Реферат: Муниципальное право

Муниципальноеправо

ИгнатюкН.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. – «Юстицинформ»,2007 г.

Учебное пособиеподготовлено в соответствии с программой курса «Муниципальное право» с учетомтребований Министерства образования Российской Федерации. В книге использованыразработки ведущих ученых историков, конституционалистов, административистов,финансистов и др., широко освещено действующее законодательство РоссийскойФедерации и положения Федерального закона «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации», принятого 6 октября 2003г. N 131-ФЗ (по состоянию на 1 ноября 2006 г.). Описаны полномочия органов местногосамоуправления по вопросам местного значения и выполнения этими органамиотдельных государственных полномочий, содержатся рекомендации о толковании норми положений о полномочиях органов местного самоуправления, а такжерекомендуемая литература по изучаемым вопросам

Пособие предназначенодля изучения дисциплины «Муниципальное право», спецкурсов помуниципальному праву «Нормотворчество органов местногосамоуправления», «Правовая основа местного самоуправления» и др

Издание рекомендуетсядля студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, депутатовмуниципальных образований, муниципальных служащих, работников органов местногосамоуправления

Муниципальное право.Учебное пособие.

Авторы: Игнатюк Н. А.,Павлушкин А. В.

Издательство:«Юридический Дом «Юстицинформ»

Переплет: мягкий, годиздания: 2007, страниц: 312

ISBN: 5-7205-0768-X,формат: 60x90/16 (145x215 мм.)

Введение

Россияне любят иуважают свою страну, гордятся Конституцией. И это правильно, поскольку россияне- великий народ, а Российская Федерация — единственная страна в мире, в которойкаждый ее гражданин может реализовать себя в полной мере, если конечно, онэтого захочет.

В России все болеепрочно укрепляются основы демократического устройства. Свидетельством этогоявляется переориентация законодательства на четкое разграничение полномочиймежду уровнями власти (федеральной, региональными, местными), проведение иуспешное завершение конституционной и бюджетной реформ, начало и проведениеадминистративной реформы, определение ответственности каждого органа власти иоргана местного самоуправления за надлежащее исполнение возложенных полномочий.

Как отмечал А.Ф.Ноздрачев, проводимые в стране реформы — это отражение критического взгляда насуществующий порядок взаимоотношений государственного аппарата с гражданскимобществом. Достижение основной цели этих реформ — повышение эффективностидеятельности органов власти, которое невозможно без обеспечения их открытости идоступности для граждан и юридических лиц и результативного взаимодействия синститутами гражданского общества.

Президент РФ в ПосланииФедеральному Собранию РФ на 2005 г. подчеркивал: «Быть с обществом вответственном диалоге — политически целесообразно. И поэтому современныйроссийский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командномжаргоне, а на современном языке сотрудничества. Языке общественнойзаинтересованности, диалога и реальной демократии».

На наш взгляд следуетсогласиться с тезисом о том, что участие граждан в деятельности органов власти- это форма реализации суверенитета народа в осуществлении важнейшего видавласти, не являющаяся только политическим лозунгом. «Вовлечение»представителей общества в процессы государственного управления всегдарассматривалось юридической наукой как важнейшая составляющая статусагражданина.

В различныхгосударствах по-разному решают проблему «вовлечения» граждан восуществление власти, поскольку на эти процессы влияют политические, правовые ииные традиции и условия. В Российской Федерации наиболее оптимальным вариантом«вовлечения» граждан в деятельность органов власти являетсяосуществление местного самоуправления.

Хотя превращениеинститута участия граждан в действенный механизм сопричастности гражданскогообщества к государственному управлению и требует решения разноплановых задач:формирования активного гражданина, осознающего свои собственные иобщественно-государственные интересы; создание «ресурсныхпредпосылок» — средств, социально-политических и профессиональных знаний;упорядочения и расширения организационно-правовых форм участия и др., но формывзаимодействия органов исполнительной власти и граждан дифференцируются взависимости от целей «вовлечения» в механизм управления.

Недаром принятыйФедеральный закон об обращениях граждан в Российской Федерации призван решитьодну из ключевых проблем вовлечения граждан в деятельность органов власти — реализовать право граждан Российской Федерации обращаться в органы, котороепредусмотрено статьей 33 Конституцией России.

ЗаконодательствомРоссийской Федерации уже созданы правовые условия для реализации различных форм«вовлечения» органов местного самоуправления и жителей муниципальныхобразований в деятельность органов власти. Сегодня жителям муниципальныхобразований можно открыто проводить собрания, конференции (собрания депутатов),руководителям органов местного самоуправления встречаться с общественностью,проводить публичные слушания, жителям требовать управленческогоконсультирования и проведение публичных консультаций, участвовать в проведенииобщественных экспертиз проектов решений органов власти, переговоров,участвовать в посредничестве при решении споров между предпринимателями инаемными работниками.

Все это можноорганизовывать и проводить, если хорошо знать учебную дисциплину«Муниципальное право». Поэтому работа, представленная авторами, можетпомочь читателям понять принципы вовлечени граждан в деятельность органовместного самоуправления, организацию местного самоуправления в современнойРоссии, познакомиться с формами непосредственного осуществления населениемместного самоуправления и участия населения в его осуществлении, изучитьправовые основы деятельности органов местного самоуправления, финансовые иэкономические основы формирования собственности муниципалитетов, правовыеосновы деятельности муниципальных служащих, изучить и иные вопросы, относящиесяк местному самоуправлению.

Авторы надеются, чтонастоящее учебное пособие внесет свой вклад в понимание сущности местногосамоуправления и поможет читателям понять его предназначение.

Н.А. Игнатюк,

А.В. Павлушкин


Общая частьГлава 1. Муниципальное право — отрасль права, наука иучебная дисциплина§1. Понятие муниципального права. Предмет и методмуниципального права

Муниципальное право,как и любая другая отрасль права, представляет собой совокупность связанныхмежду собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный кругобщественных отношений.

Предметнаяопределенность — главное условие формирования и развития муниципального права.Предметом муниципального права является круг общественных отношений,складывающихся в сфере местного самоуправления.

При определениипредмета муниципального права и особенностей его метода необходимо учитыватьцелый ряд обстоятельств. Прежде всего это комплексный характер отрасли права.Местное самоуправление не изолировано от иных общественных отношений, намуниципальный уровень влияют нормы иных отраслей права. Например, реализацияправ и свобод человека и гражданина, осуществление основных обязанностейграждан защищены конституционным правом; при осуществлении бюджетных правмуниципальные образования используют нормы бюджетного законодательства; присовершении сделок гражданско-правового характера органы местного самоуправленияруководствуются нормами гражданского права и т.д.

Таким образом, предметмуниципального права включает в себя часть отношений, регулируемых комплекснонесколькими отраслями права. Поэтому часть норм различных отраслей правастановится одновременно и нормами муниципального права.

Кроме того, нормымуниципального права регулируют сложную систему отношений какпубличноправового, так и частноправового характера. К первым можно отнестиотношения, возникающие между государственными и муниципальными органами, атакже муниципалитетами. Ко вторым — предпринимательскую деятельностьмуниципальных предприятий, гражданско-правовые отношения органов местногосамоуправления с иными юридическими и физическими лицами.

Таким образом,муниципальное право России рассматривается как совокупность правовых институтов,регулирующих разнородные общественные отношения, что и определяет егокомплексный характер *(1).

При определениипредмета и метода муниципального права необходимо также учитывать, чтомуниципальное право России — это совокупность институтов права и норм,являющихся результатом правотворчества на уровнях муниципального образования,субъектов Федерации и Российской Федерации в целом. Соответственно,муниципальное право отражает интересы, которые формируются и регулируются накаждом из этих уровней публичной власти, а также взаимодействие таких уровней исоотношение их интересов.

В целом муниципальноеправо регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представитьв виде следующих основных групп:

отношения, возникающиев результате организации местного самоуправления как института народовластия;

отношения, возникающиев процессе реализации права населения муниципального образования, а такжеотдельного гражданина на местное самоуправление;

отношения, возникающиев связи с организацией деятельности представительных,исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления;

отношения, связанные срегулированием статуса членов выборных органов и должностных лиц, наделенныхполномочиями на отдельные публично-властные функции в сфере местногосамоуправления, муниципальной службы и муниципальных служащих;

отношения, связанные снаделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;

отношения, возникающиев процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органамигосударственной власти;

отношения, возникающиев процессе межмуниципального сотрудничества.

На основе предметамуниципального права можно сформулировать и его понятие.

Муниципальное правопредставляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественныеотношения, которые возникают в процессе осуществления организации ифункционирования местного самоуправления.

Следует учитывать, чтоэто определение отражает не все, а лишь основные, наиболее важныехарактеристики муниципального права.

§2. Система муниципального права

Муниципальное право какотрасль права, как научная дисциплина имеет свою систему, основой которойявляется структура отрасли права, которую она изучает.

Система научнойдисциплины муниципального права включает в себя следующие разделы:

1. Введение вмуниципальное право, раскрывающее понятие муниципального права как отраслиправа и научной дисциплины, его предмет и источники, историко-теоретическиеосновы местного самоуправления.

2. Понятие, основныепринципы местного самоуправления, формы непосредственной демократии, органыместного самоуправления.

3. Основы местногосамоуправления, включающие правовые, территориальные и финансово-экономическаяосновы.

4. Вопросы местногозначения и полномочия органов местного самоуправления по их решению,включающие: понятие и формы реализации полномочий органов местногосамоуправления, а также конкретные полномочия органов местного самоуправления вразличных сферах жизнедеятельности населения.

5. Гарантии местногосамоуправления, включающие: систему гарантий; гарантии, обеспечивающиеорганизационную и финансово-экономическую самостоятельность местногосамоуправления; судебную и иные правовые формы защиты местного самоуправления.

6. Контрольдеятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

7. Ответственностьорганов и должностных лиц местного самоуправления. В этом разделе изучаются:виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;ответственность перед населением муниципального образования, государством,физическими и юридическими лицами.

§3. Источники муниципального права

Источникамимуниципального права являются:

1. КонституцияРоссийской Федерации, которая закрепила местное самоуправление как одну изоснов конституционного строя, а также установила, что органы местногосамоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

Правовому регулированиюместного самоуправления в Конституции Российской Федерации посвящена гл. 8«Местное самоуправление» (ст. 130-133). На основе конституционныхнорм можно определить следующие параметры правового пространства местногосамоуправления:

населениемуниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения;

экономической основойместного самоуправления является муниципальная собственность, право и бремявладения, пользования и распоряжения которой принадлежит населениюмуниципального образования;

система местногосамоуправления включает институты непосредственной и представительнойдемократии, при этом система осуществления местного самоуправления черезпредставителей не исчерпывается выборными органами, а включает в себя и иныеорганы (исполнительно-распорядительные, контрольные и т.д.);

местное самоуправлениеосуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях сучетом исторических и иных местных традиций; изменение границ таких территорий

допускается только сучетом мнения населения соответствующих территорий;

органы местногосамоуправления имеют самостоятельные полномочия по решению вопросов местногозначения (управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения иисполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществленияохраны общественного порядка и др.), а также могут наделяться закономотдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для ихосуществления материальных и финансовых средств;

местному самоуправлениюгарантируется право на судебную защиту;

местному самоуправлениюгарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших в результатерешений, принятых органами государственной власти;

устанавливается запретна ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РоссийскойФедерации и федеральными законами.

Специальной 8-й главойКонституции Российской Федерации конституционные нормы о местном самоуправлениине исчерпываются. Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации народосуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местногосамоуправления; в ст. 8 установлено, что в Российской Федерации признается изащищается муниципальная форма собственности; в ст. 9 закреплено, что земля идругие природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности;согласно ст. 15 органы местного самоуправления и их должностные лица обязанысоблюдать Конституцию Российской Федерации и законы; в ст. 18 установлено, чтоправа и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применениезаконов, деятельность местного самоуправления; согласно ст. 24 органы местногосамоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможностьознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими егоправа и свободы, если иное не предусмотрено законом; в ст. 32 установлено, чтограждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органыместного самоуправления, а также участвовать в референдуме; в ст. 33 закрепленоправо граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлятьиндивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; ст.40 закрепляет обязанность органов местного самоуправления по поощрениюжилищного строительства, созданию условий для осуществления права на жилище, атакже по бесплатному или за доступную плату предоставлению жилища измуниципальных жилищных фондов малоимущим, иным указанным в законе гражданам,нуждающимся в жилище; в ст. 41 говорится о бесплатном оказании медицинскойпомощи гражданам в муниципальных учреждениях здравоохранения, а также опринятии мер по развитию муниципальной системы здравоохранения; в ст. 43гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего исреднего профессионального образования в муниципальных образовательныхучреждениях и право каждому на конкурсной основе бесплатно получить высшееобразование в муниципальном образовательном учреждении; в ст. 46 установлено,что решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления и ихдолжностных лиц могут быть обжалованы в суд; согласно ст. 72 установление общихпринципов организации системы органов государственной власти и местногосамоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и еесубъектов.

2. Федеральноезаконодательство. Федеральный закон «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает общиеправовые, территориальные, организационные и экономические принципы местногосамоуправления и определяет государственные гарантии его осуществления.

Этот Федеральный законопределил правовую основу местного самоуправления, которую составляют:Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы,федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативныеправовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РоссийскойФедерации, постановления и распоряжения Правительства, иные нормативныеправовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы),законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставымуниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местныхреферендумах, и иные муниципальные правовые акты.

Конкретизация правовыхоснов деятельности органов местного самоуправления в различных сферахжизнедеятельности общества и государства определяется в иных законах РоссийскойФедерации и федеральных законах, как, например:

«Об основных гарантияхизбирательных прав и права на участие в референдуме граждан РоссийскойФедерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерацииизбирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; «Обобжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»;«Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»; Бюджетномкодексе Российской Федерации, Налоговом кодексе Российской Федерации;Градостроительном кодексе Российской Федерации, Гражданском кодексе РоссийскойФедерации, «О приватизации государственного и муниципального имущества вРоссийской Федерации», «Об основах регулирования тарифов организацийкоммунального комплекса»; «О связи», «О почтовой связи»;Семейном кодексе Российской Федерации; «Об образовании», Основахзаконодательства Российской Федерации о культуре, Основах законодательстваРоссийской Федерации об охране здоровья граждан; «О ветеранах»,«О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «Обеженцах», «Об основах социального обслуживания населения вРоссийской Федерации»; «Об отходах производства и потребления»,«Об охране окружающей среды»; «О милиции», «Об основахсистемы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

В указах ПрезидентаРоссийской Федерации, постановлениях Правительства, иных нормативных правовыхактах федеральных органов исполнительной власти, как правило, детализируютсяполномочия органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельностимуниципальных образований. Особое значение здесь имеют акты, регламентирующиеорганизационно-правовые основы поддержки развития местного самоуправления вРоссии (О Конгрессе муниципальных образований), утверждающие программыгосударственной поддержки местного самоуправления (в частности, Основныеположения государственной политики в области развития местного самоуправления вРоссийской Федерации), а также решения Правительства Российской Федерации и другихфедеральных органов о развитии отдельных территорий, закрытыхадминистративно-территориальных образований и др.

