Реферат: Местное самоуправление

Оглавление

Введение

Глава 1.Теоретические основы местного самоуправления

1.1 Понятиеместного самоуправления

1.2 Формы имодели местного самоуправления: исторический и международный аспекты

1.3 Концепцииместного самоуправления

Глава 2.Органы местного самоуправления: структура, полномочия

2.1 Видыорганов местного самоуправления. Система органов местного самоуправления

2.2 Структураорганов местного самоуправления, способы её организации

2.3 Полномочияорганов местного самоуправления

Глава 3. Проблемыразграничения компетенции органов местного самоуправления. Перспективы развитияместного самоуправления в Российской Федерации

3.1 Компетенцияорганов местного самоуправления и органов государственной власти

3.2Перспективы развития системы органов местного самоуправления в РоссийскойФедерации на современном этапе

Заключение

Списокиспользуемой литературы

Введение

Вдемократическом государстве организация и осуществление власти базируются напринципе разделения властей, который сочетается с принципом местногосамоуправления. Этот принцип децентрализации системы управления в РоссийскойФедерации, которая делает данную систему наиболее пригодной к обеспечениюинтересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Однакоместное самоуправление — не только один из важнейших демократических принциповорганизации и осуществления власти. Это и право граждан различныхадминистративно-территориальных единиц управлять в рамках законасамостоятельно, а также в собственных интересах значительной частьюобщественных дел.

Системаместного самоуправления находится в стадии реформирования и становления в новомкачестве в условиях современной России. Данная в сфере общественных отношенийоказывается на сегодняшний день одной из наиболее динамичных.

Актуальность темы исследования определяется современным периодомстановления и развития местного самоуправления. Практическое развитие местногосамоуправления предусматривает постановку и решение вопросов совершенствованияправовых, территориальных и организационных основ местного самоуправления.Проблемы организации и практической деятельности органов местногосамоуправления рассмотрены с целью выработки предложений и рекомендаций,направленных на совершенствование организационных и территориальных моделей местногосамоуправления.

Актуальность научногоисследования этих проблем обусловлена их ролью в теории и практике местногосамоуправления, их решение может способствовать упорядочению и оптимизациивзаимоотношений органов местного самоуправления между собой, а также с органамигосударственной власти, укреплению авторитета власти в целом. Развитие местногосамоуправления имеет исключительно важное значение не только потому, чтопозволяет создавать условия для более активного и инициативного решения местныхпроблем, обеспечения нормальной повседневной жизни людей. Оно жизненно важно длянашей страны и потому, что связано и с укреплением государственной целостностиРоссийской Федерации.

Практическоеразвитие местного самоуправления предусматривает постановку и решение вопросовсовершенствования правовых, территориальных и организационных основ местногосамоуправления. В настоящее время важнейшей задачей развития местногосамоуправления является формирование на основе федерального и региональногозаконодательства собственной нормативной базы муниципальных образований. Однаиз серьезных проблем развития местного самоуправления совершенствование уставовмуниципальных образований. Актуальность темы исследования в значительной меревытекает из необходимости углубления научного обеспечения развития местногосамоуправления.

Целью настоящего исследования является определение путейреформирования системы местного самоуправления в условиях действующегозаконодательства путем изучение структуры, компетенции правового статусаорганов местного самоуправления в их системе. На основе общетеоретических положенийюридической науки и анализа существующей практики предпринята попытка осмыслитьи обосновать основные положения и применить практические знания по выбраннойтеме.

Исходя из целей, поставленных в работе,определены основные задачи

исследования:

1.  определитьпонятие местного самоуправления;

2.  изучитьструктуру органов местного самоуправления;

3.  определитькруг полномочий и компетенцию органов местного самоуправления;

4.  рассмотретьвопрос об ответственности органов местного самоуправления при реализации ихполномочий и компетенции;

5.  рассмотретьвопрос о развитии местного самоуправления на современном этапе.

Объектом исследования, проведенного в настоящей работе,явились правоотношения, складывающиеся в процессе реализации населением правана местное самоуправление, правоотношения, складывающиеся у населения сорганами местного самоуправления.

Наиболееполно проблемы рассмотрены: Безугловым А. А., Солдатовым С.А., Баглаем М. В,Шугриной Е.С., Коваленко А.И., Выдриным И.В., Бондарем Н.С., Постовым Н.В., ид.р.

В даннойработе исследованы труды Гнейста, Штейна, стоящих у истоков формирования теорииместного самоуправления, так называемой идеи «свободной общины».

Чрезвычайноважным для современной юридической науки является понимание местного самоуправлениякак способа децентрализации государственной власти, непосредственного решениянаселением отдельных вопросов, что отражено в работах Кутафина О.Е, СаломаткинаА.С., Литягина Н.Н, Ясюнаса В., Чиркина В.Е., Анимицы Е.Г, Щербакова Н.В. ит.д.

Реформаместного самоуправления особенно важна для городов. В них сосредоточена большаячасть населения России, увеличивается и общее количество городов, возрастает ихроль в развитии российского общества. Серьезной проблемой становления иразвития городского самоуправления остается совершенствование правовых основ,определяющих организационные и территориальные модели городскогосамоуправления. Федеральное законодательство предоставило муниципальнымобразованиям широкое поле для самостоятельного регулирования этих вопросов вуставах. Проблемы организации и практической деятельности органов городскогосамоуправления рассмотрены с целью выработки предложений и рекомендаций,направленных на совершенствование организационных и территориальных моделейгородского самоуправления.

Глава 1.Теоретические основы местного самоуправления

1.1 Понятие местного самоуправления

Как понятиеместное самоуправление отражает многообразное общественное явление, возникающеев социальной организации под влиянием целого комплекса исторических,географических, политических, экономических, национальных и другихособенностей. Для существования местного самоуправления нужны определенныеусловия: общность местных интересов и осознание необходимости их согласования срегиональными и общегосударственными при четком разграничении собственности,компетенции и полномочий между органами государственной власти и местногосамоуправления; при наличии достаточной инфраструктуры, финансово-экономическиевозможности и другие ресурсы территории, позволяющие проживающему на нейнаселению собственными силами решать местные проблемы; деятельностнаяинициатива и желание граждан самостоятельно и ответственно заниматься деламиуправления. Суть местного самоуправления в том, что оно признано решатьпроблемы населения, объединенного общими условиями проживания.

Традицииместного самоуправления старше самого государства, и значит, государственногоуправления. В этом смысле положение государства как первоначального субъектаобщественного правления, давшего права на самоуправление, не исторично. Историяобщинного, городского самоуправления уходят корнями в глубину веков: к полиснойдемократии античного мира, городской и сельской общинам сословных государствсредневековья[1]. Некоторыегосударства фактически зарождались из местного самоуправления (США, Канада).Вместе с тем, возникновение и усиление государственной организации не повлеклиотмены функций местного самоуправления, которое было интегрировано в общую системугосударственного управления.

В основеучения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что население и образуемыеим органы гораздо лучше могут сами решать задачи повышения уровня и качестважизни, эффективнее помогать людям, нежели государственные органы,государственные чиновники при централизованном управлении местными делами.Местное самоуправление позволяет демократизировать сам процесс управления,обеспечиваемый аппаратом, менее бюрократизированным и более приближенным кповседневным нуждам людей, чем громоздкий аппарат государства. Местноесамоуправление рассматривается с различных позиций и трактуется в разныхсмыслах: в социально-философском — как вид социальной самоорганизации; вполитико-правовом — как форма народовластия и способ решения гражданамивопросов местного значения; с функциональной точки зрения — как родпрофессиональной деятельности — управление. В тоже время местное самоуправление- это основополагающий принцип осуществления власти, который в сочетании спринципом ее разделения, определяет систему управления демократическогоправового государства. Оно также представляет собой способ организации иразличные формы осуществления власти населением как непосредственно, так ичерез избираемые им органы и должностных лиц. Таким образом, местноесамоуправление — это способ организации и многообразие форм деятельностиграждан, совместно проживающих на определенной территории, для самостоятельногои под свою ответственность решения проблем и вопросов местного значения,управляя делами местного хозяйства по праву, признаваемому и гарантированномугосударством.

КонституцияРФ закрепила принцип местного самоуправления в качестве одной из основконституционного строя[2]. Какотмечает О.Е. Кутафин, «местное самоуправление как одна из основконституционного строя представляет собой основополагающий принцип организациии осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другимиконституционными принципами определяет систему демократического управления внашей стране»[3]

Всоответствии со ст. 12 Конституции РФ «в Российской Федерации признается игарантируется местное самоуправление2. Местное самоуправление в пределахсвоих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят всистему органов государственной власти». Согласно ст. 130 Конституции РФ«местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населениемвопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальнойсобственностью». Тем самым Конституция РФ определила наиболее существенныехарактеристики местного самоуправления — его самостоятельность в пределах своейкомпетенции и обособленность от органов государственной власти.

Данный подходк определению понятия местного самоуправления, предполагающая выделениесильного местного самоуправления в качестве отдельной ветви публичной власти,является принципиально новой для России, система власти которой обычно характеризоваласьвысоким уровнем централизованности. Новый подход к определению сущностиместного самоуправления призван непосредственно «приблизить» власть кнаселению. По мнению О.Е. Кутафина, «признание местного самоуправления вкачестве одной из основ конституционного строя предполагает установлениедецентрализованной системы управления, иных (нежели в условиях централизации иконцентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственнойвласти, органов государственной власти субъектов РФ и органов власти на местах (органовместного самоуправления)».[4]

И.И.Овчинников подчеркивает: «Охватывая своими институтами почти все стороныдемократической организации местной жизни, местное самоуправление даетвозможность рациональным способом деконцентрировать многие функции центральнойвласти, перенести принятие решений по вопросам местного жизнеобеспечения втерриториальные сообщества, тем самым стимулируя активность граждан иобеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям».[5] Интересно,что несмотря на очевидную значимость института местного самоуправления, прямогоопределения местного самоуправления в Конституции РФ не содержится. Впервыезаконодательное определение местного самоуправления появилось лишь вФедеральном законе от 28 августа 1995 года, который определил местноесамоуправление как «признаваемую и гарантируемую Конституцией РФсамостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решениюнепосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местногозначения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местныхтрадиций»[6]. В этомопределении законодатель дополнил понятие местного самоуправления такимихарактеристиками, как осуществление деятельности органами местногосамоуправления исходя из интересов населения соответствующих муниципальныхобразований, с учетом его исторических и иных местных традиций.

Средипоследних, к примеру, могут быть культурные, этнические, и иные традиционныеособенности. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в РФ» еще более расширил дефиницию местногосамоуправления: «местное самоуправление РФ — форма осуществления народом своейвласти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральнымизаконами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законамисубъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населениемнепосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местногозначения с учетом исторических и иных местных традиций»[7]. Кнововведениям законодательства относится непосредственное указание на то, чтоместное самоуправление является формой народовластия, а также указание напределы осуществления местным самоуправлением своей деятельности — в пределах.Установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях,установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ.

Закреплениеоснов правового регулирования местного самоуправления в Конституции РФ говорито той важности, которую придает государство этому институту. Кроме того, это,как представляется, обеспечивает наивысший уровень гарантий местногосамоуправления, его функционирования и развития.

М.В. Баглайсчитает, что «включение этих статей в число основ конституционного строя — свидетельство принципиального отношения государства к местным органам власти,несомненный признак правового государства».[8]

Определенныевопросы может вызвать закрепление в Конституции РФ лишь основ правовогорегулирования местного самоуправления без его детализации. На наш взгляд, этопредставляет более широкие возможности для регулирования динамики развитияданного института ввиду большей гибкости законодательства по сравнению с самойКонституцией, принятие поправок в которую связано с прохождением весьмазатруднительной с технической точки зрения процедуры. С другой стороны,конституционно-правовое закрепление института местного самоуправления вомногом, думается обусловлено его историческим развитием. Ранее местноесамоуправление обычно рассматривалось в качестве подвида государственной властии не обладало достаточной степенью самостоятельности.

