правительства и не можетотождествляться с уходом в так называемый предвыборный отпуск.

§2.Должностные ограничения, связанные с пребыванием в составе ПравительстваРоссийской Федерации

Закон о Правительстве определяет правовыеограничения, касающиеся членов Правительств, а именно:

– запрет на совмещениедолжностей;

– запрет на занятие определеннойдеятельностью;

– запрет на получение материальноговознаграждения от третьих лиц;

– запрет на использование служебногоположения в личных целях.

Данные ограничениянеобходимы для обеспечения объективного, профессионального подхода членовПравительства к своей деятельности.

Запрет на занятие должностей членов СоветаФедерации, депутатов Государственной Думы, депутатов законодательных(представительных) органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации и депутатов выборных органов местного самоуправления напрямую связанс принципом разделения властей. Законодательная и исполнительная ветви властидолжны быть независимыми. Занятие же лицом, представляющим одну ветвь власти, должностив рамках другой ветви власти полностью устраняет возможность независимости.

Так же в целях обеспечения объективностипринимаемых решений и эффективного выполнения своей деятельности, запрещаетсячленам Правительства занимать иные должности в органах государственной власти иорганах местного самоуправления.

Предпринимательской деятельностью, занятиекоторой запрещает часть третья статьи 11 Закона о Правительстве, являетсясамостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическоеполучение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работили оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленномзаконом порядке (п. 3 ч. 1 ст. 2 ГК РФ).

Запрещается не тольколичное занятие предпринимательской деятельностью, но и осуществление ее черездоверенных лиц. Поэтому следует признать порочной сложившуюся практику, прикоторой само должностное лицо только внешне соблюдает букву закона, но, насамом деле, за него предпринимательскую деятельность ведет его супруг, инойродственник или друг.

Члены Правительства так жене могут участвовать в управлении хозяйствующим субъектом вне зависимости отего организационно-правовой формы. В понятие «хозяйствующий субъект» входятюридические лица, предприниматели без образования юридического лица,крестьянские (фермерские) хозяйства.

Согласно ч. 1 ст. 48 ГК РФ,юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности,хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечаетпо своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать иосуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности,быть истцом и ответчиком в суде.

Юридические лица должныиметь самостоятельный баланс или смету.

Предприниматель безобразования юридического лица может осуществлять свою деятельность только послегосударственной регистрации в качестве такового.

Крестьянское(фермерское) хозяйство, согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 11 июня 2003 г.№ 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»[36], представляет собой объединение граждан,связанных родством и (или) свойством, имеющих в общей собственности имущество исовместно осуществляющих производственную и иную хозяйственную деятельность(производство, переработку, хранение, транспортировку и реализациюсельскохозяйственной продукции), основанную на их личном участии.

Дляобеспечения беспристрастности при осуществлении членами Правительства своейпрофессиональной деятельности, при вступлении в должность они должны передаватьв доверительное управление принадлежащие им доли (пакеты акций) в уставномкапитале коммерческих организаций. Под доверительным управлением следуетпонимать самостоятельную деятельность управляющего по наиболее эффективномуосуществлению от своего имени правомочий собственника и (или) иных прав другоголица (учредителя управления) в интересах последнего или указанного им лица(выгодоприобретателя)[37]. На доли (вклады) подразделяется уставный(складочный) капитал хозяйственных товариществ и обществ. Хозяйственныетоварищества могут создаваться в форме полного товарищества и товарищества навере. Хозяйственные общества могут создаваться в форме акционерного общества,общества с ограниченной или с дополнительной ответственностью. У акционерногообщества, при этом, уставный капитал разделен на определенное число акций.

Порядок передачи долей(пакетов акций) в уставном капитале коммерческих организаций в доверительноеуправление, а так же осуществления самого доверительного управления установленглавой 53 ГК[38].Доверительное управление имуществом члена Правительства продолжается все времяпребывания его в составе Правительства Российской Федерации. Гарантомсохранности переданных в доверительное управление долей, (пакетов акций) вуставном капитале коммерческих организаций, выступает государство.

Поскольку все способы незаконного извлечениядохода в одной норме перечислить практически невозможно, закон устанавливаетобщий запрет на занятие какой-либо иной оплачиваемой деятельностью. Из этогоправила есть всего лишь несколько исключений: член Правительства можетзаниматься преподавательской, научной или иной творческой деятельностью.

Известно,что слова «педагог», «учитель», «преподаватель» являются синонимами, т.е.обозначают одно и то же понятие[39]. Следовательно, термины«преподавательская деятельность» и «педагогическая деятельность» следуетрассматривать как тождественные или предельно близкие по значению. Педагог,преподаватель — это тот, кто занимается преподавательской и воспитательнойработой[40].

В Законе РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»[41] установлено, что педагогическаядеятельность может осуществляться:

– в форме индивидуальной трудовойпедагогической деятельности (ст. 48);

– в виде сотрудничества собразовательными учреждениями на контрактной основе в формах, предусмотренныхуставами этих учреждений (ст. 53).

В соответствии со ст. 48 Закона обобразовании индивидуальная трудовая педагогическая деятельность рассматриваетсякак предпринимательская и подлежит государственной регистрации.

Незарегистрированная индивидуальная трудоваяпедагогическая деятельность запрещена.

Таким образом, право на занятие оплачиваемойпреподавательской деятельностью член Правительства РФ может реализоватьисключительно в виде сотрудничества с образовательными учреждениями, имеющимилицензию на ведение образовательной деятельности.

Определение научнойдеятельности дано в ст. 2 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»[42].

Под научной (научно-исследовательской)деятельностью понимается деятельность, направленная на получение и применениеновых знаний. При этом имеются в виду:

1) фундаментальные научные исследования(экспериментальная или теоретическая деятельность, направленная на получениеновых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развитиячеловека, общества, окружающей природной среды);

2) прикладные научные исследования(исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний длядостижения практических целей и решения конкретных задач).

Исходя из ч. 1 ст. 44 Конституции РФ,предусматривающей свободу научного творчества, следует считать, что для занятиянаучной деятельностью в любой форме не требуется получения и подтвержденияофициального статуса научного сотрудника.

В соответствии со ст. 11 Федеральногоконституционного закона каждый член Правительства РФ независимо от ученыхстепеней и званий имеет право заниматься научной деятельностью, в том числе навозмездной основе, а также заключать договоры о совместной научной и (или)научно-технической деятельности, организовывать научные, научно-технические,научно-просветительские общественные объединения или входить в их состав.

Что касается понятия «инаятворческая деятельность», используемого в ст. 11 Федерального конституционногозакона, то в законодательстве ее виды не определены. В литературе подтворческой деятельностью понимается деятельность человека, направленная насоздание качественно новых духовных и материальных ценностей[43].

Следует иметь в виду, чточлены Правительства РФ могут реализовать право на занятие оплачиваемойтворческой деятельностью как на профессиональной, так и на непрофессиональнойоснове. Для этого не требуется официального статуса творческого работника.Профессиональный и непрофессиональный творческие работники равноправны вобласти авторского права и смежных прав на интеллектуальную собственность,охрану секретов мастерства, свободу распоряжения результатами своего труда,поддержку государства и т.д[44].