Среди актов федеральныхорганов государственной власти особое значение имеют решения судебных органов.В российской юридической науке судебный прецедент традиционно не считаетсяисточником права. Однако в настоящее время постановления и определенияКонституционного Суда Российской Федерации играют важную роль в правовомрегулировании местного самоуправления в России. С их помощью разрешаютсяправовые коллизии в сфере местного самоуправления, вызванные принятиемнормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации.

3. Конституции(уставы), законы и иные акты органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации. Российская Федерация является федеративным государством,и в становлении и развитии местного самоуправления достаточно значительную рольиграют органы государственной власти субъектов Федерации. Поэтому конституции(уставы), законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации такжеявляются источниками муниципального права России. В Федеральном законе «Обобщих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» определен круг вопросов в сфере местного самоуправления, регулированиекоторых осуществляется законодательством субъектов Федерации.

4. Муниципальныеправовые акты. Данные акты наряду с федеральными и региональными нормативнымиправовыми актами имеют важное значение для деятельности муниципальныхобразований и органов местного самоуправления. В систему муниципальных правовыхактов входят: устав муниципального образования; правовые акты, принятые наместном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые актыпредставительного органа муниципального образования; правовые акты главымуниципального образования, постановления и распоряжения главы местнойадминистрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления,предусмотренных уставом муниципального образования.

Среди муниципальныхправовых актов местного самоуправления особое значение принадлежит уставумуниципального образования. В уставе, являющемся своеобразной«муниципальной конституцией», указываются основные положения поорганизации и деятельности местного сообщества. Как правило, в уставе муниципальногообразования содержатся не только нормы об организации местного самоуправления всоответствующем муниципальном образовании, но и перечень основных актовместного самоуправления, подлежащих принятию представительным органом и главоймуниципального образования, а также порядок подготовки и принятия таких актов,механизм их отмены.

5. Нормы международногоправа также являются источниками муниципального права России. Согласно ч. 4 ст.15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международногоправа и международные договоры Российской Федерации являются составной частьюее правовой системы. Если международным договором Российской Федерацииустановлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правиламеждународного договора. Следует заметить, что в российском законодательствеотсутствуют четкие критерии того, что нужно понимать под общепризнаннымипринципами и нормами международного права.

Весьма важное значениев регулировании местного самоуправления в Российской Федерации имеетЕвропейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Россия,подписав вышеназванную хартию 28 февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г.ратифицировав ее, взяла на себя обязательство соблюдать следующие положения всфере местного самоуправления:

обеспечение права иреальной способности органов местного самоуправления регламентироватьзначительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, подсвою ответственность и в интересах местного населения;

основные полномочияорганов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Этоне должно исключать предоставления таким органам в соответствии с закономотдельных конкретных полномочий;

органы местногосамоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободойдействий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который неисключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другогооргана власти;

осуществлениегосударственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться наорганы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функциикакому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема ихарактера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии;

предоставляемые органамместного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными иисключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены инымцентральным или региональным органом власти только в пределах, установленныхзаконом;

при делегированииполномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органыместного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободойадаптировать эти полномочия к местным условиям;

необходимоконсультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно,своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любыхрешений, непосредственно их касающихся;

изменение граництерриторий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается толькос учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путемпроведения референдума там, где это допускается законом;

органы местногосамоуправления должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательныхположений, сами определять свои внутренние административные структуры, которыеони намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям иобеспечивали эффективное управление;

статус местных выборныхлиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата;

любой административныйконтроль за органами местного самоуправления может осуществляться только впорядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом;

органы местногосамоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики наобладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могутсвободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;

органы местногосамоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и врамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправлениядля осуществления задач, представляющих общий интерес;

органы местногосамоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободногоосуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции иливнутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.

При этом в Европейскойхартии местного самоуправления содержатся также и иные положения в сфереместного самоуправления, соблюдение которых обязательно для РоссийскойФедерации.

Источники научной дисциплинымуниципального права.

Источниками научнойдисциплины муниципального права являются теоретические труды российских изарубежных ученых в сфере муниципального права, историко-правовые исследованияи другие работы, в которых разрабатываются теоретико-методологические проблемыразвития муниципального права, а также учебные, научно-методические иучебно-методические издания, способные оказать помощь в изучении муниципальногоправа России. В первую очередь это научные работы ученых и видных деятелейземского движения дореволюционной России. Немаловажное значение в качествеисточников научной дисциплины муниципального права имеют работы по проблемамместного управления советского периода.

Источниками научнойдисциплины муниципального права являются также правовые акты как источникиотрасли муниципального права. Как уже отмечалось выше, это КонституцияРоссийской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы ипринимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РоссийскойФедерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановленияи распоряжения Правительства, иные нормативные правовые акты федеральныхорганов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативныеправовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения,принятые на сходах граждан и местных референдумах, и иные муниципальныеправовые акты, нормы международного права.

Кроме того, кисточникам научной дисциплины муниципального права относится и практический опытдеятельности местного самоуправления. На основе изучения и обобщения такогоопыта вырабатываются научные рекомендации по повышению эффективностиорганизации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Эволюция научнойдисциплины муниципального права в России.

Муниципальное право какнаучная дисциплина в настоящее время еще находится в процессе своегостановления. При этом проблемы организации и деятельности власти на местномуровне исследуются учеными на протяжении весьма значительного периода. Вопросыместного самоуправления активно изучались в дореволюционной России. В то времяиздавалось большое количество научной, общественно-политической литературы повопросам земского и городского самоуправления.

В советский периодправовые аспекты деятельности местных органов власти и управления изучалисьспециалистами государственного и административного права. Необходимо отметить,что в юридической литературе советского периода предпринимались попыткииспользовать идею местного самоуправления применительно к местным Советам. В1928 г. была издана книга Л.А. Велихова «Основы городскогохозяйства», в которой автор предпринял попытку «сжато изложитьмуниципальную науку в целом». Однако в 30-40-е гг. XX в. в большинствесоветских юридических исследований отвергалась сама идея местногосамоуправления. И только в начале 50-х гг. в работе С.Н. Братуся вновьпоявляется термин «самоуправление», который, однако, связывался сдеятельностью местных Советов *(2). В 1963 г. вышла работа В.А. Пертцика«Проблемы местного самоуправления в СССР», который рассматривалместное самоуправление как часть государственного самоуправления.

Большой вклад вразработку вопросов организации и деятельности местных органов советской властивнесли такие ученые, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А.Безуглов, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Л.А. Григорян, А.И. Ким, О.Е. Кутафин,АИ. Лукьянов, АИ. Лепепшин, В.А. Пертцик, АЯ. Слива, Н.Г. Старовойтов, Ю.А.Тихомиров, Я.Н. Уманский, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др.

В настоящее времямуниципальное право как научная дисциплина развивается весьма активно. Ужеопубликован ряд исследований по данной тематике, появились диссертационныеисследования. Возникла и новая научная дисциплина «Муниципальное правоРоссии». Ее изучение предусмотрено в соответствии с государственнымобразовательным стандартом в качестве одной из обязательных дисциплин поспециальности «Юриспруденция».


§4. Муниципально-правовые нормы, институты, субъекты

Являясь единым посодержанию, муниципальное право при этом состоит из относительно автономных, носвязанных между собой составных частей.

Муниципально-правоваянорма — это первичный элемент системы муниципального права. В совокупностимуниципально-правовые нормы образуют отрасль муниципального права. Подмуниципально-правовыми нормами понимаются правовые нормы, регулирующиеобщественные отношения в сфере местного самоуправления. Нормам муниципальногоправа присущи все признаки правовых норм: общеобязательность, обеспечение ихреализации с помощью системы государственных гарантий, защита от нарушенийпринудительными средствами.

Нормы муниципальногоправа по признаку регулирования и однородных, взаимосвязанных общественныхотношений объединяются в муниципально-правовые институты.

Муниципально-правовыеинституты — это определенная система норм муниципального права, регулирующиходнородные и взаимосвязанные общественные отношения и образующих относительносамостоятельную группу в рамках отрасли муниципального права.

Особенностьюмуниципально-правовых институтов является то, что образующие их нормы обладаютпризнаками не только отрасли муниципального права, а и признаками основных,первичных отраслей (конституционного, административного, финансового,гражданского, земельного, трудового и др.). Такую двойственную природу имеютинституты муниципальной службы, муниципальной собственности, формнепосредственной демократии, местных финансов и др.

Муниципально-правовыеотношения — это те урегулированные нормами права общественные отношения,которые возникают в процессе осуществления местного самоуправления.

В муниципально-правовыхотношениях:

участвует определенныйкруг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действиесоответствующих муниципально-правовых норм;

регламентируетсяконкретное поведение участников этих отношений;

обеспечиваютсясубъективные права и юридические обязанности в области местного самоуправленияпосредством специальных юридических средств.

Важнейшим элементоммуниципально-правового отношения являются его участники-субъекты. Субъектамимуниципально-правовых отношений являются лица, участвующие вмуниципально-правовых отношениях, и являющиеся носителями прав и обязанностей всфере местного самоуправления.

Субъектамимуниципального права (участниками муниципально-правовых отношений) являются:население муниципального образования; граждане Российской Федерации, а такжеграждане, имеющие иное гражданство или лица без гражданства; органы идолжностные лица местного самоуправления; государство и отдельныегосударственные органы (муниципальные образования, Российская Федерация,субъекты Федерации, федеральные и региональные органы государственной власти);юридические лица.

§5. Место муниципального права в правовой системеРоссийской Федерации

В различных странахмуниципальное право является либо комплексной отраслью права, либо подотрасльюконституционного права или административного права.

При определении местамуниципального права в правовой системе Российской Федерации необходимоучитывать ряд обстоятельств. Прежде всего, как уже отмечалось, это комплексныйхарактер отрасли муниципального права. Поэтому муниципальное право связано сцелым рядом других отраслей права.

Наиболее тесно муниципальноеправо связано с конституционным правом и административным правом. Муниципальноеправо организационно оформилось и выделилось из конституционного права, котороеопределяет начала и принципы организации местного самоуправления, формы игарантии осуществления местного самоуправления, его место в системенародовластия. Нормы конституционного права устанавливают основы муниципальногоправа. Все другие правовые нормы, регулирующие общественные отношения,возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления,являются нормами муниципального права *(4).

Для муниципальногоправа характерны определенные признаки конституционно-правовых отношений.Прежде всего права и обязанности субъектов этих отношений прямо илиопосредованно связаны с закреплением основных устоев и принципов российскогообщества и государства, с системой форм и порядком осуществления народовластия.В силу этого конституционно-правовые отношения играют определяющую роль всистеме правоотношений, а муниципально-правовые отношения являются основнымитам, где осуществляется местное самоуправление *(5).

Муниципальное правотесно связано с административным правом. Административно-правовые нормыустанавливают статус органов местного самоуправления, осуществляющихисполнительно-распорядительную деятельность и их полномочия. Тесная взаимосвязьмуниципального права и административного права проявляется также и прирегулировании института муниципальной службы.

Существует тесная связьмуниципального права и с другими отраслями права. Например, формирование иисполнение местных бюджетов, образование внебюджетных фондов основано на нормахфинансового права; право органов местного самоуправления создавать коммерческиеи некоммерческие организации, осуществлять свою деятельность в качествеюридических лиц базируется на нормах гражданского права; осуществление контроляза использованием земель на территории муниципального образованиярегламентируется земельным правом; участие органов местного самоуправления вохране окружающей природной среды относится к экологическому праву и т.д.


Рекомендуемаялитература к главе

1.Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003.

2.Автономов А.С. У истоков гражданского общества и местного самоуправления. М.,1998.

3.Конституционное законодательство России"/Под ред. проф. Ю.А. Тихомирова.М.: Городец, 1999.


Глава 2. Историко-теоретические основы местногосамоуправления§1. Основные теории местного самоуправления

В науке муниципальногоправа сформировался целый ряд теорий местного самоуправления, в которыхпо-разному рассматривается его сущность. Наиболее верной представляетсяклассификация Л. Велихова, который выделяет следующие теории местногосамоуправления: свободной общины, «общественную» (хозяйственную) игосударственную *(6).

Теория свободной общины

Теория свободной общиныопиралась на идеи естественного права. Основной идеей теории свободной общиныбыло обоснование ограничения вмешательства государства в деятельность общины.

Согласно положениямтеории свободной общины самостоятельность и независимость общины от государствасвязана с самой природой общины, которая исторически предшествовалагосударству. Согласно теории свободной общины государство не создает общину, алишь признает ее. В теории свободной общины признавалось существование нетолько трех традиционных ветвей власти — исполнительной, законодательной исудебной, но и четвертой — муниципальной власти. Теория свободной общиныполучила свое отражение в ряде законодательных актов 30-40-х гг. XIX в. АКонституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинномуправлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительнойи судебной властями закреплялась и «общинная» (муниципальная) власть.

Однако на практикетакой подход не имел успеха. Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин,В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной инежизнеспособной.

«Общественная» (хозяйственная) теория самоуправления

Следующей теориейместного самоуправления стала «общественная» (хозяйственная) теориясамоуправления.

Общественная теориясамоуправления, как и теория свободной общины, во многом основывалась на идеепротивопоставления государственной власти и местных сообществ. Согласнообщественной теории самоуправление — это, в первую очередь, заведованиеместными хозяйственными делами. Собственные дела общины — это дела общинногохозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местногохозяйства.

