Реферат: Законодательный процесс в Российской Федерации

Федеральноеагентство по образованию

Уральская академиягосударственной службы

Курганскийинститут государственной и муниципальной службы (филиал) УрАГС

Кафедрагосударственного права

Курсовая работа

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 030501.65

«Юриспруденция»

Руководитель:

кандидат юридических наук

доцент

Курган

2009

Оглавление

Введение. 4

Глава 1.Понятие законодательного процесса. 6

Глава 2.Общие принципы взаимодействия палат Российского парламента. 9

Глава 3. Субъектызаконодательного процесса. 11

Глава 4. Стадиизаконодательного процесса. 14

Глава 5. Внесение законопроектав Государственную Думу лицом или органом, обладающим правом законодательной инициативы… 16

5.1 Стадия законодательнойинициативы… 16

5.2 Законодательная инициативаПрезидента России. 20

5.3 Законодательная инициативаСовета Федерации. 21

5.4 Законодательная инициативачленов Совета Федерации. 22

5.5 Законодательная инициативадепутатов Государственной Думы… 22

5.6 Законодательная инициативаПравительства Российской Федерации. 23

5.7 Законодательная инициативазаконодательных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации. 24

5.8 Законодательная инициативаКонституционного, Верховного, Высшего АрбитражногоСудов Российской Федерации. 25

Глава 6. Рассмотрениезаконопроекта в Государственной Думе. 27

6.1 Подготовка законопроекта крассмотрению… 27

6.2 Стадия обсуждениязаконопроекта в Государственной Думе. 29

6.3 Рассмотрение законопроектав первом чтении. 30

6.4 Рассмотрение законопроектаво втором чтении. 32

6.5 Рассмотрение законопроектав третьем чтении. 34

6.6 Особенности рассмотренияпредложений о поправках к Конституции. 34

Глава 7. Рассмотрение закона вСовете Федерации. 37

Глава 8. Разрешение разногласийпо рассматриваемым законопроектам, создание согласительных комиссий. 45

Глава 9. Особенности принятияфедеральных конституционных законов. 48

Глава 10. Роль ПрезидентаРоссийской Федерации в законодательном процессе,промульгация закона. 49

Глава 11. Повторное рассмотрение законов, отклоненных Президентом. 53

Глава 12. Роль Конституционного суда в законодательном процессе. 57

Глава 13. Процедура обнародования законов. 60

Глава 14. Участие субъектов РФв федеральном законодательном процессе  62

14.1 Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации. 62

14.2 Процедуры участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе  65

14.3 Пути совершенствования процедур участия субъектов Федерации вфедеральном законодательном процессе. 69

Заключение. 73

Список использованныхисточников. 77

Введение

Вопросы процедур законодательного процесса в РоссийскойФедерации на сегодняшний день являются одними из самых дискуссионных вконституционном праве.

Законодательный процесс вРоссийской Федерации – деятельность по созданию закона исовершенствованию его в процессе реализации путем внесения изменений в ходеработы с законопроектом. Законодательному процессу характерны следующиепризнаки: состоит из структурных компонентов организационно-процессуальнойдеятельности, последовательность и обязательность которых установлены, какправило, законами и иными принятыми в соответствии с иными нормативными актами;осуществляется специальными субъектами; результатом является создание актавысшей юридической силы – закона.

Таким образом, цельзаконодательного процесса — создание управомоченными субъектами совместногопродукта сопряженной интеллектуальной деятельности – закона.

В российской научной литературе проблемы законодательного процесса в Российской Федерации рассматриваютсяв монографиях, диссертациях, статьях, учебниках. За последние три годаопубликовано большое количество статей, посвященных порядку взаимодействияпалат Российского Парламента, процедурам участия субъектов Федерации вфедеральном законодательном процессе, вопросам разрешения разногласий порассматриваемым законопроектам.

Цель данной работы — изучение концепции законодательного процесса в Российской Федерации, егоструктурных компонентов организационно-процессуальной деятельности,установление субъектов законодательного процесса, изучение процедур взаимодействияпалат Российского Парламента, выделение основных проблем механизма такоговзаимодействия, изучение процедур участия субъектов Федерации в федеральномзаконодательном процессе, выделение проблем разрешения разногласий порассматриваемым законопроектам, установление путей решения проблем механизмапринятия законов, предлагаемых современными учеными и практиками.

Предмет исследования –конституционно-правовая концепция законодательного процесса в РоссийскойФедерации.

Объект исследования – нормы конституционно-правовогохарактера, научная литература, посвященная вопросам взаимодействия палатРоссийского Парламента, процедурам участия субъектов Федерации в федеральномзаконодательном процессе.

В настоящей работеисследован порядок осуществления стадий законодательного процесса в РоссийскойФедерации, принципы взаимодействия палат Российского Парламента в механизмепринятия законов, особенности принятия федеральных конституционных законов,особенности рассмотрения предложений о поправках к Конституции РФ, установленыроль Президента РФ в законодательном процессе и роль Конституционного суда взаконодательном процессе, определены процедуры участия субъектовФедерации в федеральном законодательном процессе.

Глава 1. Понятие законодательногопроцесса

В демократическом правовом государстве каждая из ветвейвласти выполняет свои функции, обладая в очерченном для нееконституционно-правовом пространстве собственными предметами ведения иконкретным объемом полномочий. Это, однако, не исключает существованияпересекающихся сфер общественных отношений, где все три ветви власти, действуяна основе универсального по своему значению конституционного принципаразделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 КонституцииРФ), в то же время тесно взаимодействуют в рамках строго отведенных имполномочий для достижения единых конституционно значимых целей. Одной из такихсфер является законотворчество.

Законотворчество — юридическая формагосударственно-властной деятельности посредством выявления, формирования иутверждения воли народа в виде общеобязательных (законодательных) правил.Необходимость адекватного и полного выражения воли народа в законе, обеспечениев нем должного баланса интересов различных социальных групп,публично-территориальных образований, учет всех возможных положительных иотрицательных последствий введения законодательного регулирования, формированиеуже на стадии принятия законодательного решения условий для как можно болееполного достижения его целей в последующей правоприменительной практике, защитаот принятия произвольных (несправедливых, несоразмерных, непропорциональных)законов настоятельно требуют сотрудничества всех органов государственной властив законодательном процессе при их подчиненности общим конституционным целям.[1]

В мировой практике известны два способа принятия законов- законодательным органом или путем референдума. Наибольшую научную разработкуполучило понятие законодательного процесса, в котором в роли законодателявыступает законодательный орган.

Конституция РФ характеризует Федеральное Собрание какзаконодательный орган (ст. 94), в соответствии с чем законотворчество являетсяосновной функцией российского парламента. Никто, кроме Федерального Собрания,не имеет права принимать федеральные и федеральные конституционные законы,имеющие высшую юридическую силу по отношению к другим нормативным актам ипрямое действие на всей территории Российской Федерации. Конституционноеположение о том, что Федеральное Собрание является постоянно действующиморганом, обусловливает активную роль парламента в политическом изаконодательном процессе.

В современной российской юридической литературе сложилосьустойчивое определение понятия законодательного процесса. Приведем одну изтаких достаточно исчерпывающих формулировок: «Законодательный процесс — регламентированный Конституцией, законами и иными нормативно-правовыми актамипроцесс внесения на рассмотрение законодательного органа, принятия,опубликования и вступления в действие законов»[2]

В широком смысле законодательный процесс рассматриваетсякак порядок деятельности Федерального Собрания РФ по принятию законов — федеральных и федеральных конституционных. В более узком смысле, с точки зренияконституционного права, законодательный процесс можно представить какконституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов. Впервом случае усиливается роль парламента и одновременно от законодательногопроцесса отсекаются действия тех, кто подготовил и внес законопроект впарламент, а также тех, кто подписал и обнародовал закон. Такое пониманиезаконодательного процесса представляется уязвимым, поскольку в нем исключаютсяиз законодательной процедуры те шаги, без которых появление закона и еговступление в действие немыслимы.

Основными логико-хронологическими структурнымикомпонентами организационно-процессуальной деятельности в ходе разработкизаконопроекта и продвижения его от замысла до того качественного состояния,которое позволяет считать проект закона собственно законом, вступившим в силу,являются этапы, стадии и процедуры.

Этап — совокупность логически связанных мероприятий,которые составляют содержание деятельности, позволяющей решать стратегическизначимые задачи законопроизводства.

Стадия — составная часть этапа; образующие ее содержаниемероприятия имеют характер тактических действий и решений, формирующих качествабудущего закона.

Процедура — элементарное процессуальное действие,представляющее собой конкретные оперативные приемы и средства, которыеобеспечивают выполнение тех задач, которые необходимо решать для достиженияцелей на соответствующих стадиях и этапах.

Таким образом, можно выделить следующие общие признакизаконодательного процесса: состоит из структурных компонентоворганизационно-процессуальной деятельности, последовательность и обязательностькоторых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии сиными нормативными актами; осуществляется специальными субъектами; результатомявляется создание акта высшей юридической силы – закона.

Глава 2. Общие принципывзаимодействия палат Российского парламента

Современная российская законотворческая практикаскладывается таким образом, что основная составляющая законодательной работы вее содержательном плане выполняется Государственной Думой Федерального собранияРФ, соответственно ей принадлежит ключевая роль в законотворческойдеятельности. Объясняется это тем, что Конституция РФ именно к компетенции этойпалаты относит первоначальное рассмотрение законопроекта и принятие по немузаконодательного решения, обеспечивая в то же время участие в законодательномпроцессе и верхней палаты. Обязательным признается: передача Совету Федерациипринятого Государственной Думой закона, от рассмотрения которого СоветФедерации не вправе отказаться; получение согласия верхней палаты на принятиезакона; преодоление в необходимых случаях ее отлагательного вето. По существу,заимствован мировой опыт практики законотворчества, в соответствии с которым вдвухпалатном парламенте законодательный процесс сосредоточиваетсяпреимущественно в палате, формируемой путем прямых выборов и непосредственнопредставляющей все население страны, его интересы.

Примечательно, что концепция двухпалатности,предполагающая существование двух независимых палат парламента, получила такжевоплощение в практике законотворческой деятельности ряда субъектов РФ(Башкортостан, Саха (Якутия), Свердловская область). При всей спорности вопросао целесообразности учреждения субъектами двухпалатной структуры парламента надопризнать, что принципы, заложенные ими сегодня в основу построения такойструктуры, вполне согласуются с современными стандартами парламентскойпрактики. Вторая палата является органом регионального (территориального)представительства и в этом смысле служит полезным дополнением нижней выборнойпалаты. Она способна исправлять ее ошибки и позволяет более углубленнообсуждать вопросы законодательства. Очевидна общая тенденция Федерации и еесубъектов: наделить вторую палату парламента ролью органа, с одной стороны,обеспечивающего участие территориальных образований в государственномуправлении, а с другой — способствующего принятию более взвешенныхзаконодательных решений. Вторая палата действует сообразно своей специализации,имеет собственный руководящий орган и подчиняется при осуществлениизаконотворческих полномочий собственному регламенту.

При некотором разнообразии в правилах, определяющихпринципы взаимоотношений палат парламентов регионального уровня, общим являетсято, что, по существу, эти парламенты, как и Федеральное Собрание РФ,принадлежат к парламентам с неравным статусом палат. Законопроект может бытьвнесен только в нижнюю палату, она и принимает закон. Функции верхней палатысостоят в рассмотрении принятых нижней палатой законов, их одобрении илиотклонении. Однако любое несогласие верхней палаты с принятым нижней палатойзаконом нижняя палата вправе преодолеть, приняв закон повторно.

В такой ситуации возможности влияния верхней палаты насодержание принимаемого закона весьма ограничены. Фактически ее роль сводится кодобрению или неодобрению уже готового законодательного решения.

С целью оптимизации взаимодействия палат в процессепринятия федеральных законов Регламент нижней палаты федерального парламентанесколько расширил полномочия верхней палаты, установив процедуры согласованияс ней законопроектов на этапе их обсуждения Государственной Думой. Регламентомпредусмотрено направление в Совет Федерации законопроекта, подготовленного крассмотрению в первом, а затем во втором чтении. Этим обеспечена возможностьверхней палаты вносить текстуальные изменения непосредственно в законопроект.

Глава 3. Субъекты законодательногопроцесса

В Российской Федерации Конституция устанавливает основызаконодательного процесса и определяет круг субъектов законодательногопроцесса.

К субъектам законодательного процесса относятся егоучастники, действия которых направлены на создание закона. В их число могутвходить государственные органы, должностные лица, граждане, различныеобщественные политические силы: политические партии, общественные организации ит.д.

Все субъекты законодательного процесса можно разделить наследующие группы:

— в обязательном порядке участвующие в законодательномпроцессе;

— участвующие в законодательном процессе в силу спецификиконкретного законодательного акта.

К первой группе относятся те субъекты, чье участие взаконодательном процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играютв жизни государства, — это депутаты парламента, палаты, комитеты, комиссии,глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движениемзакона от реализации права законодательной инициативы до опубликования. Данныеорганы и лица всегда участвуют в законодательном процессе, поскольку этосвязано с их обязанностями. Исполнение возложенных обязанностей не исключаеттого, что в этом же процессе они могут реализовывать предоставленные им права.Например, депутат Государственной Думы в России после осуществления правазаконодательной инициативы принимает участие в работе комитета и участвует вголосовании.1

Вторую группу составляют те субъекты, чье участие всоздании закона связано со спецификой конкретного законодательного процесса.