Член Правительства не имеет права бытьповеренным или представителем третьих лиц в органах государственной власти.Представительство, по смыслу Гражданского кодекса представляет собой основанноена законе, доверенности или акте уполномоченного государственного органа илиоргана местного самоуправления осуществление одним лицом (представителем) отимени и в интересах другого лица юридических действий. Поверенным именуетсясторона в договоре поручения, которая обязуется совершить от имени и за счетдругой стороны (доверителя) определенные юридические действия

Разрешение напредставительство интересов другого лица членом Правительства означало бывозможность использования своего служебного положения в интересах частных лиц.

Устанавливая запрет на использование внеслужебных целях информации, средств материально-технического, финансового иинформационного обеспечения, предназначенных только для служебной деятельностизаконодатель стремится к устранению корыстной заинтересованности в занятиипоста члена Правительства, воспрепятствованию злоупотреблениям должностнымположением.

По мнению ряда авторов, подуказанный запрет подпадают также: использование на службе, но вне служебнойнеобходимости, не по назначению, без соблюдения правил эксплуатации оргтехники,средств коммуникации; использование средств, выделенных на официальные расходыв личных целях[45].

Зачастую гонорары за публикации ивыступления являются замаскированной формой дачи взятки. Поэтому законодательвключил получение гонораров за публикации и выступления в качестве членаПравительства Российской Федерации в число иных запретов.

По аналогичным причинам члену Правительствазапрещено принимать вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений иотдыха, подарки, не предусмотренные федеральным законом ссуды от физических июридических лиц. Такой широкий спектр возможных «подношений» предусмотрен воизбежание попадания члена Правительства в зависимость от каких-либоорганизаций, граждан, группировок, влияния эмоций, чувств в отношении дарителяна принимаемые решения.

Следует согласиться с авторамикомментария к закону «О государственной гражданской службе в РоссийскойФедерации», полагающими, что вознаграждения считаются принятыми в связи сисполнением должностных обязанностей, если:

– в договоредарения или в иных документах, связанных с вознаграждением, или на подаркеуказана должность лица, его принимающего;

– вознаграждение вручено по месту службы или во времяучастия гражданского служащего в мероприятиях, в которых он представляетсоответствующий государственный орган;

– даритель прямо или косвенно заинтересован в управленческом решении,действии по реализации гражданским служащим своих должностных полномочий, либов отсутствии такого действия, и при этом принявший вознаграждение в силу своейдолжности непосредственно осуществляет полномочия государственного органа илинепосредственно участвует в осуществлении или в подготовке осуществленияуказанных полномочий.

Следует учитывать, что ст.575 ГК РФ допускает обычные подарки, то есть подарки, цена которых не превышаетустановленных законом 5 минимальных размеров оплаты труда.

Членам Правительства запрещено принимать безразрешения Президента почетные и специальные звания иностранных государств,иностранные награды и иные знаки отличия. Бесконтрольное получение иностранныхнаград дало бы возможность иностранным государствам с помощью такого «рычагавоздействия» добиваться выгодных им решений и вызывало бы сомнения вдеятельности членов Правительства на благо страны.

Члены Правительства не имеют права привыезде в служебные командировки за пределы Российской Федерации, пользоватьсянепредусмотренными законом источниками финансовых средств. Расходы данныхдолжностных лиц не могут погашаться за счет посторонних физических илиюридических лиц. Члены Правительства имеют право пользоваться только командировочнымисредствами, выделенными в соответствии с законодательством. Правда, невозможнозапретить членам Правительства пользоваться личными сбережениями. Исключениемиз данного правила могут служить только предусмотренные законодательствомРоссийской Федерации, международными договорами Российской Федерациикомандировки «за счет принимающей стороны» или на взаимной основе подоговоренности федеральных органов государственной власти с государственнымиорганами иностранных государств, международными и иностранными организациями. Впоследней ситуации Российские члены Правительства могут пользоваться вслужебных командировках средствами, предоставленными иностранным государством.А должностные лица этого государства, в свою очередь, направляются в служебнуюкомандировку в Россию, командировочные расходы оплачиваются за счет российскихсредств.

Глава III.Полномочия, нормоустанавливающая деятельность и ответственность ПравительстваРоссийской Федерации

§1.Полномочия Правительства Российской Федерации

1. Полномочия по руководствуорганами исполнительной власти

Полномочия Правительства РФшироки и многообразны. Одно из основных полномочий связано с руководствомработой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительнойвласти, с контролем за их деятельностью.

В соответствии с УказомПрезидента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральныхорганов исполнительной власти»[46]в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральныеминистерства, федеральные службы и федеральные агентства. Функции федеральногооргана исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляетПравительство Российской Федерации, определяются постановлением ПравительстваРоссийской Федерации.

Федеральное министерство являетсяфедеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработкегосударственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленнойактами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерациисфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в составПравительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральныйминистр);

Федеральная служба (служба) являетсяфедеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю инадзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции вобласти обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственнойграницы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественнойбезопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор)федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфередеятельности может иметь статус коллегиального органа;

Федеральное агентство является федеральныморганом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфередеятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлениюгосударственным имуществом и правоприменительные функции, за исключениемфункций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель(директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статусколлегиального органа;

Отношения Правительства Российской Федерациии федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной властистроятся на основе власти-подчинения. Правительство может ставить подчиненныморганам задачи, за выполнение которых последние будут нести ответственностьперед Правительством. Правительство Российской Федерации утверждает планыработы и прогнозные показатели деятельности федеральных министерств, а такжеиных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми оноосуществляет. Правительство устанавливает необходимую для исполнения порученныхзадач штатную численность федеральных государственных служащих в пределах общейштатной численности федеральных органов исполнительной власти.

Для осуществления своих функцийПравительство имеет право создавать «на местах» свои территориальные органы,формировать их штат и назначать руководителей. Подобные территориальные органыимеют больше информации о ситуации на подведомственной территории, знают ееспецифику, могут непосредственно на местах способствовать оперативнойреализации принятых решений.

На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» можно сделать вывод,что основными функциями, распределяемыми Правительством между федеральнымиорганами исполнительной власти являются:

– функции по принятию нормативных актов;

– функции по контролю и надзору;

– функции по управлению государственнымимуществом;

– функции по оказанию государственныхуслуг.

В полномочия Правительствавходит так же регламентация основ деятельности федеральных органовисполнительной власти (например: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развитияРоссийской Федерации»[47];Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 280 «Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации»[48] и др.).

Конкретная численность работниковфедерального органа исполнительной власти определяется руководителем этогооргана, однако Правительство РФ имеет право устанавливать предельнуючисленность сотрудников, а так же определять размер бюджетных средств,выделяемых на содержание этого аппарата.

Правительство своими нормативными актамиопределяет порядок создания, численность сотрудников и ассигнование насодержание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Согласно ч. 5 Типовогорегламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти,утвержденного постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 3[49],территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, как правило,создаются в качестве окружных, межрегиональных, региональных (в границахсубъекта Российской Федерации), межрайонных, городских или районных органов.

