Реферат: Муниципальное право

Министерство образования Российской Федерации 

Поволжская академия государственной службы

им. П.А. Столыпина

                                                                           Направах рукописи

ГлейкинВячеслав Александрович

Проблемы совершенствованиямуниципальной службы на основе

Федерального закона «О муниципальнойслужбе в Российской Федерации»

 

Специальность:12.00.02: конституционное право; муниципальное право

Диссертацияна соискание ученой степени

кандидатаюридических наук

Научныйруководитель:

доктор юридических наук,

профессор

Братановский СергейНиколаевич

Саратов 2007

Содержание

 

ВВЕДЕНИЕ… 3

Глава 1. Организационно-правовые основы муниципальной службы в РоссийскойФедерации… 14

§1. Понятие муниципальной службы каквида публичной службы… 14

§2.Принципы организации и функционирования муниципальной службы 42

§3. Правовой статус муниципальногослужащего… 76

Глава 2. Специальные вопросыпрохождения муниципальной службы, обусловленные ее публичным характером_________________________100

§1.Особенности поступления на муниципальную службу___________100

§2.Правовое регулирование работы с кадровым составом на муниципальной службе______________________________________________116

§3.Соотношение общих и специальных оснований прекращения муниципально-служебныхотношений_______________________________142

ЗАКЛЮЧЕНИЕ______________________________________________163

СПИСОКЛИТЕРАТУРЫ______________________________________174

        
ВВЕДЕНИЕ

 

Актуальность темыисследования. КонституцияРоссийской Федерации, принятая в 1993 году, провозгласила в качестве одной изоснов конституционного строя местное самоуправление. «В Российской Федерации признаетсяи гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своихполномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в системуорганов государственной власти» (ст. 12).

Невключение органовместного самоуправления в систему органов государственной власти поставило наповестку дня вопрос о необходимости формирования отличного от государственнойслужбы корпуса профессиональных управленцев, реализующих полномочия в органахместного самоуправления от имени и по поручению муниципального образования.Так, впервые в истории российского государства была организована самостоятельнаямуниципальная служба.

Будучи значительно болеемолодым организационно-правовым институтом, чем государственная служба,муниципальная служба первоначально во многом была упрощенной копией первой. Этовполне подтверждается положениями статьи 60 Федерального закона «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995года: «впредь до принятия соответствующего федерального закона на муниципальныхслужащих распространяются ограничения, установленные федеральным законодательствомдля государственных служащих». Впрочем, и принятый тремя годами позжеспециальный федеральный закон о муниципальной службе был фактически «братом-близнецом»федерального закона о государственной службе.

Однако со временеммуниципальная служба все более и более обособлялась от государственной.Осуществляемая в стране широкомасштабная работа по реформированию одной изважнейших основ конституционного строя России, какой по праву является местноесамоуправление, выдвинула целый ряд актуальных и непростых задач, связанных спреобразованием как в целом функционирования местного самоуправления, так иукрепления в его системе кадрового потенциала и кадровой политики[1].

Новый толчокпреобразованию муниципальной службы был дан стартом проводимой с начала XXI в нашей стране административнойреформы, в рамках которой существенным изменениям подверглась какгосударственная служба, так и система местного самоуправления. По справедливомумнению А.Ф. Ноздрачева, «повышение эффективности работы органов исполнительнойвласти и теснейшим образом взаимодействующих с ними, хотя и не входящих в ихсистему, органов местного самоуправления находится в прямой зависимости оттого, в каком состоянии находится правовое регулирование государственнойгражданской и муниципальной службы. Принятие Закона № 58-ФЗ даетнепосредственный импульс процессу совершенствования законодательства о муниципальнойслужбе в Российской Федерации»[2].

Принятие Федеральногозакона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля2004 г. явилось несомненным шагом в сторону формирования служебного права. Вотличие от действовавшего ранее Федерального закона «Об основах государственнойслужбы в Российской Федерации» в новом законе сделана попытка урегулировать нетолько специфические вопросы прохождения государственной службы, но и вообщевсю трудовую деятельность государственного служащего.

Новыйзакон о муниципальной службе, принятый 2 марта 2007 года, основан напринципиально иной концепции. В нем законодатель принципиально отказался отдублирования норм трудового законодательства и «терминологических подмен»,которые так характерны для Федерального закона «О государственной гражданскойслужбе Российской Федерации». Как отмечается в пояснительной записке кзаконопроекту, принципиальным положением законопроекта, отличающим статусмуниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащихРоссийской Федерации, является то, что замещение должностей муниципальнойслужбы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебногоконтракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащихРоссийской Федерации. Данное положение законопроекта является одной из егоконцептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве омуниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства,обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения. Учитываяположение статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которомунормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших трудовойдоговор с работодателем, на муниципальных служащих будет распространятьсядействие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательствомо муниципальной службе. Заключение контракта предусмотрено законопроектомтолько применительно к гражданину, поступающему на должность главы местнойадминистрации по результатам конкурса на замещение указанной должности.

Сучетом вышеизложенного представляется, что принятие Федерального закона «Омуниципальной службе в Российской Федерации» станет важным шагомформирования ее новой организационно-правовой модели. Все это делает актуальнымизучение научных и практических основ функционирования муниципальной службы нановом этапе административной реформы.

Объектом исследования в диссертационнойработе выступают правоотношения, складывающиеся в процессе реализациимуниципально-служебных отношений

Предметом исследования является муниципальнаяслужба как организационный и правовой институт. 

Цели и задачиисследования. Цельюисследования является разработка теоретической концепции правовогорегулирования муниципально-служебных отношений на современном этапе, разработканаучных положений и практических рекомендаций по совершенствованию действующегозаконодательства.

Постановка целиопределила возникновение конкретных задач, решение которых и составилосодержание данной работы:

–           определениепонятия и особенностей муниципальной службы как публично-правового института,обоснование необходимости усиления публично-правовых начал в ее регулировании;

–           рассмотрениетеоретических основ закрепления принципов муниципальной службы и вопросов,связанных с их реализацией в действующем муниципально-служебномзаконодательстве;

–           построениецелостной модели правового статуса муниципального служащего, изучение отдельныхего элементов;

–           рассмотрениепроцедуры и предпосылок реализации права на доступ к муниципальной службе;

–           изучение процедурпрохождения муниципальной службы;

–           рассмотрениеобщих и специальных оснований прекращения муниципально-служебных отношений;

– выработка рекомендаций и предложений посовершенствованию правового регулирования муниципальной службы на современномэтапе.

Состояние научнойразработанности темы характеризуется определенным количеством научных трудов,имеющих важное методологическое значение.

Как таковые вопросыправового регулирования муниципальной службы сравнительно мало исследовались вроссийской правовой науке, что обусловлено относительной новизной данногосоциально-правового института. Среди авторов, специально изучавших данныевопросы, можно назвать: A.M. Володина, С.М. Гращенкова, В.В.Еремяна, С.А. Казакова, Л.А. Калиниченко, В.А. Козбаненко, А.Н. Козырина,Н.В. Колесникова, В.С. Мокрого, В.Б. Муравченко,А.А. Немчинова, Нечипоренко B.C., В.В. Пылина,А.А. Сопоева, С.Ю. Фабричного, В.И. Фадеева, Т.С. Червенщука идругих.

Отдельно следует сказатьо таком фундаментальном научном труде как диссертация на соискание ученойстепени доктора юридических наук «Муниципальная служба в Российской Федерации:Проблемы теории и практики», подготовленная С.Ю. Фабричным. Однако данноедиссертационное исследование, также как и большая часть научных работ в даннойсфере, была завершено до принятия нового Федерального закона «О муниципальнойслужбе в Российской Федерации».

Муниципальная служба, какизвестно, тесно связана с государственной службой. Большое теоретическоезначение для настоящей диссертации имели труды в области государственнойслужбы, государственного управления и служебного права таких ученых, какВ.Б.Аверьянов, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, Б.Н. Габричидзе, А.А.Гришковец, Н.М. Казанцев, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, В.М.Манохин, А.Ф. Ноздрачев, А.В. Оболонский, М.В. Пресняков, Ю.А. Розенбаум, И.А.Смагина, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, С.Е. Чаннов, А.Г. Чернявскийи др.

Муниципальная служебнаядеятельность осуществляется в органах местного самоуправления. В связи с этим вдиссертационном исследовании использовались работы специалистов, занимающихсяизучением организационных основ местного самоуправления: С.А. Авакьяна, С.Н.Братановского, В.И. Васильева, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, А.Я. Сливы,В.И. Фадеева, С.Е. Чаннова, В.И. Шкатуллы и др.

Теоретико-методологическаяисследования.Методологической основой исследования являются апробированные методы познания,выявленные и разработанные юридической наукой. Использованы общенаучный диалектическийметод познания, и вытекающие из него частнонаучные методы: логический,историко-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический,системно-структурный и системно-функциональный. Их применение позволилоисследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенныетенденции, сделать обобщения.

Нормативную базу исследования составилимеждународно-правовые нормы, Конституция Российской Федерации, федеральные,региональные и местные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты.

Эмпирическую базу исследования составили постановленияКонституционного Суда РФ, судебные решения Верховного Суда Российской Федерации,решения иных судебных органов, результаты социологических исследований иофициальные статистические данные. 

Достоверностьполученных выводов обеспечиваетсяобоснованностью утвердившихся в науке методологических положений по исследуемойпроблематике; комплексной методикой исследования, опосредующей всестороннее иобъективное изучение поставленных задач; применением различных методов научногопознания, адекватных задачам исследования, анализом нормативных правовых актови правоприменительной практики последних лет, а также апробацией результатовисследования. 

Научная новизна обусловлена предметом и цельюдиссертационного исследования и определяется использованием новых идей итенденций в сфере организации муниципальной службы, а также выводами и предложениями,сделанными в ходе исследования и направленными на дальнейшее ее совершенствование.

Диссертацияпредставляет собой комплексное, логически завершенное монографическоеисследование, посвященное анализу теоретических и практических вопросов организационно-правовогорегулирования муниципально-служебных отношений. В работе предпринята одна изпервых в российской юридической науке попыток целостного рассмотрения правовогорегулирования муниципальной службы с учетом формирования нового законодательства,в результате чего даются рекомендации по совершенствованию, как законодательнойбазы, так и правоприменительной практики.

В результате проведенногоисследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементыновизны положения:

1. Муниципальнаяслужба, так же, как и государственная служба, является специфическим видомтрудовой деятельности. Данная специфика обусловлена ее публичным характером, тоесть направленностью на достижение общеполезных целей. Все это делаетнеобходимым формирование единых подходов к государственной и муниципальнойслужбе с постепенным отходом от частно-правовых начал регулирования в пользу публично-правовых.Оптимальным в этом смысле представляется принятие базового федерального закона,регулирующего все виды публичной службы. В данном законе могли бы найтиотражение такие вопросы, как: разграничение предметов ведения в регулированиигосударственной муниципальной службы; принципы построения и функционированияпубличной службы; основы права на равный доступ к публичной службе; соотношениемежду классными чинами, квалификационными разрядами, воинскими и специальнымизваниями, дипломатическими рангами; правила исчисления стажа государственной имуниципальной службы; общие принципы оплаты труда государственных и муниципальныхслужащих и др.

2. В диссертацииобосновывается вывод о том, что хотя Конституция Российской Федерации de jure незакрепляет право граждан на равный доступ к муниципальной службе, онприсутствует в ней de facto. В связи с этим нет необходимости прибегать к сложнымпроцедурам изменения Конституции Российской Федерации для егоформально-юридического в ней закрепления, как это в настоящее время предлагаютмногие ученые. Более важным на современным этапе является разработкаадминистративно-кадровых процедур, обеспечивающих его реализацию данного правана практике.

3.  Важнымспособом повышения эффективности управленческого труда муниципальных служащихпредставляется использование на муниципальном уровне особого порядка оплатытруда, аналогичного предусмотренному законодательством о государственнойгражданской службе. Муниципальным образованиям должно быть предоставлено правоустанавливать в отношении отдельных муниципальных служащих особый порядокоплаты труда, при котором их денежное содержание будет зависеть от конкретныхпоказателей эффективности и результативности: наполняемости местного бюджета собственнымидоходами, обеспеченности населения услугами в сфере образования, здравоохраненияи культуры; объемов дорожного строительства и т.п. Все это, по нашему мнению,позволит реально приблизить местное самоуправление к государству, что иявляется основной целью муниципальной реформы.

4.  В работеобосновывается вывод об отнесении к элементам правового статуса муниципальногослужащего его прав, обязанностей и запретов. Поощрения и ответственностьмуниципального служащего, будучи, производными, вторичными элементами, так же,как и гарантии, относятся к послестатусным элементам.

Ограничения,закрепленные в ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе вРоссийской Федерации» по сути являются обстоятельствами, при наличиикоторых гражданин не может быть принят на муниципальную службу или должен бытьуволен с муниципальной службы. В связи с этим их нельзя рассматривать вкачестве элементов правового статуса муниципального служащего. Представляется,что они должны быть исключены из главы 3 «Правовое положение (статус)муниципального служащего» и включены в главу 4 «Порядок поступления намуниципальную службу, ее прохождения и прекращения» под названием:«Обстоятельства, при наличии которых гражданин не может быть принят намуниципальную службу и находиться на муниципальной службе», которое более точноотражает их правовую природу.

5. Одной изосновных административных процедур, связанных с прохождением муниципальнойслужбы, является аттестация служащих. Представляется, что новый закон омуниципальной службе недостаточно удачно регулирует вопросы, связанные с освобождениемот процедуры аттестации некоторых категорий муниципальных служащих. Вчастности, речь идет об освобождении от аттестации тех муниципальных служащих,которые замещают соответствующие должности на основе срочного трудового договора,учитывая, что ст. 59 ТК РФ содержит 20 оснований заключения срочного трудовогодоговора. В их числе, например, заключение срочного трудового договора слицами, избранными по конкурсу на замещение соответствующей должности,проведенному в порядке, установленном законодательством. Это означает, что всемуниципальные служащие которые принимаются на службу по конкурсу, не проходятаттестацию. Вряд ли наличие подобной нормы способствует реализации цели ифункций муниципальной службы. В связи с этим мы полагаем, что федеральныйзаконодатель должен исключить п. 5 из содержания ст. 18 Федерального закона«О муниципальной службе в Российской Федерации».

6. Недостаточноурегулированными в действующем законодательстве о муниципальной службе выглядяттакже вопросы об обязательности решений, принимаемых аттестационной комиссией.В законе о муниципальной службе отдельно названы решения, которые принимаютсякомиссией и рекомендации. Так, абсолютно неясной является степеньобязательности для представителя нанимателя являются решений и рекомендаций аттестационнойкомиссии. Как нам представляется решения аттестационной комиссии во всякомслучае являются обязательными для представителя нанимателя. Что же касается рекомендаций,то сама семантика этого слова наводит на мысль о том, что представительнанимателя не связан такими рекомендациями. Однако формулировка приведеннойвыше нормы не дает однозначного ответа на этот вопрос.

В связи с этим, по нашемумнению, следовало бы прямо предусмотреть какие решения представитель нанимателяобязан принять, а какие вправе принять по результатам аттестации. Так, посмыслу рассмотренных выше норм представитель нанимателя обязан принять решениео понижении муниципального служащего в должности с его согласия в том случаеесли аттестационная комиссия принимает решение о том, что муниципальный служащийне соответствует замещаемой должности. В то же время если аттестационнаякомиссия дает рекомендацию о направлении муниципального служащего на повышениеквалификации, то представитель нанимателя может принять решение о направленииего на повышение квалификации вместо понижения в должности. Если жемуниципальный служащий по результатам аттестации соответствует замещаемойдолжности, то по смыслу части 4 статьи 18 Закона о муниципальной службе представительнанимателя должен в этом случае принять решение о его поощрении. При наличие жесоответствующей рекомендации аттестационной комиссии представитель нанимателявправе (но не обязан) принять решение о повышении в должности муниципальногослужащего.

7. В диссертационномисследовании отмечается правовая неопределенность, связанная с особенностямипрекращения трудового договора с главой местной администрации муниципальногообразования, являющимся муниципальным служащим. Действующая редакция ст. 37Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» сформулированатаким образом, что при буквальном толковании не позволяет прекратить контракт сглавой местной администрацией, по основаниям, установленным как трудовым законодательством,так и законодательством о муниципальной службе. Представляется, что в даннуюнорму следует внести соответствующие изменения и предусмотреть, что помимо специальныхоснований прекращения контракта с главой местной администрации должныприменяться как основания предусмотренные трудовым законодательством, так и основанияувольнения муниципального служащего установленные Федеральным законом «Омуниципальной службе в Российской Федерации»

Теоретическая значимостьработы заключается втом, что она является самостоятельным научным исследованием, содержащиеся взадаче выводы и положения имеют общетеоретическое значение для наук муниципальногои административного права.

Полученныевыводы и обобщения, по мнению автора, будут способствовать развитиюмуниципального и административного права в части, касающейся правового регулированиямуниципально-служебных отношений. Кроме того, данная работа может стать основойдля более глубоких общетеоретических и отраслевых исследований.

Содержащиесяв работе теоретические выводы могут быть использованы для разработки учебных иучебно-методических пособий, лекций и семинарских занятий по курсам:«Муниципальное право России», «Административное право», «Служебное право».

Практическаязначимость работы состоитв разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных как наизменение правовых основ регулирования муниципально-служебных отношений, так ина совершенствование существующей правоприменительной практики.

Апробация результатовисследования. Основныеположения диссертационного исследования нашли свое отражение в научныхпубликациях автора, использовались в выступлениях на научно-практическихконференциях, которые докладывались и обсуждались на заседании кафедры.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двухглав, заключения и списка использованных материалов и литературы.

Глава 1. Организационно-правовые основы муниципальнойслубы

в Российской Федерации

 

§1.Понятие муниципальной службы как вида публичной службы

Местноесамоуправление является одной из предусмотренных Конституцией РоссийскойФедерации форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, чтоэто самостоятельный уровень власти, независимый от государства и реализующийсвои задачи. Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть РоссийскойФедерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельныеуровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом.Цель оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной власти являетсяодной из наиболее важных, решаемых в рамках проводимой административнойреформы. Как справедливо подчеркивает М.В. Масловская, административная реформаи реформа местного самоуправления тесно взаимосвязаны между собой, поскольку ихобщей целью является решение проблем социально-экономического развитияроссийского общества, совершенствование федеративных отношений, упрочениемеханизма, способствующего надлежащей реализации и защиты прав и свободчеловека и гражданина, становление России как демократического правового исоциального государства[3].

Местное самоуправлениекак система организации представительных органов власти на местах, участиянаселения в решении социальных задач локального значения и распоряжениямуниципальной собственностью, с учетом исторических, национально-этнических ииных особенностей региона, осуществляется на основе нормативных актов[4]. Базовым федеральнымзаконом, регулирующим деятельность местного самоуправления в РоссийскойФедерации, в свое время стал Федеральный закон «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года. Данныйзакон назывался «об общих принципах» т.к. закреплял лишь основы местногосамоуправления, а более конкретное регулирование должно было по замыслу егоразработчиков осуществляться субъектами федерации. В законе были даныопределения основных понятий местного самоуправления, таких, как: муниципальноеобразование, вопросы местного значения, должностное лицо местногосамоуправления и т.д. Закон закреплял право граждан на местное самоуправление,систему органов местного самоуправления, формы непосредственного волеизъявленияграждан, регулировал финансовые, территориальные основы местногосамоуправления, а также регулировал другие вопросы[5].

Реализация положенийЗакона о местном самоуправлении 1995 года позволила создать систему местногосамоуправления на большей части территории страны. Однако практика егоприменения выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированиюсистемы местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определениикомпетенции муниципальных образований, неопределенность территориальнойорганизации местного самоуправления, возможность формирования структуры органовместного самоуправления, несоответствующей решаемым задачам, несоответствиересурсов исполняемым обязанностям, удаленность органов местного самоуправленияот населения, непроработанность механизмов взаимодействия органовгосударственной власти и органов местного самоуправления. Все это привело кнеобходимости разработать новый базовый закон о местном самоуправлении, которыйбыл принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года и подписанПрезидентом Российской Федерации 6 октября2003 года.

Однако качество работыорганов местного самоуправления, которые на практике, в наибольшей степенизадействованы в решении вопросов местного значения, в конечном счете, напрямуюзависят от эффективности деятельности их сотрудников. Таким образом, одним изнаправлений административной реформы становится реформирование муниципальнойслужбы.

Муниципальная служба –это сложный, комплексный, социальный, правовой и организационный институт.Чтобы выявить те аспекты муниципальной службы, которые подчеркивают еепубличную направленность, обратимся к современным концепциям как муниципальнойслужбы в частности, так и службы вообще.

Рассматривая сущностьслужбы, прежде всего обратим внимание на то, что сам этот термин многозначен. Всовременном словаре русского языка содержаться шесть его определений[6]. Так, с одной стороныслужбами именуются многие органы государственной исполнительной власти(Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны, Федеральная службасудебных приставов), с другой – под службой понимается деятельность отдельныхкатегорий граждан.

Так, C.И. Ожегов определяет службу какработу, занятия служащего, а также место его работы. Вполне логично, чтослужащий тогда «это лицо, рабо­тающее по найму в различных областях умственноготруда, а служить – значит нести, исполнять службу; делать что-нибудь длякого-нибудь, вы­полнять чью-нибудь волю, приказания, направлять своюдеятельность на чью-либо пользу»[7].

Другие авторыхарактеризуют службу как; «профессиональную деятельность определенногоконтингента – служащих — по организации ис­полнения и практической реализацииполномочий государственных струк­тур»[8].Служба, в обобщенном понимании, рассматривается как один из видов оплачиваемойпрофессиональной деятельности людей, в которой за­интересовано общество[9]. С таким подходомсогласен и Ю.Н. Старилов, который подчеркивает, что служба является одним извидов целенаправленной деятельности человека, общества и государства[10]. Допустимым, помимо этого,выглядит понимание службы в «узком смысле», уже как «порядке и условияхпрохождения службы в государственных и муниципальных органах, правилахповедения служащих, их обязанностях и правах, требованиях, предъявляемых кгосударственным и муниципальным служащим»[11].

Таким образом, службуможно обозначить как один из видов социальной общеполезной деятельности[12]. По мнению Д.Н. Бахраха,она состоит в управлении, обслуживании его (делопроизводственном, техническом идр.) или социально-культурном обслужива­нии людей[13].

Воздействие служащего надругих людей не всегда осуществляется напрямую. Так, например, служащий можетзаниматься обработкой обращений граждан в государственный орган, однаконепосредственно с гражданами при этом не общаться. Поэтому можно сказать, чтоеще одним признаком служащего является то, что в большинстве случаев онработает с информацией, которая одновременно выступает средством воздействия налюдей. Д.Н. Бахрах в связи с этим обоснованно указывает, что информацияявляется особым предметом труда служащих и выступает средством их воздействияна управляемых (обслуживаемых)[14].

Наконец, можно привести здесь позицию Н.М. Конина, который считает, чтопроцесс труда служащего регулируется не только профессионально-технологическимиправилами, но и нормами социальных взаимоотношений, многие из которых естьправовые нормы. Наличие правовых отношений в самом процессе труда служащегоявляется характерной особенностью и обязательным элементом всей его трудовойдеятельности. Статус служащего обязывает его вступать в социальные, в т.ч.правовые, отношения с теми субъектами, которым он служит или которыхобслуживает[15].

Исходя из этого, можно предложить следующее определение службы как видадеятельности. Служба – это разновидность социальной трудовой деятельности,которая осуществляется на постоянной основе, заключается в обработкеинформационных потоков и регулируется правовыми нормами непосредственно впроцессе своего осуществления.

В данном определении мы попытались соединить те признаки службы, которыехарактерны для всех ее видов. Вместе с тем служебная деятельность являетсядостаточно неоднородной. В научной учебной и литературе можно встретитьразличные подходы к классификации видов службы. Однако здесь можно вспомнитьслова видного российского конституционалиста Л.Д. Воеводин, которыйприменительно к классификациям прав и обязанностей граждан в свое время писал:«Классификаций прав и обязанностей должно быть много, т.к. даже весьмасовершенная классификация прав и обязанностей не исключает, а предполагаетдругие виды классификации, и отсюда было бы ошибкой настаивать на универсальномхарактере той или иной классификации прав или прав и обязанностей и отвергатьдругие виды»[16].Представляется, что сказанное верно и в отношении классификации видов служебнойдеятельности.

В специальной литературе выделяются различные виды служебнойдеятельности. Так, в основе систематизации, предлагаемой Д.Н. Бахрахом, находитсяопределение формы собственности, на которой основаны те или иные организации:

— частные предприятия, учреждения;

— международные, иностранные, смешанные организации;

— общественные и иные организации, основанные на коллективной собственности;

— государственныеорганизации[17].

Впринципе такой же подход был использован Ю.Н. Стариловым. Он выделяет видыслужащих в зависимости от того, в какой организации они исполняют обязанности(а значит, и виды организаций тоже):

— служащие государственных органов;

— служащие государственных учреждений, предприятий, организаций и объединений;

— муниципальные служащие;

— служащие негосударственных организаций;

— служащие общественных объединений;

— служащие органов управления международных, иностранных, смешанных организаций[18].

В.М.Манохин, разделяя все организации, представленные в Российской Федерации, нагосударственные и негосударственные, соответственно и службу в них делит на государственнуюи негосударственную. При этом к государственной службе им отнесены служба вгосударственных органах (государственном аппарате) и в вооруженных формированиях(Вооруженные Силы, внутренние войска, пограничные войска и др.). В качествесоставных частей службы негосударственной В.М. Манохин выделяет:

— муниципальную службу;

— службув аппарате общественных объединений граждан;

— службув аппарате политических партий;

— службув органах управления в системе кооперативных организаций, охватывающиххозяйственную область, сферы здравоохранения, образования, науки, оказания правовойпомощи населению и организациям и др.;

— службув частных организациях[19].

Все виды негосударственной службы, по мнению В.М. Манохин предлагал объединитьпод общим названием «гражданская служба». Таким образом, по классификации В.М.Манохина муниципальная служба является разновидностью гражданской службы.

По этому поводу необходимо отметить, что термин «гражданская служба» значительнопозднее выхода указанной книги В.М. Манохина был использован в федеральномзаконодательстве применительно к одному из видов государственной службы. В силуэтого термин «гражданская служба» в противопоставлении «государственной службе»использовать в настоящее время вряд ли возможно. Однако, рассматриваягосударственную гражданскую службу как немилитаризованный вид государственнойслужбы (поскольку это не военная и не правоохранительная служба) и имея в видунесомненную связь между государственной гражданской службой и муниципальнойслужбой (подробнее об этом будет сказано в диссертации ниже), вполне допустимо,на наш взгляд, говорить о двух видах гражданской службы: государственной имуниципальной.

В то же время и с теоретических и с практических позиций более важноезначение имеет другая классификация служебной деятельности, предложенная однимиз первых профессором Ю.Н. Стариловым в 1996 году. Все виды служебнойдеятельности он предложил подразделить на службу публичную и частную, при этомпубличная служба по его замыслу должна включать профессиональную деятельностьпо исполнению полномочий различных субъектов публичного права федерального,субъектного и муниципального уровней, мотивируя это тем, что при известныхразличиях оба вида публичной службы (государственную и муниципальную)объединяют общие вопросы: понятие, задачи, функции, виды управления и правовыеисточники[20].

Концептуальное различие между публичной и частной службой проистекает изтого, что публичная служба направлена на достижение общественного (публичного)блага, в то время как частная служба – на достижение частных целей конкретнойорганизации.

Понятие «публичнаяслужба» не использовалось в законодательстве в 1996 году, не используется исейчас. Однако идея его введения в нормативно-правовой массив пользуетсяширокой поддержкой. Все тот же Ю.Н. Старилов отмечает: «было бы целесообразнымформирование в теории и установление в законодательстве более общего и единогопонятия, объединяющего все виды служащих, – служащие публичных учреждений, т.е.лица, находящиеся на публичной службе, или на службе у юридических лиц публичногоправа»[21]. По мнению Б.Н. Габричидзеи А.Г. Чернявского "… муниципальная служба в целом должна быть отнесенак публичной службе"[22].В.А. Козбаненко также констатирует, что «понятие «публичная служба» являетсяболее емким, объединяющим не только государственную и муниципальную службы, нои другие виды служебной деятельности в публичных организациях, учреждениях. Ктаким служащим относятся лица, находящиеся на публичной службе или на службе уюридического лица публичного права. Публичная служба включает в себяпрофессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектовправа: федеральных органов и органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации, органов местного самоуправления и образуемых ими органов,а также публичных объединений, фондов, учреждений, организаций и т.п. Тогда взависимости от природы и характера правового отношения в системе публичной гражданскойслужебной деятельности можно выделить государственно-служебное и муниципально-служебноеотношение (публичное право, административное право), отличные отчастноправового трудового отношения (частное право, трудовое право)»[23].

Таким образом, публичная служба по мнению указанных авторовдолжна объединять весь аппарат государственного управления и включать в себяпрофессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектовпубличного права: федеральных органов РФ, органов государственной властисубъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими публичныхучреждений и организаций. Однако в таком контексте публичная служба становитсявесьма неоднородным правовым явлением.

Если правовой статус государственных и муниципальных служащихдействительно имеет много общего, то правовое положение работников образуемыхорганами публичной власти предприятий и учреждений, с нашей точки зрения,достаточно существенно от него отличается. Признаками, объединяющими служащего,например, федерального органа государственной власти и государственногоучреждения являются публичный характер их деятельности, и причастность к реализациигосударственных функций, однако все остальные выделенные нами специфическиепризнаки государственной служебной деятельности (наличие властных полномочий,особая организационная структура; наличие прямой публично-правовой связи междугосударством и государственным служащим) отсутствуют. Поэтому, как представляется,на современном этапе нет объективных предпосылок для выведения работниковобразуемых органами публичной власти предприятий и учреждений из подчастно-правового режима регулирования и лишения их трудоправового статуса.Соответственно, в системе публичной службы тогда можно выделить чисто служебныеотношения, регулируемые публичным правом и трудоправовые, регулируемые частнымправом.

Решение данной проблемы предлагает, в частности, С.Е. Чаннов.Он предлагает в системе публичной службы выделять публичную службу в широкомсмысле (которая бы регулировалась как административным, так и трудовым правом),и публичную службу в узком смысле (регулируемую только нормамиадминистративного права).

Публичная служба вшироком смысле – это профессиональная деятельность по исполнению полномочийфедеральных органов власти Российской Федерации, органов государственной властисубъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими публичныхобъединений, фондов, учреждений и организаций.

Публичная служба в узком смысле – это профессиональная деятельностьпо исполнению полномочий федеральных органов исполнительной власти РоссийскойФедерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местногосамоуправления[24].

В таком случае возникаетзакономерный вопрос о соотношении понятий «публичная служба» и «аппаратуправления государством». На наш взгляд, эти понятия соотносятся как часть ицелое. Публичная служба, так же как и государственная и муниципальная, являетсятолько частью аппарата государственного, одним из способов реализации функцийгосударства и достижения целей управления обществом.

Такое понимание публичной службы соответствует и принятому вбольшинстве стран мира. В западных странах публичной считается служба:

а) вуправленческом государственном аппарате;

б) ворганах местного самоуправления;

в) вгосударственных учреждениях и предприятиях (почта, железные дороги и др.)[25].

Такимобразом, разграничение между публичной и частной службой лежит прежде всего вобласти целеполагания. Соответственно, для решения вопроса о правомерностиотнесения муниципальной службы к публичной, и о месте муниципальной службы в системепубличной службы, необходимо определить цель и вытекающие из нее функциимуниципальной службы.

Муниципальнуюслужебную деятельность можно отнести к категории «социальноеуправление», которая рассматривается как процесс целенаправленноговоздействия особой группы работников — управляющих на социальные процессы,коллективы, классы для достижения поставленных целей[26]. Основным и начальным элементом этоговида деятельности, как и любой другой управленческой деятельности, являетсяопределение цели управления –желаемого, возможного и необходимого состояниясистемы, которое должно быть достигнуто[27].

Поэтомув первом приближении можно говорить об основной цели муниципально-службенойдеятельности как об удовлетворении жизненных потребностей жителей муниципальногообразования.

Болеесложен вопрос с функциями муниципальной службы. В научной литературеисследованию функций муниципальной службы не уделялось особого внимания. В качествеодного из немногих примеров можно вспомнить лишь диссертационное исследованиеС.Ю. Фабричного[28]. В то жевремя различными исследователями достаточно широко исследовались функциисоциального управления, составной частью которого является муниципальноеуправление.

Чтобы определить, какиефункции присущи муниципальной службе как социальному институту, необходимоответить на несколько вопросов: что есть функция? что есть функция управления?что есть функция муниципального управления?

В научной литературе,связанной с исследованием управления, также нет единства в понимании функцийуправления и их классификации. Термином “функция” часто обозначаются понятия“задача”, “компетенция”, “принцип”, “права”, «цель» и т.п. Это свидетельствуето том, что учение о функциях управления остается еще недо­статочно разработаннымучастком теории и практики управления.

Что же такое «функция»? Впереводе с латинского (от лат. functio)функция буквально обозначает: исполнение, осуществление. В словарях дается пониманиефункции как деятельности, обязанности, работы[29].

В различных наукахфункцию, особенно при анализе систем биологической и социальной природы,характери­зуют обычно как отражение, проявление свойств какого-либо объекта вовзаимоотношениях с другими объектами. Однако, как подчеркиваетГ.В. Атаманчук, перенос этого общенаучного (правильного) представления офункциях в социальное управление осуществляется подчас без должного учетаспецифики по­следнего. Ведь суть функционирования управляющей подсистемысостоит не только и не столько в поддержа­нии ее “гомеостазиса”, в еесохранении и обеспечении целостности, сколько в формировании и реализацииуправляющих воздействий, с помощью и на основе ко­торых происходит движениеуправляемой подсистемы[30].

Понятие«функция» в научной литературе употребляется в разных значениях и можетозначать способность к деятельности и саму деятельность, роль, свойство,значение, компетенцию, задачу, зависимость одной величины от другой и т.д.[31] Такую множественностьхарактеристик можно объяснить тем, что это понятие не является в чистом виде обществоведческим,а заимствовано из естественных наук и наполнено новым смыслом. «Толковыйсловарь русского языка» определяет функцию как работу, производимую органом,организмом; обязанность, круг деятельности (применительно к служебной деятельности)[32]. Функция в теориигосударства и права означает «направление, предмет деятельности того илииного политико-правового института, содержание этой деятельности, ееобеспечение»[33].

Очень часто происходитсмешение отнюдь не одинаковых по смысловой нагрузке понятий «цель», «задача» и«функция»[34].Отдельные авторы исходят из того, что в большинстве случаев термин «задачи»можно употреблять в узком смысле как функции, для выполнения которыхполитическими властями создаются те или иные публичные службы[35].

Следует, однако, функцииотграничивать от задач. В частности, известный польский социолог Ян Щепаньскийпонимает задачи как определенные действия, которые должны вызывать желаемыеследствия, функции – следствия, вызываемые этими действиями[36]. В задачах всегда формируется конкретнаяцель, которая должна быть достигнута в процессе управления и которой подчиненывсе составные элементы управления, включая и его функции. В этом смысле функцияне может быть отождествлена с задачами (целями), поскольку, являясьопределенным видом деятельности, она предопределяется целями даннойдеятельности.

Как отмечаетВ.Б. Аверьянов, отнюдь не функции, а именно цели и задачи являются базовымструктуроформирующим фактором[37].Однако любая задача реализуется путем осуществления функций. Конечный смыслцелевого подхода заключается в возможности определения на его основе всехфункций, необходимых для выполнения целей и задач организации как системы.Поэтому следует говорить не о сопоставлении и противопоставлениифункционального и целевого подхода, а о дополнении и усилении функциональногоподхода целевым аспектом.