Последняя может быть вызвана видом нормативного акта(конституция, поправка к ней), важностью общественных отношений, подлежащихрегулированию, процедурой принятия закона, особенностями сферы деятельностигосударства и общества.

При этом все субъекты законодательной инициативы:

1) участвуют в этом процессе в силу своих полномочий,установленных, как правило, конституцией и принятыми в соответствии с ней инымизаконами;

2) совершают в рамках законодательного процесса действия,всегда взаимосвязанные, взаимообусловленные выполнением другими субъектамипроцесса возложенных на них полномочий, т.е. действия, предпринимаемыесубъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость ицелесообразность только при завершении всего процесса в целом;

3) действуют в рамках нормативно определенных процедур,вызывают юридически значимые последствия;

4) действуют с целью создания закона.

Субъективное право инициатора состоит в том, что онсвободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он можетвоспользоваться предоставленным ему правом, но может и воздержаться от этого.Только наличие объективного интереса в решении какой-либо социальной задачиюридическими средствами, в сочетании с субъективным интересом инициатора кэтому предмету, формирует решение субъекта права законодательной инициативыиспользовать это право.1

Государственные органы и должностные лица могутприобрести статус субъектов законодательного процесса в силу возложенных на нихобязанностей. Так, согласно Конституции РФ (ст. 108) Совет Федерации вобязательном порядке рассматривает федеральные конституционные законы, а такжефедеральные законы по вопросам, указанным в ст. 106 Конституции РФ. Припринятии прочих федеральных законов вне зависимости от того, принял лифактически Совет Федерации закон к рассмотрению в течение 14 дней или нет,указанный орган является участником законодательного процесса в силу ч. 2 ст.105 Конституции РФ.

Принятие поправок к гл. 3 — 8 Конституции РФ требуетодобрения (а значит, и участия) законодательных (представительных) органов неменее двух третей субъектов РФ. Разработка проекта новой Конституции РФ и егопринятие возложены на Конституционное Собрание. Комитеты, комиссии парламентовпринимают участие в законодательном процессе согласно конституциям илирегламентам. На них может быть возложена работа над законопроектами,регулирующими отношения в определенных сферах общественной и государственнойжизни, т.е. они могут специализироваться на тех или иных отраслях права либочерез них проходят все законопроекты.1

Некоторые субъекты законодательного процесса должныотвечать специальным требованиям, относящимся к их численности: предложение опересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ должно быть поддержано приголосовании группой численностью не менее трех пятых от общего числа членовСовета Федерации и депутатов Государственной Думы; граждане России могутприобрести статус субъектов законодательного процесса — инициаторов проведенияреферендума, объединившись в группу численностью не менее двух миллионовчеловек (ст. 8 Федерального конституционного закона «О референдумеРоссийской Федерации „).2

На основании изложенного можно сделать вывод о том, чтосубъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательнойинициативы, а также в некоторых случаях граждане и их объединения.

Глава 4. Стадии законодательногопроцесса

Как любой юридический процесс и как процедуразаконодательный процесс имеет свои стадии, когда законопроекты рассматриваютсяна заседаниях палат, которые называются чтениями. Другие стадии связаны сработой комитетов и комиссий палат и поэтому часто называются комитетскими.Процедуры законодательного процесса, составляющие содержание его стадий,регламентируются нормами Конституции. Детально весь законодательный процессопределяется в Регламентах Государственной Думы и Совета Федерации.

Стадию законодательного процесса в самом общем виде можноопределить как некую совокупность процессуальных действий, способствующихдостижению определенного правового результата. В зависимости от характера этихдействий и получаемого результата одна стадия отграничивается от другой. Стадиивыполняются в установленной процессуальными нормами последовательности, сменяядруг друга. Тем самым обеспечивается логическое развитие процесса, создаютсяусловия для постепенного поэтапного решения стоящих перед ним задач. Каждаяотдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах,представляет собой законченный этап законодательной деятельности ихарактеризуется относительной самостоятельностью и специфическойцеленаправленностью. 1

Как правило, в работах концептуального характера,посвященных данному вопросу, выделяют четыре основные стадии законодательногопроцесса:

— внесение законопроекта или законодательного предложения(законодательная инициатива);

— обсуждение законопроекта в Государственной Думе;

— принятие (или отклонение) закона Государственной Думой;

— рассмотрение закона в Совете Федерации, его одобрениеили отклонение;

— промульгация (подписание, санкционирование иобнародование закона Президентом РФ) или отклонение закона главой государства.

Количество стадий может меняться в зависимости от позициитого или иного участника законодательного процесса к принимаемому закону.

Так, если Совет Федерации не одобрит закон, возможны дведополнительные стадии:

создание и работа согласительной комиссии палат;

повторное принятие закона Государственной Думой либопростым большинством (если Дума согласилась с предложениями Совета Федерации)

Наоборот, если принятый Государственной Думой федеральныйзакон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (ст. 106Конституции) или не был рассмотрен верхней палатой в течение 14 дней и имеетместо так называемое молчаливое одобрение закона, то третьей стадии можетвообще не быть.

Дополнительные две стадии возможны и при использованииПрезидентом РФ права вето:

принятие предложений Президента Думой и принятие закона вновой редакции Советом Федерации и Государственной Думой;

преодоление вето 2/3 голосов (от общего числа) в каждойпалате и обязательная промульгация закона Президентом РФ.

Таким образом, законодательный процесс на федеральномуровне может состоять из пяти или семи стадий (причем некоторые из них могутбыть разбиты на подстадии) и даже лишь из четырех. Как бы то ни было, егонельзя ограничить рамками Федерального Собрания, хотя основные стадиизаконодательного процесса приходятся именно на этот орган. Его активнымучастником является Президент РФ. В определенной мере на появление ипрохождение законопроектов влияют иные субъекты законодательного процесса.

Глава 5. Внесение законопроекта вГосударственную Думу лицом или органом, обладающим правом законодательнойинициативы

5.1 Стадия законодательнойинициативы

Стадия законодательной инициативы – это начальнаяпарламентская процедура, означающая официальное внесение законопроекта вкомпетентный орган парламента управомоченным субъектом.

Согласно ст. 104 Конституции РФ законопроекты вносятся вГосударственную Думу. Правом законодательной инициативы обладают:

Президент России;

Совет Федерации;

члены Совета Федерации;

депутаты Государственной Думы;

Правительство;

законодательные (представительные) органы государственнойвласти субъектов Федерации;

Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды — повопросам их ведения.

Право законодательной инициативы осуществляется в формевнесения в Государственную Думу проектов законов РФ, законопроектов о внесенииизменений и дополнений в действующие законы либо о признании этих законовутратившими силу, поправок к законопроектам.

На субъекта законодательной инициативы возлагаетсяобязанность представления законопроекта в строгом соответствии с установленнымиправилами. При этом законодательный орган вправе потребовать соблюдения данногоусловия, а при его несоблюдении — возвратить законопроект инициатору.

К вносимому в Государственную Думу законопроектупредъявляются следующие требования. Законопроекты о введении или отмене налогов,об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменениифинансовых обязательств государства, а также законопроекты, предусматривающиерасходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены толькопри наличии заключения Правительства. Данная позиция закреплена в ст. 104Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы.

При внесении законопроекта необходимы следующиедокументы:

а) пояснительная записка к законопроекту (изложениеконцепции предлагаемого законопроекта);

б) текст законопроекта с указанием на титульном листесубъекта права законодательной инициативы;

в) перечень актов федерального законодательства, которыедолжны быть признаны утратившими силу, приостановлены, изменены, дополнены илиприняты в связи с принятием данного закона;

г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесениязаконопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

д) заключение Правительства РФ (в случаях, определенныхст. 104, ч. 3, Конституции).1

В текст законопроекта должны быть включены положения:

а) о сроке и порядке вступления в силу вносимого законаили его положений;

б) о признании утратившими силу и о приостановлениидействия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов илиотдельных их положений в связи с принятием данного закона;

в) о приведении Президентом и Правительством России своихправовых актов в соответствие с принятым федеральным законом.

Основная обязанность законодательного органа состоит втом, чтобы принять законопроект к рассмотрению, включив его в повестку днясвоего заседания. Ей соответствуют правомочия инициатора: требовать постановкивопроса о рассмотрении внесенного им законопроекта на голосование сессиизаконодательного органа, отстаивать положения законопроекта при егопредварительном рассмотрении комитетом, отозвать законопроект до началаобсуждения на заседании парламента.

В литературе выработалось два подхода к вопросу о том,что считать фактическим началом стадии законодательной инициативы. Большинствоюристов ограничивают законодательную инициативу действиями, осуществляемымиисключительно в рамках официального прохождения законопроекта в законодательноморгане, считая началом законодательной инициативы внесение законопроекта нарассмотрение законодательного органа.

Наряду с этим существует точка зрения, авторы которойрасширительно трактуют содержание законодательной инициативы, включая в него вкачестве начального этапа всю предварительную деятельность по подготовкепроекта закона. В обоснование данной точки зрения делается ссылка на то, чтовозбуждение вопроса об издании закона, выявление потребности в его принятии,его научная, экспертная, организационная подготовка, равно как и внесениезаконопроекта на рассмотрение законодательного органа, — есть деятельность, связаннаяс проявлением законодательной инициативы. Более того, работа по подготовкезаконопроекта, “осуществляемая в условиях широкой гласности, с

участием многих лиц и коллективов», составляетнаиболее существенную ее часть, так как именно на данном этапе закладываютсяосновы будущего закона. Внесение же законопроекта в законодательный органявляется завершающим действием в этой деятельности.

Трудно не согласиться с тем, что этап подготовкизаконопроекта образуют действия, непосредственно направленные на созданиезакона. От них во многом зависит его качество, эффективность применения,социальная значимость. Вместе с тем очевидно, что как по характеру, так и пофункциональному назначению указанные действия существенно отличаются отдействий, которые совершаются непосредственно при внесении законопроекта взаконодательный орган. Подготовка законопроекта, в ходе которой«нарабатываются» материалы для последующих этапов законотворческойдеятельности парламента, служит лишь основой для реализации субъектом своегоправа законодательной инициативы; она призвана содействовать осуществлению имданного права, создавая для этого необходимые предпосылки. Различие состоит и втом, что действия, обеспечивающие реализацию права законодательной инициативы иподготовку проекта закона, выполняются разным субъектным составом. Внестипроект в парламент может только специально на то уполномоченное лицо (орган),тогда как круг субъектов, готовящих законопроект, не определен, он частовключает в себя также лиц, которые не обладают правом законодательнойинициативы. И даже в том случае, когда разработка проекта проводится лицом,обладающим таким правом, внесение его на рассмотрение законодательного органаможет быть «доверено» другому субъекту права законодательной инициативы,который вносит проект от своего имени. Следует к тому же иметь в виду, что,являясь одной из стадий законодательного процесса, законодательная инициативадолжна осуществляться строго в рамках процессуально-правовых отношений,обязательным субъектом которых выступает законодательный орган. А это означает,что начало реализации законодательной инициативы сопряжено лишь с вступлением вотношения по осуществлению законотворческой деятельности законодательногооргана, т.е. оно имеет место с того момента, когда проект уже представлен наего рассмотрение.

В юридической науке возникли разногласия по поводу продолжительностиисследуемой стадии законодательного процесса. Высказывается суждение, чтостадия законодательной инициативы заканчивается принятием решения о направлениизаконопроекта на предварительное рассмотрение вспомогательными подразделениямизаконодательного органа. Некоторые авторы относят предварительное рассмотрениезаконопроекта к самостоятельной стадии законодательного процесса, котораянеобходимо следует за официальным внесением законопроекта в законодательныйорган. Думается, что в указанных случаях неоправданно сужаются рамкизаконодательной инициативы. С точки зрения Абрамовой А.И., логическимзавершением данной стадии следует считать включение законопроекта в повесткудня очередной сессии законодательного органа. 1

5.2 Законодательная инициативаПрезидента России

Анализируя право законодательной инициативы Президента,можно согласиться с мнением профессора С.А. Авакьяна, который приводитследующие доводы.

Во-первых, Президент по Конституции РФ обеспечиваетсогласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственнойвласти (ст. 80). И если он вносит законопроект от своего имени, то тем самымоказывает давление на другие органы, вынуждая их согласиться с его вариантомпонимания проблемы, ставшей предметом законодательной инициативы.

Во-вторых, он должен подписывать и обнародовать законы.На данном этапе они получают его оценку. Внося законопроект, он освобождает себяот последующего выполнения функции наложения вето.

В-третьих, Президент при желании может поручитьПравительству осуществление права законодательной инициативы, поскольку пороссийской Конституции оно полностью зависит от Президента. Кстати, это позволитизбежать возможной конфронтации Президента и Правительства, например, когда оно(Правительство) не согласно с президентским законопроектом или когдаотказывается дать положительное заключение по финансово-экономическим аспектамзаконопроекта.1

Так как законодательная инициатива Президента имеетособую значимость, процесс подготовки законопроектов, планируемых к внесениюглавой государства, определен специальным Положением о порядке взаимодействияПрезидента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания РоссийскойФедерации в законотворческом процессе, утв. Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. N 549. Разработкой таких законопроектов занимаются подразделения Администрации Президента.

5.3 Законодательная инициативаСовета Федерации

Решение выступить с законодательной инициативойпринимается Советом Федерации на его заседании и обязательно должно получитьподдержку большинства членов палаты (ст. 140 — 143 Регламента СоветаФедерации). Этим повышается ответственность палаты за принимаемое решение.2

Сопровождение законодательных инициатив Совета Федерациипри их

рассмотрении Думой обеспечивается участием егопредставителей в законодательном процессе. Возможными формами такого участиямогут быть: разъяснение положений внесенного в порядке реализациизаконодательной инициативы законопроекта; обоснование необходимости принятияпроекта в качестве закона; отстаивание позиций Совета Федерации по данномузаконопроекту и др.