В.И. Васильевзамечает, что «с теоретической точки зрения в Конституции федеративногогосударства, каким является Россия, можно было и не определять общий статусместного самоуправления. Именно так подходят к решению данной проблемыконституции ряда современных федеративных государств. Достаточно былоустановить, что государство признает и гарантирует местное самоуправление,предоставив субъектам РФ право урегулировать все остальные вопросы организацииместной власти. Однако надо учитывать, что местное самоуправление в Россииутверждается не «снизу» как это исторически произошло, например, в Англии или вСША, а «сверху» — по инициативе и с предложения немалых законодательных иорганизационно-исполнительных усилий федеральных властей. В этих условияхнеобходимы не только конституционные гарантии развития местного самоуправления,но и его общая конституционная модель».[9]

1 апреля 1998года Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления от 15октября 1985 года, подписанную от имени Российской Федерации 28 февраля 1996года. В соответствии с ч.4 ст. 15 Конституции РФ нормы Хартии после еератификации приобрели, статус составной части правовой системы РФ. Статья 3Хартии гласит, что местное самоуправление есть» право и реальная способностьорганов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичныхдел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересахместного населения». Местное самоуправление согласно Европейской Хартииместного самоуправления составляет одну из основ любого демократического строя.«Принцип местного самоуправления, — устанавливает ст.2 Хартии, — должен бытьпризнан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституциигосударства».

Такимобразом, основной акцент в определении местного самоуправления Хартия ставит напрактическую сторону реализации местного самоуправления. Это, по-видимому,обусловлено тем, что иногда внешне демократические нормы о местномсамоуправлении на практике имеют лишь декларативный характер. Как полагает В.И.Васильев, это определение достаточно прагматично, поскольку не ограничиваетсязакреплением права органов местного самоуправления самостоятельно приниматьрешение, но подчеркивает реальную способность это делать». Также можно отметить то, что Хартия указывает нанеобходимость предоставления достаточно широких публичных полномочий органамместного самоуправления.

Такимобразом, на настоящий момент сформировано законодательное определение местногосамоуправления, которое является определяющим фактором развития данногоинститута.

Согласно ст.12 Конституции РФ местное самоуправление самостоятельно в пределах своихполномочий по отношению к государственной власти. Органы местногосамоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Данныеположения Конституции РФ являются одним из самых главных источников множествадискуссий о характере власти местного самоуправления.

По мнениюВ.Е. Чиркина, «Конституция РФ не дает прямого ответа на вопрос о природеместной власти в муниципальном образовании. Статья 12 говорит лишь, что впределах своих полномочий местные органы самоуправления самостоятельны и невходят в систему органов государственной власти. Как следует из логики,отрицательное определение не является определением. Встают вопросы: являются лиорганы местного самоуправления органами власти и если да, то какой?

В зарубежнойлитературе все чаще доминирует точка зрения, что они являются агентамигосударства, государственной власти. Это либо не решает вопроса о природе«агента», либо приводит к выводу, что органы местного самоуправления обладаютгосударственной властью, что противоречит ст. 12 Конституции РФ».[10]

С точкизрения В. С. Нерсесянца, «Местное самоуправление является внутри противоречивыми концептуально негосударственным с фактическим наделением егогосударственно-правовыми полномочиями».[11]

Иной точкизрения придерживается Т.Н. Михеева, которая считает, что «данный подход имеет,скорее, политическое значение, и совершенно игнорируется вопрос обэффективности управления, что совсем не свойственно местным традициям,предполагающим гармоничное соединение различных принципов организации обществаи государства на основе единой идеи. Кроме этого, очевидно, что реализацияуказанных положений может быть основана только на уже известной нам идееразделения гражданского общества и государства, предполагающей гипотетическуювозможность ясного определения границ государственных и местных интересов. Ноподобная точка зрения уже претерпела фиаско в середине прошлого века и вкачестве основополагающей не находит оправдания».[12]

Исходя извышесказанного и в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»местное самоуправление — это «признаваемая и гарантируемая КонституцийРоссийской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельностьнаселения по решению непосредственно или через органы местного самоуправлениявопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических ииных местных традиций».

Местноесамоуправление как выражение власти народа составляет одну из основконституционного строя Российской Федерации.

Местноесамоуправление обеспечивает не только самостоятельность решения населением всехвопросов местного значения, но и организованное обособление управления местнымиделами в системе управления обществом и государством.

Не являясьчастью системы государственных органов, органы местного самоуправления, как ивсе местное самоуправление в целом, — не только форма самоорганизации населениядля решения своих задач. Это также форма осуществления публичной власти, властинарода. Местное самоуправление создает условия для приближения власти кнаселению, для гибкой системы управления на местах, хорошо приспособленной кместным особенностям. Оно способствует развитию инициативы и самодеятельностиграждан и в конечном счете развитию муниципальной демократии.

1.2 Формы и модели местного самоуправлении: исторический имеждународный аспект

Российский имировой исторический опыт предлагает большое разнообразие организационных формместного самоуправления: земства, местные советы народных депутатов,муниципальные (коммунальные) органы — магистрат, ландрат, ратуша, местнаяадминистрация (во главе с бургомистром, мэром) и др.

Проявленияместного самоуправления обнаруживаются на разных этапах русскойгосударственности. Еще в ранний период зарождения государства (Х-Х1 вв.) еготерритория делилась на самоуправляемые «земли» и «волости». При Иване IVполномочиями для выполнения поручений центральной власти на местах пользовалисьземские и губные старосты, избираемые населением. Петровская модернизация«по-европейски» привела к созданию городского самоуправления — появилась ратушав Москве и выборные магистраты в других городах, а в провинции — земские избы.Екатерина 11 хотела создать местные сословные общества с правами «повнутреннему управлению сих обществ», что было отражено в Учреждении о губерниях(1775), Жалованной грамоте дворянству (1785), грамоте на права и выгоды городов(1785). Значительны оказались земства (1864) и городская (1870) реформыАлександра 11. В результате местные органы, хотя и возникли благодаря реформам«сверху», приобрели характер широкого общественного самоуправления.[13] Однаконедостатки в его практике вследствие постоянной розни между правительственнойадминистрацией и учреждениями местного самоуправления побудили Александра 111 кпересмотру полномочий земских и городских органов. Теоретическую базу«контрреформ» последней трети XIX в. Составила государственная теориясамоуправления. После Февральской революции 1917 года попытку провести реформуместного самоуправления предприняло Временное правительство, издав закон о земскойреформе, которой не дано было осуществиться. В советский период опыт местногосамоуправления царской России оказался невостребованным. Идея муниципализацииотвергалась как буржуазная, не приемлемая для социалистического государства,власть которого в сер. 1980-х гг., что было связано с «перестройкой» государственногоуправления, в том числе и с реформированием системы местных советов.Исторический же экскурс свидетельствует, что Россия не знала коммунальногодвижения, подобного западноевропейскому, а процесс формирования местногосамоуправления носит во многом импровизированный характер.

В российском государствоведениивопросы муниципального управления являлись предметом исследованиядореволюционных юристов и деятелей общественного городского и земских движений.В настоящий период воссоздания отечественного самоуправления местных сообществотношения, возникающие в процессе его осуществления под регулирование муниципальногоправа, являющегося комплексной отраслью государственного (конституционного)права. Сферой такого регулирования охватываются отношения по реализацииорганами местного самоуправления, во- первых, «собственных» полномочий, т.е.тех, которые им необходимы для самостоятельного решения вопросов местной жизни,и, во-вторых, — отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделятьсязаконом, либо делегированных органами государственной власти.[14]

Понятиеместного самоуправления, используемое в разных странах, имеет сходное смысловоесодержание. В Англии в зависимости от уровня местной власти употребляютсятермины «self-government»самоуправление, «local- government)) — местноеуправление, «self-administration» — местнаяадминистрация. В Германии используется термин «selbstvervaltung» — самостоятельное управление. В ряде стран (Италия, Бельгия), где органы местногосамоуправления именуются коммунами, употребляется термин «коммунальноеуправление». Во Франции наряду с местным самоуправлением, обозначаемым термином((decentralization)) -децентрализация, существуют иорганы управления, назначаемые центральной властью — префекты, супрефекты.

Существующиемодели местного самоуправления отличаются большим разнообразием. Французскаяили континентальная модель характеризуются включенностью местногосамоуправления в иерархическую систему государственной власти, подчиненностьювышестоящим органам, которые прямо контролируют их деятельность. Автономностьобеспечивается передачей полномочий со стороны центральных органов государства.Самостоятельность в определении структуры органов местного самоуправления — элемент, присущий американской модели. Распространенным типом местногосамоуправления является англосаксонский. Его основной признак — отсутствие наместах полномочных представителей центрального правительства, опекающеговыборные муниципальные органы, которые действуют самостоятельно. Здесьотсутствует прямое подчинение вышестоящим органам; контроль ведется косвенночерез министерства и суд, а на местах нет уполномоченного центральногоправительства.[15]

Длясовременной модели местного самоуправления характерно смешение поселенческого итерриториального признаков при формировании его органов, а также отказ от ихструктурной унификации с органами государственной власти. Эти отличия отзарубежных аналогов учитывают многочисленность и разнообразие российскихпросторов, на которых проживают народы с неодинаковыми уровнями хозяйственногои социального развития, жизненного уклада, религиозных и национальных традиций.

1.3 Концепции местного самоуправлении

В теории муниципальногоправа исторически сложились три концепции организации местного самоуправления — «свободной общины», «государственная» и «общественная».

Первоначальновозникла теория свободной общины, разработанная немецкими учеными XIX в.(Гнейст, Штейн, Лабанд), заимствовавшими идеи бельгийского и французскогоправа. Опираясь на естественное право, эта теория доказывала, что право общинызаведовать своими делами имеет неотчуждаемый характер, так же как права исвободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, котороедолжно признавать свободу общинного управления. Для этой теории характерны идеине отчуждаемости, неприкосновенности прав общины; обосновывается необходимостьограничения вмешательства государства в ее дела. Уязвимым положением былоположение о признании естественного характера и не отчуждаемости прав крупныхтерриториальных самоуправляющих единиц, установленных государством. Теорию«свободной общины» сменяет общественная теория самоуправления, которая такжеисходила из противопоставления государства и общества, общественных интересов — государственным, оставляя каждому из них отдельную сферу деятельности. Местномусамоуправлению отводилась негосударственная, преимущественно хозяйственнаядеятельность. Но практика оказалась сложнее, так как органы самоуправлениявыполняли не только частноправовые, но и публичные функции, свойственныегосударственным органам.[16] На этойоснове получает развитие государственная теория самоуправления (основоположники- Лоренц Штейн и Рудольф Гнейст). Согласно их взглядам местное самоуправлениена местах, которое осуществляется не правительством, а органами местногосообщества, наделяемыми полномочиями государства. Проявившиеся впоследствиипротиворечия привели к расхождениям в рамках государственной теории по двумнаправлениям: политическому (Гнейст) и юридическому (Штейн).

Сторонникиполитического направления, опираясь на английский опыт, полагали, чтосамоуправление может быть только там, где руководящие функции безвозмездновыполняются почетными людьми из среды местного населения. Большинство же разделялоюридическое направление, согласно которому самостоятельность местногосамоуправления в том, что его органы являются не собственно государственными, аисполняющими отдельные функции государственного управления. Последователи этогонаправления рассматривали общину как территориальную корпорацию выступающую поотношению к государству в качестве особого юридического лица публичного права.

Теоретическиеположения о природе и сущности местного самоуправления, выдвинутые в XIX в.,послужили основой для развития современных воззрений на организациюдемократической системы управления обществом. Немецкие ученые трактуютмуниципальное управление как относительно децентрализованную формугосударственного управления на местности. Наряду с этим существуют иные взгляды.Двойственность самоуправления, выражающая сочетание самостоятельности иосуществления государственных полномочий в решении местных дел, находит своеотражение в теории дуализма. Из возможности трансформации современного обществав социальное исходят сторонники реформистских муниципальных концепцийэволюционного преобразования местного самоуправления. Политическая теориядоказывает, что деятельность должностных лиц местного самоуправления имеетобщественный, а значит политический характер. Хозяйственная теория местногосамоуправления рассматривает его как не более чем заведование делами местногохозяйства. Теория социального обслуживания цель муниципальной деятельностивидит в благосостоянии жителей коммуны, для чего муниципальные органы должныпредлагать им оказание услуг и заниматься их организацией. Современнаяполитико-правовая доктрина рассматривает местное самоуправление как фундаментгражданского общества, без укрепления которого грозит рухнуть вся пирамидагосударственной власти правового государства. Местное самоуправление выступаетосновой народовластия, на которой соединяются высшие интересы государства сповседневными чаяниями, тревогами и устремлениями людей. Гражданин — этосначала житель и лишь затем — участник политических отношений, структурагосударственной власти будет неустойчивой без крепкой жизнеспособной системыместного самоуправления, так как почти все государственные решения, касающиесяинтересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. Поэтому местноесамоуправление — это самоорганизация населения не на низшем, а на базовомуровне — там, где оно может сорганизоваться и осуществлять свои полномочия, необращаясь к государству.