Таким образом, мы можемопределить функциюкак основное направление деятельности субъекта илиобъекта системы, в котором выражается его сущность и социальное назначение,цели и задачи.

Итак, функция естьдеятельность, работа. Одна­ко какова природа этой деятельности? Является ли онапроизвольной, осуществляемой всецело по усмотрению людей или объективнообусловленной? В чем сущность, содержание функций управления? Любая лидеятельность по управлению является его функцией? Чтобы ответить на эти вопросынадо разобраться, что является функциями управления вообще и функциямимуниципального управления в частности.

Существуют различныеточки зрения на этот вопрос. Проблема функций управления широко освещается всоциально-управленческой[38],экономической[39] июридической[40]литературе. В последнее время наиболее важные ее аспекты стали предметомспециальных монографических[41]и диссертационных[42]исследований. Однако в целом единого понимания этого термина еще не достигнуто.

Швейцарский автор Г.Кендэ считает, что заслуга введения в теорию и практику организации предприятияпонятия функции принадлежит Файолю – основателю классической школы управления[43]. В современной западнойлитературе по управлению предприятием нет четкого разграничения в понятияхфункции, функции управления предприятием, функ­ции предприятия, функцииорганизации управления и т.д[44].

Известный французскийэкономист Дж. Обер Крие говорит о социальной функции предприятия, о функ­ции-цели,функции-задаче, функции-операции, о функ­циях как видах деятельности; онразличает важнейшие (основные) и дополнительные функции[45].

В.Г. Афанасьевфункциями называет операции и действия, составляющие стадии управления, которыев совокупности своей представляют содержание управ­ленческого процесса. К нимон относит: выработку и принятие решения, организацию, регулирование, кор­ректирование,учет и контроль.

Г.И. Петров правильнорассматривает функции как составные части управления, но предлагает именоватьпервые “элементами” управления, учитывая, что самоуправление есть социальнаяфункция[46]. Представляется,что замена “функций” термином “элементы” не уточняет, а, напротив, как бы“размывает” понятие функций управления, поскольку элементами можно называть нетолько функции, но и многие другие стороны управленческой деятельности, вчастности ее стадии и методы.

В.М. Манохин подфункцией управления понимает «такую часть регулирования деятельностисоциально-общественного объединения, которая имеет относительно обособленный исамостоятельный характер и свою целеустремленность».

Своеобразен подход В.А.Юсупова: “Функции управления можно охарактеризовать как потенциальнуювозможность или необходимость действовать определенным образом в определенныхусловиях”. Наряду с этим он вводит понятие “реализация функций управления”. Это– пишет он – “процесс материализации потенциальной возможности илинеобходимости, т.е. непосредственная деятельность, которая может осуществлятьсяв самых различных формах”[47].

Выясняя природу, сущностьи содержание функций государственного управления, интересную пози­цию занялВ.Б. Аверьянов, определяя функции управ­ления как “относительно самостоятельныеи однородные части содержания управленческой деятельности, в кото­рых выраженовластно-организующее воздействие субъ­екта управления, направленное на обеспечениежизненно важных потребностей взаимодействующего с ним и адек­ватного емууправляемого объекта”[48]. Этапозиция наиболее близка к занимаемой нами и будет более подробно рассмотрена,когда речь зайдет о структурно-функциональных связях должностных лиц.

Как правильно отмечаетЮ.М. Козлов, функции управления вытекают непосредственно из его целей иопределяются ими[49].Следовательно, функции государственного управления непосредственно связаны иопределяются целями, а значит и функциями государства. Таких же взглядовпридерживается и Л.А. Морозова, которая среди признаков функцийгосударственного управления выделяет непосредственную связь между сущностьюгосударства и его социальным назначением, которая реализуется через функции, атакже направленность функций на выполнение задач и целей государства[50].

Вместе с темпредставляется, что раскрытие социальной природы функций органа управления неисчерпывается исследованием наиболее общих характеристик, вытекающих изсущности функций государственного управления. Это объясняется тем, что реальносуществующие функции органа управления производны от вполне определенныхфункций управления. В.Б. Аверьянов подчеркивает, что дифференциация функциональногосодержания государственного управления, будет иметь научную ценность лишь приусловии методологически правильного и практически значимого основания, критериятакой дифференциации. В качестве такого критерия он предлагает детерминированностьфункций жизненно важными потребностями управляемого объекта[51]. Зная основные потребности любогоуправляемого объекта и взяв за критерий характер соответствующих этимпотребностям целей (задач), он выделяет некоторые наиболее общие функцииуправления. Такими наиболее общими функциями управления В.Б. Аверьянов считаетследующие: 1) функция обеспечения надлежащей организационной оформленности объекта;2) функция обеспечения объекта целеполагающей (ориентирующей) информацией; 3)функция обеспечения объекта ресурсами и условиями, необходимыми для его нормальнойдеятельности; 4) функция обеспечения постоянной согласованности деятельностиобъекта.

Перечисленные функциисоответствуют наиболее общим целям управляющего субъекта. Последние в своюочередь представляют собой, как уже отмечалось, блоки более конкретных задач,которые детализируют соответствующие цели. Следовательно, в зависимости отхарактера этих задач возможна дальнейшая градация функций управления.

Таким путем идут многиеавторы. Например, Ю.А. Тихомиров функциями процесса управления счи­тает: а)организацию управляющей си­стемы, б) выбор целей, в) прогнозирование, г)планиро­вание, д) информацию, е) решение, ж) организационную и массовуюдеятельность, а) контроль, и) оценку эффек­тивности управления. Девять функцийдолжны отразить процесс приведения в движение системы управления,охарактеризовать связи его элементов, которые охваты­вают решения, действия синформацией, планирование и т.д.[52].

Вклассической монографии по менеджменту функции управления подразделяются нафункции:

— стратегического планирования;

— планирования реализации стратегии;

— организации взаимодействия;

— построения организаций;

— мотивации;

— контроля[53].

Г.И. Петров выделяетуправленческие функции в сле­дующем наборе: подбор, расстановка и воспитаниекад­ров, информация, прогнозирование, планировании, ре­гулирование. Онрассматривает и управленческий цикл в составе этапов: выработка и принятиерешения, их ис­полнение, контроль, отчетность об исполнении[54].

Предмет правовогорегулирования в пределах процес­са управления В.А. Юсупов определяет вперечне сле­дующих элементов: организация информационных процессов, организацияотношений, подбор и расстановка кадров, ориентация, организация методовуправления, координация, контроль[55].

Г.В. Атаманчукотносит к общим функциям управления: организацию, планирование, регулирование,кадровое обеспечение, контроль[56].

Проанализировавдостаточное количество работ, можно выделить функции, которые указываютбольшинство авторов. Наиболее часто указываются такие функции, какпрогнозирование, планирование, подбор и расстановка кадров, информационноеобеспечение, финансирование, организация, регулирование, координация иконтроль. Многие споры сводятся к тому, считать или не считать какую-либофункцию самостоятельной, называть ее так или иначе и т.д.

Однако, как подчеркиваетЮ.М. Козлов, суть дела состоит “не в том, чтобы назвать функции, а в том,чтобы с достаточной степенью обоснованности и четкости определить служебноеназначение каждой из них. Эта задача может быть решена на основе выделенияосновного, что характерно для деятельности по управлению вообще”[57]. А этим основнымявляется характер наиболее общих целей управления, вытекающих из содержанияжизненно важных потребностей объекта управления.

Рассмотрение природыфункций органа управления позволяет перейти к анализу последних как менееобщего понятия по сравнению с “функциями управления”. Речь идет, другими словами,о переходе от общего к частному. Поскольку функции органа управления производныот функций управления[58],постольку на понятие первых полностью распространяются все основные характеристикипонятия функций управления. Общее в них проявляется, во-первых, в содержании,характере отражающих свойств управления, ибо и те и другие являются управляющимвоздействием государства; во-вторых, в на­правленности, целевом назначении – их смысл оказывать влияние на развитиеобщественной системы, обеспечи­вать выполнение актуальных государственныхзадач. Тем не менее функции органов управления имеют свои отличия иособенности. Как подчеркивает В.Б. Аверьянов, главная специфика функций органауправления обусловливается необходимостью их правовой регламентации,характеристика которой раскрывает важнейшие отличительные особенности,позволяющие составить достаточно полное научное представление о функциях органауправления[59].

Поэтому применительно кмуниципальной службе, на наш взгляд, следует говорить о следующей цепочке:функции социального управления – функции местного самоуправления – функцииорганов местного самоуправления – функции муниципальной службы.

В самом общем видефункции местного самоуправления и его органов – это основные направлениядеятельности муниципальных образований, обеспечивающие благосостояниесоставляющего его населения, гарантирующие реализацию прав и свобод человека игражданина, стабильное и эффективное управление муниципальным образованием[60].

Функции местногосамоуправления исследовались в основном в рамках литературы по муниципальномуправу различными учеными. Так, например, В.И. Фадеев приводит следующийперечень функций местного самоуправления:

1)обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

2)управление муниципальной собственностью, местными финансовыми средствами;

3)комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований;

4)улучшение условий жизни граждан, создание благоприятной среды жизнедеятельностинаселения муниципального образования;

5)охрана общественного порядка;

6)представительство и защита интересов и прав муниципальных образований, ихжителей, местного самоуправления как важнейшего элемента демократическойсистемы построения и функционирования власти в государстве[61].

Хотяпринципиально данный перечень функций не вызывает возражений он представляетсянам слишком расплывчатым и не может реально детерминировать деятельностьмуниципальных служащих. Мы присоединяемся к мнению С.Ю. Фабричного о том, что:функции органов местного самоуправления и муниципальной службы носят формально-юридическийхарактер, предопределенный содержанием действующего законодательства[62]. Таким образом, функцииорганов местного самоуправления непосредственно связаны с кругом их компетенции,очерченной действующим законодательством о местном самоуправлении. В научной иучебной литературе для определения этого круга используется понятие предметовведения местного самоуправления.

Предметыведения — те сферы (области) общественных отношений, в которых вправе и должендействовать субъект[63].Характеризуя предметы ведения местного самоуправления, С.Е. Чаннов отмечает,что это сложная правовая категория, включающая в себя:

1)          вопросы местногозначения;

2)          полномочияорганов местного самоуправления по организации собственной деятельности;

3)          отдельныегосударственные полномочия, которыми могут наделяться органы местногосамоуправления;

4)          права, которымиорганы местного самоуправления наделены Законом о местном самоуправлении 2003года или иными федеральными законами;

5)          иные вопросы, неотнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальныхобразований, органов государственной власти и не исключенные из компетенцииорганов местного самоуправления федеральными законами и законами субъектовРоссийской Федерации[64].

Функцииместного самоуправления являются частным по отношению к приведенным вышеэлементам структуры предметов ведения местного самоуправления. Так, например,вопросы местного значения определены в ст. 6 Федерального закона «Об общихпринципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995года № 154-ФЗ и в ст. 14-16 Федерального закона «Об общих принципах местногосамоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Этивопросы местного значения и будут являться функциями органов местногосамоуправления, а, опосредованно и функциями муниципальной службы.

Анализируяструктуру предметов ведения местного самоуправления, нетрудно заметить, чтопервые два из приведенных выше элементов носят обязательный характер, апоследние три – факультативный. Как следствие и функции муниципальной службы, вытекающиеиз функций местного самоуправления, могут быть подразделены на обязательные ифакультативные. Однако в любом случае все они носят публичный характер, т.к.детерминируются основной целью муниципальной службы – достижение общественногоблага, в данном случае блага жителей муниципального образования.

Цель вомногих социальных системах является важным системообразующим фактором[65].<sup/>Особенностьюридического мышления состоит в том, что при анализе практически любого вопросаюрист старается расчленить проблему на ее составляющие, с тем, чтобы получитьрезультат путем сложения элементарных решений. Этот подход, однако, несрабатывает при анализе такой сложной системы, как аппарат публичногоуправления. Между тем преимущество системного подхода по сравнению сэлементаристским подчеркивают многие ученые[66].Смысл системного подхода не в анализе неких систем, а в системном рассмотрениинекоторых совокупностей элементов и связей между ними, которые обозначаются каксистема. Поэтому место муниципальной службы в системе публичной службы следуетрассматривать именно с позиций системности, основным признаком которой являетсяцелостность[67].

Аппарат управленияявляется системным объектом по объективным признакам. Эта мысль была впервыевысказана еще в трудах Г. Эмерсона и получила дальнейшее развитие приформировании школы «социальных систем» на основе структурно-функциональногоанализа (Т. Парсонс, Р. Мертон) и общей теории систем(Л. Берталанфи, Н. Раппопорт). При этом аппарате управления можновыделить метасистему – государство, и многочисленные подсистемы, одной изкоторых является публичная служба. В свою очередь в аппарате публичной службы вкачестве подсистем выступают государственная и муниципальная службы.

Как уже отмечалось выше,под системой в теории организаций понимается совокупность элементов и связеймежду ними, обладающих признаком целостности, т.е. возникновением на уровнесистемы в результате взаимодействия ее частей свойств, не присущих отдельнымэлементам, равно как и их простой сумме. Исходя из этого, аппарат государственногоуправления понимается как «целостное формирование, все части которого связанымежду собой, определенным образом упорядочены в своих отношениях и постоянновзаимодействуют друг с другом»[68].Как мы видим, при исследовании любой системы можно выделить два объекта: 1)элементы и подсистемы; 2) связи между ними. Правда, В.Б. Аверьянов проводит в данном случаевыделение не двух, а трех объектов исследования: 1) внутреннее устройство(структурный аспект); 2) процессы функционирования (функциональный аспект); 3)развитие (генетико-прогностический аспект). Однако, с нашей точки зрения,процесс развития системы неотделим от процесса функционирования, так как саморазвитие идет через изменение внешних и внутренних функций. Что касаетсяфункционирования системы, то оно осуществляется посредством реализаций связеймежду элементами системы с выходом на подсистемы и метасистемы (внешний аспект).

Система публичной службыявляется одной из систем управления государством, и понятия «публичная служба»и «аппарат государственного управления» должны соотноситься как частное кобщему. В свою очередь система публичной службы является общим для входящих внее систем и элементов управления.

Муниципальная служба,будучи сама достаточно сложной системой, одновременно является составной частьюсистемы публичного управления. С.Ю. Фабричный в принципе справедливоуказывает, что “мы можем говорить о муниципальной службе как о системе,состоящей из собственной структурной базы в виде статуса муниципального служащегои прохождения муниципальной службы, входящей на правах подсистемы в системуместного самоуправления”[69].В то же время мы полагаем, что муниципальная служба является подсистемой нетолько системы местного самоуправления, но и ряда более сложных систем:публичной службы, публичного управления и др. Графически это соотношение можноотобразить следующим образом.

/> 

 

 

 

 

 

 

 

Построение оптимальнойсистемы муниципальной службы возможно лишь в случае полномерного учета всехсистем вышестоящего уровня. В связи с этим встает вопрос о сходстве и различияхмуниципальной службы в таким видом публичной службы как государственная служба.

 В последние годы в научной литературевсе чаще высказываются мысли о формировании единых подходов к регулированиюгосударственно-служебных и муниципально-служебных отношений.

Так, по мнению А.Ф. Ноздрачева,«государственная гражданская и муниципальная службы базируются в частиправового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых ониполучают нормативное закрепление»[70].Ю.Н. Старилов также отмечает, что «муниципальная и государственная служба,согласно распространенной точке зрения, являются видами публичной службы»[71]. С точки зренияВ.А. Козбаненко, единство и целостность государственной и муниципальнойслужбы может найти «воплощение посредством нормативного закрепления единыхпринципов организации и функционирования, институционального взаимодействия иструктурного оформления, регламентации правового статуса государственных имуниципальных служащих, а также и многих других вопросов»[72]. С.Е. Чаннов указывает, что «какгосударственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичногоправа, и в силу этого имеют много общего, так как основной цельюфункционирования государственной гражданской и муниципальной службы являетсяобеспе­чение прав и свобод человека и гражданина. Оба эти вида публичнойслужбы, обеспечивая властные полномочия и управленческие функции, осуществляютсяна профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальныхслужащих, имеющих по своей природе немало общего и особенного»[73]. Ю.М. Буравлев полагает, что «вконцептуальном плане сложилось понимание того, что органичное соединение этихдвух разновидностей публичной службы не только возможно, но и во многомцелесообразно»[74].

Как нам представляется,идея о единстве государственной и муниципальной службы имеет право насуществование. Доводы в пользу следующей позиции могут быть следующие:

– и государственная имуниципальная служба являются публичными институтами, то есть их деятельностьнаправлена на достижение общественного блага;

– оба этих вида службысвязаны с реализацией их субъектами властных полномочий;

– государственная имуниципальная служба базируются на единых принципах;

– правовые статусыгосударственного и муниципального служащего достаточно схожи.

Здесь следует отметить,что, говоря об общности государственной и муниципальной службы, мы имеем в видутолько государственную гражданскую службу. Вряд ли можно говорить об общностимуниципальной службы с военной или правоохранительной.

Для государственной гражданской службы, как и для службымуниципальной, характерно преобладание императивного режима правового регулирования:разрешено только то, что прямо указано в законе. Поэтому в рамках проводимыхреформ, в части правового обеспечения государственной гражданской службы имуниципальной службы, необходимо реализовать позитивный потенциалпублично-правового регулирования складывающихся в этих сферах отношений наоснове их летальной регламентации нормами и институтами главным образомадминистративного права.

В то же время между этими двумя видами служебной деятельностиимеются и различия. Задачами государственной службы является реализация общегосударственныхфункций, в то время как задачами муниципальной – решение вопросов местного значения.Государственный служащий осуществляет свои полномочия от имени и по поручениюгосударства, в то время как муниципальный – от имени и по поручению муниципальногообразования. Существуют также различия в полномочиях государственных имуниципальных служащих, источниках финансирования государственной и муниципальнойслужбы.

Здесь,правда, можно отметить, что в литературе высказываются мнения о необходимостиполного объединения законодательства о государственной и муниципальной службе.Так, например, В.В.Куликов задается вопросом: какой смысл имеет разграничениегосударственной и муниципальной службы? Ратуя за полную идентичность службыгосударственной и службы муниципальной, он указывает, что «органы местного самоуправленияявляются составной частью системы государственного управления. Служащие всехуровней управления имеют статус государственных»[75]. В связи с этим С.А. Казаков отмечает,что «в науке административного права формируется точка зрения, согласно котороймуниципальную службу следовало бы отнести к категории государственной службы[76].

Представляется,что такой категоричный вывод является неверным. Органы местного самоуправленияникак не могут быть составной частью системы государственного управления, т.к.в ст. 12 Конституции Российской Федерации прямо сказано обратное: «органыместного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».Это положение служит своеобразным конституционным барьером, защищающим местноесамоуправление от неправомерного вмешательства в его дела органов государственнойвласти. Такая «разделенность» означает, например, что органы местногосамоуправления как таковые не могут быть преобразованы в органы государственнойвласти, а осуществление местного самоуправления органами государственной властии государственными должностными лицами не допускается (постановлениеКонституционного Суда от 24 января 1997 г.); создавая органы государственнойвласти, субъект Федерации не вправе наделять их полномочиями по решениювопросов местного значения, подчинять органы местного самоуправления государственныморганам и тем самым лишать граждан права на самостоятельное решение вопросовместного значения (определение Конституционного Суда от 4 марта 1999 г.);положения, согласно которым местные администрации решают вопросы местногосамоуправления и одновременно входят в систему исполнительной власти РеспубликиКоми, противоречат Конституции, поскольку устанавливают подчиненность местныхадминистраций органам государственной власти (постановление КонституционногоСуда от 15 января 1998 г.)[77].

Поэтомупри всем несомненном сходстве государственной и муниципальной службы, относитьслужащих органов местного самоуправления к государственным, по нашему мнению,все же нельзя.

По этойпричине законодательство о государственной и муниципальной службах становитсяраздельным друг от друга и носит самостоятельный характер, Вместе с темгосударственная и муниципальная службы имеют общие принципы и основанияправового регулирования, исходя из которых получают нормативное закрепление.

По нашему мнению, в настоящее время назрела необходимостьпринятия базового федерального закона, регулирующего все виды публичной службы.В данном законе могли бы найти отражение такие вопросы, как: разграничениепредметов ведения в регулировании государственной муниципальной службы;принципы построения и функционирования публичной службы; основы права на равныйдоступ к публичной службе; соотношение между классными чинами,квалификационными разрядами, воинскими и специальными званиями, дипломатическимирангами; правила исчисления стажа государственной и муниципальной службы; общиепринципы оплаты труда государственно и муниципальных служащих и др.[78]

Публичная служба, с нашей точки зрения, должна базироваться вцелом на тех же принципах, что государственная, которые сформулированы в Федеральномзаконе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службыРоссийской Федерации». Вместе с тем, помимо указанных в нем принципов:федерализма; законности; приоритета прав и свобод человека, С.Е. Чанноввыделяет несколько принципов, на которых должна базироваться именно публичнаяслужба Российской Федерации. Это принципы: 1) единства системы публичной службыв Российской Федерации; 2) независимости всех ее компонентов; 3) равенства всехпубличных служащих, независимо от рода их службы.

Важным представляетсяпринцип равного доступа граждан к публичной службе. В Конституции РФ закрепленоправо граждан на доступ только к государственной службе (ч. 4 ст. 32). Вомногом это связано с тем, что в 1993 г., когда была принята Конституция РФ,понятие «государственная служба» трактовалось шире, чем теперь, во многом совпадаясо сферой публичной службы. Но и тогда данный пункт не закреплял право надоступ к службе в органах местного самоуправления, которое, согласно ст. 12Конституции, не входит в систему органов государственной власти. Вместе с тем,мы не считаем целесообразным закрепление права граждан РФ на службу вообще, какэто предлагает, например, В.М. Манохин[79].С нашей точки зрения смысл данной нормы заключается в конституционномзакреплении одного из способов осуществления гражданами РФ права участвовать вуправлении государством. Закрепление права граждан на службу в коммерческих, даи вообще в негосударственных организациях не способствует реализации этой цели.Право на службу в таких учреждениях уже закреплено ст. 37 Конституции РФ,гарантирующей свободу труда.

Как уже отмечалось выше,на наш взгляд, было бы целесообразным наличие единого законодательного акта,направленного на регулирование публичной службы Российской Федерации.Необходимость комплексного регулирования служебной деятельности не вызываетсомнения у ученых[80]. Поэтомуразумным выглядела бы разработка федерального закона об основах публичнойслужбы в Российской Федерации, регулирующего только наиболее общие вопросывзаимосвязи все видов публичной служебной деятельности.

Все это, как представляется, будет способствовать увеличениюсистематичности в регулировании государственно-служебных имуниципально-служебных отношений и построению единой модели публичной службы РоссийскойФедерации.

§2.Принципы организации и функционирования муниципальной службы

 

Новый Федеральныйзакон «О муниципальной службе в Российской Федерации», так же, как и утратившийсилу Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»закрепляет основные принципы муниципальной службы. Здесь нужно отметить, чтовообще в принятых за последние годы многочисленных законах Российской Федерации(в том числе в Федеральных законах «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» важное значение придается правовымпринципам. Исходя из смысла термина «прин­цип», означающего начало, основу,правовые принципы определяются как основопола­гающие идеи, закрепленные взаконе[81]. По мнению B.C. Нечипоренко «принцип представляет собой исходноеположение, основополагающую идею, объективную закономерность развитиямуниципальной службы, направление реализации ее целей и функций»[82].<sup/>

Законодательнозакрепленные принципы приобретают значение императивных требований, конкретныхправил и обязывают правоприменителя к определенному по­ведению илиустанавливают определенные запреты. Как отмечает Р.З. Лившиц: «Принципыохватывают всю правовую идею и придают ей логичность, последовательность, сбалансированность,освобождая от конкретики и частностей»[83].

Само понятие «принцип» является нетолько исходным положением какой-либо теории, но руководящей идеей, основнымправилом деятельности, основой устройства или действия различных механизмов, втом числе и социальных.

Учитывая значениеправовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективностьправового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы ираскрыты такие принципы. В демократическом правовом государстве правовыепринципы формулируются учеными на основе достижений правовой мысли за всю историюцивилизации, отечест­венных достижений, а также с учетом специфических объективныхзакономерностей развития общества. Вместе с тем, никакие научные идеи, не получившиезакрепления в законе, не могут считаться правовыми принципами[84].

Здесь следует отметить, что длязаконодательства советского периода не было характерно закрепление внормативных актах общих принципов, характерных для регулирования какого-либоправового института. Впоследствии это породило определенные юридические ипсихологические трудности для законодателей и правоприменителей, прежде всегорегиональных и местных, не привыкших руководствоваться принципами как нормамизакона. Это достаточно отчетливо проявилось именно в законодательстве о местномсамоуправлении, когда законодательство субъектов Федерации нередкопротиворечило (и противоречит сейчас) общим принципам, закрепленным вФедеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации». Такое положение региональные законодатели объясняли тем,что в данном законе речь не идет об общеобязательных нормах, а лишь об «общихпринципах», которые, по их мнению, являются лишь рекомендациями к применению. Сэтим, разумеется, нельзя согласиться. Принципы, закрепленные законодательно, вотличие от сформулированных учеными, но не указанных напрямую в законе,являются нормами, общеобязательными для применения.

В связи с этим в теорииправа отмечают регулятивную функцию правовых принципов. Она проявляется в том,что в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затрудненийв их применении правоприменитель должен руководствоваться право­вымипринципами. Важно отметить, что последние не только определяют уровеньправового регулирования тех или иных общественных отношений, но и указывают надальнейшее развитие законодательства[85].

Принципы муниципальнойслужбы – это «… отправные и основные начала, руководящие идеи и требования,лежащие в основе формирования и функционирования муниципальной службы»[86]. Статья 4 действующегозакона о муниципальной службе закрепляет следующие ее принципы:

1) приоритет прав исвобод человека и гражданина;

2) равный доступ граждан,владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе иравные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности,происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства,отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, атакже от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловымикачествами муниципального служащего;

3) профессионализм икомпетентность муниципальных служащих;

4) стабильностьмуниципальной службы;

5) доступность информациио деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие собщественными объединениями и гражданами;

7) единство основныхтребований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местныхтрадиций при прохождении муниципальной службы;

8) правовая и социальнаязащищенность муниципальных служащих;

9) ответственностьмуниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своихдолжностных обязанностей;

10) внепартийностьмуниципальной службы.

Указанный закон являетсябазовым для всей системы муниципальной службы. Поэтому принципы, закрепленные внем, должны учитываться при разработке всех иных законодательных и подзаконныхактов о муниципальной службе[87].В то же время, по нашему мнению, являясь по своей природе общими нормами,указанные выше принципы муниципальной службы должны иметь развитие в другихстатьях федерального закона о муниципальной службе, регулирующих конкретныевопросы муниципально-служебных отношений. Поэтому представляется необходимымостановиться на этих принципах более подробно.

1.   Принципприоритета прав и свобод человека и гражданина.

Данный принцип основывается на ст. 2 Конституции РФ,которая гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью.Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Более того, исходя из содержания ст. 18Конституции РФ, именно права и свободы человека и гражданина должны определятьдеятельность органов законодательной и исполнительной власти, местногосамоуправления. Таким образом, можно констатировать, что данный принцип имеетзначение не только для муниципальной службы, но и для всей системы публичнойслужбы Российской Федерации. Можно отметить, что принцип приоритета прав исвобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязательности ихпризнания, соблюдения и защиты закреплен и в Федеральном законе «О системегосударственной службы Российской Федерации» в качестве принципа построения ифункционирования системы государственной службы (ст. 3) и в Федеральном законе«О государственной гражданской службе Российской Федерации» как принципгражданской службы (ст. 4).

Данный принцип находит выражение в отдельных статьяхФедерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Так, всоответствии с п. 3 ч. 1 ст. 12 закона муниципальный служащий обязан соблюдатьпри исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан иорганизаций.

С учетом всего вышеизложенного при отборе кандидатовна должности муниципальной службы особое внимание должно уделяться ихспособности и готовности учитывать в своей работе интересы граждан. Серьезнымнарушением приоритета прав и свобод следует считать случаи, когда сами муниципальныеслужащие не соблюдают права человека, защита которых является сущностью ихдеятельности.

 

2. Принцип равного доступа граждан к муниципальнойслужбе.

Данный принцип базируется на конституционныхположениях о равноправии граждан: граждане Российской Федерации имеют равныеправа на осуществление местного самоуправления. В то же время КонституцияРоссийской Федерации прямо не закрепляет права на равный доступ граждан кмуниципальной службе (в отличие от аналогичного права на равный доступ кгосударственной службе, которое закреплено в ст. 32).

Необходимость закрепления такого права наконституционном уровне отмечается многими учеными. Так, С.Ю. Фабричный приводитследующий доводы в пользу дополнения Конституции Российской Федерации в частиправ граждан Российской Федерации на равный доступ не только к государственной,но и муниципальной службе:

— органыместного самоуправления наряду с органами государственной власти составляютструктуру органов публичной власти, производных от народного волеизъявления;

— правограждан на местное самоуправление гарантировано Конституцией РоссийскойФедерации и предполагает, в числе прочего, возможность замещения на профессиональнойоснове должности муниципального служащего;

— гарантированное конституционное право на равный доступ к муниципальной службенаряду с государственной должно являться институциональной основой концепциимуниципальной службы[88].

Аналогичнуюпозицию занимает и В.И. Фадеев[89].

В связи с этим очень интересной нам представляетсяинтересной позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении № 19-Пот 15.12.2003[90]. В ходерассмотрения дела Конституционный Суд отметил, что из статьи 37 (часть 1)Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому право свободнораспоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности ипрофессию, во взаимосвязи с ее статьями 19 и 32 (части 2 и 4) вытекает правограждан на равный доступ к муниципальной службе, прохождение которой являетсяодновременно и осуществлением трудовых прав.

Таким образом,систематически толкуя указанные статьи Конституционный Суд пришел к выводу, чтохотя текстуально (формально юридически) право на равный доступ к муниципальнойслужбе Конституция не закрепляет, однако смысловой потенциал заложенный всоответствующие нормы позволяет говорить о его признании государством.

Данныйвывод представляется вполне обоснованным. Принципы организации государственнойи муниципальной службы во многом схожи. Муниципальная служба как игосударственная является специфическим видом профессиональной деятельности,которая носит публичный характер. Поэтому, как нам представляется, насовременном этапе нет необходимости менять конституцию Российской Федерацииради юридического закрепления данного права, как это предлагают указанные вышеавторы.

Правона равный доступ к муниципальной службе, вытекающее из Конституции РоссийскойФедерации вполне может базироваться на законодательных положениях. В ч. 2 ст.16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» указывается,что при поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении недопускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограниченийили преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения,имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии,убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств,не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципальногослужащего.

Это предполагает иопределенные особые требования к лицам, поступающим на муниципальную службу,которые являются условиями реализации права равного доступа к муниципальнойслужбе. Так, например, статья 16 Федерального закона «О муниципальнойслужбе в Российской Федерации» устанавливает общие требования к кандидатамна замещение должности муниципальной службы. К ним относятся:

– наличие у лицагражданства Российской Федерации;

– достижение гражданиномРоссийской Федерации возраста 18 лет;

–           владение такимгражданином государственным языком Российской Федерации.

Кроме того, лицо,поступающее на муниципальную службу, должно соответствовать определеннымквалификационным требованиям к уровню профессионального образования, стажумуниципальной службы (государственной службы) или стажу работы поспециальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнениядолжностных обязанностей. Указанные квалификационные требования устанавливаютсямуниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требованийдля замещения должностей муниципальной службы, которые определяются закономсубъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальнойслужбы

Наконец, помимо условийпоступления на муниципальную службу комментируемый закон содержит переченьобстоятельств, препятствующих замещению должности муниципальной службы, — ограничения, связанные с муниципальной службой (ст. 13 Закона). При наличиитаких обстоятельств гражданину должно быть отказано в приеме на муниципальнуюслужбу.

Ограничения права равного доступа к муниципальнойслужбе могут устанавливаться только федеральным законом и лишь в той степени, вкакой это связано с обеспечением цели и задач муниципальной службы как особоговида профессиональной деятельности. Например, в качестве такого ограниченияможно рассматривать установление предельного возраста для нахождения на должностимуниципальной службы — 65 лет. Нужно сказать, что вопрос о таком ограниченииправ муниципального служащего явился предметом рассмотрения КонституционногоСуда РФ. Люберецкий городской суд Московской области обратился вКонституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности установленияпредельного возраста муниципального служащего.

Заявитель указывал, что данные нормы нарушаютконституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина, а такжепредписания международно-правовых актов, являющихся частью правовой системыРоссийской Федерации, в частности Конвенции МОТ № 111 1958 года, запрещающейдискриминацию в области труда и занятий, и потому не соответствуют статьям 15(часть 4) и 19 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Согласноправовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерациимуниципальная служба как профессиональная деятельность, которая осуществляетсяна постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной, так жекак и государственная служба, в силу своего публично-правового характера сопряженас определенными требованиями. Реализуя полномочия Российской Федерации в областиорганизации местного самоуправления (статья 72, пункт «н» части 1,Конституции Российской Федерации) и устанавливая во исполнение предписанияпункта 17 статьи 4 Федерального закона «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» общие принципы организациимуниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в РоссийскойФедерации, федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональнойдеятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для муниципальныхслужащих гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичныетем, какими пользуются государственные служащие, но и распространить на нихустановленные законодательством о государственной службе требования к замещениюсоответствующих должностей, в том числе требование о соблюдении возрастныхкритериев при приеме на муниципальную службу и увольнении по достижениипредельного возраста для нахождения на муниципальной должности муниципальнойслужбы, как это установлено для государственных служащих.

Вместес тем, говоря о возрастных пределах доступа к муниципальной службе, нельзя не отметитьдискуссионность этого вопроса. Так, например, А.М. Насташкин полагает, чтоустановление предельного возраста пребывания именно на государственнойгражданской службе не соответствует Конституции РФ и общепризнанным нормам международногоправа[91]. А ведь именно на сходствогосударственной и муниципальной службы ссылался Конституционный Суд РоссийскойФедерации при рассмотрении вопроса об установлении предельного возрастапребывания на муниципальной службе.

Критикуязапрет на пребывание на государственной службе сверх установленного возраста,А.М. Насташкин отмечает, что обновление и сменяемость управленческого персоналадолжны достигаться «не путем поголовного увольнения всех госслужащих, достигшихопределенного возраста, а строго индивидуально». По мнению указанного автора,высокий уровень госслужбы определяется не возрастом госслужащих, а их профессионализмом,компетентностью и ответственностью. Именно эти критерии должны ставиться воглаву угла при решении вопроса о судьбе того или иного работника госаппарата.Для определения же профессионального уровня государственного служащего в томчисле его способности замещать соответствующую должность государственной службысуществует институт аттестации. Кроме того, по мнению А.М. Насташкина улучшениекадрового состава и обеспечение профессионализма государственных служащих вбольшей степени зависят от перевода государственной службы на контрактнуюоснову и внедрения механизмов конкурсного отбора на замещение соответствующихдолжностей. С этими доводами автора трудно не согласиться.

Всвязи с этим представляется, что ограничение пребывания абсолютно всех государственныхи муниципальных служащих на службе одинаковым для всех возрастом вряд лиобоснованно. Возможно, в данном случае законодательно следовало бы дифференцироватьмаксимальный возраст пребывания на муниципальной службе в зависимости от группыдолжностей и функциональных обязанностей служащего.

3. Принциппрофессионализма и компетентности муниципаль­ных служащих.

Муниципальная службаявляется профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществленияспециальных знаний и навыков. Реализация принципа профессионализма икомпетентности муниципальных служащих должна способствовать формированиюстабильной и эффективной муниципальной службы, способной решать вопросыместного значения, исходя из интересов населения[92].

Реализации данногопринципа должны прежде всего способствовать закрепляемые законодательствомквалификационные требования, предъявляемые к лицам, претендующих на занятиедолжности муниципальной службы.