Совет Федерации поручает разработку законопроекта одномуили нескольким комитетам палаты, к ведению которых относится данный вопрос.

На рассмотрение Совета Федерации вместе с текстомзаконопроекта необходимо представить:

а) обоснование необходимости принятия закона сразвернутой характеристикой законопроекта, его целей и основных положений, егоместа в системе действующего законодательства, финансово-экономическоеобоснование (если требуются дополнительные затраты), а также прогнозсоциально-экономических и политических последствий его принятия. Законопроекты,предусматривающие расходы из федерального бюджета, вносятся на рассмотрениепалаты только при наличии заключения Правительства РФ;

б) перечень законодательных актов, которые требуетсяотменить, изменить или дополнить при принятии данного закона, а такжепредложения о разработке нормативных актов, которые необходимы для реализацииэтого закона.1

Подготовка названных документов ложится насоответствующий комитет Совета Федерации.

5.4 Законодательная инициативачленов Совета Федерации

Что касается членов Совета Федерации, то ст. 104Конституции не исключает возможности внесения законопроектов по одному и томуже вопросу

различными органами и лицами (законодательный органсубъекта Федерации;

член палаты — представитель законодательного органасубъекта; член палаты — представитель исполнительного органа субъекта) одного итого же субъекта РФ, но с разными подходами, возможно, даже противоречащимидруг другу.

5.5 Законодательная инициативадепутатов Государственной Думы

Согласно ст. 104 Конституции РФ правом законодательнойинициативы также обладают депутаты Государственной Думы. Депутаты, несомненно,должны обладать этим правом, ввиду того что они как представители народа хорошознакомы с проблемами общества (по крайней мере должны быть знакомы) и для ихпреодоления могли бы предложить пути их разрешения.

Поэтому нельзя согласиться с мнением о том, что депутатыне должны быть субъектами права законодательной инициативы, т.к. они должныиметь только право голосовать «за» или «против»законопроекта, подготовленного специалистами.1

5.6 Законодательная инициативаПравительства Российской Федерации

1 февраля 2000 г. Правительство своим Постановлением N 93образовало Комиссию по законопроектной деятельности для обеспечениявзаимодействия с палатами Федерального Собрания и совершенствованиязаконопроектной деятельности Правительства.

Основные задачи данной Комиссии:

а) повышение качества законопроектной работы,осуществляемой федеральными органами исполнительной власти;

б) формирование позиции Правительства РФ позаконопроектам, рассматриваемым палатами Федерального Собрания;

в) обеспечение взаимодействия в законодательном процессеПравительства РФ с другими субъектами права законодательной инициативы, а такжесогласование с ними планов и программ законопроектной деятельности;

г) обеспечение участия субъектов РФ в законопроектнойдеятельности Правительства.1

Для решения указанных задач Комиссия:

а) предварительно рассматривает законопроекты, вносимыена заседания

Правительства РФ;

б) разрабатывает предложения о совершенствовании порядкаосуществления Правительством права законодательной инициативы;

в) рассматривает перспективные и текущие планызаконопроектной деятельности Правительства;

г) обеспечивает согласованные действия заинтересованныхфедеральных органов исполнительной власти, связанные с формированием иреализацией планов и программ законопроектной деятельности Правительства;

д) вносит предложения о приоритетных направленияхзаконодательной деятельности Правительства РФ, прослеживает ход подготовкипроектов законодательных актов, вносимых Правительством в Государственную Думу,а также предложения и рекомендации о совершенствовании процесса подготовкизаконопроектов;

е) заслушивает статс-секретарей — заместителей (первыхзаместителей) руководителей федеральных органов исполнительной власти и другихдолжностных лиц, ответственных за подготовку законопроектов, а также

официальных и специальных представителей Правительства РФо деятельности по представлению в палатах Федерального Собрания согласованнойпозиции Правительства;

ж) рассматривает предложения Правительства о подписаниифедеральных законов, представляемых Президенту РФ. Решения, принимаемыеКомиссией по вопросам ее ведения, обязательны для всех федеральных органовисполнительной власти. Организационно-техническое и информационно-аналитическоеобеспечение деятельности Комиссии осуществляет Аппарат Правительства РФ.

5.7 Законодательная инициативазаконодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Наделение субъектов Федерации в лице их представительныхорганов правом законодательной инициативы позволяет им действенно реагироватьна ту или иную ситуацию, складывающуюся в стране, и в определенном смыслеуправлять ею. Это имеет особое значение для тех случаев, когда вопросы,нуждающиеся в регламентации, находятся за пределами правового регулированиясобственно субъекта Федерации и не могут быть нормативно разрешенынепосредственно им. Ведь нормотворческая деятельность субъектов Федерацииявляется гарантом оптимального государственного управления, так как именногосударственные органы субъектов Федерации максимально близки к гражданам,наилучшим образом знают проблемы региона, что позволяет принять наиболееэффективное правотворческое решение.

К сожалению, в настоящее время субъект РоссийскойФедерации не в полной мере реализует свое право на участие в федеральномправотворчестве. Ни в Конституции РФ, ни в регламентах палат ФедеральногоСобрания РФ, не говоря уже о нормативных правовых актах субъектов РФ, нетчеткой регламентации порядка участия субъектов РФ в осуществлении правазаконодательной инициативы на федеральном уровне. Как следствие — остаточно ещесохраняется тенденция децентрализации правового регулирования, когда субъектФедерации стремится в первую очередь издавать свои собственные законы и иныенормативные правовые акты

5.8 Законодательная инициативаКонституционного, Верховного, Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации

Судебная ветвь власти также вовлечена в законодательныйпроцесс и вступает в него уже на первой стадии — стадии законодательнойинициативы. Так, согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ право законодательнойинициативы принадлежит Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и ВысшемуАрбитражному Суду РФ, с той, однако, принципиальной оговоркой, что сзаконодательной инициативой высшие суды правомочны выступать лишь по вопросамсвоего ведения.

К сожалению, высшие судебные органы не упоминаются в ст.134 Конституции РФ, где речь идет о субъектах, обладающих правом вноситьпредложения об изменениях в действующую Конституцию.

С точки зрения Путятиной А.Г., данное положение нарушаетпринцип разделения властей и умаляет авторитет судебной власти. Представляется,что необходимо внести высшие федеральные суды в круг субъектов, имеющих этоправо, ограничив его вопросами их ведения.1

Конституционный Суд РФ занимает важное место в законодательномпроцессе. Одновременно Конституционный Суд РФ наделен правом законодательнойинициативы, а также «эксклюзивным» правом обращаться к ФедеральномуСобранию с посланием о состоянии конституционной законности в РоссийскойФедерации, основываясь на результатах своей деятельности (аналогичным правомобладает только Президент РФ).

Глава 6. Рассмотрениезаконопроекта в Государственной Думе

6.1 Подготовка законопроекта крассмотрению

Законопроект считается внесенным в Государственную Думусо дня его регистрации в Аппарате палаты.

Поступивший законопроект Председатель ГосударственнойДумы направляет в депутатские объединения и в соответствующий комитетГосударственной Думы, который в течение 14 дней определяет соответствиезаконопроекта предъявляемым требованиям и представляет его на рассмотрениеСовета палаты. В свою очередь, Совет Государственной Думы назначает комитет,ответственный за законопроект. Комитеты играют ведущую роль в созданиизаконопроектов, т.к. именно они решают, продолжит или прекратит своесуществование тот или иной законопроект. Одновременно законопроект направляетсяв комитеты, комиссии, депутатские объединения, Президенту и ПравительствуРоссии, в Совет Федерации, а также в Конституционный, Верховный и ВысшийАрбитражный Суды — по вопросам их ведения для подготовки и представленияотзывов, предложений и замечаний.

Законопроекты по предметам совместного ведения РоссийскойФедерации и ее субъектов в соответствии со ст. 109 Регламента ГосударственнойДумы не позднее чем за 45 дней до их рассмотрения направляются СоветомГосударственной Думы в законодательные органы субъектов Федерации дляподготовки предложений и замечаний.1

При внесении в Государственную Думу до рассмотрения впервом чтении альтернативных законопроектов Совет палаты откладываетрассмотрение внесенного ранее законопроекта и поручает ответственному комитету подготовитьк одновременному рассмотрению в первом чтении все альтернативные законопроекты.

При работе над законопроектом ответственный комитет можетсформировать рабочую группу из членов ответственного комитета, депутатовГосударственной Думы, представителей субъекта права законодательной инициативы,а также представителей органов государственной власти, различных организаций,экспертов и специалистов.

В соответствии со ст. 112 Регламента Государственной ДумыПравовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета палатыили ответственного комитета проводит правовую и лингвистическую экспертизузаконопроекта, после чего готовит заключение по следующим вопросам:

а) соответствует ли законопроект федеральномузаконодательству;

б) нет ли противоречий между статьями и частямизаконопроекта;

в) полностью ли приведен перечень актов, которые должныбыть признаны утратившими силу, приостановлены, изменены или дополнены.

Подготовленный к рассмотрению в первом чтениизаконопроект и материалы к нему ответственный комитет возвращает в СоветГосударственной Думы для дальнейшего внесения на рассмотрение палаты.

Дополнительно к указанным ранее материалам ответственныйкомитет в соответствии со ст. 114 Регламента Государственной Думы представляет:

а) проект постановления Государственной Думы о принятиизаконопроекта в первом чтении;

б) заключения комитета и комитета-соисполнителя смотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонениязаконопроекта;

в) заключение Правового управления АппаратаГосударственной Думы;

г) проект решения Совета Государственной Думы с указаниемдаты рассмотрения на заседании палаты.1

Аппарат Государственной Думы обязан ежеквартальноинформировать всех субъектов права законодательной инициативы о поступивших нарассмотрение законопроектах, результатах рассмотрения законов не только вГосударственной Думе, но и в Совете Федерации, Президентом России, чтоспособствует координации деятельности всех субъектов, обладающих правомзаконодательной инициативы.

6.2 Стадия обсуждениязаконопроекта в Государственной Думе

Сам факт утверждения вопроса о рассмотрении законопроектав повестке дня заседания законодательного органа служит процессуальнымоснованием перехода от стадии законодательной инициативы к стадии обсуждениязаконопроекта. Стадию обсуждения законопроект проходит перед утверждением его вкачестве закона. Обсуждение в данном случае осуществляется непосредственносамим законодательным органом. В ходе обсуждения проект подвергаетсявсестороннему исследованию, глубокому и детальному анализу: изучаются различныеточки зрения, вырабатываются компромиссные варианты решений, во многомопределяющие судьбу принимаемого закона, его практическое применение.

Стадия обсуждения состоит из нескольких промежуточныхэтапов — чтений законопроекта. Федеральным законодательством предусмотренорассмотрение законопроекта в трех чтениях, если законодательством неустановлено иное либо если законодательным органом, исходя из характеразаконопроекта, не будет принято другое решение. Так, согласно ст.196 Бюджетногокодекса РФ проект закона о федеральном бюджете рассматривается в четырех чтениях.1

Каждое чтение законопроекта наполнено определеннымфункциональным содержанием. Прохождение законопроекта через ряд чтений даетвозможность более основательно организовать его рассмотрение в законодательноморгане. Неоднократное голосование по проекту на разных заседаниях создаетусловия для его детального изучения и максимально полного учета высказанных понему замечаний, предложений.

Обсуждение законопроекта в законодательном органезавершается принятием по нему официального решения. Законопроект получаетодобрение большинства депутатов парламента (палаты) и превращается вобязательный для исполнения законодательный акт. Данный этап законодательногопроцесса обычно именуется стадией принятия закона.

6.3 Рассмотрение законопроекта впервом чтении

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первомчтении, и все материалы к нему Аппарат Государственной Думы направляет:

Президенту РФ;

в Совет Федерации;

депутатам Государственной Думы;

Правительству РФ;

субъекту права законодательной инициативы, внесшемузаконопроект.

При рассмотрении законопроекта в первом чтенииобсуждается его концепция, рассматриваются актуальность и практическаязначимость.

Обсуждение начинается с доклада субъекта законодательнойинициативы, внесшего законопроект, об обосновании необходимости принятиязакона. При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемыеза счет федерального бюджета, обязательно заслушивается заключениеПравительства России.

Результатом обсуждения в первом чтении может быть одно изследующих решений:

а) принять законопроект в первом чтении и продолжитьработу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок;

б) отклонить законопроект;

в) принять закон.

При внесении альтернативных законопроектовГосударственная Дума рассматривает их одновременно посредством рейтинговогоголосования. В соответствии с Постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. <1> рейтинговое голосование представляет собой ряд последовательных количественныхголосований по каждому вопросу, в которых может принять

участие каждый депутат. При этом предъявление результатовголосования в абсолютном и процентном выражении по каждому голосованиюпроизводится только после окончания голосования по всем вопросам. Если поитогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали достаточноедля их принятия число голосов, то принятым в первом чтении считаетсязаконопроект, набравший наибольшее число голосов. Если по итогам голосования ниодин из законопроектов не набрал достаточного для принятия числа голосов, то наокончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее числоголосов. Законопроект считается принятым в первом чтении, если приокончательном голосовании за него проголосовали более половины общего числадепутатов. Результат голосования оформляется постановлением ГосударственнойДумы.