Теория общественногосамоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционнойюридической науке. Н.М. Коркунов так определил содержание этой теории:«Общественная» теория видит сущность самоуправления в предоставленииместному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении заправительственными органами заведования одними только государственными делами.«Общественная» теория исходит, следовательно, из противоположенияместного общества государству, общественных интересов политическим, требуя,чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами.

Согласно теорииобщественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполнятьсяобщиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и делместного значения виделось основание для самостоятельности местногосамоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовалидостаточно недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно такразделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобывыделить из них «в чистом виде» только местные хозяйственные дела.

«Государственная» теория самоуправления

Третьей теориейместного самоуправления стала «государственная» теориясамоуправления, которая сменила «общественную (хозяйственную)»теорию. Основы данной теории местного самоуправления были разработаны немецкимиучеными Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом в XIX в.

Сущность данной теориисостоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу,органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либоособенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается ирегулируется государством *(8).

В России положениягосударственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П.Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х гг. XIXв. Согласно мнению сторонников государственной теории того времени местноесамоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление*(9). А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общегогосударственного управления, как особую организацию государственной власти наместах, основанную на выборных началах *(10). Составной частью государственногоуправления считал местное самоуправление и В.П. Безобразов *(11).

Государственнаяконцепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждениясамоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и вгосударственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеетсвоим источником государственную власть. Организация самоуправления на местахстроится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит отсамоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод осоотношении государства и местного самоуправления *(12).

§2. Зарубежные муниципальные системы

В зарубежных странахнакоплен значительный опыт действия различных моделей местного самоуправления.Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления,предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностямвзаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственнойвласти и т.п.

Знание и обобщениезарубежного опыта организации местного самоуправления объективно помогаетвыработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельностиместного самоуправления в Российской Федерации.

Англосаксонскаямуниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии иряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первоймуниципальной системой. Основными признаками англосаксонской муниципальнойсистемы являются следующие:

органы местногосамоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямопредписаны им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местнойвласти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышениемполномочий;

органы местногосамоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти;

основная единицаместного самоуправления — приход;

в компетенцию органовместного самоуправления входит: управление полицией, социальными службами,пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивныесооружения, общественный транспорт и др.

Вторая основнаямуниципальная система получила название французской (континентальной). Главноеотличие французской системы местного самоуправления от англосаксонскойзаключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления иорганов государственной власти. Такая система используется в государствах страдициями централизации власти, значительным контролем органов государственнойвласти за местными органами власти.

Окончательные контурыэтой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона «Оправах и свободах местных коллективов», согласно которому:

основной единицейместного самоуправления является коммуна, население которой избираетмуниципальный совет сроком на 6 лет;

избирательное правоимеют граждане Франции, достигшие 18 лет;

в компетенциюмуниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, заисключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;

решения совета,принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии,что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;

муниципальный совет насвоей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны;готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляетимуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок;представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих ипринимает решения об административных поощрениях и взысканиях;председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномоченобеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимыерешения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, втом числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет *(13).

Сходные системырегионального самоуправления во Франции существуют также на уровнедепартаментов и регионов.

Государственныйконтроль за деятельностью органов местного — самоуправления осуществляютгосударственные должностные лица — префекты департаментов и супрефекты коммун.Эти государственные должностные лица являются представителями центральногоправительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключениярешения органов местного самоуправления. Если представитель государства считаетрешение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать илиизменить его, а в случае непринятия мер — передать дело в административный суд.Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращенияк издавшему решение органу.

Контролю подлежитисключительно законность решений. Предлагать органам местного самоуправленияизменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представителигосударства не вправе.

Принципиальным отличиемданной системы от существовавшей до 1982 г. является перевод государственногоконтроля в режим исключительно a posteriori. До 1982 года решения органовместного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителемгосударства.

Наряду с двумя указаннымивыше муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы,как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы илиотдельные модели местного самоуправления. В качестве примера можно назватьместное (коммунальное) управление Германии.

В Основном законеГермании (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, чтообщинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблемобщины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин врамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладаютправом самоуправления.

В праве субъектовГермании — земель, деятельность органов местного управления регулируетсяконституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В рамкахэтих нормативных актов прослеживается, как правило, идея «сквозногоуправления», при котором федеральное государство, земли, органысамоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляетсяуправленческая деятельность *(14).

К предметам веденияместного самоуправления Германии относятся: местные дороги, планирование иобустройство территории, социальная помощь и поддержка молодежи, строительствои содержание школ, обеспечение безопасности и др.

§3. Самоуправление в дореволюционной России

В современной науке несложилось единого мнения о времени зарождения российского самоуправления. Рядавторов относят зарождение общинного самоуправления в России ко временистановления и развития общинного строя у славян, объединения производственныхобщин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную иместную.

Другие авторы ведутотсчет российского городского самоуправления от широко распространенного вранней домонгольской Руси (X-XI вв.) традиции решать на вече (отстарославянского «вет» — совет) важнейшие вопросы общественной жизнивплоть до приглашения или изгнания князя. Наиболее полно идея вечевогоправления была реализована в двух русских феодальных республиках — Новгороде иПскове, ликвидированных уже во времена Ивана Грозного, где считали вече органомнародной власти. Из Новгородской республики идут первые идеи об общественной самостоятельностикак основе власти.

Третья группа авторовсвязывает начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земскойреформой царя Ивана IV в середине XVI в. По их мнению, с этого времени началосьразвитие ростков, отдельных элементов местного самоуправления в России *(16).

Важнейший этапреформирования местного самоуправления, по нашему мнению, связан сдеятельностью Александра П. Это и крестьянская реформа (Манифест и Общееположение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, 1861 г.), и земскаяреформа (Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864г.), а также городская реформа (Городовое положение 1870 г.). Необходимостьобразования особых местных органов возникла в 50-х гг. XIX в. одновременно сразработкой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости.Реформы были направлены на децентрализацию управления и развитие начал местногосамоуправления. Многие дореволюционные юристы полагали, что эти реформы явилисьповоротным пунктом во внутренним развитии России, ибо они внесли теограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться.

Согласно Положению огубернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земскоесамоуправление вводилось лишь в 34 из 69 губерний (не было введено в ЦарствеПольском, Литве, Белоруссии, Сибири и Юго-Западном крае — Киевской, Подольскойи Волынской губерниях). Данное Положение предусматривало наличие как распорядительных,так и исполнительных органов. К первым из них относились уездные и губернскиеземские собрания, ко вторым — уездные и губернские земские управы. Уездные игубернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года.Для выборов в собрания учреждались три курии (землевладельческая, городская исельских сообществ), и вся система выборов носила название куриальной. Посуществу, в куриальной системе был заложен сословный ценз.

В соответствии сПоложением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. кведению земств относилось: устройство и содержание местных путей сообщения;земская почта; земские школы, больницы, приюты и богадельни; развитие местнойторговли и промышленности; народное продовольственное дело; ветеринарная службаи агрономическая служба; взаимное страхование; постройка церквей, тюрем исумасшедших домов.

В отличие от земскогосамоуправления реформа городского самоуправления началась позднее, совступлением в силу Городового положения 1870 г. При этом городскоесамоуправление создавалось во многом с учетом опыта деятельности земскихучреждений. Отличительной особенностью городского самоуправления являлся егобессословный характер. Если при земских выборах предусматривался сословныйценз, то в городских выборах существовал имущественный ценз, посколькуразделить городское население по сословиям было практически невозможно. Правомизбирать и быть избранными в городские Думы были наделены владельцынедвижимости, купцы, обладатели торговых и промышленных заведений, лица,платившие городские сборы.

Земское самоуправлениеи городское самоуправление, конечно же, имели весьма значительные отличия,однако было и много сходного. Предметы ведения городского самоуправления быливо многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением,почты, земледельческих дел и т.п.).

Разработчики реформнаходились под влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления,трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы, решающиеобщественно-хозяйственные вопросы местной жизни.

Отметим лишь некоторыеособенности земств, часть из которых не потеряла своей актуальности донастоящего времени:

1. Невхождение земскихучреждений в систему государственных органов. Служба в земских учрежденияхотносилась к общественным обязанностям, гласные не получали вознаграждения заучастие в работе земских собраний, а должностные лица земских управ несчитались государственными служащими.

2. Наличие у земствсобственной финансово-экономической базы. Земские органы имели свой бюджет.Доходы земств состояли из губернского земского сбора, из целевых дотацийгосударства, из частных пожертвований и прибыли торгово-промышленнойдеятельности земств. Однако практически сразу же после проведения реформ уземств обнаружился дефицит бюджета. Для его покрытия земства моглиустанавливать дополнительные сборы, которые фактически представляли собойсамообложение жителей.

3. Наделение земствзначительными полномочиями при решении многих местных вопросов. При этом, неявляясь органами государственной власти, земские учреждения наделялись правомиздавать обязательные для населения постановления, облагать его различнымисборами. Это было необходимо для решения вопросов местного управления.

Последний этап местногосамоуправления в дореволюционной России осуществлялся на основании Положения оземских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. Реформа преследовалав том числе и цель устранения тех недостатков, которые выявила практиказемского и городского самоуправления. Основой для изменения Положений о земскоми городском самоуправлении во многом стала государственная теориясамоуправления, о которой говорилось выше. В результате в земстве былоувеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попали под контрольправительственных чиновников с точки зрения не только законности своейдеятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлениюсвоих функций.

В научной литературеэтот период зачастую именуется контрреформой местного самоуправления. Но приэтом укреплялась экономическая основа земств, из государственного бюджетаземствам стали выделять специальные средства казны.

Согласно Положению оземских учреждениях 1890 г. к предметам их ведения были отнесены:

1) заведование местнымигубернскими и уездными земскими повинностями — денежными и натуральными;

2) заведованиекапиталами и другим имуществом земства;

3) заведование деламипо обеспечению народного продовольствия;

4) содержание висправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений и бечевников;устройство и содержание пристаней вне городских поселений и попечение обулучшении местных путей сообщения;

5) устройство исодержание земской почты;

6) заведование взаимнымземским страхованием имущества;

7) заведование земскимилечебными и благотворительными заведениями; попечение о призрении бедных,неизлечимых больных и умалишенных, а также сирых и увечных;

8) участие вмероприятиях по охране народного здоровья, предупреждению и пресечению падежейскота; развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов пообеспечению местности в санитарном отношении;

9) забота попредупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений;

10) попечение оразвитии средств народного образования и установленное законом участие взаведовании содержащимися за счет земства школами и другими учебнымизаведениями;

11) воспособлениезависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности;забота об охране полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми иживотными;

12) удовлетворениевозложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского игражданского управлений.

Органами губернскогоземства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.

Земские учрежденияуезда включали: земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней.Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности(председателя управления государственным имуществом, городского головы уездногогорода и др.).

Для осуществления своихфункций земским органам было предоставлено право облагать население денежнымисборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например,по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирамиуездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества;с документов на право торговли; с проезжающих по земским дорожным сооружениям*(17).

Согласно Положению оземских учреждениях (1890 г.) и Городовому положению (1892 г.) выборные лица,занимающие должности в коллегиальных органах земского и городскогосамоуправления, считались состоящими на государственной службе.

Органы городскогосамоуправления включали городскую Думу под председательством городского головыи городскую управу.

За земским и городскимсамоуправлением существовал весьма жесткий государственный правительственныйнадзор, который осуществлялся губернатором.

Временное правительство и местное самоуправление

3 марта 1917 г.Временное правительство приняло декларацию, в которой, в качестве цели,определялась реформа местного самоуправления с установлением всеобщего,равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан, достигших 20лет.

5 марта 1917 г. былоиздано распоряжение Временного правительство о передаче власти в губерниях иуездах комиссарам Временного правительства, которыми в основном становилисьпредставители земских управ. При Министерстве внутренних дел было созданоОсобое совещание. Его задачами была подготовка необходимых материалов пореформе местного самоуправления.

15 июля 1917 г. былоутверждено Положение о поселковом управлении, которое должно было вводится вжелезнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенныхпунктах при условии наличия там необходимых местных потребностей вблагоустройстве. Постановлением Временного правительства от 21 мая 1917 г.«О волостном земском управлении» было учреждено волостное земство.

В целом можноконстатировать, что Временным правительством была создана достаточно полнаянормативная база для формирования местного самоуправления, представляющаяпрактический интерес и в настоящее время.

§4. Организация местной власти в советский период. Местноесамоуправление в постсоветский период

С первых дней своегосуществования Советы депутатов стремились либо сменить органы местногосамоуправления, либо поставить их под свой контроль. Постепенно Советыдепутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления.Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органовгосударственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органоввышестоящим.

В советское время однимиз основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлсяпринцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основуобъединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизмаотражался и в конституциях советского периода, и в законах, регламентирующихорганизацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых,сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском,районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом,областном Совете народных депутатов (1980 г.).

В целом местноесамоуправление стало рассматриваться как институт, свойственный исключительнобуржуазной демократии *(18). Только в начале 60-х гг. XX в. постепенно вновьстали развиваться исследования о местном территориальном самоуправлении. Сновапроблема правового статуса местных органов власти была поднята в периодподготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Итогом сталозакрепление в Конституции положения о наличии в Советском Союзе системы местныхорганов государственной власти, в принципиальном плане не отличающегося отранее действовавшего конституционного положения.

Новый этап в развитииместного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР«Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства вСССР» и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении вРСФСР». Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местногосамоуправления. Однако противостояние представительных органов (Советов) иисполнительных органов, определенная конфронтация органов государственнойвласти и местных органов — это в итоге привело к роспуску местных Советов. Воктябре 1993 г. в рамках разрешения кризиса власти в Российской Федерации былоиздано Положение об основах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное УказомПрезидента Российской Федерации от 26 октября 1993 года *(19).

Согласно данномуПоложению:

1) органами местногосамоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктахявлялись выборные и другие органы местного самоуправления — собраниепредставителей, глава местного самоуправления.

На территориях,включающих несколько городских или сельских поселений, совместным решениеморганов местного самоуправления мог быть создан единый орган местногосамоуправления соответствующих территорий;

2) в городских исельских поселениях с населением до 5 тыс. человек местное самоуправление моглоосуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборнымглавой местного самоуправления, который периодически отчитывается передсобранием, сходом. В иных населенных пунктах (городах, городских, сельскихпоселениях и др.) предусматривалось создание представительных коллегиальныхорганов местного самоуправления и главы местного самоуправления.