В соответствии с ч. 1 ст.9 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требованияпредъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальнойслужбы (государственной службы) или стажу работы по специальности,профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностныхобязанностей.

Квалификационныетребования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы(государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональнымзнаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей,устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовыхквалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы,которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии склассификацией должностей муниципальной службы.

В случае, если лицо назначается на должность главы местнойадминистрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главыместной администрации муниципального района (городского округа) — уставоммуниципального района (городского округа) и законом субъекта РоссийскойФедерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам надолжность главы местной администрации.

В Саратовской области типовые квалификационные требованияутверждены Законом Саратовской области «О некоторых вопросах муниципальнойслужбы в Саратовской области» от 2 августа 2007 года № 157-ЗСО. В частности,законом установлено, что типовыми квалификационными требованиями,предъявляемыми к уровню профессионального образования, являются:

1) к высшим, главным и ведущим должностям муниципальнойслужбы — наличие высшего профессионального образования;

2) к старшим и младшим должностям муниципальной службы — наличиесреднего профессионального образования, соответствующего направлениюдеятельности.

Типовыми квалификационными требованиями, предъявляемыми к стажумуниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальностидля граждан, претендующих на должности муниципальной службы, являются:

1) для высших должностей муниципальной службы — наличие неменее шести лет стажа муниципальной службы (государственной гражданской службыобласти, государственной службы иных видов) или не менее семи лет стажа работыпо специальности;

2) для главных должностей муниципальной службы — наличие неменее четырех лет стажа муниципальной службы (государственной гражданскойслужбы области, государственной службы иных видов) или не менее пяти лет стажаработы по специальности;

3) для ведущих должностей муниципальной службы — наличие неменее двух лет стажа муниципальной службы (государственной гражданской службыобласти, государственной службы иных видов) или не менее четырех лет стажаработы по специальности;

4) для старших должностей муниципальной службы — наличие неменее трех лет стажа работы по специальности;

5) для младших должностей муниципальной службы — без предъявлениятребований к стажу.

Как представляется, данные квалификационные требованияявляются завышенными. Практика показывает, что во многих муниципальных образованиях(в первую очередь, в сельских поселениях) наблюдается острый дефицитквалифицированных кадров. Нередки ситуации, когда должности заместителей главыместной администрации замещают лица, не имеющие высшего образования и имеющиестаж работы 3-4 года. Конечно, общий уровень образования муниципальных служащихнеобходимо повышать. Однако при этом надо соблюдать постепенность. По нашемумнению, квалификационные требования для муниципальных служащих сельскихпоселений должны быть снижены по сравнению с квалификационными требованиями,предъявляемыми к служащим других муниципальных образований области.

Муниципальный служащий обязан поддерживать уровень квалификации,необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей (п. 5 ч. 1 ст.12 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»).В связи с этим он имеет право на повышение квалификации в соответствии смуниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета (п. 7 ч. 1 ст. 11Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»).

Принцип профессионализма и компетентности служащих имеет значимостьдля любой профессиональной службы. Поэтому он действует и на государственнойслужбе. Он закреплен как принцип построения и функционирования системыгосударственной службы и как принцип государственной гражданской службы[93].

Одним из способов обеспечения реализации данного принципаявляется по общему правилу конкурсный порядок замещения должностей государственнойслужбы. В связи с этим можно с сожалением констатировать, что при разработкенового закона о муниципальной службе его авторы отступили от данного принципа.Часть 1 ст. 17 Федерального закона «О муниципальной службе в РоссийскойФедерации» содержит диспозитивную норму, согласно которой «призамещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключениютрудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляетсяоценка профессионального уровня претендентов на замещение должностимуниципальной службы, их соответствия установленным квалификационнымтребованиям к должности муниципальной службы». Таким образом, закон предусматриваетлишь абстрактную возможность проведения конкурса на замещение должности муниципальнойслужбы. Подобный подход, вполне обоснованный применительно к трудовымотношениям, представляется совершенно неприемлемым в отношении публичнойслужбы, разновидностью которой является служба муниципальная[94].

Представляется, что закон о муниципальной службе должен бытьизменен в плане закрепления обязательности процедуры конкурсного отбора припоступлении на муниципальную службу.

 

4. Принцип стабильности муниципальной службы является необходимымусловием функционирования данного института.

Только в условиях стабильности и уверенности в своемзавтрашнем дне государственный гражданский служащий может эффективно исполнятьсвои функции. Принцип стабильности муниципальной службы предполагает формированиепрофессиональной службы, минимизацию текучести кадров при стабильном штатномсоставе[95].

Поскольку муниципальные служащие, в отличие отгосударственных гражданских служащих, работают на основе трудового договора, ане служебного контракта, гарантиями стабильности их службы, являются предусматриваемыетрудовым законодательством правила изменений трудового договора и егорасторжения.

Так, по общему правилу, трудовой договор с муниципальнымислужащими носит бессрочный характер. Заключение срочного трудового договорадопускается только в случаях, прямо указанных в действующем законодательстве(ст. 58, 69 ТК РФ). Трудовой договор, заключенный на определенный срок приотсутствии достаточных к тому оснований, установленных органом, осуществляющимгосударственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства ииных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, или судом, считаетсязаключенным на неопределенный срок[96].

Изменение трудового договора (в том числе перевод на другуюработу) по общему правилу допускается только с письменного согласия работника(муниципального служащего). ТК РФ содержит только два исключения: 1) без согласияработника допускаются временные переводы на другую работу; 2) в соответствии сост. 74 ТК РФ в случае, когда по причинам, связанным с изменением организационныхили технологических условий труда (изменения в технике и технологиипроизводства, структурная реорганизация производства, другие причины),определенные сторонами условия трудового договора не могут быть сохранены,допускается их изменение по инициативе работодателя[97].

 

5. Принципдоступности информации о деятельности мунципальных служащих.

Он основывается прежде всего на ч. 2 ст.24 Конституции Российской Федерации: «органы государственной власти и органыместного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждомувозможность ознакомления с документами и материалами, непосредственнозатрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».

Реализация принципадоступности информации о деятельности муниципальных служащих неразрывно связанас решением более общей задачи — усиления открытости деятельности органовместного самоуправления.

Эти задачи решаются в ходе проводимых в РФ административной реформыи реформы местного самоуправления. В частности, в Концепции административнойреформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 гг., одобренной распоряжениемПравительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, в числеиных задач установлено, что в ближайшие годы должна быть обеспеченаинформационная открытость органов местного самоуправления.

Вместе с тем, как представляется, действующий Федеральныйзакон «О муниципальной службе в Российской Федерации» не в полноймере соответствует данному принципу. Напротив, отдельные запреты, установленныедля муниципальных служащих, всячески ограничивают информационный обмен междуорганами местного самоуправления и гражданами. Так, например, в соответствии сп. 8 ч. 1 ст. 14 закона муниципальному служащему запрещено разглашать илииспользовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения,отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциальногохарактера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи сисполнением должностных обязанностей. При этом нигде в законе (да и вообще вроссийском законодательстве) не дается определение служебной информации. Напрактике это позволяет толковать данный термин сколь угодно широко, запрещая муниципальномуслужащему (под страхом увольнения) разглашение любой информации о деятельностимуниципального органа. Аналогичный запрет, установленный для государственныхслужащих, уже критиковался по тем же причинам[98].

По нашему мнению, длярешения данной проблемы на законодательном уровне должно быть дано понятиеслужебной информации, определены порядок и критерии отнесения информации кслужебной.

 

6. Принцип взаимодействия с общественными объединениями игражданами.

Муниципальная служба,также, как и государственная, не противопоставляется гражданскому обществу, анапротив, тесно взаимодействует с ним. На это и направлен принципвзаимодействия с общественными объединениями и гражданами.

При этом двухстороннеевзаимодействие служащих с общественными объединениями и гражданами намуниципальном уровне еще более важно, чем на государственном. Местноесамоуправление является уровнем власти, наиболее приближенным к населению. Самасущность местного самоуправления в решении вопросов местного значениясамостоятельно и под свою ответственность. Ответственное самоуправлениепредполагает, что в случае ненадлежащего осуществления гражданами своих праввытекающие отсюда неблагоприятные социально-экономические, политические, т.п.последствия ложатся на население и могут государством не компенсироваться[99].

Федеральный закон «Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от6октября 2003 года указывает два способа решения населением вопросов местногозначения: непосредственно или создаваемые населением органы местногосамоуправления. На практике решение вопросов местного значения непосредственнонаселением использует достаточно редко. Поэтому особенно важным являетсяналаживание обратной связи между населением муниципального образования исозданными в нем органами местного самоуправления, чему и служит принципвзаимодействия муниципальных служащих с общественными объединениями игражданами.

Взаимодействие собщественными объединениями и гражданами осуществляется в различных иныхформах. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местногозначения с участием жителей муниципального образования представительным органоммуниципального образования, главой муниципального образования могут проводитьсяпубличные слушания, а для обсуждения вопросов местного значения, информированиянаселения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лицместного самоуправления, осуществления территориального общественногосамоуправления на части территории муниципального образования — собранияграждан[100].

7. Принцип единстваосновных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации,а также учета исторических и иных местных традиций.

Данный принцип отражаетособенности правового регулирова­ния муниципальной службы, осуществляемого нетолько на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ, а такжемуниципальных образований, что позволяет в полной мере учитывать приорганизации муниципальной службы, ее ре­гулировании исторические и иные местныетрадиции[101].

В первую очередьзаконодательство о муниципальной службе основывается на Конституции РоссийскойФедерации. Конституция Российской Федерации прямо не регулирует вопросы,связанные с организацией муниципальной службой, сам термин «муниципальнаяслужба» в ней даже не употребляется. Вместе с тем Конституция РоссийскойФедерации указывает, что органы местного самоуправления не входят в системуорганов государственной власти (ст. 12), что предопределяеторганизационное отделение муниципальной службы от государственной; в ст. 72устанавливается, что установление общих принципов местного самоуправлениянаходится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РоссийскойФедерации, в силу чего законодательное регулирование муниципальной службыосуществляется на двух уровнях; статьи 130-133 Конституции в общем видерегулируют вопросы организации местного самоуправления.

Базовым законодательнымактом для всей муниципальной службы является Федеральный закон «Омуниципальной службе в Российской Федерации». Помимо этого на федеральномуровне различные вопросы организации, прохождения муниципальной службы,правового статуса муниципальных служащих затрагиваются в таких законодательныхактах как:

Федеральный закон от 6октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» (с послед. изм.) (в частиорганизации муниципальной службы, правового статуса главы местнойадминистрации);

Федеральный закон от 15декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении вРоссийской Федерации» (с послед. изм.) (в части пенсионного обеспечениямуниципальных служащих).

Указанные нормативныеакты и закрепляют единые основные требования, предъявляемые к муниципальнойслужбе и муниципальным служащим.

Направленностьзаконопроекта на обеспечение более единообразного подхода в регулированиимуниципальной службы в Российской Федерации одновременно сочетается спредоставлением субъектам Российской Федерации права осуществлять данноерегулирование, учитывая свои исторические и иные местные традиции. С этой цельюзаконопроектом предусматривается самостоятельное регламентирование регионамиотдельных вопросов муниципальной службы[102].

Из окончательного текстазакона о муниципальной службе была исключена статья, устанавливающая полномочияорганов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере правовогорегулирования муниципальной службы. В качестве таковых в ней были названы:

1) принятие законов и иных нормативных правовыхактов субъекта Российской Федерации по вопросам муниципальной службы;

2) разработка и принятие программ развитиямуниципальной службы на территории субъекта Российской Федерации;

3) утверждение реестра должностей муниципальнойслужбы в субъекте Российской Федерации;

4) утверждение типовых квалификационных требованийдля замещения должностей муниципальной службы;

5) утверждение типового положения о проведенииаттестации муниципальных служащих;

6) утверждение типовой формы контракта с лицом,замещающим должность главы местной администрации по контракту;

7) определение предельных значений размера оплатытруда муниципальных служащих муниципальных образований, которым предоставляютсядотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в случаях и порядке,установленных федеральным законодательством;

8) утверждение порядка исчисления стажамуниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности.

В то же время анализ Федеральногозакона «О муниципальной службе в Российской Федерации» показывает,что все эти полномочия у субъектов Российской Федерации сохранились[103].

Общие положения омуниципальной службе обычно содержатся в уставах муниципальных образований.Иные вопросы организации муниципальной службы в муниципальном образовании могутрегулироваться решениями представительного органа, постановлениями ираспоряжениями главы муниципального образования и главы местной администрации идругими муниципальными правовыми актами.

Именно на уровнемуниципальных образований в наибольшей степени проявляется учет исторических инациональных традиций в организации муниципальной службы.

 

8. Принцип правовой исоциальной защищенности муници­пальных служащих.

Указанный принцип призванобеспечить стабильность кадров в ор­ганах местного самоуправления, а такжезащитить муниципаль­ных служащих от политической конъюнктуры, от произвола ру­ководителя,гарантировать муниципальному служащему необходимые условия работы, ежемесячноеденежное содержание, пенсионное обеспечение, помощь семье муниципальногослужащего в случае его смерти, связанной с ис­полнением им должностных обязанностей,и т.п.

Реализации данногопринципа посвящен целый ряд статей Федерального закона «О муниципальнойслужбе в Российской Федерации», в частности, ст. 11, 20-25, 29, идругие. Наиболее важной в этом плане представляется ст. 23,устанавливающая гарантии муниципального служащего. Помимо гарантий,предоставляемых всем работникам, муниципальным служащим гарантируются:

1) условия работы,обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии сдолжностной инструкцией;

2) право на своевременноеи в полном объеме получение денежного содержания;

3) отдых, обеспечиваемыйустановлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени,предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодногооплачиваемого отпуска;

4) медицинскоеобслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе послевыхода муниципального служащего на пенсию;

5) пенсионное обеспечениеза выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членовсемьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи сисполнением им должностных обязанностей;

6) обязательноегосударственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществумуниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;

7) обязательноегосударственное социальное страхование на случай заболевания или утратытрудоспособности в период прохождения муниципальным служащим муниципальнойслужбы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением имдолжностных обязанностей;

8) защита муниципальногослужащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действийв связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и наусловиях, установленных федеральными законами.

Среди данных гарантийв первую очередь хотелось бы обратить внимание на гарантию получения служащимденежного содержания, т.к. именно с ней связано достаточно большое количествотеоретических и практических проблем.

В соответствии сч. 1 ст. 22 Федерального закона «О муниципальной службе в РоссийскойФедерации» оплататруда муниципального служащего производится в виде денежного содержания,которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствиис замещаемой им должностью муниципальной службы, а также из ежемесячных и иныхдополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации. Напрактике денежное содержание служащих до принятия нового закона обычноскладывалось из следующих элементов:

– должностной оклад;

– ежемесячная надбавка к должностному окладу заквалификационный разряд;

– ежемесячная надбавка кдолжностному окладу за выслугу лет на муниципальной службе;

– ежемесячная надбавка кдолжностному окладу за особые условия муниципальной службы;

– ежемесячная процентнаянадбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющимигосударственную тайну;

– премия;

– ежемесячное денежноепоощрение;

– единовременная выплатапри предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска;

– материальная помощь[104].

Кроме того, в некоторыхсубъектах Российской Федерации предусматривалась выплата муниципальным служащими иных надбавок. В качестве примера можно привести надбавки за ученую степень,надбавки за почетное звание и за наличие Государственных наград РоссийскойФедерации. Так, например, п. 6 ст. 4 Закона Липецкой области от30 ноября 2000 года № 124-ОЗ «О денежном содержании исоциальных гарантиях муниципальных служащих муниципальной службы Липецкойобласти» установлена ежемесячная надбавка лицу, имеющему Государственныенаграды Российской Федерации, устанавливается в размере 15 процентовдолжностного оклада муниципального служащего. Пунктом 2 ст. 2 ЗаконаВолгоградской области «О денежном содержании муниципальных служащих вВолгоградской области и лиц, замещающих муниципальные должности в Волгоградскойобласти» от 31 августа 1999 года № 301-ОД установленыследующие надбавки к должностному окладу: за ученую степень кандидата наук — 15процентов, доктора наук — 25 процентов и почетное звание, присвоенное УказомПрезидента Российской Федерации, Верховного Совета СССР или РСФСР, — 25процентов.

В принципе указаннаяструктура денежного содержания может сохраняться и в настоящее время. В то жевремя новый закон о муниципальной службе не предусматривает присвоениямуниципальным служащим квалификационных разрядов. При отмене квалификационныхразрядов исчезает, соответственно, и надбавка за них.

Можно отметить, что входе обсуждения проекта закона о муниципальной службе в Государственной ДумеРоссийской Федерации вносились предложения о закреплении в нем нормы,предусматривающей обязательное присвоение муниципальным служащим уже неквалификационных разрядов, а классных чинов (по аналогии с законодательством огосударственной гражданской службе), причем в качестве главной цели указывалосьименно сохранение существующей системы оплаты труда[105], однако оно принято не было.

После вступления в силуФедерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»надбавки за квалификационный разряд (или за классный чин) могут быть сохраненыза муниципальными служащими в случае закрепления соответствующих положений взаконодательстве субъектов Российской Федерации. Однако, например, вСаратовской области это не было сделано, в результате муниципальные служащиелишились надбавки за квалификационный разряд. В соответствии с ЗакономСаратовской области «О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовскойобласти» от 2 августа 2007 года № 157-ЗСО денежное содержание муниципальногослужащего состоит из должностного оклада, ежемесячных и иных дополнительныхвыплат, к которым относятся:

1) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу летна муниципальной службе;

2) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особыеусловия муниципальной службы;

3) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу заработу со сведениями, составляющими государственную тайну;

4) премия за выполнение особо важных и сложных заданий;

5) ежемесячное денежное поощрение;

6) единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемогоотпуска;

7) материальная помощь.

Как видно, надбавка за квалификационный разряд в данномперечне отсутствует. Однако, помимо естественного недовольства муниципальных служащих,это породило еще одну проблему. Дело в том, что в большинстве администрацийрайонного и городского уровня с муниципальными служащими были заключены коллективныедоговоры, в которых им гарантировалась выплата надбавки за квалификационныйразряд. В то же время практически все муниципальные образования Саратовскойобласти являются дотационными, а в соответствии с ч. 3 ст. 22 Федеральногозакона «О муниципальной службе в Российской Федерации» вмуниципальных образованиях, которым предоставляются дотации в целяхвыравнивания бюджетной обеспеченности в случаях и порядке, установленныхфедеральными законами, размер оплаты труда муниципальных служащих устанавливаетсяв соответствии с предельными нормативами, предусмотренными законами субъектаРоссийской Федерации. В связи с изменениями, внесенными в областное законодательствоо муниципальной службе, местные администрации не имеют реальной возможностивыполнить обязательные для них условия коллективного договора.

В целом система оплаты труда муниципальных служащих малоотличается от денежного содержания государственных служащих. В то же время намуниципальном уровне отсутствует один из вариантов оплаты труда, предусмотренныйдля государственных гражданских служащих. В соответствии с ч. 14 ст. 50Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»по отдельным должностям гражданской службы может устанавливаться особый порядокоплаты труда гражданских служащих, при котором оплата труда производится взависимости от показателей эффективности и результативности профессиональнойслужебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте. Кгражданским служащим, оплата труда которых производится в указанном особомпорядке, не применяются условия оплаты труда, установленные иными частями ст.50 закона.

Идея финансирования органов государственной исполнительной властив зависимости от достигнутых ими результатов в последние годы внедряется вомногих странах мира. В Великобритании этот опыт был суммирован в документахпрограммы «Следующие шаги», в Австралии — в докладах «Определениерезультата и выпуска», в США — в Законе об исполнении и результатах (GPRA)[106].

В настоящее время существующая в Российской Федерации модельфинансового управления, применяемая в органах исполнительной власти, практическине обеспечивает взаимосвязь между финансовыми ресурсами с одной стороны, ицелями, конечными результатами деятельности государственных учреждений — сдругой. Все это ведет к низкой эффективности финансового управления, нерациональномурасходованию финансовых средств.

Для преодоления этих недостатков системы финансовогоменеджмента в государственных органах власти предлагается, прежде всего,во-первых, основным критерием выделения ассигнований и оценки расходных потребностейсделать достижение конкретных измеримых показателей, характеризующих прямые иконечные результаты деятельности органа исполнительной власти. Во-вторых,акцент финансового управления сместить от содержания органов исполнительнойвласти и контроля целевого использования финансовых ресурсов в сторонуфинансирования законодательно установленных для них функций, определенныхэкономически и социально значимых программ, целей и результатов, что должноспособствовать более эффективному распределению финансовых ресурсов,минимизации их потерь, связанных с различными факторами и ошибками, повышениюдоверия общественности к органам исполнительной власти. Речь идет о переходе отпреимущественного воспроизводства рутинных бюрократических процедур, когдаобщество содержит административные структуры по факту их существования, к ориентацииих на достижение конкретных результатов. Важным аспектом применения моделейрезультативного финансового управления является оценка и сопоставлениеобязательств, принимаемых на себя органом исполнительной власти с количествомфинансовых ресурсов, необходимых для реализации обязательств органов властикаждого уровня, и степенью достижения поставленных целей, результативностьюдействий органа власти[107].

Как представляется, использование особого порядка оплатытруда на муниципальном уровне еще более целесообразно, чем на государственном,поскольку муниципальная власть является властью, наиболее приближенной кнаселению[108], науровне муниципального образования сразу становятся заметны все достоинства инедостатки работы муниципальных служащих. Разумеется, в первую очередь этокасается муниципальных служащих высшего звена. По нашему мнению, муниципальнымобразованиям должно быть предоставлено право устанавливать в отношенииотдельных муниципальных служащих особый порядок оплаты труда, при котором ихденежное содержание будет зависеть от конкретных показателей эффективности ирезультативности: наполняемости местного бюджета собственными доходами, обеспеченностинаселения услугами в сфере образования, здравоохранения и культуры; объемовдорожного строительства и т.п. Все это, по нашему мнению, позволит реальноприблизить местное самоуправление к государству, что и является основной цельюмуниципальной реформы.

Вопросы выплаты муниципальным служащим причитающегося им денежногосодержания регулируются, в основном, трудовым законодательством. СогласноТрудовому кодексу оплата труда должна производиться не реже чем каждыеполмесяца. Для отдельных категорий работников законодательством могут бытьустановлены другие сроки ее выплаты. Нужно сказать, что заработная плата можетвыплачиваться в виде аванса и собственно заработной платы. Однако в этом случаеразмер такого аванса не может быть ниже оплаты труда за фактическипроработанное время.

Статья 142 ТК РФзакрепляет право работника в случае задержки выплаты заработной платы на срокболее 15 дней, известив работодателя в письменной форме, приостановить работуна весь период до выплаты задержанной суммы. В период приостановления работыработник имеет право в свое рабочее время отсутствовать на рабочем месте иобязан выйти на работу на следующий рабочий день после получения письменногоуведомления от работодателя о готовности произвести выплату задержанной заработнойплаты в день выхода работника на работу.

В связи с вышеизложеннымМ.В. Пресняков отмечает следующую проблему. В статье 142 ТК РФ закрепляетсяисчерпывающий перечень случаев, когда не допускается приостановление работы всвязи с невыплатой заработной платы. В отличие от государственных служащихмуниципальные служащие в данном перечне не названы. Нужно заметить, что ст. 14Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»запрещает муниципальному служащему прекращать исполнение должностных обязанностейв целях урегулирования трудового спора. Однако рассматриваемый случай неотносится к трудовым спорам. Таким образом, по его мнению, действующее законодательствоне содержит запрета муниципальному служащему приостанавливать исполнениеслужебных обязанностей в связи с невыплатой денежного содержания[109].

Как представляется,данная ситуация является недоработкой законодателя. Приостановкафункционирования органов местного самоуправления в связи с прекращениемисполнения муниципальными служащими своих должностных обязанностей способна парализоватьнормальную жизнедеятельность муниципального образования и по своим последствиямвполне сопоставима с приостановкой деятельности органов государственного управления.В связи с этим следует внести изменения в ст. 142 ТК РФ, включив в переченьработников, приостановление работы которых в связи с невыплатой заработаннойплаты не допускается, муниципальных служащих. На защиту же муниципальных служащихв данном случае должна быть направлена ст. 145.1 УК РФ: «Невыплата заработнойплаты, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат».

Еще на одну проблему,связанную с соблюдением норм ТК РФ, при оплате труда муниципальных служащихуказывает Т.А. Созонова. Речь идет о включении в трудовой договор смуниципальным служащим положений о совмещении (ст. 151 ТК РФ). В случаенаступления временной нетрудоспособности работника или имеющегося вакантного местадолжностные обязанности отсутствующих выполняются другими работниками, но, какпоказывает практика, доплат за совмещение профессий и выполнение дополнительныхобязанностей, как правило, нет[110].

 

9. Принципответственности муниципальных служащих за не­исполнение или ненадлежащееисполнение своих должностных обязанностей.

 

Ответственность являетсянеобходимым условием функционирования любого публичного института, которым, какбыло указано выше, является и муниципальная служба. «Большинство должностныхлиц и граждан в сфере управ­ления, – писал в отношении государственных служащихВ. А. Юсупов, – стремится выполнить свой го­сударственный долг. Каждый субъектадминистративно-право­вых связей находится в психологическом отношении кпроцессу государственного управления. Здесь проявляются воля, созна­ние, убежденияличности, которые и определяют ее ответствен­ное поведение, и прежде всего они,а не принуждение, регули­руют конкретные поступки субъектов управления»[111].

Как известно, всовременном российском праве «ответственность» понимается чаще всего в двухсмыслах. Прежде всего это традиционное понимание ответственности какобязанности претерпеть определенные негативные последствия за совершенноепротивоправное деяние. Такую ответственность называют негативной(ретроспективной). Однако, по мнению многих юристов, понятие ответственности неисчерпывается лишь ее негативным аспектом. При разработке этой темы доволь­нодавно было замечено, что существует иная категория ответственности, котораяобычно именуется позитивной ответственностью (также активной или проспективной)[112].

Применительно кмуниципальным служащим позитивная ответственность выражается в осознании ихличной от­ветственности за порученное дело. Однако указанный выше принципговорит об ответственности за не­исполнение или ненадлежащее исполнение своихдолжностных обязанностей. Следовательно, в данном случае речь идет о негативнойответственности.

Неисполнение илиненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на негодолжностных обязанностей является дисциплинарным проступком и влечет применениек нему мер дисциплинарной ответственности (ст. 27 Федерального закона «Омуниципальной службе в Российской Федерации»).

Понятие дисциплинарногопроступка, данное в указанной статье, практически аналогично содержащемуся вст. 192 ТК РФ.

Несмотря на отсутствие взаконодательстве исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков, ученыевыделяют в дисциплинарном законодательстве признаки, которые можно объединитьпонятием состава дисциплинарного проступка. Эти признаки характеризуют его сточки зрения объекта посягательства, объективной стороны, субъекта исубъективной стороны.

Подобъектом правонарушения принято понимать общественные отношения, охраняемыенормами права, на которые посягает правонарушитель. Профессор А.С. Пашков,указывал, что объектом дисциплинарного проступка общего характера являются трудовыеи смежные с ними правоотношения, которые на конкретном предприятии складываютсяв определённую совокупность — внутренний трудовой распорядок. Он подчёркивал:«Непосредственным объектом дисциплинарных проступков служат отдельные элементывнутреннего трудового распорядка в виде групп однородных правоотношений, связанныхс полным и целесообразным использованием рабочего времени, обеспечением сохранностиимущества, правильной организацией управления процессом труда и технологиейпроизводства, охраной здоровья и жизни членов трудового коллектива»[113].

Вюридической литературе существует точка зрения, в соответствии с которой объектомдисциплинарного проступка следует считать саму дисциплину труда. Профессор Л.Л.Сыроватская отмечала, что дисциплина труда есть общий объект разного рода правонарушенийв сфере трудовой деятельности[114].Предполагая, что дисциплина труда является общим объектом дисциплинарногопроступка, она считала, что трудовая дисциплина может быть объектом различныхправонарушений, хотя из этого не следует, что объект всех правонарушенийодинаков. Признание одного и того же объекта для многих правонарушенийнивелировало бы различие между ними. Непосредственным объектом дисциплинарногопроступка является «внутренний трудовой распорядок, точнее, те общественныеотношения, которые складываются в процессе его осуществления и охраняютсянормами трудового права. Отдельные элементы внутреннего трудового распорядка — это полное и целесообразное использование рабочего времени, сбережение и правильнаяэксплуатация сооружений, помещений, оборудования, машин, материалов, инструментов,инвентаря; правильная организация управления процессом труда и технологиейпроизводства; охрана здоровья и жизни членов трудового коллектива»[115].

Объективнойстороной дисциплинарного проступка является волевое поведение субъекта,противоправное деяние (действие или бездействие). Объективная сторона какэлемент состава дисциплинарного проступка характеризуется рядом признаков, ккоторым можно отнести противоправность, наличие общественно вредныхпоследствий, причинную связь между деянием нарушителя и наступившимипоследствиями, время, место и способ совершения деяния.

В сферемуниципальной службы противоправность выражается в нарушении служащимобязанности соблюдать дисциплину труда и надлежащим образом исполнять своитрудовые обязанности. Противоправное поведение муниципального служащего, не связанноес выполнением служебных обязанностей, не является нарушением служебной дисциплины(например, невыполнение общественного поручения)[116].

Вобъективную сторону дисциплинарного проступка могут включаться общественновредные последствия, а также причинная связь между противоправным деянием инаступившими последствиями. Необходимо различать формальные и материальные составыдисциплинарных проступков.

Кформальным составам относят дисциплинарные проступки, наносящие вред общественнымотношениям самим фактом совершения дисциплинарного проступка, при этом реальныйущерб не причиняется. Дисциплинарным проступком с материальным составомпричиняется реальный материальный ущерб нанимателю. Поэтому в данном случае дляпривлечения муниципального служащего к дисциплинарной ответственностинеобходимо установить наличие причинно-следственной связи между деянием инеблагоприятными последствиями.

Субъектом правонарушенияв данном случае выступает муниципальный служащий, допустивший нарушениетрудовой дисциплины. Этот субъект должен обладать особым правовым свойством –служебной деликтоспособностью, то есть способностью лично нести ответственностьза нарушение служебной дисциплины.

Субъективной сторонойдисциплинарного проступка является совокупность призна­ков, характеризующихпсихическое отношение правонаруши­теля к своему противоправному деянию и квозможным вред­ным последствиям. Прежде всего в качестве такого признакавыступает вина. Закон о муниципальной службе, также как и ст. 192 ТК РФ прямоуказывает на наличие вины служащего в качестве обязательного признакадисциплинарного проступка. Это значит, что если муниципальный служащий невыполняет (ненадлежащим образом выполняет) свои обязанности из-за того, что емуне были обеспечены надлежащие условия труда, привлечь его к ответственностинельзя. Также не будет нарушением дисциплины невыполнение служащим такоготребования представителем нанимателя, которое подлежит исполнению только ссогласия служащего.

Дисциплинарное взысканиена муниципального служащего налагается в установленном Трудовым кодексомРоссийской Федерации порядке. Трудовой кодекс Российской Федерацииустанавливает, что за каждый проступок может быть применено только однодисциплинарное взыскание. Вместе с тем, Пленум Верховного Суда РФ установил,что если, несмотря на применение дисциплинарного взыскания неисполнение или ненадлежащееисполнение по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей продолжается,он может быть вновь привлечен к дисциплинарной ответственности[117].

При применении мерывзыскания администрацией при общей дисциплинарной ответственности должныучитываться степень тяжести проступка, вред, причиненный им, обстоятельства,при которых он совершен, и общая характеристика лица, совершившегодисциплинарный проступок[118].

Особенностью привлечениямуниципальных служащих к дисциплинарной ответственности выступает то, что муниципальный служащий, допустивший дисциплинарныйпроступок, может быть временно (но неболее чем на один месяц), до решениявопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранениемденежного содержания. Отстранениемуниципального служащего от исполнения должностныхобязанностей в этом случае производится муниципальным правовым актом.

Необходимостьвведения данной нормы, на наш взгляд, объясняется во-первых, недопустимостьюисполнения обязанностей муниципальной службы (а, значит, социально значимых)лицом, совершившим серьезное правонарушение, так как своими умышленными илинеосторожными действиями он может еще причинить ущерб охраняемым законом интересам;во-вторых, необходимостью недопущения сокрытия муниципальным служащимобстоятельств совершения инкриминируемого ему проступка, которое может бытьосуществлено с использованием его должностных полномочий. В то же время отстранениемуниципального служащего от исполнения должностных обязанностей еще непредрешает вопрос о его виновности. Поэтому мы никак не можем согласиться смнением А.В. Куракина и А.А. Савосина, которые применительно к государственнымслужащим указывают: «временноеотстранение государственного служащего, совершившего должностной проступок,всегда предшествует применению мер дисциплинарных взысканий»[119].

Дисциплинарное взысканиеприменяется к служащему на основании соответствующего приказа (распоряжения)должностного лица, наделенного правом привлекать к дисциплинарнойответственности. На практике таким правом обычно наделяются руководителиорганов местного самоуправления. Указанные должностные лица могут делегироватьэто полномочие другим лицам, например, руководителю подразделения по работе скадрами, однако увольнение как меру дисциплинарного взыскания может применятьтолько то лицо, которое наделено правом приема на работу и увольнения с работы[120].

Приказ (распоряжение) о применении дисциплинарного взыскания объявляетсямуниципальному служащему под расписку в течение трех рабочих дней со дня егоиздания. В случае отказа служащего подписать указанный приказ (распоряжение)составляется соответствующий акт.

Трудовой кодекс такжерегулирует порядок снятия дисциплинарного взыскания. Исходя из ч. 1 ст. 194,если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания служащий небудет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющимтакового. Издания для подтверждения этого факта какого-либо специального актаруководителя не требуется. В то же время если данному служащему в течениеуказанного срока будет объявлено новое взыскание, то ранее объявленноедисциплинарное взыскание не снимается.

Дисциплинарное взысканиеможет быть снято и раньше, чем через год. Это может сделать представительнанимателя как по собственной инициативе, так и по просьбе самого служащего,ходатайству его непосредственного руководителя или представительного органамуниципальных служащих.

Снятое, в том числе идосрочно, дисциплинарное взыскание не влечет никаких юридических последствий. Вчастности оно не подлежит учету при решении вопроса о возможности увольнениямуниципального служащего за неоднократное неисполнение без уважительных причинтрудовых обязанностей (п. 5 ст. 81 ТК РФ).

 

10. Принципвнепартийности муниципальной службы

Данный принцип являетсязаключительным в перечне, приведенном в ст. 4 Федерального закона «Омуниципальной службе в Российской Федерации». Суть его заключается в том,что муниципальная служба, как публичная организация, должна быть свободна отконтроля отдельных политических организаций и движений.

Задачи, выполняемые муниципальнымислужащими, требуют от них проявления нейтральности, компетентности,беспристрастности. Служащие обязаны руководствоваться в своей деятельностиисключительно законодательством и не должны быть связаны решениями партий,политических движений и иных общественных объединений.

Муниципальным служащимзапрещено использовать свое должностное положение в интересах политических партий,религиозных и других общественных объединений, а также публично выражатьотношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего (п. 12ч. 1 ст. 14 закона), а также создавать в органах местного самоуправления, иныхмуниципальных органах структуры политических партий, религиозных и другихобщественных объединений (за исключением профессиональных союзов, а такжеветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствоватьсозданию указанных структур (п. 13 ч. 1 ст. 14 закона).

В то же время принцип«политической нейтральности» муниципальных служащих неправильнотрактуется. Законом не ограничивается свобода совести, мысли и слова. Каждыймуниципальный служащий имеет право придерживаться любых взглядов, быть членомполитической партии, но не использовать статус служащего внеслужебных целях.Таким образом, запрет имеет целью обеспечить объективность и нейтральностьпрофессиональной муниципальной службы в отношении всех граждан, независимо отих политических взглядов и убеждений[121].