При принятии законопроекта в первом чтенииГосударственная Дума устанавливает срок представления поправок, который, какправило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметамсовместного ведения Российской Федерации и ее субъектов — менее 30 дней.

В случае принятия законопроекта в первом чтении и приналичии правовой и лингвистической экспертиз председательствующий можетпоставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона,исключая процедуры второго и третьего чтений.

Все субъекты права законодательной инициативы вправевносить поправки к законопроекту, принятому в первом чтении. Ответственныйкомитет изучает, обобщает эти поправки, проводит их независимую экспертизу.Автор поправок имеет право уточнять их при обсуждении в ответственном комитете.

При изменении названия законопроекта он вносится нарассмотрение палаты с новым названием, а его первоначальное название приводитсяниже в скобках.

Все поправки группируются по статьям законопроекта ирассматриваются на заседании ответственного комитета. При согласии последнего споправками он может включить их в текст и рекомендовать Государственной Думепринять таблицу поправок.

Правовое управление Аппарата Государственной Думыпроводит постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта иготовит заключение. Лингвистическая экспертиза законопроекта заключается воценке соответствия представленного текста нормам современного русскоголитературного языка.

На основании ст. 122 Регламента Государственной Думыответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующегорассмотрения в палате следующие документы:

а) проект постановления по законопроекту;

б) таблицу поправок, рекомендуемых комитетом к принятию;

в) таблицу поправок, рекомендуемых комитетом котклонению;

г) таблицу поправок, по которым комитетом не было приняторешений;

д) текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых кпринятию;

е) заключение Правового управления АппаратаГосударственной Думы на законопроект.

Далее законопроект вместе с указанными материалами до егорассмотрения во втором чтении рассылается Президенту и Правительству России, вСовет Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему данныйзаконопроект, и депутатам Государственной Думы. Необходимо отметить, чтоответственный комитет представляет законопроект на рассмотрение ГосударственнойДумы во втором чтении в течение четырех месяцев со дня принятия в первом чтении(если палата не установит иной срок).

6.4 Рассмотрение законопроекта вовтором чтении

Статья 123 Регламента Государственной Думы определяет,что второе чтение начинается с доклада представителя ответственного комитета обитогах рассмотрения законопроекта и о рассмотрении поступивших поправок. Затемвыступают полномочный представитель Президента в Государственной Думе,представители субъекта, внесшего законопроект, и полномочный представительПравительства в Государственной Думе. Если возражений против поправок,рекомендуемых для внесения в текст, не имеется, они принимаются в целом. Еслипри обсуждении в палате возникают возражения против каких-либо поправок, топредседательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок,против которых нет возражений, а затем отдельно каждую поправку, по которымвысказаны возражения.

Поправки к проекту федерального закона принимаютсябольшинством голосов от общего числа депутатов, а поправки к проектуфедерального конституционного закона — не менее чем двумя третями голосов отобщего числа депутатов.

По окончании голосования по поправкампредседательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроектаво втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набралонеобходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку вответственный комитет. Если при повторном голосовании такое предложение ненабрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным иснимается с дальнейшего рассмотрения. Более того, решением Государственной Думызаконопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения.

Нужно отметить, что в соответствии со ст. 123 РегламентаГосударственной Думы по предложению депутатов Государственной Думы при условии,что проведены правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта, возможнопринятие закона в целом в день прохождения второго чтения.

После второго чтения законопроект, как правило,направляется в ответственный комитет и Правовое управление Аппарата Думы дляустранения возможных внутренних противоречий.

6.5 Рассмотрение законопроекта втретьем чтении

В процессе этого рассмотрения уже не допускаются нивнесение поправок, ни возвращение к обсуждению законопроекта как в целом, так иего отдельных разделов, глав, статей. Поэтому непринятие законопроекта втретьем чтении ведет к прекращению рассмотрения. Но в исключительных случаях илишь по требованию депутатских объединений, представляющих большинстводепутатов Государственной Думы, ст. 125 Регламента Государственной Думызакрепляет за председательствующим обязанность поставить на голосование вопросо возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

Как уже было сказано, федеральный закон считаетсяпринятым Государственной Думой, если за него проголосовали большинстводепутатов палаты. Федеральный конституционный закон считается одобренным, еслиза его одобрение проголосовали не менее чем две трети от общего числа депутатовГосударственной Думы. Таким образом, на федеральный конституционный закон нераспространяется положение ч. 1 ст. 105 Конституции о том, что федеральныезаконы принимаются Государственной Думой. В Совет Федерации передается непринятый Государственной Думой закон, а одобренный ею проект федерального конституционногозакона (аналогичное можно сказать и о законе о поправках к Конституции России).1

6.6 Особенности рассмотренияпредложений о поправках к Конституции

Процедуре рассмотрения предложений о поправках кКонституции посвящена гл. 16 Регламента Государственной Думы. Особое вниманиеследует обратить на перечень субъектов, обладающих правом внесения подобныхпредложений. Он существенно отличается от круга лиц, обладающих правомзаконодательной инициативы. В этот перечень входят:

Президент России;

Совет Федерации;

Государственная Дума;

Правительство страны;

законодательные (представительные) органы субъектов РФ;

группа численностью не менее одной пятой членов СоветаФедерации или депутатов Государственной Думы.

Действующее законодательство делит предлагаемые измененияв соответствии с юридической силой глав Конституции на две группы,предусматривая для них различные процедуры. Изменения к гл. 3 — 8 называютсяпоправками, а изменения к гл. 1, 2, 9 — пересмотром Конституции.

В соответствии со ст. 139 Регламента Государственной Думыпоступивший проект закона о поправках передается в Совет Государственной Думы,а оттуда — на заключение в Комитет Государственной Думы по законодательству исудебно-правовой реформе. Указанный комитет, в свою очередь, проводитпредварительное рассмотрение проекта закона с участием инициатора, полномочныхпредставителей Президента и Правительства России в Государственной Думе, атакже представителей комитетов палаты.

После этого, как уже говорилось, Государственная Думарассматривает проект закона в трех чтениях, заслушивает доклад инициаторакаждой поправки, содоклад представителя Комитета по законодательству исудебно-правовой реформе, выступления полномочных представителей Президента иПравительства в Государственной Думе, представителей депутатских объединений, атакже экспертов и иных приглашенных для обсуждения лиц.

Голосование проводится по каждой поправке в отдельности.Поправка считается одобренной, если за ее одобрение проголосовали не менее двухтретей от общего числа депутатов Государственной Думы.

После постатейного обсуждения и голосованияГосударственная Дума принимает закон о поправках в целом. Закон считаетсяпринятым, если он одобрен не менее чем двумя третями голосов от общего числадепутатов Государственной Думы.1

Как уже указывалось выше, Регламент Государственной Думыговорит об изменениях глав 1, 2 и 9 Конституции РФ не как о поправках, а как опредложениях пересмотреть Конституцию. Подобные предложения в соответствии сост. 137 Регламента Государственной Думы должны содержать новую редакциюуказанных глав или их отдельных статей, частей, пунктов, а также обоснованиепересмотра. Указанный Регламент предусматривает обязательное наличие заключенияКомитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе.

На заседании Государственной Думы обсуждаются не толькопредложения о пересмотре положений Конституции, но и заключение указанного вышеКомитета, после чего Государственная Дума принимает постановление об одобренииили отклонении данных предложений.

Предложения считаются одобренными Государственной Думой,если за их одобрение проголосовали не менее трех пятых от общего числадепутатов Государственной Думы. В этом случае постановление ГосударственнойДумы с законопроектом направляются в Совет Федерации для последующегорассмотрения.

Глава 7. Рассмотрение закона вСовете Федерации

В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции РФ принятыеГосударственной Думой федеральные законы в течение пяти дней должны бытьпереданы на рассмотрение Совета Федерации.

Конституционно закреплено, что федеральный законсчитается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовали болееполовины от общего числа членов этой палаты либо если палата его не рассмотрелав течение 14 дней. В случае отклонения Советом Федерации федерального законапалаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникшихразногласий. При этом федеральный закон повторно рассматривает ГосударственнаяДума.

При несогласии Государственной Думы с решением верхнейпалаты федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании занего проголосовали не менее двух третей от общего числа депутатовГосударственной Думы.

Как говорилось выше, в документах, сопровождающихфедеральные законы по вопросам, предусматривающим расходы, покрываемые за счетфедерального бюджета, должно находиться заключение Правительства России. Приего отсутствии у Совета Федерации может появиться основание для отклоненияпредставленных законов.1

Статья 106 Конституции определяет, что в Совете Федерациидолжны быть рассмотрены принятые Государственной Думой федеральные законы:

а) о федеральном бюджете;

б) о федеральных налогах и сборах;

в) о финансовом, валютном, кредитном, таможенномрегулировании, денежной эмиссии;

г) о ратификации и денонсации международных договоровРоссийской Федерации;

д) о статусе и защите Государственной границы РоссийскойФедерации;

е) о войне и мире.

Если рассмотрение в Совете Федерации федеральных законов,принятых по вопросам, перечисленным в ст. 106 Конституции, не завершено вустановленный ч. 4 ст. 105 срок, оно должно быть продолжено на следующемзаседании палаты и завершено принятием решения.

В соответствии со ст. 103 Регламента Совета Федерациипоступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в СоветеФедерации в течение одного часа и в течение 24 часов вместе с сопровождающимидокументами направляется всем членам палаты.

Председатель палаты вправе передать федеральный законнескольким комитетам, определив при этом ответственный комитет, который имеетправо приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых испециалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовойинформации. Если несколько комитетов разошлись во мнениях и не выработалиединого заключения, то каждый комитет представляет свое заключение.

Установленный Конституцией четырнадцатидневный срокрассмотрения закона исчисляется со дня, следующего за днем регистрации вверхней палате.

Если закон не входит в перечень обязательных крассмотрению Советом Федерации, то ответственный комитет в своем заключениипредлагает одно из следующих решений:

а) одобрить принятый Государственной Думой федеральныйзакон и не вносить его на рассмотрение палаты (это возможно, когда комитет одобряетзакон в целом, без внесения в него изменений и дополнений). В этом случае

Председатель Совета Федерации может:

либо согласиться с решением комитета и не вноситьпринятый Государственной Думой федеральный закон на рассмотрение СоветаФедерации;

либо отклонить решение комитета и включить в повестку днязаседания Совета Федерации федеральный закон, принятый Государственной Думой;

б) рекомендовать Совету Федерации рассмотреть на своемзаседании принятый Государственной Думой федеральный закон (это возможно, когдакомитет считает необходимым отклонить федеральный закон в целом либо внести внего изменения и дополнения).

Что касается федеральных законов, для которых вКонституции закреплена процедура обязательного рассмотрения в Совете Федерации,то ответственный комитет вправе рекомендовать Совету Федерации принять одно изследующих решений:

а) одобрить федеральный закон, принятый ГосударственнойДумой;

б) отклонить федеральный закон, принятый ГосударственнойДумой, изложив в заключении мотивы, по которым комитет считает необходимым егоотклонить.

Рассмотрение закона в верхней палате начинается соглашения заключения ответственного комитета, материалов Правового управленияпо данному закону и проекта постановления Совета Федерации, внесенногокомитетом. При обсуждении предоставляется слово представителю ПравительстваРоссии для защиты своих позиций и оглашения официального отзыва орассматриваемом законе.1

При обсуждении закона, который должен быть рассмотрен вСовете Федерации, председательствующий ставит его одобрение на голосование.Если вопрос окажется недостаточно подготовленным, палата вправе перенестирассмотрение закона на следующее заседание, где этот процесс должен бытьзавершен. Данное решение принимается большинством голосов от числа членов

Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но неменее чем 46 голосами. В противном случае председательствующий обязан поставить

Если четырнадцатидневный срок в отношении закона, неподлежащего обязательному рассмотрению в верхней палате в соответствии со ст.112 Регламента Совета Федерации, пропущен, то закон направляется Президенту дляподписания и официального опубликования. Конституционный Суд в Постановлении от22 апреля 1996 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституцииотметил, что одобрение закона Советом Федерации может быть выражено как вактивной форме — путем голосования, так и в пассивной форме: закон считаетсяодобренным, если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации.Иными словами, пропуск четырнадцатидневного срока означает молчаливое одобрениефедерального закона.1

Принимая решение об отклонении закона, Совет Федерациивыносит постановление, где может содержаться перечень разделов, глав, статей,по которым необходимо преодолеть разногласия с Государственной Думой, а такжеможет содержаться предложение о создании согласительной комиссии.

После этого в пятидневный срок Совет Федерации направляетв Государственную Думу свое постановление об одобрении или об отклонениифедерального закона. А одобренный Советом Федерации федеральный закон (вместе стекстом постановления Совета Федерации) в течение пяти дней направляетсяПредседателем палаты Президенту для подписания и официального опубликования.Что касается принятого Государственной Думой федерального закона, неотносящегося к разряду обязательно рассматриваемых в Совете Федерации и нерассмотренного в четырнадцатидневный срок, то на пятнадцатый день со дняпоступления из Государственной Думы он также направляется Председателем СоветаФедерации Президенту России для подписания и официального опубликования, о чемуведомляется Государственная Дума.

Как отмечалось выше, федеральный конституционный законсчитается принятым, если поступивший из Государственной Думы в Совет Федерацииего проект одобрен большинством, не менее трех четвертей голосов от общегочисла членов Совета Федерации.

Вместе с законопроектом, одобренным ГосударственнойДумой, в Совет Федерации направляются стенограмма заседания ГосударственнойДумы и прилагаемые к нему документы.

