Реферат: Реформы местного самоуправления в Российской Федерации

КУРСОВАЯ РАБОТАна тему:

Реформы местного самоуправления в РоссийскойФедерации

Геленджик 2010


Содержание

Введение

Глава 1. Концепция реформыи её истоки

1.1 История местногосамоуправления в России

1.2 Модель местного самоуправления в Федеральномзаконе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ

1.3 Основные выводы и предложения по улучшению Федерального закона от 06.10.2003 г.№131-ФЗ

Глава 2. Реформа местногосамоуправления в Краснодарском крае

Заключение

Список использованной литературы


ВВЕДЕНИЕ

Говоря ореализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления,необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не толькоот наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную иэкономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населениемсвоих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительнойспособности этими правами воспользоваться, способности реализации права на местноесамоуправление.

Задачейреформы местного самоуправления и является закрепление этих возможностей. Закон«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»как раз подтверждает конституционные права граждан на местное самоуправление. Необходимопреодолеть иждивенческий подход, потребительский подход к государству, к руководителямрегиональных и федеральных государственных структур и стать достойным гражданиномобщества. Местное самоуправление через свою структуру, через выбранные органы, черезсвой бюджет воспитывает в каждом, что это я, гражданин нашей страны, отчисляю налоги,на которые нанимаю учителя для детей, участкового для охраны общественного порядка,покупаю, заказываю уголь и нефть для отопления, это я этим занимаюсь через своихпредставителей.


Глава1. Концепция реформы и её истоки

 

1.1 История местного самоуправления в России

 

Развитиеполитической системы России на протяжении большей части ее исторического пути характеризовалосьдоминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданскогоучастия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной)традицией на локальном уровне. В силу этого Российская Федерация имеет своеобразныйисторический опыт местного самоуправления, отличный от западного, и потому она неможет быть отнесена к какой-либо из перечисленных выше классических моделей муниципальнойорганизации.

В дореволюционнойРоссии самоуправление имело два направления институционального развития.

Первое связанос наличием общинного землепользования и достаточно поздним освобождением крестьянот крепостной зависимости (и еще более поздним адекватным правовым оформлением частнойсобственности на землю). Применительнок общине правильнее говорить о специфическом квазиадминистративном механизмепринятия административных решений (раскладка и сбор налогов, воинская повинность).

Второе направлениеразвития местного самоуправления связано с появлением вначале земского (1864),а затем и городского (1870) самоуправления как режимов, выполняющихфункции как государственные (решение дел публичной сферы), так и общественные (самоорганизацияв целях защиты прав и интересов городских сословий и сельских обывателей, организациилокального управления общими делами и имуществами).

Важно подчеркнутьотличие местного самоуправления от общинных форм организации жизни: в основе первоголежат контрактные отношения граждан по поводу их прав и интересов, а также по поводучастной собственности; в основе вторых – отношения лично зависимых крестьян по поводуисполнения ими тягла и имущества, на которое у них не было титулов собственности.

Несмотряна наличие в историческом опыте России определенных самоуправленческих начал (начинаяс новгородской вечевой демократии), по сути, только становление земского и городскогосамоуправление дает начало местному самоуправлению в нашей стране в его современномпонимании.

Характернымичертами политики Российской Империи в отношении местного самоуправления были:

¾ попытки разделить предметы ведения междугосударством и земствами и выделить круг вопросов местного значения. В 1870-е годыземства основное внимание уделяли таким ставшим в дальнейшем традиционно земскимизанятиям, как статистика, народное образование, здравоохранение;

¾ вместе с тем, возложение на земства,помимо вопросов местного значения, также и государственных полномочий, а кроме того– вопросов, составляющих задачи одновременно разных уровней власти.

После 1890г. на земства, помимо традиционных видов деятельности, были возложены дополнительныеобязанности: забота об общественном призрении, улучшении местных путей сообщения,о земской почте, о взаимном страховании имущества, о строительном деле, о помощиместному земледелию, торговле, промышленности, об обязанности по раскладке некоторыхказенных налогов, об исполнении земских повинностей, об обеспечении потребностейобщегосударственной администрации и суда, о пожарной безопасности.

Расширениесферы ведения земств рассматривалось как один из путей облегчения финансовых проблемгосударства. В этих целях на плечи земств постепенно передавались все новые и новыезадачи.

Таким образом,органы местного самоуправления занимали свое, определенное место в системе публичныхдел. В этом заметен тренд на выстраивание системы разделения публичной власти повертикали (распределение компетенций в зависимости от того, где они могут наилучшимобразом быть реализованы), а также по функциям.

