Реферат: Административная реформа
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темыкурсовой работы определяется, прежде всего, тем, что в настоящий моментадминистративная реформа является одной из основных задач Российскогогосударства на краткосрочную и среднесрочную перспективу, поскольку дальнейшееразвитие государственных институтов находится в неразрывной связи ссовершенствованием государственного управления. Чтобы осуществлять преобразованияв различных сферах общественной жизни, сама государственная власть должна бытьлогично и рационально устроена. Административная реформа должна привести коптимизации административно-управленческих процессов, повышению качестваоказания государственных услуг гражданам, снизить издержки взаимодействия сорганами исполнительной власти. Повышение эффективности и результативностигосударственного управления, реализуемое через инструменты административнойреформы, создает условия для успешного функционирования исполнительной властистраны.
В последние годы в нашейстране ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни.Не обошли они стороной и сферу управления. Проводимая административная реформанаправлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственногоуправления. Эффективная государственная власть необходима для решения неотложныхсоциально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения.
В современном мирезаметны тенденции нового понимания роли государства, его функций,взаимоотношений общества и государства, его органов. В результате этого в рядестран возникла необходимость проведения административных реформ. Их опытпоказывает, что это длительная, сложная работа, требующая усилий всего обществаи, что важно, открытости власти для диалога с ним. В то же время поспешные инепродуманные решения могут привести к значительным экономическим и социальнымпотерям.
Реформирование управления– это не только и не столько изменение структуры и штатов, сколько пересмотрполномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмовреализации этих полномочий и функций. С другой стороны, перераспределениеполномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций – не самоцель,а объективно необходимая составляющая административной реформы. В то же времяэта сложная и ответственная задача должна решаться с учетом недопустимости «потери»важных и необходимых обществу функций.
Целью работы являетсяисследование целей, этапов реализации и перспектив реализации административнойреформы. Поставленная цель определяет постановку и решение следующих задач:
— определить понятие исущность реформирования и административной реформы;
— проанализироватьмировой опыт проведения административных реформ;
— определить цели инаправления административной реформы в России;
— изучитьнормативно-правовую базу административной реформы в РФ и ее этапы;
— рассмотреть проблемы,возникшие при проведении административной реформы в Камчатском крае иопределить пути их решения.
Объект исследования –система органов государственной власти России. Предмет исследования –административная реформа, как процесс оптимизации управленческой деятельности.
Количество работ,посвященных тематике административной реформы, невелико, поэтому теоретическойосновой работы являются, прежде всего, нормативные правовые акты — УказыПрезидента, Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации,нормативные акты Камчатского края, регулирующие административную деятельностьисполнительных органов власти, труды, относящиеся к науке государственного имуниципального управления, и правовые научные работы, в которых описываетсяпредметная область административной реформы, и рассматриваются отдельныеправовые аспекты модернизации государственного управления.
1АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА: СУЩНОСТЬ И ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ
1.1 Понятие исущность реформирования и административной реформы
Под реформойпринято понимать совокупность политических действий в обществе, направленных напреобразование отдельных элементов политической системы или частичное изменениеспособа их функционирования, но не затрагивающих принципиальных основ существующейсоциально-политической структуры. С формальной точки зрения реформу можнотрактовать как социально-политичское нововведение любого содержания. Однако какв политической теории, так и на практике понятие реформы обычно соотносится сболее или менее прогрессивными преобразованиями, имеющими своей целью повышениестепени общественной стабильности путем осуществления комплекса мер,направленных либо на смягчение социального неравенства, повышение уровня жизнибольшинства населения, либо на расширение границ равных потенциальныхвозможностей всех граждан как в политической, так и в экономической сфере жизниобщества. Проведение реформ далеко не всегда вызывается необходимостьюразрешения кризиса или преодоления предкризисного состояния – нередко ононосит упредительный характер и преследует цель обеспечения качественно новыхвозможностей общественного развития.
Термин «административнаяреформа» на слуху уже много лет. Но только в конце 2003 г. и особенно в 2004 — 2005 гг. этим словам придан характер реального, радикального и масштабногогосударственного дела. Смысл «реформаторских» мероприятий в Послании ПрезидентаРФ Федеральному Собранию РФ на 2005 год охарактеризован следующим образом: «… втечение последних пяти лет мы были вынуждены решать трудные задачи попредотвращению деградации государственных институтов. Но, в то же время,обязаны были создавать основы для развития на годы и десятилетия вперед...».
Что же означает понятие «административнаяреформа»? Если обратиться к этимологии терминов «реформа» и «административнаяреформа», то первый из них означает изменение, переустройство, преобразованиечего-нибудь в какой-либо сфере общественной жизни, области знаний; «административный»означает «осуществляемый администрацией или по ее распоряжению». С учетомуказанных понятий кратко административную реформу можно определить как комплексмероприятий государственной власти по совершенствованию организацииисполнительного аппарата государства — государственной администрации, еефункций, форм и методов деятельности.
Административнаяреформа реализуется по 6 основным направлениям:
1.«Управление по результатам». Это направление решает задачи повышенияэффективности деятельности органов власти. Здесь административная реформа связанас бюджетной реформой, цель которой оптимизация управления бюджетными средствамии повышение результативности бюджетных расходов. Эти направления (управление порезультатам и бюджетирование, ориентированное на результат) решают по сути однии те же проблемы, т.к. всё государственное управление неизбежно связано срасходованием бюджетных средств.
2.Направление «Стандартизация и регламентация», в первую очередь, должнообеспечивать повышение качества государственных услуг, предоставляемыхнаселению. На уровне страны разрабатывается порядка 500 стандартов ирегламентов государственных услуг, на уровне субъекта около 2000 тысяч. Здесьадминистративная реформа «идет в ногу» также с бюджетной реформой иприоритетными национальными проектами в сфере образования и здравоохранения,устанавливая стандарты качества и регламенты предоставления бюджетных услуг.