Подводя итоги, отметим,что принципы муниципальной службы в целом схожи с принципами государственнойгражданской службы, что подчеркивает взаимосвязь этих видов публичной службы.

 

§3.Правовой статус муниципального служащего

Центральным элементомзаконодательства о муниципальной службе является массив норм, посвященныхправовому статусу муниципального служащего. И это вполне логично: ведь именноправовой статус муниципального служащего в наибольшей степени отражает егоположение как публичного лица, обладающего властными полномочиями. Нормы оправовом статусе устанавливают отличие муниципальной службы от обычной трудовойдеятельности, а муниципального служащего, соответственно, от обычного работника.И, наконец, правовой статус муниципального служащего в наибольшей степени извсех законодательных норм о муниципальной службе сближает его с государственнымслужащим.

Прежде, чем обратиться к собственно к анализу правовогостатуса муниципального служащего – необходимо определить, что такое «правовойстатус» и «правовое положение» как юридические категории.

Следует сказать, что этипонятия по прежнему являются дискуссионными в российской правовой науке.Существуют различные точки зрения по поводу соотношения самих терминов«правовой статус» и «правовое положение», их содержания и структуры. Обратимсяк наиболее значительным исследованиям по данному вопросу.

Сам термин «правовойстатус», в качестве самостоятельной юридической категории возник в советскойправовой науке в 60-х годах XXвека. До этого периода в работах крупнейших теоретиков права он обычноотождествлялся с правоспособностью (Н.Г. Александров, С.Н. Братусь) или справосубъектностью (А.В. Мицкевич, Б.К. Бегичев) и не рассматривался в качествесамостоятельной юридической категории.

Между этими категориями,действительно, существует несомненное сходство. Все они возникают у субъектаправа одновременно и в равной степени неотчуждаемы. В этом их сходство,служившее основанием для отождествления.

Так, например, А. В.Мицкевич рассматривал правовой статус субъекта права аналогично понятиюправоспособности исходя из понимания последней как суммы некоторых общих прав[122].

Между тем,правоспособность есть признаваемая государством юридическая способность лицабыть носителем преду­смотренных законом прав и обязанностей, особое со­циальноесвойство, качество субъектов права. Соотношение между правоспособностью исубъектив­ными правами состоит в том, что первая является пред­посылкой вторых.Правоспособность– необходимое ус­ловиевсякого правообладания. Нельзя обладать тем или иными правами илиобязанностями, не будучи право­способным в этом отношении[123]. Поэтому неверно рассматриватьправоспособ­ность как совокупность тех или иных прав. Правоспособность – не сум­марное выражение определенного родаправ, не право, а способность быть носителем права. Никакой перечень прав иобязанностей не образует и не может образовать понятия правоспособности.

Исходя из этого В.А.Патюлин определил правоспособность как признаваемую государством, юридическипрезюмируемую способность быть субъектом права. Правовой статус нельзяотождествлять с правоспособностью, которая является не суммой прав иобязанностей, а лишь свойством лично­сти быть субъектом прав и обязанностей[124].

Н.И. Матузов такжеуказывал, что правовое положение личности в обществе и ее право­субъектностьотнюдь не совпадающие понятия. Правосубъектность, несомненно, входит в правовойстатус, характеризует его, но к нему не сводится. Правосубъектность это свойство,качество субъекта, его способность иметь и самостоятель­но осуществлять права иобязанности. Правовой же ста­тус – несвойство, не качество, а положение, состояние лица (гражданина).

Из этого вовсе неследует, что правосубъектность гражданина не имеет никакого отношения к егоправо­вому положению. Являясь составной частью правового статуса,правосубъектность не может не характеризовать правового положения граждан,однако это все же разные категории[125].

Эта мысль, впервыевысказанная в середине 60-х годов XX века, со временем получила все более широкое признание в юридическойлитературе. Уже в 70-х годах категория «правового статуса» получила достаточноширокую разработку в трудах таких ученых, как Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, В.А.Кучинский, Е.А. Лукашева, Н.И. Матузов, Г.В. Мальцев, В.И. Новоселов, В.А.Патюлин и др. Однако и в настоящее время она не имеет единообразного пониманияв российской правовой науке.

Что же такое правовой статус?В самом широком виде правовой статус определяется в современной юридическойнауке как юридически закрепленное положение личности в обществе[126]. Однако правовое положениеличности – это отнюдь не статичная категория. Е.А. Лукашева справедливоуказывает, что правовой статус выражается в сложных связях, возникающих междугосударством и индивидом[127].Таким образом, правовой статус связан прежде всего с понятием активностиличности. Суть последней категории в том, что человек активен, деятелен иреализует себя через общественное движение[128].

В основе правовогостатуса лежит фактический социальный статус, то реальное положение человека вданной системе общественных отношений. Важнейшей органической частьюсоциального статуса является правовой статус[129].

Говоря о категорииправового статуса, необходимо ответить на вопрос: являются ли аналогичнымикатегории «правовой статус» и «правовое положение» или это разные понятия?

В юридической литературесуществуют разные точки зрения на данный вопрос. Большинство современныхавторов исходят из того, что существенных различий между данными терминами нет.Так, Л.Д. Воеводин указывает, что указанные термины, в сущности, обозна­чаютодно и то же явление – место человекав обществе и государ­стве. Говоря иначе, место человека в общественномпроизводстве и распределении, в управлении делами общества и государства, в сфе­речастной (приватной) жизни, личной безопасности. Предприня­тые попытки обособитьэти понятия, влить в них различное содер­жание, мало что дают для пониманияобсуждаемой проблемы[130].

Вместе с тем, имеются и другие точкизрения. Так, Н.В. Витрук и В.А. Кучинский разграничивали понятие правовогостатуса и правового положения индивида, так как, по их мнению, первое выступаетчастью (ядром) второго[131].

Так же В. А. Патюлин предлагалразграничить правовой статус и правовое положение личности и гражданина,одновременно используя термины –«правовое положение личности в СССР (как гражданина СССР)» и «правовой статусгражданина СССР (совокупность прав и обязанностей, адресованных граж­данинуСССР как субъекту данного рода, т. е. как гражданину)»; «право­вое положениеличности в СССР (как конкретной личности)» и «правовой статус гражданина СССР».При этом помимо правового статуса и правового положения гражданина, онпредложил ввести в науку понятие «правовой модус». Под правовым модусомпредложено понимать «совокупность норм объективного права, закрепляющих наоснове правового ста­туса гражданина права и обязанности субъектов права дан­ноговида по признаку возраста, пола, профессии, рода заня­тий и т. п. (например,правовой модус пенсионеров, правовой модус работников профессий с тяжелымиусловиями труда, правовой модус работников Крайнего Севера и т. д.)» [132].

С учетом этого им былопредложено различать правовой статус гражданина, его правовой модус и правовоеположение конкретного лица. Правовое положение конкретного лица, по его мнению,шире правового статуса и правового модуса, так как охватывает помимо тех прав иобязанностей, которые яв­ляются общими для всех граждан, и тех, которыехарактеризуют тот или иной правовой модус, также дополнительные права иобязанности, которые кон­кретная личность приобретает, вступая в различные пра­воотношения.Если правовой статус гражданина и его пра­вовой модус, как правило, остаютсяболее или менее длительное время неизменными (они могут быть измене­ны в случаезаконодательного закрепления новых прав и обязанностей или, наоборот, в случаеотмены их), то правовое положение конкретного лица – категория до­статочно динамическая, ее содержание быстроменяется. Правовой модус в свою очередь также более подвержен изменениям, болеединамичен, чем правовой статус.

Объясняется это,во-первых, различием, существую­щим между многочисленными правовыми модусами иот­ражающим объективное многообразие социальных, про­фессиональных и иных ролейличности; во-вторых, наличием разрешительных норм, предоставляющих субъ­ектамправа (гражданам) возможность совершать опре­деленные юридически значимыедействия. Это приводит к тому, что граждане приобретают права, становятся но­сителямиобязанностей сверх тех, которые являются эле­ментами правового статуса илиправового модуса[133].

Тем не менее, на нашвзгляд, попытки разграничить понятия «правовое положение» и «правовой статус»представляются неосновательными как с семантической, так и с юридической точкизрения. Латинское слово «status»в перево­де означает «положение», «состояние». Полисемантичность, смысловоеудвоение термина не способствует четкому восприятию и анализу одного изважнейших понятий правоведения[134].Одновременное использование двух терминов «правовое поло­жение» и «правовойстатус» вызвано тем, что юридическое положение личности чрезвычайно сложно посвоей структуре. Имеется несколько ступеней конкретизации этого положения отнаиболее общего к наиболее конкретному.

Представляется, что дляхарактеристики правового положения конкретного лица нет необходимости вводить вправовую науку новый термин. Еще В.И. Новоселов отмечал, что следует говоритьлишь о видах правового статуса, которые конкретизируются по отношению кразличным гражданам[135].Конкретное положение личности определяется индивидуальным правовым статусом,который действительно является нестабильным и способен меняться от времени[136].

Не получила поддержку вправовой науке и попытка В.А. Патюлина использовать для характеристикиправового положения человека термин «правовой модус». Латинское слово «modus» означает «мера, образ, способ,мода». Трудно – применительно к правам и обязанностямграждан, взятым воедино, –использовать вы­ражения «правовая мера», «правовой способ» и аналогичные им.Попытка использования данного термина была под­вергнута критике то соображениямне лингвистическим, а ме­тодологическим[137].Было справедливо замечено, что уже зак­репленные в науке термины «правовойстатус гражданина воообще», «правовой статус определенной категории граждан»,«правовой статус конкретного гражданина» достаточно точно определяют понятия.

Таким образом, вдальнейшей работе мы будем исходить из того, что понятия «правовой статус» и«правовое положение» являются синонимами.

Рассмотрим вопрос о том,что входит в структуру правового статуса. По вопросу о составе (перечне)элементов правового статуса в юридической литературе высказаны многочисленныеточки зрения, неред­ко крайне противоречивые. Еще не достигнуто единого мненияпо вопросу о возможности включения тех или иных элементов с правовой статус,вследствие чего предлагаемые разными авторами конструкции статуса включают от2–3-х до 6–7-ми элементов.

Все исследователиправового статуса человека и гражданина сходятся лишь в одном: в правовойстатус входят права и обязанности[138].В правовой статус граждан входят не только, во-первых, основные права иобязанности, и, во-вторых, конкретные права и обязанности, возникающие вразличных конкретных право­отношениях[139].

В этой связи можновспомнить, что В.И. Новоселов включал в структуру правового статуса еще испециальные «права-обязанности». По его мнению, среди правовых категорий имеетсяодна специфи­ческая категория–права, являющиеся в то же время обязан­ностями(право на труд и обязанность трудиться; право на образование и обязанностьполучить установленный минимум образования; право получить паспорт иобязанность иметь паспорт и т.д.). При детальном анализе каждый комплекс«право-обязанность» разделяется на соответствующие право и обязанность. Обязанностьздесь, как и обязанность вообще, означает устанавливаемый государствомнеобходимый мини­мум совершаемых гражданином действий; право – допускае­мыймаксимум действий граждан[140].

Представляется, чтовыделение «прав-обязанностей» в качестве специфического элемента правовогостатуса не имеет под собой веских оснований. Наличие корреспондирующих прав иобязанностей достаточно давно известно правовой науке, однако их выделение вотдельную группу не несет никакого практического результата.

Применительно к правовомустатусу муниципальных служащих следует отметить, что их права и обязанностизакрепляются в различных нормативных документах и имеют разную степеньконкретизации. Во-первых, муниципальный служащий, будучи гражданином РоссийскойФедерации, обладает всеми правами и обязанностями гражданина, закрепленными вразличных нормативных актах, и, прежде всего, в Конституции Российской Федерации.При этом законодатель допускает ограничение отдельных конституционных правмуниципальных служащих (например, права работать по совместительству, правабыть избранным, права на забастовку и др.). Во-вторых, Федеральный закон«О муниципальной службе в Российской Федерации» закрепляетспециальные права и обязанности муниципального служащего, обусловленныезанятием им должности муниципальной службы. Именно эти права и обязанностисоставляют ядро его правового статуса и в первую очередь требуют своегоизучения. Наконец, занимая конкретную должность муниципальной службы,муниципальный служащий в связи с этим наделяется индивидуальными правами иобязанностями по данной должности, закрепляемыми в должностной инструкции илидолжностном регламенте. Хотя эти права и обязанности, безусловно, являютсяочень важными, изучение их на теоретическом уровне вряд ли возможно в силу динамичностии индивидуального характера.

В правовой статус, помнению некоторых авторов, включаются также гарантии прав и обязанностей[141]. Однако, юри­дическиегарантии исполнения гражданами возлагаемых на них обязанностей лежат вообще запределами статуса граж­дан, поскольку они, как правило, реализуютсядеятельностью отдельных частей аппарата государственного управления, дру­гихчастей государственного аппарата (например, органов прокуратуры), общественныхорганизаций. Юридические га­рантии реализации гражданином его прав и охраны егозакон­ных интересов состоят в основном не в активной деятельности гражданина наоснове норм права, а в деятельности компе­тентных органов управления и других(государственных орга­нов и в соответствующих случаях – общественных органи­заций.

Существует также мнение,что гарантии являются элементом правового статуса отдельных категорий граждан,таких, например, как государственные служащие[142]. Однако, такие гарантии государственных(и муниципальных) служащих как: гарантии денежного содержания, пенсионногообеспечения, продвижения по службе также обеспечиваются деятельностьюгосударственных органов и должностных лиц и входят в правовой статус последнихв качестве юридических обязанностей.

Вряд ли обоснованновыделение в качестве отдельного элемента статуса свобод граждан. Как отмечаетН.В. Витрук права и свободы – взаимозаменяемые категории и принципиальныхразличий в социальном и юридическом значении между ними нет[143].

Тот же Н.В. Витруквключает в правовой статус также законные интересы, т.е. ин­тересы, которыепрямо не закреплены в юридических правах и обя­занностях[144]. Однако и их едва ли необходимо выделятьв качестве самостоятельного элемента правового статуса. Интерес предшествуетправам и обязан­ностям независимо от того, находит ли он прямое закрепление взако­нодательстве или просто подлежит «правовой защите со стороны госу­дарства».Интерес – это категория внеправовая, или«доправовая», и, разумеется, закрепляется не только в конкретных правовыхпредпи­саниях, но и в общих принципах права. Правовое выражение и защи­таинтересов индивида – одна из важныхфункций правовой системы общества.

Таким образом, основнымэлементом правового статуса лица (в том числе и правового статусамуниципального служащего) являются его права и обязанности. Н.И. Матузовподчеркивает, что права и обязанности составляют сердцевину правового статуса.Все остальные элементы являются вторичными[145].

В то же время правовойстатус муниципального служащего является по структуре более сложным, чемправовой статус обычного гражданина. Чаще всего правовой статус муниципальногослужащего рассматривается как совокупность правоустанавливающих элементов ввиде прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений,ответственности, выражающей установленные и обеспеченные государством мерыдолжного и возможного поведения лиц, исполняющими должностные обязанности в областимуниципально-служебных отношений[146].

Как видно, в данномслучае в правовой статус муниципальных служащих включается значительное числоэлементов. Между тем анализ Федерального закона «О муниципальной службе вРоссийской Федерации» показывает, что как элементы этого статуса законодательпонимает лишь права, обязанности, ограничения и запреты (нормы, посвященныеименно этим правовым явлениям содержатся в главе 3 закона «Правовое положение«статус» муниципального служащего»). С нашей точки зрения, очень точно объясняетэту ситуацию Е.В. Масленникова. Рассматривая элементы правового статусамуниципального служащего в широком смысле, она подразделяет их напредстатусные, статусные и послестатусные. В качестве предстатусных элементовправового статуса муниципального служащего, с ее точки зрения, выступают:гражданство, право- и дееспособность; в качестве статусных элементов — обязанностии права как основные элементы статуса муниципального служащего, и ограниченияправ, поощрения и ответственность как производные элементы от обязанностей иправ; к послестатусным элементам относятся гарантии деятельности муниципальногослужащего[147].

Соглашаясь в принципе сразделением элементов на предстатусные, статусные и послестатусные, мы никак неможем согласиться с тем, каким образом Е.В. Масленикова отнесла эти элементы кконкретному виду. Собственно элементами правового статуса муниципальногослужащего в узком смысле, с нашей точки зрения, являются права, обязанности изапреты. Поощрения и ответственности, будучи, действительно, производными,вторичными элементами, так же, как и гарантии, относятся к послестатусным элементам.Отдельно следует сказать об ограничениях, закрепленных в ст. 13 Федеральногозакона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Указанныеограничения по сути являются обстоятельствами, при наличии которых гражданин неможет быть принят на муниципальную службу или должен быть уволен с муниципальнойслужбы.

С нашей точки зрения, самтермин «ограничения» в данном случае использован неверно. Ограниченияограничивают права личности, в то время как «ограничения», содержащиеся в ст.13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»,не ограничивают права муниципального служащего, а определяют условия поступленияна муниципальную службу и условия нахождения на муниципальной службе. Поэтомуболее верно ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в РоссийскойФедерации» было бы назвать «Обстоятельства, при наличии которых гражданинне может быть принят на муниципальную службу и находиться на муниципальнойслужбе». Разумеется, эти «ограничения» не являются элементами правового статусамуниципального служащего в узком смысле, а должны рассматриваться в качествепредстатусных элементов, т.к. предопределяют возможность возникновения или невозникновения муниципально-служебных отношений[148].

Итак, собственностатусными элементами статуса муниципального служащего являются права,обязанности и запреты. Подробное рассмотрение всех их вряд ли возможно в рамкахдиссертационной работы в силу ограниченности ее объема, поэтому в дальнейшем висследовании мы остановимся на тех из них, которые вызывают наибольшееколичество вопросов как у практиков, так и у теоретиков.

Права муниципальныхслужащих

Само по себе закреплениев законе о муниципальной службе перечня прав и обязанностей муниципальныхслужащих является новеллой. Ранее действовавший Федеральный закон «Об основахмуниципальной службы в Российской Федерации» содержал лишь отсылочную норму отом, что права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставоммуниципального образования или нормативными правовыми актами органов местногосамоуправления в соответствии с этим Федеральным законом, иными федеральнымизаконами, законами субъекта РФ (ст. 10). Как отмечает в связи с этимВ.И. Васильев, из проекта (имеется в виду проект закона об основахмуниципальной службы) были исключены и перераспределены в пользу муниципальныхобразований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации целый рядположений, в числе которых «расписание прав и обязанностей муниципальногослужащего, перечень мер ответственности служащего...»[149].

В целом закрепленные взаконе права муниципального служащего носят достаточно абстрактный характер. Вобщем-то это довольно логично, так как нормативный документ, закрепляющий общиедля всех без исключения муниципальных служащих, независимо от занимаемой имидолжности, совершенно очевидно может указывать лишь на важнейшие из них, причембез существенной детализации.

Права, закрепленныеФедеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации»,с нашей точки зрения можно разделить на четыре группы. В первую входят права,направленные на обеспечение исполнения служащим его должностных обязанностей. Всвязи с этим, данные права можно назвать функциональными. К функциональнымправам относятся права на:

– ознакомление с документами,устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальнойслужбы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей иусловиями продвижения по службе;

– обеспечениеорганизационно-технических условий, необходимых для исполнения должностныхобязанностей;

– получение вустановленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнениядолжностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствованиидеятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципальногообразования.

Вторая группа прав – этоправа-гарантии. В данную группу входят права, направленные на обеспечениемуниципальному служащему определенного уровня социальной защищенности, в томчисле и после прекращения муниципальной службы. К правам-гарантиям относятсяправа на:

– оплату труда и другие выплаты в соответствии струдовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовымдоговором (контрактом);

– отдых, обеспечиваемый установлением нормальнойпродолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных днейи нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

– пенсионное обеспечение в соответствии сзаконодательством Российской Федерации.

Третью группу составляют права, связанные сразвитием муниципального служащего. Сюда можно отнести права на:

– участие по своей инициативе в конкурсе назамещение вакантной должности муниципальной службы;

– повышение квалификации в соответствии смуниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета.

Наконец, четвертую группу составят права, связанныес защитой муниципальным служащим прав первых трех групп. Мы предлагаем назватьих дефензитивными[150].Соответственно в эту группу войдут права на:

– защиту своих персональных данных;

– ознакомление со всеми материалами своего личногодела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами довнесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу егописьменных объяснений;

– объединение, включая право создаватьпрофессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических ипрофессиональных интересов;

– рассмотрение индивидуальных трудовых споров всоответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законныхинтересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений.

Отдельно следует сказать о праве муниципальногослужащего выполнять иную оплачиваемую работу, предусмотренном ч. 2 ст. 11.Данное право не может быть включено ни в одну из указанных выше групп (хотя поформальным признакам оно могло бы быть отнесено к правам-гарантиям). Однакоделать этого не следует, поскольку, по сути, оно вообще не являетсяспецифическом правом муниципального служащего. В ч. 2 ст. 11 речь идет не о дополнительномправе, которое возникает у лица в силу замещения им должности муниципальнойслужбы, а об особенностях реализации муниципальными служащими конституционнойсвободы труда (ч. 1 ст. 37 Конституции РФ) и, вытекающего из этойконституционной нормы, права на работу по совместительству. Рассматриватьданное право следует во взаимосвязи с обязанностью, установленной п. 11 ч. 1ст. 12 Федерального закона «О муниципальной службе в РоссийскойФедерации», и запретами, установленными п. 1 и 2 ч. 1 ст. 14 того жезакона.

В соответствии с новым законом о муниципальнойслужбе муниципальный служащий имеет право выполнять иную оплачиваемую работупри соблюдении следующих условий:

– с предварительным письменным уведомлениемпредставителя нанимателя (работодателя);

– если при этом он не становится членом органауправления коммерческой организации;

– если это не выборная государственная,муниципальная или профсоюзная должность;

– если это не образует конфликт интересов.

В этой связи наибольший интерес представляет определениеконфликта интересов, так как это институт является принципиально новым длямуниципальной службы. В то же время следует отметить, что в российскомзаконодательстве он используется уже больше десяти лет, правда, в основном,применительно к предпринимательской деятельности. Так, его можно встретить, вчастности, в федеральных законах от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынкеценных бумаг» (ст. 3), от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Обинвестиционных фондах» (ст. 44), от 11 ноября 2003 г. № 152-ФЗ «Обипотечных ценных бумагах» (ст. 43), от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «Осельскохозяйственной кооперации» (ст. 38), от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ«О негосударственных пенсионных фондах» (ст. 36.24), от 24 июля 2002г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительнойчасти трудовой пенсии в Российской Федерации» (ст. 35). Причем если внекоторых из этих документов понятие «конфликт интересов» присутствует, но неразъясняется, в других – дается определение этого понятия. В целом дляконфликта интересов в сфере предпринимательской деятельности характерно наличие(или возможность наличия) трех объективных компонентов: противоречие интересов,крупный убыток или неправомерное деяние (его сокрытие) и причинная связь междуними[151].

В последние годы термин «конфликт интересов» началпроникать и в публичное право. Еще в Концепции реформирования системыгосударственной службы РФ (утв. Президентом РФ от 15 августа 2001 г.) былопредусмотрено формирование механизмов преодоления конфликтов интересов, когда угосударственных служащих возникает личная или групповая заинтересованность вдостижении определенной цели, которая влияет или может влиять на объективное ибеспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных(служебных) обязанностей.

Принятый в 2004 году Федеральный закон «Огосударственной гражданской службе Российской Федерации» определил конфликтинтересов как ситуацию, при которой личная заинтересованность гражданскогослужащеговлияет или может повлиять на объективное исполнение имдолжностных обязанностей и при которой возникает или может возникнутьпротиворечие между личной заинтересованностью гражданского служащего изаконными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или РФ,способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан,организаций, общества, субъекта РФ или РФ. Рассмотрению института конфликтаинтересов на государственной службе был посвящен ряд научных работ[152].

Вполне логично, что авторы нового Федеральногозакона «О муниципальной службе в Российской Федерации» распространилиуказанный институт на муниципальных служащих. Однако, как на это ужеуказывалось в специальной литературе[153],сделали это некорректно и не до конца.

Сравнение главы 3 Федерального закона «Огосударственной гражданской службе Российской Федерации» и главы 3Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»(в принципе эти главы практически одинаковы) наглядно показывает, что последнемзаконодательном акте отсутствуют некоторые статьи, присутствующие в первомдокументе. В частности, это касается ст. 19 «О государственной гражданскойслужбе Российской Федерации» – «Урегулирование конфликта интересов награжданской службе». Само понятие конфликта интересов и личнойзаинтересованности было авторами закона о муниципальной службе перенесено в ч.2 ст. 11. А вот механизм разрешения конфликта интересов на муниципальнойслужбе, в отличие от службы гражданской, оказался полностью не урегулирован!

В результате не имеет законодательного решениявопрос о последствиях уведомления муниципальным служащим представителянанимателя о своем намерении работать по совместительству в том случае, еслипоследний усмотрит наличие конфликта интересов. В отличие от аналогичнойситуации на государственной гражданской службе, на муниципальной упредставителя нанимателя отсутствуют властные рычаги не только для того, чтобыопределить наличие или отсутствие конфликта интересов, но даже и для того,чтобы запретить муниципальному служащему работать по совместительству привыявлении такого конфликта.

Как совершенносправедливо отмечает С.Е. Чаннов, Федеральный закон «О государственнойгражданской службе Российской Федерации», разрешив гражданским служащимработать по совместительству, если это не вызывает конфликт интересов, вместе стем устанавливает достаточно серьезные санкции в случае злоупотребления данным.Государственный гражданский служащий, продолжающий работать посовместительству, несмотря на принятое конфликтной комиссией решение о наличииконфликта интересов, тем самым нарушает обязанность, предусмотренную п. 12 ч. 1ст. 15 закона. В соответствии же с п. 13 ч. 1 ст. 33 закона о гражданскойслужбы «невыполнение обязательств, установленных настоящим Федеральным законом»является основанием прекращения служебного контракта, освобождения отзамещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы. Авот ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»предусматривает возможность расторжения трудового договора с муниципальнымслужащим по инициативе представителя нанимателя (работодателя) только в случаяхнесоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой иустановленных статьями 13 и 14 Федерального закона «О муниципальной службе вРоссийской Федерации». Однако наличие конфликта интересов не относится ни кограничениям, ни к запретам[154].

Представляется, чтоуказанные положения закона нуждаются в совершенствовании, причем именно нафедеральном уровне. Решить этот вопрос путем регионального или муниципальногоправотворчества невозможно, так как он связан с ограничением прав муниципальныхслужащих, это же допускается в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции толькофедеральным законом.

Следующим, не менее значимым элементом правовогостатуса муниципального служащего, являются его обязанности, также определенныеФедеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации»(ст. 11). Следует констатировать, что большая часть этих обязанностей носитформальный характер и ничего, по существу, не добавляет в правовой статусмуниципального служащего. Зачем, к примеру, закреплена в законе такаяобязанность, как «соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральныеконституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые актыРоссийской Федерации» и т.д.? Разве любой гражданин Российской Федерации (а нетолько муниципальный служащий) не обязан соблюдать все вышеперечисленныенормативные акты? Часть 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации прямоуказывает, что граждане и их объединения обязаны соблюдать КонституциюРоссийской Федерации и законы. Правда, для муниципальных служащих добавляетсяобязанность обеспечивать их исполнение, но делать реально они это могут тольков пределах должностных полномочий.

Следующей в законе названа обязанность «исполнятьдолжностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией». Здесьуместно вспомнить, что муниципальный служащий работает в органах местногосамоуправления на основе трудового договора, а, следовательно, на негораспространяются все права и обязанности работника (кроме тех, разумеется,которые противоречат Федеральному закону «О муниципальной службе вРоссийской Федерации»). В ст. 21 среди прочих обязанностей работниканазвана: «добросовестно исполнять свои трудовые обязанности, возложенные нанего трудовым договором». Представляется, что принципиальных различий междуэтими обязанностями нет. Аналогичные рассуждения можно привести и относительнообязанности соблюдать установленные в органе местного самоуправления, аппаратеизбирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудовогораспорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией.

На наш взгляд, к обязанностям, которые действительнореально отражают особенности правового статуса муниципального служащего можноотнести лишь следующие:

– представлять в установленном порядкепредусмотренные законодательством Российской Федерации сведения о себе и членахсвоей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему направе собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствахимущественного характера;

– сообщать представителю нанимателя (работодателю) овыходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданстваРоссийской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства вдень приобретения гражданства иностранного государства;

– соблюдать ограничения, выполнять обязательства, ненарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другимифедеральными законами;

– сообщать представителю нанимателя (работодателю) оличной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, котораяможет привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращениюподобного конфликта.

Все они носят действительно статусный характер, таккак отражают публичный характер муниципальной службы и особые требования,предъявляемые к лицам, ее осуществляющим.

Наконец, третьим элементом правового статусаявляются установленные статьей 14 Федерального закона «О муниципальнойслужбе в Российской Федерации» запреты. Публично-правовой характер муниципальнойслужбы позволяет распространить на муниципальных служащих, в частности,законные ограничения, предусмотренные на государственной службе. В Определенииот 10 апреля 1997 года № 60-0 Конституционный Суд РФ допустил возможностьединого правового регулирования статуса публичных служащих.

Запреты предусмотрены для того, чтобы действиямуниципальных служащих полностью отвечали принципам и содержанию служенияобществу. Поскольку данные запреты (в прежнем законе они именовалисьправоограничениями) уже достаточно широко изучались в научной и учебнойлитературе, в данном параграфе мы рассмотрим лишь те из них, которые быливпервые введены новым законом о муниципальной службе либо подверглись в немсерьезной трансформации.

Первым запретом, названным в ст. 14 Федеральногозакона «О муниципальной службе в Российской Федерации», являетсязапрет состоять членом органа управления коммерческой организации, заисключением случаев, установленных законом. Данный запрет не являетсяпринципиально новым, он содержался и в п. 4 ч. 1 ст. 11 Федерального закона «Обосновах муниципальной службы в Российской Федерации». Однако в том же законепомимо данного запрета, был общий запрет муниципальным служащим заниматьсялюбой другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагогической итворческой. Новый закон регулирует данный вопрос принципиально по другому:вместо общей императивно-запретительной нормы (при наличии некоторыхисключений) имеет место общеразрешающая норма (при наличии некоторых запретов).Представляется, что данный подход направлен на повышение престижностимуниципальной службы, повышение возможности служащего реализовывать своиспособности и в других сферах.

К сожалению, данные положения нового законанекоторые комментаторы толкуют неверно. Так, например, комментируя ст. 14Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»А.С. Емельянов указывает: «Муниципальный служащий не вправе заниматься другойоплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности.Это означает, что он не может занимать иную должность в органах местногосамоуправления, должность в государственных органах, на предприятиях, вучреждениях, организациях и общественных объединениях. Исключением из этогоправила является осуществление педагогической, научной и иной творческойдеятельности. При этом указанные виды деятельности должны осуществлятьсямуниципальным служащим в свободное от выполнения обязанностей по службе время»[155].

Однако в действительности, как уже указывалось выше,муниципальные служащие имеют право заниматься другой оплачиваемой деятельностью.Запрет установлен в отношении лишь управления коммерческими организациями.Работать по совместительству в коммерческих организациях (но не на руководящихдолжностях) муниципальные служащие могут. Также они могут и входить в органыуправления, но только некоммерческих организаций. Разумеется, при этом должнособлюдаться требование о недопущении возникновения конфликта интересов.Исключение из общего правила о запрете состоять членом органа управлениякоммерческой организации допускается, если это предусмотрено федеральнымизаконами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом всоответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации,муниципальному служащему поручено участвовать в управлении этой организацией.Л.А. Лукашов в связи с этим также указывал, что такое совмещение временновозможно, если решение о нем принято сходом граждан и работа руководителемхозяйства будет осуществляться на безвозмездной основе[156].

Запрет на занятие другой оплачиваемой деятельностью(кроме педагогической, научной и иной творческой) сохранился в новом законелишь для глав местных администраций. Представляется, что данное решениеявляется оправданным, так как глава местной администрации обладает наибольшимобъемом полномочий среди всех муниципальных служащих и реально может ихиспользовать в интересах частных организаций.

Среди других новых запретов, предусмотренных вотношении муниципальных служащих, можно выделить запрет разглашать илииспользовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения,отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциальногохарактера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи сисполнением должностных обязанностей, а также допускать публичные высказывания,суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношениидеятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссиимуниципального образования и их руководителей, если это не входит в егодолжностные обязанности.

Представляется, что данные запреты пересекаются, таккак оба связаны с разглашением муниципальным служащим информации о служебнойдеятельности. Касательно первого из них, во втором параграфе данной главы намиуже было высказано мнение, что в существующем виде он чрезмерно ограничиваетинформационный обмен между муниципальной службой и гражданским обществом. Какнам кажется, то же самое можно сказать и в отношении второго запрета. Обратимвнимание на то, что, во-первых, он запрещает муниципальным служащим (кроме тех,у кого это входит в их должностные обязанности) высказывать любые (а значит ипозитивного характера) мнения о деятельности органов и должностных лиц местногосамоуправления, во-вторых под публичными высказываниями понимаются сообщения нетолько в средствах массовой информации. Учитывая, что российскоезаконодательство не содержит критериев «публичности» высказываний, под данный запретможно подвести любые слова муниципального служащего о своей работе, сказанные вприсутствии нескольких свидетелей. То есть, например, если муниципальныйслужащий скажет в кругу друзей: «наш новый начальник – очень хорошийспециалист», его вполне можно увольнять по п. 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закона«О муниципальной службе в Российской Федерации» за нарушение запрета,предусмотренного п. 9 ч. 1 ст. 14 того же закона. Конечно, приведенный вышепример выглядит абсурдным, однако буквальное толкование закона вполне допускаетвозникновение такой ситуации.

Наконец, еще два новых запрета связаны сограничением влияния на муниципальных служащих международных и иностранныхорганизаций. Речь идет о запрете, предусмотренном п. 15 ч. 1 ст. 19Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»,в соответствии с которым муниципальному служащему запрещается входить в составорганов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органовиностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих натерритории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное непредусмотрено международным договором Российской Федерации илизаконодательством Российской Федерации и п. 16 ч. 1 ст. 19 Федерального закона«О муниципальной службе в Российской Федерации», который воспрещаетзаниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя)оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средствиностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранныхграждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международнымдоговором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.Обратим внимание на то, что первый из них носит абсолютный характер, в то времякак второй может не исполняться, но только с письменного разрешенияпредставителя нанимателя.

Предполагается, чтопредставитель нанимателя должен быть уведомлен муниципальным служащим письменноо выполняемой (планируемой) оплачиваемой деятельности служащего, если она,финансируется исключительно за счет средств иностранных государств,международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц безгражданства, В подобных случаях обязанностью представителя нанимателя (работодателя)становится анализ потенциальных угроз, в т.ч. предпосылок возникновения конфликтаинтересов и принятие решения о разрешении или аргументированном запретеслужащему заниматься заявленной деятельностью[157]. Смыслом запрета для муниципальныхслужащих входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательныхсоветов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организацийи действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделенийимеет скорее идеологические предпосылки, связанные с приоритетом интересов РоссийскойФедерации и исключением использования властных полномочий в интересахиностранных организаций.

Подводя итогиданного раздела, отметим, что, на наш взгляд, существующий правовой статусмуниципального служащего не в полной мере отражает особенности муниципальнойслужбы как публичного вида трудовой деятельности. Большая часть элементовправового статуса, закрепленных в главе 3 Федерального закона «Омуниципальной службе в Российской Федерации» мало отличается от элементовправового статуса работника, закрепленных в трудовом законодательствеРоссийской Федерации. Между тем, как представляется, будущее муниципальной службыза отходом от частно-правового режима регулирования и переходом кпублично-правовому.
Глава 2. Специальные вопросы прохождения муниципальной службы, обусловленныеее публичным характером

 

§1.Особенности поступления на муниципальную службу

Муниципальнаяслужба обладает рядом особенностей по сравнению с иными видами профессиональнойдеятельности, которые, как мы уже говорили выше, обусловлены ее публичнымхарактером. В этой связи действующим законодательством предусматриваются особыетребования к лицам, поступающим на муниципальную службу.