Председатель Совета Федерации или по его поручениюзаместитель Председателя определяют ответственный комитет, на заседаниикоторого оглашаются или распространяются официальные отзывы Правительства орассматриваемых палатой проектах федеральных конституционных законов.

Кроме этого, ответственному комитету (комитетам)поручается подготовить заключение по проекту конституционного закона, в которомон вправе рекомендовать Совету Федерации одно из следующих решений:

а) одобрить проект федерального конституционного закона;

б) отклонить проект федерального конституционного закона;

в) внести изменения и дополнения (предложенные комитетом)в одобренный Государственной Думой проект конституционного закона и одобритьего в редакции Совета Федерации.

Процедура рассмотрения проекта федеральногоконституционного закона на заседании Совета Федерации аналогична процедурерассмотрения федерального закона. При одобрении комитетом Совета Федерациипроекта федерального конституционного закона Совет Федерации большинством голосовот общего числа членов палаты принимает решение либо провести голосование поодобрению проекта закона без обсуждения, либо обсудить законопроект.1

Постановление об отклонении проекта конституционногозакона в течение пяти дней со дня принятия направляется в Государственную Думу.В случае одобрения Государственной Думой проекта федерального конституционногозакона в редакции Совета Федерации повторное голосование на заседании СоветаФедерации не проводится. Если повторное рассмотрение Государственной Думойпроекта федерального конституционного закона, Федерации, приведет к частичномусогласию с предложениями верхней палаты, то данный проект закона будетрассматриваться Советом Федерации как вновь принятый.

Что же касается законов о поправках к Конституции, то гл.16 Регламента Совета Федерации при рассмотрении данных вопросов определяетследующую процедуру. Во-первых, необходимо вспомнить, что в соответствии со ст.108 и 136 Конституции РФ проект закона о поправке к Конституции после одобренияГосударственной Думой должен быть рассмотрен в Совете Федерации. ПредседательСовета Федерации направляет поступивший из Государственной Думы проект закона опоправке к Конституции в Комитет Совета Федерации по конституционномузаконодательству, а при необходимости — и в другие комитеты Совета Федерации.

На Комитет по конституционному законодательству в этомслучае ложится нагрузка обобщения предложений других комитетов палаты к данномузаконопроекту и подготовки заключения, по итогам которого он (комитет) вправерекомендовать палате одобрить или отклонить данный законопроект о поправке кКонституции РФ. Принятие законопроекта о поправке возможно только в том случае,если за его одобрение проголосовали не менее трех четвертей от общего числачленов Совета Федерации.1

При отклонении законопроекта Совет Федерации можетпредложить Государственной Думе создать согласительную комиссию и впостановлении об отклонении изложить свою редакцию отдельных положений проектазакона. Данное постановление вместе с проектом закона в пятидневный срокнаправляется в Государственную Думу.

В случае одобрения Советом Федерации закона Председательпалаты в течение пяти дней с момента принятия закона должен опубликовать длявсеобщего сведения уведомление о принятии закона, текст самого закона опоправке с указанием дат его одобрения Государственной Думой и СоветомФедерации, а также информацию об условиях вступления в силу принятого закона ио порядке его рассмотрения законодательными (представительными) органамисубъектов РФ.

Одновременно текст закона о поправке к Конституциинаправляется для рассмотрения в законодательные (представительные) органысубъектов РФ, которые в течение года должны рассмотреть данный вопрос. Учетданных из субъектов осуществляет Комитет Совета Федерации по конституционномузаконодательству. Закон о поправке к Конституции считается одобреннымзаконодательным (представительным) органом субъекта, если данный орган одобрилего в целом, без предложений о внесении в него изменений и дополнений, инаправил постановление об этом в Совет Федерации.1

Комитет Совета Федерации по конституционномузаконодательству оглашает на заседании палаты заключение о результатахрассмотрения закона законодательными (представительными) органами субъектов,после чего результаты рассмотрения оформляются постановлением Совета Федерации,в котором должны содержаться следующие сведения:

а) наименование законодательного (представительного)органа субъекта РФ, который одобрил закон о поправке к Конституции;

б) дата принятия, номер постановления законодательного(представительного) органа субъекта;

в) общее число законодательных (представительных) органовсубъектов РФ, одобривших закон о поправке к Конституции;

г) результаты рассмотрения (для одобрения законанеобходимо, чтобы «за» высказались законодательные (представительные)органы не менее чем двух третей субъектов РФ).

Постановление Совета Федерации незамедлительнонаправляется Президенту страны и в законодательные (представительные) органысубъектов. Текст закона в соответствии со ст. 139 Регламента Совета Федерации втечение семи дней с момента установления результатов его рассмотрения всубъектах Федерации направляется Председателем палаты Президенту для подписанияи опубликования. В противном случае (при отсутствии необходимого числа голосовсубъектов Федерации) процедура рассмотрения закона прекращается.

Федеральным законом от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РоссийскойФедерации» (далее — Закон о поправках) предусматривается процедураобжалования постановления Совета Федерации о результатах рассмотрения Закона опоправках в Верховный Суд (ст. 11 Закона о поправках). Это право принадлежитПрезиденту и законодательному (представительному) органу субъекта, которым онимогут воспользоваться только в течение семи дней со дня принятия постановленияСоветом Федерации. Кроме этого, на заявителя, подавшего жалобу в Верховный СудРФ, ложится обязанность немедленно известить об этом Совет Федерации иПрезидента страны.1

Верховный Суд рассматривает такие споры в соответствии сгражданско-процессуальным законодательством РФ. В этом случае закон о поправкахне направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликования довступления в законную силу решения Верховного Суда РФ.

Если Верховным Судом будет установлена необходимостьпересмотра постановления Совета Федерации о результатах рассмотрения закона опоправке в субъектах Федерации, Совет Федерации на очередном заседании долженбудет повторно рассмотреть данный вопрос по описанной выше процедуре.

Глава 8. Разрешение разногласийпо рассматриваемым законопроектам, создание согласительных комиссий

Федеральный закон после отклонения Советом Федерациипоступает в Совет Государственной Думы, а затем в ответственный думскийкомитет, который по итогам рассмотрения может в соответствии со ст. 127Регламента Государственной Думы рекомендовать палате одно из следующих решений:

а) создать согласительную комиссию для преодолениявозникших разногласий;

б) принять федеральный закон в ранее принятойГосударственной Думой редакции;

в) снять федеральный закон с повторного рассмотренияГосударственной Думой.

Для преодоления возникших разногласий по поводуфедерального закона, принятого Государственной Думой и отклоненного СоветомФедерации может быть создана согласительная комиссия на паритетных началах.

Согласно ст. 111 Регламента Совета Федерациисогласительная комиссия создается как по инициативе Совета Федерации,поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе Государственной Думы,поддержанной второй палатой.

Постановление одной из палат о создании согласительнойкомиссии направляется в другую палату, а если необходимо участие в работекомиссии представителей Президента и Правительства — и в эти органы.

Депутаты, не входящие в состав согласительной комиссии,вправе присутствовать на ее заседаниях с правом совещательного голоса. Кромеэтого, комиссия вправе при необходимости привлекать работников Правового управленияи других подразделений Аппарата Государственной Думы и Аппарата СоветаФедерации, приглашать ученых и специалистов в качестве экспертов для содействияв выработке единого текста федерального закона.

Комиссия рассматривает каждое возражение Совета Федерациив отдельности, стремясь выработать единый текст обсуждаемого закона. Всоответствии со ст. 129 Регламента ГД она может принять решение об измененииредакции отдельных статей, в отношении которых не имелось возражений верхнейпалаты, если такое изменение обусловлено новой редакцией закона.

Необходимо отметить, что решения согласительной комиссиипринимаются раздельным голосованием депутаций Государственной Думы и СоветаФедерации. Решение считается принятым, если за него проголосовали большинствочленов каждой депутации. Оно принимается открытым голосованием, носогласительная комиссия может установить и иной порядок голосования.

Все заседания согласительной комиссии стенографируются.По итогам заседания согласительная комиссия составляет протокол исопоставительную таблицу статей закона, в которые вносятся изменения. Мненияпредставителя Президента и представителя Правительства России, участвующих взаседании согласительной комиссии с правом совещательного голоса, фиксируются впротоколе отдельно по каждому принятому комиссией решению. После этого всеназванные выше документы вместе с протоколом согласительной комиссии, в которомфиксируются предложения о преодолении возникших разногласий или обосновываетсяневозможность преодоления разногласий, данным составом согласительной комиссиипередаются в палаты для рассмотрения на ближайших заседаниях.1

При повторном рассмотрении федерального законаГосударственной Думой обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколесогласительной комиссии. Никакие дополнительные поправки Государственной Думойне рассматриваются.

В случае отклонения хотя бы одного предложениясогласительной комиссии Государственная Дума может предложить данной комиссиипродолжить работу с учетом поправок, одобренных палатой, для представлениясогласительной комиссией новых предложений.

В случае принятия Государственной Думой закона в редакциисогласительной комиссии он в течение пяти дней направляется на рассмотрениеСовета Федерации.

Если Государственная Дума при повторном рассмотрении неприняла обсуждаемый закон в редакции согласительной комиссии и выразила своенесогласие с решением Совета Федерации о его отклонении, то федеральный законсчитается принятым, если за него проголосовали не менее двух третей от общегочисла депутатов Государственной Думы. Принятый в таком порядке федеральныйзакон направляется в течение пяти дней Президенту России для подписания иобнародования. Председатель Государственной Думы уведомляет об этомПредседателя Совета Федерации.1

Если при голосовании в Государственной Думе всоответствии со ст. 132 Регламента предложение о принятии отклоненного СоветомФедерации закона не набрало необходимого числа голосов, то рассматриваемыйзакон считается не принятым. Если протокол согласительной комиссии будетсодержать обоснование невозможности преодоления разногласий данным составомкомиссии, то в соответствии со ст. 115 Регламента СФ при его рассмотрении назаседании Совета Федерации палата вправе принять одно из следующих решений:

а) изменить предложения Совета Федерации о редакцииотдельных положений обсуждаемого федерального закона;

б) изменить состав депутации от Совета Федерации всогласительной комиссии;

в) отказаться от участия в работе согласительнойкомиссии.

Принятое палатой решение оформляется постановлением,которое в течение пяти дней после его принятия должно быть направлено вГосударственную Думу.

Глава 9. Особенности принятияфедеральных конституционных законов

Существуют особенности рассмотрения Государственной Думойи Советом Федерации федеральных конституционных законов. В соответствии со ст.108 Конституции РФ федеральный конституционный закон считается принятым, еслион одобрен большинством, не менее трех четвертей голосов от общего числа членовСовета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов ГосударственнойДумы. Конституция предусматривает принятие федеральных конституционных законово вопросах, предусмотренных самим Основным Законом.

На федеральный конституционный закон не распространяетсяположение ч. 1 ст. 105 Конституции о том, что «федеральные законыпринимаются Государственной Думой». В отличие от этого, в Совет Федерациипередается не принятый Государственной Думой закон, а одобренный ею проектфедерального конституционного закона. Законопроект превращается в принятыйфедеральный конституционный закон только после того, как он одобрен указаннымбольшинством голосов членов Совета Федерации. Если Совет Федерации отклоняетпроект федерального конституционного закона, то возможны те же последствия,которые возникают при отклонении Советом Федерации федерального закона (ст. 105Конституции), за исключением положения ч. 5 ст. 105 Конституции:Государственная Дума не может преодолеть решение Совета Федерации повторнымголосованием.1

Глава 10. Роль ПрезидентаРоссийской Федерации в законодательном процессе, промульгация закона

Важная роль в законодательном процессе принадлежитПрезиденту РФ. Специфику форм его участия в законодательном процессепредопределяет особенность конституционного статуса Президента РФ как главыгосударства.

Полномочия Президента в законодательном процессе можноразделить на так называемые общие и специальные полномочия. К первым (общим)относятся право Президента вносить в парламент законопроекты в порядкезаконодательной инициативы, а также полномочия по участию в рассмотрениизаконопроекта путем присутствия на заседаниях палат, внесения поправок кзаконопроектам и др. Вторая группа полномочий Президента как участниказаконодательного процесса включает его исключительные права, определяемые статусомглавы государства. Этими правами не наделен больше ни один субъектзаконодательного процесса. К ним относятся право Президента по подписанию иобнародованию федеральных законов, принятых палатами парламента, и правоотклонять принятый Федеральным Собранием закон (право президентского вето).

Участие Президента в законодательном процессе заключаетсяв следующих действиях:

а) внесение законопроекта о праве законодательнойинициативы;

б) возможность постоянного участия в процессезаконотворчества при обсуждении закона в палатах Федерального Собрания или всогласительных комиссиях;

в) подписание и обнародование закона в соответствии с ч.1 и 2 ст. 107 Конституции России;

г) отклонение федерального закона (президентское вето) всоответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции.1

Законодательная инициатива Президента и его участие вобсуждении законов в палатах Федерального Собрания уже рассматривались. Вданном разделе речь пойдет о процедуре подписания и обнародования Президентомзакона, а также о порядке наложения президентского вето.

Эта стадия законодательного процесса предусмотренабольшинством конституций современных государств. Как правило, в зарубежныхстранах она называется промульгацией закона главой государства:«Промульгация включает несколько элементов: удостоверение закона и тогофакта, что он принят по данной процедуре, подписание закона, распоряжение о егоопубликовании и исполнении». Только после промульгации закон, как правило,обретает обязательную силу.1

Глава государства имеет право не подписывать закон — этоего право вето («вето» в переводе с латинского означает«запрещаю»). Понятие «вето Президента» трактуется вюридической литературе как его «право отклонить закон, принятыйпарламентом, но не вступивший в силу». Президентское вето в теоретическомплане рассматривается также как один из элементов сдержек и противовесов,необходимых для реализации принципа разделения властей. Практиказаконотворчества большинства стран показывает, что право вето является мощнымсредством воздействия исполнительной власти на законодательную. 2

В Российской Федерации подписание и обнародованиепринятого федерального закона является конституционным полномочием Президентастраны.