В РоссийскойФедерации возобладала концепция общественного самоуправления, относящая органыместных сообществ к негосударственным структурам.

Местноесамоуправление рассматривается Конституцией как одна из основ конституционногостроя России. Статья 12 устанавливает, что в Российской Федерации признается игарантируется местное самоуправление.[17] Этоозначает, что без полноценного местного самоуправления Россия не может бытьдемократическим правовым государством, а ущемление его прав, ограничениепрерогатив должны рассматриваться как посягательства на основы конституционногостроя Российской Федерации.

Согласностатье 3 Конституции, местное самоуправление является одной их конституционныхформ народовластия. Часть 2 этой статьи устанавливает, что «народ осуществляетсвою власть непосредственно, а также через органы государственной власти иорганы местного самоуправления». Характеристика органов местного самоуправлениякак части механизма народовластия определяет их природу, способы формирования,объем полномочий и ответственность перед населением.

Статья 12Конституции Российской Федерации гласит: «Признание местного самоуправленияодной из самостоятельных форм народовластия дополняется конституционнымположением о том, что органы местного самоуправления не входят в системуорганов государственной власти»2.

В этом смыслетоже можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в рамках егополномочий. Органы государственной власти создают правовые рамки длядеятельности местного самоуправления, однако осуществлять его не вправе. Онообеспечивает государственный контроль за реализацией закрепленных взаконодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.

Основноезначение этой конституционной нормы — преодоление последствий имевших место донедавнего времени огосударствления общества, когда государственные структурыбрали на себя многие его функции. Конечно, оснований для отождествленияместного самоуправления и государственной власти нет. Однако местноесамоуправление и не должно противостоять государственной власти. Ведь оно обязанодействовать в рамках законов, постановлений Правительства, актов субъектовРоссийской Федерации.

Следовательно,самостоятельность местного самоуправления имеет пределы, устанавливаемыеКонституцией Российской Федерации и федеральными законами, а само местноесамоуправление интегрировано в общую систему управления делами общества игосударства.

Глава 2.Органы местного самоуправления: структура, полномочия

2.1 Виды органов местного самоуправления. Система органов местногосамоуправления

По способу образованияорганы местного самоуправления в самом общем случае могут быть разделены навыборные и другие (по смыслу определения, данного в новой редакции Закона, избираемыена муниципальных выборах и формируемые представительным органом муниципальногообразования. Хотя иные положения Закона предполагают более широкую трактовку способовобразования других органов; например, представительный орган утверждает структуруместной администрации, но формируется она, очевидно, главой администрации).Если в отношении выборных органов не требуется дополнительных разъяснений, тодругие, в свою очередь, могут подразделяться на формируемые на добровольнойоснове с последующим утверждением (например, комиссии представительногооргана), на основе назначения (местная администрация), на основе делегированияпо установленным нормам (представительный орган муниципального района,коллегиальные органы при местной администрации и пр.). Точно такая жеклассификация может быть результатом применения другого основания — способаделегирования полномочий. Общепризнано в демократических государствах, чтоисточником и носителем власти является народ. Исходя из этого всякие органывласти, в том числе и органы местного самоуправления как одна из формосуществления власти, получают свои полномочия от народа, то есть выборыявляются не только способом образования органов, но и способом наделения этихорганов полномочиями.[18] Органы,формируемые иными способами, получают свои полномочия опосредованно либо отвыборных органов, либо в соответствии с правовым актом, принимаемым выборныморганом или населением непосредственно.[19] Поназначению органы местного самоуправления можно классифицировать как органыобщего и специального назначения (органы с широкой и узкой специализацией),понимая при этом под органами общего назначения те, деятельность которыхраспространяется на все сферы деятельности местного самоуправления (или ихбольшую часть), а под органами специального назначения — «отраслевые» органы,то есть занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления,одной из его сфер (возможно несколькими). Более понятным такое делениестановится на конкретных примерах.

Так,очевидно, что от функционирования финансовых и бюджетных органов в прямойзависимости находится деятельность практически всех остальных органов местногосамоуправления. В качестве специализированных (отраслевых) можно рассматриватьорганы управления образованием, здравоохранением, муниципальным жилищнымстроительством, муниципальной собственностью.

Конечно,такое деление, как и любое другое, достаточно условно. Можно говорить, чтофинансовые органы решают ограниченный круг задач — формируют и развиваютдоходные источники местного бюджета, а органы управления муниципальнымздравоохранением — широкий круг задач, так как от состояния здоровья населениязависит и решение большинства других вопросов. Но мы рассматриваем в данномслучае деятельность органов местного самоуправления в их взаимодействии ивзаимовлиянии, т. е. проводим внутреннюю классификацию субъекта управления постепени воздействия решений одних органов на все другие.

С этой точкизрения, вводимые нами основания классификации оправданы, так как позволяют сучетом особенностей объекта управления определить перечень необходимыхуправленческих функций и соответствующим образом структурировать субъектуправления, иначе говоря, определить наиболее целесообразную в каждомконкретном случае структуру органов местного самоуправления.

При этом речьне идет о том, что для исполнения каждой функции необходимо создавать отдельноеуправленческое звено. Если, например, объем муниципального строительстваизмеряется единичными объектами или в муниципальном образовании имеется однаобщеобразовательная школа, то и нет необходимости создавать отдел строительстваили, соответственно, отдел народного образования. В этом случае указанныефункции могут исполняться укрупненными структурными подразделениями органовместного самоуправления. В приведенных примерах управление строительством можетбыть поручено отделу коммунального хозяйства, а управление образованием — отделу социальной политики или другим близким по исполняемым функциямподразделениям.

Деление покомпетенции ведения мы связываем с тем, что органы местного самоуправлениярешают не только вопросы местного значения, отнесенные к ведению муниципальныхобразований, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенныена них законами. Расширение самостоятельности местного самоуправления вуправлении местными делами и одновременное обременение органов местногосамоуправления государственными полномочиями, которые более целесообразноисполнять на местах, стало общемировой тенденцией, направленной на созданиеразумного баланса между централизацией и децентрализацией. Отношение к этомупроцессу со стороны населения, органов местного самоуправления, теоретиковмуниципального права неоднозначно, но мы имеем дело с реальным фактом и обязаныего учитывать.

Отдельныегосударственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решениявопросов местного значения, хотя, как правило, исполняются специальнообразуемыми органами. В части исполнения отдельных государственных полномочийорганы местного самоуправления подконтрольны государственным органам. Выделениеорганов, исполняющих отдельные государственные полномочия, для нас существенноуже и потому, что материально-финансовое обеспечение их деятельности должногарантироваться государством, а это предполагает передачу в данных целяхматериальных и финансовых ресурсов или закрепление за местным бюджетомнеобходимых источников доходов.

Классификацияпо способу принятия решений вводится в силу того, что в зависимости отхарактера решений они могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично.

Волевойподход в отношении того, какие органы и по каким вопросам принимают решения темили иным способом, возможен, и тогда не имело бы смысла рассматриватьпредложенную классификацию как основание для структурирования органов местногосамоуправления. На самом деле способ принятия решений обусловлен как природойоргана, так и характером принимаемого решения. Самый очевидный пример-представительный орган муниципального образования. Его основное назначение — представление интегрированных интересов населения; коллективный интерес выражаетсяздесь посредством выборного коллегиального органа.[20] Ни один изчленов этого органа и никакая их обособленная группа не вправе претендовать навыражение мнения всех избирателей. Следовательно, свои решения от имени населенияэтот орган принимает в коллегиальном порядке.

Не следует,однако, делать вывод, что коллегиальное принятие решений присуще тольковыборному представительному органу. Его коллегиальность есть прямое следствиеего природы, но важен также и характер принимаемых решений. Представительныйорган принимает наиболее значимые для муниципального образования решения.Вполне логично, что и некоторые другие решения, принимаемые другими органами итакже имеющие принципиальное для муниципального образования значение, могутприниматься коллегиально. К примеру, решения по вопросам распоряженияважнейшими объектами муниципальной собственности (приобретение, отчуждение,сдача в аренду) могут приниматься специально создаваемыми коллегиальнымиорганами. В «политическом» плане коллегиально имеет смысл принимать решения втех сферах, где возможны предположения со стороны населения о предвзятомотношении или даже личном интересе должностного лица (предоставлениемуниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальнойпомощи отдельным лицам и т.п.).

В то же времявопросы оперативного управления муниципальным хозяйством гораздо болееэффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, при которомконкретными сферами деятельности управляют профессионалы и они же несутперсональную ответственность за результаты этой деятельности.

Рассматриваяроль органов местного самоуправления как организационной структуры, выступающейот лица субъекта местного самоуправления — населения муниципального образования(местного сообщества), — можно прийти к выводу, что они (органы) должныосуществлять два типа функций, объективно присущих этому субъекту: представлятьего интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программнаяфункция).[21]Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании,артикулировании и в конечном итоге разработке проекта развития муниципальногообразования (поэтому используется термин «проектная функция») и принятиинеобходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в формеправовых актов. Реализация интересов обеспечивается путем разработки иисполнения программы деятельности органов местного самоуправления (поэтому — «программная функция»), направленной на осуществление проекта. Этим двум типамфункций соответствуют два типа органов -представительные и исполнительные.Отметим сразу, что речь идет не о принципе разделения властей, а именно оклассификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций.Вопросы осуществления власти интересуют нас здесь постольку, посколькуреализация проектов развития муниципального образования обеспечивается, вчастности, и принятием нормативных правовых актов.

Напредставительные и исполнительные (в предложенной классификации) органыместного самоуправления разделяются для удобства их изучения, хотя в дальнейшембудет показано, что возможны такие варианты, как совмещение функцийпредставительного и исполнительного органов в одном органе, «вырождение» органадо одного должностного лица, расширение органа до всего состава избирателеймуниципального образования (сход граждан) и другие модификации систем органовместного самоуправления.

Представительныйорган в целом наделяется в связи с его ролью в системе местного самоуправленияисключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам.[22] Толькопредставительный орган утверждает местный бюджет, устанавливаетобщеобязательные на территории муниципального образования правила, решаетпринципиальные вопросы, связанные с распоряжением муниципальной собственностью,контролирует от имени населения исполнение полномочий по решению вопросовместного значения другими органами местного самоуправления.

Представительныйорган не должен обязательно рассматриваться как некое монолитное и неделимоеобразование. Определенные решения принимаются представительным органом в целом,но разнообразие вопросов, решаемых им, вынуждает выделять в его составе болеемелкие структурные единицы и определять роль и место в представительном органекаждой такой единицы. Среди получивших наибольшее распространение структурныхединиц представительного органа можно назвать комиссии по направлениямдеятельности, территориальные группы депутатов, фракции. Их роль и место внутрипредставительного органа определяются уже их наименованиями. Комиссиизанимаются вопросами, входящими в определенные сферы деятельности местногосамоуправления; территориальные группы выражают и по мере возможности реализуютинтересы населения отдельных внутри муниципальных территориальных образований;фракции представляют интересы политических объединений. Принято считать, чтоструктурные подразделения представительного органа осуществляют подготовкурешений, принимаемых окончательно представительным органом в полном составе. Насамом деле комиссиям, группам, фракциям может передаваться право самостоятельногорешения определенного круга вопросов, отнесенных к компетенциипредставительного органa.[23]

Существуют иорганизационные модели местного самоуправления, в которых создается не одинпредставительный орган, а избирается несколько органов с заранее определеннымиполномочиями: бюджетные органы, контрольные органы, органы, распоряжающиесямуниципальной собственностью. В этих случаях имеет смысл говорить о системевыборных органов местного самоуправления и определять место каждого изизбираемых органов в этой системе.

Даже приболее или менее явном разделении органов местного самоуправления напредставительные и исполнительные практически невозможно выделить «абсолютнопредставительные» и «абсолютно исполнительные» органы; органы, ведающие тольковопросами местного значения или исполняющие только отдельные государственныеполномочия; органы, полностью самостоятельные в принятии каких-либо решений илитолько обеспечивающие деятельность других органов и должностных лиц. Крометого, могут создаваться и специфические органы для решения достаточно узкогокруга вопросов, представляющих интерес различных субъектов (например, комиссиипо отдельным направлениям деятельности, образуемые путем делегированияпредставителей местной администрации, представительного органа муниципальногообразования, профильных учреждений, общественных организаций, которые могутнаделяться правом принятия решений и иметь собственную исполнительнуюструктуру). Поэтому при достаточно полном анализе структуры органов местногосамоуправления необходимо применять все возможные классификации.[24]

Например,представительный орган в системе органов местного самоуправления определяетсяследующими характеристиками: по способу образования — выборный, по назначению — орган общего назначения, по предметам ведения — решающий вопросы местногозначения, по способу принятия решений — коллегиальный, по типу исполняемыхфункций -представительный.