В указанныхвыше подходах можно увидеть принцип политики центрального правительствав отношении устройства местной власти: отделение местного самоуправленияот системы органов государственной власти и одновременно встраивание местной властив систему исполнения общегосударственных задач. В итоге, органы местнойвласти (несмотря на формальное отделение от государственной власти) на практикехотя бы в какой-то части становятся и воспринимаются как нижнее звено государственнойбюрократической машины. Однако в целом, дореволюционная земская модель была похожана немецкую (в части разделения компетенции и органов власти) и давала значительнуюсамостоятельность и серьезные возможности для самоуправления

Процессыразвития местного самоуправления и порожденные им политические процессы (становлениесословия земцев, формирование идеологии конституционализма и т.д.) были прерваныреволюционными событиями 1917 года. Сначала в стране возникло двоевластие традиционныхорганов власти и новой публичной формы – Советов депутатов. После октябрьской революциисоветы постепенно заняли место прежних земств и городских самоуправлений.

На короткийсрок – примерно на десятилетие (1919-1929) — возобладал на некоторую децентрализациюхозяйственного управления путем создания специфической системы коммунотделовпри местных советах, ставшей неявным продолжением дооктябрьской линии эволюционногоразвития самоуправления и адекватной новой экономической политике.

По определениюэкспертов, советские органы самоуправления 1920-х гг. не имеют аналогов в мире.Это не представительные, а профессиональные органы, встроенные в вертикаль избранныхсоветских органов (как органов государственной власти). Как считают, во многом благодаряусилиям этих «самоуправлений» удалось преодолеть разруху и восстановить экономику.

Однако сконца 1920-х гг. Советское государство пошло на ликвидацию начал самоуправления,а также институтов и правовых форм (включая институт частной собственности, гражданскиеправа), являвшихся источником указанных начал и их основой. Партийным руководствомбыли приняты известные решения о централизации хозяйственного управления и усилениироли партии. Весь процесс завершился принятием сталинской Конституции, которая узакониваетсистему «демократического централизма» в управлении страной и частной жизнью. Такимобразом, процесс становления и развития местного самоуправления в исторически сложившихсяформах был в известной степени прерван.

Традициисамоуправления в течение последующих 50-60 лет господства командно-административнойсистемы в значительной мере были утрачены и замещены установками, связывавшими процессыпринятия любых решений с вертикальным администрированием. Советская модельорганизации местной власти в том виде, в каком она сложилась к концу существованияСССР, характеризовалась следующими чертами:

- формальным преобладаниемпредставительных органов власти над исполнительными при фактическом закрепленииправа принятия политических, кадровых и иных важных решений за партийными органами;

- формальной выборностьюорганов местной власти (советов), наличием формальной же сети общественных органовсамоуправления и общественных организаций. Фактически данные органы находились подконтролем партийной системы и потому, как и царские дореформенные общинные институты,были ориентированы на выполнение государственных задач, а не задач, поставленныхместными сообществами;

- каждый уровень властиобладал определенной функциональной автономией, что сочеталось с иерархической соподчиненностьюорганов публичной власти, возможностью вышестоящих уровней вмешиваться в дела нижестоящегоуровня;

- пониманием советовкак органов государственной власти, что означало идеологическое отрицание местногосамоуправления.

Советскуюсистему отличало единство административно-территориального устройства страны. Вместес тем, масштабы страны и ее многоукладность объективно делали невозможным тотальноегосударственное администрирование. Некоторая сфера жизни оставалась местным органамвласти, имевшим сильную связь с населением, защищавшим его интересы. До сих порсохранились традиции обращений граждан в «исполком», то есть в органы местной власти.При этом местная власть обладала достаточной компетенцией и ресурсами, чтобы решатьпроблемы местного значения, что и обеспечивало устойчивость связи этой власти снаселением.

С конца 1980-хгг. государственный механизм перестраивался стихийно, без какого-либо продуманногоплана, быстро и бессистемно. Муниципальные реформы начались уже в 1990-1991гг., еще до принятия Конституции, отражающей общественные перемены, безопределения формы государственного устройства, правительственного механизма. Так,местным советам был «присвоен» статус местного самоуправления и дана определеннаяавтономия. На практике они продолжали исполнять компетенцию прежней власти плюсрешали стихийно возникавшие задачи на злобу дня, по существу, во многом самостоятельноопределяя свои полномочия.

Переломноезначение для развития местного самоуправления в постсоветской России имело принятиеКонституции 1993 года. Гарантируя самостоятельность местного самоуправления, онаоставляла простор для творчества в построении российской модели местного самоуправления.Отметим, что в муниципальных вопросах Конституция основывалась скорее на «англосаксонской»идеологии, несмотря на закреплении возможности передачи муниципалитетам отдельныхгосударственных полномочий с финансированием (что скорее в логике континентальныхмоделей, в том числе – российской земской). Однако выбор конкретных правовых формработы местного самоуправления после ее принятия еще предстояло сделать.