3.«Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействиекоррупции». В рамках этого направления должны быть проанализированы всефункции, исключены избыточные и дублирующие, т.е. не имеющие под собой достаточныхправовых оснований и препятствующих реализации гражданами своих конституционныхправ либо возлагающих дополнительные обязанности на предпринимателей. Этопозволит сократить неэффективное вмешательство государства в экономику иобщественную жизнь, уменьшить издержки бизнеса на преодоление административныхбарьеров, обеспечить реализацию гражданами конституционных прав, а такжесосредоточить работу государственных органов на решении необходимых обществу игосударству задач.
4. «Повышениеэффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества».Мероприятия данного направления решают задачу повышения информационнойоткрытости власти, налаживания механизмов обратной связи с населением,привлечения общественности к обсуждению принимаемых решений.
5.«Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительнойвласти». В рамках данного направления развиваются информационные технологии,позволяющие организовывать информационный обмен между различными ведомствами, втом числе при предоставлении государственных услуг, создаются системымониторинга и оценки деятельности органов власти.
6.«Обеспечение административной реформы». Целями мероприятий по данномунаправлению являются формирование необходимого организационного, информационного,кадрового и ресурсного обеспечения административной реформы, совершенствованиемеханизмов распространения успешного опыта государственного управления.
Самоназвание – административная реформа – появилось в РФ в публичных документахлишь в 1997 году. Это не значит, что ранее в обществе и внутри системы властине было осознания самой проблемы или тем более никакого движения для еерешения. Но именно в это время был разработан специальный документ, посвященныйэтому вопросу – Концепция административной реформы, для разработки которой былпривлечен довольно широкий круг специалистов
1.2 Мировой опытадминистративных реформ и его применение в России
Административная реформа,проводимая в нашей стране, не российское изобретение. В конце XX — начале XXIвв. в значительной части государств осуществлялись и продолжаютсякрупномасштабные реформы, направленные на преобразование системгосударственного управления.
В России особенновнимательно изучается опыт Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии,Германии, Канады, Китая, Нидерландов, США, Финляндии, Южной Кореи, Японии и др.Движущими мотивами большинства административных реформ в названных странах являлосьосознание необходимости решить одну (или несколько) из следующих комплексныхзадач: повышение эффективности системы государственных органов; превращениегосударства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточноеколичество служащих необходимой квалификации и в то же время контролироватьиздержки на их содержание; повышение доверия к государству со стороны населенияи частного сектора.
Несмотря на то что воснове программ административных реформ лежат потребности правительств врешении самых разнообразных проблем, представляется правомерным обобщение, чтоконечная цель современных административных реформ состоит в совершенствованииспособности государства реализовывать политику, предписанную законом. Такиереформы имеют своей целью устранить препятствия, с которыми сталкиваютсяправительства при попытке изменить направления социальной и отраслевойполитики.
В одних странахадминистративные реформы характеризуются как экстремально радикальные (полнаяперестройка системы органов, «новый государственный менеджеризм» — Австралия,Новая Зеландия, Великобритания), другие же характеризуются более выраженнымпрагматизмом и постепенностью – Германия, Финляндия, Нидерланды. В то же времякак государства с радикальными подходами, так и государства, идущие по путипостепенных реформ, проявляют желание позаимствовать у частного сектора моделии методы управления (целиком или более целенаправленными частями). И этонесмотря на значительные различия между сравнительно простыми результатамидеятельности частного сектора и чрезвычайно сложным комплексом результатовдеятельности государственного аппарата. Такое стремление связано с осознаниемнеобходимости отказа в современных условиях от чисто бюрократических принципов,форм и методов как основы государственного управления.
В некоторых странах(Великобритания, Новая Зеландия, Австралия) программы административных реформбыли сформулированы, приняты и реализованы политическими элитами игосударственными службами. В других странах, хотя принципиальная основаадминистративных реформ и разрабатывалась политической элитой и центральнымигосударственными органами, многие мероприятия проводились снизу вверх путемэкспериментов и разнообразных нововведений (некоторые аспекты административныхреформ в США, Германии, Финляндии и др.). В Канаде, например, использовалисьоба подхода. Ключевыми факторами здесь являются структура государства, егополитическая система и конституционный порядок.
Отрицать роль государствав обществе невозможно с исторической и политической точек зрения. Поэтомуадминистративные реформы во всех странах основываются на принципах целесообразности,прагматизма и экономичности. Их цель – не разрушить систему государственногоуправления, а применить к деятельности государства опыт всех «прогрессивныхсобытий», произошедших в мире в течение последних 20 — 30 лет. Все мероприятияв рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности,развитию открытости и доступности информации о деятельности государственныхорганов. Их цель – сделать государство социально более сплоченным и сильным,приблизить его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособностьстраны.
Упрощениеадминистративных функций, корректировка системы государственных органов иуправления кадрами государственных служащих и другие масштабные мероприятия помодернизации государственного управления проводятся планомерно специально дляэтой цели созданными правительственными органами.
Российское государствообязано обеспечить соответствие собственной системы управления современнымреалиям и извлечь уроки из мирового опыта. Вот почему Президент РФ поставилреформу государственного управления в ряд основных приоритетов страны наближайшие годы.
Эффективнаяреализация административной реформы является одной из самых актуальных задач внашей стране. Известно, что при подготовке данной реформы отечественныеэксперты и специалисты во многом ориентировались на опыт США и Великобритании.Детальное рассмотрение данного опыта в формате нынешнего «круглого стола» непредставляется возможным. Поэтому, останавливаясь на анализе только основныхэтапов реализации административной реформы в указанных двух государствах,постараемся определить, насколько эта практика оказалась актуальнойприменительно к российским реалиям.