В городах и другихпоселениях с населением свыше 50 тыс. человек глава администрации назначалсяглавой администрации края, области, города федерального значения, автономнойобласти, автономного округа либо избирался населением;

3) выборныйпредставительный орган местного самоуправления работал, как правило, нанепостоянной основе и созывался на свои заседания соответствующим главойместного самоуправления. При этом решения выборного представительного органаподписывались главой местного самоуправления.

В компетенцию выборногопредставительного органа местного самоуправления входило: утверждение местногобюджета и отчета о его исполнении, а также установление местных налогов исборов (по представлению и согласованию с главой местного самоуправления),утверждение программы развития территорий, принятие положения (устава) оместном самоуправлении, осуществление контроля за деятельностью главы местногосамоуправления;

4) в компетенцию главыместного самоуправления входило: управление муниципальным хозяйством,распоряжение имуществом и объектами муниципальной собственности, разработкаместного бюджета, обеспечение его исполнения, а также выполнение иныхисполнительно-распорядительных функций. Причем данные функции глава местногосамоуправления осуществлял непосредственно или через образуемые им органы;

6) органы местногосамоуправления наделялись правом самостоятельно определять структуру местногосамоуправления.

Важнейшей вехой вразвитии местного самоуправления стало принятие Конституции РоссийскойФедерации 1993 г., отнесшей к основам конституционного строя такие положения,как: отнесение местного самоуправления к формам народовластия,гарантированность местного самоуправления, наличие у местного самоуправлениясобственных полномочий, организационная обособленность органов местногосамоуправления от органов государственной власти, существование муниципальнойсобственности, в том числе на землю.

После принятия новойКонституции Российской Федерации Президентом России в целях дальнейшегоосуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственнойподдержки был издан Указ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местногосамоуправления в Российской Федерации» *(20).

Данным Указом было:

установлено, что органыместного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов(имущества), составляющих муниципальную собственность;

разграничены полномочияпредставительного органа местного самоуправления и местной администрации;

установлено, чторешения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебномпорядке;

установлено, что главаместного самоуправления, являясь главой соответствующей администрации, вправевыносить на местный референдум проект положения (устава) о местномсамоуправлении, председательствовать на заседаниях выборного представительногооргана местного самоуправления;

установлено, что датавыборов в представительный орган местного самоуправления устанавливаласьрешением представительного (законодательного) органа власти субъекта Федерациипо предложению главы исполнительной власти.

При этом глава местногосамоуправления и другие должностные лица местной администрации могли бытьчленами представительного органа местного самоуправления.

Разработка Федеральногозакона «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» и его принятие ознаменовали новый этап в развитиимуниципального права. Как отметил В.И. Васильев в своем фундаментальном труде оместном самоуправлении, процесс подготовки этого правового акта был весьмасложен и противоречив.

С принятиемФедерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» в 1995 г. весьма активно сталоформироваться федеральное и региональное законодательство, конкретизировавшееобщие принципы организации местного самоуправления. Были приняты федеральныезаконы «О финансовых основах местного самоуправления в РоссийскойФедерации», «Об основах муниципальной службы в РоссийскойФедерации» и др. Однако практика применения этих федеральных законов выявилацелый ряд проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в России.Это вызвало необходимость дальнейшего совершенствования правового регулированияместного самоуправления на федеральном уровне.


Рекомендуемаялитература к главе

1.Велихов Л. Основы городского хозяйства. М.-Л., 1928.

2.Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовыеаспекты. М., 2001.

3.Постовой Н.В. Местное самоуправление. История, теория, практика. М., 1995.


Глава 3. Сущность местного самоуправления§1. Местное самоуправление в системе народовластия

В настоящее времяроссийское общество решает задачи проведения широкого круга реформ во всехсферах жизни. На повестке дня стоит задача сформировать современное гражданскоеобщество и построить правовое государство. Успешная реализация названных задачбудет зависеть от совокупности различных факторов и, в первую очередь, отучастия в этих процессах граждан Российской Федерации. Одним из главных условийстабильного развития гражданского общества и правового государства в Россииявляется активное участие граждан в общественно-политических процессах, в томчисле и на муниципальном уровне.

Конституция Россииустанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местноесамоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочийсамостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органовгосударственной власти (ст. 12). Таким образом, местное самоуправлениесоставляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Местноесамоуправление — это также и деятельность местных сообществ, и сформированныхими органов по самостоятельному и под свою ответственность решению вопросовместного значения, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью,исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.Границы такой деятельности определяются Конституцией и законами государства.

В части 1 ст. 1Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации» конституционное положение о том, что в РоссийскойФедерации признается и гарантируется местное самоуправление дополнено такжеимперативным указанием на то, что местное самоуправление и осуществляется навсей территории Российской Федерации. То есть осуществление местногосамоуправления является не правом, а обязанностью соответствующих местныхсообществ. Это вытекает и из характеристики местного самоуправления как формыосуществления народом своей власти. Согласно ч. 2 ст. 3 Конституции РоссийскойФедерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органыгосударственной власти и органы местного самоуправления. В Российской Федерациинарод осуществляет свою власть посредством органов публичной власти трех уровней- федеральных органов государственной власти, органов государственной властисубъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Именноместная (муниципальная) власть является ближайшим уровнем публичной власти кгражданину.

При этом население,даже по своей воле, не вправе упразднять местное самоуправление.Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 ноября 2000 г.указал, что как само муниципальное образование, так и право проживающих на еготерритории граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основеКонституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявлениянаселения муниципального образования. Конституционный Суд признал несоответствующими Конституции Российской Федерации положения ряда законовКурской области, в которых предусматривалась возможность для населениямуниципального образования посредством проведения референдума отказаться отреализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самымдопускалось прекращение осуществления местного самоуправления на территориисубъекта Российской Федерации.

Граждане РоссийскойФедерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местныхреферендумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления,а также через выборные и иные органы местного самоуправления. При этом вФедеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации» установлено, что иностранные граждане, постоянноили преимущественно проживающие на территории муниципального образования,обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии смеждународными договорами Российской Федерации и федеральными законами (ст. 3).

Граждане имеют равныеправа на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы,национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения,отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Как и другие праваграждан, права на осуществление местного самоуправления, установленныеКонституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,могут быть ограничены исключительно федеральным законом. И сделано это можетбыть только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основконституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересовдругих лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55Конституции Российской Федерации; ч. 3 ст. 3 Федерального закона «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Обязанностьюфедеральных органов государственной власти, органов государственной властисубъектов Российской Федерации является обеспечение государственных гарантийправ населения на осуществление местного самоуправления (о гарантиях местногосамоуправления говорится в  гл. 5 настоящего учебника).


§2. Основные тенденции развития местного самоуправления вРоссии

Как уже отмечалось впредыдущей  главе, практика применения законодательства 90-х гг. XX в. выявилацелый ряд проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в России.Это вызвало необходимость дальнейшего совершенствования правового регулированияместного самоуправления на федеральном уровне.

В целях разрешенияимеющихся проблем Президентом Российской Федерации в 2002 г. была созданаКомиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения иполномочий между федеральными органами государственной власти, органамигосударственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.Комиссией были подготовлены проекты федеральных законов «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общихпринципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации“.

Принятие 6 октября 2003г. новой редакции Федерального закона „Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации“ стало значительным этапомв развитии правовых основ местного самоуправления в России. По существу, данныйФедеральный закон стал основой проведения широкомасштабной реформы местногосамоуправления в Российской Федерации.

Одной из основных задачпроводимой в стране реформы федеративных отношений и местного самоуправлениябыло установление такого разграничения полномочий, при котором интересы гражданбыли бы на первом месте, а публичные услуги были бы максимально доступны дляних.

Это позволяет говоритьо следующей конструкции взаимоотношений гражданина и всех уровней публичнойвласти. Вопросы, имеющие общефедеральное значение, естественно, должны решатьсяфедеральными органами государственной власти. Вопросы, которые требуютконцентрации сил и ресурсов (включая финансовые) в субъекте Федерации, должнырешаться региональной властью. В первую очередь — это вопросы социальнойполитики, оказания мер социальной помощи отдельным категориям граждан,проживающих в соответствующих субъектах Российской Федерации. Это относитсятакже и к координации деятельности муниципальных образований и осуществлениюмежмуниципальных программ в ряде сфер (например, в области физической культурыи спорта). Иными словами, вопросы региональной власти — это те вопросы, где нетнеобходимости ежедневно опекать гражданина.

И лишь те вопросы,которые непосредственно касаются гражданина в его повседневной жизни, должнырешать органы местного самоуправления. Это позволит осуществлять действенныйконтроль гражданами за предоставлением им публичных услуг.

Необходимо заметить,что в начале проведения муниципальной реформы органы государственной властисубъектов Российской Федерации во многом оказались от нее и их полномочия всфере местного самоуправления были значительно ограничены. Хотя Федеральнымзаконом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ „Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации“ был предусмотрендостаточно большой переходный срок (более двух лет), не все субъекты РоссийскойФедерации оказались готовы к его вступлению в силу в полном объеме с 2006 г.

Поэтому был принятФедеральный закон от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ. Им были внесены изменения вФедеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации“, который теперь в полном объеме вступает в силу с1 января 2009 г. До этого срока устанавливается переходный период. В переходныйпериод законом субъекта Российской Федерации определяется порядок решениявопросов местного значения вновь образованных поселений. Принятие указанныхзаконов субъектов Российской Федерации осуществлялось до 1 января 2006 г. С 1января 2006 г. до окончания переходного периода указанные законы субъектовФедерации принимаются не позднее чем за три месяца до начала очередногофинансового года и не могут быть изменены в течение финансового года.

Таким образом,субъектам Российской Федерации предоставлено право на достаточно длительноевремя самостоятельно решать вопрос о законодательном определении порядкарешения вопросов местного значения вновь образованных поселений в переходныйпериод. При этом может быть предусмотрено решение вопросов местного значениянизового звена местного самоуправления (вновь образованных поселений) органамиместного самоуправления муниципальных районов.

На практике не всегдаудается осуществить точное исполнение запланированных реформ. Не стала здесьисключением и муниципальная реформа. Этим, в том числе, объясняютсянеоднократные изменения и дополнения Федерального закона от 6 октября 2003 г.»Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации".

Существенное изменениеорганизации деятельности местного самоуправления, предусмотренное новымФедеральным законом, потребовало внесения соответствующих изменений вфедеральные законы, регламентирующие деятельность местного самоуправления в смежныхотраслях. Это прежде всего касается финансового, налогового, земельного,гражданского законодательства и др. Итогом этой работы должно стать созданиедостаточной финансово-экономической базы местного самоуправления в РоссийскойФедерации.

Федеральным законом от6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» предусматривается весьма большоеувеличение регламентации отдельных аспектов местного самоуправлениямуниципальными правовыми актами. Но далеко не все муниципальные образования(особенно небольшие) обладают достаточными возможностями для должной подготовкимуниципальных правовых актов. Поэтому со стороны государства необходимкомплексный подход к этой проблеме, в том числе особое внимание необходимоуделять обучению и подготовке кадров, финансовому обеспечению. Необходима такжездесь и консультационная помощь субъектам Российской Федерации и муниципальнымобразованиям со стороны федеральных органов государственной власти и научныхцентров, включая разработку модельных актов для местного самоуправления.

Также федеральным ирегиональным органам государственной власти целесообразно разрабатыватьмодельные (типовые) муниципальные правовые акты городского округа,муниципального района, поселения. В данных документах в соответствии стребованиями Федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации», других федеральных и региональныхзаконов должны содержаться необходимые положения по решению вопросов местногозначения, оптимизации взаимоотношений органов и должностных лиц местногосамоуправления, что будет способствовать более результативному участиюнаселения муниципального образования в решении вопросов местного значения.


Рекомендуемаялитература к главе

1.Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005.

2.Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия/Под.ред. А.В. Иванченко/М., 2005.


Глава 4. Особенности организации местного самоуправления

В Российской Федерациисуществуют территории, на которых организация местного самоуправления требуетособых условий. Обусловлено это может быть спецификой социальной, коммунальнойили иной инфраструктуры *(22), особым режимом обеспечения государственнойтайны, необходимостью установления разрешительного порядка нахождения наопределенной территории или необходимостью создания определенных условий дляактивного развития той или иной территории Российской Федерации.

В таких случаях условияили особенности организации местного самоуправления устанавливаются на уровнезакона и, как правило, либо касаются вопросов территориального устройства,предоставления органам местного самоуправления специальных полномочий либоизъятия каких-либо полномочий.

Например, в РоссийскойФедерации действуют особые условия организации местного самоуправления вгородах федерального значения — городе Москве и городе Санкт-Петербурге *(23),в закрытых административно-территориальных образованиях, в наукоградахРоссийской Федерации и некоторых свободных экономических зонах РоссийскойФедерации, на приграничных территориях.

§1. Организация местного самоуправления в городахфедерального значения

Для города Москвы,города федерального значения — как субъекта Российской Федерации, установленыопределенные особенности в организации местного самоуправления.

Вызвано это тем, чтогород Москва имеет сложное административное деление, в том числе и социальную,транспортную инфраструктуру, требующую централизованного обеспечения иобслуживания.

Территориальнымиединицами города Москвы являются районы, входящие в состав одного из девятиадминистративных округов. В административных округах осуществляют своюдеятельность органы исполнительной власти города Москвы — префектуры, в районах- органы местного самоуправления.

Районы иадминистративные округа имеют наименования и границы, закрепляемые правовымиактами города Москвы.

Помимо этого в составМосквы могут входить территории, примыкающие к границам города, и территории,находящие на территории другого субъекта Российской Федерации — Московскойобласти. Например, территория в пределах Московской кольцевой автомобильнойдороги (МКАД), и территории, примыкающие к внешним границам полосы отвода МКАД,относятся к отдельным районам города Москвы, входящим в тот или инойадминистративный округ.

Несколько поселков заМКАД (Малино, Акулово, Восточный, Некрасовка, Рублево (с деревней Мякинино),Внуково и Толстопальцевский сельсовет в составе поселка Толстопальцево) идеревни (Толстопальцево, Новобратцевский, Липкий Милицейский; деревниЗахарьино, Захарьинские Дворики (часть), Федосьино и Щербинка, Кутузово,Ново-Малино и Рожки); город Зеленоград и территории, включенные в состав городаЗеленограда, с населенными пунктами; часть дачного поселка Алабушево; аэропортШереметьево, находящиеся на территории Московской области, также входят всостав определенных районов города Москвы и, соответственно, включены в тот илииной административный округ.