Важной вехойреформы 1990-х годов, помимо принятия Конституции РФ, стало принятие Федеральногозакона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации». Этот закон был разработан при непосредственномучастии муниципальных ассоциаций и активистов муниципального движения.

Данный закон,по принципу всех рамочных законов 1990-х гг., не содержал детального регулированияместного самоуправления, оставляя эту сферу субъектам Федерации (исходя из того,что вопрос находится в совместной компетенции Федерации и регионов). Он не устанавливалжестких ограничений по видам муниципальных образований, уровням, на которых реализуетсясамоуправление (район, поселение, город могли быть, а могли и не быть муниципальнымиобразованиями); не разграничивал единообразно компетенцию муниципалитетов.

В результатев регионах были выстроены различные модели организации местной власти –территориальные, институциональные. В то же время, закон не был принят исключительнов интересах регионов: напротив, неслучайным было их недовольство его принятием.Закон был разработан при непосредственном участии муниципальных ассоциаций и активистовмуниципального движения. В частности, закон фиксировал выборность местной власти,устанавливал гарантии местного самоуправления, требовал муниципальной автономии,а также учета мнения населения при территориальных изменениях в муниципалитетах.

Реформы 1990-хгг. позволили решить ряд важных задач, связанных с созданием работающих структурместной власти (о настоящем местном самоуправлении говорить пока было рано). Экспертыотмечают, что к началу 2000-х гг. были осуществлены конституционное признание, закреплениепринципа автономности муниципальной власти в пределах общего контекста публичнойвласти. К середине 90-х муниципалитеты обладали достаточной собственностью и доходамидля того, чтобы решать задачи самообеспечения и развития.

В то же время,достаточно широкая свобода усмотрения субъектов РФ в вопросах регулирования местнойсферы и недостаточность федеральных государственных гарантий местного самоуправленияпозволили регионам в конце 1990-х гг. существенно ограничить или даже ликвидироватьмуниципальную власть. Ко второй половине 1990-х гг. в регионах сформировались новыеэлиты, стремившиеся к обладанию властью и собственностью. Их экспансия на уровеньмуниципалитетов, главным образом городов, стала приводить к конфронтациям. Усиливалисьточечные «наезды» на лидеров местной власти. Наметился процесс подавления муниципальнойавтономии, лишения органов местного самоуправления материальной и финансовой базы,перегрузки их делегированными полномочиями. Вошла в практику ликвидация муниципалитетови замена их территориальными структурами областных администраций.

Федерация,объективно не заинтересованная в усилении регионов, перестала оказывать помощь местнойвласти. Приоритетом для федерального центра стало встраивание регионов и их элитв новую политическую систему. При этом местное самоуправление постепенно все большеоказывалось под властью регионов.

Результатомэтих процессов стал кризис местного самоуправления, который, как отмечают эксперты,начался в 1998 г. На фоне восстановления экономики, к началу 2000-х годов доходныеисточники муниципалитетов разошлись с их расходными статьями примерно в два раза.Местная власть оказывалась неспособна не только решать задачи развития, но и осуществлятьсвои собственные полномочия.

События 1990-хгг. показывают, что в постсоветских реалиях усиление регионов – это автоматическиослабление муниципалитетов. Даже будучи исполнителями воли центра, регионы стремятсяреализовать свои собственные, партикулярные интерес. В условиях неразвитости демократическихинститутов политического участия граждан далеко не все субъекты оказываются способнымипостроить у себя более цивилизованные социально-политические институты. В результатемуниципалитеты встраиваются в локальную вертикаль, занимая в ней подчиненное положение.

Неоформленностьполитической системы, наличие в ней значительных противоречий, ослабление местногосамоуправления потребовали от федерального центра провести новые реформы: федеративную,административную, муниципальную и связанную с ними бюджетную и налоговую.

Эти реформыпривели к принятию 6 октября 2003 года нового Федерального закона № 131-ФЗ «Об общихпринципах местного самоуправления в Российской Федерации», с появлением котороговпервые можно говорить о национальной модели местного самоуправления.

 

1.2 Модель местного самоуправления в Федеральномзаконе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ

 

Концептуальныеосновы реформы местного самоуправления были определены в правительственной Концепцииразграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органамигосударственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправленияпо общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления2002 г. Именно они в несколько модифицированном виде были заложены в Федеральныйзакон №131-ФЗ. Эта концепция была предметом широкого обсуждения как в период разработкиуказанных документов, так и в порядке оценки практики их воплощения в жизнь.

Ключевымизапланированными изменениями стали:

- переход к действительноединым законодательным основам организации местного самоуправления в стране;

- создание повсеместно(кроме инфраструктурно самодостаточных городов) двух уровней самоуправления – поселений(которые ранее существовали только в 31 субъекте федерации) и муниципальных районов;

- четкое определениеисчерпывающего перечня вопросов местного значения с соответствующим распределениемдоходных источников и расходных обязательств.