Несмотря нато, что ход административной реформы в Великобритании на протяжении последнихтрех десятилетий был достаточно радикальным, в ее осуществлении можно отследитьнесколько последовательных и логически обоснованных тесной связью друг с другомэтапов. Первый из них включал в себя введение принципов рыночной экономики вдеятельность государственных учреждений и был направлен не только на сокращениебюрократического аппарата, но и на превращение бюрократии в инициативнуюорганизацию, способную контролировать общественное развитие. Следующим этапомстала приватизация государственного сектора, преследующая цель предоставлениянаселению более качественных услуг на основе подряда по итогам конкурсноготендера, а также снижения нагрузки на налогоплательщиков. Для проведениятендера использовались торги-конкурсы: уборка служебных помещений, охрана,вывоз мусора и др. В результате изменился сам характер деятельностигосударственных учреждений: отношения фирмы и департамента стали строиться надоговорной основе.
Для повышенияэффективности государственного управления была принята особая программа«Проверка эффективности», направленная на устранение дублирования работыподразделений, а также на сокращение затрат. На наш взгляд, аналогичнуюпрограмму было бы полезно предложить и в нашей стране, однако без принятиясоответствующего закона об ответственности государственных служащих или хотя бывнесения ряда поправок в ныне действующие законы данная программа оказалась бымалоэффективной или же неэффективной вовсе.
Следующийэтап реформ – финансово-управленческая инициатива. Программапредусматривала децентрализацию государственного управления делегирование внизответственности за правильное использование бюджетных средств и созданиеспециальных центров, где руководители отчитываются за произведенные расходы,что позволило отойти от традиционной формы централизованного бюрократическогоаппарата. Помимо этого также существовала и другая инициатива Министерствафинансов, получившая название «Следующие шаги». Ее результатом стала формулировкановой задачи – создания принципиально иного способа управлениягосударственной службой. Благодаря данной инициативе, получившей широкое распространение,была развернута сеть разнообразных исполнительных агентств: на 2005 год их былооколо 100, в них работали почти 400 тыс. служащих.
Исследователиотмечают, что создание автономных агентств – отнюдь не британское изобретение, оноиспользуется сегодня во всех странах с развитой рыночной экономикой. В современныхроссийских условиях, когда экономика в значительной мере все еще ориентируется насырьевой сектор, инициация подобной программы, на наш взгляд, представляется преждевременной.
Одним из последнихэтапов реформы стало осуществление программы «Хартия для граждан», способствовавшейтрансформации отношений между государственными агентствами и населением по модели,аналогичной отношениям фирмы и клиента.
Стратегия американскихадминистративных реформ предполагала три фазы реформирования. Первая из них обозначаласьформулой «Работать лучше, стоить меньше», которая, с одной стороны, предполагалаболее производительный труд, возложение персональной ответственности на официальныхлиц, ликвидацию убыточных предприятий, а с другой – использование освободившихсясредств на более оправданные нужды администрации. Центром сосредоточения усилийнового правительства стало превращение граждан страны в клиентов и их нужд – в клиентские,а не в нужды бюрократии. Для этого была разработана специальная программа «Управлениекачеством», основанная на простой идее: узнайте, что нужно гражданам, и найдитеспособ предоставить им это. Возникшие проблемы должны решаться оперативно и качественно.
Вторая фаза реформ– передача значительной части государственной власти местному правительству, расширениесферы приватизации. В этот период большое внимание уделялось повышению квалификациивысших слоев государственного аппарата.
Третья фаза имеланазвание «Америка – самая лучшая во всем». В этот период образовалось нескольконовых направлений реформирования:
– трансформированиенаиболее востребованных гражданами агентств в более оперативные административныеструктуры, гибко реагирующие на запросы населения;
– развитие «превентивного»менеджмента, направленного на предотвращение административных проблем;
– предоставлениеслужащим большей свободы действий в выполнении своей работы при одновременном усиленииответственности за ее результаты;
– развитие информационногообеспечения и сервиса;
– географическийподход.
В ходе реформыбыли реализованы и другие целевые программы, в частности «Программа измерения эффективностиработы правительства». Уменьшение количества бюрократических уровней и усилениесистемы контроля помогло государственной администрации сконцентрироваться на работеи усилить ответственность чиновников перед гражданами.
Важной политическойзадачей проведения административных реформ в Великобритании и в США стало укреплениедоверия к государству со стороны гражданского общества. Одним из эффективных путейее решения является разработка и внедрение в повседневную практику сетевой интернет-технологии«электронного правительства». Следует отметить, что в нашей стране реализуется федеральнаяцелевая программа «Электронная Россия (2002–2010 годы)», направленная на решениеаналогичной задачи. Однако на сегодняшний день только три субъекта федерации – Москва,Санкт-Петербург и Республика Татарстан – имеют сетевые инфраструктуры, полностьюотвечающие требованиям к реализации этой программы.
Административныереформы в Великобритании и в США со всей очевидностью предполагали сокращение численностибюрократического аппарата и расходов по его содержанию. По итогам реформы в СШАобщая численность федеральных служащих уменьшилась более чем на 1/6, однако приэтом критики обращают внимание на то, что численность департамента юстиции вырослана 22 % – в основном из-за найма новых аудиторов и инспекторов. В ходе реформированияроссийских административно-управленческих структур на данную проблему следует обратитьособое внимание – по самым мягким оценкам специалистов, с 1991 по 2001 год ростчисленности бюрократии составил 65 %.