Ранее на территориигорода Москвы создавались территориальные единицы с особым статусом (ТЭОС), вкоторых местное самоуправление не осуществлялось, поскольку создаваласьспециальная администрация по управлению. Но федеральная конституционная реформаповлияла на законодательство города Москвы, и подобные положения изменены.

В настоящее времяместное самоуправление осуществляется на всей территории города Москвы (иотнесенных к ее территории) вне зависимости от статуса территорий, в границахвнутригородских муниципальных образований, создаваемых на территории районовгорода Москвы. В одном районе города Москвы может быть создано несколькомуниципальных образований, но муниципальные образования не могут включать всебя территории нескольких районов.

Однако московскиезаконодатели не стали «дробить» районы и образовывать муниципальныеобразования в одном районе, а создали в каждом районе по муниципальномуобразованию. Так, в городе Москве всего 125 районов, соответственно создано 125муниципальных образований.

В городе Москве сложнаятранспортная, коммунальная, инженерная и социальная инфраструктура не можетбыть поделена между районами или административными округами, посколькупредставлена едиными системами в рамках территории всего города Москвы.

Образованиемуниципальных образований, установление их территорий и наименованийосуществляются в городе Москвы специальным законом *(24) по представлению мэраМосквы с учетом исторических и иных местных традиций, географических,градостроительных особенностей, социально-экономических характеристиксоответствующих территорий, расположения транспортных коммуникаций, наличияинженерной инфраструктуры и других особенностей территорий.

Наименованиямуниципальных образований, сведения о составе их территорий и границах, а такжедругие необходимые сведения должны вноситься в реестр муниципальныхобразований, который по поручению мэра Москвы ведет уполномоченный органисполнительной власти города Москвы.

К органам местногосамоуправления в городе Москве относятся представительный орган местногосамоуправления — муниципальное Собрание; исполнительно-распорядительный орган — муниципалитет; другие органы местного самоуправления, образуемые в соответствиис Уставом муниципального образования.

Структура органовместного самоуправления, а также их наименование и наименования должностныхлиц, порядок избрания (назначения), компетенция, сроки полномочий,подотчетность, вопросы организации и деятельности определяются уставамимуниципальных образований.

В городе Москве органыместного самоуправления являются юридическими лицами.

Финансово-экономическуюоснову местного самоуправления в городе Москве составляют муниципальнаясобственность; имущество, находящееся в собственности города Москвы ипереданное в управление органам местного самоуправления, а также инаясобственность, служащая удовлетворению потребностей жителей муниципальногообразования.

Местное самоуправлениев Санкт-Петербурге осуществляется на всей его территории в границах территорийгородов, поселков, муниципальных округов Санкт-Петербурга.

Административно-территориальнымиединицами Санкт-Петербурга являются районы. При этом в состав районов входятвнутригородские муниципальные образования — муниципальные округа, города ипоселки.

В восемнадцати районахСанкт-Петербурга осуществляют свою деятельность исполнительные органы государственнойвласти Санкт-Петербурга — администрации районов Санкт-Петербурга. А жителигорода осуществляют свое право на местное самоуправление в муниципальныхобразованиях, располагающихся в границах районов.

Всего на территорииСанкт-Петербурга создано 111 муниципальных образований.

Органами местногосамоуправления в городе Санкт-Петербурге являются муниципальный совет,состоящий из депутатов, избираемых населением; глава муниципального образования(муниципального округа, города, поселка); местная администрация; контрольныйорган.

Жители городовфедерального значения не ограничены в своих правах. Любой гражданин РоссийскойФедерации, имеющий место жительства в городе федерального значения, независимоот сроков проживания и места рождения, в соответствии с установленнымизаконодательством гарантиями прав граждан вправе осуществлять свои права наместное самоуправление в муниципальных образованиях путем референдума, выборов,других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органыместного самоуправления.

Специфику организацииместного самоуправления в городе Санкт-Петербург, как и в городе Москве,обусловливает то, что перечень вопросов местного значения определяется законамиСанкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городскогохозяйства, а местные налоги и сборы устанавливаются специальными законамиуказанных субъектов Федерации.

Законодательстводопускает и возможность зачисления установленных источников доходов местныхбюджетов в бюджеты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга всоответствии с законами этих субъектов Российской Федерации.

Органы государственнойвласти городов федерального значения также самостоятельно могут производитьпередачу органам местного самоуправления имущества исходя из перечня вопросовместного значения, установленных для этих муниципальных образований законамиуказанных субъектов Российской Федерации.

§2. Организация местного самоуправления в закрытыхадминистративно-территориальных образованиях

В закрытых административно-территориальныхобразованиях (ЗАТО) муниципальные образования могут создаваться только встатусе городских округов. Такое требование законодательства обусловлено тем,что ЗАТО образуются по решению Президента Российской Федерации, режим управленияи организации обеспечения жителей необходимыми публичными услугами регулируетсяспециальным законом Российской Федерации об административно-территориальныхобразованиях.

Поскольку в пределахЗАТО, как правило, могут располагаться промышленные предприятия по разработке,изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработкерадиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, то для такихтерриторий должен быть установлен особый режим безопасного функционирования иохраны государственной тайны, в том числе, специальные условия проживанияграждан.

Порядок образования,организация и компетенция органов местного самоуправления закрытогоадминистративно-территориального образования зависят от режима секретноститерритории, на которой создано ЗАТО.

В настоящее время вРоссийской Федерации создано 43 закрытых административно-территориальныхобразования.

В связи свышеназванными особенностями на органы местного самоуправления ЗАТО, какправило, возлагаются дополнительные полномочия.

Например, помимополномочий органов местного самоуправления, направленных на решение вопросовместного значения, на органы местного самоуправления могут быть возложеныобязанности по координации деятельности предприятий и (или) объектов,подразделений охраны, милиции, гражданской обороны и иных служб при угрозевозникновения чрезвычайных ситуаций; по разработке схем оповещения и эвакуациинаселения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе.

Дополнительнымиполномочиями органов местного самоуправления ЗАТО могут являться:

участие совместно сруководителями предприятий и (или) объектов, по роду деятельности которыхсозданы закрытые административно-территориальные образования, и органамифедеральной службы безопасности в определении пропускного режима в закрытомадминистративно-территориальном образовании, за исключением режимных территорийпредприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемыхи (или) запретных зон;

по согласованию сорганами федеральной службы безопасности право давать разрешение на въездграждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него,за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся вграницах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;

осуществление контроляза санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состояниемтерритории закрытого административно-территориального образования, заисключением режимных предприятий и (или) объектов, находящихся в границахвнутренних контролируемых и (или) запретных зон, которые подлежат ведениюуполномоченных на то государственных контрольных и надзорных органов. При этоморганы местного самоуправления обязаны информироваться о результатах такихпроверок;

внесение предложений всоответствующие органы государственного и военного управления о проведенииинспекционных проверок по соблюдению особого режима и обеспечению достаточныхмер для защиты населения закрытого административно-территориального образованияот воздействия радиоактивных и других материалов, представляющих повышеннуюопасность.

Особенностью исполненияуправленческих функций органов местного самоуправления в ЗАТО является и то,что они могут выступать заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектовсоциальной инфраструктуры, в том числе, на основе долевого участия юридическихлиц, расположенных на его территории.

Дополнительнымиполномочиями может быть наделен и руководитель муниципального образования ЗАТО.Например, в случае возникновения опасности для жизни и здоровья населениязакрытого административно-территориального образования в результате аварии напредприятии и (или) объекте глава местной администрации совместно сруководителями предприятия и (или) объекта обязан осуществлять меры по спасениюи охране жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальныхценностей, а при необходимости до начала работы соответствующих органов,образуемых Правительством Российской Федерации, принимать решение об эвакуациинаселения.

Законом могут бытьустановлены пределы нормотворчества органов местного самоуправления ЗАТО.Например, правовые акты органов местного самоуправления в отношении ЗАТО могутдействовать ограничено, поскольку решение некоторых вопросов, связанных собеспечением охраны государственной тайны в ЗАТО, возложено на соответствующиефедеральные органы исполнительной власти.

В ЗАТО может бытьустановлен особый режим использования земель.

Решение об участии вприватизации имущества физических и юридических лиц может приниматься органамиместного самоуправления ЗАТО по согласованию с органами государственной властисубъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти, введении которых находятся предприятия и (или) объекты, по роду деятельностикоторых создано закрытое административно-территориальное образование.

Формирование бюджетаЗАТО также имеет определенные особенности. Например, дополнительные льготы поналогам и сборам могут предоставляться соответствующими органами местногосамоуправления организациям, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков вналоговых органах закрытых административно-территориальных образований.

Право на получениеуказанных льгот имеют организации, имеющие не менее 90% основных средств иосуществляющие не менее 70% своей деятельности на территориях соответствующихзакрытых административно-территориальных образований (в том числе не менее 70%среднесписочной численности работников таких организаций должны составлятьлица, постоянно проживающие на территории соответствующего ЗАТО, и не менее 70%фонда оплаты труда должно выплачиваться работникам, постоянно проживающим натерритории соответствующего ЗАТО).

Дефицит бюджета ЗАТОможет покрываться субсидиями, субвенциями и дотациями из средств федеральногобюджета в особом порядке, определяемом Правительством России, поскольку статьифедерального бюджета, предусматривающие выделение указанных средств, являютсязащищенными статьями. Полученные в бюджет ЗАТО финансовые средства не подлежатперераспределению, даже если они получены дополнительно в ходе исполнениябюджета в результате перевыполнения доходов или экономии в расходах.

Особенностью является ито, что в доходы бюджета ЗАТО должны зачисляться все налоги и другиепоступления с его территории, а решение о перераспределении планируемогопревышения доходов бюджета над его расходами принимается по представлениюПравительства РФ при принятии федерального закона о федеральном бюджете наочередной год с учетом установленной для данного образования бюджетнойобеспеченности населения.

Строительствопредприятий и (или) объектов, а также их реконструкция с сохранением обороннойнаправленности производства влечет за собой обязательность отчисления частиассигнований органам местного самоуправления ЗАТО. А средства в размере неменее 10% от затрат на производственное строительство сверх предусмотренных всводных сметных затратах должны перечисляться предприятиями и (или) объектами враспоряжение органов местного самоуправления ЗАТО на социально-экономическоеразвитие соответствующей территории. При этом при финансированиигосударственного оборонного заказа предприятия и (или) объекты, выполняющиегосударственный оборонный заказ, обязаны производить отчисления в бюджет ЗАТОдля дополнительного финансирования программ в области экологии издравоохранения в определенном размере от объема финансирования, включаемые встоимость государственного оборонного заказа.

§3. Организация местного самоуправления в наукоградахРоссийской Федерации и иных территориях инновационного развития

Особым видоммуниципальных образований являются наукограды Российской Федерации, создающиесясо статусом городских округов.

Специальный федеральныйзакон устанавливает критерии, при наличии которых муниципальному образованиюможет быть присвоен статус наукограда Российской Федерации. Это обязательнодолжно быть муниципальное образование с градообразующим научно-производственнымкомплексом, т.е. совокупностью организаций, осуществляющих научную,научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки,испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетамиразвития науки и техники.

Статус наукоградаРоссийской Федерации муниципальному образованию может быть присвоен ПрезидентомРоссийской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации насрок до 25 лет.

В настоящее время вРоссийской Федерации создано 7 наукоградов: в г. Обнинске Калужской области, вг. Королеве Московской области, в г. Дубна Московской области, в рабочемпоселке Кольцово Новосибирской области, в г. Мичуринске Тамбовской области, вг. Фрязино Московской области, в г. Реутове Московской области.

Если муниципальноеобразование отвечает определенным критериям, то инициатива постановки вопроса оприсвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерацииможет принадлежать органу местного самоуправления муниципального образования,органу государственной власти субъекта РФ, на территории которого находитсямуниципальное образование, а также Российской академии наук и федеральныморганам исполнительной власти, заинтересованным в развитии организаций,входящих в состав научно-производственного комплекса муниципальногообразования.

Муниципальноеобразование, претендующее на присвоение статуса наукограда РоссийскойФедерации, должно отвечать следующим критериям:

весь градообразующийнаучно-производственный комплекс должен быть расположен в границах одногомуниципального образования;

в уставе муниципальногообразования или в ином нормативном акте, принятом в установленном порядкеорганом местного самоуправления, должны быть предусмотрены обязанностиадминистрации данного муниципального образования по поддержке развитиянаучно-производственного комплекса, научной, научно-технической, инновационнойдеятельности, производства наукоемкой продукции и подготовке кадров, определеныпорядок формирования научно-технического совета муниципального образования, егозадачи, права и обязанности, порядок принятия решения о целесообразностиразвития данного муниципального образования как наукограда, порядок включенияюридических лиц в состав научно-производственного комплекса.

Таким образом,установление статуса наукограда Российской Федерации муниципальному образованиюувеличивает объем прав и обязанностей, связанных с реализацией государственнойполитики по реализации научной, научно-технической, инновационной деятельности.

Представительный органместного самоуправления, муниципальному образованию которого присвоен статуснаукограда Российской Федерации, вправе ходатайствовать о досрочном прекращениидействия такого статуса.

Поскольку приприсвоении статуса наукограда Российской Федерации муниципальному образованиюутверждаются приоритетные для данного наукограда направления научной,научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок,испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетамиразвития науки и техники, а также программа развития наукограда, в которойопределяются меры государственной поддержки данного наукограда с учетом егоспецифики, то такое муниципальное образование развивается на базе специальноразработанной федеральной целевой программы развития наукограда РоссийскойФедерации. Для этого в Бюджетной классификации Российской Федерации существуетспециальная статья расходов на субсидии по реализации программ развития городовкак наукоградов Российской Федерации.

Финансированиемуниципального образования — наукограда Российской Федерации также имеет своиособенности. Например, финансирование научной, научно-технической,инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовкикадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техникидолжно осуществляться за счет средств федерального бюджета, бюджетовсоответствующих субъектов РФ и иных источников финансирования.

§4. Организация местного самоуправления на приграничныхтерриториях

Особенностиосуществления местного самоуправления на приграничных территориях должныопределяться специальным законом.