- Критики говорили онереалистичности и пагубности такого подхода к организации местного самоуправления,поскольку он не учитывает огромного разнообразиягеографических,экономических, ментальных, исторических, политических и иных особенностей различныхроссийских территорий. Отмечалось, что подобная логика зачастую прерывает живуюнить естественного развития многих муниципальных образований, которые в условияхдействия Федерального закона №154-ФЗ доказали свою эффективность в организационныхрамках, не укладывающихся в единые стандарты вновь вводимого федерального закона.

Единая длястраны модель местного самоуправления, заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ, отличаласьследующими основными чертами:

- принцип муниципальнойавтономии был отчетливо признан и закреплен. В то же время, государству были предоставленысерьезные возможности влиять на муниципальный уровень публичной власти через институтотдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретныхвопросов местного значения, институты государственного контроля и «интервенций»;

- федеральный центрдетально урегулировал компетенцию каждого вида муниципальных образований, оставляяв данном вопросе минимум свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований.Органы местного самоуправления не вправе определять собственную компетенцию и дажеее детализировать. Единственным доступным механизмом регионального регулированиякомпетенции местного самоуправления становится институт отдельных государственныхполномочий, а муниципального — институт соглашений о передаче полномочий между муниципальнымирайонами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления;

- формально за муниципальнымиобразованиями была закреплена свобода действий при оказании публичных услуг жителям,однако не исключена (и даже четко не ограничена) возможность регулирования этогопроцесса государственными органами;

- принципы фискальнойавтономии также нашли свое отражение в федеральном законе. Однако серьезное значениебыло придано выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований,причем ключевая роль в этом была отдана субъектам федерации и муниципальным районам;

- закон предусмотрелвозможность государственного контроля и надзора за органами местного самоуправления,однако о контроле (который подразумевает и контроль эффективности) говорилось первоначальнотолько применительно к выполнению отдельных государственных полномочий, в то времякак надзор (за законностью) допустим и в других установленных федеральными законамислучаях.

Можно сделатьвывод, что Федеральный закон № 131-ФЗ наполнил «общую рамку» муниципальной организации,установленной в Конституции России конкретным законодательным содержанием, основаннымна использовании континентального европейского опыта местного самоуправления. Преждевсего, заметно обращение законодателя к «германской» модели, которая «подходила»одновременно и для реализации российского конституционного принципа выраженной муниципальнойавтономии, и для российской политической традиции и практике, характеризующейсясильной государственной (прежде всего, центральной) властью и закреплением за нейвозможности влиять на все основные процессы, происходящие в стране.

Следует отметить,что законодатель зачастую выбирал наиболее «ограничительные» формы функционированиямуниципальных образований, из числа соответствующих Конституции России.Так, принцип «закрытого перечня» вопросов местного значения (закрепленный в первоначальнойредакции Федерального закона № 131-ФЗ) скорее адекватен англосаксонской модели.Тем не менее, в целом использованные в новом Законе формы носили вполнеевропейский характер.

Однако здесьнужно учесть два важнейших момента. Во-первых, европейский опыт формировался в странахс гораздо меньшей по сравнению с Россией степенью внутреннего разнообразия территорий,на которых осуществляется местное самоуправление. Во-вторых, закрепленная в Федеральномзаконе № 131-ФЗ модель, преломившись через призму российских социально-экономических,административных, правовых и политических реалий дала совершенно иную «картину»местного самоуправления по сравнению с закрепленной в этом Законе. Как представляется,определяющим для этого стала специфичность российской культуры местного самоуправленияи, прежде всего, стереотипы мышления и деятельности, которыми руководствуются люди,участвуя в муниципальной практике.

 

1.3 Основные выводы и предложенияпо улучшениюФедерального закона от 06.10.2003 г.№131-ФЗ

В результатереформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная властьначинает полноценно работать на самом близком к населению уровне – в масштабах сельскихи городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местногосамоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственномуобеспечению жизнедеятельности людей на местах.

При всехнеизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальнаяреформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер –они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающиепотенциал для дальнейшего развития.

Местное самоуправление,как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционированияв качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развитияи совершенствования. Неслучайно, ставя в Послании Федеральному Собранию задачи поразвитию институтов демократии, повышению уровня и качества народного представительстваво власти, Президент России Д.А. Медведев акцентировал те аспекты этой работы, которыенепосредственно связаны с низовыми уровнями публичной власти.

Созданные за эти годы (прямо скажем, по указанию «сверху») демократическиеучреждения должны укорениться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужнопостоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых, доверятьвсе большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, ихорганизациям и самоуправлению.