Классификацияорганов местного самоуправления может проводиться и по приведенным вышеоснованиям, и по ряду других. Важно, чтобы она способствовала решению болееобщей задачи, определению по возможности оптимальной применительно к конкретнымусловиям структуры органов местного самоуправления. Результатом анализа должнастать выработка на его основе предложений по совершенствованию структурыорганов местного самоуправления там, где они уже созданы и функционируют, илиопределение необходимой структуры во вновь формирующихся муниципальныхобразованиях.

2.2 Структура органов местного самоуправления, способы её организации

В основныхчертах муниципальные органы различных стран, за немногим исключением, обладаютодним общим типом структуры. Л.А. Велихов в своей работе «Основы городскогохозяйства» отмечал: «С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева,Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в нашевремя решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной типмуниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатойсхеме: 1) муниципальный избирательный корпус как база, 2) вышедший из его лонараспорядительный совет, 3) исполнительный орган, и 4) наверху этой пирамиды — должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны.[25] Начиная с1920-х годов этот почти повсеместно распространенный четырехступенчатый типмуниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались, радиэкономии и простоты конструкции, от особого исполнительного органа, поручивисполнительные функции единолично высшему должностному лицу или же соединяя какраспорядительную, так и исполнительную власть в едином представительноморгане».

Возможныесочетания трех традиционно устойчивых элементов системы муниципальных органов — представительного органа, местной администрации и высшего должностного лицамуниципального образования — основываются на следующих основных вариантахраспределения полномочий местного сообщества:

— непосредственноделегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях вкомпетенции представительного органа и выборного высшего должностного лица;

— всенепосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенциипредставительного органа;

— все непосредственноделегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного высшегодолжностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собойи реализует их посредством сходов и референдумов).

Применениетого или иного варианта делегирования полномочий зависит от численностинаселения муниципального образования и размеров его территории, от объема исложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации и множества другихфакторов.[26]

Этимвариантам соответствуют следующие модели организационных структур местногосамоуправления (при их описании будем использовать в отношении структурныхединиц наименования: глава муниципального образования — «мэр»; представительныйорган местного самоуправления — «совет»; местная администрация — «администрация»).

Модель «сильный мэр — совет» характеризуется тем, что мэрсамостоятельно и единолично осуществляет руководство администрацией (либоназначает руководителя администрации -управляющего), в том числе формирует еекадровый состав (или поручает формирование управляющему). В этой модели мэр,как правило, избирается всем населением, обладает правом отлагательного вето нарешения совета, организует работу совета, председательствует на его заседаниях,подписывает акты, принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет наделяетсяправом преодоления вето мэра квалифицированным большинством голосов депутатов.Механизмом досрочного прекращения полномочий мэра в случае утраты доверия состороны избирателей является голосование жителей муниципального образования.

Модель «слабый мэр — совет» отличается от предыдущейобязательностью получения мэром согласия совета на назначение и увольнениедолжностных лиц администрации и на принятие отдельных правовых актов. В этоймодели мэр, как правило, избирается из числа депутатов совета. Он подконтролени подотчетен совету, вследствие чего не имеет права вето, пределы егосамостоятельности в руководстве администрацией ограничены решениями совета.Досрочное прекращение полномочий мэра осуществляется советом по собственнойинициативе или по инициативе населения.[27]

В модели«совет — управляющий» должностьмэра не предусматривается. Организация деятельности совета осуществляетсяизбираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочийпо руководству администрацией. Все административные функции сосредоточены унанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формируетадминистрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностныхлиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиямиконтракта.

Модель «комиссия» основана на выборности целого рядадолжностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных иисполнительных функций. При этом избираются не депутаты представительногооргана, а руководители органов и структурных подразделений местнойадминистрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в составкоторой входят все избранные должностные лица.[28]

Если выбородной из вышеуказанных моделей определяется в основном социально-политическимиусловиями и не в очень сильной мере зависит от объекта управления, то модель «мэр — общее собрание» применяется обычно в малыхпоселениях, где функции представительного органа может осуществлятьнепосредственно население. В более распространенной отечественной терминологииэту модель следовало бы назвать «староста — сход». Единственнымвыборным лицом здесь является мэр (староста), который и осуществляет полномочиявсех органов местного самоуправления, за исключением утверждения местногобюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий. При этом в случаенеобходимости может формироваться и небольшой аппарат управления, во всякомслучае назначаться или выбираться казначей (бухгалтер).

Приведеннымимоделями не исчерпывается все многообразие организационных структур местногосамоуправления, но на их основе могут быть построены различные модификации и«гибридные» модели (сочетающие отдельные особенности базовых). Важно, чтобазовые модели организационных структур местного самоуправления позволяют путемвыбора из небольшого числа практически доказавших свое право на существованиевариантов принять за основу один и применительно к конкретным условиям развитьего до полной структуры органов местного самоуправления.

Содержательнаячасть вопроса об определении структуры органов местного самоуправлениязаключается в том, какую именно из возможных структур целесообразно выбрать дляконкретного муниципального образования. Вопрос определения внутреннейструктуры, т. е. структуры органов, осуществляющих непосредственное управлениемуниципальным хозяйством, решается исходя из принципов, сформулированных втеории управления. Поэтому применительно к местному самоуправлению как формевласти должен быть решен вопрос о выборе одной из названных ранее укрупненныхмоделей или какой-либо их комбинации. Подходы к решению этой проблемы состоят вследующем.

Использованиемодели «староста — сход» возможно только в тех муниципальных образованиях, гдеимеется реальная возможность организации и проведения схода с максимальнымчислом присутствующих, равным численности жителей, обладающих избирательнымправом.

Модель«комиссия» могла бы быть рекомендована для применения в муниципальныхобразованиях, обладающих достаточным кадровым потенциалом, так как выборыруководителей структурных подразделений местной администрации имеют смыслтолько в условиях наличия некоторого числа профессионалов (как минимум двапретендента на каждую должность). Но ее применение при существующемзаконодательстве невозможно, хотя некоторые элементы могут быть использованы.

Выбор однойиз моделей «сильный мэр — совет», «слабый мэр -совет», «совет — управляющий»определяется выбором приоритета исходя из местных условий (социальных,политических, экономических) и традиций. Выбор приоритета основывается, какправило, на учете существующего кадрового потенциала, степени политическойактивности населения, предполагаемых кандидатов на занятие выборных должностей.

Если вкачестве наиболее вероятных претендентов на занятие должности высшегодолжностного лица муниципального образования могут рассматриваться личности,пользующиеся поддержкой большинства избирателей и обладающие одновременнодостаточными административными и управленческими качествами, то за основу можетприниматься модель «сильный мэр — совет».

Еслипоявление претендентов, обладающих названными качествами, маловероятно илиневозможно выявить предпочтения избирателей в отношении таких кандидатов, атакже в случае поддержки избирателями лица, не обладающего знаниями, умениями инавыками для управления муниципальным образованием, целесообразно использоватьмодель «слабый мэр — совет».[29]

В случаенеопределенности ситуации в отношении претендентов на должность высшегодолжностного лица муниципального образования и явно поставленной задачиобеспечения управления муниципальным хозяйством при любом исходе выборовпредпочтительной является модель «совет — управляющий».[30]

В целом вотношении выбора модели организации местного самоуправления в муниципальномобразовании можно сказать, что он во многом зависит от человеческого фактора и,во всяком случае, должен обеспечивать устойчивое функционированиемуниципального хозяйства, без чего не могут реализовываться основные задачиместного самоуправления.

2.3 Полномочия органов местного самоуправления

Заметим, чтопринцип разделения властей ст. 10 Конституции Российской Федерации закрепляетсятолько по отношению к государственной власти, ни в одном федеральном правовомакте не подчеркивается обязательность его исполнения на уровне местногосамоуправления. Это не случайно, ибо:

а) смыслпринципа — в создании механизма сдержек и противовесов, недопущенияконцентрации власти у одного органа (лица) при принятии госуправленческихрешений. На местном уровне такой механизм затрудняет работу и эффективностьместного самоуправления, так как здесь большой удельный вес составляютоперативные решения;

б) в чистомвиде выделить три ветви власти на местном уровне невозможно, судебная властьоснована на своих особых подходах;

в) размерытерритории и численности населения муниципального образования порой (в сельскихрайонах, пригородных) диктуют нецелесообразность создания самостоятельныхветвей представительной и исполнительной власти;

г) мироваяпрактика (зарубежная и отечественная) подтвердили возможность сосредоточенияпредставительных и исполнительно-распорядительных функций у одного органа наместном уровне, хотя здесь недопустимо использование общих подходов кпредотвращению возможного монополизма власти.

Органамиместного самоуправления являются: представительный орган местногосамоуправления, глава муниципального образования, исполнительный орган местногосамоуправления.

Представительныйорган местного самоуправления — выборный орган местного самоуправления,обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его именирешения, действующие на территории муниципального образования. Это понятиеявляется частным случаем понятия «орган местного самоуправления».[31] В данномопределении необходимо отметить два принципиально важных положения. Во-первых,представительный орган местного самоуправления вправе принимать решения,обладающие статусом решения населения муниципального образования. На этоуказывают право этого органа местного самоуправления принимать решения от егоимени. Во-вторых, представительный орган местного самоуправления являетсяорганом власти с универсальной компетенцией, на что указывает действие егорешений на территории муниципального образования, то есть обязательность их длявсех без исключения юридических и физических лиц (включая и граждан, непринимавших участие в выборах или голосовавших против кандидатов, избранных всостав представительного органа), органов государственной власти и органовместного самоуправления, в том числе их территориальных подразделений,находящихся на данной территории.

Существуетперечень вопросов, отнесенных к исключительному ведению представительныхорганов местного самоуправления:

-принятиеобщеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования,предусмотренных уставом муниципального образования;

-  утверждениеместного бюджета и отчета о его исполнении;

-  принятиепланов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов обих исполнении;

-  утверждениеместного бюджета и отчета о его исполнении;

-  принятиепланов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов обих исполнении;

-  установлениеместных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжениямуниципальной собственностью;

-  контроль задеятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местногосамоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.[32]

Наделениеответственным правом быть выразителем мнения населения сопровождается и болеежесткими требованиями к порядку создания и осуществлению деятельностипредставительного органа по сравнению с другими органами местногосамоуправления.

Во-первых,представительный орган согласно настоящему определению должен быть вобязательном порядке выборным, то есть избираемым гражданами на основевсеобщего голосования. Во-вторых, представительный орган может быть лишьколлегиальным.

Уставоммуниципального образования могут быть предусмотрены должность главымуниципального образования-выборного должностного лица, возглавляющегодеятельность по осуществлению местного самоуправления на территориимуниципального образования. Глава муниципального образования избираетсягражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основевсеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либопредставительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке,установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Главамуниципального образования наделяется собственной компетенцией по решениювопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.Согласно уставу муниципального образования избранный населением главамуниципального образования может быть наделен правом входить в составпредставительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседанияхпредставительного органа местного самоуправления.

Главамуниципального образования подотчетен населению непосредственно ипредставительному органу местного самоуправления.

Исполнительнымиорганами местного самоуправления являются: администрации поселений, районов,городов и т.д.

Администрацияосуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией РоссийскойФедерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актамиРоссийской Федерации. Деятельность администраций строится на принципах:

— законности;

-самостоятельностив решении вопросов, входящих в ее компетенцию; -гласности и учета мнениянаселения;

-ответственностиза принимаемые решения;

-отчетностии подконтрольности.

Организационнаяструктура администрации района утверждается Советом депутатов.

В составеадминистрации создаются структурные подразделения, территориальные органы. Ихфункции и задачи регламентируются отдельными положениями.

В составеадминистрации действуют следующие структурные подразделения:

а)Управления:

-сельскогохозяйства;

-социальнойзащиты населения;

— управления по кадровой политике и правовому обеспечению

б)Отделы:

-образования;

-культуры;

-финансов;

-комиссияпо делам несовершеннолетних; -экономики;

-архитектурыи градостроительства;

— по делам ГОЧС;

-поделам молодежи, физической культуре и спорту;

-организационный;управление делами;

-ЗАГС;

-архивный;

-комитетпо управлению муниципальным имуществом.