Финансирование деятельности территориальныхорганов осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Поскольку федеральныеорганы исполнительной власти подчинены, подконтрольны и подотчетныПравительству, то Правительство РФ имеет право отменять или приостанавливатьдействие нормативных актов, принятых любым федеральным органом исполнительнойвласти (например, в случае несоответствия этих актов, Конституции РФ[50], Федеральным конституционнымзаконам и Федеральным законам, Указам Президента и ПостановлениямПравительства; принятия федеральным органом исполнительной власти, нормативногоакта по вопросам, не относящимся к его компетенции и т.д.).

Правительство имеет право вслучае необходимости учреждать организации, образовывать координационные,совещательные органы, а также органы при Правительстве Российской Федерации.

Совещательные органыименуются советами и образуются для предварительного рассмотрения вопросов иподготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер.

Решения, принимаемыекоординационными органами в соответствии с их компетенцией, являютсяобязательными для всех представленных в них органов исполнительной власти, еслииное не установлено федеральными законами или актами Правительства.

Межведомственные комиссии и советыобразуются для решения задач или рассмотрения вопросов межотраслевого илимежтерриториального значения.

Ст. 36 ФедеральногоКонституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»[51]аналогично Конституции РФ закрепляет за Правительством право законодательнойинициативы.

Беспрецедентные меры были приняты В.В.Путиным и по повышению законотворческой роли Правительства РФ, побуждающие егок этой деятельности, делающие невозможным для него неучастие и уклонение отэтой деятельности или стремление заменить ее нормотворческой, указнойдеятельностью Президента РФ или своей собственной. Так, в соответствии с УказомПрезидента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральныхорганов исполнительной власти» на федеральные министерства прямо возложеныфункции по выработке государственной политики и нормативно-правовомурегулированию в установленных формах соответствующих сфер.

В связи с этим значительное место в новомРегламенте Правительства Российской Федерации заняли законопроектнаядеятельность и планирование этой деятельности, а также порядок участияПравительства в деятельности Федерального Собрания РФ.

В целях разработкиэффективного механизма подготовки проектов законов, научно-практическогообеспечения нормотворческой деятельности Правительства Российской Федерации, атакже в связи с возложением на Минюст России координации работы федеральныхорганов исполнительной власти по подготовке законопроектов РаспоряжениемПравительства РФ от 13 октября 1997 г. № 1471-р[52]установлено, что Институт законодательства и сравнительного правоведения приПравительстве Российской Федерации по запросам Минюста России:

– подготавливает аналитические материалыпо проблемам правовой политики и рекомендации по совершенствованиюзаконодательства;

– разрабатывает предложения к планамзаконопроектной деятельности Правительства Российской Федерации и проводит ихэкспертизу;

– проводит экспертизу проектов законов ииных нормативных правовых актов, вносимых в Правительство Российской Федерации;

– осуществляет экспертизу правовых актов,принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

– участвует в подготовке проектовзаконов, предусмотренных планами законопроектной деятельности ПравительстваРоссийской Федерации.

Для реализации правазаконодательной инициативы при Правительстве РФ образована Комиссия позаконопроектной деятельности. Положение об этой Комиссии утвержденопостановлением Правительства РФ от 2 июня 2004 г. № 264[53].

Основными задачами Комиссии являются:

– совершенствование законопроектнойдеятельности Правительства Российской Федерации;

– повышение качества законопроектнойработы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции повыработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию вустановленной сфере деятельности;

– формирование позиции ПравительстваРоссийской Федерации по законопроектам (законам), рассматриваемым палатамиФедерального Собрания Российской Федерации;

– организация взаимодействия взаконодательном процессе Правительства Российской Федерации с другимисубъектами права законодательной инициативы, а также обеспечение их участия вработе по формированию планов и программ законопроектной деятельностиПравительства Российской Федерации;

– оказание субъектам Российской Федерациисодействия по вопросам законотворческой деятельности.

На заседание Комиссии приглашаютсяпредставители Совета Федерации и Государственной Думы Федерального СобранияРоссийской Федерации.

Право законодательной инициативыосуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

– проектов федеральных конституционныхзаконов и федеральных законов (далее — законопроект);

– законопроектов о внесении изменений вдействующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральныеконституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законовутратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актовзаконодательства Союза ССР;

– поправок к законопроектам.

Мировая практикасвидетельствует, что самым последовательным решением проблемы повышениязаконотворческой деятельности Правительства в ряде президентских иполупрезидентских республиках, а именно к этому типу относится РоссийскаяФедерация, является формально-юридическое отсутствие у главы государства правазаконодательной инициативы. Например, раздел 1 статьи 1 Конституции США гласит:«Все законодательные полномочия, настоящим установленные, принадлежат КонгрессуСоединенных штатов...»[54].

При таком положении дел на передний планвыходят такие конституционно-правовые институты, как послания президентапарламенту, которые, по сути, должны быть и являются оформленной программойбудущего законодательства, и наиболее мощное средство воздействия президента назаконодательный процесс — право вето.

В Российской Федерациипослание Президента парламенту является лишь ориентиром в законодательнойдеятельности Федерального Собрания, тогда как для Правительства онивоспринимаются как задания, как директива, на основе которой разрабатываетсяплан действий Правительства РФ по реализации послания Президента и программаПравительства РФ[55].

Такое положение обусловленотем, что основные направления внутренней и внешней политики, определяемыеПрезидентом РФ (п. 3 ст. 80 Конституции Российской Федерации), реализуются восновном через деятельность Правительства РФ. При В.В. Путине роль посланийПрезидента резко возросла, так как ход реализации посланий исполнительнымиорганами власти в субъектах Российской Федерации контролируют Полномочные ПредставителиПрезидента РФ в федеральных округах[56].

Конкретизируя законотворческую деятельностьПравительства, отметим, что она осуществляется в соответствии с утверждаемымиим планами законопроектных работ и программами деятельности Правительства,иными актами Правительства, предусматривающими разработку законопроектов.

Правительство, реализуя правозаконодательной инициативы, рассматривает и вносит в Государственную Думупроекты федеральных законов, участвует в законопроектной деятельности палатФедерального Собрания, а также Президента Российской Федерации.

Для рассмотрения в Правительство представляетсязаконопроект со следующими материалами:

– пояснительная записка, содержащаяизложение предмета законодательного регулирования и концепции законопроекта;

– финансово-экономическое обоснованиепринимаемых решений (представляется при необходимости, а также в случаевнесения законопроекта, предусмотренного частью 3 статьи 104 КонституцииРоссийской Федерации);

– перечень актов федеральногозаконодательства, подлежащих в связи с данным законопроектом признаниюутратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию, в томчисле актов Президента Российской Федерации и Правительства, необходимых дляобеспечения действия норм законопроекта;

– проект распоряжения Правительства овнесении законопроекта в Государственную Думу и назначении официальногопредставителя Правительства при рассмотрении законопроекта палатамиФедерального Собрания;

– заключения.