Опыт прошедшихэтапов реформирования административных структур в Великобритании и США убедительнопоказал, что никакие реорганизации не меняют роли лидера в системе управления. Именнолидеры демонстрируют остальным членам организации преимущества новаций, помогаютсправиться коллективу со сложностями переходного периода, увлекают за собой колеблющихсяи убеждают разочаровавшихся. Более того, они отвечают за эффективное функционированиевсех структур государственного управления в условиях размытых границ современныхправительств. В итоге была сделана ставка на повышение роли лидеров в управленческихструктурах. Однако далеко не секрет, что в России отношение к лидерству в государственныхструктурах далеко неоднозначно: образованный человек, обладающий качествами лидера,представляет очевидную опасность для малоквалифицированного начальника, становясьпотенциальным кандидатом на «руководящее кресло». Одним из путей решения даннойпроблемы могли бы стать кадровые агентства по трудоустройству с жестким отборомпретендентов и наличием испытательного срока для кандидата на ту или иную должность.Подводя итог, следует особо подчеркнуть, что проблема профессиональной квалификациикадров, призванных реализовать административную реформу, является ключевой на всехуровнях государственного управления.
административный реформа мировой опыт россия
2 Современная административная реформа в РФ
2.1 Цели и направления современной административной реформы в РФ
Проводимая в нашейстране административная реформа направлена, прежде всего, на создание оптимальнойи эффективно действующей системы государственного управления, которая отвечала быпотребности решения стоящих перед обществом неотложных социально-экономических задач,связанных с повышением не только уровня, но и качества жизни населения. Реформированиеуправления – это не только и не столько изменение структуры и штатов органов исполнительнойвласти, сколько пересмотр их полномочий, совершенствование механизмов реализацииэтих полномочий и функций. Несомненно, что в данном отношении особая роль отводитсячеткой регламентации всех административных процедур, позволяющей повысить прозрачностьи эффективность работы органов власти, сделать ее максимально удобной как для бизнеса,так и для граждан.
Объектом административнойреформы стали федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной властисубъектов Российской Федерации, государственные организации при органах исполнительнойвласти, а также иные системы управления, обладающие государственно-властными полномочиями.Предлагается осветить основные направления проведения данной реформы и продолжитьпоиск оптимального пути дальнейшего ее осуществления в интересах всего общества:
-комплексныйхарактер, учитывающий сложность и взаимосвязанность различных уровней управления;
-передачауправленческих функций децентрализованным учреждениям, работающим на правах агента,оказывающего публичные услуги;
— перераспределениеуправленческих функций с учетом необходимости выделения уровня стратегического руководстваобластью или сферой управления
Обобщая опыт,можно выстроить следующую схему проведения административной реформы:
1) в обществеформируются общепризнанные (чаще всего продуцированные «сверху») представления оцелях и «конечных» результатах деятельности государства, а также о том, как с нимисоотносятся полномочия высших властных органов и «промежуточные» результаты отдельныхподразделений исполнительной власти;
2) ее высшиеорганы переуступают часть своих полномочий («промежуточных» целей, результатов)автономизированным агентствам;
3) агентстваполучают бюджетные средства в зависимости от результативности исполнения переданныхполномочий, переводимых ими в конкретные услуги гражданам и бизнесу;
4) результативностьдеятельности каждого органа исполнительной власти определяется на основе установленныхстандартов каждой услуги при условии четкого сопряжения качества услуг и конечныхцелей правительства;
5) все госслужащиев составе указанных агентств становятся «аналогами» работников отдельных фирм, продукциейкоторых являются стандартизированные государственные услуги, причем благополучиеэтих служащих связывается исключительно с результативностью деятельности «фирм-агентств».
Основныезадачи административной реформы определены в Послании Президента Российской Федерации:
— повышениеэффективности государственного управления;
— строгоесоблюдение государственными служащими законности;
— предоставлениекачественных публичных услуг населению;
— обеспечениеправа граждан на объективную информацию.
Условиямимодернизации государственного управления являются:
— совершенствованиеструктурно-институциональной организации государственного управления,
— повышениекачества кадрового состава государственных органов,
— минимизациязатрат в оптимальном соотношении с объективными потребностями развития
— модернизациячеловеческого ресурса.
Нормативнымидокументами определены следующие направления административной реформы в РФ:
1) совершенствованиеструктурно-институциональной организации системы государственного управления;
2) внедрениегибко-модульных систем менеджмента, маркетинга и мониторинга, связанных с проведениемсоциальных мероприятий политического, административного, экономического, правовогохарактера;
3) внедрениемеханизма взаимодействия государственных органов с партиями и иными общественнымиорганизациями, средствами массовой информации, другими институтами гражданскогообщества, включая создание в собственной структуре служб по связям с общественностью;
4) совершенствованиеинформационно-коммуникационных систем, обеспечивающих выполнение управленческихфункций;
5) оптимизацияорганизационно-структурных механизмов рационализации государственного аппарата;
6) наращиваниекадрового потенциала.
2.2 Нормативно-правовоеобеспечение и этапы административной реформы
Федеральныезаконы № 95 (от 4 июля 2003 г.) и № 131 (от 6 октября 2003 г.) закрепили подходык разграничению полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти,а также органов местного самоуправления, Федеральный закон № 122 (от 22 августа2004 г.) привнес разграничение полномочий в отраслевое законодательство. Многиеполномочия, равно как и соответствующие немалые части бюджетных доходов, собственности,прав распоряжения природными ресурсами и т.д., перешли к федеральному центру.
В начале2005 г. президентской властью была инициирована подготовка предложений руководствасубъектов РФ по очередному изменению принадлежности отдельных полномочий, однакона сей раз с передачей части федеральных полномочий на региональный, а субфедеральных— на местный уровни .