Вся работаадминистрации строится на основе квартальных планов. Еженедельно в целяхконтроля за исполнением планов и координации деятельности структурныхподразделений администрации у главы района проводятся аппаратные совещания.

Администрациякак орган местного самоуправления подотчетна представительному органу (Советудепутатов).

Администрацияв порядке, установленном в Уставе муниципального образования, обязанапредоставлять отчеты представительному органу по основным направлениям своейдеятельности.

Администрацияотвечает за организационное и правовое обеспечение деятельностипредставительного органа, не посягая на его самостоятельность, не вторгаясь вего компетенцию.

Деятельностьадминистрации прекращается в соответствии с Уставом муниципального образованияи действующим законодательством.

Подчеркнем,что недопустимо органами местного самоуправления определять собрания, сходы,выборы глав администрации — здесь уместно говорить о системе местногосамоуправления, организации местного сообщества. Органы представляют их, правомочныпринимать нормативные решения, несут юридическую, политическую и нравственнуюответственность перед населением и государством за свою деятельность.Государство взаимодействует только с органами, должностными лицами, а не ссистемой местного самоуправления[33].

К органамместного самоуправления относятся также:

— выборныеорганы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законамисубъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований;

— другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Наличиевыборных органов местного самоуправления муниципальных образований являетсяобязательным. В субъектах Российской Федерации — городах федерального значенияМоскве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами и законами субъектовРоссийской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербургамогут не создаваться выборные органы местного самоуправления городов Москвы иСанкт-Петербурга.

Глава 3. Проблемы реализации нового законодательства о местномсамоуправлении

3.1 Компетенция органов местного самоуправления. Проблемыразграничение компетенции местного самоуправления и органов государственнойвласти

Один изключевых вопросов конституционно-правового регулирования местногосамоуправления — определение его компетенции и полномочий. Никакие меры посовершенствованию структур местного самоуправления не дадут результатов, еслимуниципальному образованию не будет представлен обширный перечень правил,реализация которых может существенно влиять на положение дел соответствующейтерритории.

Вобщетеоретические аспекты проблемы компетенции и полномочий органов властирассмотрены довольно подробно многими авторами. Однако надо отметить, что вопросо содержании этих достаточно сложных правовых категорий остается дискуссионным.Большой энциклопедический словарь толкует понятие «компетенция» как кругполномочий, предоставляемых законом, уставом или иным актом конкретному органуили должностному лицу.

Подкомпетенцией местного самоуправления понимается круг его предметов ведения,выделенных и удостоверенных федеральными законами, правовыми актами субъектовРоссийской Федерации и местного самоуправления, а также права и обязанностиорганов местного самоуправления.[34]

Полномочияместного самоуправления — это строго определенный и закрепленный нормамимуниципального права (Конституцией РФ, федеральным законодательством, правовымиактами субъектов РФ и органами местного самоуправления) за населением,выборными и иными органами местного самоуправления перечень конкретных прав иобязанностей, необходимых для реализации задач и функций местногосамоуправления на территории муниципальных образований.

Полномочияместного самоуправления реализуются как непосредственно населением городских исельских поселений, других территорий путем прямого волеизъявления, так и черезвыборные и иные органы местного самоуправления, которые осуществляютподавляющее большинство этих полномочий. Вот почему в правовых актах полномочияместного самоуправления обычно определяются путем закрепления полномочийорганов местного самоуправления.

Можновыделить несколько групп полномочий органов местного самоуправления,относящихся к различным областям деятельности — экономической,социально-культурной и др.

В областибюджета и финансов органы местного самоуправления:

а) формируют,утверждают и исполняют местный бюджет;

б) устанавливаютместные налоги и сборы;

в) образуютвнебюджетные фонды, определяют их статус и целевое назначение;

г) учреждаютфонды кредитования целевых программ и мероприятий для решения территориальныхзадач, в том числе фонды социальной защиты, дотационные фонды.

В областиуправления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями,учреждениями и организациями на территории местного самоуправления органыместного самоуправления:

а) самостоятельноуправляют муниципальной собственность;

б) определяютв соответствии с законодательством условия приобретения, создания,преобразования объектов муниципальной собственности, приобретение, создание,преобразование которых требуют согласия органа местного самоуправления;

в) устанавливаютв соответствии с законодательством порядок назначения на должность иосвобождения от нее руководителей муниципальных предприятий, учреждений,организаций;

г) определяютусловия и порядок разгосударствления и приватизации муниципальных предприятий имуниципального имущества;

д) устанавливаютв соответствии с законодательством льготы и преимущества, в том числе в сференалогов для стимулирования предпринимательской деятельности;

е) создают всоответствии с законодательством условия размещения на подведомственной органамместного самоуправления территории предприятий, не находящихся в муниципальнойсобственности.[35]

В областиземельных отношений и охраны окружающей природной среды органы местного самоуправления:

а) определяютв соответствии с земельным законодательством порядок предоставления и изъятияземельных участков, а также распоряжения земельными участками наподведомственной этим органам территории;

б) устанавливаютв соответствии с законодательством правила пользования природными ресурсами,выносят решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов вслучае нарушения экологических, санитарных, строительных норм наподведомственной соответствующему органу местного самоуправления территории;

в) запрещаютна основании заключения санитарно-эпидемиологической службы и органов поэкологии и природопользованию проведение на подведомственной территории мероприятий,которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения, изменениядемографической ситуации или другие негативные последствия.

В областистроительства, жилищного хозяйства, коммунального, бытового и торговогообслуживания населения, транспорта и связи органы местного самоуправленияутверждают планы и правила застройки населенных пунктов на подведомственнойтерритории:

а) устанавливаютв соответствии с действующим законодательством порядок передачи и продажи жильяв собственность граждан и организаций, сдачи жилья в аренду, выдают разрешенияна строительство на подведомственной территории всех объектов производственногоназначения, приостанавливают строительство, осуществляемое с нарушениемутвержденных проектов планов и правил застройки.

б) привлекаютна договорной основе предприятия и организации к участию в развитии мощностейстроительной индустрии и промышленности строительных материалов дляпроизводства работ на соответствующей территории.[36]

Органыместного самоуправления руководят транспортными предприятиями и организациями,находящимся в муниципальной собственности; осуществляют контроль за работойдругих транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население;утверждают графики и маршруты движения местного транспорта; привлекают надоговорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятий иорганизаций, действующие на подведомственной им территории; обеспечивают учетавтомобилей и других видов механических транспортных средств; организуют иконтролируют обслуживание пассажиров на вокзалах, пристанях и аэропортах;организуют работу предприятий связи, обеспечивают развитие радио и телевидения.

Органыместного самоуправления организуют эксплуатацию муниципального жилищного фонда,объектов коммунального и дорожного хозяйства, предприятий торговли,общественного питания и бытового обслуживания населения, входящих в составмуниципальной собственности; распределяют в установленном порядке муниципальныйжилищный фонд, ведут учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, ипредоставляют им жилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, решаютвопросы продажи домов и квартир, использования нежилых помещений, аренды зданийи сооружений, находящихся в муниципальной собственности; выдают ордера на заселениежилой площади, за исключением домов, принадлежащих гражданам.[37]

Органыместного самоуправления осуществляют контроль за надлежащей эксплуатациейжилищного фонда, объектов коммунального хозяйства, торговли, общественногопитания и бытового обслуживания; обеспечивают устойчивую работу объектов водо-,газоэнергоснабжения, принимают меры, обеспечивающие население топливом; организуютблагоустройство территории, привлекают на договорной основе к этой работепредприятия, учреждения, организации, а также население, осуществляютозеленение, охрану зеленых насаждений и водоемов, создают места отдыха граждан,присваивают наименования улицам и другим частям населенных пунктов,устанавливают нумерацию домов; устанавливают удобный для населения режим работыпредприятий коммунального хозяйства, торговли и общественного питания, бытовогообслуживания населения; ведают кладбищами, обеспечивают содержание в надлежащемсостоянии других мест захоронения.[38]

В областисоциально-культурного обслуживания населения органы местного самоуправленияосуществляют управление всеми находящимися в их ведении учреждениями народногообразования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения,физкультурно-спортивными учреждениями, обеспечивают их материально-техническоеснабжение; назначают на должность и освобождают от должности руководителейсоответствующих учреждений, если не предусмотрен другой порядок, организуютработу культурно-просветительных учреждений с учетом национально-культурныхтрадиций населения; осуществляют охрану и организуют использованиерасположенных на их территории памятников природы, культуры и истории; создаютобъекты социально-культурного, физкультурно-спортивного назначения; руководяткино- и видеообслуживанием населения.

В областисоциальной защиты населения органы местного самоуправления обеспечиваютпроведение в жизнь действующего законодательства о выплате пенсий и пособий.Местная администрация также назначает и выплачивает из собственных ипривлеченных средств доплаты к пенсиям и пособиям; организует учет лиц, помощькоторым осуществляется за счет средств местного бюджета, распоряжаетсясредствами фонда социальной защиты населения.[39]

Органыместного самоуправления принимают меры, направленные на улучшение жилищных,материальных и социально-бытовых условий инвалидов, семей, потерявшихкормильцев, престарелых граждан, нуждающихся в обслуживании на дому. За счетместного бюджета эти органы вправе устанавливать льготы по медицинскомуобслуживанию и санитарно-курортному лечению; льготы по оплате жилой площади,коммунальных услуг и по проезду на общественном транспорте; скидки со стоимостииндивидуальных средств передвижения, топлива, одежды, обуви и других вещей,необходимых инвалидам, престарелым и иным гражданам, нуждающимся в социальнойподдержке.

Органыместного самоуправления предоставляют установленные льготы и помощь, связанные сохраной материнства и детства, улучшением условий жизни многодетных семей. Онипринимают меры к устройству детей, оставшихся без попечения родителей, вдетские дома, школы-интернаты, интернаты при школах и на воспитание в семьиграждан, назначают опекунов и попечителей, контролируют выполнение ими своихобязанностей.

Переход крыночной экономике выдвинул перед органами местного самоуправления проблемы,связанные с обеспечением социальной защиты в области занятости населения.

В областиохраны порядка, прав и свобод граждан органы местного самоуправленияобеспечивают на подведомственной им территории соблюдение законов и другихнормативных правовых актов органов государственной власти, охрану прав и свободграждан, осуществляют контроль за исполнением своих решений предприятиями,учреждениями, организациями и гражданами. Рассматриваемые органы предъявляют всуд или арбитражный суд требования о признании недействительными актов органовисполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций, нарушающих права изаконные интересы граждан, а также права органов местного самоуправления.

Органыместного самоуправления осуществляют в случае стихийных бедствий, экологическихкатастроф, эпидемий, эпизоотии, пожаров, массовых нарушений общественногопорядка предусмотренные законом меры, связанные со спасением и охраной жизнилюдей, защитой их здоровья и прав, сохранением материальных ценностей,поддержанием порядка, обеспечением деятельности предприятий, учреждений,организаций; проводят противопожарные мероприятия.[40]

Органыместного самоуправления налагают в пределах своей компетенции административныевзыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административныеправонарушения; принимают меры, связанные с проведением собраний, митингов,уличных шествий и демонстраций, организацией спортивных, зрелищных и другихмассовых общественных мероприятий; регистрируют общественные объединениянаселения, органы территориального общественного самоуправления, действующие наих территории, осуществляют регистрацию средств массовой информации,рассчитанных на население, проживающее на подведомственной им территории,руководят местными органами внутренних дел, создают за счет собственных ипривлеченных средств дополнительные подразделения милиции, наблюдают за работойисправительно-трудовых учреждений, расположенных на подведомственной имтерритории.

Органыместного самоуправления содействую органам суда, прокуратуры и юстиции в ихработе, обеспечивают выполнение законодательства о всеобщей воинскойобязанности, руководят гражданской обороной; вносят представления в соответствующиеорганы о награждении государственными наградами и присвоении почетных званий.

Муниципальныеобразования вправе принимать к своему рассмотрению и иные вопросы, отнесенные кместному ведению законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их веденияи не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органовгосударственной власти.

Если вграницах территории муниципального образования (за исключением города) имеютсяи другие муниципальные образования, то полномочия муниципальных образований,объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетовразграничиваются законом субъектов РФ, а в отношении внутригородскихмуниципальных образований — уставом города.

Муниципальнымобразованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельностьна основе разграничения предметов ведения между ними. Подчиненность одногомуниципального образования другому не допускается.

Всоответствии с Конституцией РФ (ст. 132), органы местного самоуправления могутнаделяться отдельными государственными полномочиями.