Прежде всего, согласностатье 16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»устанавливает следующие условия, необходимые для поступления на муниципальнуюслужбу:

·         достижениевозраста 18 лет;

·         владениегосударственным языком РФ;

·         соответствиеквалификационным требованиям, установленным для замещения должностеймуниципальной службы;

·         отсутствиеобстоятельств, исключающих возможность быть принятым на муниципальную службу.

В указанной статье речьидет исключительно о гражданах Российской Федерации. Поступление намуниципальную службу и ее прохождение (как и государственной службы)традиционно связано с наличием у лица российского гражданства. Утрата гражданстваРоссийской Федерации является безусловным основанием к прекращению служебныхотношений. Однако, по смыслу статей 13 («ограничения, связанные с муниципальнойслужбой») и 19 («основания для расторжения трудового договора с муниципальнымслужащим») Закона правом поступления на муниципальную службу также обладаютграждане иностранных государств — участников международных договоров РФ, в соответствиис которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе.Некоторые авторы, анализируя аналогичное условие поступления на муниципальнуюслужбу отмечают, что указанным международным договором должно бытьпредусмотрено не только признание двойного гражданства, но и возможностьдоступа к государственной службе договаривающихся государств[158].

Законом о муниципальнойслужбе установлен повышенный по сравнению с трудовым законодательством возрастпоступления на муниципальную службу – 18 лет (по Трудовому кодексу полнаятрудовая дееспособность наступает с 16 лет). Как отмечают некоторые авторы, этосвязано с высокой ответственностью муниципальных служащих за выполнениедолжностных обязанностей по обеспечению полномочий органа местного самоуправления,избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающегомуниципальную должность, особыми требованиями, предъявляемыми к муниципальнымслужащим[159].

Новым требованием,которое ранее не было предусмотрено Законом «Об основах муниципальной службы вРоссийской Федерации", является владение гражданином, поступающим намуниципальную службу, государственным языком Российской Федерации. Более того,ст. 3 этого Закона закрепляла право граждан Российской Федерации на равныйдоступ к муниципальной службе в том числе и независимо от языка. Как отмечаетсяв литературе, в новой транскрипции аналогичная норма ст. 4 нового закона такойзаконодательной формулы не содержит[160].Согласно ст. 68 Конституции РФ и Федерального закона «О государственном языкеРоссийской Федерации» от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ государственным языкомРоссийской Федерации на всей ее территории является русский. Соответственнолицо, претендующее на замещение должности муниципальной службы, должно владетьрусским языком.

Кроме того, лицо,поступающее на муниципальную службу, должно соответствовать определеннымквалификационным требованиям. Эти квалификационные требования предъявляются:

·         к уровнюпрофессионального образования;

·         стажумуниципальной (государственной) службы или стажу работы по специальности;

·         профессиональнымзнаниям и навыкам, необходимым для выполнения должностных обязанностей.

Нужно заметить, что ст. 5Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» закрепляетвзаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службыРоссийской Федерации, что обеспечивается, в том числе, посредством единстваосновных квалификационных требований к должностям муниципальной службы идолжностям государственной гражданской службы.

Указанныеквалификационные требования устанавливаются муниципальными правовыми актами наоснове типовых квалификационных требований для замещения должностеймуниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерациив соответствии с классификацией должностей муниципальной службы (ст. 9 Закона).

Нужно сказать, что допринятия Закона о муниципальной службе квалификационные требования, какправило, устанавливались законами субъектов Российской Федерации. В большинствесубъектов РФ это было сделано в законах о муниципальной службе. В качествепримера можно привести Закон Москвы от 24 марта 2004 г. N 15 «О муниципальнойслужбе в городе Москве»[161],Закон Самарской области от 16 июля 1998 года N 16-ГД «Омуниципальной службе в Самарской области»[162]и т.п. В некоторых регионах были приняты самостоятельные законодательные акты,устанавливающие квалификационные требования к замещению должностеймуниципальной службы. Например, Закон Амурской области от 24 ноября 2000 г. N271-ОЗ «О квалификационных требованиях к муниципальным служащим Амурскойобласти»[163], ЗаконВолгоградской области от 27 мая 1998 г. N 178-ОД «О квалификационныхтребованиях к муниципальным должностям муниципальной службы Волгоградскойобласти»[164]. Внастоящее время указанные нормативные акты подлежат отмене, поскольку вкомпетенцию субъекта входит принятие лишь типовых положений. Непосредственно жеквалификационные требования должны утверждаться актами органов местногосамоуправления. В качестве примера можно привести Положение о квалификационныхтребованиях для замещения должности муниципальной службы в соответствии склассификацией должностей муниципальной службы администрации города Нижневартовска,которое было утверждено постановлением Главы города от 06.09.2007 №784 всоответствии с действующим Законом о муниципальной службе[165].

Гражданам, претендующимна должность муниципальной службы в администрации города Нижневартовска,необходимо иметь:

1) для должностимуниципальной службы высшей группы:

высшее профессиональноеобразование;

стаж муниципальной службыне менее пяти лет или стаж работы по специальности не менее семи лет;

2) для должностеймуниципальной службы главной группы:

высшее профессиональноеобразование;

стаж муниципальной службыне менее четырех лет или стаж работы по специальности не менее шести лет;

3) для должностеймуниципальной службы ведущей группы:

высшее профессиональноеобразование;

стаж муниципальной службыне менее трех лет или стаж работы по специальности не менее пяти лет;

4) для должностеймуниципальной службы старшей группы:

стаж работы поспециальности не менее трех лет и при этом среднее профессиональное образованиепо специализации должности муниципальной службы или образование, считающеесяравноценным;

без предъявлениятребований к стажу и при этом высшее профессиональное образование поспециализации должности муниципальной службы или образование, считающеесяравноценным;

5) для должностеймуниципальной службы младшей группы:

среднее профессиональноеобразование по специализации должности муниципальной службы или образование,считающееся равноценным;

без предъявлениятребований к стажу.

Наконец, для поступленияна муниципальную службу необходимо отсутствие обстоятельств, исключающихвозможность быть принятым на муниципальную службу. Эти обстоятельства названы вст. 13 Закона о муниципальной службе и представляют собой ограничения,связанные с муниципальной службой.

Собственно и прежнийЗакон об основах муниципальной службы в Российской Федерации устанавливалограничения в связи с прохождением муниципальной службы, однако их характер ипредназначение были существенно иными. Так, согласно ст. 11 упомянутого законамуниципальный служащий был не вправе:

1) заниматься другойоплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческойдеятельности;

2) быть депутатомГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатомзаконодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации,депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иныхвыборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местногосамоуправления;

3) заниматьсяпредпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

4) состоять членом органауправления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом илиесли в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствиис федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему непоручено участвовать в управлении этой организацией;

5) быть поверенным илипредставителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в которомон состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен илиподконтролен ему;

6) использовать внеслужебных целях средства материально — технического, финансового иинформационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию;

7) получать гонорары запубликации и выступления в качестве муниципального служащего;

8) получать от физическихи юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды,услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иныевознаграждения), связанные с исполнением им должностных обязанностей;

9) выезжать вкомандировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключениемкомандировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органовместного самоуправления муниципального образования с органами местного самоуправлениядругих муниципальных образований, а также с органами государственной власти иорганами местного самоуправления иностранных государств, международными ииностранными некоммерческими организациями;

10) принимать участие взабастовках;

11)использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозныхи других общественных объединений.

Обратим внимание, что всеэти ограничения связаны с запретом определенных действий при прохождениимуниципальной службы. В новом законе (по аналогии с Законом о государственнойгражданской службе) аналогичные ограничения называются запретами, связанными смуниципальной службой. В качестве же собственно ограничений новый Законзакрепляет обстоятельства в силу которых гражданин не может быть принят на муниципальнуюслужбу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе.Так, согласно ст. 13 к таким обстоятельствам относятся:

1) признаниенедееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим взаконную силу;

2) осуждение к наказанию,исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должностимуниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу;

3) отказ от прохожденияпроцедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и инуюохраняемую федеральными законами тайну, если исполнение должностныхобязанностей по должности муниципальной службы, на замещение которой претендуетгражданин, или по замещаемой муниципальным служащим должности муниципальнойслужбы связано с использованием таких сведений;

4) наличие заболевания,препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению иподтвержденного заключением медицинского учреждения;

5) близкое родство илисвойство (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родителии дети супругов) с муниципальным служащим, если замещение должностимуниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностьюодного из них другому;

6) прекращениегражданства Российской Федерации, прекращение гражданства иностранногогосударства — участника международного договора Российской Федерации, всоответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальнойслужбе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения имвида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянноепроживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства,не являющегося участником международного договора Российской Федерации, всоответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранногогосударства, имеет право находиться на муниципальной службе;

7) наличие гражданстваиностранного государства (иностранных государств), за исключением случаев,когда муниципальный служащий является гражданином иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии скоторым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе;

8) представлениеподложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении намуниципальную службу;

9) непредставлениеустановленных настоящим Федеральным законом сведений или представления заведомоложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественногохарактера.

В данном случае насинтересует даже не существо этих ограничений (это предмет отдельногоразговора), а их принципиальное отличие от запретов, связанных с прохождениеммуниципальной службы, которые предусмотрены в ст. 14 указанного Закона.

На наш взгляд, указанныеограничения, в отличии от запретов, представляют собой условия, которым долженудовлетворять гражданин для того, чтобы находиться на муниципальной службе.Запреты же включают в себя действия, от которых гражданин должен воздерживатьсяпри прохождении муниципальной службы. От сюда – и различия в последствияхнарушения соответственно запретов и ограничений.

Образно выражаясь,запреты «вступают в силу» после назначения лица на должность муниципальнойслужбы. Например, Законом установлен в отношении муниципального служащегозапрет заниматься предпринимательской деятельностью. Означает ли это, что лицозарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя не вправепоступать на муниципальную службу? Как нам представляется, такой вывод не соответствуеттребованиям закона. Такому лицу нельзя отказать в приеме документов для участияв конкурсе. Только после того как гражданин будет назначен на должность муниципальнойслужбы он должен будет прекратить свою предпринимательскую деятельность.

Наличие же ограничений,предусмотренных ст. 13, является препятствием не только для прохождениямуниципальной службы, но и для поступления на службу (например, — для участия вконкурсе).

В качестве еще одногоаргумента в пользу высказанной точки зрения можно провести параллель сзаконодательством о государственной гражданской службе. Закон о государственнойгражданской службе Российской Федерации также закрепляет и ограничения изапреты, связанные с государственной службой (в целом они аналогичны). Однако вУказе Президента РФ «О конкурсе на замещение вакантной должностигосударственной гражданской службы Российской Федерации» от 01.02.2005 N 112 вкачестве оснований для отказа в участии в конкурсе называются лишь ограничения,но не запреты, связанные с муниципальной службой.

Рассмотрим указанныеограничения по существу.

Так, гражданин не можетбыть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не можетнаходиться на службе в случае признания его недееспособным или ограниченнодееспособным решением суда, вступившим в законную силу.

В соответствии со ст. 29ГК РФ гражданин может быть признан судом недееспособным, если вследствиепсихического расстройства он не может понимать значения своих действий илируководить ими.

Ограниченнодееспособными, согласно ст. 30 ГК РФ, могут быть признаны судом лица, которыевследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствамиставят свою семью в тяжелое материальное положение.

Другим основанием дляотказа в приеме на муниципальную службу (либо увольнения с муниципальнойслужбы) является осуждение лица к наказанию, исключающему возможностьисполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, поприговору суда, вступившему в законную силу. Интересно, что в отношениигражданской службы аналогичное ограничение предполагает еще и наличие не снятойили не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости. Какнам представляется, законодатель вполне обоснованно отказался от такой жесткойнормы. Нужно сказать, что аналогичное положение ФЗ «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» в отношении глав местных администрацийвызвало неоднозначное отношение со стороны специалистов. В частности, вкачестве одного из оснований досрочного прекращения полномочий главы местнойадминистрации указанным выше законом было названо вступление в отношении его взаконную силу обвинительного приговора суда (п. 6 ч. 6. ст. 36). В этой связинекоторые авторы отмечали, что данная норма должна учитывать тяжестьсовершенного деяния, поскольку преступления, предусмотренные УК РФ, сильноразличаются по степени общественно опасности[166].Вполне логично, например, что глава муниципального образования, осужденный пост. 285 УК РФ (злоупотребление служебными полномочиями) или по ст. 159 (мошенничество),не может далее исполнять свои обязанности. Напротив, представляется, что совершениепреступления небольшой тяжести, тем более по неосторожности, если за него неназначено наказание в виде лишения или ограничения свободы, не должно препятствоватьосуществлению полномочий главы муниципального образования.

Еще одним ограничениемявляется отказ гражданина от прохождения процедуры оформления допуска ксведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законамитайну, если исполнение должностных обязанностей по должности муниципальнойслужбы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемоймуниципальным служащим должности муниципальной службы связано с использованиемтаких сведений.

Государственная тайна — это защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической,экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскнойдеятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности РФ.Отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне,режимом их использования и защиты, урегулированы Законом РФ от 21 июля 1993 г.N 5485-1 «О государственной тайне»[167].Перечень сведений составляющих государственную тайну был утвержден ПрезидентомРФ (Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203 «Об утверждении перечнясведений, отнесенных к государственной тайне» (ред. от 11.02.2006))[168]. Порядок оформления допускак государственной тайне урегулирован Постановлением Правительства РФ от28.10.1995 N 1050 «Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностныхлиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне»[169].

Сложнее обстоит дело сиными видами охраняемой законом тайны. Как отмечается в литературе,законодательство Российской Федерации предусматривает около 20 видов охраняемыхзаконом тайн[170].

В настоящее времядействует Федеральный закон «О коммерческой тайне» от 29 июля 2004 г. (спослед. изм.), который устанавливает порядок допуска работника к сведениямпредставляющим коммерческую тайну[171].Коммерческая тайна тесно пересекается со служебной[172]. Большинство ученых в настоящее времясклонно придерживаться мнения, что к служебной тайне относятся те сведения офизических лицах и юридических лицах, которые становятся известными различнымдолжностным лицам по роду их служебной деятельности, однако в силу своегоособого характера не могут свободно распространяться[173]. В силу этого к служебной тайне относяттайну следствия, врачебную тайну, налоговую тайну, адвокатскую тайну и др.

Гражданин не может быть принят на муниципальнуюслужбу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службепри наличии заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службуили ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Законо муниципальной службе предусматривает, что Правительством Российской Федерациидолжен быть установлен порядок прохождения диспансеризации, перечень такихзаболеваний и форма заключения медицинского учреждения. Нужно заметить, чтоаналогичная норма закрепляется в отношении гражданских служащих Федеральнымзаконом «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Однако внастоящее время перечень заболеваний, препятствующих прохождению какгражданской так и муниципальной службы отсутствует. По нашему мнению такойперечень вряд ли может быть утвержден по всем должностям государственной или муниципальнойслужбы. Так, в настоящее время подобные перечни устанавливаются в отношенииузких категорий работников или служащих. В качестве примера можно привестиСписок заболеваний, препятствующих работе в представительстве РоссийскойФедерации за границей, утвержденный постановлением Правительства РФ от 10апреля 2003 г. (в ред. Постановления Правительства РФ от 01.02.2005 N 49)[174]. Приказом Минздрава РФот 16 марта 1999 был установлен Перечень медицинских противопоказаний дляосуществления работы с использованием сведений, составляющих государственнуютайну[175].

Основанием для отказа в приеме на муниципальнуюслужбу (увольнения с муниципальной службы) является наличие близкого родстваили свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры,родители и дети супругов) с муниципальным служащим, если замещениесоответствующей должности связано с непосредственной подчиненностью илиподконтрольностью одного из них другому. Ранее такое правило закреплялось иКЗоТ РФ в отношении совместной службы родственников на любом государственномили муниципальном предприятии, в учреждении, организации. Действующий Трудовойкодекс подобного ограничения не содержит и на сегодняшний день оно характернотолько для законодательства о государственной службе.

В целом с позиции целей и задач муниципальной службы данное ограничение представляется нам вполне оправданным. Однако, как отмечается в специальной литературе, на практике данная норма иногда вызывает сложности в правоприменении[176]. Например, нередкой является ситуация, когда муниципальные служащие, связанные непосредственной соподчиненностью вступают в брак и соответственно уже не могут замещать прежние должности. Действующее законодательство не содержит правил разрешения данной ситуации. В описанной ситуации возникает вопрос: кого из таких муниципальных служащих следует уволить. Теоретически нужно расторгать трудовой договор с ними обоими, однако целесообразность такого решения весьма сомнительна. Кроме того, в ряде ситуаций существует возможность перевести муниципального служащего на иную должность, которая уже не будет связана с непосредственной соподчиненностью родственнику. Следует согласиться с теми авторами, которые считают, что эти и вопросы, связанные с данным ограничением должны получить правовую регламентацию в специальном подзаконном акте[177].

Следующие дваограничения, которые названы в статье 13 Закона о муниципальной службе (п. 6 и7), по нашему мнению, являются взаимопроникающими. Так, например, п. 6названной статьи в качестве ограничения называет (в том числе) приобретениегражданства иностранного государства, а в пункте 7 говорится о наличиигражданства иностранного государства. Если проанализировать обстоятельства,названные в п. 6 ст. 13 Закона, то напрашивается вывод, что они относятсяскорее к запретам, чем к ограничениям. Действительно все указанныеобстоятельства (приобретение гражданства иностранного государства, утратароссийского гражданства, оформление вида на жительство и т.п.) относятся не клицам, поступающим на муниципальную службу, а исключительно к муниципальнымслужащим. Выше мы уже указывали, что это принципиальное отличие запретов отограничений. Кроме того, наличие данных обстоятельств статьей 19 Федерального закона«О муниципальной службе в Российской Федерации» прямо относится к дополнительнымоснованиям расторжения трудового договора с муниципальным служащим. Однаконарушение ограничений, установленных статьей 13, также представляет собой основаниедля увольнения с муниципальной службы. В этой связи на практике возникает проблема:по какому из этих оснований должен расторгаться трудовой договор с муниципальнымслужащим, например, в случае приобретения им гражданства иностранногогосударства? В этой связи мы предлагаем исключить из содержания статьи 13 пункт6, поскольку предусмотренные им обстоятельства так или иначе будут являтьсяоснованием расторжения трудового договора с муниципальным служащим в силу указанийст. 19 Закона.

Так же излишним (именно вкачестве ограничения, связанного с прохождением муниципальной службы) нампредставляется и п. 8 ст. 13 Закона о муниципальной службе, согласно которомугражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальныйслужащий не может находиться на муниципальной службе в случае представленияподложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальнуюслужбу.

Подобное мнение ужевысказывалось в специальной литературе[178].Так, С.В. Наймушин указывает, что, припредставлении подложных документов или ложных сведений, которые касаютсявозраста, наличия гражданства Российской Федерации, квалификационных требованийотказ в поступлении на государственную гражданскую службу должен, в первуюочередь, основываться на несоответствии квалификационным требованиям квакантной должности гражданской службы, на наличии ограничений, установленныхзаконодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе,объективно препятствующих поступлению на службу или нахождению на ней, и пр.Кроме того, предоставление подложных документов является основанием для расторжениятрудового договора в силу ст. 81 Трудового кодекса.

Интересно, что в новойредакции Трудового кодекса (от 30.06.06.) законодатель отказался от такогооснования расторжения трудового договора как предоставление заведомо ложныхсведений. Как отмечают некоторые авторы, основным недостатком данной нормыявляется возможность ее широкой интерпретации: закон не указывает какие именнозаведомо ложные сведения имеются ввиду[179].В том случае, когда речь идет о сведениях, влияющих на назначение лица насоответствующую должность, данное ограничение будет, безусловно, оправданным.Если же речь идет о малозначимой информации или информации, не имеющей значениядля приема на муниципальную службу (наличие детей, место рождения и т.п.),отказ в приеме на службу по данному основанию вряд ли следует считатьцелесообразным.

Наконец, ограничением,связанным с муниципальной службой, является непредставление установленныхзаконом сведений или представление заведомо ложных сведений о доходах, обимуществе и обязательствах имущественного характера. Гражданин при поступлениина муниципальную службу и затем ежегодно обязан представлять представителюнанимателя указанные сведения.

Говоря обобстоятельствах, препятствующих поступлению на муниципальную службу, нельзяобойти вниманием установленный Законом о муниципальной службе предельныйвозраст для замещения должности муниципальной службы. В настоящее время онсоставляет 65 лет.

Нужно заметить, что вотличие от Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»Закон о муниципальной службе допускает продление срока нахождения намуниципальной службе граждан, достигших предельного возраста. При этом хотяоднократное продление срока нахождения на муниципальной службе допускается неболее чем на один год, не устанавливается какого либо ограничения количестватаких продлений. Поэтому, на наш взгляд, установленный Законом предельныйвозраст преимущественно касается лиц поступающих на муниципальную службу.

Заметим, что установлениекаких-либо ограничений при поступлении на муниципальную службу являетсяпрерогативой исключительно федерального законодателя. Известны решения высшихсудов Российской Федерации, которыми отменялись нормы региональных законов,устанавливающие ограничения, связанные с прохождением муниципальной службы, непредусмотренные федеральным законодательством.

Например, ОпределениемВерховного Суда РФ признана недействующей норма подпункта 3 пункта 2 статьи 17Закона Камчатской области «Об основах муниципальной службы Камчатскойобласти» N 87 от 16 июня 1997 года[180].В частности эта норма устанавливала ограничение граждан при поступлении намуниципальную службу в Камчатской области в случае их близкого родства илисвойства с муниципальным служащим, если их муниципальная служба связана снепосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.Между тем до принятия Закона о муниципальной службе такое ограничение вотношении муниципальных служащих на федеральном уровне не устанавливалось.Верховный Суд РФ указал, что в силу пункта 3 статьи 55 Конституции РоссийскойФедерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены толькофедеральным законом. Поскольку федеральный закон, ограничивающий права близкихродственников на совместную муниципальную службу, в то время отсутствовал, судпришел к правильному выводу о противоречии оспариваемой нормы Закона Камчатскойобласти федеральному законодательству.

 

§2.Правовое регулирование работы с кадровым составом

намуниципальной службе

Статья 32 Закона омуниципальной службе называет следующие приоритетные направления формированиякадрового состава муниципальной службы:

1) назначение надолжности муниципальной службы высококвалифицированных специалистов с учетом ихпрофессиональных качеств и компетентности;

2) содействие продвижениюпо службе муниципальных служащих;

3) повышение квалификациимуниципальных служащих;

4) создание кадровогорезерва и его эффективное использование;

5) оценка результатовработы муниципальных служащих посредством проведения аттестации;

6) применениесовременных технологий подбора кадров при поступлении граждан на муниципальнуюслужбу и работы с кадрами при ее прохождении.

Как нам представляется указанныенаправления реализуются посредством трех основных административных процедур:

·         конкурсный отборна замещение вакантной должности муниципальной службы;

·         аттестациямуниципальных служащих;

·         создание иэффективное использование кадрового резерва муниципальной службы.

К сожалению, Закон несодержит каких-либо положений о профессиональной подготовке, переподготовке иповышении квалификации муниципальных служащих, что также способствовало быформированию высокопрофессионального кадрового состава муниципальной службы.

Кроме того, следуетотметить, что из названных процедур только аттестация носит обязательныйхарактер. Конкурс на замещение вакантной должности и работа с кадровым резервомпредусмотрены лишь на уровне потенциальной возможности. Так, согласно ст. 17Закона о муниципальной службе при замещении должности муниципальной службы вмуниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс.Таким образом, Закон предусматривает лишь абстрактную возможность проведенияконкурса на замещение должности муниципальной службы. Следует согласиться стеми авторами, которые полагают, что подобный подход, вполне обоснованныйприменительно к трудовым отношениям, представляется совершенно неприемлемым вотношении публичной службы, разновидностью которой является служба муниципальная[181].

Аналогичный подходзаконодатель продемонстрировал и в отношении формирования кадрового резервамуниципальной службы. Статья 33 Закона о муниципальной службе содержит лишьобщее указание, что в муниципальных образованиях в соответствии смуниципальными правовыми актами может создаваться кадровый резерв для замещениявакантных должностей муниципальной службы. Ни о порядке его формирования, ни оработе с кадровым резервом никаких положений Закон не содержит. В этой связинекоторые авторы отмечают, что подобное положение дел вполне объяснимо с практическойточки зрения, поскольку многие муниципальные образования испытывают своего рода«кадровый голод»[182]. Понятно,что в таких условиях они не только не могут позволить себе резерв кадров, но изачастую даже проведение конкурсного отбора на замещения вакантной должностимуниципальной службы. Возможно с позиций целесообразности с этим и следовало бысогласиться, однако не следует забывать, что как конкурс на замещение вакантнойдолжности, так и кадровый резерв призваны не только способствовать формированиюпрофессионального кадрового состава, но и обеспечивать право равного доступа кмуниципальной службе.

Рассмотрим названныепроцедуры в отдельности.

Конкурс на замещение вакантной должности муниципальнойслужбы

Процедурные особенностипоступления на муниципальную службу преимущественно связаны с возможностьюпроведения процедуры конкурса на замещение должности муниципальной службы. Какмы уже говорили выше проведение конкурса не обязательно при замещении вакантнойдолжности муниципальной службы. Возникает вопрос: кто должен принимать решениео проведении или не проведении конкурсной процедуры? Статья 17 Закона омуниципальной службе не содержит прямого ответа на данный вопрос, однако онапредусматривает, что порядок проведения конкурса на замещение должностимуниципальной службы устанавливается муниципальным правовым актом, принимаемымпредставительным органом муниципального образования. По всей видимости этот жеорган и должен принимать решение о проведении конкурсного отбора.

Нужно сказать, что ранеепорядок проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальнойслужбы устанавливался как региональными так и муниципальными правовыми актами.Так, в Самарской области вопросы проведения конкурса регламентировались законом«О конкурсе на замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службыв Самарской области» от 8 ноября 2005 г. № 192-ГД[183]. В Волгоградской области также былпринят закон «О проведении конкурса на замещение вакантной муниципальнойдолжности муниципальной службы Волгоградской области» от 26 мая N 267-ОД(в ред. Закона Волгоградской области от 10.01.2006 N 1177-ОД)[184]. Можно назвать и Закон Адыгеи от 1декабря 2004 г. N 260 «О порядке проведения конкурса на замещениевакантной муниципальной должности муниципальной службы в РеспубликеАдыгея»[185], ЗаконРеспублики Саха (Якутия) от 11 декабря 2002 г. 85-З N 511-II «О проведенииконкурса на замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы вРеспублике Саха (Якутия)»[186]и др.

Сдругой стороны, например, в Московской области порядок проведения конкурса назамещение вакантной должности муниципальной службы как правило регламентировалсяправовыми актами органов местного самоуправления. Так, Положение о порядке иусловиях проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службыг. Климовска Московской области было утверждено постановлением Главы городаКлимовска Московской области от 20 апреля 2005 г. N 426.

Теперь же, когда федеральный законодатель прямоуказал, в чью компетенцию входит принятие таких актов, по всей видимости,названные законы подлежат отмене, поскольку порядок и условия проведенияконкурса могут определяться исключительно представительным органом местного самоуправления.

Закон о муниципальнойслужбе называет положения, которые обязательно должны найти отражение в указанномакте представительного органа муниципального образования о порядке проведенияконкурса. В частности, порядок проведения конкурса должен предусматриватьопубликование его условий, сведений о дате, времени и месте его проведения, атакже проекта трудового договора не позднее чем за 20 дней до дня проведенияконкурса.

 Ранее в различныхмуниципальных образованиях устанавливались разные сроки подачи документов дляучастия в конкурсе. Например, Законом Самарской области «О конкурсе назамещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы в Самарскойобласти», а также Постановлением Главы города Климовска Московской области от20 апреля 2005 г. N 426 «Об утверждении Положения о порядке и условиях проведенияконкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы г. КлимовскаМосковской области» было установлено, что сообщение о дате, месте иусловиях проведения конкурса публикуется в СМИ не позднее чем за месяц доначала проведения конкурса. В Положении о конкурсе на замещение вакантной должностимуниципальной службы в городе Троицке Московской области предусматривалось, чтозаявление и документы для участия в конкурсе подаются не позднее 15 календарныхдней со дня опубликования информации о проведении конкурса.

Теперь же, те нормативныеакты, которые предусматривают сроки опубликования объявления о конкурсе болеепродолжительные чем 20 дней, применяться не могут.

Новеллой является нормаоб опубликовании в объявлении о проведении конкурса проекта трудового договорас муниципальным служащим. Ранее подобное правило устанавливалось только вотношении главы местной администрации Федеральным законом от 6 октября 2003года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации».

Остальные условия ипорядок проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальнойслужбы относятся на усмотрение представительного органа муниципальногообразования. Как нам представляется, соответствующий акт органа местногосамоуправления должен включать в себя следующие положения.

Во-первых,необходимо предусмотреть как перечень должностей муниципальной службы, которыезамещаются на конкурсной основе так и случаи внеконкурсного назначения надолжность. Вряд ли целесообразно проведение конкурсного отбора в отношениизамещения всех должностей муниципальной службы и во всех случаях. Например,гражданин может приниматься на службу для замены временно отсутствующегоработника, за которым в соответствии с законом сохраняется должностьмуниципальной службы. С другой стороны, следует предусмотреть внеконкурсноеназначение на должность с целью реализации социально-трудовых гарантий,предоставленных работникам трудовым законодательством. Так, например, приувольнении работника по сокращению штата или по состоянию здоровья всоответствии с медицинским заключением ему должна быть предложена другаяработа. Представляется, что в данном случае конкурс проводиться не должен. Вкачестве примера можно привести Закон Самарской области «О конкурсе назамещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы в Самарскойобласти». В данном законе содержится перечень случаев, когда назначение надолжность муниципальной службы осуществляется вне конкурса:

а) при заключении срочного трудового договора;

б) при назначениимуниципального служащего на иную муниципальную должность в случаях,предусмотренных частью второй статьи 72 (перевод в соответствии с медицинскимзаключением) и статьей 180 (при ликвидации и сокращении штата) Трудового кодексаРоссийской Федерации;

в) при назначении на муниципальную должностьмуниципального служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве,сформированном на конкурсной основе;

г) при назначении муниципального служащего намуниципальную должность в порядке должностного роста по результатам проведеннойаттестации муниципальных служащих при отсутствии сформированного кадровогорезерва;

д) при назначениимуниципальных служащих органов местного самоуправления вновь образованныхмуниципальных образований.

Нужно сказать, чтотрадиционно в положения о проведении конкурса на замещение должностимуниципальной службы включаются ограничения, при наличии которых гражданинуможет быть отказано в участии в конкурсе. В качестве примера можно привестиЗакон Волгоградской области «О проведении конкурса на замещение вакантноймуниципальной должности муниципальной службы Волгоградской области» от 26 маяN 267-ОД (в ред. Закона Волгоградской области от 10.01.2006 N 1177-ОД),Положение о проведении конкурсов на замещение вакантных должностеймуниципальной службы в г. Дубне Московской области, утвержденное постановлениемглавы МО «Город Дубна» Московской области и др. На наш взгляд, это не имеетсмысла поскольку указанные ограничения установлены федеральным законом и будутприменяться независимо от включения или не включения их в соответствующийнормативный акт муниципального образования. Дополнительные же ограничения низаконом субъекта Российской Федерации, ни муниципальным правовым актомустанавливаться не могут.

Нормативный актпредставительного органа местного самоуправления, которым регламентируетсяпорядок конкурсного отбора по нашему мнению должен содержать положения о формеи способе извещения граждан о проведении конкурса на замещение вакантнойдолжности муниципальной службы.

Практически все нормативно-правовые акты опроведении конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливаютправило о публикации объявления о проведении конкурса в периодическом издании.Например, согласно ст. 3 Закона Самарской области «О конкурсе на замещениевакантной муниципальной должности муниципальной службы в Самарской области»орган местного самоуправления публикует объявление о приеме документов дляучастия в конкурсе не менее чем в одном периодическом печатном издании.Согласно Положению о порядке и условиях проведения конкурса на замещение вакантнойдолжности муниципальной службы Зарайского района Московской области,утвержденному постановлением главы МО «Зарайский район» Московской области от 3августа 2004 г. N 399/8 сообщение о дате, месте и условиях проведения конкурсапубликуется в СМИ не позднее чем за месяц до начала проведения конкурса. Какнам представляется, правы те авторы, которые указывают, что в подобномнормативном акте муниципального образования следует определить конкретноепечатное издание, в котором должна осуществляться такая публикация[187]. Так, например,согласно Положению о проведении конкурсов на замещение вакантных должностеймуниципальной службы в г. Лосино-Петровском объявление о проведении конкурсадолжно быть размещено в газете «Городские вести». Кроме того, было быцелесообразно предусмотреть размещение данного сообщения на официальном сайтемуниципального образования.

Помимо этого, необходимочетко определить содержание такого объявления о проведении конкурса. Преждевсего, в нем должна быть указана не только должность на замещение которойпроводится конкурс, но и квалификационные требования, которым долженудовлетворять гражданин, претендующий на ее замещение.

Действующиенормативно-правовые акты, регламентирующие условия и порядок проведенияконкурса при поступлении на муниципальную службу, как правило, закрепляютперечень документов, которые гражданин должен представить для участия в конкурсе.В этой связи нам хотелось бы заметить, что частью 3 статьи 16 Закона о муниципальнойслужбе предусмотрен перечень документов, которые гражданин представляет припоступлении на муниципальную службу:

1) заявление с просьбой опоступлении на муниципальную службу и замещении должности муниципальной службы;

2) собственноручнозаполненную и подписанную анкету по форме, установленной ПравительствомРоссийской Федерации;

3) паспорт;

4) трудовую книжку, заисключением случаев, когда трудовой договор (контракт) заключается впервые;

5) документ обобразовании;

6) страховоесвидетельство обязательного пенсионного страхования, за исключением случаев,когда трудовой договор (контракт) заключается впервые;

7) свидетельство опостановке физического лица на учет в налоговом органе по месту жительства натерритории Российской Федерации;

8) документы воинскогоучета — для военнообязанных и лиц, подлежащих призыву на военную службу;

9) заключениемедицинского учреждения об отсутствии заболевания, препятствующего поступлениюна муниципальную службу;

10) сведения о доходах загод, предшествующий году поступления на муниципальную службу, об имуществе иобязательствах имущественного характера.

Данный перечень попрямому указанию названного закона может быть расширен исключительно федеральнымизаконами, указами Президента Российской Федерации и постановлениямиПравительства Российской Федерации. Соответственно ни законодательствосубъектов Российской Федерации, ни муниципальные нормативные акты не могутпредусматривать предоставление каких-либо иных (помимо перечисленных) документовпри поступлении на муниципальную службу. Нужно сказать, что данная норма частонарушается на практике. Так, например, Положением о проведении конкурсов на замещениевакантных должностей муниципальной службы в г. Дубне Московской областипредусмотрено предоставление характеристики с последнего места работы. Как нампредставляется, в акте представительного органа муниципального образования нетсмысла воспроизводить указанный перечень документов, поскольку последнийутвержден федеральным законом. Однако представляется целесообразным указатьданный перечень документов в объявлении о проведении конкурса.

Кроме всеговышеперечисленного в объявлении о проведении конкурса следует указать время иместо приема документов, а также необходимые сведение о проведении конкурса.Целесообразно также указать контактный телефон или адрес для получениясправочной информации о проведении конкурса.

По смыслу статьи 17Закона о муниципальной службе муниципальный правовой акт об условиях и порядкепроведения конкурса должен содержать положения о составе и порядке формированияконкурсной комиссии.