Регламентацияи стандартизация рассматриваемых действий органов исполнительной власти пока сориентированына процесс оказания услуг, а не на сами услуги, регламентируется и стандартизируетсятолько организация взаимодействия вышеназванных сторон по поводу той или иной государственнойуслуги (включая процедуры обжалования форм ее получения гражданами), тогда как качественноеее содержание остается в стороне. Главная цель первого этапа административнойреформы — преодоление отмеченных недостатков,
Принципиальнымиприоритетами развития государственного управления объявлялись значительное сокращениефункций органов исполнительной власти, изменение их системы и структуры, обновлениеадминистративных процедур и судебных механизмов разрешения споров между властьюи обществом. Ключевые задачи первого этапа:
1) ограничение вмешательства государствав экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращениеизбыточного госрегулирования;
2) исключение дублирования функций и полномочийфедеральных органов исполнительной власти;
3) развитие системы саморегулируемых организацийв области экономики;
4) организационное разделение функций регулированияэкономической деятельности, надзора и контроля, управления госимуществом и предоставлениягосударственных услуг гражданам и юридическим лицам;
5) завершение процесса разграничения полномочиймежду федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной властисубъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органовисполнительной власти.
Перечисленныезадачи на первом этапе реформы полностью решены не были.
Наиболеезаметными стали радикальные перемены в структуре и функциях федеральных и региональныхорганов исполнительной власти:
— 5,5 тыс.функций ее федеральных органов примерно 1,5 тыс. функций были признаны «избыточными»,более 0,25 тыс. — «дублирующими» и свыше 0,85 тыс. — «требующими корректировки»;
— в результатеколичество функций федеральной исполнительной власти оказалось сокращенным на четверть,а в оставшейся их части примерно аналогичную долю предстояло пересмотреть либо уточнить.
Подобногорода изменения произошли и на региональном уровне.
На первомэтапе общегосударственная административная реформа преломлялась на региональномуровне, главным образом, в формате упорядочения организации управления как посредствомрационализации распределения функций между структурными подразделениями органовисполнительной власти, так и исключения излишних звеньев управления.
В аналитическойчасти «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах»,одобренной правительственным распоряжением № 1789 от 25 октября 2005 г. дана оценкамероприятий, проведенных в рамках первого этапа реформы:
1) в 2003—2005 гг. проведена лишь относительно небольшая часть мероприятий реформы, а по рядуее приоритетных направлений работы еще не начались (механизмы реализации полномочийорганов исполнительной власти).
2) административныепреобразования затронули, главным образом, федеральный уровень исполнительной власти,а на региональном уровне реформа проходила фрагментарно, в экспериментальном режиме.
Нерешеннымиостались следующие проблемы: система исполнительной власти осталась весьма закрытойдля граждан и бизнеса; коррумпированность госаппарата и падение доверия гражданк государственным институтам и госслужащим; сфера госуправления превратилась в фактор,ограничивающий социально-экономическое развитие страны и повышение ее мировой конкурентоспособности.
Главнымицелевыми ориентирами второго этапа в «Концепции административной реформы в РоссийскойФедерации в 2006—2010 годах», одобренной правительственным распоряжением № 1789от 25 октября 2005 г., объявлены:
1) повышениекачества и доступности государственных услуг;
2) дальнейшееограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства,в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
3) повышениеэффективности деятельности органов исполнительной власти.
Для достиженияэтих целей необходимо решение следующих задач:
1) внедрениев органах исполнительной власти принципов и процедур управления, ориентированногона результат;
2) разработкаи внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами госуправления,а также административных регламентов для последних;
3) оптимизацияфункционирования органов и введение в сферах их деятельности антикоррупционных механизмов;
4) повышениестепени прозрачности деятельности госорганов и рост эффективности их взаимоотношенийс гражданским обществом;
5) модернизациясистемы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
6) формированиенеобходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспеченияадминистративной реформы, совершенствование механизмов распространения успешногоопыта государственного управления.
Второй этападминистративной реформы предполагает не столько продолжение структурно-функциональныхпреобразований в органах исполнительной власти, сколько модернизацию стиля и методовее деятельности, принципиальное обновление отношений исполнительной власти и общества(граждан и бизнеса)
Программно-плановыеустановки второго этапа реформы:
а) продолжитьначатую работу по организационному разделению правоустанавливающих функций, функцийнадзора и контроля и функций управления госимуществом и предоставления государственныхуслуг, а также по передаче отдельных функций, осуществляемых органами исполнительнойвласти, субъектам предпринимательства, способным эффективно их осуществлять в самостоятельномрежиме;
б) завершитьпроцедуру определения необходимых и устранения избыточных функций федеральных ирегиональных органов исполнительной власти. Как подчеркивается в «Концепции...»,в первоочередном порядке следует законодательно закрепить упразднение функций, неимеющих под собой достаточных правовых оснований и препятствующих реализации гражданамисвоих конституционных прав либо возлагающих дополнительные обязанности на предпринимателей,причем особые надежды возлагаются на сильные и эффективные институты саморегулирования,которым может быть передана часть функций, исполняемых сейчас государством.
в) меры посозданию единого правового поля реализации государством контрольных и надзорныхфункций, упрощению разрешительных процедур, сокращению лицензируемых видов деятельности,передаче части функций по контролю и надзору субъектам РФ и органам местного самоуправления,а также создаваемым саморегулируемым организациям.
Намечаютсятакже: административные преобразования антикоррупционного характера; разработкастандартов и регламентов; административное регламентирование и законодательное обеспечениепроцесса оказания государственных услуг; внедрение методик управления, ориентированногона результат.
3 ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫОСУЩЕСТВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В КАМЧАТСКОМ КРАЕ
3.1 Основные проблемыреализации административной реформы в Камчатском крае
Принципиальноновая модель общества и экономики требует изменения самой сути государственногоуправления. Однако эта система не претерпела серьезных изменений и все менее отвечаетпотребностям новой структуры рыночной экономики. На фоне довольно заметных подвижек,наблюдаемых по многим реформируемым направлениям, несостоятельность существующейсистемы исполнительной власти и несовершенство механизма принятия государственныхрешений становятся все более и более очевидными. Одна из причин «пробуксовывания»административной реформы кроется в недостатке ответственности чиновников за совершаемыеими действия. Ответственность – а если нужно, и вина – перекладывается на другихлиц, чаще всего – подчиненных или людей, имеющих к данному делу лишь косвенное отношение.В результате такое «делегирование полномочий» негативно сказывается на деятельностивсего государственного аппарата, подрывая доверие к нему со стороны граждан. Единственныйспособ коренным образом изменить ситуацию видится в четком распределении ответственностимежду чиновниками и определении мер наказания за невыполнение или ненадлежащее выполнениеими своих должностных обязанностей.