В случае, если законопроектомпредусматривается возложение на Президента Российской Федерации или наПравительство регулирования правоотношений, к законопроекту прилагаетсяизложение предполагаемых норм, содержание которых также охватывается указаннымизаключениями.

Законопроекты предварительно рассматриваютсяПравительственной комиссией по законопроектной деятельности и вносятся назаседание Правительства.

Решение о внесении Правительствомзаконопроекта в Государственную Думу принимается исключительно на заседанииПравительства.

Представление федеральными органамиисполнительной власти законопроектов в палаты Федерального Собрания и передачазаконопроектов иным субъектам права законодательной инициативы не допускаются.

Законопроект вносится Правительством вГосударственную Думу с приложением документов, предусмотренных РегламентомГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

3.Полномочия в сферах внешней политики и обороны

Основной формой осуществления внешнейполитики традиционно выступает дипломатическая деятельность.

В обязанности Правительствавходит обеспечение деятельности представительств РФ за рубежом. ПредставительствоРоссийской Федерации представляет собой государственный орган внешних сношенийРоссийской Федерации, обеспечивающий представление интересов РоссийскойФедерации в иностранном государстве, а так же участие Российской Федерации вмеждународных организациях в различных целях. В качестве примера нормативногоакта, регулирующего деятельность Правительства в рассматриваемой сфере можнопривести Постановление Правительства РФ от 2 июня 2006 г. № 348 «Об обеспечении деятельности Представительства Российской Федерации при Международнойморской организации и Представительства Российской Федерации при Международнойорганизации гражданской авиации»[57].

Международные договоры Российской Федерациизаключаются с иностранными государствами, а также с международнымиорганизациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), отимени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), отимени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственногохарактера).

Международные договоры,решения, о подписании которых были приняты Правительством Российской Федерации,вносятся в Государственную Думу на ратификацию Правительством РоссийскойФедерации.

Решения Правительства Российской Федерацииоб одобрении и о внесении на ратификацию международных договоров, а также ободобрении и о представлении Президенту Российской Федерации для внесения наратификацию международных договоров принимаются в форме постановления.

Кроме того, ПравительствоРФ отстаивает геополитические интересы Российской Федерации, защищает гражданРоссийской Федерации за пределами ее территории; осуществляет регулирование игосударственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сферемеждународного научно-технического и культурного сотрудничества.

Под отстаиваниемгеополитических интересов Российской Федерации можно понимать участиеПравительства в реализации основных приоритетных направлений России в области«глобальной» политики. В сфере защиты российских граждан, проживающих илинаходящихся за рубежом, действует Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников зарубежом»[58].Закон понимает под соотечественниками лиц, родившихся в одном государстве,проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка,религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанныхлиц по прямой нисходящей линии.

Правительство Российской Федерацииосуществляет на федеральном уровне государственное управление и контроль вобласти отношений с соотечественниками, государственный мониторинг в областиотношений с соотечественниками.

ПостановлениемПравительства РФ от 17 мая 1996 г. № 590 утверждена Программа мер по поддержкесоотечественников за рубежом[59].

Согласно Военной доктринеРоссийской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. № 706[60], Правительство Российской Федерацииорганизует оснащение Вооруженных Сил Российской Федерации и других войсквооружением, военной и специальной техникой, обеспечение их материальнымисредствами, ресурсами и услугами, осуществляет общее руководство оперативнымоборудованием территории Российской Федерации в интересах обороны, а такжеосуществляет иные функции по обеспечению военной безопасности, установленныефедеральным законодательством.

Под обороной, Федеральныйзакон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»[61]понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых ииных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита РоссийскойФедерации, целостности и неприкосновенности ее территории.

Согласно указанному закону Правительство воборонной сфере:

– осуществляет меры по обеспечениюобороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние иобеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинскихформирований и органов;

– руководит деятельностью по вопросамобороны подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти;

– разрабатывает и представляет вГосударственную Думу предложения по расходам на оборону в федеральном бюджете;

– организует оснащение Вооруженных СилРоссийской Федерации, других войск, воинских формирований и органов вооружениеми военной техникой по их заказам;

– организует обеспечение Вооруженных СилРоссийской Федерации, других войск, воинских формирований и органовматериальными средствами, энергетическими и другими ресурсами и услугами по ихзаказам;

– организует разработку и выполнениегосударственных программ вооружения и развития оборонного промышленногокомплекса;

– организует разработку и выполнениепланов перевода (мобилизационных планов) федеральных органов исполнительнойвласти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органовместного самоуправления и экономики страны на работу в условиях военноговремени, а также планов создания запасов материальных ценностейгосударственного и мобилизационного резервов;

– осуществляет руководствомобилизационной подготовкой федеральных органов исполнительной власти, органовисполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местногосамоуправления и организаций независимо от форм собственности, транспорта,коммуникаций и населения страны;

– осуществляет контроль за подготовкойорганизаций к выполнению государственного оборонного заказа по выпускупродукции в военное время, за выполнением государственного оборонного заказаорганизациями, за созданием, развитием и сохранением мобилизационных мощностей,а также за созданием воинских формирований при федеральных органахисполнительной власти и подготовкой транспортных средств, подлежащих передачеВооруженным Силам Российской Федерации в соответствии с законодательствомРоссийской Федерации;

– устанавливает мобилизационные заданияфедеральным органам исполнительной власти;

– принимает решения о создании,реорганизации и ликвидации государственных организаций оборонного промышленногокомплекса, научно-исследовательских и опытно-конструкторских организаций иопределяет порядок их реорганизации и ликвидации;

– определяет условияфинансово-хозяйственной деятельности организаций Вооруженных Сил РоссийскойФедерации, других войск, воинских формирований и органов;

– принимает решение о создании,реорганизации и ликвидации военных образовательных учреждений профессиональногообразования, факультетов военного обучения и военных кафедр при образовательныхучреждениях высшего профессионального образования;

– утверждает Положение о военных кафедрахпри государственных образовательных учреждениях высшего профессиональногообразования;

– организует разработку планов размещенияна территории Российской Федерации объектов с ядерными зарядами, а такжеобъектов по ликвидации оружия массового уничтожения и ядерных отходов;

– определяет порядок выполнения федеральнымиорганами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации, органами местного самоуправления, организацияминезависимо от форм собственности, а также собственниками транспортных средстввоенно-транспортной обязанности, подготовки граждан Российской Федерации квоенной службе, воинского учета, призыва на военную службу и альтернативнуюгражданскую службу, проведения военно-врачебной экспертизы и военных сборов;

– утверждает положения о воинском учете,призыве на военную службу, подготовке граждан Российской Федерации к военнойслужбе, проведении военных сборов, военно-врачебной экспертизе, а такжеперечень военно-учетных специальностей;

– устанавливает штатную численностьгражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск ивоинских формирований;

– определяет организацию, задачи иосуществляет общее планирование гражданской и территориальной обороны;

– определяет порядок предоставления ииспользования для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск,воинских формирований и органов земель, лесов, вод и других природных ресурсов;

– устанавливает порядок передачи,предоставления в аренду, продажи и ликвидации вооружения и военной техники,оборонных объектов и другого военного имущества;

– организует контроль за экспортомвооружения и военной техники, стратегических материалов, технологий и продукциидвойного назначения;

– определяет порядок расходованиясредств, выделяемых на оборону из федерального бюджета, а также источникифинансирования Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинскихформирований и органов, привлекаемых к выполнению задач, не связанных с ихпредназначением;

– ведет международные переговоры повопросам военного сотрудничества и заключает соответствующие межправительственныесоглашения;

– устанавливает порядок компенсациирасходов, понесенных организациями и гражданами Российской Федерации, в связи сиспользованием их имущества для нужд обороны;

– осуществляет иные полномочия в областиобороны, возложенные на него Конституцией Российской Федерации,законодательством Российской Федерации и указами Президента РоссийскойФедерации.