В настоящее время такимзаконом является Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1«О Государственной границе Российской Федерации».

Это обусловлено тем,что защита Государственной границы Российской Федерации должна быть основана насогласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации и органов местногосамоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятияполитических, организационно-правовых, дипломатических, экономических,оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных,оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных,санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер.

В связи с этим наорганы местного самоуправления приграничных территорий возлагаютсядополнительные полномочия, что отражается в целом на организации и обеспечениидеятельности органов местного самоуправления на приграничных территориях.

Например, попредложениям органов местного самоуправления поселений в пограничную зону могутне включаться отдельные территории населенных пунктов поселений и санаториев,домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов)культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования,отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового пребыванияграждан.

Особенностихозяйственной, промысловой и иной деятельности, связанной с пользованиемземлями, лесами, недрами, водами, проведением массовыхобщественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне,могут регулироваться не только федеральными законами, но и нормативнымиправовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местногосамоуправления вправе предоставлять земельные участки для нужд защитыГосударственной границы, осуществлять контроль за использованием земли исоблюдением на этих участках законодательства Российской Федерации об охранеокружающей природной среды. Они обязаны оказывать помощь пограничным органам,Войскам противовоздушной обороны, Военно-морскому флоту, государственныморганам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе,исполнять их законные предписания, предоставлять необходимую для ихдеятельности информацию, а также создавать условия для участия граждан надобровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничнойтерритории.

А уставамимуниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничнойтерритории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправленияпо пограничным вопросам.


Рекомендуемаялитература к главе

1.Александров А.О., Илькина Н.А. Местное самоуправление в российскихрегионах//Конституционные и законодательные основы местного самоуправления/Подред. А.В. Иванченко. М., 2004.

2.Пронина Л.И. Совершенствование бюджетного и налогового законодательства — основное условие реализации реформы федеральных отношений и местногосамоуправления//Местное право. 2004. N 1-2.


Глава 5. Гарантии местного самоуправления

Гарантии осуществленияместного самоуправления в Российской Федерации определяются и обеспечиваютсягосударством в лице федеральных и региональных органов государственной власти.Они имеют разнообразный характер и могут быть объединены в две основные группы:общие гарантии местного самоуправления и специальные (юридические) гарантииместного самоуправления.

В статье 12 КонституцииРоссийской Федерации установлено, что в Российской Федерации не толькопризнается, но и гарантируется местное самоуправление. Более подробноконституционно-правовой статус местного самоуправления определен в гл. 8Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации». ЭтотФедеральный закон в соответствии с его преамбулой определяет государственныегарантии местного самоуправления в Российской Федерации.

Следует отметить, что вотличие от ранее действующей редакции в новом Федеральном законе «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» несодержится специальной главы о гарантиях местного самоуправления. Однако это неозначает, что федеральный законодатель отказался от установления законом такихгарантий. Правовые гарантии местного самоуправления закреплены в различныхстатьях данного Федерального закона, а также в иных федеральных законах.

Под юридическими гарантиямиместного самоуправления понимаются гарантии, закрепленные в законодательстве.Основными из них являются:

1. Запрет наограничение прав местного самоуправления.

Местное самоуправлениев Российской Федерации гарантируется запретом на ограничение прав местногосамоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральнымизаконами (ст. 133 Конституции Российской Федерации).

В части 3 ст. 3Федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» закреплено, что установленныеКонституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом права граждан наосуществление местного самоуправления могут быть ограничены только федеральнымзаконом в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционногостроя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данное положениекорреспондирует норме ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации,определяющей условия ограничения любых прав и свобод граждан, включая право наместное самоуправление.

Согласно ч. 2 ст. 4Федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» изменение общих принциповорганизации местного самоуправления, установленных этим Федеральным законом,допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в данныйФедеральный закон.

2. Обязательностьрешений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов идолжностных лиц местного самоуправления для исполнения всеми расположенными натерритории муниципального образования предприятиями, учреждениями иорганизациями, а также самими органами местного самоуправления и гражданами.

Федеральным законом«Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» установлено, что муниципальные правовые акты, принятые впределах компетенции муниципального образования, подлежат обязательномуисполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнениерешений органов местного самоуправления физические и юридические лица несутадминистративную ответственность в соответствии с федеральными законами и (или)законами субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 7). Следует отметить, что внастоящее время Кодекс Российской Федерации об административных правонарушенияхне предусматривает административной ответственности за неисполнение решенийорганов местного самоуправления. Поэтому такая административная ответственностьустанавливается в законах субъектов Российской Федерации. Во многих субъектахФедерации такие законы уже приняты и действуют.

Решение, принятое наместном референдуме, подлежит обязательному исполнению на территориимуниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органамигосударственной власти, их должностными лицами или органами местногосамоуправления (ч. 7 ст. 22). Согласно ч. 7 ст. 25 вышеназванного Федеральногозакона решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению натерритории поселения.

3. Рассмотрениеобращений органов и должностных лиц местного самоуправления органамигосударственной власти, государственными должностными лицами, организациями, ккоторым эти обращения направлены.

Особое внимание вфедеральном и региональном законодательстве уделено праву законодательной инициативыорганов местного самоуправления в законодательном (представительном) органесубъекта Российской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации» называетпредставительные органы местного самоуправления в числе субъектов такого права.Предоставление местному самоуправлению права законодательной инициативыявляется достаточно эффективным механизмом реализации интересов муниципальныхобразований, взаимодействия государственных и местных интересов. Порядок егоосуществления можно рассмотреть на примере Закона Приморского края «Опорядке осуществления права законодательной инициативы представительнымиорганами местного самоуправления Приморского края».

Представительные органыместного самоуправления края имеют право законодательной инициативы вЗаконодательном Собрании Приморского края по всем вопросам, которые отнесены кведению органов государственной власти Приморского края и входящим вкомпетенцию Законодательного Собрания. От имени представительного органаместного самоуправления подготовленный законопроект в областное Собраниедепутатов вносит руководитель представительного органа местного самоуправлениясоответствующего муниципального образования. При внесении законопроекта должныбыть представлены следующие документы: сопроводительное письмо; решениепредставительного органа местного самоуправления о внесении законопроекта;пояснительная записка, в которой отражены цель, характеристика, основныеположения законопроекта, его место в системе действующего законодательства;перечень правовых актов, которые в связи с принятием закона должны бытьизменены, отменены или вновь разработаны.

Обсуждение и принятиерешений по законопроектам, вносимым представительными органами, осуществляютсяв общем порядке законодательной деятельности, предусмотренном РегламентомЗаконодательного Собрания Приморского края.

4.Гарантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления.

Важнейшей гарантиейсамостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значениявыступает закрепляемая законодательством финансово-экономическая основаместного самоуправления.

Европейская хартияместного самоуправления устанавливает (ст. 9), что органы местногосамоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики наобладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могутсвободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансовые ресурсыорганов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям,предоставленным им Конституцией или законом.

Гарантиифинансово-экономической самостоятельности местного самоуправления выражаются втом, что:

1) органы местногосамоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (ч. 1 ст.132 Конституции Российской Федерации). Статья 51 Федерального закона «Обобщих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» определяет порядок распоряжения и управления муниципальнымимуществом. В части 1 этой статьи установлено, что органы местногосамоуправления самостоятельно владеют, пользуются, распоряжаются и управляютмуниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации,федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативнымиправовыми актами органов местного самоуправления. При этом муниципальнаясобственность признается и защищается государством наравне с иными формамисобственности (ст. 49);

2) органы местногосамоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное илипостоянное пользование физическим и юридическим лицам, федеральным ирегиональным органам государственной власти, органам местного самоуправления,отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Приэтом порядок и условия приватизации муниципального имущества определяютсянормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии сфедеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципальногоимущества поступают в местный бюджет. Порядок приватизации муниципальногоимущества установлен в настоящее время в Федеральном законе от 21 декабря 2001г. «О приватизации государственного и муниципального имущества»;

3) органы местногосамоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения,участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных,необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Органы местногосамоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальныхпредприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность иосвобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений,заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставоммуниципального образования;

4) наличиемуниципального бюджета является обязательным условием осуществления местногосамоуправления. Органы местного самоуправления формируют, утверждают иисполняют местный бюджет (ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации).

Конкретизируя этоконституционное положение Федеральный закон Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации" установил, чтоформирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за егоисполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно, ссоблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации иданным Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с нимирегиональными законами (ч. 3 ст. 52).

А. Органыгосударственной власти обязаны передавать органам местного самоуправленияматериальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления отдельныхгосударственных полномочий. Финансовое обеспечение переданных отдельныхгосударственных полномочий осуществляется только за счет предоставляемыхместным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местногосамоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальныересурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельныхгосударственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставоммуниципального образования.

Статья 63 Федеральногозакона «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» регулирует предоставление субвенций местным бюджетамна осуществление органами местного самоуправления отдельных государственныхполномочий. Общий объем субвенций, предоставляемых из федерального бюджета,бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на осуществлениеорганами местного самоуправления переданных им отдельных государственныхполномочий, определяется федеральным законом о федеральном бюджете или закономсубъекта Федерации о региональном бюджете субъекта на очередной финансовый год.При этом субвенции на осуществление органами местного самоуправления переданныхим отдельных государственных полномочий, предоставляются местным бюджетам изсоздаваемого в составе бюджета субъекта Российской Федерации региональногофонда компенсаций.

Кроме того, КонституцияРоссийской Федерации в ст. 133 устанавливает такую гарантию местногосамоуправления, как право на компенсацию дополнительных расходов, возникших врезультате решений, принятых органами государственной власти.

Б. Органы местногосамоуправления устанавливают местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132 КонституцииРоссийской Федерации). В статье 9 Европейской хартии местного самоуправленияустановлено, что по меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местногосамоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставкикоторых органы местного самоуправления вправе определять в пределах,установленных законом. В России перечень местных налогов и сборов и полномочияорганов местного самоуправления по их установлению, изменению и отменеустанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.Кроме того, Федеральный закон «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» установил порядок зачисления вместные бюджеты доходов от региональных налогов и сборов (ст. 58) и доходов отфедеральных налогов и сборов (ст. 59).

В. Муниципальныеобразования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпускамуниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органомместного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов ииных нормативных правовых актов органов государственной власти РоссийскойФедерации (ст. 64 Федерального закона «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации»).

5.Судебная защита местного самоуправления.

Судебная защитаместного самоуправления занимает особое место среди юридических гарантий. Встатье 11 Европейской хартии местного самоуправления указано, что органыместного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечениясвободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных вКонституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.Конституция Российской Федерации в ст. 133 закрепляет, что местноесамоуправление гарантируется правом на судебную защиту. Более детально такаязащита регламентируется федеральным законодательством, поскольку в соответствиис п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации как судоустройство,так и гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательствонаходятся в ведении Российской Федерации.

Так, в п. 2 ст. 251Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что сзаявлением о признании нормативного правового акта противоречащим законуполностью или в части в суд вправе обратиться, в том числе, орган местногосамоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым иопубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена ихкомпетенция.

Помимо судов общейюрисдикции защита прав местного самоуправления осуществляется в арбитражномсудопроизводстве. В частности, в соответствии с ч. 2 ст. 192 Арбитражногопроцессуального кодекса Российской Федерации органы местного самоуправлениявправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных данным Кодексом,с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, еслиполагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения несоответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большуююридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций,иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Судебная защита правместного самоуправления от их нарушения в законах обеспечивается иконституционным правосудием. Конституционный Суд Российской Федерации вынес рядрешений, имеющих принципиальное значение для развития местного самоуправления.Следует отметить, что сами органы местного самоуправления не наделены правомобращения в Конституционный Суд. В то же время Конституционный Суд отметил, чтов процедуре конституционного судопроизводства — в соответствии со ст. 125 (ч.4) Конституции Российской Федерации в системном единстве с частью 1 ст. 96Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РоссийскойФедерации» — могут быть оспорены и сами законы (федеральные ирегиональные), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, пожалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединенийграждан. Как следует из данной конституционной нормы, при этом не исключаетсязащита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образованийкак территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основанииКонституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления*(26). Однако, как представляется, это положение нуждается в дополнительномзаконодательном уточнении.

Это связано с тем, чтоорганы местного самоуправления (в отличие от федеральных и региональных органовгосударственной власти и граждан) лишены возможности обращаться вКонституционный Суд Российской Федерации. Наделение органов местногосамоуправления правом обращения в Конституционный Суд с запросами оконституционности нормативных правовых актов, о толковании КонституцииРоссийской Федерации потребует внесения изменений в текст самой Конституции.Однако в ст. 124 Конституции Российской Федерации предусмотрена такжевозможность обращения в Конституционный Суд с жалобами на нарушенияконституционных прав и свобод граждан.

Конституционные(уставные) суды субъектов Российской Федерации создаются субъектом Федерации, втом числе и для рассмотрения вопросов соответствия актов органов местногосамоуправления конституции (уставу) региона (ст. 27 Федеральногоконституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»).Во многих субъектах Российской Федерации органы местного самоуправлениянаделены правом обращения в конституционные (уставные) суды. В компетенциюконституционных (уставных) судов может входить и рассмотрение споров окомпетенции между органами государственной власти и органами местногосамоуправления.

В Гражданскийпроцессуальный кодекс Российской Федерации и Арбитражный процессуальный кодексРоссийской Федерации в целях обеспечения местного самоуправления правом насудебную защиту должны быть внесены дополнения, направленные, в частности, на:

обеспечение реализацииправа главы муниципального образования на обращение в суд о назначении местногореферендума в случае, если местный референдум не назначен представительныморганом муниципального образования в установленные сроки;

обеспечение реализацииправ граждан и органов местного самоуправления на обжалование в судебномпорядке отказа в государственной регистрации устава муниципального образования,муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в такой устав,а также нарушение установленных сроков государственной регистрации уставамуниципального образования, муниципального правового акта о внесении в уставмуниципального образования изменений и дополнений;

установление порядкарассмотрения арбитражными судами вопроса о введении временной финансовойадминистрации на территории муниципального образования;

обеспечение реализацииправа муниципального образования на обжалование в судебном порядкерегионального закона о роспуске представительного органа муниципальногообразования.