В ходе исследованиябыли выявлены следующие проблемы во всех ветвях российской власти, и, в частностиорганов государственной власти Камчатского края:
1. Кризис доверияграждан к власти.
Граждане не видятв государстве систему обслуживания интересов общества, подконтрольную ему и ответственнуюперед ним. Не отлажен режим постоянного диалога между государственной, прежде всегоисполнительной, властью и обществом. Исполнительная власть остается «непрозрачной»для контроля со стороны формирующегося гражданского общества, для общественных инициатив.Новые политические и экономические условия в очень слабой степени подействовалина изменение типа деятельности, профессиональной психологии государственных служащих.
2. Неупорядоченностьотношений между различными ветвями власти.
Взаимоотношенияисполнительной и иных ветвей государственной власти сегодня таковы, что пока нельзяговорить об эффективном действии механизма сдержек и противовесов.
3. Неупорядоченностьсистемы и структуры федеральных органов исполнительной власти.
Функциональнаяразмытость обусловливает отсутствие четких критериев, на которых должна строитьсясистема органов исполнительной власти. Это влечет за собой:
— необоснованноеразделение органов даже одного вида на более и менее значимые, что соответствующимобразом отражается на их ресурсном обеспечении;
— соединение водних и тех же органах функций координации, регулирования, управления, контроляи оказания государственных услуг. Такое соединение не только снижает степень эффективностидеятельности, но и является одним из сильных коррупциогенных факторов;
— нестабильныйстатус многих ведомств, их частые реорганизации;
— появление большогочисла межведомственных органов (например, комиссий), которые фактически еще большезапутывают схему управления и зон ответственности.
4 Отсутствие строгойклассификации (определения видов и критериев их разграничения) федеральных органовисполнительной власти, что создает основу для конфликтов внутри исполнительной власти,поскольку консервирует ничем не обоснованную иерархию органов (характерно, что рядведомств в системе исполнительной власти считают необходимым повысить их статус,не меняя при этом функций), делает нестабильной систему управления в различных сферах,обусловливает непрерывный психологический дискомфорт государственных служащих, сознающих,что статус и объем функций соответствующего органа исполнительной власти может изменитьсяв любой момент по далеко не объективным причинам, а также играет не последнюю рольсреди условий, порождающих или способствующих коррупции.
Функциональнаянеопределенность отрицательно сказывается на стабильности и упорядоченности структурыфедеральных органов исполнительной власти, т.е. «набора» конкретных министерстви ведомств.
Не только существующаясистема исполнительной власти не отвечает современным и тем более перспективнымпотребностям общества, но и «человеческая» составляющая исполнительной власти — система государственной службы.
В силу ряда причинкардинальные реформы в области государственной службы до сих пор не проведены. Врезультате существующий госаппарат в целом явно не соответствует новым принципами задачам государственной власти ни по профессионально-квалификационным, ни по морально-психологическимхарактеристикам. Он не только не выполняет роли «мотора» преобразований, но зачастуютормозит их или выхолащивает их дух, оставаясь в целом системой консервативной,чрезмерно иерархичной и закрытой. В определенной мере это подрывает политическоедоверие общества ко всей системе исполнительной власти. При этом в сложившейся ситуациименьше всего виноваты конкретные чиновники, работающие с перегрузкой и часто завесьма незначительную зарплату. Дело, прежде всего, в нереформированности системыгосударственной службы.
Проблемы в этойобласти относятся как к действующей системе госслужбы, так и к подготовке новыхпоколений управленческих кадров. К числу основных проблем можно отнести:
нарушение принципаединства системы госслужбы Российской Федерации;
крайнее несовершенствосистемы отбора, оценки и служебного продвижения кадров госаппарата;
падение уровняисполнительской дисциплины;
неразработанностьтипологии «политических» и «карьерных» должностей, что особенно необходимо, еслиучесть их принципиально различный правовой статус (действующий Федеральный закон«Об основах государственной службы Российской Федерации» за основу дифференциацииэтих должностей принял только формальные критерии);
незавершенностьи противоречивость правового регулирования в сфере государственной службы;
неоправданнуюдифференциацию статусов госслужащих некоторых федеральных органов исполнительнойвласти, что, в частности, выражается в существенных различиях между зарплатой госслужащихне только разных уровней (федерального, регионального и муниципального), но и вразличных государственных органах с равнозначным статусом;
расширение практикиобразования новых видов (подвидов) госслужбы, не урегулированных действующим законодательством;
падение престижагосслужбы как вида профессиональной деятельности;
явно неудовлетворительноесостояние системы подготовки и переподготовки кадров управленческого персонала;
недостаточнаяресурсная обеспеченность госслужбы.
5. Коррупция всистеме управления.
Россия не избежалаболезни, свойственной всем странам, переживающим этап интенсивной модернизации –масштабной коррупции. Размеры низовой коррупции, распространенной на среднем и низшемуровне госаппарата и связанной с постоянно воспроизводящимся рутинным взаимодействиемпредставителей власти и граждан, также велики. Вот далеко неполный список каналовнизовой коррупции:
· сбор штрафови иных платежей с населения;
· выдача виз;
· выдача водительскихправ;
· выдача разрешенийна занятие различными видами деятельности;
· разрешение настроительство и наделение земельными участками;
· контроль состороны государственных служб;
Оцениваемые специалистамимасштабы коррупции и потерь от нее таковы, что она стала проблемой, требующей специальнойгосударственной политики.