Наделениеорганов местного самоуправления отдельными государственными полномочиямиосуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ содновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядокконтроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельныхгосударственных полномочий определяются соответственно федеральными законами изаконами субъектов РФ.

Частьполномочий местного самоуправления находится в исключительном ведениипредставительных органов местного самоуправления. В их число входят: принятиеобщеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования,предусмотренных его уставом; утверждение местного бюджета и отчета о егоисполнении; принятие планов и программ развития муниципального образования,утверждение отчетов об их исполнении; установление местных налогов и сборов;установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лицместного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Основнойзадачей нового ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления вРФ», а также внесения изменений в закон об организации органов государственнойсубъектов Федерации является четкое разграничение полномочий между органамигосударственной власти и органами местного самоуправления.[41]

Как известно,в Российской Федерации существуют и функционируют три уровня власти, имеющиесвою компетенцию:

-властьфедеральная, обеспечивающая единство конституционного строя, суверенитет итерриториальную целостность России, гарантии прав человека и гражданина;

-государственнаявласть субъектов РФ, обладающих вне пределов ведения РФ и ее полномочий попредметам совместного ведения всей полнотой государственной власти;

— властьместного самоуправления, задачей которой является реализация совместныхинтересов жителей в различных муниципальных образованиях.

Компетенцииорганов местного самоуправления, которые устанавливаются законодательнымиактами, в частности Конституцией РФ, Федеральным законом о самоуправлении,должны обеспечивать возможность самостоятельно решать все вопросы местногозначения, затрагивающие интересы жителей муниципального образования и влияющиена повседневную жизнь, а также отдельные государственные вопросы, которые могутвозлагаться на органы местного самоуправления2. Из компетенцииорганов местного самоуправления выпадают лишь те сферы деятельности, которыегосударство в соответствии с Конституцией РФ специально оставило за собой(например, вопросы войны и мира, обороны и безопасности; внешняя политика имеждународные отношения; судоустройство, прокуратура; финансовое, валютное,кредитное, таможенное регулирование и др.) этот принцип установлениясобственной компетенции местного самоуправления соответствует формуле ЕвропейскойХартии о местном самоуправлении.

Как известно,Конституция Российской Федерации, федеральные законодательные акты по вопросамместного самоуправления, в том числе Федеральный закон № 154-ФЗ от 28 августа1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации»[42], действующийдо 1 января 2006 года, (далее — действующий Федеральный закон) и новыйФедеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации»[43], (далее — новый Федеральный закон) предусматривают возможность наделения органов местногосамоуправления отдельными государственными полномочиями, как федеральными, таки полномочиями субъектов Российской Федерации.

Всоответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местногосамоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями3.Эта норма, с одной стороны, отражает уже сложившееся положение, когдадействующие органы местного самоуправления, унаследовавшие в известной степенифункции местных Советов, решают вопросы государственного значения, а с другой — определяет возможность увеличения их государственных обязанностей в новыхусловиях.

Анализконституционных положений в области местного самоуправления и новогоФедерального закона позволяет сегодня сказать, что в России складываетсясистема местного самоуправления, которая одновременно является не толькоуровнем публичной власти и институтом гражданского общества, но и механизмомреализации государственных задач.

Наделениеотдельными полномочиями субъекта Российской Федерации может распространяться навсю систему органов местного самоуправления, на органы одного вида или уровня,в границах одной или нескольких административно-территориальных единиц, наопределенный срок или бессрочно.

СогласноКонституции Российской Федерации органы местного самоуправления наделяютсягосударственными полномочиями законом. Поскольку определение правового статусаместного самоуправления составляет сферу совместного ведения РоссийскойФедерации и ее субъектов, а также самостоятельного ведения субъектов РоссийскойФедерации, передача полномочий может осуществляться только законом РоссийскойФедерации, законами субъектов Российской Федерации.

Это одно изосновных условий наделения органов местного самоуправления государственнымиполномочиями[44]. Другоесостоит в том, что объем передаваемых полномочий не может быть слишком велик.Во всяком случае, эти полномочия не должны превалировать над полномочиями,связанными с решением вопросов местного значения и определяющими функциональноеназначение органов самоуправления как таковых. Не случайно в КонституцииРоссийской Федерации говорится о наделении органов местного самоуправленияотдельными государственными полномочиями. В этой связи можно предположить, чтопо своему характеру они должны быть связаны с непосредственными интересамиместного населения. Их значение не может быть для населения как субъектасамоуправления чем-то абстрактным, начисто оторванным от его нужд ипотребностей.

Наделениеполномочиями должно, как это прямо предусмотрено Конституцией Российской Федерации,сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных ифинансовых средств. Это чрезвычайно важное, новое для практики условие,гарантирующее, во-первых, самоосуществление полномочий, а во-вторых,продолжение выполнения местным самоуправлением присущих ему главных функций.Причем согласно указанному действующему Федеральному закону органы местногосамоуправления и его должностные лица несут ответственность за осуществлениегосударственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспеченысоответствующими органами государственной власти материальными и финансовымиресурсами.

Еще одноусловие, связанное с наделением органов местного самоуправления отдельнымигосударственными полномочиями, заключается в возможности контроля со стороныгосударства за их реализацией. Такой контроль, по общему правилу, означаетвозможность соответствующих государственных органов давать указания органамместного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оцениватьпринимаемые ими решения с точки зрения не только законности, но ицелесообразности, а также отменять при необходимости такие решения илиприостанавливать их. Передавая органам местного самоуправления государственныеполномочия, соответствующий орган государственной власти вправе установитьпорядок контроля за решениями органов местного самоуправления.

Наделениеорганов местного самоуправления отдельными государственными полномочиямисубъектов Российской Федерации осуществляется в интересахсоциально-экономического развития муниципальных образований и регионов с учетомвозможности более эффективного осуществления этих полномочий органами местногосамоуправления. Вместе с тем правовой институт наделения органов местногосамоуправления отдельными государственными полномочиями в муниципальном праверазвит еще недостаточно. Объясняется это целым рядом причин.

В действующихфедеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» и «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации» отсутствовало четкое базовое разграничение полномочий государственнойи муниципальной власти.

Кроме этогофедеральным законодательством не были определены принципы взаимоотношенийорганов государственной власти и органов местного самоуправления в процессеисполнения последними отдельных государственных полномочий.

Только спринятием нового Федерального закона, внесением соответствующих изменений вФедеральный закон «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации» на федеральном уровне, наконец, разграничены полномочиягосударственной и муниципальной власти. Впервые определено — какиегосударственные полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления,установлены принципы взаимоотношений органов государственной власти и органовместного самоуправления в процессе передачи и исполнения указанных полномочий.

О том,насколько большое значение придает законодатель вопросам, связанным снаделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями,свидетельствует норма нового Федерального закона (ст. 11) о том, что границымуниципальных образований (в частности, муниципальных районов) должныустанавливаться субъектом Российской Федерации с учетом осуществления имиотдельных государственных полномочий.[45] Наделение органов местного самоуправления отдельнымиконкретными государственными полномочиями субъекта Российской Федерацииосуществляется в настоящее время законами субъекта. Это конституционноетребование, которое означает, что никакие иные правовые акты органовгосударственной власти не могут наделять органы местного самоуправлениягосударственными полномочиями.

Как правило,субъекты наделяют органы государственной власти субъекта правом передаватьотдельные государственные полномочия органам местного самоуправления всехмуниципальных образований или части- муниципальных образований, а иногда иотдельного муниципального образования. Полномочия передаются органам местногосамоуправления на определенный срок или без указания срока.

Анализзаконодательства субъектов Российской Федерации показал, что достаточно частопередаются органам местного самоуправления государственные полномочия субъектаРоссийской Федерации в области:

•  ведениязаписи актов гражданского состояния;

•  совершениянотариальных действий;

•  ведениевоинского учета;

•  участия ворганизации гражданской обороны;

•  регулированияпредупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

•  ведениястатистического учета;

•  архитектурно-строительногоконтроля и надзора;

•  управленияжилищным фондом;

•  ведениягосударственного градостроительного кадастра и мониторинга объектовградостроительной деятельности;

•  обеспеченияплодородия земель сельскохозяйственного назначения;

•  ведениеземельного кадастра;

•  использованиелесов;

•  лицензированияобразовательной деятельности;

•  создания ифункционирования службы медико-социальной экспертизы;

•  осуществленияконтроля за соблюдением карантинных правил;

•  архивногодела;

•  реализациигосударственной молодежной политики;

•  государственногоуправления охраной труда;

•  осуществлениямер социальной защиты;

•  установлениядополнительных льгот по уплате госпошлины;

•присвоения звания «Ветеран труда»; регулирования тарифов (цен);

•лицензирования розничной продажи алкогольной продукции.

Органыместного самоуправления могут быть также наделены полномочиями по участию вопределении режима деятельности предприятий, учреждений и организаций различныхформ собственности, в том числе государственной, некоторыми правоохранительнымиполномочиями, другими полномочиями.

Многиесубъекты Российской Федерации указывают в своих законах о невозможностипередачи органам местного самоуправления полномочий органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации и полномочий лиц, замещающихгосударственные должности субъектов Российской Федерации, отнесенными к ихисключительному ведению конституциями (уставами) субъектов РоссийскойФедерации. Указывают, что исполнение переданных государственных полномочийорганами местного самоуправления не должно создавать препятствий при решенииорганами местного самоуправления вопросов местного значения.

В рядерегионов в настоящее время приняты законы о порядке наделения органов местногосамоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РоссийскойФедерации. Они регулируют механизм принятия соответствующего законодательногорешения, порядок передачи органам местного самоуправленияматериально-финансовых средств, необходимых для исполнения переданныхполномочий, порядок осуществления государственного контроля за исполнениемуказанных полномочий и взаимодействия государственных и муниципальных органов,гарантии учета интересов муниципальных образований при передаче отдельныхгосударственных полномочий и т.д.

Действующие внастоящее время законы субъектов Российской Федерации разрабатывались на основедействующего Федерального закона. А это значит, что они: во-первых, до 1 января2006 года могут применяться лишь в части, не противоречащей положениям главы«Переходные положения» Федерального закона; во-вторых, до 1 ноября 2005 годадолжны быть приведены в соответствие с новым Федеральным законом, а до этогомогут действовать только в части не противоречащей новому Федеральному закону.

Учитывая, чтосогласно новому Федеральному закону государство в лице органов государственнойвласти обязано обеспечивать государственные гарантии прав населения наосуществление местного самоуправления (ст. 3), перечисленные выше требования ксодержанию законов субъектов Российской Федерации не должны менятьконституционный статус органов местного самоуправления, вводить нормы, которыемогут привести к административной подчиненности органов местного самоуправленияот органов государственной власти.

НовыйФедеральный закон более четко, чем действующий, очертил круг передаваемыхполномочий.[46] Если,например, ранее не было ясности в том, какие именно вопросы в областиздравоохранения или образования должны исполняться органами государственнойвласти субъекта Российской Федерации, а какие органами местного самоуправления,и из-за этого разгорались серьезные споры и столкновения интересов, то теперь вновом Федеральном законе они решены.

Так, квопросам местного значения муниципального района и городского округа в вопросахздравоохранения отнесены организация оказания на своей территории скороймедицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), стационарной иамбулаторной первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам впериод беременности, родов и послеродовой период. В области образования — организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, среднего(полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, заисключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса,отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации; организация предоставления дополнительного образования иобщедоступного бесплатного дошкольного образования, а также организация отдыхадетей в каникулярное время.

Отдельныегосударственные полномочия субъекта Российской Федерации, которыми наделеныорганы местного самоуправления, не следует путать с вопросами, которые органыместного самоуправления муниципальных образований вправе решать самостоятельно.

Согласноновому Федеральному закону (ст. 14-16) органы местного самоуправления вправерешать иные вопросы, не отнесенные к компетенции других муниципальныхобразований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенциифедеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, Делать это онимогут только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств(за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета ибюджета субъекта Российской Федерации).[47]

С 1 января2006 года законы субъектов Российской Федерации, которыми органы местногосамоуправления наделены отдельными государственными полномочиями, не могутпротиворечить новому Федеральному закону[48]. В связи сэтим предстоит большая работа по приведению в соответствие с новым Федеральнымзаконом законодательства субъектов Российской Федерации о порядке наделенияорганов местного самоуправления отдельными государственными полномочиямисубъектов Российской Федерации.

В указанныхвыше законах субъектов Российской Федерации должны найти отражение следующиеосновные положения, являющиеся неотъемлемой частью процедуры передачигосударственных полномочий субъектов Российской Федерации органам местногосамоуправления.