4.Полномочия в сфере бюджетно-финансовой и хозяйственной деятельности

В обязанности Правительствавменено обеспечение единства финансовой, кредитной и денежной политики. Важнымнаправлением работы в данной области является разработка унифицированныхтребований к предоставлению ежеквартальной и годовой отчетности об исполнениифедерального бюджета. Единая политика в области финансов, кредитов и денежныхотношений способствует реализации, закрепленного в ст. 8 Конституции РФпринципа единства экономического пространства страны, а так же государственнойцелостности при учете федеративного деления. Проведение единой политики вданной области реализуется через специально созданные органы государственнойвласти: Министерство финансов, Федеральное казначейство и подчиненные емуорганы.

Защита и обеспечение устойчивости рубля —основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую оносуществляет независимо от других органов государственной власти. Своиполномочия по обеспечению разработки и проведения единой государственнойденежно-кредитной политики Центральный Банк реализует во взаимодействии сПравительством РФ.

Правительство РФ разрабатывает ипредставляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает егоисполнение.

Согласно ст. 171 Бюджетного Кодекса,составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива ПравительстваРоссийской Федерации, соответствующих органов исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации и органов местного самоуправления.

По итогам финансового года Правительствоотчитывается перед Парламентом об исполнении федерального бюджета.

Статья 275 Бюджетного кодекса определяетпорядок представления отчета об исполнении федерального бюджета вГосударственную Думу. Ежегодно не позднее 1 июня текущего года ПравительствоРоссийской Федерации представляет в Государственную Думу и Счетную палатуРоссийской Федерации отчет об исполнении федерального бюджета за отчетныйфинансовый год в форме федерального закона.

В налоговой сфере, Правительство можетустанавливать в некоторых случаях ставки федеральных законов и размеры сборов.Правительство утверждает Перечень сезонных отраслей и видов деятельности, применяемыйпри предоставлении отсрочки или рассрочки по уплате налога. Правительствоопределяет порядок постановки на учет, изменения сведений, снятия с учетаорганизации или индивидуального предпринимателя в налоговом органе по местунахождения или по месту жительства на основании сведений, содержащихсясоответственно в едином государственном реестре юридических лиц, единомгосударственном реестре индивидуальных предпринимателей, определяет порядокведения Единого государственного реестра налогоплательщиков, принимает Перечнимедицинских товаров, реализация которых (а также передача, выполнение, оказаниедля собственных нужд) на территории Российской Федерации не подлежитналогообложению (освобождается от налогообложения), а так же определяет рядиных объектов, не подлежащих налогообложению.

/>ПравительствоРФ:

– обеспечивает совершенствованиебюджетной системы;

– принимает меры по регулированию рынкаценных бумаг;

– осуществляет управление государственнымвнутренним и внешним долгом Российской Федерации;

– осуществляет в соответствии сКонституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами,федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерациивалютное регулирование и валютный контроль;

– руководит валютно-финансовойдеятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами;

– разрабатывает и осуществляет меры попроведению единой политики цен.

За Правительством закреплена функциярегулятора экономических процессов. Эту функцию Правительство выполняет путемпринятия нормативных актов в рассматриваемой сфере, правил регистрацииюридических лиц и индивидуальных предпринимателей, лицензирования,стандартизации и сертификации продукции, единых правил статистики ибухгалтерского учета, разработки и реализации государственных целевых программпо приоритетным отраслям.

Правительство Российской Федерации:

– осуществляет в соответствии сКонституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами,федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерациирегулирование экономических процессов;

– обеспечивает единство экономическогопространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещениетоваров, услуг и финансовых средств;

– прогнозирует социально-экономическоеразвитие Российской Федерации, разрабатывает и осуществляет программы развитияприоритетных отраслей экономики;

– вырабатывает государственнуюструктурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации;

– осуществляет управление федеральнойсобственностью;

– разрабатывает и реализуетгосударственную политику в сфере международного экономического, финансового,инвестиционного сотрудничества;

– осуществляет общее руководствотаможенным делом;

– принимает меры по защите интересовотечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг;

– формирует мобилизационный планэкономики Российской Федерации, обеспечивает функционирование оборонногопроизводства РФ.

§2.Нормоустанавливающая деятельность и акты Правительства РФ

Нормоустанавливающая деятельностьПравительства является одним из основных направлений в его работе.Правительство — автор большей части нормативных актов, действующих в любомзарубежном государстве.

Нормоустанавливающая деятельностьПравительства может быть подразделена на три основные отрасли:

1. Правительство издает различного роданормативные акты на основе и во исполнение парламентских законов. Речь идет вданном случае о нормативных актах, принимаемых по вопросам, не входящим, какправило, в сферу исключительной компетенции парламента. Правительственные актыэтой группы носят подзаконный характер.

2. Правительство издает нормативные актыпо прямому или косвенному уполномочию парламента. Такое уполномочие на изданиенормативных актов может быть прямо выражено в парламентском законе либо оноподразумевается, если закон сформулирован неопределенно. Во Франции такиезаконы называются «законами-рамками», в англосаксонских странах — «скелетнымзаконодательством». Правительство таким образом получает уполномочие на изданиенормативных актов по предметам правового регулирования, относящимся кисключительной компетенции парламента. Парламент в данном случае делегируетПравительству свои полномочия прямо либо косвенно.

3. Правительствоиздает нормативные акты, содержащие в себе общие правила поведения по вопросам,входящим в исключительную компетенцию парламента, без какого бы то ни былоуполномочия со стороны последнего. Парламенту предоставляется право молчаливосогласиться с вторжением Правительства в сферу его полномочий. Второй и третийвиды нормоустанавливающей деятельности Правительства — делегированноезаконодательство — в современную эпоху являются главными формами егонормоустанавливающей деятельности[62].