Общаянаправленность проведенной в 2003-2008 гг. муниципальной реформы в принципе соответствовалаименно таким задачам.

Ее реализацияпредполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организациивласти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированнымиструктурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.

Отход отэтой модели предполагал внедрение европейских континентальных стандартов (в частности,германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления(муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующийавтономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметовведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системыпубличной власти низового уровня. То, что эти задачи не удалось реализоватьв полном объеме, ни в коем случае нельзя считать провалом реформы. По итогам проведенногоисследования можно сделать вывод, что за минувшее пятилетие удалось добиться того,что было достижимо в реальных российских условиях начала нынешнего века.

Заложеннаяв Федеральном законе №131-ФЗ европейская модель местного самоуправления, столкнувшисьс российской реальностью, дала в практическом воплощении набор различных моделей.На реальном воплощении реформы в жизнь и становлении новой системы местного самоуправления,вводимой Федеральным законом №131-ФЗ, сказался целый набор факторов и противоречий.

Концептуальнаяоснова реформы подразумевала автономизацию местного самоуправления от органов государственнойвласти, что в принципе соответствовало децентрализационному тренду, наблюдающемусяв последние десятилетия в большинстве стран мира.

Однако этоттренд вошел в противоречие с процессами централизации власти в стране. Такаяцентрализация была необходимым процессом, связанным с укреплением государственности,повышением управляемости и эффективности государственной власти. Однако централизациявластной системы потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненностиорганов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресурсоввлияния на более высоких эшелонах власти (регион, крупный город, сельский район).В регионах ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в рукахрегиональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные (преждевсего городские) элиты были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективногоуправления и включения в процессы модернизации страны, а население практически лишеномотивации активно участвовать в самоуправлении.

Серьезноевлияние, создавшее дополнительные проблемы для реализации реформы, оказала сложившаясякультура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советскойполитической традицией. Сохранение традиционного менталитета значительной частинаселения, региональных и муниципальных руководителей привело к тому, что модель,европейская по форме, дала совершенно иной эффект в реальных российских условиях.

Проблемычеткого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов,на местах так и не были решены. В итоге все же появилась (и это важное достижение реформы) двухуровневаясистема, создался институциональный ограничитель вертикальности власти. Однако появившиесяпоселения оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условияхявного недостатка финансовых средств, инфраструктурных и кадровых ограничений. Тоже, только в другом масштабе, можно говорить и о городских округах. Местному самоуправлениюприходится бороться со стремлением вышестоящих уровней публичной власти сконцентрироватьресурсы наверху, а ответственность переложить вниз.

КонцепцияФедерального закона №131-ФЗ тяготела к максимальной унификации правового регулированияв масштабах страны, де-факто оставляя весьма мало места для учета местных особенностей.Необходимость формально четкого разграничения предметов ведения при заведомой нереалистичностиего единообразного применения для всех муниципальных образований страны заставлялазаконодателя принимать нормы с размытыми формулировками. На практике регулирующаяроль федерального закона оказалась во многом подменена субъективным усмотрениемконтролирующих органов. Они предъявляют к муниципальным органам требования, основанные,с одной стороны, на презумпции четкого соблюдения единой федеральной регламентацииформ осуществления местного самоуправления, а с другой стороны – на собственномпонимании размытых правовых норм, не исключающих двойственного толкования.

Эволюцияналогового и бюджетного законодательства в нынешнем десятилетии ограничивает финансовуюавтономию и обеспеченность муниципальных образований. Экономический подъем страныв минувшие годы как бы прошел мимо муниципалитетов. В целом по стране в 2005 г.(первый год функционирования новой системы организации местных финансов) доля доходовместных бюджетов относительно других уровней бюджетной системы опустилась до самогонизкого за последние 10 лет уровня. Хотя в последующие два года наметилась тенденцияк росту этого показателя, который, однако, к 2007 году так и не смог достичь дореформенногоуровня.

В связи ссокращением перечня налоговых источников местных бюджетов практически все муниципальныеобразования стали дотационными – даже среди наиболее обеспеченных городских округовтаковых более 92%. В структуре финансовой помощи местным бюджетом все большее значениеприобретают не дотации, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами,а субсидии, т.е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах,которые субъект Федерации считает необходимыми.

По этой причинемуниципальные образования пока не смогли активно приступить к работе по оптимизациисвоих расходов – выделению эффективных и неэффективных трат и отказу от финансированияпоследних, что являлось одной из задач бюджетного реформирования. Обязательнымипредпосылками для таких изменений являются известная самостоятельность муниципалитетовв определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы.