В соответствии с Конституцией после одобрения СоветомФедерации федерального закона последний в течение пяти дней направляетсяСоветом Федерации Президенту. Президенту направляются и те принятые

Советом Федерации в четырнадцатидневный срок. Федеральныеконституционные законы подлежат обязательному подписанию главой государства(ст. 108 Конституции); Президент не вправе отклонить их как обычные федеральныезаконы (ч. 3 ст. 107 Конституции).

Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ если Президент втечение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального законаотклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленномКонституцией порядке вновь рассматривают данный закон. Процедура повторногорассмотрения законов, отклоненных Президентом, описана в следующем разделе.

Конституция РФ 1993 г. не указывает перечня оснований для отклонения. Однако Президент, возвращая закон, обосновывает в своем письмепричины такого решения, называя мотивы отклонения закона. В случае отклоненияфедерального закона Президент предлагает свои замечания или предложения, которыемогут касаться федерального закона в целом или его отдельных разделов, глав,статей.

В Постановлении Конституционного Суда РФ по делу отолковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. говорится, что отклонение федерального закона Президентом, предусмотренное ч. 3 ст. 107Конституции, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получениязакона решение главы государства об отказе в его подписании (вето) с указаниеммотивов такого отказа.1

Анализ практики отклонения федеральных законовПрезидентом России позволяет выделить следующие основания 2:

вторжение в компетенцию субъектов Федерации;

отступление от конституционных принципов организациигосударственной власти;

нарушение единства экономического пространства;

несоблюдение конституционных прав и свобод граждан;

нарушение конституционных основ федерализма;

несоответствие основам финансовой политики;

ограничение полномочий Президента и Правительства России;

нарушение прав субъектов законодательной инициативы;

несоблюдение положений Конституции о финансовомобеспечении законопроектов;

нарушение конституционного принципа независимости судей иполномочий судебной власти;

превышение парламентом контрольных полномочий;

вторжение парламента в компетенцию Президента иПравительства как основание отклонения федеральных законов.

Кроме указанных оснований, практика наложенияпрезидентского вето позволяет определить следующие правовые дефекты:

слабая юридическая проработка федеральных законов;

противоречия нового закона действующему законодательству;

ненормативность положений закона;

несоответствие федерального закона основным правиламзаконодательной техники;

отсылочный характер положений федерального закона;

нарушение процедуры рассмотрения закона в последующихчтениях.

В последнее время большое значение при отклоненииПрезидентом РФ федеральных законов имеют и политические причины. В этом случаенесогласие Президента проявляется, как правило, в перечислении многочисленныхюридико-технических недостатков федерального закона.1

Конституция 1993 г. достаточно подробно регламентирует право президентского вето.

В Постановлении Конституционного Суда от 6 апреля 1998 г. говорится, что Президент не наделен правом оценивать конституционность нормативного акта, аможет лишь обратиться в Конституционный Суд с запросом. Но при этом акт долженбыть подписан Президентом, т.к. в противном случае в соответствии с Федеральнымконституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации»данный орган не может осуществлять предварительный контроль законов, т.е. дотого, как они вступят в силу (пока они не подписаны Президентом и необнародованы).1

Глава 11. Повторное рассмотрениезаконов, отклоненных Президентом

При отклонении Президентом федеральных законов СоветФедерации, как и Государственная Дума, рассматривает их повторно по следующейпроцедуре. Вместе с текстом федерального закона, ранее отклоненного Президентоми затем повторно рассмотренного Государственной Думой, на имя ПредседателяСовета Федерации, в соответствии со ст. 116 Регламента Совета Федерации,поступают следующие документы:

постановление Государственной Думы о повторномрассмотрении федерального закона;

письмо Президента России;

стенограмма заседания Государственной Думы, на которомповторно рассматривался отклоненный Президентом федеральный закон;

заключение комитета (комитетов) Государственной Думы написьмо Президента страны.

Если при повторном рассмотрении Государственной Думойфедерального закона, отклоненного Президентом РФ, он принят в новой редакции,то федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.

Нужно отметить, что комитет (комитеты) Совета Федерации,который ранее давал заключение по этому федеральному закону, рассматриваетвысказанные в письме Президента замечания и сам текст закона, одобренногоГосударственной Думой при повторном рассмотрении, и дает по нему повторноезаключение.

Регламент Государственной Думы строго определяет срокрассмотрения мотивов отказа Президента — 10 дней, после чего комитет долженвыдать свое заключение и рекомендовать Государственной Думе один из следующихвариантов решения:

а) принять федеральный закон в редакции, предложеннойПрезидентом РФ;

б) согласиться с мотивами решения Президента и снятьфедеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

в) принять федеральный закон с учетом предложенийПрезидента;

г) создать специальную комиссию для преодоления возникшихразногласий и предложить Президенту (а при необходимости и Совету Федерации)направить своих представителей;

д) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Статья 119 Регламента СФ определяет, что при повторномрассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом и одобренногоГосударственной Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации принимаетрешение либо поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона вранее принятой редакции, либо провести обсуждение федерального закона.

Если палата принимает решение о проведении обсуждения, тов нем участвуют только представители депутатских объединений, а заключительноеслово предоставляется представителю Президента России.

Если обсуждаемый закон в редакции, предложеннойПрезидентом, не набрал большинства голосов, то палата по предложениюпредставителя Президента может принять решение о продолжении работы надуказанным законом, начиная с процедуры первого чтения.

В случае, если Государственная Дума приняла решение осоздании специальной комиссии для выработки согласованной редакции, специальнаякомиссия действует по принципу «Одна сторона — один голос», при этомчлены специальной комиссии от Государственной Думы принимают решениебольшинством голосов. Решение считается принятым, если по каждому предложениюПрезидента стороны пришли к единому мнению. По окончании работы эта комиссияпредставляет на повторное рассмотрение палаты в согласованной редакции закон,который считается принятым, если за него проголосовали большинство от общегочисла депутатов.

На голосование палаты (по предложению ответственногокомитета) может быть поставлен вопрос об одобрении федерального закона вредакции, ранее принятой Государственной Думой. Решение принимаетсябольшинством (не менее двух третей голосов) от общего числа депутатов палаты. Вэтом случае федеральный закон (в ранее принятой редакции) в течение пяти днейнаправляется Председателем Государственной Думы в верхнюю палату.

В случае недостаточной подготовленности вопроса орассмотрении федерального закона Совет Федерации вправе принять решение опереносе его рассмотрения на следующее заседание. Это решение принимаетсябольшинством голосов от числа членов палаты, принявших участие в голосовании,но не менее чем 46 голосами. Если указанное решение не принято, председательствующийобязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.

В случае принятия решения о переносе рассмотрения закона,отклоненного Президентом РФ и одобренного Государственной Думой в ранеепринятой редакции, на следующее заседание Совета Федерации его рассмотрениедолжно быть завершено на очередном заседании палаты принятием решения ободобрении или отклонении.

При повторном рассмотрении верхней палатой федеральногозакона он считается одобренным, если решение об этом было принято большинством(не менее двух третей голосов) членов Совета Федерации. В случае отсутствиянеобходимого числа голосов федеральный закон считается отклоненным.

После этого закон вместе с постановлением СоветаФедерации о его одобрении в течение пяти дней направляется Председателем палатыПрезиденту России для подписания и официального опубликования.1

Принятый палатами закон направляется главе государствадля подписания и обнародования. Подписывая закон, Президент РФ удостоверяет,что закон принят и подлежит опубликованию. Вместе с тем Президент имеет правовыразить свое несогласие с законом или егоотдельными положениями и с соответствующей мотивировкой вернуть закон впарламент. В этом случае предусмотрено: а) повторное рассмотрениеГосударственной Думой отклоненного Президентом закона и либо снятие закона сдальнейшего рассмотрения палатой, если она соглашается с решением Президента обего отклонении, либо принятие закона в редакции с учетом предложений Президентаили в прежней редакции; б) повторное рассмотрение Советом Федерации закона,принятого Государственной Думой в редакции с учетом предложений Президента либов прежней редакции, его одобрение или отклонение.1

На сегодняшний день утвердилась практика возвращенияПрезидентом РФ принятых федеральных законов без рассмотрения. Право Президентана возвращение принятого закона без рассмотрения прямо Конституцией РФ незакреплено. Оно подтверждается Постановлением Конституционного Суда РФ от 22апреля 1996 г. N 10-П, содержащего толкование отдельных положений ст. 107Конституции РФ. Согласно данному Постановлению Президент как гарант Конституцииможет отказаться подписать закон, если усматривает нарушения установленныхКонституцией РФ условий и процедур его принятия, и вернуть закон в палатуФедерального Собрания, непосредственно нарушившую Конституцию РФ. При этомзакон признается непринятым.

Глава 12. Роль Конституционногосуда в законодательном процессе

В российской доктрине до настоящего времени не сложилосьединого мнения относительно способов разрешения споров по поводу соблюденияконституционной процедуры принятия законов, в наибольшей степени отвечающихтребованиям эффективности законотворческой деятельности. Вместе с тембуквальное толкование ст. 125 Конституции РФ приводит практически коднозначному выводу, что единственно возможной формой контроля за соответствиемпринятого федерального закона Конституции РФ является контроль, осуществляемыйКонституционным Судом РФ.

В рассматриваемой ситуации конституционный контроль Судаимеет своей задачей приостановление вступления в силу закона, принятогопарламентом с нарушением установлений Конституции РФ. Поводом к возбуждениюпроцесса должно служить обращение в Конституционный Суд Президента с запросом опроведении в порядке конституционного судопроизводства проверки правильностиприменения парламентом норм процессуального права при принятии конкретногозакона. Запрос может содержать указания на допущенные процессуальные нарушения,влекущие, по мнению Президента РФ, признание закона в части процедуры егопринятия неконституционным. Суд правомочен, не ограничиваясь указаниями,содержащимися в запросе, проверить все элементы соблюдения правил процедурыпринятия закона. Это дает ему возможность, при необходимости, выйти за пределызаявленных Президентом требований и независимо от его доводов окончательнорешить вопрос о конституционности «спорного» закона. Правильностьприменения норм процессуального права оценивается Судом по имеющимся в делематериалам. Возможно использование дополнительных материалов и установление наих основе новых фактических данных. Президент должен извещаться о временирассмотрения дела и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованноголица.

Следует иметь в виду, что несоблюдение нормпроцессуального права служит основанием для признания закона неконституционнымлишь при условии, если тем самым нарушается установленный непосредственноКонституцией РФ порядок принятия федеральных законов. Согласно правовой позицииКонституционного Суда РФ, изложенной в упомянутом Постановлении от 22 апреля 1996 г. N 10-П, федеральный закон считается принятым с нарушением установленного конституционногопорядка принятия закона в случае, когда такое нарушение ставит под сомнениерезультаты волеизъявления палат Федерального Собрания. 1

Основываясь на приведенной правовой позицииКонституционного Суда, мы приходим к выводу, что применительно к сутирассматриваемого спора нарушения норм процессуального права служат поводом дляобращения в Конституционный Суд РФ в соответствии со ст. 125 Конституции РФ,если они вызывают обоснованное сомнение в свободном волеизъявлении депутатовГосударственной Думы либо членов Совета Федерации. К таким нарушениям, на нашвзгляд, следовало бы отнести: несоблюдение принципа личного участия вголосовании; проведение голосования при отсутствии необходимого кворума;рассмотрение законопроекта только одной палатой в случае, когда рассмотрениеего второй палатой признано обязательным; изменение текста закона после егопринятия и т.п.

Закон, объявленный Судом неконституционным, не может бытьподписан Президентом и введен в действие. Появляется необходимость в принятиимер по приведению такого закона в соответствие с Конституцией РФ, посколькуздесь исключается какая-либо другая возможность разрешения возникшего спора,кроме как устранение допущенного нарушения. Решением Суда закон направляется нановое рассмотрение парламента. В решении должны быть четко изложены основания,повлекшие признание закона противоречащим Конституции РФ; указано, какиедопущены нарушения и какие процессуальные действия следует произвести при новомрассмотрении возвращенного закона. Парламент, для которого исполнение решенияСуда является обязательным, призван исправить установленные Судом нарушения.Рассмотрение закона в парламенте возобновляется с того момента, с какого былидопущены данные процессуальные нарушения. Процедура рассмотрения таких законовво многом аналогична процедуре повторного рассмотрения отклоненных ПрезидентомРФ законов.

Глава 13. Процедура обнародованиязаконов

Остановимся на процедуре обнародования. Поскольку вКонституции России использовано понятие «обнародование», адействующая правовая база использует понятие «опубликование» (вчастности, Федеральный закон от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов,актов палат Федерального Собрания» 1), можно сделать вывод обидентичности данных понятий с точки зрения российского законодательства. Внаучной юридической литературе имеются достаточно аргументированные мненияизвестных ученых о различиях в этих терминах.