Таким актом должноустанавливаться общее число членов конкурсной комиссии. Кроме того, как нампредставляется, следует предусмотреть круг должностных лиц и граждан, которые вобязательном порядке должны быть включены в состав комиссии. Например,целесообразно включить в комиссию руководителя (или уполномоченного импредставителя) того структурного подразделения, в котором замещаетсясоответствующая должность, представителей кадрового и правового подразделениймуниципального органа и т.п. Не следует также забывать, что конкурс не толькопреследует цель формирования квалифицированного кадрового состава муниципальнойслужбы, но и призван обеспечить право равного доступа граждан к муниципальнойслужбе. В этой связи в состав комиссии следует включить представителяпрофсоюзного органа. Что же касается независимых экспертов (которые вобязательном порядке включаются в состав конкурсной комиссии при проведенииконкурса на замещение должности гражданской службы), законодатель относитрешение этого вопроса на усмотрение представительного органа местногосамоуправления. Как отмечается в специальной литературе, далеко не все муниципальныеобразования могут позволить себе пригласить независимых экспертов для участия вработе конкурсной комиссии[188].В данном случае этот вопрос должен решаться индивидуально с учетом возможностей(финансовых, организационных и др.) каждого конкретного муниципальногообразования.

Наконец, положение опорядке проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы должновключать в себя механизм проведения конкурса. Традиционно предусматриваетсяпроведение конкурса в форме конкурса документов или конкурса-испытания.

Конкурс документов заключается в оценке участниковна основании документов об образовании, о прохождении государственной,муниципальной службы и другой трудовой деятельности, а также на основаниирекомендации, результатов тестирования, других документов, представляемых порешению соответствующих органов по вопросам муниципальной службы.

Конкурс-испытание включает в себя прохождениеиспытания на соответствующей муниципальной должности и завершается экзаменом.

В этой связи нам хотелосьбы отметить, что конкурс-испытание по своей сути ближе к собственно испытанию,которое также может устанавливаться для муниципального служащего, но уже посленазначения его на должность. Характерно, что в отношении гражданских служащихзаконодатель отказался от проведения конкурсной процедуры в формеконкурса-испытания.

Как правило конкурспроводится в два этапа. На первом этапе конкурсная комиссия на основе поданныхдокументов принимает решение об определении состава участников конкурса. Так,препятствием для участия в конкурсе является наличие ограничений, установленныхст. 13 Закона о муниципальной службе. Заметим, что наличие указанныхограничений является безусловным основанием для отказа в допуске к участию вконкурсе. Между тем, в некоторых муниципальных положениях о порядке проведенияконкурса это правило не соблюдается. В качестве примера можно привестиПоложение о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должностимуниципальной службы в администрации г. Братска, которое разработано уже всоответствии с Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальнойслужбе в Российской Федерации» (!)[189].

Названным Положениемустановлено, что по решению конкурсной комиссии гражданин не допускается кучастию в конкурсе в случае:

·   признания егонедееспособным решением суда, вступившим в силу;

·   лишения его правазанимать должности муниципальной либо государственной службы в течениеопределенного срока решением суда, вступившим в силу;

·   наличияподтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания,препятствующего исполнению им должностных обязанностей;

·   близкого родстваили свойства (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а такжебратья, сестры, родители и дети супругов) гражданина с муниципальным служащим,если его предстоящая муниципальная служба связана с непосредственнойподчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

·   утратыгражданства Российской Федерации, наличия гражданства иностранного государства,за исключением случаев, когда доступ к муниципальной службе урегулирован навзаимной основе межгосударственными соглашениями;

·   отказа отпредставления либо представление заведомо ложных сведений об имущественномположении и доходах;

·   отказа отпрохождения при оформлении поступления на муниципальную службу процедурыоформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемуюзаконом тайну, если исполнение должностных обязанностей по муниципальнойдолжности, на которую претендует гражданин, связано с использованием такихсведений.

Очевидно, что данноеположение воспроизводит далеко не все ограничения, установленные ст. 13 ФЗ «Омуниципальной службе в Российской Федерации». Например, в этом перечнеотсутствует ограничение дееспособности гражданина, представление подложныхдокументов или заведомо ложных сведений и т.п.

На наш взгляд переченьограничений, при наличие которых гражданину отказывается в участии в конкурсевообще нет необходимости включать в муниципальный правовой акт, регулирующийусловия и порядок проведения конкурса, поскольку их нормативное закреплениеявляется прерогативой федерального законодателя.

Также гражданин (муниципальныйслужащий) не допускается к участию в конкурсе в связи с его несоответствиемквалификационным требованиям к вакантной муниципальной должности. При этомможет проводиться проверка документов, представленных претендентом и приобнаружении подложных документов или ложных сведений ему должно быть отказано вдопуске к участию в конкурсе. Заметим, однако, что на данном этапе недопустимопроведение какой либо предварительной оценки конкурсантов за исключениемсоответствия или несоответствия их квалификационным требованиям.

Как показал опытреформирования государственной гражданской службы особые сложности припроведении процедуры конкурсного отбора связаны с разработкой адекватныхметодик оценки профессиональных и личностных качеств конкурсантов. Несмотря нато, что Федеральный закон «О государственной гражданской службе РоссийскойФедерации» был принят достаточно давно подобные методики еще только начинают разрабатываться,причем, как правило, на региональном уровне. Проблема в данном случае имеет двестороны: с одной процедура оценки должна быть объективной, что предполагаетучастие квалифицированных экспертов (например, для оценки личностных качеств — специалистов в области психологии). С другой стороны участие таких экспертов иих роль в проведении конкурсного отбора, должно предусматриватьсясоответствующими нормативными актами. Здесь следует заметить, что согласно ст.16 Закона о муниципальной службе, при поступлении на муниципальную службу, атакже при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямыхили косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы,национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, местажительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественнымобъединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональнымии деловыми качествами муниципального служащего. Трудовой кодекс, которыйраспространяется на муниципальных служащих, также запрещает отказ в приеме наработу по причинам, не связанными с деловыми качествами лица. Процедураконкурса призвана обеспечить право равного доступа граждан к муниципальнойслужбе. Соответственно гражданин, которому по результатам конкурса будетотказано в приеме на муниципальную службу, может обжаловать решение конкурснойкомиссии в судебном порядке. В этой ситуации, необходимо будет доказать, чторешение конкурсной комиссии было основано на объективной и всесторонней оценкепрофессиональных качеств претендента.

 Учитывая, что порядок иусловия проведения конкурса устанавливаются актом представительного органаместного самоуправления, утверждение подобного рода методик проведения конкурсапо всей видимости также должно осуществляться указанным органом.

В этой связи представляетинтерес Положение о порядке проведения конкурса на замещение вакантныхмуниципальных должностей муниципальной службы Администрации Вяземскогогородского поселения Вяземского района Смоленской области, котоороое былоутверждено решением Совета депутатов Вяземского городского поселения Вяземскогорайона Смоленской области от 16.05.2007 № 24[190].Помимо традиционных для такого рода документов, общих положений о порядкеорганизации и проведения конкурсного отбора, в нем содержатся критерии оценкипрофессионального уровня кандидатов. Эти критерии представлены в табличнойформе.

Баллы

Критерии оценки

1 2 3 4 5 Стаж работы Нет стажа До 1 года От 1 года до 3 лет От 3 до 5 лет От 5 до 7 лет Свыше 7 лет Место работы за последние 7 лет Не работал Индивидуальный предприниматель Некоммерческая организация Коммерческая организация Государственное или муници-пальное пред-приятие или учреждение Государственная или муниципальн-ая служба Должность Нет Обслуживающий персонал Рядовой сотрудник Заместитель руководителя предприятия, начальника структурного подразделения Начальник структурного подразделения Руководитель предприятия Учебное заведение Нет Не государственное Государственное Наличие поощрений Нет Есть

        

В целом разработкауказанных критериев оценки и их нормативное закрепление безусловно следуетрасценивать позитивно. Однако по существу данные критерии оценки представляютсянам весьма спорными. В частности можно отметить следующие недостатки.

Во-первых, указанныекритерии предполагают оценку конкурсанта исключительно на основе представленныхдокументов и соответственно применимы только к конкурсу документов. Прииспользовании иных методов оценки (реферат, тестирование, экзамен и т.п.)придется разрабатывать иные критерии оценки.

Во вторых, серьезныесомнения вызывает обоснованность некоторых критериев. Например, почему работа вкоммерческой организации оценивается выше чем в некоммерческой? В связи с чемгосударственному образовательному учреждению отдается приоритет переднегосударственным?

В-третьих, не обоснованасоотносимость различных показателей. Например, почему максимальное количествобаллов за наличие образования составляет два, а за замещаемую должность – пять?

Кроме того (в-четвертых),существует неопределенность в отдельных показателях. Например, как понятьиспользуемый термин «обслуживающий персонал» или «рядовой сотрудник»? Втарифно-квалификационных справочниках нет таких специальностей.

Наконец (в-пятых), многиекритерии оценки представляются слишком общими. Например, требования кобразованию выражаются исключительно в оценке вида образовательного учреждения.Между тем следовало бы учитывать уровень образования (высшее, среднее), а такжевозможно и форму обучения (дневную, вечернюю, заочную). То же можно сказать и вотношении такого показателя как поощрения. Например, есть большая разница междупоощрением, которое применяется работодателем и государственными наградами.

Нужно сказать, чтоотмеченные замечания в случае судебного оспаривания решения конкурсной комиссиивполне могут повлиять на решение суда в пользу лица, которому было отказано вприеме на службу.

Сказанное вышедемонстрирует серьезность и сложность задачи по разработке методик проведенияконкурса.

Наконец, нельзя неотметить абсолютно новое и, нужно сказать, весьма спорное положение Закона омуниципальной службе, согласно которому представитель нанимателя (работодатель)заключает трудовой договор и назначает на должность муниципальной службы одногоиз кандидатов, отобранных конкурсной комиссией по результатам конкурса назамещение должности муниципальной службы. Как отмечается в специальной литературе,из содержания данной нормы следует, что в результате проведения конкурсныхпроцедур комиссия должна определить не одного, а по крайней мере двух победителейконкурса[191].Традиционно решение конкурсной комиссии являлось окончательным. Практически всенормативные акты, закрепляющие условия и порядок проведения конкурса назамещение должности муниципальной службы, включали в себя положение о том, чторешение конкурсной комиссии является основанием для назначения его на вакантнуюмуниципальную должность либо отказа в таком назначении. Подавляющее большинствоэтих актов включает в себя механизмы выбора одного кандидата при равенствеголосов членов комиссии. Как правило, решающим в этом случае является голоспредседателя комиссии. Теперь же, комиссия должна будет отобрать двух (илиболее) кандидатов даже при фактическом неравенстве их результатов. Аналогичнаянорма (нужно сказать в более удачной формулировке) ранее была предусмотренатолько лишь Федеральным законом «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» и лишь в отношении конкурса назамещение должности главы местной администрации.

Следует согласиться стеми авторами, которые полагают, что подобное положение дел в значительнойстепени субъективирует процедуру отбора кадров на муниципальную службу инеоправданно расширяет усмотрение представителя нанимателя[192]. Более того, это может вызвать серьезныеосложнения на практике в части судебного оспаривания решений об отказе в приемена муниципальную службу.

Нужно сказать, чтосложившаяся ситуация пока не осознается в достаточной степени в отдельныхмуниципальных образованиях. Так, в уже упоминавшемся Положении о порядкепроведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы вадминистрации г. Братска содержится норма согласно которой при равенствеголосов членов конкурсной комиссии решающим является мнение ее председателя.

Аттестация муниципальных служащих

В отличие от конкурса назамещение вакантной должности муниципальной службы аттестация являетсяобязательной процедурой. Согласно ст. 18 Закона о муниципальной службеаттестация муниципального служащего проводится один раз в три года. Интересно,что названный Закон не содержит положений о внеочередной аттестации. Так, например,Закон о государственной гражданской службе устанавливает, что внеочередная аттестациягражданского служащего может проводиться после принятия в установленном порядкерешения:

1) о сокращениидолжностей гражданской службы в государственном органе;

2) об изменении условийоплаты труда гражданских служащих.

Кроме того, по соглашениюсторон служебного контракта с учетом результатов годового отчета опрофессиональной служебной деятельности гражданского служащего также может проводитьсявнеочередная аттестация гражданского служащего. Как отмечают некоторые авторы,по смыслу этой нормы инициатива ее проведения может исходить как отгражданского служащего, так и от представителя нанимателя (например, принеудовлетворительных результатах профессиональной служебной деятельности гражданскогослужащего по результатам годового отчета)[193].

Представляетсяцелесообразным предусмотреть аналогичные нормы и в отношении муниципальныхслужащих.

Традиционно некоторыекатегории лиц освобождаются от аттестации. К ним относятся муниципальныеслужащие:

1) замещающие должностимуниципальной службы менее одного года;

2) достигшие возраста 60лет;

3) беременные женщины;

4) находящиеся в отпускепо беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения имвозраста трех лет. Аттестация указанных муниципальных служащих возможна неранее чем через один год после выхода из отпуска;

5) замещающие должностимуниципальной службы на основании срочного трудового договора (контракта).

В целом данная норманаправлена на предоставление государственных гарантий лицам, нуждающимся в особойсоциальной защите. Вместе с тем вызывает недоумение освобождение от аттестациитех муниципальных служащих, которые замещают соответствующие должности наоснове срочного трудового договора. В отношении гражданских служащиханалогичная норма предусматривает освобождение от аттестации только лиц,замещающих должности гражданской службы категорий «руководители» и«помощники (советники)», с которыми заключен срочный служебныйконтракт.

 Связь между заключениемсрочного трудового договора и процедурой аттестации представляется нам малопонятной. Возможно это оправданно, когда заключается трудовой договор на времязамены временно отсутствующего работника, за которым в соответствии сдействующим законодательством сохраняется должность. Однако ст. 59 Трудовогокодекса содержит 20 (!) оснований заключения срочного трудового договора. В ихчисле, например, заключение срочного трудового договора с лицами, избранными поконкурсу на замещение соответствующей должности, проведенному в порядке, установленномзаконодательством. Это означает, что все муниципальные служащие которыепринимаются на службу по конкурсу не проходят аттестацию. Вряд ли наличиеподобной нормы способствует цели и задачам муниципальной службы.Представляется, что федеральный законодатель должен исключить п. 5 из содержанияст. 18 Закона о муниципальной службе.

Порядок проведенияаттестации согласно Закону утверждается муниципальным правовым актом всоответствии с типовым положением о проведении аттестации муниципальныхслужащих, которое принимается законом субъекта Российской Федерации. Возникаетвопрос о разграничении компетенции между субъектом Российской Федерации имуниципальным образованием при принятии соответствующих положений. Представляется,что на практике основные положения о порядке проведения аттестации муниципальныхслужащих будут утверждаться типовыми положениями субъектов Российской Федерации.С другой стороны органы местного самоуправления должны составлять спискимуниципальных служащих, подлежащих аттестации, графики проведения аттестации; создаватьаттестационные комиссии. Списки муниципальных служащих, подлежащих аттестации,и графики проведения аттестации составляются и утверждаются в порядке, определяемоммуниципальными правовыми актами. Графики проведения аттестации доводятся досведения муниципальных служащих, подлежащих аттестации, в установленные сроки.

На федеральном уровнезаконодатель урегулировал принятие решений аттестационными комиссиями ипредставителем нанимателя по результатам аттестации.

В части решенийаттестационных комиссий по результатам аттестации муниципального служащегозаконодатель продемонстрировал существенно иной подход чем в Законе огосударственной гражданской службе. Так в отношении гражданского служащего порезультатам аттестации аттестационной комиссией принимается одно из следующихрешений:

1) соответствуетзамещаемой должности гражданской службы;

2) соответствуетзамещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению вустановленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должностигражданской службы в порядке должностного роста;

3) соответствуетзамещаемой должности гражданской службы при условии успешного прохожденияпрофессиональной переподготовки или повышения квалификации;

4) не соответствуетзамещаемой должности гражданской службы.

В законе о муниципальнойслужбе отдельно названы решения, которые принимаются комиссией и рекомендациипо результатам аттестации.

Решение аттестационнойкомиссии может заключаться только в том соответствует муниципальный служащийзамещаемой должности муниципальной службы или не соответствует.

Рекомендации же касаютсяпоощрений отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе,в том числе о повышения их в должности, а в случае необходимости рекомендацииоб улучшении деятельности аттестуемых муниципальных служащих. В этой связинекоторые авторы полагают, что аттестационная комиссия может (но не обязана)давать рекомендации о поощрении, в том числе о возможности повышения в должности,либо в необходимых случаях рекомендации по улучшению деятельности аттестуемыхмуниципальных служащих (например, о направлении на переподготовку)[194]. Это, в свою очередь,означает, что при отсутствии таких рекомендаций данный вопрос будет решатьсяисключительно по усмотрению представителя нанимателя. Вряд ли с позиции целей изадач муниципальной службы как разновидности службы публичной целесообразнотакое расширение дискреционных полномочий представителя нанимателя.

Далее Закон закрепляет,что по результатам аттестации представитель нанимателя (работодатель) принимаетрешение о поощрении отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехив работе или в срок не более одного месяца со дня аттестации о понижениимуниципального служащего в должности с его согласия. Как можно заметить неяснымостается вопрос о том насколько обязательными для представителя нанимателя являютсярешения и рекомендации аттестационной комиссии. Как нам представляется решенияаттестационной комиссии во всяком случае являются обязательными для представителянанимателя. Что же касается рекомендаций, то сама семантика этого слова наводитна мысль о том, что представитель нанимателя не связан такими рекомендациями.Однако формулировка приведенной выше нормы не дает однозначного ответа на этотвопрос.

Как нам представляется,следовало бы прямо предусмотреть какие решения представитель нанимателя обязанпринять, а какие вправе принять по результатам аттестации. Так, по смыслурассмотренных выше норм представитель нанимателя обязан принять решение опонижении муниципального служащего в должности с его согласия в том случае еслиаттестационная комиссия принимает решение о том, что муниципальный служащий несоответствует замещаемой должности. В то же время если аттестационная комиссиядает рекомендацию о направлении муниципального служащего на повышение квалификации,то представитель нанимателя может принять решение о направлении его на повышениеквалификации вместо понижения в должности.

Если же муниципальныйслужащий по результатам аттестации соответствует замещаемой должности, то посмыслу части 4 статьи 18 Закона о муниципальной службе представитель нанимателядолжен в этом случае принять решение о его поощрении. При наличие жесоответствующей рекомендации аттестационной комиссии представитель нанимателявправе (но не обязан) принять решение о повышении в должности муниципального служащего.

По всей видимости, подобная регламентация решенийпредставителя нанимателя по результатам аттестации должна найти выражение втиповых положениях, утверждаемых законом субъекта Российской Федерации и вмуниципальных правовых актах, которые принимаются на основе данных типовыхположений. В настоящее время в ряде субъектов Российской Федерации уже принятытиповые положения о проведении аттестации. В качестве примера можно привестиЗакон Приморского края от 04.06.2007 № 84-КЗ «Об утверждениитипового положения о проведении аттестации муниципальныхслужащих»[195], Закон Челябинской области от 30 мая2007 года № 142-ЗО «Об утверждении Типового положения о проведении аттестациимуниципальных служащих в Челябинской области»[196] и др. Нужнозаметить, что указанные Положения дословно воспроизводят соответствующие нормыст. 18 Закона о муниципальной службе.

Подобное положение дел характерно и длямуниципальных правовых актов, которыми утверждаются положения об аттестации. Например, Челябинской городской Думой было принятоРешение от 26.06.2007 № 23/23 «Обутверждении Положения о проведении аттестации муниципальных служащих городаЧелябинска»[197]. Данноеположение также не содержит разъяснений в части принятия решений представителемнанимателя по результатам аттестации.

Наконец, нам хотелось быобратить внимание на еще одну нестыковку действующего законодательства. Так,статья 81 Трудового кодекса (п. 3), которая в полной мере распространяется намуниципальных служащих, предусматривает расторжение трудового договора поинициативе работодателя вследствие несоответствия работника занимаемойдолжности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации, подтвержденнойрезультатами аттестации. Между тем, Закон о муниципальной службе такойвозможности не содержит. Как мы уже упоминали выше, представитель нанимателя вслучае несоответствия муниципального служащего замещаемой должности может принятьлишь решение о его переводе (понижении в должности). И только при отказе муниципальногослужащего от понижения в должности или невозможности перевода с его согласия надругую должность муниципальной службы представитель нанимателя (работодатель)может в срок не более одного месяца со дня аттестации уволить его с муниципальнойслужбы в связи с несоответствием замещаемой должности вследствие недостаточнойквалификации, подтвержденной результатами аттестации. Причем, по истеченииуказанного срока увольнение муниципального служащего или понижение его в должностипо результатам данной аттестации не допускается. Не очень понятно для чегозаконодателем установлен пресекательный срок в отношении увольнения муниципальногослужащего. Трудовой кодекс также закрепляет подобные сроки, однако они касаютсяналожения дисциплинарных взысканий (в том числе в виде увольнения). Какотмечается в специальной литературе такая жесткая позиция законодателя исудебных органов обусловлена необходимостью защиты интересов сторон трудовогодоговора[198].Во-первых, эффективность любого наказания зависит от его оперативности инеотвратимости. Во-вторых, работник не должен длительное время находиться подугрозой применения к нему дисциплинарных санкций. Однако в рассматриваемомслучае речь не идет о нарушении трудовых обязанностей. Здесь муниципальныйслужащий объективно не способен надлежащим образом исполнять должностныеобязанности вследствие недостаточной квалификации. По нашему мнениюприменительно к данному основанию увольнения установление подобногопресекательного срока неуместно.

Кадровый резерв муниципальной службы

Закон о муниципальной службефактически не регламентирует вопросов формирования и работы с кадровымрезервом. Однако на сегодняшний день многие муниципальные образования принялисобственные положения о кадровом резерве муниципальной службы.

Ранее порядокформирования кадрового резерва и работы с ним иногда предусматривался законамисубъектов Российской Федерации. В качестве примера можно привести ЗаконВолгоградской области от 11 апреля 2001 года N 530-ОД «Опорядке формирования резерва кадров муниципальных служащих муниципальной службыВолгоградской области». Учитывая, что Закон о муниципальной службе прямоотносит вопросы создания кадрового резерва к ведению муниципальногообразования, следует согласиться с теми авторами, которые полагают, что органыгосударственной власти субъекта Российской Федерации не вправе приниматьподобного рода нормативные акты[199].

Работа с кадровым резервом должна быть основана наследующих принципах:

·         равныеусловия доступа граждан в резерв кадров муниципальной службы в соответствии сих уровнем компетентности;

·         объективностьоценки деловых качеств, результатов служебной деятельности лиц для зачисления врезерв;

·         добровольностьзачисления в резерв;

·         соответствиеквалификации кандидата требованиям предусмотренной в резерве на замещениемуниципальной должности.

·         созданиеусловий для профессионального роста кандидатов на выдвижение, творческогоисполнения ими должностных обязанностей;

·         плановостьв работе с кадровым резервом и др.

Некоторые муниципальныеобразования по аналогии с законодательством о государственной гражданскойслужбе предусматривают конкурсный порядок формирования кадрового резерва. Так,например, Положением о кадровом резерве муниципальной службы в Сампурскомрайоне, утвержденным Решением районного совета народных депутатов № 12 от25.01.2007 г. предусматривается, что кадровый резерв формируется на конкурснойоснове. Положением о кадровом резерве на муниципальной службе в Дальнереченскоммуниципальном районе[200]предусмотрено, что кадровый резерв на муниципальной службе формируется измуниципальных служащих, замещающих должности муниципальной службы, и граждан,успешно прошедших конкурс на замещение вакантной должности муниципальной службыдля включения в кадровый резерв на муниципальной службе Дальнереченскогомуниципального района. Включение муниципального служащего (гражданина) вкадровый резерв на муниципальной службе органа местного самоуправления длязамещения должности муниципальной службы осуществляется по результатамконкурса.

Однако это неединственный способ формирования кадрового резерва. Так, указанным вышеПоложением устанавливается, что решение аттестационной комиссии органа местногосамоуправления Дальнереченского муниципального района, содержащее рекомендациюо включении муниципального служащего в кадровый резерв органа местногосамоуправления по итогам аттестации, является основанием для включения его вустановленном порядке в кадровый резерв на муниципальной службеДальнереченского муниципального района. Более того по решению руководителяоргана местного самоуправления Дальнереченского муниципального районамуниципальный служащий во всяком случае может включаться в кадровый резерворгана местного самоуправления без конкурса.

В целом аналогичныеположения предусмотрены Порядком формирования резерва на выдвижение навышестоящие муниципальные должности муниципальной службы в Окуловском городскомпоселении, утвержденном Решением Совета депутатов Окуловского городскогопоселения Новгородской области от 28 сентября 2006 года № 48[201]. Согласно этому Порядку муниципальныеслужащие могут включаться в кадровый резерв на основании:

·         решенияаттестационной комиссии по итогам плановой аттестации муниципальных служащих;

·         по результатамквалификационного экзамена, проведенного по инициативе муниципального служащегоили Главы Окуловского городского поселения;

·         по инициативеГлавы Окуловского городского поселения или заместителя Главы администрацииОкуловского городского поселения по результатам подготовки, переподготовки,повышения квалификации муниципального служащего или по результатам, достигнутымв служебной деятельности.

В муниципальных актах,закрепляющих порядок формирования кадрового резерва, зачастую встречаютсяположения, которые вызывают сомнение с точки зрения их соответствияфедеральному законодательству. Так, согласно упомянутому выше Положению окадровом резерве на муниципальной службе в Дальнереченском муниципальном районемуниципальный служащий при освобождении его от замещаемой должностимуниципальной службы в связи с дисциплинарным взысканием включается в кадровыйрезерв органа местного самоуправления без конкурса для замещения иной должностимуниципальной службы на конкурсной основе.

Это явная юридическаяошибка: освобождение от замещаемой должности как вид дисциплинарного взысканияприменяется лишь к гражданским служащим. На муниципальных же служащих в данномотношении распространяется Трудовой кодекс. Статьей 192 Трудового кодексаустановлен исчерпывающий перечень дисциплинарных взысканий:

1) замечание;

2) выговор;

3) увольнение посоответствующим основаниям.

Иные дисциплинарныевзыскания к муниципальным служащим применяться не могут.

Как правило,муниципальные положения о кадровом резерве содержат и основания для исключениягражданина из резерва. Например, Положением о кадровом резерве на муниципальнойслужбе в Дальнереченском муниципальном районе устанавливается, чтомуниципальный служащий (гражданин) исключается из кадрового резерва в случае:

— назначения на должностьмуниципальной службы в порядке должностного роста;

— совершениядисциплинарного проступка, за который к муниципальному служащему примененодисциплинарное взыскание;

— повторного отказа отпредложения о замещении вакантной должности муниципальной службы, предложеннойему в порядке должностного роста;

— личного заявления;

— заболевания,препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению,подтвержденного заключением медицинского учреждения;

Как мы видим, из всехограничений, связанных с муниципальной службой, здесь называется лишь наличиезаболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или еепрохождению, подтвержденного заключением медицинского учреждения. Однакосовершенно очевидно, что при наличии иных ограничений, предусмотренных ст. 13Федерального закона о муниципальной службе, лицо не может претендовать назамещение какой-либо должности муниципальной службы. Следовательно наличие(возникновение) указанных ограничений должно являться основанием для исключениягражданина из резерва.

Исходя из всегосказанного выше, нам представляется, что федеральному законодателю следовало бызакрепить хотя бы общие принципы формирования кадрового резерва и работы с ним,как это например, сделано в отношении конкурса на замещение вакантной должностимуниципальной службы.

§3.Соотношение общих и специальных оснований прекращения

муниципально-служебныхотношений

 

Согласно ст. 3 Закона омуниципальной службе на муниципальных служащих распространяется действиетрудового законодательства с особенностями, предусмотренными указаннымФедеральным законом. При этом законодатель продемонстрировал существенно инойподход чем в законодательстве, регулирующем государственную гражданскую службу.

В пояснительной записке кзаконопроекту отмечалось, что принципиальным положением законопроекта,отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданскихслужащих Российской Федерации, является то, что замещение должностеймуниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), ане служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданскихслужащих Российской Федерации[202].

Данное положениезаконопроекта является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяетне дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормытрудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчаяпорядок их применения. Учитывая положение статьи 11 Трудового кодексаРоссийской Федерации, согласно которому нормы трудового права распространяютсяна всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем, на муниципальныхслужащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями,предусмотренными законодательством о муниципальной службе.

В отличие от Федеральногозакона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Закон омуниципальной службе не содержит собственного перечня оснований прекращениятрудового договора, дублирующего положения трудового кодекса, а закрепляет лишьспециальные основания увольнения муниципального служащего, которые обусловленыособенностями муниципальной службы как специфического вида профессиональнойдеятельности.

Таким образом, можноговорить об общих и специальных основаниях прекращения трудового договора смуниципальным служащим.

Общие основанияпредусматриваются трудовым законодательством и закрепляются в статьях 77, 81 и83 Трудового кодекса[203].Специальные основания предусматриваются ст. 19 Федерального закона от02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Согласно ст. 77 ТК РФоснованиями прекращения трудового договора являются:

— соглашение сторон (ст.78 ТК РФ);

— истечение срокатрудового договора (ст. 79 ТК РФ), за исключением случаев, когда трудовыеотношения фактически продолжаются и ни одна из сторон не потребовала ихпрекращения;

— расторжение трудовогодоговора по инициативе работника (ст. 80 ТК РФ);

— расторжение трудовогодоговора по инициативе работодателя (ст. 71 и ст. 81 ТК РФ);

— перевод работника поего просьбе или с его согласия на работу к другому работодателю или переход навыборную работу (должность);

— отказ работника отпродолжения работы в связи со сменой собственника имущества организации, сизменением подведомственности (подчиненности) организации либо еереорганизацией (ст. 75 ТК РФ);

— отказ работника отпродолжения работы в связи с изменением определенных сторонами условийтрудового договора (часть четвертая ст. 74 ТК РФ);

— отказ работника отперевода на другую работу, необходимого ему в соответствии с медицинскимзаключением, выданным в порядке, установленном федеральными законами и иныминормативными правовыми актами Российской Федерации, либо отсутствие уработодателя соответствующей работы (части третья и четвертая ст. 73 ТК РФ);

— отказ работника отперевода на работу в другую местность вместе с работодателем (часть первая ст.72.1 ТК РФ);

— обстоятельства, независящие от воли сторон (ст. 83 ТК РФ);

— нарушение установленныхТК РФ или иным федеральным законом правил заключения трудового договора, еслиэто нарушение исключает возможность продолжения работы (ст. 84 ТК РФ).

При этом в ст. 77 ТК РФустанавливается, что трудовой договор может быть прекращен и по другимоснованиям, предусмотренным иными федеральными законами.

В частности ст. 19 Законао муниципальной службе называет следующие специальные основания прекращениятрудового договора с муниципальным служащим:

1) достижение предельноговозраста, установленного для замещения должности муниципальной службы;

2) прекращениегражданства Российской Федерации, прекращение гражданства иностранногогосударства — участника международного договора Российской Федерации, всоответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальнойслужбе, приобретение им гражданства иностранного государства либо получение имвида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянноепроживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства,не являющегося участником международного договора Российской Федерации, всоответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранногогосударства, имеет право находиться на муниципальной службе;

3) несоблюдениеограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленныхстатьями 13 и 14 настоящего Федерального закона.

Рассмотрим указанныеоснования увольнения муниципального служащего по существу.

Как мы уже отмечали выше,наиболее спорным в специальной литературе (и судебной практике) является такоеоснование расторжения трудового договора с муниципальным служащим какдостижение предельного возраста пребывания на муниципальной службе. Нужноотметить, что Конвенция МОТ N 111 1958 года, запрещающая дискриминацию вобласти труда и занятий, отдельной строкой выделяет дискриминацию по возрастномукритерию. Принципы равенства и недискриминации нашли отражение в ст. 19 КонституцииРоссийской Федерации, а применительно к трудовым отношениям в ст. 3 Трудовогокодекса, которая гарантирует каждому равные возможности для реализации своихтрудовых прав.

Статья 3 Трудовогокодекса устанавливает, что никто не может быть ограничен в трудовых правах исвободах или получать какие-либо преимущества независимо от пола, расы, цветакожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, семейного, социальногои должностного положения, возраста, места жительства, отношения к религии,политических убеждений, принадлежности или непринадлежности к общественнымобъединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с деловымикачествами работника.

Как мы видим запретограничения в трудовых правах в зависимости от возраста назван в данной нормеотдельной строкой. В этой связи хотелось бы отметить, что Конституционный Суднеоднократно признавал не соответствующими конституции нормы трудовогозаконодательства устанавливающие верхний возрастной предел для отдельныхкатегорий работников.

Так, статьей 332 ТК РФвозрастные ограничения предусматривались и в отношении должностей деканафакультета и заведующего кафедрой. Однако Постановлением Конституционного СудаРФ от 27.12.1999 N 19-П положения пункта 3 статьи 20 Федерального закона от 22августа 1996 года «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»,предусматривающие возрастные ограничения для лиц, замещающих должности заведующихкафедрами в государственных и муниципальных высших учебных заведениях, признаныне соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и2) и 37 (часть 1)[204].

Впоследствии положениечасти четвертой статьи 332 ТК РФ, предусматривающее, что в федеральныхгосударственных высших учебных заведениях должности деканов факультетовзамещаются лицами не старше шестидесяти пяти лет и что достижение этоговозраста является основанием освобождения от указанной должности и прекращенияс ними трудового договора, также было признано Конституционным Судом РФ несоответствующим Конституции РФ[205].(Определение Конституционного Суда РФ от 11.07.2006 N 213-О).

Однако признаваясоответствующие нормы дискриминационными Конституционный суд отметил, чтоконституционный принцип равенства не препятствует законодателю приосуществлении правового регулирования трудовых отношений устанавливать различияв правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельностикатегориям, в том числе вводить особые правила, касающиеся условий замещения отдельныхдолжностей и оснований освобождения от должности, если эти различия являютсяобъективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимымцелям и требованиям. Различия, исключения или предпочтения в области труда изанятий, основанные на специфических требованиях определенной работы, всоответствии с пунктом 2 статьи 1 Конвенции МОТ N 111 1958 года о дискриминациив области труда и занятий, ратифицированной Союзом ССР в 1961 году и в силустатьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации, являющейся составнойчастью правовой системы Российской Федерации, не считаются дискриминацией.

Следовательно, установление предельного возраста при замещении определенныхдолжностей по трудовому договору (контракту) допустимо, если это ограничение обусловленоспецификой и особенностями выполняемой работы; при введении такого родавозрастных ограничений должно быть обеспечено соблюдение Конституции РоссийскойФедерации, в том числе конституционного принципа равенства, исключающегонеобоснованное предъявление разных требований к лицам, выполняющим одинаковыепо своему содержанию функции. В противном случае установление предельного возраста,достижение которого является основанием для освобождения от должностинезависимо от согласия работника, означало бы дискриминацию по возрастномупризнаку.

Проанализировав спецификутрудовой деятельности заведующих кафедрами, Конституционный Суд пришел квыводу, что заведующий кафедрой, будучи руководителем структурногоподразделения, выполняет работу, которая по своему содержанию являетсясущественно иной, чем у руководящих работников высшего учебного заведения, неотносящихся к профессорско — преподавательскому составу, — ректора, проректора,руководителей филиала и института, основное содержание деятельности которыхсвязано с осуществлением собственно управленческих, административных функций[206]. Таким образом, устанавливаяпредельный возраст при замещении должности заведующего кафедрой, законодательвместе с тем не предусматривает каких-либо возрастных ограничений при замещениидругих профессорско — преподавательских должностей на кафедре.