ФормальноФедеральный закон №131-ФЗ устанавливал универсальные правовые нормы и принципы длявсех типов муниципальных образований. В реальности же городская проблематика оказаласьв тени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (преимущественнов сельской местности), тогда как городам, уже имевшим в начале текущего десятилетиясложившиеся системы самоуправления, внимания в законе уделено меньше. Их муниципальныйстатус был определен по принципу «район + поселение». Демографические (а равно иявляющиеся их следствием социально-экономические) процессы носили для форматируемыхв 2000-2003 гг. преобразований системы публичной власти скорее фоновый характер.

Таким образом,за рамками внимания внедренного закона оказались не только специфические черты ипроблемы городских поселений (например, формирование городских агломераций), а такжеи более значимые вопросы – оптимизация самоуправления в городах как точках ростаи основной ресурсной и кадровой базы модернизационных процессов в стране.

Столь масштабнаяреформа, тем более проводящаяся в условиях динамично развивающейся экономики, социальныхи управленческих практик, заведомо не могла задать незыблемые нормы. Сам по себепроцесс корректирования реформы по ходу ее реализации был, очевидно, неизбежен.Однако как масштаб, так и стиль, и содержание поправок, вносившихся в Федеральныйзакон №131-ФЗ (было принято 36 законов о внесении изменений) вызывали справедливуюкритику, а порой и упреки законодателям в хаотичности и непродуманности поправок,подыгрывании интересам региональных властей в ущерб муниципалитетам, искажении илисущностном пересмотре принципиальных основ законодательства о местном самоуправлении.

Вэтой связи необходима дальнейшая постепенная, последовательная и продуманная модернизациясуществующей системы местного самоуправления. Для этого уже сегодня необходимо определениестратегии и тактики последующих действий.

Учитываяобозначенные выше проблемы и тенденции, необходимыми представляются следующие решенияи направления действий.

1. Пройдямуниципальную реформу, сегодня необходимо четко определить основные векторы развитияместного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В настоящеевремя уже утверждена в целом Концепция долгосрочного социально-экономического развитияРоссии до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политикив Российской Федерации. Целенаправленное движение вперед вызывает потребность вразработке и нормативном закреплении также и концепции новой российскоймуниципальной политики.

2. Важнейшимфактором развития местного самоуправления становится максимальное включениев процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований.Сравнительный анализ показывает довольно четкую корреляцию между степенью муниципальнойактивности жителей и ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории.Пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскостиорганизационного и экономического укрепления муниципалитетов. Действия в этом направлении– первое и главное условие повышения уровня и качества народного представительстваво власти.

Поэтому однимиз приоритетов должно стать донесение до людей объективных сведений о возможностяхместного самоуправления в рамках самых разных коммуникационных площадок– от образовательных учреждений до средств массовой информации. Необходимо подготовитьи реализовать комплекс мер по муниципальному просвещению граждан. Только таким путемможно сформировать в обществе подлинную культуру самоуправления.

3. Именноот муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории,и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услугжителям. Поэтому и местное самоуправление, и муниципальный класс (люди,профессионально занятые в его осуществлении)нуждается в самом серьезномвнимании и поддержке со стороны государства. Муниципальные элитыдолжныбыть включены в систему принятия решений на федеральномуровне, возможно – через создание муниципальной секции в Государственном СоветеРоссии, представленность в Общественных палатах федерального и регионального уровня,усиление роли объединений муниципальных образований и муниципального сообщества.

Необходимосоздать максимально благоприятные условия для работы муниципальных органов,в том числе за счет ограничения избыточного государственного контроля их деятельности.

4. Необходимкачественно иной подход к дифференциации политики в отношении различных типов муниципальныхобразований. Муниципальные образования, являющиеся точками роста (прежде всего города),должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории(прежде всего сельские) – гарантии государственной поддержки. Города должныполучить большую свободу маневра, в том числе путем предоставления им праварасширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемуюбазу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста. Напротив,в неурбанизированных зонах государство в большей степени должно взять насебя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурныхобъектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения.

Одновременнонужно адаптировать законодательство к многообразию условий местного самоуправления,признавая при этом сложившиеся реалии как данность. В этой связи целесообразно открытьдорогу для совершенствования территориальной организации публичной власти на местах,в частности — регламентировать преобразование муниципальных образований одних типовв другие (например, районов в городские округа и наоборот) при четком закреплениивозможных случаев и процедур, чтобы исключить возможность злоупотреблений; предоставитьрегионам возможность отказа от районного звена местного самоуправления, ставшегопо факту элементом государственной системы управления, путем создания в районахтерриториальных органов государственной власти;

5. В частиразграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировокв определении вопросов местного значения. В тех сферах, где компетенцияразличных уровней публичной власти тесно переплетена, необходимо четко и недвусмысленноопределить полномочия органов власти и самоуправления. Кроме того, муниципальныеорганы должны быть освобождены от участия в решении несвойственных им административныхзадач без финансовых гарантий со стороны государства. Возложение на муниципальныеобразования части функций в таких сферах, как предотвращение терроризма, чрезвычайныхситуаций, мобилизационная подготовка, без должного обеспечения и конкретизации создаетнедопустимые риски снижения уровня безопасности граждан.