Опубликование представляет собой самостоятельный этапюридической деятельности, отличный по своему характеру как от предшествовавшихему стадий законодательного процесса (внесение законопроекта, его обсуждение,принятие, промульгация), так и от последующих стадий правоприменения. Обладаяспецифической целью, опубликование осуществляется в определенных временныхграницах. В правовом смысле оно имеет место лишь после принятия законазаконодательным органом, его подписания компетентными должностными лицами исоответствующего оформления, т.е. тогда, когда процедура по созданию законаполностью завершена. Возможность исполнения такого закона наступает не ранееобусловленного срока его вступления в силу. Таким образом, не опубликование, авступление закона в силу знаменует начало правоприменительной деятельности.Временной разрыв между опубликованием закона и началом его реализацииустанавливается в законодательном порядке. Он необходим для того, чтобы с новымзаконом, прежде, чем последний начнет применяться, были ознакомлены все слоинаселения и, в первую очередь, лица, к которым закон обращен непосредственно.Это позволяет указанным субъектам до введения закона в действие изучить его исообразовать с ним свое поведение.

Нужно отметить, что датой принятия федерального законасчитается день принятия его Государственной Думой (имеется в виду окончательнаяредакция закона), а датой принятия федерального конституционного закона — одобрение верхней палатой Федерального Собрания (т.к. из Государственной Думыон поступает в Совет Федерации в качестве законопроекта).

Федеральные конституционные и федеральные законы должныбыть официально опубликованы в течение семи дней после дня их подписанияПрезидентом РФ. Официальным опубликованием федерального конституционногозакона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается перваяпубликация его полного текста в «Парламентской газете»,«Российской газете» или Собрании законодательства РоссийскойФедерации.

Федеральные конституционные и федеральные законынаправляются для официального опубликования Президентом РФ.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ данные нормативные акты могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, доведены довсеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланыгосударственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям,организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.Законы могут быть опубликованы и в виде отдельного издания.1

По истечении десяти дней после дня их официальногоопубликования федеральные конституционные и федеральные законы вступают в силуодновременно на всей территории Российской Федерации, если самими законами неустановлен другой порядок их вступления в силу.

Глава 14. Участие субъектов РФ вфедеральном законодательном процессе

14.1 Законодательный процесс всубъектах Российской Федерации

Законодательный процесс в субъектах Федерации являетсяразновидностью правотворческого процесса и представляет собой систему процедур,последовательно осуществляемых органами государственной власти и связанных срассмотрением законопроектов, их опубликованием и вступлением в силу.

Как известно, федеральная Конституция закрепляет общиепринципы и отдельные формы нормотворчества субъектов Федерации, а также кругвопросов, которые регулируются нормативными правовыми актами субъектовФедерации (ч. 2 ст. 4, ст. 5, 10, 11, 66, 72, 76 Конституции РФ). Наиболеечасто используемыми источниками и ориентирами нормотворчества субъекта Федерацииявляются федеральные конституционные и федеральные законы.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации» (далее — Закон N 184-ФЗ) определил круг вопросов, по которымзаконодательные органы субъектов РФ принимают законы и постановления. Этотперечень не является исчерпывающим, так как в указанном Законе отмечается, чтозаконодательный орган субъекта вправе регулировать и иные вопросы, относящиесяв соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом)и законами субъекта к его ведению и полномочиям.

Участие субъектов Федерации в совершенствованиифедерального законодательства возможно двумя основными способами. Первый связанс реализацией региональными законодательнымиорганами государственной власти права законодательной инициативы вГосударственной Думе, а также с наделением Законом N 184-ФЗ исполнительных органовсубъектов Федерации правом подготовки отзывов на законопроекты по предметамсовместного ведения перед их рассмотрением в первом чтении. Второй способпредусматривает участие субъектов Федерации в деятельности верхней палатыроссийского парламента — Совета Федерации через двух представителей от региона(по одному — от законодательного и исполнительного органов).

Круг лиц и органов, обладающих правом законодательнойинициативы, определен для республик в их конституциях, а для других субъектов — в их уставах.

Процедура принятия федеральных конституционных законов,установленная в ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, предусматривает участие в ихпринятии квалифицированного большинства членов Совета Федерации, чтосвидетельствует об обязательном включении представителей субъектов Федерации врассмотрение вопросов ведения Российской Федерации, зафиксированных в ч. 2 ст.114, ч. 3 ст. 128, ч. 3 ст. 118, ч. 2 ст. 135, ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66, ч. 1ст. 137, ч. 1 и 2 ст. 56, ст. 88, ч. 3 ст. 87, ч. 1 ст. 70, ч. 1 ст. 103Конституции РФ. Без согласия квалифицированного большинства членов СоветаФедерации невозможно преодолеть вето Президента РФ на принятые ФедеральнымСобранием федеральные законы (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ). Представителисубъектов Федерации в Совете Федерации в соответствии со ст. 102 Конституции РФсамостоятельно решают такие вопросы ведения Российской Федерации, каквозможность использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РоссийскойФедерации; утверждение и изменение границ между субъектами РФ; утверждениеуказов Президента РФ о введении военного положения и чрезвычайного положения;назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности; назначение иосвобождение от должности

Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетнойпалаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность судейКонституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации.1

Статья 106 Конституции РФ гарантирует субъектам Федерацииобязательное участие через своих представителей в Совете Федерации врассмотрении принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросамведения Российской Федерации, установленным в п. «ж», «з»,«и», «к» ст. 71 Конституции. В случае если эти вопросызатрагиваются федеральными законами по предметам совместного ведения, то уСовета Федерации появляется возможность принимать их к рассмотрению нанеопределенный срок. Такая ситуация возникла с новой редакцией Водного кодексав мае 2006 г., когда Совет Федерации в течение месяца переносил сроки егорассмотрения, пока не была достигнута договоренность, что законодательнаяинициатива Совета Федерации о внесении изменений в новый Водный кодекс в частимежбюджетных отношений будет поддержана Правительством РФ и ГосударственнойДумой и вступит в действие одновременно со всем Кодексом, если Совет Федерацииодобрит его в кратчайшие сроки. Однако процедура согласования с субъектамиФедерации принятых Государственной Думой федеральных законов по предметамсовместного ведения, затрагивающих межбюджетные отношения, законодательно неурегулирована.

Наряду с процедурой согласования с субъектами Федерациипроектов федеральных нормативных правовых актов по предметам совместноговедения требуется законодательно урегулировать процедуру согласования сорганами государственной власти субъектов Федерации проектов законодательныхактов по предметам ведения Российской Федерации, в значительной степенизатрагивающих интересы субъектов Федерации.2

Таким образом, вопросы ведения Российской Федерации,требующие согласования субъектов РФ, можно разделить на три группы:

— согласование кадровых назначений, в частностируководителей федеральных территориальных органов в субъектах Федерации;

— согласование проектов нормативных правовых актовфедеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы субъекта РФ;

согласование проектов нормативных правовых актовфедеральных исполнительных органов по вопросам, исполнение которых возложено наисполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.

14.2 Процедуры участия субъектовФедерации в федеральном законодательном процессе

Что касается предметов совместного ведения, то здесьдействует общее правило, устанавливающее, что если в течение 14 днейфедеральный закон не был рассмотрен Советом Федерации, то он считаетсяодобренным. Это положение ч. 4 ст. 105 Конституции РФ характеризует верхнююпалату как институт участия субъектов РФ в осуществлении правовогорегулирования прежде всего предметов ведения Российской Федерации, посколькупозволяет Совету Федерации вообще не рассматривать законы по предметамсовместного ведения, что во взаимосвязи с вышеперечисленными конституционныминормами, а также с положением ч. 3 ст. 11 Конституции РФ о разграничениипредметов ведения и полномочий исключительно Конституцией и договорами междуорганами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации,ставит под сомнение легитимность принятия федеральных законов по предметамсовместного ведения, реализующих такое разграничение полномочий без участиясамих органов государственной власти субъектов Федерации.

Из анализа форм федерального регулирования предметовсовместного ведения следует, что федеральные законы по предметам совместноговедения могут содержать:

— исчерпывающее регулирование предметов совместноговедения;

— регулирование исключительно общих вопросов или общихпринципов или аспектов координации части предметов совместного ведения;

— новеллы федеральных законов, содержание которых ужеурегулировано соответствующими законами субъекта Федерации в опережающемпорядке;

— принципы установления компетенции субъектов Федерации;

— обязательные для реализации субъектами Федерациивопросы совместного ведения за счет финансирования из региональных бюджетов;

— формы обязательного участия исполнительных органовгосударственной власти субъектов Федерации в реализации полномочий РоссийскойФедерации по предметам совместного ведения за счет федеральных субвенций;

— права субъектов Федерации по дополнительному участию(софинансированию) в реализации отдельных вопросов совместного ведения.

Для всех перечисленных вариантов федеральногорегулирования предметов совместного ведения ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ установленединый порядок участия органов государственной власти субъектов Федерации врассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметамсовместного ведения.

Указанный порядок обязывает Государственную Думунаправлять в субъекты Федерации для согласования все законопроекты по предметамсовместного ведения после их внесения в нижнюю палату парламента. 1

Законодательные (представительные) и исполнительныеорганы государственной власти обязаны в течение 30 дней направить свои отзывына данные законопроекты в профильный комитет Государственной Думы. Отзыв законодательногооргана оформляется его постановлением, а отзыв на законопроект исполнительногооргана подписывается высшим должностным лицом (руководителем исполнительногооргана) субъекта Федерации. В случае если законодательный и исполнительныйорганы субъекта Федерации заняли противоположные позиции по законопроекту,мнение субъекта Федерации считается невыраженным. В случае если законопроектполучил отрицательные отзывы более чем одной трети субъектов Федерации, порешению Государственной Думы должна быть создана согласительная комиссия с ихучастием для преодоления возникших разногласий. Важно отметить, что указанноетребование Закона N 184-ФЗ о создании согласительной комиссии не нашлоотражения в действующей редакции Регламента Государственной Думы и соответственноне может быть реализовано ввиду отсутствия необходимой регламентной процедуры.

Как показывает практика применения ст. 26.4 Закона N184-ФЗ, несмотря на то, что свои заключения на законопроекты по предметамсовместного ведения в Государственную Думу направляет подавляющее большинствосубъектов РФ, при окончательном подсчете позиций, как правило, выясняется, чтосвои отзывы прислала лишь незначительная часть субъектов Федерации. Остальныезаключения субъектов Федерации при подведении итогов не учитываются поразличным формальным основаниям (подписаны вице-губернатором, принятыпрезидиумом законодательного органа, истекли сроки подачи отзывов и т.п.).

Например, по данным Комитета по природным ресурсамГосударственной Думы, свои заключения на законопроект «О недрах»своевременно с соблюдением всех требований к оформлению такого рода документовприслали лишь пять субъектов РФ (три — против, два — за). В то же время поинформации Комитета по природным ресурсам иохране окружающей среды Совета Федерации, обобщившего мнения всех субъектов РФбез соблюдения формальных требований к их оформлению, против законопроекта«О недрах» высказалось более трети субъектов Федерации.

В отношении нормативных правовых актов Правительства РФпо вопросам совместного ведения мнение законодательного органа субъекта РФ внастоящее время не выясняется, хотя участие региональных законодательныхорганов в предварительном обсуждении таких проектов принесло бы определеннуюпользу для совершенствования разграничения полномочий по нормативному правовомурегулированию предметов совместного ведения.

Согласно п. 4 ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ проектыфедеральных законов по предметам совместного ведения, принятые ГосударственнойДумой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органыгосударственной власти субъектов Российской Федерации для представленияпоправок к указанным законопроектам в 30-дневный срок. До истечения этого срокарассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Императивность указанной законодательной нормы фактическиотменяется положением п. 5 ст. 119 Регламента Государственной Думы,предусматривающим, что в случае принятия или одобрения законопроекта в первомчтении срок представления поправок к законопроекту, как правило, не может бытьменее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения РоссийскойФедерации и субъектов Российской Федерации менее 30 дней. В случае если удепутатов имеются предложения об установлении иного, чем в проектепостановления Государственной Думы, срока подачи поправок к законопроекту, срокподачи поправок устанавливается решением, принимаемым большинством голосов отобщего числа депутатов Государственной Думы. Изложенные регламентные нормынесомненно должны быть приведены в соответствие с положениями ст. 26.4 Закона N184-ФЗ.

Регламентом Государственной Думы (п. 3 ст. 122)установлено, что законопроект, подготовленный ко второму чтению, рассылаетсяПрезиденту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство РоссийскойФедерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, идепутатам Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 15 дней до егорассмотрения Государственной Думой во втором чтении. Нетрудно заметить, что вэтом перечне отсутствуют как авторы поправок, так и в отношении законопроектовпо предметам совместного ведения — законодательные (представительные) органыгосударственной власти субъектов Федерации. Такая процедура подготовкизаконопроекта к рассмотрению во втором чтении, во-первых, ставит другиесубъекты права законодательной инициативы в неравные условия, во-вторых,игнорирует большинство авторов поправок ко второму чтению, в-третьих, являетсяпричиной принятия во втором и третьем чтениях законов по предметам совместноговедения в существенно измененной по сравнению с первоначальной и,следовательно, несогласованной с субъектами Федерации редакции, что сводит нанет процедуры предварительного согласования и информирования субъектовФедерации о законопроектах по предметам совместного ведения во внесеннойредакции и редакции первого чтения. Следовательно, законопроекты по предметамсовместного ведения, подготовленные для рассмотрения ко второму чтению, должнызаранее рассылаться всем авторам поправок, а также в субъекты Федерации дляпринятия ими решения о необходимости участия их представителей в обсуждениизаконопроекта во втором чтении.