3.2 Информационнаяоткрытость как одно из направлений преодоления проблем
Рыночные условияпредъявляют все более и более высокие требования к компетентности, квалификациии профессионализму государственного аппарата и самой структуре исполнительной власти,в то время как система государственного управления, сложившаяся в России, не можетдать полноценного ответа вызовам хозяйственной ситуации. Административная реформапризвана изменить создавшееся положение, повысить эффективность государственногоуправления. Информационное сопровождение данной реформы должно быть нацелено наповышение заинтересованности в данной реформе самих государственных служащих, которыедолжны осознавать цели и задачи реформирования. Однако характер информационногосопровождения реформы, несмотря на ее важность для социально-экономического развития,является достаточно противоречивым. Средства массовой информации выступают для гражданосновным каналом получения сведений о том, что такое административная реформа, скакой целью она проводится, каких результатов от нее ждут. Журналистам эта темакажется привлекательной, она интересует аудиторию, так как имеет отношение к осуществлениювласти и деятельности властных институтов. Проблематика переустройства аппаратане является узкопрофильной, ее легко донести до аудитории. Другими словами, здесьсуществуют все условия для того, чтобы информационное обеспечение преобразованийбыло широким и успешным. Однако практика показывает, что освещение хода административнойреформы идет спорадически. Чувствуется, что специально продуманное информационноесопровождение мероприятий административной реформы отсутствует.
Несмотря на своеобразныйполитический интерес, следует отметить эпизодический характер возрастания вниманиясредств массовой информации к вопросам административной реформы. Обсуждение даннойтемы в прессе закономерно связано с периодами принятия решений или осуществлениядействий в рамках административной реформы. Такими информационными поводами, освещающимидеятельность государственных служащих, послужили, прежде всего, итоги предыдущегоэтапа административной реформы (мероприятия 2004–2005 гг.), конференция «Реализациямероприятий административной реформы в 2006–2008 годах на федеральном и региональномуровнях» в феврале 2006 года, объявление конкурса по отбору программ, планов и проектовфедеральных органов исполнительной власти и высших исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации по реализации мероприятий административнойреформы в 2006 году и подведение итогов данного конкурса.
Характер публикацийсвидетельствует в основном о крайне негативном отношении общественности к российскимчиновникам. Само словосочетание «административная реформа» употребляется исключительнов негативном контексте, вызывает ассоциации с волокитой, очередями, другими чинимымина пути граждан преградами.
Анализ публикацийв СМИ об административной реформе также показывает: никакого осмысленного планаинформационного сопровождения этой работы пока нет. Более того, события реформывыступают при их освещении в прессе во всей своей противоречивости и непоследовательности.Они показывают, что по основным вопросам модернизации власти нет согласия в самихструктурах государственного управления. В глазах читающей публики такие сведениявызывают недоумение, они работают на подрыв доверия к власти. Что касается средствинтернеткоммуникации, то здесь ситуация с информационным сопровождением также характеризуетсярядом ограничений. Результатом подобной инициативы стало создание в конце 2005 годадостаточно формального сайта (http://www.ar.economy.gov.ru). При этом данный ресурснаправлен на информирование о ходе административной реформы не самих граждан, апредставителей органов власти федерального и регионального уровня. Анализ информационногосопровождения административной реформы показывает, что без эффективной PR-поддержкиэта реформа вряд ли реально состоится. В настоящий момент их информационное сопровождениепрактически отсутствует; в лучшем случае освещается лишь малая часть всего спектрапроблем, связанных с данной реформой. В результате в общественном сознании нет четкогопонимания того, в чем состоит реформа, чем она может быть полезна или вредна конкретномучеловеку. Возможно, все перечисленные проблемы являются следствием того, что в Россииотсутствует единый субъект государственной PR-поддержки.
Сегодня сложноговорить о некой целостной информационной политике государства: каждое министерствои ведомство, каждый региональный орган власти делают «свой маленький PR», не заботясьпри этом о его соответствии публичным действиям других участников политическогопроцесса и государственным интересам в целом. Другими словами, в настоящий моментотсутствует концепция информационной политики государства и, как следствие, единойконцепции и системного подхода к организации информационного сопровождения административнойреформы не существует. Это, в свою очередь, препятствует установлению эффективноговзаимодействия власти и общества. Само же информационное сопровождение осуществляетсятолько в интересах замкнутого бюрократического класса, без каких-либо попыток заинтересоватьобщественность. Как следствие, низкая эффективность PR-сопровождения государственныхинициатив в сфере административной реформы только негативно отражается на имиджегосударственной власти.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Под «административнойреформой» принято понимать преобразования в системе органов исполнительной властис целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающейв «автоматическом режиме» в интересах общества. Объектом реформы стали федеральныеорганы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, государственныеорганизации при органах исполнительной власти, иные системы управления, обладающиегосударственно-властными полномочиями.
Ключевыми областями административныхреформ являются: роль государства в обществе; структура и функции органов государственногоуправления; повышение эффективности и результативности деятельности государственногоаппарата; управление государственной службой; реформа финансового управления; подотчетностьи прозрачность государственного аппарата.
Административные реформы вовсех странах основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности.Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплениюзаконности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственныхорганов. Их цель – сделать государство социально более сплоченным и сильным, «приблизить»его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны.
Укрепление системы властина всех уровнях повлекло развитие процессов по разграничению полномочий, в том числемежду федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной властисубъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.Важным направлением административной реформы является реальное повышение эффективностидеятельности органов исполнительной власти. Решение этой задачи диктуется необходимостьюобеспечить высокую организованность всех звеньев исполнительной власти и государственныхслужащих, четкость и деловитость в осуществлении их компетенции и главное — позитивноевлияние на деятельность производителей материальных и духовных благ — организаций,предприятий и учреждений.