Одновременноимеет смысл усилить гибкость в определении вопросов местного значения путем разделенияих на обязательный и факультативный списки. В обязательный должны быть включенытолько базовые вопросы, являющиеся предметом жизнеобеспечения населения всех муниципалитетовсоответствующего типа. Некоторые другие вопросы, потребность в решении которых возникаету муниципального сообщества, могут определяться в качестве вопросов местного значенияв уставе муниципального образования.

6. Движениек финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевымнаправлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесьдолжны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высокимуровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и региональногобюджетов поступлениями от собственных доходных источников. Необходимо исключитьбессмысленное циркулирование средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящихуровней бюджетной системы, с последующим возвращением их в тот же муниципалитетв качестве межбюджетных трансфертов. Следует рассмотреть вопрос о закреплении заместными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующихмуниципалитеты к работе над собственной доходной базой. Это позволит в перспективерасширить налогооблагаемую базу не только для местных, но также для федеральногои региональных бюджетов.

7. Обеспечениебаланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможнобезопределения институциональных рамок государственного контроля местногосамоуправления (и шире – форм взаимодействия государственных и муниципальныхорганов)с четким законодательным регулированием процедур запросагосударством и предоставления муниципальными образованиями необходимой информации,перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образованийи должностных лиц местного самоуправления.

Этим же целямдолжно послужить и совершенствование механизмов судебной защиты местного самоуправления,в том числе через упорядочение судебной практики и обучение судейского корпуса повопросам местного самоуправления.


 

Глава 2. Реформа местного самоуправленияв Краснодарском крае

В Краснодарскомкрае реформа местного самоуправления началась с принятия Закона Краснодарского края«О местном самоуправлении в Краснодарском крае» от 7 июня 2004 года. Главное предназначениеданного закона в том, что он отменил целый ряд краевых законов, в области местногосамоуправления, которые не соответствуют новому федеральному закону «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в РФ». В основе же своей закон Краснодарскогокрая копирует федеральный закон. Дополнение к ФЗ вносит только статья 27 данногозакона. Она устанавливает следующие варианты наименования представительного органамуниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации(исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) в Краснодарскомкрае:

1) представительныйорган муниципального образования:

— сельского(городского) поселения: совет, собрание;

— муниципальногорайона, городского округа: совет, дума, собрание.

2) главамуниципального образования:

— сельского(городского) поселения: глава (наименование сельского (городского) поселения);

— муниципальногорайона: глава (наименование муниципального района);

— городскогоокруга: глава (наименование городского округа);

3) местнаяадминистрация (исполнительно-распорядительный орган

муниципальногообразования):

— сельского(городского) поселения: администрация (наименование сельского (городского) поселения);

-муниципальногорайона: администрация (наименование муниципального района);

— городскогоокруга: администрация (наименование городского округа). В настоящее время в ЗаконодательномСобрании Краснодарского края

Разрабатываютсязаконы об условиях контракта для глав муниципальных образований, об установлениичисленности представительных органов местного самоуправления первого созыва вновьобразованных муниципальных образований. Работает комитет ЗСК по вопросам местногосамоуправления, административно-территориального устройства и социально-экономическогоразвития территорий.


 

Заключение

Местное самоуправление представляетсобой один из важнейших институтов современного общества.

Сегодня оно является одновременноформой самоорганизации граждан и – в этом качестве – составной частью гражданскогообщества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия гражданв управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняяпробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).

Президент России Д.А. Медведевобозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетныхзадач государства – «местное самоуправление должно открывать гражданам возможностьсамостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху».

Реальноеи эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылоки условий, которые в совокупности составляют основы местного самоуправления: правовую,территориальную, организационную, финансово-экономическую.

Рассматриваяместное самоуправление нельзя опустить ее правовую основу. Ведь без нормативнойбазы и вообще бы не существовало этой формы организации власти.

В настоящее время российскоеместное самоуправление находится на пороге важного рубежа в своем развитии.

Во-первых, в декабре 2010г. отмечается 17-летие действующей Конституции Российской Федерации, заложившейосновы новой модели организации местного самоуправления в стране. 17 лет – срок,небольшой в общеисторическом масштабе, но значительный для развития современногонового общественного института. За прошедшее с тех пор время были созданы законодательныеосновы местного самоуправления (причем принятие федеральных законов в 1995 и 2003гг. дает почву для сравнительного правового анализа даже в сугубо федеральном разрезе),сформирована его финансово-экономическая база (пусть пока явно недостаточная), накопленогромный общественно-политический опыт работы муниципальных образований.