14.3 Пути совершенствованияпроцедур участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе

Поскольку в России действует модель двухпалатногопарламента, в котором изменять законопроекты и принимать законы может толькоГосударственная Дума, а Совет Федерации обладает лишь правом отклонять принятыенижней палатой законы, представляется целесообразным применять процедуру рассмотренияв Совете Федерации федеральных законов по предметам совместного ведения,разделив их на две группы: законы, требующие обязательного одобрения субъектовРФ (или Совета Федерации), и законы, которые в случае недостижения консенсуса врезультате согласительных процедур, могут приниматься Государственной Думой безучета мнения регионов (Совета Федерации). Объективно возникает вопрос окритериях отнесения законов к каждой из названных групп.

Здесь может помочь опыт Германии, где законквалифицируется как требующий обязательного одобрения субъектов Федерации(бундесрата), когда в нем в значительной мере затронуты интересы федеральныхземель (к таким актам относится почти половина всех принимаемых законов). Спорыбундестага и бундесрата о соответствующей квалификации законов разрешаютсяКонституционным Судом.

Проблема введения более жесткой процедуры согласованияпринятия федеральных законов с субъектами Федерации в законодательном процессезаключается в том, что изменение законодательных процедур рассмотрения в СоветеФедерации принятых Государственной Думой законов по предметам совместноговедения возможно лишь поправками в Конституцию РФ, что в ближайшей перспективене представляется возможным, хотя уже накопилось достаточно противоречий ипробелов в действующей Конституции РФ, тормозящих дальнейшее развитиефедеративных отношений.

В частности, такие поправки, устанавливающие для СоветаФедерации право жесткого вето по законам, предусматривающим дополнительныерасходы из региональных бюджетов, которое Государственная Дума была бы невправе преодолеть, способствовали бы большей устойчивости и прозрачностимежбюджетных отношений в Российской Федерации.

На взгляд Нечаевой Т.В., специальная законодательнаяпроцедура с участием субъектов РФ может быть предусмотрена и для рассмотренияизменений и дополнений Закона N 184-ФЗ, что связано с особыми последствиями длярегиональных бюджетов дополнений п. 2 ст. 26.3 указанного Закона.

Закон N 184-ФЗ, регламенты Государственной Думы иПравительства Российской Федерации целесообразно дополнить положениями,устанавливающими последствия несоблюдения процедур предварительногорассмотрения и согласования позиций субъектов Федерации по проектам нормативныхправовых актов Правительства РФ и законопроектам по предметам совместноговедения.

Если в отношении процедуры согласования с субъектамиФедерации предметов ведения Российской Федерации действует лишь уведомительныйпорядок, когда субъект РФ вправе лишь информировать о своей отрицательнойпозиции согласующий федеральный орган власти, то и санкции в случаенесоблюдения процедур согласования указанных вопросов должны состоять в правесубъектов Федерации информировать о ее нарушении вышестоящий для согласующегоорган власти и федеральный орган власти, установивший своим нормативным актомуказанную процедуру согласования.

Что касается предметов совместного ведения, то внастоящее время ни в одном законе, предусматривающем процедуру совместныхрешений федеральных и региональных органов власти или процедуру согласования ссубъектами Федерации решений федеральных органов власти, не установлены санкцииза их нарушения.

Введение двухсторонних санкций за несоблюдение процедурсогласования позволило бы оптимизировать согласительные процедуры на стадиивыработки решений по предметам совместного ведения, а также не толькозначительно улучшить качество и повысить эффективность нормативных актов, но иизбежать возможных конфликтов при их исполнении благодаря легитимизациисогласованных решений для заинтересованных сторон и широкой общественности.1

Таким образом, дальнейшее совершенствование процедуручастия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессепредполагает:

— оптимизацию установленного в ст. 26.4 Закона N 184-ФЗпорядка предварительного согласования с субъектами Федерации проектовфедеральных законов с целью обеспечения максимального учета федеральнымзаконодателем позиций регионов на всех стадиях законодательного процесса;

— дополнение Регламента Государственной Думы положениями,регулирующими порядок осуществления согласительных процедур при возникновенииразногласий по проектам федеральных законов в сфере совместного ведения;

— обеспечение равенства прав всех субъектовуниверсального <*> права законодательной инициативы, включая региональныезаконодательные органы государственной власти, при рассмотрении законопроектовво втором и третьем чтениях;

— расширение установленных законом прав субъектовФедерации по обжалованию в судебном порядке нарушений порядка их участия вфедеральном законодательном процессе;

— введение двусторонних санкций за несоблюдениеустановленных законодательством процедур предварительного согласования проектовнормативных правовых актов с участием субъектов Федерации;

— законодательно установленные дифференцированныепроцедуры участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессеисходя из предметов ведения, а также интересов субъектов Федерации, а вотношении сферы совместного ведения с учетом особенностей федеральногорегулирования отдельных ее элементов. 1

Заключение

Резюмируя изложенное вышеможно сделать следующие выводы:

1. В Российской Федерации Конституция устанавливаетосновы законодательного процесса и определяет круг его субъектов. Субъектамизаконодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы, атакже в некоторых случаях граждане и их объединения.

2. Как любой юридический процесс и как процедуразаконодательный процесс имеет свои стадии. Процедуры законодательного процесса,составляющие содержание его стадий, регламентируются нормами Конституции.Детально весь законодательный процесс определяется в РегламентахГосударственной Думы и Совета Федерации.

Стадию законодательного процесса в самом общем виде можноопределить как некую совокупность процессуальных действий, способствующихдостижению определенного правового результата. Каждая отдельно взятая стадия,осуществляемая в определенных временных границах, представляет собойзаконченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительнойсамостоятельностью и специфической целенаправленностью.

3. Право законодательной инициативы осуществляется вформе внесения в Государственную Думу проектов законов РФ, законопроектов овнесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании этихзаконов утратившими силу, поправок к законопроектам.

Правом законодательной инициативы обладают: ПрезидентРоссии; Совет Федерации; члены Совета Федерации; депутаты Государственной Думы;Правительство; законодательные (представительные) органы государственной властисубъектов Федерации; Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды — повопросам их ведения.

4. Законопроект считается внесенным в ГосударственнуюДуму со дня его регистрации в Аппарате палаты.

Поступивший законопроект Председатель ГосударственнойДумы направляет в депутатские объединения и в соответствующий комитетГосударственной Думы, который в течение 14 дней определяет соответствиезаконопроекта предъявляемым требованиям и представляет его на рассмотрениеСовета палаты. Одновременно законопроект направляется Президенту иПравительству России, в Совет Федерации, а также в Конституционный, Верховный иВысший Арбитражный Суды — по вопросам их ведения для подготовки и представленияотзывов, предложений и замечаний.

5. Стадию обсуждениязаконопроект проходит перед утверждением его в качестве закона. Обсуждение вданном случае осуществляется непосредственно самим законодательным органом. Входе обсуждения проект подвергается всестороннему исследованию, глубокому идетальному анализу: изучаются различные точки зрения, вырабатываютсякомпромиссные варианты решений, во многом определяющие судьбу принимаемогозакона, его практическое применение. Стадия обсуждения состоит из несколькихпромежуточных этапов — чтений законопроекта.

6. Совет Федерации вправеотклонить закон, о чём выносится постановление, в котором можетсодержаться перечень разделов, глав, статей, по которым необходимо преодолетьразногласия с Государственной Думой, а также может содержаться предложение осоздании согласительной комиссии.

7. Важная роль в законодательном процессе принадлежитПрезиденту РФ. Специфику форм его участия в законодательном процессепредопределяет особенность конституционного статуса Президента РФ как главыгосударства.

Участие Президента в законодательном процессе заключаетсяв следующих действиях:

а) внесение законопроекта о праве законодательнойинициативы;

б) возможность постоянного участия в процессезаконотворчества при обсуждении закона в палатах Федерального Собрания или всогласительных комиссиях;

в) подписание и обнародование закона в соответствии с ч.1 и 2 ст. 107 Конституции России;

г) отклонение федерального закона (президентское вето) всоответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции.

8. Практика наложения президентского вето позволяетопределить следующие правовые дефекты: слабая юридическая проработкафедеральных законов; противоречия нового закона действующему законодательству;ненормативность положений закона; несоответствие федерального закона основнымправилам законодательной техники; отсылочный характер положений федеральногозакона; нарушение процедуры рассмотрения закона в последующих чтениях.

9. Законодательный процесс в субъектах Федерации являетсяразновидностью правотворческого процесса и представляет собой систему процедур,последовательно осуществляемых органами государственной власти и связанных срассмотрением законопроектов, их опубликованием и вступлением в силу.

Конституция РФ закрепляет общие принципы и отдельныеформы нормотворчества субъектов Федерации, а также круг вопросов, которыерегулируются нормативными правовыми актами субъектов. Наиболее частоиспользуемыми источниками и ориентирами нормотворчества субъекта Федерацииявляются федеральные конституционные и федеральные законы.

10. Последовательная реализация идеи о законопроектнойдеятельности как едином и однородном юридическом процессе, цель которого — создание управомоченными субъектами совместного продукта сопряженнойинтеллектуальной деятельности — закона, должна служить повышению качествазаконотворчества и повышению эффективности функционирования законодательнойсистемы в целом. Организационно-правовой формой решения этой проблемы могла быстать разработка и принятие кодекса законопроектной деятельности в РоссийскойФедерации.

Укрепление правовых основ взаимодействия палатФедерального Собрания РФ в процессе обсуждения законопроекта побуждает к поискуновых подходов при формировании механизма такого взаимодействия. Так,немаловажное значение имеет повышение эффективности процедур превентивногохарактера, т.е. процедур, предупреждающих возникновение юридических коллизий испособствующих сближению позиций палат в отношении рассматриваемого проекта.

В рамках исследуемой проблемы весьма актуальнымпредставляется вопрос о порядке взаимодействия палат при принятии федеральныхконституционных законов. То важное место, которое законам такого вида отведенов системе национального законодательства, определяет особую процедуру ихпринятия.

Список использованных источников

1. О референдуме Российской Федерации: Федеральныйконституционный закон от 28 июня 2004 № 5-ФКЗ (в ред. от 24 апреля 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 2004. N 27. ст. 2710.

2. О порядке принятия и вступления в силу поправок кКонституции Российской Федерации: Федеральный закон от 4 марта 1998 № 33-ФЗ //Собрание законодательства РФ.1998. N 10. ст. 1146.

3. О порядке опубликования и вступления в силуфедеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палатФедерального Собрания: Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ (в ред. от 22 октября 1999 г.) // Собрание законодательства РФ. 1994. N 8. ст. 801.

4. Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 17 декабря 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. ст.5005.

5. По делу о разрешении спора между Советом Федерации иПрезидентом Российской Федерации, между Государственной Думой и ПрезидентомРоссийской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписатьпринятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР врезультате Второй мировой войны и находящихся на территории РоссийскойФедерации: Постановление Конституционного Суда от 6 апреля 1998 г. № 11-П // Собрание законодательства РФ. 1998. N 16. ст. 1879.

6. По делу о толковании отдельных положений ст.107Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 22апреля 1996 № 10-П // Собрание законодательства РФ. 1996. N 18. ст. 2253.

7. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебн.курс: В 2 т. М.: Юристъ, 2006. Т. 2. 719 с.

8. Авакьян С.А. Федеральное Собрание — парламент России.М.: Российский юридический издательский дом, 1999. 432 с.

9. Гранкин И.В. Парламент России. М.: Издательствогуманитарной литературы, 2001. 367 с.

10. Конституция РФ: Энциклопедический словарь / Сост.В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин М.: Юристъ, 1997. 320 с.

11. Крашенинников П.В. Федеральный законотворческийпроцесс. 2-е изд., испр. и доп. М.: Статус, 2009. 184 с.

12. Окуньков Л.А., Рощин В.А. Вето Президента. Научно-практическоепособие. М.: Городец, Формула права, 1999. 256 с.

13. Сивопляс А.В. Конституционное право РФ. Схемы ипроцессуальные документы. Екатеринбург: Изд-во Ур ГЮА, 2003. 472 с.

14. Гузинов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э.Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. Смоленск:Траст-Инком, 1995. 56 стр.

15. Чиркин В.Е. Конституционное право России. М.: Юристъ,2008. 444 с.

16. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия изарубежный опыт. М.: Издательство «Зерцало», 2004. 356 с.

17. Абрамова А.И. Взаимодействие палат российскогопарламента в современном законодательном процессе // Журнал российского права.2008. № 7. с.19-45.

18. Абрамова А.И. Современный законодательный процесс РФ:стадии и проблемы их совершенствования // Журнал российского права. 2007. № 2.с.24-с.29.

19. Анциферова О.В. Законодательный процесс в субъектахРоссийской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5.с.39-с.41.

20. Колесников Е.В. Пажетных Д.В. Участие СоветаФедерации в законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право.2009. № 10. с.18-21.

21. Нечаева Т.В. Совершенствование процедур участиясубъектов РФ в федеральном законодательном процессе // Журнал российскогоправа. 2006. № 10. с.17-22.

22. Окуньков Л.А. Вето Президента // Журнал российскогоправа. 1998. N 2. с.22-23.

23. Путятина А.Г. Законодательный процесс как сферавзаимодействия различных ветвей власти // Конституционное и муниципальноеправо. 2009. № 17. с.43-49.

24. Шумаков А.И. Взаимообусловленность законотворческогои законодательного процесса в контексте современного российскогоправотворчества // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 4.с.9-11.

25. Югов А.А. Игишев К.А. Грани соотношения понятий«законодательный процесс» и «законопроектный процесс» в РФ // Адвокатскаяпрактика. 2007. № 2. с.21-26.