Реализация конституционных полномочийПравительства объективно требует издания большого числа правовых актов в целяхрешения задач, предопределяемых статьей 114 Конституции, включая управлениефедеральной собственностью, разработку, координацию и выполнение программэкономических, социальных и других реформ, обеспечение прав и свобод граждан.Хотя Конституция не приводит исчерпывающих критериев для разграниченияотношений, подлежащих регулированию исключительно законами, и отношений,регулируемых правовыми актами Правительства, можно утверждать, что предметомактов Правительства является управленческая деятельность. Прежняя Конституцияопределяла предмет нормотворчества Совета Министров методом исключения: СоветМинистров был вправе решать вопросы государственного управления постольку,поскольку они не входили в компетенцию Съезда народных депутатов, ВерховногоСовета и Президента. Согласно действующей Конституции, правотворческаядеятельность Правительства осуществляется на основании и во исполнениеКонституции, федеральных законов, нормативных указов Президента. ФедеральноеПравительство не вправе подменять парламент и главу государства, его акты носятподзаконный характер и должны соответствовать нормативным указам Президента.Это правило не может рассматриваться как ограничение статуса Правительства иявляется следствием воплощения принципа разделения властей и разграниченияполномочий между органами государственной власти. Акты Правительства занимаютвысшую ступень в иерархии актов исполнительной власти.

Конституция установилаправовые формы актов Правительства в виде постановлений и распоряжений.Постановления принимаются, как правило, в целях нормативного урегулированияотношений или по наиболее важным вопросам (к числу таких актов относятсяположения, инструкции, перечни, условия, требования, правила, нормы, стандартыи т.д.), а распоряжения как индивидуальные правовые акты издаются пооперативным и текущим вопросам. Постановления всегда принимаются в коллегиальномпорядке, а распоряжения могут быть изданы единолично ПредседателемПравительства. Правительство также принимает правовые акты на основании прямыхпредписаний, содержащихся в законах и указах, — акты применения права[63].

Основные требования к актам Правительства РФопределены Конституцией РФ. Частью 1 ст. 115 определено, что на основании и воисполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов ПрезидентаРФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает ихисполнение, ч. 2 — что постановления и распоряжения Правительства РФобязательны к исполнению в РФ, ч. 3 — что в случае их противоречия КонституцииРФ, федеральным законам и указам Президента РФ они могут быть отмененыПрезидентом РФ.

Данные принципиальныеположения Конституции РФ находят конкретизацию в Федеральном конституционномзаконе «О Правительстве Российской Федерации», ст. 23 которого определяется,что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановленийПравительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющиенормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Порядок принятия актовПравительства РФ устанавливается им в соответствии с Конституцией РФ,федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативнымиуказами Президента РФ.

Постановления ираспоряжения Правительства РФ подписываются его Председателем.

Датой официальногоопубликования постановления или распоряжения Правительства РФ считается датапервой публикации его текста в одном из официальных изданий РФ.

Постановления ПравительстваРФ, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющиегосударственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежатофициальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а принеобходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщегосведения через средства массовой информации безотлагательно.

Постановления ПравительстваРФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступаютв силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановленияПравительства РФ вступают в силу со дня их подписания, если самимипостановлениями Правительства РФ не предусмотрен иной порядок их вступления всилу. Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.

Порядок подготовки,рассмотрения и принятия актов Правительства определяется на основе Конституции,законов и нормативных указов Президента, Регламентом Правительства иразработанной на его основе Инструкцией по делопроизводству в Аппарате,утверждаемой Руководителем Аппарата Правительства.

В целях обеспечениясогласованной деятельности Президента и Правительства, в том числе и в сференормативного урегулирования, предусмотрено, что проекты актов Правительства,которые издаются в пределах его полномочий по вопросам, отнесенным Конституциейк ведению Президента РФ, проекты, принятие которых предусмотрено актамиПрезидента или которые рассмотрены на заседаниях Правительства подпредседательством Президента, направляются Аппаратом Правительства вАдминистрацию Президента в порядке, установленном Президентом.

Проекты по вопросам,отнесенным к сферам деятельности министерств и соответствующих иных федеральныхорганов исполнительной власти, до их внесения подлежат обязательномусогласованию с федеральными министрами, руководителями иных федеральных органовисполнительной власти, а при необходимости — с другими государственнымиорганами и иными организациями. После согласования проекты направляются назаключение в Министерство юстиции, а проекты актов, оказывающих влияние надоходы или расходы федерального и других бюджетов, — в Министерство финансов;проекты актов, регулирующих отношения субъектов предпринимательскойдеятельности, а также оказывающих влияние на макроэкономические показателиразвития страны, — в Министерство экономического развития и торговли; проектыактов, затрагивающие полномочия субъектов Федерации, направляются в органыгосударственной власти субъектов.

Внесенные в Правительство сотступлением от установленных правил проекты подлежат возврату в установленномРегламентом порядке.

Акты Правительства подписываются егоПредседателем, вступают в силу и публикуются в порядке, установленном на основетребований Конституции (ч. 3 ст. 15) федеральным законодательством.

Так, Законом «ОПравительстве Российской Федерации» предусмотрено, что постановленияПравительства, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющиегосударственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежатофициальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а принеобходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщегосведения через средства массовой информации безотлагательно. АктыПравительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека игражданина, а также акты, устанавливающие правовой статус федеральных органовисполнительной власти, вступают в силу одновременно на всей территории РФ поистечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иныепостановления Правительства вступают в силу со дня их подписания, если непредусмотрен иной порядок. Распоряжения Правительства вступают в силу со дня ихподписания.

В развитие этих положенийЗакона Указом Президента от 23 мая 1996 г. № 763 конкретизированы правила опубликования актов Правительства РФ, сроки их вступления в силу, порядокосуществления контроля за правильностью и своевременностью обнародования актов.

Постановления и распоряжения Правительстваобязательны к исполнению всей системой исполнительных органов государственнойвласти, а также иными государственными органами, должностными лицами, органамиместного самоуправления, гражданами, общественными объединениями,предприятиями, иными хозяйствующими субъектами, учреждениями, организациями(независимо от форм собственности).

Обеспечение исполненияпостановлений и распоряжений Правительства Закон «О Правительстве РоссийскойФедерации» возложил на Правительство в целом, а также персонально на егозаместителей и федеральных министров (ст. 25 и 26); эти вопросы систематическирассматриваются на заседаниях Правительства.

Основываясь наконституционной обязанности Президента и Правительства обеспечиватьосуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территорииРоссийской Федерации (ч. 4 ст. 78), Правительство организует исполнениеКонституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента,международных договоров РФ, а также осуществляет систематический контроль за ихисполнением федеральными органами исполнительной власти и органамиисполнительной власти субъектов Федерации, обеспечивает исполнение собственныхпостановлений и распоряжений, принимает меры по устранению нарушенийзаконодательства.

Исполнение поручений,содержащихся в актах Правительства, протоколах его заседаний, а также порученийПредседателя Правительства и его заместителей организуется руководителямифедеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной властисубъектов Федерации, которым адресованы поручения.

Для обеспечениядеятельности Правительства и организации контроля за выполнением органамиисполнительной власти решений, принятых Правительством, образуется АппаратПравительства, который действует в соответствии с Положением об АппаратеПравительства РФ.

§3. Ответственность Правительства Российской Федерации

Конституция установилапринципы взаимоотношений органов законодательной и исполнительной властей, атакже характер ответственности Правительства перед парламентом. В соответствиис Конституцией, как уже отмечалось, на назначение Председателя Правительствадолжно быть получено согласие Государственной Думы; эта палата вправе отказатьв доверии Правительству, а Председатель Правительства — поставить перед нейвопрос о доверии. Порядок рассмотрения данных вопросов конкретизирован в гл. 17и 18 Регламента Государственной Думы[64].