В дальнейшем эта позициябыла распространена и на деканов факультетов. В частности Конституционный Судуказал, что признавая преобладание в настоящее время среди должностныхобязанностей декана факультета высшего учебного заведения таких, которыенепосредственно связаны с преподаванием, организацией и методологией учебногопроцесса, научными исследованиями, федеральный законодатель относит должность деканафакультета (как и должность заведующего кафедрой) к должностям профессорско-преподавательскогосостава[207].

С другой стороны, как мыуже указывали в целом ряде постановлений Конституционный Суд выражал правовуюпозицию, согласно которой государственная и муниципальная служба обладают такойспецификой, которая позволяет федеральному законодателю устанавливатьпредельный возраст пребывания на службе. При этом он указывал, что закреплениетакого предельного возраста обусловлено задачами, принципами организации и функционированиягосударственной службы, целью обеспечения поддержания высокого уровня ееотправления (в том числе за счет обновления и сменяемости управленческогоперсонала)[208].

В этой связи нам хотелосьбы обратить внимание на норму части 2 статьи 19 Закона о муниципальной службы,которая существенно отличается от аналогичных положений о предельном возрастена государственной гражданской службе. Согласно Федеральному закону «Огосударственной гражданской службе Российской Федерации» по достижениигражданским служащим предельного возраста пребывания на гражданской службе и поокончании действия срочного служебного контракта по решению представителя нанимателяи с согласия гражданина с ним заключается срочный трудовой договор на замещениедолжности, не являющейся должностью гражданской службы (ст. 25). Закон же о муниципальнойслужбе содержит положение, что допускается продление срока нахождения намуниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного возраста,установленного для замещения должности муниципальной службы. При этом однократноепродление срока нахождения на муниципальной службе муниципального служащегодопускается не более чем на один год. Иными словами, как такового в полномсмысле этого слова предельного возраста нахождения на муниципальной службезаконодатель не закрепляет, поскольку трудовой договор с муниципальным служащимможет продляться сколь угодно долго. Вряд ли это будет способствовать целиобеспечения поддержания высокого уровня отправления муниципальной службы засчет обновления и сменяемости управленческого персонала. В данном случаезаконодатель оставил решение о продлении или непродлении трудового договора смуниципальным служащим на усмотрение представителя нанимателя. Такое расширениедискреционных полномочий представителя нанимателя представляется нам ни в коеймере не соответствующим цели и задачам муниципальной службы.

Кроме того, как мы ужеупоминали выше, законодатель в обосновании соответствующего законопроекта прямоуказал на отличие правового статуса муниципальных служащих от статусагосударственных гражданских служащих Российской Федерации.

Как нам представляется,необходимо либо совсем отказаться от закрепления предельного возрастамуниципального служащего, либо императивно предусмотреть его увольнение подостижении соответствующего возраста, но не предоставлять возможностьпредставителю нанимателя решать этот вопрос в зависимости от личныхпредпочтений.

Заметим также, что весьмаспорной представляется сама формулировка о «продлении» трудового договора смуниципальным служащим, достигшим предельного возраста пребывания намуниципальной службе. В какой форме должно осуществляться данное продление? Какнам представляется, законодатель должен был прямо указать, что с такиммуниципальным служащим должен расторгаться трудовой договор, заключенный нанеопределенный срок, и должен заключаться срочный трудовой договор на один год.Между тем на практике это приводит к достаточно серьезным проблемам. Приведемследующий пример из практики Верховного Суда РФ[209].

Распоряжением главыадминистрации района от 6 декабря 2004 г. Д., достигший возраста 63 лет, уволенс данной должности на основании абз. 1 п. 1 ст. 20.1 Федерального закона«Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» в связи сдостижением предельного возраста, установленного для замещения муниципальнойдолжности муниципальной службы[210].

Д. обратился в суд сиском к администрации Константиновского района о восстановлении на работе ивзыскании среднего заработка за время вынужденного прогула.

РешениемКонстантиновского районного суда Амурской области от 22 февраля 2005 г. вудовлетворении иска отказано.

Судебная коллегия погражданским делам Амурского областного суда 8 апреля 2005 г. решение судаоставила без изменения.

Постановлением президиумаАмурского областного суда от 7 сентября 2005 г. вышеуказанные судебныепостановления отменены и принято новое решение о восстановлении Д. на работе вдолжности начальника отдела труда администрации Константиновского района; делов части взыскания с ответчика в пользу истца среднего заработка за времявынужденного прогула направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В надзорной жалобе администрация Константиновского района и впредставлении заместитель Генерального прокурора РФ просили постановлениепрезидиума Амурского областного суда отменить.

Определением судьиВерховного Суда РФ от 31 октября 2005 г. дело истребовано в Верховный Суд РФ.

Судья Верховного Суда РФ,рассмотрев 16 января 2006 г. истребованное по надзорной жалобе и представлениюпрокурора дело, не нашел оснований для передачи его для рассмотрения посуществу в суд надзорной инстанции, указав следующее.

Разрешая спор, районныйсуд пришел к выводу (с которым согласился суд кассационной инстанции) о том,что увольнение Д. с должности начальника отдела труда законно, поскольку намомент увольнения истец являлся муниципальным служащим, достигшим предельного60-летнего возраста, и его увольнение состоялось в соответствии с п. 1 ст. 20.1Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Отменяя судебныепостановления, президиум правильно исходил из того, что по достиженииработником предельного возраста пребывания на муниципальной службе закономпредусмотрена возможность заключить с ним трудовой договор сроком до одногогода, во время действия которого на работника распространяются всепредусмотренные Трудовым кодексом Российской Федерации и Федеральным законом«Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» гарантии икомпенсации, в том числе препятствующие произвольному увольнению.

Как установлено судом, подостижении Д. 7 октября 2001 г. предельного возраста для пребывания намуниципальной службе (60 лет) трудовые отношения с ним трижды продлевались нагод без заключения срочного договора.

В силу ч. 2 ст. 67 ТК РФтрудовой договор, не оформленный надлежащим образом, считается заключенным,если работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или егопредставителя. При фактическом допущении работника к работе работодатель обязаноформить с ним трудовой договор в письменной форме не позднее трех дней со дняфактического допущения работника к работе.

Неисполнение ответчикомобязанности по письменному оформлению с работником трудовых отношений в течениетрех дней с момента его фактического допуска к работе, как правильно указал суднадзорной инстанции, не может повлечь неблагоприятных последствий дляработника.

Доказательств,свидетельствующих об истечении 6 декабря 2004 г. срока взаимного соглашения опродолжении нахождения Д. на муниципальной службе, ответчиком суду непредставлено.

Выводы районного суда отом, что у работодателя возникает право на увольнение муниципального служащегопри достижении им предельного возраста, независимо от того, производилось ли сработником заключение срочного трудового договора по достижении им предельноговозраста, признаны судом надзорной инстанции не основанными на законе,поскольку положения указанной нормы не наделяют работодателя правомпроизвольного прекращения действия трудового договора с муниципальным служащим,достигшим предельного возраста.

При таких обстоятельствахпрезидиум правильно отменил судебные постановления и вынес новое решение обудовлетворении исковых требований Д. в части восстановления на работе.

Наконец, необходимо рассмотретьеще один вопрос, связанный с разрешением коллизий между общей и специальнойнормой при регулировании труда муниципальных служащих. С одной стороны,согласно правилу общей и специальной нормы применению подлежит специальнаянорма и лишь при ее отсутствии могут применяться общие нормы. Однако, (с другойстороны) подобная коллизия может быть выражена неявно и обнаруживаться лишь присмысловом толковании взаимосвязанных положений закона. Так, согласно прямомууказанию ст. 19 (ч. 2) Закона о муниципальной службе однократное продлениесрока нахождения на муниципальной службе муниципального служащего достигшегопредельного возраста допускается не более чем на один год. Вместе с тем,статьей 58 Трудового кодекса предусматривается, что в случае, когда ни одна изсторон не потребовала расторжения срочного трудового договора в связи систечением срока его действия и работник продолжает работу после истечениясрока действия трудового договора, условие о срочном характере трудовогодоговора утрачивает силу и трудовой договор считается заключенным нанеопределенный срок. Должна ли данная норма распространяться и в отношениимуниципальных служащих, достигших предельного возраста пребывания намуниципальной службе? Ответ на данный вопрос можно найти в практике ВерховногоСуда РФ[211].

Прокурор Самарскойобласти обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральномузаконодательству и недействующим п. 1 ст. 24 Закона Самарской области от16.07.98 N 16-ГД «О муниципальной службе в Самарской области»,ссылаясь на то, что в этой части данная норма противоречит ч. 4 ст. 58Трудового кодекса РФ. Указанная норма закрепляла правило об автоматическомпрекращении контракта с муниципальным служащим по истечении срока его действия,не предусматривая его возобновление на неопределенный срок когда трудовыеотношения фактически продолжаются и ни одна из сторон не потребовала ихпрекращения.

Самарский областной судрешением от 27 декабря 2002 года заявление прокурора удовлетворил.

Однако Судебная коллегияпо гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации данное решениеотменила.

При этом Суд отметил, чтона муниципальных служащих распространяется действие законодательства РоссийскойФедерации о труде с особенностями, предусмотренными специальнымзаконодательством (в то время действовал Федеральный закон «Об основахмуниципальной службы в Российской Федерации»).

Нормы трудовогозаконодательства и законодательства о муниципальной службе предусматриваютвозможность установления особенностей, связанных с регулированием трудамуниципальных служащих, в том числе это относится и к определению оснований ипорядка расторжения трудового договора муниципальных служащих, прекращения муниципальнойслужбы.

В соответствии с п. 1 ст.8 действовавшего на тот момент Федерального закона «Об основахмуниципальной службы в Российской Федерации» срочный трудовой контрактзаключается с лицами, муниципальные должности муниципальной службы для непосредственногообеспечения исполнения полномочий лица, замещающего выборную муниципальнуюдолжность. Указанные муниципальные должности муниципальной службы замещаются муниципальнымислужащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанноголица.

По окончании полномочийлица, замещающего выборную муниципальную должность, срочный трудовой договоруказанных муниципальных служащих прекращается и не продлевается нанеопределенный срок.

Согласно п. 2 ст. 20.1Федерального закона «Об основах муниципальной службы в РоссийскойФедерации» срочный трудовой контракт может заключаться с лицами, достигшимипредельного возраста муниципальной службы. Однократное продление сроканахождения на муниципальной службе муниципального служащего допускается неболее чем на один год.

Таким образом, ВерховныйСуд пришел к выводу, что общие нормы, установленные п. 4 ст. 58 и п. 2 ст. 77ТК РФ, не могут быть применены в отношении муниципальных служащих, с которымивозможно заключение срочного трудового договора, поскольку должны применятьсяспециальные нормы, установленные ст. 11 ТК РФ и п. 3 ст. 4, ст. 8 Федеральногозакона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»

Другими словами, исходяиз смыслового толковани специальной нормы, предусматривающей исключительносрочный характер трудовых отношений с муниципальным служащим достигшимпредельного возраста пребывания на муниципальной службе, можно сделать вывод онеприменимости общей нормы ст. 58 ТК РФ.

Заметим, однако, что этоне единственная коллизия общей и специальной нормы, возникающая в данномслучае. Сложности на практике может вызвать и положение части первой статьи 79Трудового кодекса, согласно которой о прекращении трудового договора в связи систечением срока его действия работник должен быть предупрежден в письменнойформе не менее чем за три календарных дня до увольнения, за исключениемслучаев, когда истекает срок действия срочного трудового договора, заключенногона время исполнения обязанностей отсутствующего работника. В науке трудовогоправа спорным является вопрос о правовых последствиях пропуска трехдневногосрока предупреждения работника об увольнении в связи с истечением срокадействия трудового договора. Некоторые ученые полагают, что, учитываяимперативный характер рассматриваемой нормы, следует считать, что ее нарушениеработодателем исключает возможность прекращения трудового договора на основаниист. 79 ТК[212]. В то жевремя, поскольку подобного рода ограничений не предусматривается для другойстороны договора, прекращение трудового договора в связи с истечением срока егодействия возможно при наличии соответствующего волеизъявления работника.

Другие исследователиполагают что работодатель утрачивает право расторгнуть с работником срочныйтрудовой договор на основании истечения его срока только в том случае, если онне выразил своего желания прекратить трудовые отношения с работником доистечения срока трудового договора, а работник продолжает работу и после истечениясрока договора. Если же такое желание в форме письменного предупрежденияработодателем было высказано хотя и менее чем за 3 календарных дня, но доистечения срока трудового договора, и приказ об увольнении издан не позднеепоследнего дня работы в соответствии с трудовым договором, увольнение может считатьсяправомерным[213].

Как нам представляется вотношении муниципального служащего, достигшего предельного возраста пребыванияна муниципальной службе (с учетом высказанной позиции о неприменимостисоответствующего положения ст. 58 ТК РФ), этот вопрос должен быть однозначнорешен в пользу второй точки зрения. Однако, учитывая, что на муниципальногослужащего распространяются все гарантии предусмотренные трудовым законодательствомв случае пропуска срока предупреждения об увольнении работодатель долженперенести и дату увольнения на более поздний срок, а также произвести оплатутруда муниципального служащего за это время. Представляется, что высшиесудебные органы должны дать официальное разъяснение по применению указанных положенийЗакона о муниципальной службе и Трудового кодекса.

Другим специальным основанием прекращения трудового договора с муниципальнымслужащим является прекращение гражданства Российской Федерации, прекращениегражданства иностранного государства — участника международного договора РоссийскойФедерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находитьсяна муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государствалибо получение им вида на жительство или иного документа, подтверждающего правона постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранногогосударства, не являющегося участником международного договора РоссийскойФедерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющийгражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальнойслужбе.

Подобные основанияувольнения предусматриваются и законодательством о государственной гражданскойслужбе в отношении гражданских служащих. Так, например, статья 41 Закона огосударственной гражданской службе предусматривает расторжение служебногоконтракта в связи с выходом гражданского служащего из гражданства РоссийскойФедерации, а также с приобретением гражданства другого государства, если иноене предусмотрено международным договором Российской Федерации. В отношении муниципальногослужащего законодатель установил еще более жесткие нормы. Трудовой договор смуниципальным служащим подлежит прекращению и в случае получения им вида нажительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживаниегражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, неявляющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствиис которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства,имеет право находиться на муниципальной службе. Ранее оформление гражданиномдокументов для выезда на постоянное жительство в другие государства являлосьпожалуй только основанием для прекращения допуска к государственной тайне.Следует согласиться с теми авторами, которые высказывают сомнения вобоснованности и целесообразности установления таких жестких правил в отношениимуниципальных служащих[214].

Наконец, в качествеспециального основания прекращения трудового договора с муниципальным служащимЗакон о муниципальной службе называет наличие ограничений и нарушение запретовсвязанных с муниципальной службой. Выше мы подробно рассматривали указанныезапреты и ограничения.

Как отмечают некоторыеавторы, многие из указанных ограничений являются самостоятельными основаниямипрекращения трудового договора, предусмотренными Трудовым кодексом[215]. Например,предоставление подложных документов при поступлении на муниципальную службу, всоответствие с положениями ст. 81 ТК РФ является основанием для расторжениятрудового договора по инициативе работодателя. Осуждение муниципального служащегок наказанию, исключающему возможность замещения должности муниципальной службы,согласно ст. 83 ТК РФ, представляет собой обстоятельство, не зависящее от волисторон трудового договора, которое является основанием для его прекращения.Наличие заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или еепрохождению, подтвержденного заключением медицинского учреждения как основаниепрекращения трудового договора предусмотрено п.8 ст. 77.

Во всех этих случаях возникает вопрос: на какуюстатью необходимо ссылаться при увольнении муниципального служащего по данномуоснованию? Следует согласиться, что ссылку в трудовой книжке нужно делать накомментируемую статью (т.е. пп. 3 п. 1 ст. 19), поскольку данная норма являетсяспециальной по отношению к общим нормам трудового законодательства.

Согласно п. 18 Правил ведения и хранения трудовых книжек,изготовления бланков трудовой книжки и обеспечения ими работодателей при прекращениитрудового договора по основаниям, предусмотренным иными федеральными законами,в трудовую книжку вносится запись об увольнении (прекращении трудовогодоговора) со ссылкой на соответствующие статью, пункт такого федеральногозакона[216]. Такимобразом, при прекращении трудовых отношений с муниципальным служащим по одномуиз оснований, предусмотренных указанной выше статьей, запись в трудовую книжкудолжна вноситься в соответствии с формулировкой данной статьи и со ссылкой нанее.

Однако коллизионнаяпроблема соотношения общих норм Трудового кодекса и специальных норм Закона омуниципальной службе в данном случае имеет место. Эта проблема связана с тем,что при увольнении по отдельным основаниям, предусмотренным Трудовым кодексом,увольняемому работнику предоставляются определенные социальные гарантии.Например, в ряде случаев предусматривается выплата выходного пособия. Согласност. 178 Трудового кодекса выходное пособие в размере двухнедельного среднегозаработка выплачивается работнику при расторжении трудового договора в связи сотказом работника от перевода на другую работу, необходимого ему в соответствиис медицинским заключением, либо отсутствием у работодателя соответствующейработы (пункт 8 части первой статьи 77 ТК РФ). Однако, наличие заболевания,препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению,подтвержденного заключением медицинского учреждения является одним изограничений, связанных с муниципальной службой. В этой связи, следуя правилуобщей и специальной нормы, представитель нанимателя обязан уволитьмуниципального служащего не по п. 8 ст. 77 ТК РФ, а по п. 3 ст. 19 Закона омуниципальной службе, т.е. в связи с наличием ограничений, связанных смуниципальной службой. При этом, следуя букве закона муниципальный служащийлишается указанных выше гарантий.

Думается, что лишениемуниципального служащего предоставленных иным работникам прав и гарантий, необусловленное целями и задачами муниципальной службы как особого видапрофессиональной деятельности, противоречит принципу равенства, закрепленномуКонституцией Российской Федерации. Данная проблема должна быть решена путемвнесения изменений в действующее законодательство.

Отметим также (о чем мыуже упоминали выше), что предусмотренное п. 6 ст. 13 ограничение, связанное смуниципальной службой (утрата российского гражданства, приобретение гражданствадругого государства и т.п.), также предусмотрено и п.2 ст. 19 Закона омуниципальной службе в качестве самостоятельного основания для увольнениямуниципального служащего. Возникает вопрос по какому из оснований, предусмотренныхп. 2 и 3 ст. 19 Закона, должен расторгаться трудовой договор с муниципальнымслужащим? Нужно заметить, что в данном случае имеет место коллизия двух специальныхнорм и ее разрешение требует внесения изменений в действующее законодательство.

Наконец, следуетзаметить, что ограничения, предусмотренные ст. 13, разнородны и их нарушениеможет иметь место как по вине самого муниципального служащего, так и в силустечения обстоятельств. Например, можно сравнить такие ограничения как представлениеподложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении намуниципальную службу, с одной стороны, и признание гражданина недееспособнымили наличие заболевания, препятствующего прохождению муниципальной службы – сдругой. Между тем, и том и в другом случае запись в трудовой книжке муниципальногослужащего будет одной и той же – несоблюдение ограничений, связанных с муниципальнойслужбой. Как нам представляется, следует внести изменения в ПостановлениеПравительства РФ от 16 апреля 2003 г. № 225 «О трудовых книжках» иустановить, что при увольнении по основанию, предусмотренному п. 3 ст. 19Закона о муниципальной службе, следует указывать в трудовой книжке работника всвязи с нарушением какого именно запрета или ограничения трудовой договор былрасторгнут.

Значительнымиособенностями обладает прекращение трудового договора с главой местнойадминистрации муниципального образования. В отношении этой категории муниципальныхслужащих предусматривается еще одна группа специальных норм, закрепленных ст.37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации».

Так, полномочия главыместной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаютсядосрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки пособственному желанию;

3) расторжения контрактапо соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

а) представительногооргана муниципального образования или главы муниципального образования — всвязи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросовместного значения;

б) высшего должностноголица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органагосударственной власти субъекта Российской Федерации) — в связи с нарушениемусловий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственныхполномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами изаконами субъектов Российской Федерации;

в) главы местнойадминистрации — в связи с нарушениями условий контракта органами местногосамоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РоссийскойФедерации;

4) отрешения от должности;

5) признания судомнедееспособным или ограниченно дееспособным;

6) признания судомбезвестно отсутствующим или объявления умершим;

7) вступления в отношенииего в законную силу обвинительного приговора суда;

8) выезда за пределыРоссийской Федерации на постоянное место жительства;

9) прекращениягражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранногогосударства — участника международного договора Российской Федерации, всоответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным ворганы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранногогосударства либо получения им вида на жительство или иного документа,подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерациина территории иностранного государства, не являющегося участникоммеждународного договора Российской Федерации, в соответствии с которымгражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства,имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

10) призыва на военнуюслужбу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.

Прежде всего, следует отметить, что данный перечень основанийрасторжения контракта с главой местной администрации носит исчерпывающийхарактер и не может быть расширен в том числе и федеральным законом. Возникаетвопрос: применимы ли в данном случае основания увольнения предусмотренныетрудовым законодательством и Законом о муниципальной службе. Если исходить избуквального смысла данной статьи то на этот вопрос приходится датьотрицательный ответ. Однако, в таком случае глава местной администрации неможет быть уволен, например, за прогул или появление на службе в состоянииалкогольного опьянения, что представляется абсурдным. Кроме того, это означает,что глава местной администрации может не соблюдать большинство ограничений изапретов, связанных с муниципальной службой. Представляется, что в данную нормуследует внести соответствующие изменения и предусмотреть, что помимо специальныхоснований прекращения контракта с главой местной администрации должныприменяться как основания предусмотренные трудовым законодательством, так и основанияувольнения муниципального служащего установленные Законом о муниципальнойслужбе.
Заключение

В первой главе работырассматриваются основы организации муниципальной службы в Российской Федерациина современном этапе.

Муниципальная служба –это сложный, комплексный, социальный, правовой и организационный институт.Чтобы выявить те аспекты муниципальной службы, которые подчеркивают еепубличную направленность, первый параграф работы был посвящен анализусовременных концепций как муниципальной службы в частности, так и службывообще.

На основе анализа существующих подходов к пониманию служебнойдеятельности предлагается следующее определение службы как вида профессиональнойдеятельности. Служба – это разновидность социальной трудовой деятельности,которая осуществляется на постоянной основе, заключается в обработкеинформационных потоков и регулируется правовыми нормами непосредственно впроцессе своего осуществления.

В данном определении мы попытались соединить те признаки службы, которыехарактерны для всех ее видов. Вместе с тем служебная деятельность являетсядостаточно неоднородной. В научной учебной и литературе можно встретить различныеподходы к классификации видов службы. Наиболее резким является различие междупубличной и частной службой.

Концептуальное различие между публичной и частной службой проистекает изтого, что публичная служба направлена на достижение общественного (публичного)блага, в то время как частная служба – на достижение частных целей конкретнойорганизации.

Понятие «публичная служба» не используется в законодательстве, однако мыполагаем что данный термин вполне имеет право на существование и являетсядостаточно распространенным в специальной литературе.

Разграничениемежду публичной и частной службой лежит прежде всего в области целеполагания.Как нам представляется, идея о единстве государственной и муниципальной службыимеет право на существование. Доводы в пользу следующей позиции могут бытьследующие:

– и государственная имуниципальная служба являются публичными институтами, то есть их деятельностьнаправлена на достижение общественного блага;

– оба этих вида службысвязаны с реализацией их субъектами властных полномочий;

– государственная имуниципальная служба базируются на единых принципах;

– правовые статусыгосударственного и муниципального служащего достаточно схожи.

Здесь следует отметить, что, говоря об общности государственной имуниципальной службы, мы имеем в виду только государственную гражданскуюслужбу. Вряд ли можно говорить об общности муниципальной службы с военной илиправоохранительной.

В то же время между этимидвумя видами служебной деятельности имеются и различия. Задачами государственнойслужбы является реализация общегосударственных функций, в то время как задачамимуниципальной – решение вопросов местного значения. Государственный служащийосуществляет свои полномочия от имени и по поручению государства, в то времякак муниципальный – от имени и по поручению муниципального образования.Существуют также различия в полномочиях государственных и муниципальныхслужащих, источниках финансирования государственной и муниципальной службы.

По нашему мнению, в настоящее время назрела необходимость принятиябазового федерального закона, регулирующего все виды публичной службы. В данномзаконе могли бы найти отражение такие вопросы, как: разграничение предметовведения в регулировании государственной муниципальной службы; принципыпостроения и функционирования публичной службы; основы права на равный доступ кпубличной службе; соотношение между классными чинами, квалификационнымиразрядами, воинскими и специальными званиями, дипломатическими рангами; правилаисчисления стажа государственной и муниципальной службы; общие принципы оплатытруда государственных и муниципальных служащих и др.

Второй параграф работы посвящен анализу основополагающих принципов организациимуниципальной службы.

Качество законов и эффективность правового регулирования во многомзависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы. Крометого, правовые принципы имеют и регулятивную функцию. Она проявляется в том,что в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затрудненийв их применении правоприменитель должен руководствоваться право­вымипринципами.

В работе подробнопроанализированы принципы муниципальной службы, закрепленные действующимзаконом о муниципальной службе. Подводя итоги, отметим, что принципымуниципальной службы в целом схожи с принципами государственной гражданскойслужбы, что подчеркивает взаимосвязь этих видов публичной службы.

В третьем параграфе работы подробно рассматривается правовой статус муниципальногослужащего, который представляет собой центральный элемент специфики правовогорегулирования труда муниципального служащего. Именно нормы о правовом статусеустанавливают отличие муниципальной службы от обычной трудовой деятельности, амуниципального служащего, соответственно, от обычного работника. И, наконец,правовой статус муниципального служащего в наибольшей степени из всехзаконодательных норм о муниципальной службе сближает его с государственным служащим.

По вопросу о составе(перечне) элементов правового статуса в юридической литературе высказанымногочисленные точки зрения, неред­ко крайне противоречивые. Еще не достигнутоединого мнения по вопросу о возможности включения тех или иных элементов справовой статус, вследствие чего предлагаемые разными авторами конструкциистатуса включают от 2–3-х до 6–7-ми элементов.

Между тем анализ Федерального закона «О муниципальной службе вРоссийской Федерации» показывает, что как элементы этого статуса законодательрассматривает лишь права, обязанности, ограничения и запреты (нормы,посвященные именно этим правовым явлениям содержатся в главе 3 закона «Правовоеположение «статус» муниципального служащего»).

Собственно элементамиправового статуса муниципального служащего в узком смысле, с нашей точкизрения, являются права, обязанности и запреты. Поощрения и ответственности,будучи, действительно, производными, вторичными элементами, так же, как игарантии, относятся к послестатусным элементам. Отдельно следует сказать обограничениях, закрепленных в ст. 13 Федерального закона «О муниципальнойслужбе в Российской Федерации». Указанные ограничения по сути являютсяобстоятельствами, при наличии которых гражданин не может быть принят намуниципальную службу или должен быть уволен с муниципальной службы.

С нашей точки зрения, самтермин «ограничения» в данном случае использован неверно. Ограниченияограничивают права личности, в то время как нормы, содержащиеся в ст. 13Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»,не ограничивают права муниципального служащего, а определяют условияпоступления на муниципальную службу и условия нахождения на муниципальнойслужбе. Поэтому более верно ст. 13 Федерального закона «О муниципальнойслужбе в Российской Федерации» было бы назвать «Обстоятельства, приналичии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу инаходиться на муниципальной службе». Разумеется, эти «ограничения» не являютсяэлементами правового статуса муниципального служащего в узком смысле, а должнырассматриваться в качестве предстатусных элементов, т.к. предопределяют возможностьвозникновения или не возникновения муниципально-служебных отношений.

Таким образом, собственно статусными элементами статуса муниципального служащегоявляются права, обязанности и запреты.

Во второй главе рассматриваются вытекающие из специфики муниципальной службыкак особого вида профессиональной деятельности особенности поступления на муниципальнуюслужбу и ее прохождения.

Первый параграф посвящен анализу условий, которым должно соответствоватьлицо, претендующее на замещение должности муниципальной службы.

Муниципальнаяслужба обладает рядом особенностей по сравнению с иными видами профессиональнойдеятельности, которые, как мы уже говорили выше, обусловлены ее публичнымхарактером. В этой связи действующим законодательством предусматриваются особыетребования к лицам, поступающим на муниципальную службу.

Отмечается, что новым требованием, которого ранее не было предусмотреноЗаконом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" являетсявладение гражданином, поступающим на муниципальную службу, государственнымязыком Российской Федерации.

Отдельного вниманиязаслуживают ограничения, связанные с муниципальной службой. На наш взгляд,указанные ограничения в отличии от запретов представляют собой условия, которымдолжен удовлетворять гражданин для того, чтобы находиться на муниципальнойслужбе. Запреты же включают в себя действия, от которых гражданин долженвоздерживаться при прохождении муниципальной службы. Отсюда – и различия впоследствиях нарушения соответственно запретов и ограничений.

Образно выражаясь, запреты «вступают в силу» после назначениялица на должность муниципальной службы. Например, законом установлен в отношениимуниципального служащего запрет заниматься предпринимательской деятельностью.Означает ли это, что лицо, зарегистрированное в качестве индивидуальногопредпринимателя, не вправе поступать на муниципальную службу? Как нампредставляется, такой вывод не соответствует требованиям закона. Такому лицунельзя отказать в приеме документов для участия в конкурсе. Только после того какгражданин будет назначен на должность муниципальной службы он должен будетпрекратить свою предпринимательскую деятельность.

Между тем законодатель невсегда последователен при нормативном закреплении ограничений, связанных смуниципальной службой. Если проанализировать обстоятельства, названные в п. 6ст. 13 Закона, то напрашивается вывод, что они относятся скорее к запретам, чемк ограничениям. Действительно все указанные обстоятельства (приобретениегражданства иностранного государства, утрата российского гражданства, оформлениевида на жительство и т.п.) относятся не к лицам, поступающим на муниципальнуюслужбу, а исключительно к муниципальным служащим. Кроме того, наличие данных обстоятельствстатьей 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»прямо относится к дополнительным основаниям расторжения трудового договора смуниципальным служащим. Однако нарушение ограничений, установленных статьей 13,также представляет собой основание для увольнения с муниципальной службы. В этойсвязи на практике возникает проблема: по какому из этих оснований должен расторгатьсятрудовой договор с муниципальным служащим, например, в случае приобретения имгражданства иностранного государства? Мы предлагаем исключить из содержаниястатьи 13 пункт 6, поскольку предусмотренные им обстоятельства так или иначебудут являться основанием расторжения трудового договора с муниципальным служащимв силу указаний ст. 19 Закона.

Во втором параграфе второй главы анализируются административныепроцедуры, направленные на реализацию приоритетных направлений формированиякадрового состава муниципальной службы. К таким процедурам, по нашему мнению,прежде всего относятся конкурсный отбор на замещение должности муниципальнойслужбы, аттестация муниципальных служащих и формирование кадрового резервамуниципальной службы.

Следует отметить, что изназванных процедур только аттестация носит обязательный характер. Конкурс назамещение вакантной должности и работа с кадровым резервом предусмотрены лишьна уровне потенциальной возможности.

Ранеепорядок проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальнойслужбы устанавливался как региональными так и муниципальными правовыми актами.Теперь федеральный законодатель прямо указал, что порядок и условия проведенияконкурса могут определяться исключительно представительным органом местногосамоуправления. В работе подробно анализируется содержание указанных положений.Особо отмечается слабость методических разработок проведения конкурса. Проблемав данном случае имеет две стороны: с одной процедура оценки должна быть объективной,что предполагает участие квалифицированных экспертов (например, для оценкиличностных качеств — специалистов области психологии). С другой стороны участиетаких экспертов и их роль в проведении конкурсного отбора, должнопредусматриваться соответствующими нормативными актами.

В отличие от конкурса назамещение вакантной должности муниципальной службы аттестация являетсяобязательной процедурой. Традиционно некоторые категории лиц освобождаются отаттестации. В целом данная норма направлена на предоставление государственныхгарантий лицам, нуждающимся в особой социальной защите. Вместе с тем вызываетнедоумение освобождение от аттестации тех муниципальных служащих, которые замещаютсоответствующие должности на основе срочного трудового договора. Связь междузаключением срочного трудового договора и процедурой аттестации представляетсянам мало понятной. Возможно это оправданно, когда заключается трудовой договорна время замены временно отсутствующего работника, за которым в соответствии сдействующим законодательством сохраняется должность. Однако ст. 59 Трудовогокодекса содержит 20 (!) оснований заключения срочного трудового договора. В ихчисле, например, заключение срочного трудового договора с лицами, избранными поконкурсу на замещение соответствующей должности, проведенному в порядке, установленномзаконодательством. Это означает, что все муниципальные служащие, которыепринимаются на службу по конкурсу, не проходят аттестацию. Вряд ли наличие подобнойнормы способствует цели и задачам муниципальной службы. Представляется, чтофедеральный законодатель должен исключить п. 5 из содержания ст. 18 Закона омуниципальной службе.

В законе о муниципальнойслужбе отдельно названы решения, которые принимаются комиссией и рекомендациипо результатам аттестации.

Решение аттестационнойкомиссии может заключаться только в том соответствует муниципальный служащийзамещаемой должности муниципальной службы или не соответствует.

Рекомендации же касаютсяпоощрений отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе,в том числе о повышения их в должности, а в случае необходимости рекомендацииоб улучшении деятельности аттестуемых муниципальных служащих. Закон закрепляет,что по результатам аттестации представитель нанимателя (работодатель) принимаетрешение о поощрении отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехив работе или в срок не более одного месяца со дня аттестации о понижениимуниципального служащего в должности с его согласия. Как можно заметить, неяснымостается вопрос о том насколько обязательными для представителя нанимателяявляются решения и рекомендации аттестационной комиссии. Как нам представляется,решения аттестационной комиссии во всяком случае являются обязательными дляпредставителя нанимателя. Что же касается рекомендаций, то сама семантика этогослова наводит на мысль о том, что представитель нанимателя не связан такимирекомендациями. Однако формулировка приведенной выше нормы не дает однозначногоответа на этот вопрос.

На наш взгляд, следовалобы прямо предусмотреть какие решения представитель нанимателя обязан принять, акакие вправе принять по результатам аттестации. Так, по смыслу рассмотренныхвыше норм представитель нанимателя обязан принять решение о понижениимуниципального служащего в должности с его согласия в том случае если аттестационнаякомиссия принимает решение о том, что муниципальный служащий не соответствуетзамещаемой должности. В то же время если аттестационная комиссия дает рекомендациюо направлении муниципального служащего на повышение квалификации, топредставитель нанимателя может принять решение о направлении его на повышениеквалификации вместо понижения в должности.

 Если же муниципальныйслужащий по результатам аттестации соответствует замещаемой должности, то посмыслу части 4 статьи 18 Закона о муниципальной службе представитель нанимателядолжен в этом случае принять решение о его поощрении. При наличие жесоответствующей рекомендации аттестационной комиссии представитель нанимателявправе (но не обязан) принять решение о повышении в должности муниципального служащего.

Наконец, нам хотелось быобратить внимание на еще одну нестыковку действующего законодательства. Так,статья 81 Трудового кодекса (п. 3), которая в полной мере распространяется намуниципальных служащих, предусматривает расторжение трудового договора поинициативе работодателя вследствие несоответствия работника занимаемойдолжности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации, подтвержденнойрезультатами аттестации. Между тем, Закон о муниципальной службе такойвозможности не содержит. Как мы уже упоминали выше представитель нанимателя вслучае несоответствия муниципального служащего замещаемой должности можетпринять лишь решение о его переводе (понижении в должности). И лишь при отказемуниципального служащего от понижения в должности или невозможности перевода сего согласия на другую должность муниципальной службы представитель нанимателя(работодатель) может в срок не более одного месяца со дня аттестации уволитьего с муниципальной службы в связи с несоответствием замещаемой должностивследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации.Причем, по истечении указанного срока увольнение муниципального служащего илипонижение его в должности по результатам данной аттестации не допускается. Неочень понятно, для чего законодателем установлен пресекательный срок вотношении увольнения муниципального служащего. Трудовой кодекс также закрепляетподобные сроки, однако они касаются наложения дисциплинарных взысканий (в томчисле в виде увольнения). Такая жесткая позиция законодателя и судебных органовобусловлена необходимостью защиты интересов сторон трудового договора.Во-первых, эффективность любого наказания зависит от его оперативности инеотвратимости. Во-вторых, работник не должен длительное время находиться подугрозой применения к нему дисциплинарных санкций. Однако в рассматриваемом случаеречь не идет о нарушении трудовых обязанностей. Здесь муниципальный служащий объективноне способен надлежащим образом исполнять должностные обязанности вследствиенедостаточной квалификации. По нашему мнению, применительно к данному основаниюувольнения установление подобного пресекательного срока неуместно.