Рекомендуемаялитература к главе

1.Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудияРоссии/Под ред. Т.Г. Морщаковой. М., 2003.

2.Защита прав местного самоуправления судами общей юрисдикции России/Под ред.В.М. Жуйкова. М., 2003.

3.Защита прав местного самоуправления арбитражными судами России/Под ред. А.А.Арифулина. М., 2003.


Глава 6. Формы непосредственного осуществления населениемместного самоуправления и участия населения в его осуществлении§1. Формы и принципы непосредственного осуществлениянаселением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении

Формаминепосредственного осуществления населением местного самоуправления и участиянаселения в его осуществлении являются:

местный референдум;

выборы депутатов,членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лицместного самоуправления;

голосование по отзывудепутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборныхдолжностных лиц местного самоуправления;

голосование по вопросамизменения границ муниципального образования, преобразования муниципальногообразования;

сход граждан;

правотворческаяинициатива граждан;

территориальноеобщественное самоуправление;

публичные слушания;

собрания граждан;

конференция граждан(собрание делегатов);

опрос граждан;

обращения граждан ворганы местного самоуправления муниципального образования;

иные формы, непротиворечащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законамсубъекта Федерации.

Непосредственноеосуществление населением местного самоуправления и участие населения восуществлении местного самоуправления в соответствии со ст. 33 Федеральногозакона «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» должно основываться на указанных в этой статьепринципах. Этих принципов всего два.

Первый принцип — законность, т.е. соблюдение положений Конституции Российской Федерации,Федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации», других федеральных законов,законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов.

Второй принцип — добровольность непосредственного осуществления населением местногосамоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Этоозначает, что никто, в том числе органы государственной власти и органыместного самоуправления, не могут принуждать граждан к участию в этом. Этотпринцип в равной мере применим к принуждению граждан к неучастию внепосредственном осуществлении населением местного самоуправления и неучастиюнаселения в осуществлении местного самоуправления.

Институтынепосредственной демократии позволяют гражданам участвовать в определении задачи направлений деятельности органов местного самоуправления. С помощьюинститутов непосредственной демократии усиливается и контроль граждан задеятельностью этих органов.

Однако даже самоедетальное правовое регулирование институтов непосредственной демократии само посебе не является гарантией активного использования таких институтов гражданами.В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации» закреплено, что государственные органы и ихдолжностные лица, органы и должностные лица местного самоуправления обязанысодействовать населению в непосредственном осуществлении населением местногосамоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления.Очень важной является деятельность органов местного самоуправления попрактическим разъяснениям (в том числе и через средства массовой информации)вопросов участия граждан в непосредственном осуществлении местной власти.

§2. Местный референдум

Конституция РоссийскойФедерации наряду со свободными выборами называет высшим непосредственнымвыражением власти народа и референдум.

Местный референдум — это голосование жителей муниципального образования по утверждению наиболееважных вопросов местного значения. Законодательное определение референдума данов Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права научастие в референдуме граждан Российской Федерации». Согласно ст. 2 данногоФедерального закона референдум — это форма прямого волеизъявления гражданРоссийской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местногозначения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосованияграждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме.Наряду с общероссийским референдумом предусматриваются также региональные иместные референдумы. Местный референдум — это референдум, проводимый всоответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами,конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципальногообразования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РоссийскойФедерации, место жительства которых расположено в границах муниципальногообразования.

Конституционным СудомРоссийской Федерации было признано не противоречащим Конституции РоссийскойФедерации положение Федерального закона «Об основных гарантияхизбирательных прав и права на участие в референдуме граждан РоссийскойФедерации» о том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросыо досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и опроведении досрочных выборов органов местного самоуправления.

При этомКонституционным Судом было отмечено, что определение конкретных условий ипорядка проведения местного референдума в соответствии с конституционнымразграничением предметов ведения и полномочий между различными уровнямипубличной власти, поскольку это не касается совместного ведения РоссийскойФедерации и ее субъектов, относится к ведению субъектов Федерации и местногосамоуправления. Однако это не означает, что пределы усмотрения органовгосударственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления немогут быть ограничены федеральным законодателем исходя из интересов обеспеченияправ граждан в сфере местного самоуправления и общих принципов его организациив Российской Федерации.

Как указалКонституционный Суд Российской Федерации таким ограничением являетсяпредусмотренный оспариваемым положением запрет выносить на местный референдумвопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органовместного самоуправления. Данное ограничение обусловлено тем, что каждая форманепосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия,и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других,необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражениевласти народа, по смыслу Конституции Российской Федерации, не может бытьнаправлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, такжеявляющихся высшим непосредственным выражением власти народа, посколькуфактически это приводило бы к пересмотру их итогов и как следствие — кнарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичнойвласти.

Вопросы референдума.

На местный референдуммогут быть вынесены только вопросы местного значения. Конституцией (уставом),законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования могутбыть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местныйреферендум.

Вопросы референдума недолжны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека игражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Вопросыместного референдума не должны противоречить законодательству РоссийскойФедерации, законодательству соответствующего субъекта Федерации. Вопросреферендума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключаласьвозможность его множественного толкования, т.е. на него можно было бы дать толькооднозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовыхпоследствий принятого на референдуме решения.

На местный референдумне могут быть вынесены вопросы:

о досрочном прекращенииили продлении срока полномочий органов местного самоуправления, оприостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведениидосрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанныхвыборов;

о персональном составеорганов местного самоуправления;

об избрании депутатов идолжностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении отдолжности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение надолжность и освобождение от должности;

о принятии или обизменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательствмуниципального образования;

о принятии чрезвычайныхи срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Обстоятельства,исключающие назначение и проведение референдума.

Референдум неназначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения,введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которойпредполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также втечение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

Представительный органмуниципального образования вправе отказать в назначении референдума только вслучае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативныхправовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующего референдума.

Уставом муниципальногообразования может быть установлен срок, в течение которого местный референдум стакой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится. Указанный срок не можетпревышать два года со дня официального опубликования результатов референдума.

Инициатива проведенияреферендума.

Инициатива проведенияместного референдума выдвигается:

гражданами РоссийскойФедерации, имеющими право на участие в местном референдуме;

избирательнымиобъединениями, иными общественными объединениями, уставы которыхпредусматривают участие в выборах и (или) референдумах и котороезарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом, на уровне,соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чемза один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума. Вэтом случае руководящий орган этого избирательного объединения, иногообщественного объединения либо руководящий орган его регионального отделенияили иного структурного подразделения (соответственно уровню референдума)независимо от его численности выступает в качестве инициативной группы попроведению референдума;

представительныморганом муниципального образования и главой местной администрации. При этомтакая инициатива должна быть выдвинута ими совместно.

Условием назначенияместного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иныхобщественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы,количество которых устанавливается законом субъекта Федерации и не может превышать5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территориимуниципального образования в соответствии с федеральным законом.

Инициатива проведенияреферендума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, инымиобщественными объединениями, оформляется в порядке, установленном федеральнымзаконом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации.

Инициатива проведенияреферендума, выдвинутая совместно представительным органом муниципальногообразования и главой местной администрации, оформляется их правовыми актами.

Для выдвиженияинициативы проведения референдума и сбора подписей граждан Российской Федерациив ее поддержку образуется инициативная группа по проведению референдума. Такуюинициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан РоссийскойФедерации, имеющие право на участие в референдуме. Количественный составинициативной группы по проведению местного референдума устанавливается закономсубъекта Федерации.

Для назначенияреферендума инициативная группа по проведению референдума должна представить ворган, установленный уставом муниципального образования (обычно этопредставительный орган или избирательная комиссия муниципального образования),подписи участников референдума в поддержку инициативы его проведения.

Назначение и проведениеместного референдума.

Назначение и проведениереферендума обязательно, если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативыпроведения референдума и ее реализации.

Принятие органомместного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесенна референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведенияреферендума по данному вопросу.

Местный референдумназначается представительным органом муниципального образования.Представительный орган обязан назначить местный референдум в течение 30 дней содня поступления в данный орган документов, на основании которых назначаетсяместный референдум.

В случае, если местныйреферендум не назначен представительным органом в установленные сроки, референдумназначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений,главы муниципального образования, региональных органов государственной власти,избирательной комиссии субъекта Федерации или прокурора. Назначенный судомместный референдум организуется избирательной комиссией муниципальногообразования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органомгосударственной власти субъекта Федерации или иным органом, на который судомвозложено обеспечение проведения местного референдума.

Голосование нареферендуме может быть назначено только на воскресенье. Не допускаетсяназначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день,следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое вустановленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о назначении местногореферендума подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информациине менее чем за 45 дней до дня голосования.

В соответствии суставом муниципального образования голосование на местном референдуме непозднее чем за 25 дней до назначенного дня голосования может быть перенесеноуполномоченным на то органом на более поздний срок (но не более чем на 90 дней)в целях его совмещения с днем голосования на назначенных выборах в органыгосударственной власти или органы местного самоуправления либо с днемголосования на ином назначенном референдуме.

Решение о назначенииреферендума, а также о перенесении дня голосования на референдуме подлежитофициальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем черезпять дней со дня его принятия.

Итоги голосования ипринятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию(обнародованию).

Принятое на местномреферендуме решение подлежит обязательному исполнению на территориимуниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органамигосударственной власти, их должностными лицами или органами местногосамоуправления.

Органы местногосамоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решенияв соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставоммуниципального образования.

Решение о проведенииместного референдума, а также принятое на местном референдуме решение можетбыть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местногосамоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органамигосударственной власти.

Гарантии прав гражданна участие в местном референдуме, а также порядок подготовки и проведенияместного референдума устанавливаются федеральным законом и принимаемыми всоответствии с ним законами субъектов Федерации.

§3. Муниципальные выборы

Муниципальные выборы — это выборы, проводимые в целях избрания депутатов, членов выборного органаместного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления наоснове всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Гарантии избирательныхправ граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения,подготовки, проведения, установления итогов и определения результатовмуниципальных выборов устанавливаются Федеральным законом «Об основныхгарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме гражданРоссийской Федерации» и принимаемыми в соответствии с ним региональнымизаконами.

Участие гражданинаРоссийской Федерации в выборах является свободным и добровольным. Никто невправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с цельюпринудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме либовоспрепятствовать его свободному волеизъявлению.

Выборы организуют ипроводят избирательные комиссии. Вмешательство в деятельность комиссий состороны законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти, органов местного самоуправления, организаций,должностных лиц, иных граждан не допускается.

Гражданин РоссийскойФедерации, достигший возраста 18 лет, имеет право избирать (т.н. активноеизбирательное право), а по достижении возраста, установленного КонституциейРоссийской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законамисубъектов Российской Федерации, — быть избранным в органы государственнойвласти и органы местного самоуправления (т.н. пассивное избирательное право).Гражданин Российской Федерации, который достигнет на день голосования возраста18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законнымиметодами других избирательных действиях, других действиях по подготовке ипроведению референдума.

Согласно ст. 32Конституции Российской Федерации не имеют права быть избранными граждане,признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободыпо приговору суда.

Гражданин РоссийскойФедерации имеет право избирать, быть избранным независимо от пола, расы,национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения,места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественнымобъединениям, а также других обстоятельств.

Активным избирательнымправом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределахизбирательного округа. Пребывание гражданина Российской Федерации вне его местажительства во время проведения в округе, в котором расположено данное местожительства, выборов не может служить основанием для лишения его права научастие в выборах в органы местного самоуправления.

Ограничения пассивногоизбирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданинаРоссийской Федерации на определенной территории Российской Федерации, включаятребования к продолжительности и сроку проживания гражданина РоссийскойФедерации на данной территории, устанавливаются только Конституцией РоссийскойФедерации.

Уставом муниципальногообразования могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданиномРоссийской Федерации пассивного избирательного права, не позволяющие одному итому же лицу занимать должность главы муниципального образования болееустановленного количества сроков подряд.

При наличии в отношениигражданина Российской Федерации вступившего в силу решения суда о лишении его правазанимать государственные и (или) муниципальные должности в течениеопределенного срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в качествекандидата, если голосование на выборах в органы государственной власти, органыместного самоуправления состоится до истечения указанного срока.

Конституцией (уставом),законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительныеусловия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательногоправа, связанные с достижением гражданином определенного возраста.Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 года надень голосования на выборах в органы местного самоуправления. Установлениемаксимального возраста кандидата не допускается.

На основаниимеждународных договоров Российской Федерации и в порядке, установленномзаконом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территориимуниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органыместного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях науказанных выборах на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Граждане РоссийскойФедерации участвуют в муниципальных выборах на равных основаниях. Если навыборах в представительный орган местного самоуправления образуются избирательныеокруга с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет равное число голосов.

Гражданин РоссийскойФедерации голосует на муниципальных выборах соответственно за кандидата (списоккандидатов) или против всех кандидатов (против всех списков кандидатов).

Голосование намуниципальных выборах является тайным, исключающим возможность какого-либоконтроля за волеизъявлением гражданина.

Выборы органов местногосамоуправления и депутатов являются обязательными, периодическими и проводятсяв сроки, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральнымизаконами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации,уставами муниципальных образований.

Согласно ст. 23Федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» муниципальные выборы назначаютсяпредставительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренныеуставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральнымзаконом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательнойкомиссией муниципального образования или судом.

Законом субъектаРоссийской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могутприменяться при проведении муниципальных выборов и порядок их применения. Всоответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видамиизбирательных систем уставом муниципального образования определяется таизбирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборовв данном муниципальном образовании. Законом субъекта Российской Федерации могутбыть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальныхобразованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальномобразовании, вида муниципального образования и других обстоятельств. Подизбирательной системой в Федеральном законе «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» понимаютсяусловия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов — допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределениядепутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.

При проведениимуниципальных выборов используются мажоритарная избирательная система,пропорциональная избирательная система, а также избирательная система,соединяющая в себе две первые (смешанная).

Мажоритарнаяизбирательная система — это избирательная система, в основе которой лежитпринцип большинства голосов избирателей. Большинство голосов может бытьабсолютным, когда превышена половина от общего числа избирателей;относительным, когда количество голосов избирателей, полученных однимкандидатом, превышает количество голосов, поданных за других кандидатов вотдельности; квалифицированным, когда избранным считается кандидат, получившийквалифицированное большинство голосов, которое превышает абсолютноебольшинство. Мажоритарная избирательная система была применена первой привыборах в представительные учреждения. Мажоритарная избирательная системаявляется наиболее простой при определении результатов голосования. Один изосновных недостатков мажоритарной избирательной системы состоит в том, что вней не учитываются голоса избирателей, по тем или иным причинам оказавшихся вменьшинстве по результатам голосования.