Правовое регулирование основныхнаправлений административной реформы не должно ограничиваться принятием актов нафедеральном уровне:
федеральных законов, указовПрезидента, постановлений Правительства, ведомственных актов. Применение административнойреформы как инструмента построения эффективной исполнительной власти в РоссийскойФедерации предполагает развитие федеральных правовых норм в законодательных актахсубъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах.
К приоритетным направлениям административной реформы относятсяразработка механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для ихработы в новых условиях, стандартов качества и доступности государственных услуги административные регламенты исполнения осуществления государственных функций ипредоставления государственных услуг (полномочий). Хорошие перспективы развитияимеет и такое направление административной реформы, как обеспечение информационнойоткрытости деятельности органов исполнительной власти.
Степень воплощения в Камчатскомкрае различных направлений административной реформы в правовом регулировании насегодняшний день различна. В сфере разработки административных регламентов определенаих система, в целом четкая и логичная, и можно сказать, что базис соответствующегонормативного массива сложился. Можно также предположить, что в ближайшей перспективеисполнение всех функций и предоставление всех услуг на уровне субъекта будет опосредованосоответствующими административными регламентами. С учетом понимания задач административнойрегламентации руководителями исполнительных органов власти Камчатского края естьоснования полагать, что это направление административной реформы будет последовательнореализовано на региональном уровне.
Успешность реализации административнойреформы во многом зависит от понимания и поддержки гражданами и бизнесом целей изадач административной реформы, заинтересованности гражданского общества в результатахреформы, с одной стороны, и наличия объективной информации о ходе ее реализации,с другой. Необходимым фактором успешного проведения реформы также является заинтересованностьв ней государственных служащих, призванных обеспечить ее реализацию.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВИ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Конституция РоссийскойФедерации: официальный текст [Электронный ресурс] / Правовая система «Гарант».
2. Указ Президента РФот 23.06.2003 №824 «О мерах проведения административной реформы 2003-2004г. [Электронный ресурс]/ Правовая система «Гарант».
3. Указ Президента РоссийскойФедерации от 16 июля 2004 г. «О мерах по совершенствованию государственного управления»[Электронный ресурс] / Правовая система «Гарант».
4. Постановление ПравительстваРФ от 31 июля 2003 г. 451 «О правительственной комиссии по проведению административнойреформы» [Электронный ресурс] / Правовая система «Гарант».
5. Распоряжение правительстваРФ от 25.10.2005 № 1789-р (ред. от 28.03.2008) «О концепции административной реформыв Российской Федерации в 2006-2010 годах» [Электронный ресурс] / Правовая система «Гарант».
6. Распоряжение ПравительстваРФ от 17 июля 2006 г. 1024-р «О Концепции региональной информатизации до 2010 года»[Электронный ресурс] / Правовая система «Гарант».
7. Постановление ПравительстваКамчатского края от 21 января 2008 года № 4-П «Об образовании комиссии по проведениюадминистративной реформы в Камчатском крае и утверждении положения о ней» [Электронный ресурс]/ Правовая система «Гарант».
8. Распоряжение ПравительстваКамчатского края от 20.12.2010 N 625-РП «Об утверждении Плана мероприятий по проведениюадминистративной реформы в Камчатском крае в 2011 году» [Электронный ресурс]/ Правовая система «Гарант».
9. Послание ПрезидентаРоссии Владимира Путина Федеральному Собранию РФ" // «Российская газета»,№ 86, 26.04.2005
10. Административная реформав России. Научно-практическое пособие/ под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой.М.: ИНФРА-М, 2008.
11. Бачило И.Л. Еще разо сути административной реформы в России. История становления и современное состояниеисполнительной власти в России. М., 2009.
12. Вильсон В. Наука государственногоуправления. Классики теории государственного управления: американская школа // Подред. Д. Шафритца, А. Хайда.-М., 2003.
13. Данилин А. Электронныегосударственные услуги и административные регламенты. От политической задачи к архитектуре«электронного правительства». М., 2008.
14. Зайцева Г.А. Повышениепрозрачности деятельности органов исполнительной власти РФ в контексте задач административнойреформы // Государтвенная власть и местное самоуправление.2008.№5
15. Игнатюк Н.А. Административныерегламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журналроссийского права. 2006. №10.
16. Купряшин Г.Л., СоловьевА.И. Теория государственного управления. -Воронеж, 2005.
17. Лапина М.А. Административнаяреформа: анализ первых итогов и проблем, стоящих перед субъектами исполнительнойвласти // Право и политика. 2005. № 2.
18. Лобанов В.В. Современныеадминистративные реформы. М., 2010.
19. Лопатин В.Н. Теоретико-правовыеи организационные проблемы проведения административной реформы в России. Историястановления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2007.
20. Медведев В.Н. Современныйэтап административной реформы в России: правовые аспекты реализации. Административнаяреформа: проблемы развития и совершенствования // Труды Института государства иправа РАН. 2006.
21. Нарышкин С.Е., ХабриеваТ.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки// Журнал российского права.2006.№11.
22. Ноздрачев А.Ф., ТерещенкоЛ.К. Концепция законодательного регулирования стандартов государственных услуг.Административная реформа в России // Под ред. СЕ. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.,2006
23. Тихомиров Ю. А. Правовыеаспекты административной реформы // Законодательство и экономика. 2008. № 4.
24. Черкасов К.В. Еще разо «назначении» глав регионов, или о повышении эффективности функционирования территориальныхорганов президентской власти в ракурсе административной реформы // Конституционноеи муниципальное право.2008.№8.
ПриложениеА
Схема проведенияадминистративной реформы в Камчатском крае
/>