Выражение недоверия (либо вдругих странах — резолюция порицания) Правительству России (в соответствии сост. 117 ч. 3 Конституции) — один из наиболее сильных способов воздействияпарламента на Правительство. Данная процедура происходит в следующем порядке.Группа депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатовГосударственной Думы выносит мотивированное предложение о выражении недоверияПравительству, которое подается в Совет Государственной Думы в письменной формес приложением проекта постановления палаты и списка депутатов — инициатороввыражения недоверия. Палата обязана рассмотреть данный вопрос в недельный срокпосле его внесения. В ходе обсуждения задаются вопросы ПредседателюПравительства и другим его членам, депутаты высказываются за выражениенедоверия или против него. Преимущественное право выступления в этом случаепринадлежит представителям депутатских объединений; последнее словопредоставляется Председателю Правительства РФ[65].

Если в ходе обсуждениядепутаты, инициировавшие выражение недоверия, отзовут свои подписи и при этомчисленность депутатов, внесших указанное предложение, станет менее одной пятойот общего числа, то данный вопрос снимается с обсуждения без дополнительного голосования.

Постановление о недоверииПравительству РФ может быть принято как открытым, так и тайным (по решениюпалаты) голосованием. Предложение о выражении недоверия Правительству РФсчитается отклоненным, если оно не набрало большинства голосов депутатов.

После выраженияГосударственной Думой недоверия Правительству Президент вправе объявить оботставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы.Если Государственная Дума повторно выразит недоверие Правительству в течениетрех месяцев, Президент либо объявит об отставке Правительства, либо распуститГосударственную Думу.

В соответствии со ст. 117ч. 4 Конституции России Председатель Правительства может и сам поставить передГосударственной Думой вопрос о доверии Правительству. В таком случаеГосударственная Дума рассматривает вопрос о доверии Правительству вовнеочередном порядке по описанной выше процедуре.

Можно говорить обответственности Правительства перед Государственной Думой на условиях,предусмотренных п. 3 и 4 ст. 117 Конституции; пределы этой ответственностиопределяет Президент[66]. При выражениинедоверия (или отказе в доверии) Правительству Президент принимает решение либооб отставке Правительства, либо о досрочном роспуске Государственной Думы.Оценивая значение вотума о доверии, нельзя не отметить его последствий дляфедеральных органов законодательной и исполнительной власти. Вместе с темГосударственная Дума не может быть распущена в течение года после ее избранияпо основаниям, упомянутым в ст. 117 Конституции, а также в период действиявоенного и чрезвычайного положения и в течение шести месяцев перед окончаниемсрока полномочий Президента (ч. 3, 5 ст. 109 Конституции). Следовательно, в этипериоды у Президента нет альтернативы — возможна только отставка Правительства.Однако в другие периоды досрочный роспуск может быть весьма реальным дляГосударственной Думы, если она не одобрит деятельность Правительства.

В соответствии с принципомнародовластия, высшая власть в государстве принадлежит народу и лишь народпосредством выборов и референдума (непосредственные формы выражения властинарода), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления(опосредованная форма выражения власти народа) может осуществлять свою власть.То есть, Правительство, как и иные государственные органы, органы местногосамоуправления, должно реализовывать волю народа.

С этим принципом тесно связан принцип ответственности:Правительство за надлежащее осуществление своей деятельности несетответственность не только перед Президентом, но и перед народом страны.

Заключение

Подводя итоги сказанного, можно теперь понастоящему оценить роль и место Правительства РФ как высшего органаисполнительной власти в осуществлении государственной власти в РоссийскойФедерации.

Роль эта чрезвычайновысока. Основными функциями Правительства являются организация исполненияфедеральных законов, систематический контроль за их исполнением органамиисполнительной власти всех уровней, принятие необходимых мер по устранениюдопущенных нарушений, законотворческая функция.

Одним из приоритетныхнаправлений деятельности является участие Правительства РФ в законотворчестве.Это объективно вытекает из конституционного статуса Правительства,уполномоченного при осуществлении исполнительной власти решать важнейшиевопросы управления страной. Современная роль Правительства Россиихарактеризуется тем, что этот государственный орган, реализуя конституционныеполномочия в законотворческой деятельности, конкретизирует и воплощает их напрактике как самостоятельно, так и совместно с другими субъектами, наделеннымитакими полномочиями. Самостоятельная деятельность Правительства обусловлена егоположением как органа, возглавляющего особую ветвь государственной власти(исполнительную власть). Координация его деятельности с другими субъектамизаконодательной инициативы обеспечивает всесторонний подход к содержаниюзаконопроектов, соблюдению должной процедуры[67].

Однако в целом нельзя не признать, чтово-многом руководство всей исполнительной властью осуществляется ПрезидентомРФ. Сам Президент РФ представляет кандидатуру на должность ПредседателяПравительства РФ, а также оказывает влияние на подбор кандидатур других членовПравительства, что уже само по себе, как представляется, делает Правительство«президентским».

Мы полагаем, что в складывающихся сегодняусловиях целесообразно предоставить Правительству больше самостоятельности врешении ряда вопросов руководству исполнительной властью. Сделать болееэффективной его отчетность не только пред президентом, но и пред народом. Чтоже касается реформы Правительства в 2004-2007 гг., то нам кажется, что по рядупозиций себя не оправдала и не случайно подвергается определенной критике состороны ученых практиков государственного строительства.

Списокиспользованных источников и литературы

Нормативно-правовыеакты

1. Конституция Российской Федерации(принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) // Собрание законодательстваРФ. — 1994. — № 1. — Ст. 1.

2. Федеральный конституционный закон «ОПравительстве Российской Федерации». Комментарий. — М.: Юридическая литература,— 1999. — С. 453-454.

3. Федеральный конституционный закон от 1июня 2005 г. № 4-ФКЗ «О внесении изменения в статью 7 Федеральногоконституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»».

4. Федеральный конституционный закон от 17декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» Собраниезаконодательства РФ. — 1997. — №51. — Ст. 5712.

5. Федеральный конституционный закон от 17декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собраниезаконодательства Российской Федерации. — 1997. — № 51. — Ст. 5712.

6. Федеральный конституционный закон от17.12.1997 № 2 ФКЗ (ред. от 02.03.2007) «О Правительстве Российской Федерации».

7. Гражданский кодекс Российской Федерации(Часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ // Собрание законодательстваРоссийской Федерации. — 1996. — № 5. — Ст. 410.

8. Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996. — № 3. —Ст. 150.

9. Федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собраниезаконодательства РФ. — 1999. — № 42. — Ст. 5005.

10. Федеральный закон от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» // Собрание законодательства РоссийскойФедерации. — 2003. — № 24. — Ст. 2249.

11. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 1995. — №47. — Ст. 4472.

12. Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» // Собрание законодательстваРоссийской Федерации. — 1996. — № 35. — Ст. 4137.

13. Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников зарубежом» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1999. —№ 22. —Ст. 2670.

14. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996. — № 23. — Ст.2750.

15. Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы ФедеральногоСобрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 1994. — № 2.— Ст. 74.

16. Постановление Совета ФедерацииФедерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательстваРФ. — 2002. — № 7. — Ст. 635.

17. Постановление Государственной ДумыФедерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собраниезаконодательства РФ. — 1998. — № 7. — Ст. 801.

18. Постановление Государственной ДумыФедерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собраниезаконодательства Российской Федерации. — 1998. — № 7. — Ст. 801.

19. Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 «О Государственном совете Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. —2000. — № 36. — Ст. 3633.

20. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» //Собрание законодательства РФ. — 2000. — № 20. — Ст. 2112.

21. Указ Президента РФ от 17 октября 2001 г. № 1232 «О Министре Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. —2001. — № 43. — Ст. 4072.

22. Указ Президента РФ от 21 апреля 2000 г. № 706 «Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации» // Собрание законодательстваРоссийской Федерации. — 2000. — № 17. — Ст. 1852.

23. Указ Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Собраниезаконодательства Российской Федерации. — 2007. — № 40. — Ст. 4717.

24. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собраниезаконодательства РФ. — 2004. — № 11.

25. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собраниезаконодательства РФ. — 2004. — № 11. — Ст. 945.

26. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собраниезаконодательства Российской Федерации. — 2004. — № 11. — Ст. 945.

27. Постановление Правительства РФ от 1июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положенииоб Аппарате Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательстваРФ. — 2004. — № 23. — Ст. 2313.

28. Постановление Правительства РФ от 12августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации ифедеральных органов исполнительной власти с полномочными представителямиПрезидента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещениятерриториальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Собраниезаконодательства РФ. — 2000. — № 34. — Ст. 3473.

29. Постановление Правительства РФ от 15июня 2004 г. № 280 «Об утверждении Положения о Министерстве образования и наукиРоссийской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. —2004. — № 25. — Ст. 2562.

30. Постановление Правительства РФ от 17мая 1996 г. № 590 «О Программе мер по поддержке соотечественников за рубежом»// Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996. — № 21. — Ст. 2516.

31. Постановление Правительства РФ от 19января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органовисполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. —2005. — № 4. — Ст. 305.

32. Постановление Правительства РФ от 2июня 2004 г. № 264 «Об утверждении Положения о Комиссии ПравительстваРоссийской Федерации по законопроектной деятельности» // Собраниезаконодательства Российской Федерации. — 2004. — № 23. — Ст. 2317.

33. Постановление Правительства РФ от 2 июня 2006 г. № 348 «Об обеспечении деятельности Представительства РоссийскойФедерации при Международной морской организации и Представительства РоссийскойФедерации при Международной организации гражданской авиации» // Собраниезаконодательства Российской Федерации. — 2006. — № 24. — Ст. 2601.

34. Постановление Правительства РФ от 30июня 2004 г. № 321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения исоциального развития Российской Федерации» // Собрание законодательстваРоссийской Федерации. — 2004. — № 28. — Ст. 2898.

35. Постановление Конституционного Суда РФ№ 28-П от 11.12.1998 г. «По делу о толковании положений ч.4 ст. 111 КонституцииРФ» // Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 52. — Ст. 6447.

36. Конституция Республики Татарстан от 6ноября 1992 г. // Республика Татарстан. — 2002. — № 87-88.

37. Распоряжение Правительства РФ от 13октября 1997 г. № 1471-р // Собрание законодательства Российской Федерации. —1997. — № 42. — Ст. 4880.

38. Собрание законодательства РФ. — 1995. —№ 29. — Ст. 2757.

39. Собрание законодательства РФ. — 1996. —№ 39. — Ст. 4533.

40. Собрание законодательства РФ. — 1996. —№ 46. — Ст. 5240.

41. Собрание законодательства РоссийскойФедерации. — 1997. — № 51. — Ст. 5712.

42. Собрание законодательства РоссийскойФедерации. — 2000. — № 49. — Ст. 4798.

43. Собрание законодательства РоссийскойФедерации. — 2004. — № 23. — Ст. 2313.

44. Собрание законодательства РоссийскойФедерации. — 2004. — № 45. — Ст. 4376.

45. Соединенные Штаты Америки. Конституцияи законодательные акты. — М.: Прогресс, — 1993. — С. 29.

Специальнаялитература

1. Авакьян С.А. Конституционное правоРоссии: Учебный курс. В 2-х томах. — М., — 2005.

2. Баглай М.В. Конституционное правоРоссийской Федерации: Учебник для вузов. — М., — 2007. — С. 151.

3. Большой юридический словарь. — М., —1997. — С. 372.

4. Гражданское право. Учебник. Часть II /Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. — М.: «ПРОСПЕКТ», — 2004. — С. 584.

5. Исполнительная власть в РоссийскойФедерации. Проблемы развития. / Отв. ред. Бачило И.Л. — М.: Юристъ, — 2000. —С. 29.

6. Козлова Е.И., Кутафин О.Е.Конституционное право России: Учебник. (издание третье, переработанное идополненное). — М.: Юристъ, — 2004. — С. 227.

7. Комментарий к Конституции РФ / Под ред.В.Д. Карповича. — М., — 2002. — С. 796.

8. Комментарий к Конституции РоссийскойФедерации // Под общ. ред. Л.В. Лазарева. — ООО «Новая правовая культура», —2007.

9. Конституция РФ. Энциклопедическийсловарь. — М., — 1995. — С. 121.

10. Лапина М.А. Реализация исполнительнойвласти в Российской Федерации: Научно-практическое пособие // ИздательствоИнститута проблем риска, — 2006. — С. 122.

11. Липатов Э.Г. и др. Комментарий к ФЗ «Огосударственной гражданской службе в Российской Федерации» // СПС «Гарант», —2005.

12. Лихобабин В.В. Правительство каксубъект законодательной инициативы: Российская модель и мировой опыт //Конституционное и муниципальное право. — 2005. — № 7. — С. 9.

13. Лопатин В.В., Лопатина Л.Е. Малыйтолковый словарь русского языка. — М., — 1990. — С. 362.

14. Лопатин В.В., Лопатина Л.Е. Малыйтолковый словарь русского языка. — М., — 1990. — С. 393.

15. Научно-практический комментарий кКонституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В.Лазарев — СПС «Гарант», —2003.

16. Ноздрачев А.Ф. Правоограничения,связанные с пребыванием в составе Правительства в Российской Федерации // Правои экономика. — 2000. — № 7. — С. 12.

17. Ожегов С.И. Словарь русского языка. —М., — 1990. — С. 698.

18. Ожегов С.И. Словарь русского языка. —М., — 1990. — С. 95.

19. Парламентское право России: Курс лекций// Под общ. ред. д.ю.н. О.Н. Булакова. — «Юстицинформ», — 2007. — С. 128.

20. Проблемы социально-экономическогоразвития России / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева М., — 2001. — С. 43.

21. Словарь синонимов. — М. — 1976. — С.358, 421, 616.

22. Чиркин В.Е. Государственное управление.Элементарный курс. — М., — 2001. — С. 223.