Во-первых,одним из основных принципов наделения органов местного самоуправленияотдельными полномочиями субъектов Российской Федерации является принципцелесообразности, социально-экономической обоснованности, учета интересовмуниципального образования при передаче соответствующих полномочий.[49]

Во-вторых, всоответствующем законе должен быть предусмотрен пошаговый порядок мер,принимаемых при осуществлении рассматриваемой процедуры с тем, чтобы осуществитьпередачу наиболее безболезненно для органов местного самоуправления и наиболеекачественно в интересах государства в целом. То есть должен быть предусмотренпереходный, подготовительный период, который включал бы в себя методическоеобеспечение органов местного самоуправления, повышение квалификациимуниципальных служащих, которые будут заниматься осуществлением переданныхорганам местного самоуправления государственных полномочий субъекта РоссийскойФедерации, другие меры.

В-третьих,должен быть четко определен перечень материальных средств, необходимых дляобеспечения реализации органами местного самоуправления переданныхгосударственных полномочий в полном объеме. С этой целью в рамках законовсубъектов Российской Федерации должны быть четко прописаны следующие положения:

•  формапередачи материальных ресурсов и финансовых средств — в муниципальнуюсобственность или в пользование и (или) управление;

•  содержаниедокументов, по которым будет осуществляться передача материальных ресурсов ифинансовых средств;

•  срокипередачи материальных ресурсов и финансовых средств;

•  органысубъекта Российской Федерации, осуществляющие передачу материальных ресурсов ифинансовых средств;

•  ответственностьэтих органов за своевременную передачу материальных ресурсов и финансовыхсредств;

•  ответственностьорганов местного самоуправления за использование этих ресурсов и средств поназначению;

•  органгосударственной власти субъекта, осуществляющий контроль за использованиеморганами местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств,выделенных им для осуществления переданных полномочий, по назначению;

•  порядокосуществления этого контроля, порядок отчетности органов местногосамоуправления.

В-четвертых,в соответствующем законе должны присутствовать нормативы, на основании которыхбудет определяться объем финансовых средств, предаваемых органам местногосамоуправления, или порядок исчисления этих нормативов.

И, наконец,в-пятых, должен быть предусмотрен порядок прекращения исполнениясоответствующих государственных полномочий.

Исходя извышеизложенного, можно сказать, что органы местного самоуправления должныисполнять отдельные государственные полномочия, которыми они были наделены довступления в силу нового Федерального закона, в порядке, установленномсоответствующими нормативными правовыми актами, до их приведения в соответствиес новым Федеральным законом.

В случаепротиворечия законов, которыми органы местного самоуправления наделеныотдельными государственными полномочиями, новому Федеральному закону,применяются положения нового Федерального закона.

Учитывая, чтоФедеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года подробно прописан порядокнаделения органов местного самоуправления отдельными государственнымиполномочиями[50],представляется нецелесообразным принятие законов субъектов Российской Федерации«О порядке наделения органов местного самоуправления отдельнымигосударственными полномочиями субъектов Российской Федерации», описывающихмеханизм этого наделения. На наш взгляд, сейчас субъектам Российской Федерацииболее необходимо будет привести в соответствие с Федеральным законом своизаконы, регламентирующие наделение органов местного самоуправления конкретнымиполномочиями субъектов Федерации.

3.2 Перспективы развития системы органов местногосамоуправления в Российской Федерации на современном этапе

Запериод с 1992-2005 г.г. в стране проделана значительная работа по становлениюновой системы государственного и муниципального управления и ее легитимизации.Реформирована ранее существовавшая практика местного управления, местные органывласти выведены из строгой иерархии государственных органов благодарястановлению и развитию местного самоуправления, реализация принципа егоконституционного закрепления как управления, отделенного от государственнойвласти. [51]

В последнеевремя в научной литературе и выступлениях практических работников вполнесправедливо уделяется большое внимание проблемам укрепления муниципальнойсобственности в становлении и развитии муниципальных образований, местногосамоуправления. Развитие местного самоуправления имеет исключительно важноезначение не только потому, что позволяет создавать условия для более активногои инициативного решения местных проблем, обеспечения нормальной повседневнойжизни людей. Оно жизненно важно для нашей страны и потому, что связано и с укреплениемгосударственной целостности Российской Федерации. Местные сообщества объективнолишены стремления к ослаблению единой государственности. И прежде всего потому,что уровень социальных стандартов зависит от экономического могущества страны.Эти стандарты не в силах обеспечить выделяющийся из федеративного государства регион.

Не завершенаработа по созданию необходимого законодательства РФ и ее субъектов в областиместного самоуправления, по приведению всех действующих в этой сфере правовыхактов в полное соответствие с Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общихпринципах организации местного самоуправления».

Особенноостро стоят проблемы кадрового обеспечения местного самоуправления, ихподготовке, переподготовке и повышению квалификации, подбора, расстановки,аттестации и рационального использования.[52]

К настоящемувремени всего в органах местного самоуправления в России занято 386,3 тыс.человек, причем 177,6 тыс. или 46 %, замещают муниципальные должности (75 % — женщины). Среди лиц, занятых на должностях местного самоуправления, 5,5 %занимают выборные муниципальные должности. Почти две трети их (64,2 %) имеютвысшее образование, треть — только среднее (33,6 %), а 2,2 % не имеютпрофессионального образования. Муниципальные служащие составляют 94,5 % общейчисленности работников, занимающих муниципальные должности. Высшее образованиесреди них имеют 51,2 %, среднее образование — 46,0 %, не имеют образования 2,2%. При этом подавляющая часть работников муниципальных органов не имеютдостаточных знаний в области экономики, права, управления. Так, юридическоеобразование имеют только 5,4 %, экономическое и управленческое — 17,1 %.

Предстоит,как видим, проделать большую работу по подготовке, повышению квалификации ипрофессиональной переподготовке работников муниципальных органов, еще большемувыпуску учебных, учебно-методических и информационно-аналитических изданий поразличным аспектам теории и практики организации местного самоуправления.

Одной изновелл новой редакции Закона стала глава, посвященная экономическим основамместного самоуправления в РФ. Законодатель, определив, что понимается подмуниципальной собственностью, а именно — муниципальное имущество, средстваместного бюджета и имущественные права муниципальных образований, не толькоустановил перечень имущества для различных типов муниципальных образований, нои запретил муниципалитетам иметь в собственности какое-либо иное имущество,кроме перечисленного.[53]

Новацияставит перед муниципальными образованиями несколько задач, которые они будутрешать в ходе проведения реформы:

— муниципалитеты должны в период до 1 января 2006 года провести инвентаризациювсего имущества и соотнести его с перечнем имущества, обозначенным в ст. 50Закона.

— в этот жесрок они должны безвозмездно передать органам государственной власти имущество,предназначенное для исполнения полномочий органов государственной власти до 1декабря (органы государственной власти субъекта РФ до 1 января 2006 года)должны также безвозмездно передать органам местного самоуправления имущество,предназначенное для решения вопросов местного значения;

— органыместного самоуправления проводят приватизацию или перерегистрацию имущества,находящегося в муниципальной собственности и не соответствующего требованиямст. 50 Закона;

— необходиморазграничить имущество, находящееся в муниципальной собственности, междумуниципальными районами, поселениями и городскими округами в соответствии спорядком, установленным Правительством РФ.

Исходя изперечня задач, не сложно спрогнозировать характер возможных споров и нарушениязаконодательства при решении вопросов разграничения и перераспределениямуниципального имущества в период с января 2005 г. до января 2009 г. С однойстороны, могут возникнуть разногласия по вопросам отнесения (или не отнесения)имущества к перечню, установленному Законом. С другой стороны, не исключеныспоры по вопросу передачи уровня власти и, кроме того, по вопросу приватизациии перепрофилирования имущества.[54]

Федеральныйзакон предполагает значительное расширение правотворческой деятельности органовместного самоуправления, затрагивающей вопросы организации местногосамоуправления. Как показывает прокурорская практика, определяя эффективностьтакой деятельности, следует учитывать, что у многих работников местногосамоуправления нет достаточного опыта разработки нормативных актов.

В условияхдействия нового закона необходима помощь муниципалитетам со стороны органовгосударственной власти. Она может выразиться в подготовке модельных или типовыхмуниципальных правовых актов. Особенно важно сейчас оказать всестороннеесодействие в разработке новых уставов муниципальных образований (в первуюочередь, уставов небольших городских и сельских поселений), свести до минимумабюрократические проволочки по их регистрации и опубликованию.

Органампрокуратуры, в свою очередь, необходимо обеспечить действенный прокурорскийнадзор за соблюдением законодательства, регулирующего вопросы местногосамоуправления.

Заключение

Безусловно,развитие форм демократического Участия граждан в решении вопросов местногозначения является и должно остаться важнейшим императивом муниципального права.Однако можно назвать юридическим романтизмом представления о том, что реальноероссийское местное самоуправление сегодня является самоорганизацией исамодеятельностью населения. Более того, не следует полагать, чтосоответствующие идеи муниципально-правовой науки можно будет воплотить в жизньв исторически короткие сроки. К сожалению, для этого пока нет необходимыхсоциальных и экономических предпосылок. Попытки же закрепить в позитивном правесхемы, не отвечающие потребностям практики, неизбежно обречены на провал.Практика отторгает надуманные построения юридической теории.

Территориальноеобщественное самоуправление (ТОС) на уровне микрорайонов города и дворовоказалось формально «пристегнутым» к местному самоуправлению, но фактическилишенным финансовой базы и возможности влиять на принятие публично-властныхрешений. В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (далее «Об общихпринципах...» от 28 августа 1995 г.) должным образом не был урегулирован вопросо порядке регистрации органов ТОС в качестве юридических лиц. В результате втех регионах, где эти органы все-таки смогли обрести статус юридического лица,они были зарегистрированы, как правило, в форме общественных объединений. Тоесть деятельность органов ТОС по сути свелась к реализации права граждан наобъединение, а не к участию в осуществлении местной публичной власти.

Приведем лишьодин пример. Статьей 25 ФЗ «Об общих принципах ...» от 28 августа 1995 г. былзакреплен институт народной правотворческой инициативы — внесение населением ворганы местного самоуправления проектов правовых актов, подлежащихобязательному рассмотрению[55]. (Данныйинститут не только перенесен в ст. 26 ФЗ от 6 октября 2003 г., но и существенноконкретизирован). Следует отметить, что ст. 104 Конституции РФ не наделяетгруппы граждан правом законодательной инициативы в федеральном парламенте; не предусматриваютаналогичного права и конституции (уставы) большинства субъектов Федерации.Казалось бы, налицо пример отличия местного самоуправления от государственнойвласти, качественно более широкого использования институтов непосредственнойдемократии на муниципальном уровне. Так обстоят дела в теории, а что же напрактике?

На практикеинститут народной правотворческой инициативы не используется. Во-первых, органыместного самоуправления вправе отказать гражданам в принятии их инициатив безкаких-либо оснований, по мотивам нецелесообразности, причем это решение неможет быть каким-либо образом преодолено по воле населения в рамкахрассматриваемого правового института. В этом его принципиальное отличие отиспользуемого в правовой системе США института с аналогичным наименованием.Во-вторых, использование механизма правотворческой инициативы граждан в целяхвнесения проекта правового акта на рассмотрение органа местного самоуправлениянеоправданно сложно.

Так, внестипроект правового акта в представительный орган муниципального образования можетпо просьбе инициаторов любой депутат, причем это не потребует от него никакихусилий. В этих условиях организовывать громоздкую (а в крупных муниципальныхобразованиях и весьма дорогостоящую) электоральную процедуру по сбору подписейс практической стороны бессмысленно. Излишне говорить о том, имеется ли хотьодин шанс принятия представительным органом проекта правового акта, если внестиего не пожелал ни один из депутатов.

Тем не менее,одну из функций данный правовой институт все же может выполнять; речь идет опиар-функции. В целях политической рекламы, особенно в преддверии выборов,политики местного масштаба охотно будут организовывать сбор подписей под темили иным популистским требованием. Однако полагать, что именно в этомзаключается самоорганизация населения, самообман. Приведенный пример неотрицает как таковой ценности петиционного инструментария в системенародовластия, он лишь демонстрирует разрыв между благими пожеланиями правовойтеории и действительностью.