Во-вторых, 1 января 2009 г.закончился переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,в результате чего все его положения должны вступить в силу на территории каждогоиз субъектов Российской Федерации (кроме Чечни и Ингушетии).

В результате проведенной реформывместо 11 436 муниципальных образований, существовавших в Российской Федерации всоответствии с Законом 2003 г., было образовано 24 510 муниципальных образований.

Новый Закон детально регламентируетсистему органов местного самоуправления. Обязательным является наличие не толькоисполнительных, но и представительных органов, а также главы муниципального образованияво вновь образованных муниципальных образованиях. Не допускается совмещать должностиглавы представительного органа и главы местной администрации. Таким образом, в системеорганов местного самоуправления предполагается реализовывать конституционный принципразделения властей на представительную и исполнительную. Также закон регламентируетадминистративную и финансовую самостоятельность муниципальных образований, и возможностьучастия населения в вопросах местного значения. Таким образом, реформа местногосамоуправления означает создание необходимых условий для приближения власти к населению,формирование гибкой системы управления, хорошо приспособленной к местным условиями особенностям и развитие инициативы и самостоятельности граждан.

Несмотря на наличие в новомзаконе целого ряда удачных идей, весь закон (как и сама предложенная концепция реформированияместного самоуправления) подвергался и продолжает подвергаться серьезной критике.Сомнения, прежде всего, вызывает наделение правами муниципальных образований сельскихи городских поселений, ранее не являвшихся таковыми. По мнению критиков, в существующейэкономической ситуации малочисленные муниципальные образования (в первую очередьсельские) не могут быть самостоятельны ни финансово, ни организационно и в своихдействиях будут полностью зависимы от органов государственной власти и органов местногосамоуправления муниципальных районов. Тем более, что внесенные уже по ходу проводимойреформы изменения в бюджетное и налоговое законодательство, не решили данной проблемы.

Серьезные претензии высказывалисьтакже по поводу заметного увеличения возможности государственных органов и должностныхлиц вмешиваться в деятельность органов и должностных лиц местного самоуправленияи даже прямо подменять их. Существует мнение, что многие положения нового Законасущественно ограничивают самостоятельность местного самоуправления, гарантированнуюКонституцией РФ. Неоднозначно оцениваются также вводимые законом механизмы выравниваниябюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Таким образом, ответственностьза реализацию муниципальной реформы перекладывается с федеральной власти на региональную.По ходу реализации подготовительных мер к началу функционирования новой модели местногосамоуправления в России в Закон о местном самоуправлении 2003 года и ранее вносилсяряд изменений и дополнений. Некоторые из них носили лишь уточняющий характер, другиеже достаточно серьезно меняли саму заложенную в Закон концепцию.


 

Список использованной литературы

 

Нормативные правовые акты

1.  Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ(ред. от 27.12.2009) «Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 16.09.2003)

2.  Постановление Правительства РоссийскойФедерации «О федеральной программе государственной поддержке местного самоуправления»// Сб. Законов Российской Федерации. – 2006. М.С. 213.

Монографии, статьи, учебнаялитература

3.  Авакъян С.А. Местное самоуправление вРоссийской Федерации: концепции и решения нового закона // Весник МГУ. Серия 11.Право. 2008. – №2.

4.  Андреев С.С. Управление и самоуправление:природа соотношения // Самоуправление. 2008. №1.

5.  Аникин Л.С. Местного самоуправления ивласть в постсоветской России. // Философия и власти. Саратов. 2007.

6.  Аяцков Д.Ф., Володин В.В., Джашитов А.Э.Местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов-на-Дону. 2004.

7.  Баглай М.В. Конституционное право РФ.Учеб. для юридических вузов. – М.: НОРМА-ИНФРА, 2008.

8.  Баранчиков В.А. Муниципальное право: Учебникдля вузов. — М.: ЮНИТИДАНА, Закон и право, 2007.

9.  Бюджетная система России/ под ред. Г.Б.Поляка. – М., 2010

10.  Бондаря Н.С. Муниципальное право РоссийскойФедерации. Учебник. / Под ред. 2-е изд. перераб. и доп. – М.: Юнити; Закон и право.2009.

11.  Васильев В.И. «Местное самоуправление:закон четвертый»// «Журнал российского права», № 1, 2009

12.  Гладышев А.Г., ИвановВ.Н., Мельников С.Б., Патрушев В.И. Основы современного муниципального управления.М., 2007

13.  Гельман В.Я. Федеральная политика и местноесамоуправление // Власть. — М., 2007. — №9.

14.  Замотаева Л.Л. Местноесамоуправление как элемент государственного устройства: основные понятия и термины// Государственная власть и местное самоуправление в России. М., 2008.

15.  www.kremlin.ru

еще рефераты
Еще работы по государству и праву