Закон о муниципальнойслужбе фактически не регламентирует вопросов формирования и работы с кадровымрезервом. Однако на сегодняшний день многие муниципальные образования принялисобственные положения о кадровом резерве муниципальной службы. В работепроанализированы некоторые из этих положений. Указанный анализ позволяетсделать вывод о том, что многие из них не соответствуют федеральномузаконодательству. Нам представляется, что федеральному законодателю следовалобы закрепить хотя бы общие принципы формирования кадрового резерва и работы сним, как это например, сделано в отношении конкурса на замещение вакантнойдолжности муниципальной службы.

Наконец, третий параграфвторой главы посвящен анализу общих и специальных оснований прекращениятрудового договора с муниципальным служащим. Общие основания предусматриваютсятрудовым законодательством и закрепляются в статьях 77, 81 и 83 Трудовогокодекса. Специальные основания предусматриваются ст. 19 Федерального закона от02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». В работеисследуются вопросы разрешения коллизий между нормами, закрепляющими основанияпрекращения трудового договора с муниципальным служащим.

Значительнымиособенностями обладает прекращение трудового договора с главой местнойадминистрации муниципального образования. В отношении этой категории муниципальныхслужащих предусматривается еще одна группа специальных норм, закрепленных ст.37 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации».

Прежде всего, следуетотметить, что перечень оснований расторжения контракта с главой местнойадминистрации носит исчерпывающий характер и не может быть расширен в том числеи федеральным законом. Возникает вопрос: применимы ли в данном случае основанияувольнения предусмотренные трудовым законодательством и Законом о муниципальнойслужбе. Если исходить из буквального смысла данной статьи то на этот вопрос приходитсядать отрицательный ответ. Однако, в таком случае глава местной администрации неможет быть уволен, например, за прогул или появление на службе в состоянииалкогольного опьянения, что представляется абсурдным. Кроме того, это означает,что глава местной администрации может не соблюдать большинство ограничений изапретов, связанных с муниципальной службой. Представляется, что в данную нормуследует внести соответствующие изменения и предусмотреть, что помимоспециальных оснований прекращения контракта с главой местной администрациидолжны применяться как основания предусмотренные трудовым законодательством,так и основания увольнения муниципального служащего установленные Законом омуниципальной службе.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

 

I. Нормативные и правоприменительныеакты:

1.   Всеобщая декларация прав человека(принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от10 декабря 1948 г.)

2.   Международный пакт о гражданских иполитических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.)

3.   Международный пакт об экономических,социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.)

4.   Конституция Российской Федерации(принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.)

5.   Кодекс Российской Федерации обадминистративных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (КоАП РФ) (сизм. и доп. от 25 апреля, 25 июля, 30, 31 октября, 31 декабря 2002 г., 30 июня,4 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 9 мая, 26, 28 июля, 20 августа, 25октября, 28, 30 декабря 2004 г., 7, 21 марта, 22 апреля, 9 мая, 18 июня, 2, 21,22 июля, 27 сентября, 5, 19, 26, 27, 31 декабря 2005 г., 5 января, 2 февраля,3, 16 марта, 15, 29 апреля, 8 мая, 3 июня, 3, 26, 27 июля, 16 октября, 3, 5ноября, 4, 18, 29, 30 декабря 2006 г., 9 февраля 2007 г.)

6.   Гражданский кодекс РоссийскойФедерации (ГК РФ) (части первая, вторая, третья и четвертая) (с изм. и доп. от20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г.,16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2001 г., 21 марта, 14, 26 ноября 2002 г., 10января, 26 марта, 11 ноября, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 29 июля, 2, 29, 30декабря 2004 г., 21 марта, 9 мая, 2, 18, 21 июля 2005 г., 3, 10 января, 2февраля, 3, 30 июня, 27 июля, 3 ноября, 4, 18, 29, 30 декабря 2006 г., 26января, 5 февраля 2007 г.)

7.   Трудовой кодекс Российской Федерацииот 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (ТК РФ) (с изм. и доп. от 24, 25 июля 2002 г.,30 июня 2003 г., 27 апреля, 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г., 30июня, 18, 30 декабря 2006 г.)

8.   Уголовно-процессуальный кодекс РФ от18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (УПК РФ) (с изм. и доп. от 29 мая, 24, 25 июля, 31октября 2002 г., 30 июня, 4, 7 июля, 8 декабря 2003 г., 22 апреля, 29 июня, 2,28 декабря 2004 г., 1 июня 2005 г., 9 января, 3 марта, 3 июня, 3, 27 июля, 30декабря 2006 г.)

9.   Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996г. № 63-ФЗ (УК РФ) (с изм. и доп. от 27 мая, 25 июня 1998 г., 9 февраля, 15, 18марта, 9 июля 1999 г., 9, 20 марта, 19 июня, 7 августа, 17 ноября, 29 декабря2001 г., 4, 14 марта, 7 мая, 25 июня, 24, 25 июля, 31 октября 2002 г., 11марта, 8 апреля, 4, 7 июля, 8 декабря 2003 г., 21, 26 июля, 28 декабря 2004 г.,21 июля, 19 декабря 2005 г., 5 января, 27 июля, 4, 30 декабря 2006 г.)

10.     Федеральный законот 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»

11.     Федеральный законот 2 марта 2007 г. N 24-ФЗ «О внесении изменений в отдельныезаконодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам,замещающим государственные или муниципальные должности, а также должностигосударственной или муниципальной службы»

12.     Федеральный законот 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращенийграждан Российской Федерации»

13.     Федеральный законот 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне»

14.     Федеральный законот 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службеРоссийской Федерации» (с изм. и доп. от 2 февраля 2006 г.)

15.     Федеральный законот 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 19 июня, 12августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября,27, 31 декабря 2005 г., 2, 15 февраля, 3 июня, 18, 25, 27 июля, 16 октября, 1,4, 29 декабря 2006 г.)

16.     Федеральный законот 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы РоссийскойФедерации» (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г., 6 июля 2006 г.)

17.     Федеральный законот 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан вРоссийской Федерации» (с изм. и доп. от 30 июня, 11 ноября 2003 г., 22августа, 2 ноября 2004 г., 18 июля, 29 декабря 2006 г., 6 января 2007 г.)

18.     Федеральный законот 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав иправа на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изм. идоп. от 27 сентября, 24 декабря 2002 г., 23 июня, 4 июля, 23 декабря 2003 г., 7июня, 12, 22 августа, 11 декабря 2004 г., 29 июня, 21 июля 2005 г., 12, 25июля, 5, 30 декабря 2006 г., 30 января, 2 марта 2007 г.)

19.     Федеральный законот 4 марта 2002 г. N 21-ФЗ «О дополнительном ежемесячном материальномобеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслугиперед Российской Федерацией» (с изм. и доп. от 7 июля 2003 г.)

20.     Федеральный законот 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении вРоссийской Федерации» (с изм. и доп. от 25 июля 2002 г., 30 июня, 11ноября 2003 г., 8 мая, 22 августа 2004 г., 25 ноября, 21 декабря 2006 г.)

21.     Федеральный законот 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (с изм. и доп. от21 марта, 25 июля 2002 г., 23 июня, 8 декабря 2003 г., 20, 28 декабря 2004 г.,21 июля, 31 декабря 2005 г., 12 июля, 30 декабря 2006 г.)

22.     Федеральный законот 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ «О государственной охране» (с изм. и доп.от 13 июня 1997 г., 7 ноября 2000 г., 7 мая 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа,29 декабря 2004 г.)

23.     Федеральный законот 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 22 апреля, 26ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля,8 декабря 2003 г., 21 июля 2005 г.)

24.     Федеральный законот 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статуседепутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»(с изм. и доп. от 12 марта, 15 августа 1996 г., 5 июля 1999 г., 12 февраля, 4 августа2001 г., 9, 25 июля 2002 г., 10 января, 30 июня, 23 декабря 2003 г., 22 апреля,19 июня, 22 августа, 16 декабря 2004 г., 9 мая, 21 июля 2005 г., 6, 25 июля, 30декабря 2006 г., 30 января, 2 марта 2007 г.)

25.     Закон РФ от 21июля 1993 г. № 5485-I «О государственной тайне» (с изм. и доп. от 6октября 1997 г., 30 июня, 11 ноября 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.)

26.     Закон РФ от 12февраля 1993 г. N 4468-I «О пенсионном обеспечении лиц, проходившихвоенную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарнойслужбе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропныхвеществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей»(с изм. и доп. от 28 ноября, 27 декабря 1995 г., 19 декабря 1997 г., 21 июля1998 г., 1 июня 1999 г., 6 декабря 2000 г., 17 апреля, 30 декабря 2001 г., 10января, 4 марта, 29 мая, 12, 30 июня, 25 июля 2002 г., 10 января, 30 июня 2003г., 29 июня, 22 августа, 29 декабря 2004 г., 2 февраля, 21, 30 декабря 2006 г.)

27.     Закон РФ от 18апреля 1991 г. № 1026-I «О милиции» (с изм. и доп. от 18 февраля, 1июля 1993 г., 15 июня 1996 г., 31 марта, 6 декабря 1999 г., 25 июля, 7 ноября,29 декабря 2000 г., 26 июля, 4 августа, 30 декабря 2001 г., 25 апреля, 30 июня,25 июля 2002 г., 10 января, 30 июня, 7 июля, 8, 23 декабря 2003 г., 20 июля, 22августа 2004 г., 21 марта, 1 апреля, 9 мая 2005 г., 8 июня 2006 г.)

28.     Федеральный законРФ от 17 января 1992 г. N 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»(с изм. и доп. от 17 ноября 1995 г., 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января,27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002г., 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 15 июля, 4 ноября 2005 г., 2 марта2007 г.)

29.     Указ ПрезидентаРФ от 10 ноября 2006 г. N 1264 «О Российской академиигосударственной службы при Президенте Российской Федерации и федеральных государственныхобразовательных учреждениях, осуществляющих обучение государственныхслужащих»

30.     Указ ПрезидентаРФ от 2 ноября 2006 г. N 1221 «О пересчете размера ежемесячной доплаты кпенсии лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации,должности в органах государственной власти и управления Союза ССР и РСФСР,гражданам Российской Федерации, замещавшим отдельные должности в Межгосударственномэкономическом комитете Экономического союза»

31.     Указ ПрезидентаРФ от 16 февраля 2005 г. N 159 «О примерной форме служебногоконтракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерациии замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации»

32.     Указ ПрезидентаРФ от 1 февраля 2005 г. N 110 «О проведении аттестациигосударственных гражданских служащих Российской Федерации»

33.     Указ ПрезидентаРФ от 21 января 2003 г. N 65 «О пересчете размера ежемесячной доплаты кпенсии лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации, илицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления СоюзаССР и РСФСР»

34.     Указ ПрезидентаРФ от 3 сентября 1997 г. N 982 «О периодах работы (службы), включаемых встаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий правона установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет»(с изм. и доп. от 17 апреля, 25 ноября 2003 г., 6 августа 2005 г.)

35.     Указ ПрезидентаРФ от 15 мая 1997 г. N 484 «О представлении лицами, замещающимигосударственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающимигосударственные должности государственной службы и должности в органах местногосамоуправления, сведений о доходах и имуществе» (с изм. и доп. от 4 марта1998 г., 31 мая 1999 г., 25 июля 2000 г.)

36.     Указ ПрезидентаРФ от 30 ноября 1995 г. N 1203 «Об утверждении перечня сведений,отнесенных к государственной тайне» (ред. от 11.02.2006)

37.     Постановление ПравительстваРФ от 31 декабря 2004 г. № 900 «Об утверждении перечня категорийгосударственных и муниципальных служащих, подлежащих государственнойзащите»

38.     ПостановлениемПравительства РФ от 28.10.1995 N 1050 «Об утверждении Инструкции о порядкедопуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственнойтайне»

39.     ПостановлениеПравительства РФ от 16 апреля 2003 г. № 225 «О трудовых книжках» (сизм. и доп. от 6 феввраля 2004 г.)

40.     ПостановлениеФедеральной службы государственной статистики от 29 декабря 2006 г.N 88 «Об утверждении статистического инструментария для организациистатистического наблюдения за состоянием экономики и социальной сферы муниципальногообразования»

41.     ПостановлениеФедеральной службы государственной статистики от 31 июля 2006 г. № 44«Об утверждении статистического инструментария для статистическогонаблюдения за составом и обучением кадров государственной гражданской и муниципальнойслужбы на 2007 год»

42.     ПриказФедеральной налоговой службы от 15 декабря 2005 г.N ММ-3-13/672@ «О внесении изменений в приказ ФНС России от20.07.2005 N САЭ-3-13/337@ „О введении в действие временного классификаторатерриторий муниципальных образований“

43.     Письмо ПрезидентаРФ от 22 июня 2006 г. № Пр-1019 О внесении в ГД проекта федерального закона»О муниципальной службе в Российской Федерации"

44.     Письмо ПрезидентаРФ от 9 июня 1997 г. Заключение на проект федерального закона «Об основахмуниципальной службы в Российской Федерации»

45.     ПостановлениеГосударственной Думы Федерального Собрания РФ от 3 ноября 2006 г.№ 3667-4 ГД «О проекте федерального закона № 312460-4 „Омуниципальной службе в Российской Федерации“

46.     ПостановлениеГосударственной Думы Федерального Собрания РФ от 15 сентября 2006 г. № 3470-4ГД „О проекте федерального закона № 312460-4 “О муниципальной службев Российской Федерации»

47.      ПостановлениеКонституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. № 19-П «По делу о проверкеконституционности отдельных положений Закона Ивановской области „Омуниципальной службе Ивановской области“ в связи с запросомЗаконодательного Собрания Ивановской области»

48.     ПостановлениеКонституционного Суда РФ от 27.12.1999 N 19-П «По делу о проверкеконституционности положений пункта 3 статьи 20 Федерального закона «О высшем ипослевузовском образовании» в связи с жалобами граждан В.П. Малкова и Ю.А.Антропова, а также запросом Вахитовского районного Суда города Казани»

49.     ОпределениеКонституционного Суда РФ от 11 июля 2006 г. № 213-О «По жалобе гражданинаЩеренко Александра Павловича на нарушение его конституционных прав положениямичасти четвертой статьи 332 и пункта 3 статьи 336 Трудового кодекса РоссийскойФедерации»

50.     ОпределениеКонституционного Суда РФ от 16 февраля 2006 г. № 64-О «Об отказе впринятии к рассмотрению жалобы гражданина Скворцова Николая Борисовича нанарушение его конституционных прав положениями статьи 47 Уголовного кодексаРоссийской Федерации, пункта 2 части первой статьи 16 Федерального закона»О государственной гражданской службе Российской Федерации", пунктом3 статьи 20 и абзацем шестым пункта 1 статьи 20.1 Федерального закона «Обосновах муниципальной службы в Российской Федерации»

51.     ОпределениеКонституционного Суда РФ от 20 октября 2005 г. № 344-О «Об отказе впринятии к рассмотрению жалобы гражданина Беляева Сергея Ивановича на нарушениеего конституционных прав пунктом 2 статьи 12 Закона Свердловской области»О стаже государственной службы Свердловской области и муниципальнойслужбы в Свердловской области"

52.      ОпределениеКонституционного Суда РФ от 20 февраля 2003 г. № 41-О «По запросу судебнойколлегии по гражданским делам Челябинского областного суда о проверкеконституционности положений статьи 12 Федерального закона „Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации“, пункта 1 статьи 2 Федеральногозакона „Об основах муниципальной службы в Российской Федерации“, атакже пунктов 1 и 4 статьи 56 Устава (Основного Закона) Челябинскойобласти»

53.     ОпределениеКонституционного Суда РФ от 3 октября 2002 г. № 233-О «По запросу группыдепутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений статьи 25Федерального закона „Об основах государственной службы РоссийскойФедерации“, статьи 43 Федерального закона „О прокуратуре РоссийскойФедерации“, статьи 14 Федерального конституционного закона „Осудебной системе Российской Федерации“ и статьи 20.1 Федерального закона»Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"

54.     Определение КонституционногоСуда РФ от 8 февраля 2001 г. № 45-О «По запросу Люберецкого городскогосуда Московской области о проверке конституционности положений пункта 1статьи 20.1 Федерального закона „Об основах муниципальной службы вРоссийской Федерации“ и подпункта 4 пункта 3 статьи 41 ЗаконаМосковской области „О муниципальных должностях и муниципальной службе вМосковской области“

55.     ОпределениеКонституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г. № 219-О „Об отказе впринятии к рассмотрению запроса Советского районного суда города Томска опроверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Обосновах муниципальной службы в Российской Федерации»

56.     ОпределениеКонституционного Суда РФ от 14 января 1999 г. № 23-О «По запросу Брянскойобластной Думы о проверке конституционности пункта 2 статьи 22 Федеральногозакона „Об основах муниципальной службы в Российской Федерации“

57.     ПостановлениеПленума Верховного Суда РФ «О применении судами Российской Федерации Трудовогокодекса Российской Федерации» от 17 марта 2004 г.

58.      Определение СКпо гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 ноября 2006 г. № 61-Г06-7

59.     Определение СК погражданским делам Верховного Суда РФ от 1 ноября 2006 г. № 12-Г06-7

60.     Определение СК погражданским делам Верховного Суда РФ от 1 ноября 2006 г. № 61-Г06-6

61.     Определение СК погражданским делам Верховного Суда РФ от 8 июня 2005 г. N 58-Г05-11 Опризнании недействующим и не подлежащим применению п. 2 ч. 3ст. 60 Кодекса Хабаровского края о государственной и муниципальной службе

62.      Закон г. Москвыот 24 марта 2004 г. № 15 „О муниципальной службе в городе Москве“ (сизм. и доп. от 30 ноября 2005 г.)

63.     Закон Московскойобласти от 19 марта 1999 г. № 12/99-ОЗ „О квалификационных разрядах лиц,занимающих муниципальные должности, и муниципальных служащих в Московскойобласти“ (принят решением Московской областной Думы от 3 марта 1999 г. №6/47) (с изм. и доп. от 20 июля 2006 г.)

64.              ЗаконМосковской области от 9 июня 1998 г. № 20/98-ОЗ „Об аттестациимуниципального служащего органа местного самоуправления в Московскойобласти“ (принят решением Московской областной Думы от 27 мая 1998 г. №11/18) (с изм. и доп. от 7 июня 1999 г.)

65.              ЗаконМосковской области от 31 июля 1997 г. № 42/97-ОЗ „О муниципальныхдолжностях и муниципальной службе в Московской области“ (принят решениемМосковской областной Думы 16 июля 1997 г. № 8/142) (с изм. и доп. от 22 июля,22 сентября, 23 ноября 1998 г., 11 февраля, 9 ноября 1999 г., 11 ноября 2002г., 16 июня 2005 г., 19 июля 2006 г.)

66.     Закон Московскойобласти от 9 июня 1997 г. № 28/97-ОЗ „О системе оплаты труда лиц,занимающих муниципальные должности и замещающих должности муниципальной службыв Московской области“ (принят решением Московской областной Думы от 21 мая1997 г. № 5/134) (с изм. и доп. от 22 июля, 30 ноября 1998 г., 15 октября 2002г., 14 июля, 2 октября 2003 г., 20 июля, 8 декабря 2006 г.)

67.     Закон Адыгеи от 1декабря 2004 г. N 260 „О порядке проведения конкурса на замещениевакантной муниципальной должности муниципальной службы в РеспубликеАдыгея“

68.     Закон РеспубликиСаха (Якутия) от 11 декабря 2002 г. 85-З N 511-II „О проведении конкурсана замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы вРеспублике Саха (Якутия)“

69.     Закон Самарскойобласти от 16 июля 1998 года N 16-ГД «О муниципальнойслужбе в Самарской области»

70.     Закон Самарскойобласти от 8 ноября 2005 г. № 192-ГД «О конкурсе на замещение вакантноймуниципальной должности муниципальной службы в Самарской области»

71.     Закон Амурскойобласти от 24 ноября 2000 г. N 271-ОЗ „О квалификационных требованиях кмуниципальным служащим Амурской области“

72.     ЗаконВолгоградской области от 27 мая 1998 г. N 178-ОД „О квалификационныхтребованиях к муниципальным должностям муниципальной службы Волгоградской области“

73.     ЗаконВолгоградской области от 26 мая N 267-ОД «О проведении конкурса назамещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы Волгоградскойобласти»

74.     ЗаконПриморского края от 4 июня.2007 г. № 84-КЗ «Об утверждении типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих»

75.     Закон Челябинскойобласти от 30 мая 2007 года № 142-ЗО «Об утверждении Типового положения опроведении аттестации муниципальных служащих в Челябинской области»

76.     Закон Саратовскойобласти от 2 августа 2007 г. № 157-ЗСО «О некоторых вопросах муниципальнойслужбы в Саратовской области»

77.     Закон Саратовскойобласти от 27 сентября 2005 года № 89-ЗСО «об условиях контракта для главыместной администрации муниципального образования Саратовской области в части,касающейся осуществления отдельных государственных полномочий»

78.     РешениеСаратовской городской Думы от 18 декабря 2005 года № 33-291 «О положении омуниципальной службе в городе Саратове»

79.     ПостановлениеГубернатора Московской области от 17 апреля 2006 г. № 43-ПГ „Об условияхоплаты труда работников, замещающих должности, не относящиеся к должностяммуниципальной службы, и осуществляющих техническое обеспечение деятельностиорганов местного самоуправления муниципальных образований Московскойобласти“

80.     ПостановлениеГубернатора Московской области от 23 декабря 2005 г. № 161-ПГ „Ораспределении муниципальных образований Московской области по группам дляоплаты труда лиц, занимающих муниципальные должности и замещающих должностимуниципальной службы Московской области“

81.     Распоряжение МэраМосквы от 22 ноября 2000 г. № 1221-РМ „О ведении Реестра муниципальныхслужащих города Москвы“

82.     РешениеЧелябинской городской думы от 26.06.2007 № 23/23 «Об утверждении Положения о проведенииаттестации муниципальных служащих города Челябинска»

83.     Решение ДумыДальнереченского муниципального района Приморского края От 21 августа 2007 г. №177 «О кадровом резерве на муниципальной службе в Дальнереченском муниципальномрайоне»

84.     Решение Советадепутатов Питерского района от 24 августа 2006 года № 8-5 «О положении омуниципальной службе в Питерском муниципальной районе»

85.     Решение Советадепутатов Окуловского городского поселения от 28 сентября 2006 года № 48 «Обутверждении порядка формирования резерва на выдвижение на вышестоящиемуниципальные должности муниципальной службы в Окуловском городском поселении

86.     Решение СобранияАркадакского муниципального района «Об утверждении положения о муниципальнойслужбе в муниципальном образовании Аркадакского муниципального района»

87.     ПостановлениеГлавы города Нижневартовск от 06.09.2007 №784 «Об утверждении Положения оквалификационных требованиях для замещения должности муниципальной службы всоответствии с классификацией должностей муниципальной службы администрациигорода Нижневартовска

88.     Федеральный законот 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в РоссийскойФедерации» (утратил силу)

 

II. Учебные и монографическиеисследования:

89.  Аверьянов В.Б. Аппаратгосударственного управления. Киев, 1990.

90.  Аверьянов В.Б. Организация аппаратагосударственного управления (структурно-функциональный аспект). Киев, 1985

91.  Аверьянов В.Б. Функции иорганизационная структура органа государственного управления. Киев, 1979

92.  Административное право зарубежныхстран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003.

93.  Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М… 1981.

94.  Алымов А.Н. и др. Управлениепроизводством в современных условиях. Киев, 1973

95.  Альберт М., Мескон М.Х., Хедоури Ф.Основы менеджмента. М, 1992.

96.  Атаманчук Г. Сущность советскогогосударственного управления. М., 1980.

97.  Афанасьев В.Г. Системность иобщество. М., Политиздат, 1980.

98.  Бахрах Д.Н. Административное право.Учебник. Часть общая. М., 1993.

99.  Бачило И.Л. Функции органовуправления. М., 1976

100. Белых А.К. Политическая организация общества исоциалистическое управление. М., 1967

101. Братановский С.Н., Линник В.В. / Под ред. С.Н.Братановского. Правовая организация управления библиотечным делом в России. Саратов,2007.

102. Братановский С.Н., Царев Ю.Н. Муниципальная системаобразования в России: правовые основы организации и деятельности. Волгоград,2004.

103. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное инаучно-практическое пособие. М., 1999.

104. Витрук Н.В. Основы правового положения личности всоциалистическом обществе. М., 1979.

105. Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985.

106. Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советскогогосударственного управления. М., 1972

107. Воеводин Л.Д. Конституционные права и обязанностисоветских граждан. М., 1970.

108. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России.М., 1997.

109. Володин A.M., Немчинов А.А. Муниципальнаяслужба. Справочное пособие. М.: Дело и сервис, 2002.

110. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Служебное право:Учебник для юридических вузов. М.: Дашков и К, 2003.

111. Головщинский К.И. Коррупциогенность правовых норм. М.,2001

112. Государственная служба и государственные служащие воФранции. М., 1994.

113. Государственное управление в СССР в условиях научно-техническойреволюции. М., 1978

114. Гурней Б. Введение в науку управления. М.: Прогресс,1969.

115. Кендэ Г. Развитие и совершенствование службуправления. М., 1970.

116. Козбаненко В.А. Основы государственной службы икадровой политики Российской Федерации. М., 1999.

117. Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством СССР. М.,1969

118. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное правоРоссии. Учебник. М.: Юристъ, 2005.

119. Комментарий к Гражданскому кодексу РоссийскойФедерации, части первой / Под ред. О.Н. Садикова. М., 1997.

120. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Подобщ. ред. Карповича В.Д. М.: Юрайт-М, 2002.

121. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации /Отв. ред. А.М. Куренной, С.П. Маврин, Е.Б. Хохлов. – М., 2005.

122. Комментарий к Федеральному закону «О государственнойгражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. Э.Г. Липатова,С.Е. Чаннова. М.: Юстицинформ. 2006.

123. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальнойслужбе в Российской Федерации» / Под ред. Чаннова С.Е. – М., 2007.

124. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / Подред. В.И. Шкатуллы – М., 2006.

125. Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 2марта 2007 года № 25-ФЗ „О муниципальной службе в РоссийскойФедерации“ / Под ред. А.Н. Козырина / Подготовлен для системы КонсультантПлюс,2007.

126. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г.«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»/ Под ред. Чаннова С.Е. – М., 2005.

127. Конин Н.М. Административное право России. Учебник. М.:Юристъ, 2004.

128. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное правоРоссийской Федерации. М., 2000.

129. Кучинский В.А. Личность, свобода, право. М., 1978.

130. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972

131. Лившиц Р.З. Теория права. М., 1994.

132. Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственногоуправления. М., 1974

133. Конституционный статус личности в СССР. М., 1980.

134. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административноеправо. Саратов, 2000.

135. Манохин B.M. Служба и служащий в РоссийскойФедерации: правовое регули­рование. М., 1997.

136. Матузов Н.И. Субъективные права граждан СССР. Саратов,1966.

137. Мильшин Ю.Н., Чаннов С.Е. Муниципальное правоРоссийской Федерации. М., 2007.

138. Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М., 1963.

139. Муниципальная служба / Под ред. Д.Ф. Аяцкова, Л.А.Калиниченко, А.П. Каткова, В.Ф. Терина, В.Н. Южакова – Саратов, 1999.

140.   Насташкин А.М. Государственныеслужащие: без вины виноватые. О неконституционности возрастных ограничений //Правозащитник. 2003. № 2.

141.   Нечипоренко B.C. Муниципальноеуправление: правовые основы муниципальной службы. М.: Логос, 2001.

142. Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советскомгосударственном управлении. Саратов, 1976.

143. Обер Крие Дж. Управление предприятием. М, 1973.

144. Общая теория прав человека / Отв. ред. Е.А. Лукашева.– М., 1996.

145. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русскогоязыка. Изд. 4-е. М.., 1997.

146. Основин В.С. Основы науки социальногоуправления. Воронеж, 1971

147. Основы современного социального управления: теория иметодология. Учебное пособие / Под ред. В.Н. Иванова. М.:»Экономика", 2001.

148. Патюлин В.А. Государство и личность в СССР. М., 1974.

149. Петров А.С. Основы организации управления промышленнымпроизводством (Методологические проблемы). М., 1969

150. Петров Г.И. Основы советского социального управления.М., 1974.

151. Правовое регулирование местного самоуправления вРоссии, субъекте Российской Федерации / Под ред. В.В. Бакушева. Часть. 1. М.,2007.

152. Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Трудовое право России. М.,2007.

153. Пхаладзе Б.В. Юридические формы положения личности всоветском обществе. Тбилиси. 1969.

154. Силантьев С.Г., Романовский В.М. Развитоесоциалистическое общество как целостная система // Вестник ЛГУ. Серия:Экономика, философия, право. 1983. № 11. Вып. 2.

155. Сергиенко Л.А. Правовая регламентация управленческоготруда. М., 1984

156. Советский энциклопедический словарь. М., 1987.

157. Современный словарь русского языка. В 4-х т. М, 1988.Т. IV.

158. Состояние и механизмы модернизации российскогогосударственного управления. М., 2004.

159. Старилов Ю.Н. Государственная служба в РФ. Теоретико-правовое исследование.М, 1996.

160. Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник, М.: БЕК, 1996.

161. Степанян В.В. Выражение интересов общества и личностив социалистическом праве. Ереван, 1983

162. Сыроватская Л.А. Трудовое право. М., 2001.

163. Теория государства и права. М.: Юрист, 1994.

164. Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова,А.В. Малько. – М., 2000.

165. Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическомобществе. М., 1968

166. Тихомиров Ю.А. Механизм управления в развитомсоциалистическом обществе. М., 1978.

167. Трудовое право России: Учебник. / Под редакциейПашкова А.С. М., 1994.

168. Трудовое право России / Под ред. С.П. Маврина, Е.Б.Хохлова – М., 2002.

169. Фадеев В.И. Муниципальная служба — новый вид службы вРоссийской Федерации — Местное самоуправление: современный российский опытзаконодательного регулирования. Учебное пособие. М., 1998.

170. Функции и структура органов управления, их совершенствование.М., 1973.

171. Щепаньский Я. Элементарные понятия социологии М.:Прогресс, 1969.

172. Юсупов В.А. Право и советское государственноеуправление (административно-правовой аспект проблемы). Казань, 1976

173. Юсупов В.А. Теория административного права. М., 1985.

174. Peiser G. Droit administratif: fonctionpublique de l`Etat et territoriale domaine public, expropriation, requisitions,travaux publics. P.: EditionsDalloz-Sirey, 1992.

III. Диссертационные исследования:

175.   Казаков С.А. Организационно-правовыеаспекты муниципальной службы в субъектах Российской Федерации. Автореф. дисс.канд. юрид. наук. Саратов, 2004.

176.  Симонян Л.А. Функции советскогогосударственного управления. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1977.

177.  Смагина И.А. Гарантии как элементадминистративно-правового статуса государственного и муниципального служащего.Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2002.

178.  Фабричный С.Ю. Муниципальная служба вРоссийской Федерации: Проблемы теории и практики. Дис.… д-ра юрид. наук:12.00.02. М., 2005.

179.  Чаннов С.Е. Правовой статусдолжностного лица органов государственной власти и местного самоуправления.Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2000.

180.  Чаннов С.Е. Правовой статусдолжностного лица органов государственной власти и местного самоуправления.Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов,2000.

IV. Научные статьи:

181.  Буравлев Ю.М. Конституционно-правовыеосновы государственной службы и целесообразность ее интеграции с муниципальнойслужбой // Конституционное и муниципальное право. 2006 № 10.

182.  Еремян В.В. Взаимосвязь государственнойгражданской и муниципальной службы как двух видов публичной службы ипрофессиональной деятельности (к постановке проблемы) // Право и политика.2006. № 5.

183.  Зажицкий В.И. Правовые принципы взаконодательстве Российской Федерации // Государство и право. 1996. № 11.

184.  Казаков С.А. Место муниципальнойслужбы в системе государственно-служебных отношений: история и современность //Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 1.

185.  Казаченкова О.В. Конфликт интересовна государственной гражданской службе // Журнал российского права. 2006. № 3

186.  Ковачев Д.А. Функции, задачи,компетенция, и правоспособность государственного органа // Известия ВУЗов. Правоведение.1985. № 4.

187.  Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственныхи муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. № 1.

188.  Козбаненко В.А. Публично-правовая природа статусагражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальноеправо. 2003. № 3.

189.  Куликов В.В. Реформа местногосамоуправления в России: теория и реальность // Государство и право. 2000. №11.

190. Куракин А.В., Савосин А.А. Процедуры, обусловленныепрохождением государственной гражданской службы Российской Федерации // Право иполитика. 2004. № 8.

191.  Манохин В.М. Нужны основы законодательства ослужбе // Государство и право. 1997. № 9.

192.  Масловская М.В. Административнаяреформа и местное самоуправление: точки соприкосновения // Конституционное имуниципальное право. 2006. № 12.

193.  Матузов Н.И., Фарбер И.Е., БорисовВ.В. Рец. на книгу Патюлина В.А. Государство и личность в СССР. М., 1974 //Советское государство и право. 1974. № 10.

194.  Мокрый В.С. Развитие федеральногозаконодательства о муниципальной службе // Государственная власть и местное самоуправление.2007. № 2.

195. Морозова Л.А. Функции российского государства насовременном этапе // Государство и право. 1993. № 6.

196.  Наймушин С.В.Ограничения и запреты на государственной гражданскойслужбе (правовые вопросы) // Чиновник. 2005. № 4 (38)

197.  Ноздрачев А.Ф. Преобразования всистеме государственной службы в контексте административной реформы //Законодательство и экономика. 2006. № 2.

198.  Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Принципдоступности информации о государственной службе: реальность или фикция? //Журнал российского права. 2007. № 9.

199.  Пресняков М.В., Чаннов С.Е.Реформирование законодательства о муниципальной службе как составная частьадминистративной реформы // Административное право. 2007. № 1.

200.  Пылин В.В. Некоторые аспектыреформирования муниципальной службы // Государственная власть и местное самоуправление// 2006. № 7.

201.  Розенбаум Ю.А. Государственная служба как факторукрепления целостности Российского федеративного государства // Государство иправо. 1999. № 4.

202.  Сериков Б.Б. Ответственностьмуниципальных служащих – правовое регулирование // Государственная власть иместное самоуправление. 2002. № 1.

203.  Созонова Т.А. Некоторые проблемыприменения трудового законодательства в отношении муниципальных служащих //Социальное и пенсионное право. 2006. № 1.

204. Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура //Государство и право. 1996. № 5.

205.  Старилов Ю.Н. Что происходит с институтомроссийской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9.

206.  Фирсов А. Нет повести печальнее насвете, чем повесть о конфликте интересов // Бухгалтерия и банки. 2006. № 12.

207.  Чаннов С.Е. Конфликт интересов намуниципальной службе: проблемные аспекты реализации нового закона // Российскаяюстиция. 2007. № 7.

208.  Чаннов С.Е. Правовое урегулированиеконфликта интересов на государственной гражданской службе // Трудовое право.2006. № 11