Однако напрактике принцип самостоятельности местного самоуправления не был реализован вполной мере. С одной стороны, были закреплены существенные правовые гарантииэтой самостоятельности. ФЗ «Об общих принципах...» от 28 августа 1995 г.,следуя логике Конституции, лишь рамочно урегулировал вопросы организацииместного самоуправления; он предоставил возможность муниципальным образованиямсамостоятельно определить структуру органов местного самоуправления и порядоких деятельности, разрешил многообразие схем территориальной организацииместного самоуправления в субъектах Федерации, продекларировалсамостоятельность местных бюджетов.

С другойстороны, органы местного самоуправления не получили обещанной имсамостоятельности даже в тех вопросах, которые названы как имманентные местномусамоуправлению самой Конституцией. Так, ст. 132 Конституции РФ предусматриваетправо органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местныеналоги и сборы. Однако рамки закрепленных федеральным законодателем общихпринципов налогообложения и сборов усекли более 90% этой самостоятельности, чтобыло признано не противоречащим Конституции. Или, к примеру, органы местногосамоуправления до сих пор не получили продекларированного той же статьейКонституции права самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка; такназываемая муниципальная милиция осталась de jure и de facto федеральной.[56]

В этихусловиях насущными стали задачи обеспечения подлинной финансовой ихозяйственной самостоятельности местного самоуправления одновременно с усилениемроли законодательного регулирования процессов его институционализации и осуществления.

Первоочереднымимерами по укреплению структуры органов местного самоуправления и оптимизации ихсоциально-экномической роли должны явиться:

— формирование местной экономики и финансовой базы;

— организациясистемы социальной защиты населения;

— укреплениеорганизационно — структурной, финансово — экономической и территориальнойосновы местного самоуправления.

Принеразвитости форм непосредственной демократии и объективной сложности ихиспользования в сегодняшних экономических условиях только качественнаязаконодательная база могла гарантировать эффективность местной власти и ееответственность перед населением.

На нашвзгляд, основным способом укрепления и поддержки процесса становления даннойсистемы может явиться исключительно обеспечение государством самостоятельностиорганов местного самоуправления в рамках предоставленных законодательствомкомпетенции.

Списокиспользованной литературы

Нормативно-правовые акты

1. КонституцияРоссийской Федерации. — М: Теис, 1996 г.

2.Федеральныйзакон «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 28 августа1995 г. №154-ФЗ.

3.Федеральныйзакон «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6.10.2003г.№131-Ф3.

4.Федеральныйзакон «Об основах государственной службы» от 1 января 2005 года.

5.Федеральныйзакон от 08.01.1998 №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в РоссийскойФедерации» (с изменениями на 19 апреля 2002 года).

6.Федеральноезаконодательство о местном самоуправлении: Научно-практический комментарий/О.В.Берг, А.А. Сергеев.-М.: Вузовская книга, 2002.

7.Федеральноезаконодательство о местном самоуправлении: научно-практический комментарий/Подред. Сергеевой А.А.-М.: Вузовская книга, 2002-С. 57-59.

8.  Постатейныйкомментарий к Конституции РФ/Под общ. ред. В.Д. Карповича. — М: Юрайт-М; НоваяПравовая культура, 2002.

9.Постатейныйнаучный комментарий к Конституции РФ коллектива ученых-правоведов подруководством ректора МГЮА, академика РАН О.Е. Кутафина (Официальный текст на 1августа 2003 г.).

10. В.Д.Зорькина. — ЗАО «Библиотечка «Российской газеты», 2003 г. СПС «Гарант».

11.Постатейный научно-практический комментарий к Конституции РФ коллективаученых-правоведов под руководством ректора МГЮА, академика РАН О.Е. Кутафина(Официальный текст на 1 августа 2003 года). Предисловие ПредседателяКонституционного Суда РФ д.ю.н., профессораВ.Д. Зорькина. — ЗАО «Библиотечка «Российской газеты», 2003 г. СПС «Гарант».

12.См: По делу отолковании статей 71 п. «г», 76 ч. 1 и 112 чЛ Конституции РФ / ПостановлениеКонституционного суда РФ от 27.01.1999//Российская газета. 1999 г. 8 февраля.

13.  ОпределениеКонституционного Суда РФ от 5 февраля 1998 г. № 22-0 // ВестникКонституционного Суда РФ. — 1998. — № 3.

14.Н.Федеральное законодательство о местном самоуправлении: научно-практическийкомментарий / Под ред. А.А. Сергеева. — М.: Вузовская книга, 2002. — С. 57—59.

15.ДокладУправления Президента РФ по вопросам местного самоуправления «О проблемахсоответствия норм законодательства РФ требованиям международных договоров РФ всфере местного самоуправления». — М., 2000. — С. 13—14.

16.Уставмуниципального образования «Город Алапаевск», утвержденный решением Думымуниципального образования «Город Алапаевск» от 4 июля 1997 г. №3

17.Материалыпарламентских слушаний «Проблемы законодательства в области местногосамоуправления». — М.: Издание Государственной Думы, 2001.-c.42.

18.Местноесамоуправление в Челябинской области: СБ. законодат. И иных норматив. Правовыхактов/Законодат. Собр. Челяб. Обл. Организац. Упр. Челябинск. -1999 Вып. №2(7).

19. 0 проектефедерального закона «О системе государственной службы РоссийскойФедерации» и перспективах развития законодательства о государственнойслужбе. Материалы парламентских слушаний. 11 марта 2003 г. М.: ИзданиеГосударственной Думы, 2003.

20.Определение Конституционного Суда РФ от 3 октября 2002 г. «По запросугруппы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положенийстатьи 25 Федерального закона „Об основах государственной службыРоссийской Федерации“, статьи 43 Федерального закона „О прокуратуреРоссийской Федерации“, статьи 14 Федерального конституционного закона „Осудебной системе Российской Федерации“ и статьи 20.1 Федерального закона»Об основах муниципальной службы Российской Федерации" // СЗ РФ.2003. N 12. Ст. 1174.

21.Комментарий к переходным положениям ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года №131-Ф3//Муниципальная власть, 2004год, январь-февраль, стр. 6-18.

Научные труды и учебные пособия

1. АнимицаЕ.Г. Местное самоуправление: история и современность.-1998.

2.Баглай М.В.Конституционное право РФ: Учебник для вузов. М., 2003 г. с 135.

3.Бондарь Н.С.Местное самоуправление и права человека в РФ. -Ростов-на-Дону, 1998. — с. 39.

4.БарабашевГ.В. Местное самоуправление.-М., 1996 г.

5.Бабичев И.В.Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. — М.: РЮИД, 1997.

6.Бабичев И.В.Проект изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в РФ»//Местное право.-2001 .-№9.-С29.

7. Вариантыисполнительной власти на местном уровне (В.Е. Чиркин, из сборника «Историястановления и современное состояние исполнительной власти в России». — М.:Новая Правовая культура, 2003)

8. ВыдринИ.В. Незаслуженные упреки/УВыборы: законодательство и технологии. — 2002. — №3.с.2

9.Выдрин И.В.Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике:(Конституционно-правовой аспект) Моногр....-1998 г.

10.Ю.Гарантии прав местного самоуправления в Российской Федерации. Научн.-аналит.обзор/Рос. АН, ИНИОН.-1994 г.

11. П.ДеминА.А. Государственная служба: Учебное пособие. М.: ИКД «Зерцало-М»,2002;

12.3амотаевА.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины: Коммент., к отдельнымнормам федер. Законодательства.-1999 г.

13.Институтысамоуправления: историко-правовое

исследование/В.Г.Графский, Н.Н. Ефремов, В.И. Карпец и др. — М.: Наука, 1995.

14.Компетенцияорганов местного самоуправления: Сб. извлеч. Из законов Российской Федерации-1999 г.

15.КозбаненкоВ.А. Правовые основы государственного управления. Общая часть: Учебное инаучно-практическое пособие. М.: ИКФ «ЭКМОС», 2003.

16.КряжковВ.А. Комментарий// Комментарии к постановлениям

КонституционногоСуда РФ/Отв. ред. Б.С. Эбзеев; В 2 т.- М.: Юристь,

2000. Т.1:Государственная власть и местное самоуправление. С.525.

17.Компетенцияместного самоуправления. Федеральный аспект/Под ред. И.В. Бабичева.-М.:Восточный рубеж, 2002.

18.Кутафин О.Е.,Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: Учебник. М… 2000. 428 с.

19.Михеева Т.Н.Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемывзаимоотношений и разграничения полномочий. Монография. Йошкар-Ола, 2002. С130-131.

20.Местноесамоуправление: российский вариант: Научно-аналитические обзоры. -1993 г.

21.Манохин В.М.,Адушкин Ю.С. О реформировании государственно-служебного законодательства // Тамже.

22.Нерсесянц B.C. Философияправа. М., 1997. С. 380-381.

23.ОболонскийА. В. Российское чиновничество и проблемы его реформирования // Конституционноеправо: Восточноевропейское обозрение. 2000. N 4/2001. N 1.

24.Представительныеи исполнительные органы власти в системе местного самоуправления РоссийскойФедерации: Научно-аналит. обзор/Рос. АН, ИНИОН.-1994 г.

25.Постовой Н.В.Местное самоуправление: история, традиция, практика. -М., 1995 г.

26.Постовой Н.В.Муниципальное право России. М., 2000 г.

27.СаломаткинА.С. Местное самоуправление в Российской Федерации: Текст лекции.-1997 г.

28.Теориягосударства и права/Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. С. 388.

29.ЧетвертаковаЕ.С. Организационно-правовые особенности местного самоуправления в малыхгородах Российской Федерации (на материалах Уральского региона).-2000 г.

30.ЧиркинВ.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М.: Юристъ, 2003.

31.ШугринаЕ.С. Организационные основы местного

самоуправления.М., 2000.

32.ЯсюнасВ.Л. Основы местного самоуправления: Учеб. пособие. -

1998

Газетные и журнальные публикации

1.Бабелюк Е.Г.Реформа государственной службы в РФ: новый этап // Российский юридическийжурнал. 2003. N 3.

2.Буравлев Ю.М.Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России// Государство и право. 2003. N 7.

З. ВасильевВ.И. Местное самоуправление: цент и регионы, Журнал российского права, №3, март2003г.

4. В.П.Иванов «Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы»«Журнал российского права», N 5, май 2003 г.

5.ГришковецА.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемывзаимодействия (практика России) // Государство и право. 2004. N 1.

6.Голосова С.А.Теория и практика// Государственная власть и местное самоуправление 2004 год №5стр.4-6.

7.Куликов В.В.Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность//Государство иправо.2000„№11.

8. КостюковА.Н. Точка зрения// Государственная власть и местное самоуправление 2004 год №2стр. 8-12.

9. Ю.Конгрессмуниципальных образований РФ, Методические рекомендации по передачегосударственных полномочий субъекта РФ органам местногосамоуправления//Муниципальная власть 2004, март-апрель, стр. 42-55.

10.П.Мускеева Л.И.Государственная власть и местное

самоуправление//Журнал№ 4 2004 г. стр. 3-6.

11. Мокрый B.C. Местноесамоуправление: пути становления и развития//Журнал российского права, №10октябрь 2002 г.

12.НезнамоваЕ.А. Теория и практика местного самоуправления//Государственная власть иместное самоуправление 2004 год №5 стр. 6-9.

13.Н.Овчинников И.И. «Гражданин и право», №7/8, июль-август 2002 г. 15. ПрезидентРФ Законопроектная работа// Государственная власть и местное самоуправление2004 год №4 стр.21-23.

14. СивцовВ.Н. Теория и практика местного самоуправления//Государственная власть иместное самоуправление 2004 год №5 стр. 9-11.

15. СергеевА.А. К новому пониманию конституционной модели Российского местногосамоуправления//Закон и право, 2004 г. №5, стр. 14-17.

16.Соловьев С.Г.Теория и практика местного самоуправления//Государственная власть и местноесамоуправление 2004 год №3 стр. 3-5.

17.СоловьевС.Г. Теория и практика местного самоуправления//

Государственнаявласть и местное самоуправление 2004 год №2 стр. 5-8.

18. СоловьевС.Г. Проблемы функционального разграничения компетенции главы муниципальногообразования и местного представительного органа в системе муниципальнойвласти//Государство и право, 2004 г. №3, стр. 32-35.

19. СергееваА.А. Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели Российскогоместного самоуправления («Круглый стол»)//Государство и право, 2004, №3, стр.36-40.

20.  СайфитдиноваР.Ф. Теория и практика местного самоуправления// Государственная власть иместное самоуправление 2004 год №2 стр.3,4.

21. ШироковА., Юркова С, Организационные основы местного самоуправления//Муниципальнаявласть 2004 г, январь-февраль, стр. 35-45.

23. Щербакова Н.В. Местноесамоуправление в России: теория и практика.-1996 г.