Пропорциональнаяизбирательная система — это избирательная система, в соответствии с котороймандаты в выборном органе распределяются пропорционально полученному партиейили списком кандидатов числу голосов избирателей по всей стране или в одном изнескольких многомандатных избирательных округов. Пропорциональная избирательнаясистема в настоящее время в мире более распространена, чем мажоритарнаяизбирательная система. Применение пропорциональной избирательной системыпозволяет решить основной недостаток мажоритарной избирательной системы иучесть при выборах голоса избирателей, по тем или иным причинам оказавшихся вменьшинстве по результатам голосования в конкретном избирательном округе.Партии, не набравшие большинство голосов избирателей в таких избирательныхокругах, но получившие необходимое число голосов в других избирательныхокругах, получают представительство в выборном органе. Первый в РоссийскойФедерации представительный орган муниципального образования, полностьюсформированный по пропорциональной системе, был избран в г. ВолжскомВолгоградской области.

В настоящее времягосударственная политика сводится к максимальному отсечению от участия ввыборах всех общественных объединений, кроме политических партий. Само понятие«избирательное объединение» сводится к политической партии, имеющей,в соответствии с федеральным законом, право участвовать в выборах, а также крегиональному отделению или иному структурному подразделению политическойпартии, имеющим в соответствии с федеральным законом право участвовать ввыборах соответствующего уровня *(27). Единственной «избирательной отдушиной»для иных общественных объединений являются муниципальные выборы. При проведениивыборов в органы местного самоуправления избирательным объединением являетсятакже иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие ввыборах и которое создано в форме общественной организации либо общественногодвижения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующемуровню выборов, или на более высоком уровне. При этом указанное общественноеобъединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения,предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднеечем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в органместного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий — непозднее чем за шесть месяцев до дня голосования. Указанные сроки нераспространяются на иные изменения и дополнения, вносимые в устав общественногообъединения.

§4. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа,выборного должностного лица местного самоуправления

Отзыв депутата, членавыборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местногосамоуправления — это досрочное лишение мандата такого лица по воле избирателей.

Отзыв депутата, членавыборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местногосамоуправления, являясь одной из форм прямого волеизъявления граждан,основывается на Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 130) и Федеральномзаконе «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» (ч. 1 и 2 ст. 24).

Голосование по отзывудепутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборногодолжностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения впорядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с нимзаконом субъекта Федерации для проведения местного референдума, с учетомособенностей, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципахместного самоуправления в Российской Федерации».

Основания для отзывадепутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборногодолжностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лицустанавливаются уставом муниципального образования.

Основаниями для отзывадепутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборногодолжностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретныепротивоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения всудебном порядке.

Как правило, главамуниципального образования может быть отозван в следующих случаях:

1) если им не былотменен изданный им правовой акт или отдельные его положения, которые былипризнаны судом противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральномуконституционному закону, федеральному закону, конституции (уставу), законусубъекта Федерации, уставу муниципального образования и при этом повлеклинарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иноговреда;

2) если в результатеего противоправных действий либо неисполнения им своих полномочий,установленных в федеральных законах, законах субъекта Федерации и уставемуниципального образования, соответствующему муниципальному образованию и (или)его населению нанесен существенный материальный ущерб, подтвержденный всудебном порядке;

3) если подтвержденноев судебном порядке систематическое неисполнение им своих полномочий,установленных в федеральных законах, законах субъекта Федерации и уставемуниципального образования, создает неустранимые препятствия для осуществленияполномочий органами местного самоуправления, а равно для участия населениямуниципального образования в осуществлении местного самоуправления;

4) если им был нарушенсрок издания муниципального правового акта, необходимого для реализациирешения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципальногообразования, выраженного на местном референдуме, и данное нарушение подтвержденов судебном порядке.

Депутатпредставительного органа, как правило, может быть отозван в случае, еслиподтвержденное судом его систематическое неучастие в заседаниях данного органадепутатов без уважительных причин (болезнь депутата или его близкихродственников, служебная командировка) создает неустранимые препятствия дляосуществления полномочий представительного органа.

Решение о назначенииголосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностноголица местного самоуправления принимается, как правило, представительным органоммуниципального образования. Лицо, в отношении которого выдвинута инициатива поего отзыву, вправе присутствовать на соответствующем заседаниипредставительного органа, представить его депутатам письменные возраженияпротив проведения голосования по отзыву, а также в устном выступлении датьобъяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований дляотзыва. О заседании представительного органа муниципального образованияуказанное лицо извещается не позднее чем за три дня до его проведения.

Решение о назначенииголосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностноголица местного самоуправления публикуется в официальных средствах массовойинформации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Одновременно спубликацией решения о назначении голосования по отзыву депутата, членавыборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления вофициальном печатном средстве массовой информации должны быть опубликованыобъяснения перед избирателями отзываемого лица по поводу обстоятельств,выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Федеральным законом«Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»предусмотрено, что процедура отзыва депутата, члена выборного органа местногосамоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должнаобеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводуобстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Депутат, член выборногооргана местного самоуправления, выборное должностное лицо местногосамоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менееполовины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании(избирательном округе).

Значимые правовыепозиции по вопросу отзыва выборных лиц местного самоуправления были высказаныКонституционным Судом Российской Федерации *(29). Так, очень важным являетсясформулированное Конституционным Судом положение о недопустимости введенияоблегченной процедуры отзыва. Конституционным Судом затрагиваются и весьмаважные вопросы, связанные с основаниями отзыва. В силу особенностей местногосамоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением,которыми предопределяется роль отзыва в механизме местного самоуправления, тоили иное решение либо действие (бездействие) выборного должностного лица,которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставумуниципального образования основанием для отзыва, может стать известнымизбирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения. Тем большеезначение при отзыве приобретает судебная защита, предполагающая, в частности,возможность установления судом по инициативе отзываемого лица или другогонадлежащего заявителя, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лицане имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий,которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потомудальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается.

Конституционный Судуказал, что на всех этапах процедуры отзыва выборное должностное лицо местногосамоуправления должно иметь право давать пояснения по обстоятельствам, служащимоснованием отзыва, защищать свои интересы. Лица, инициирующие процедуру отзыва,должностные лица, ответственные за организацию заседания представительногооргана местного самоуправления, учитывая общие принципы демократическихправовых процедур, должны обеспечить уведомление выборного должностного лица овремени и месте рассмотрения вопросов, касающихся его отзыва. Следует заметить,что, хотя и в интересах самого отзываемого лица следует явиться насоответствующие заседания и давать свои объяснения, оно вправе и не делатьэтого. Но, в свою очередь, это не должно приводить к затягиванию процедурныхвопросов отзыва.

§5. Голосование по вопросам изменения границ муниципальногообразования, преобразования муниципального образования

В случаях,предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах местногосамоуправления в Российской Федерации», в целях получения согласиянаселения при изменении границ муниципального образования, преобразованиимуниципального образования проводится голосование по вопросам изменения границмуниципального образования, преобразования муниципального образования.

Голосование по вопросамизменения границ муниципального образования, преобразования муниципальногообразования проводится на всей территории муниципального образования или начасти его территории.

Голосование по вопросамизменения границ муниципального образования, преобразования муниципальногообразования назначается представительным органом муниципального образования ипроводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым всоответствии с ним законом субъекта Федерации для проведения местногореферендума, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом «Обобщих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». При этомположения федерального и регионального закона, запрещающие проведение агитациигосударственными органами, органами местного самоуправления, лицами,замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения,определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, неприменяются.

Голосование по вопросамизменения границ муниципального образования, преобразования муниципальногообразования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половиныжителей муниципального образования или части муниципального образования,обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границмуниципального образования, преобразование муниципального образования считаетсяполученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало болееполовины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования иличасти муниципального образования.

Итоги голосования поотзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборногодолжностного лица местного самоуправления, итоги голосования по вопросамизменения границ муниципального образования, преобразования муниципальногообразования и принятые решения подлежат официальному опубликованию(обнародованию).


§6. Сход граждан

Согласно ст. 25Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления вРоссийской Федерации» в поселении с численностью жителей, обладающихизбирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местногозначения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в немболее половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Сход гражданосуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, втом числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципальногообразования.

Сход граждан можетсозываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативегруппы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение сходаграждан обеспечивается главой местной администрации.

Участие в сходе гражданвыборных лиц местного самоуправления является обязательным.

На сходе гражданпредседательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемоесходом граждан.

Решение схода граждансчитается принятым, если за него проголосовало более половины участников сходаграждан.

Решения, принятые насходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения.

Органы местногосамоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечиваютисполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничениемполномочий между ними, определенных уставом поселения.

Решения, принятые насходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).


§7. Правотворческая инициатива граждан

Правотворческаяинициатива граждан — это предоставление определенному числу граждан праванепосредственно вносить проект правового акта на рассмотрение органов местногосамоуправления.

Согласно ст. 26Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления вРоссийской Федерации» с правотворческой инициативой может выступитьинициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке,установленном нормативным правовым актом представительного органамуниципального образования.

Минимальная численностьинициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актомпредставительного органа муниципального образования и не может превышать 3% отчисла жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

В случае отсутствия нормативногоправового акта представительного органа муниципального образования,регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие крассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенногогражданами, осуществляются в соответствии Федеральным законом «Об общихпринципах местного самоуправления в Российской Федерации».

Проект муниципальногоправового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативыграждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправленияили должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относитсяпринятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.

Представителяминициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своейпозиции при рассмотрении указанного проекта.

В случае, если принятиемуниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализацииправотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиальногооргана местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен наоткрытом заседании данного органа.

Мотивированное решение,принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта,внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно бытьофициально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативнойгруппы граждан.

§8. Территориальное общественное самоуправление

Территориальноеобщественное самоуправление — это самоорганизация граждан по месту ихжительства на части территории поселения для самостоятельного и под своюответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местногозначения.

Границы территории, накоторой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаютсяпредставительным органом поселения по предложению населения, проживающего наданной территории.

Территориальноеобщественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственнонаселением посредством проведения собраний и конференций граждан, а такжепосредством создания органов территориального общественного самоуправления.

Территориальноеобщественное самоуправление может осуществляться в пределах определенныхтерриторий проживания граждан. Это: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирныйжилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, неявляющийся поселением; иные территории проживания граждан.

Органы территориальногообщественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан,проживающих на соответствующей территории.

Территориальноеобщественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации уставатерриториального общественного самоуправления уполномоченным органом местногосамоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации уставатерриториального общественного самоуправления определяется уставоммуниципального образования и (или) нормативными правовыми актамипредставительного органа. Территориальное общественное самоуправление всоответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежитгосударственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческойорганизации.

Собрание граждан повопросам организации и осуществления территориального общественногосамоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менееполовины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнеговозраста. Конференция граждан по вопросам организации и осуществлениятерриториального общественного самоуправления считается правомочной, если в нейпринимают участие не менее двух третей избранных на собраниях гражданделегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории,достигших шестнадцатилетнего возраста.

К исключительнымполномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальноеобщественное самоуправление, относятся:

установление структурыорганов территориального общественного самоуправления;

принятие уставатерриториального общественного самоуправления, внесение в него изменений идополнений;

избрание органовтерриториального общественного самоуправления;

определение основныхнаправлений деятельности территориального общественного самоуправления;

утверждение сметыдоходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ееисполнении;

рассмотрение иутверждение отчетов о деятельности органов территориального общественногосамоуправления.

Органы территориальногообщественного самоуправления осуществляют следующие полномочия:

представляют интересынаселения, проживающего на соответствующей территории;

обеспечивают исполнениерешений, принятых на собраниях и конференциях граждан;

могут осуществлятьхозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройствутерритории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворениесоциально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующейтерритории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договорамежду органами территориального общественного самоуправления и органамиместного самоуправления с использованием средств местного бюджета;

вправе вносить в органыместного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащиеобязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местногосамоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

В Федеральном законе«Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»закреплен перечень требований, предъявляемых к уставу территориальногообщественного самоуправления. В таком уставе определяются:

территория, на которойосуществляется территориальное общественное самоуправление;

цели, задачи, формы иосновные направления деятельности территориального общественногосамоуправления;

порядок формирования,прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органовтерриториального общественного самоуправления;

порядок принятиярешений;

порядок приобретенияимущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом ифинансовыми средствами;

порядок прекращенияосуществления территориального общественного самоуправления.

При этом никакиедополнительные требования к уставу территориального общественногосамоуправления органами местного самоуправления устанавливаться не могут.

Порядок организации иосуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядоквыделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставоммуниципального образования и (или) нормативными правовыми актамипредставительного органа.

§9. Публичные слушания

Согласно ст. 28Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления вРоссийской Федерации» для обсуждения проектов муниципальных правовых актовпо вопросам местного значения с участием жителей муниципального образованияпредставительным органом муниципального образования, главой муниципальногообразования могут проводиться публичные слушания.

Публичные слушанияпроводятся по инициативе населения, представительного органа муниципальногообразования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимыепо инициативе населения или представительного органа муниципальногообразования, назначаются представительным органом муниципального образования, апо инициативе главы муниципального образования — главой муниципальногообразования.

На публичные слушаниядолжны выноситься следующие проекты и вопросы:

проект уставамуниципального образования, а также проект муниципального правового акта овнесении изменений и дополнений в данный устав;

проект местного бюджетаи отчет о его исполнении;

проекты планов ипрограмм развития муниципального образования, проекты правил землепользования изастройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, атакже вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный видиспользования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросыотклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкцииобъектов капитального строительства;

вопросы опреобразовании муниципального образования.

Порядок организации ипроведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и(или) нормативными правовыми актами представительного органа и долженпредусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образованияо времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомлениес проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие впубличных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование(обнародование) результатов публичных слушаний.

Обычно орган местногосамоуправления, принявший решение о проведении публичных слушаний, публикуетобъявление о проведении публичных слушаний в официальном печатном средствемассовой информации. В данном объявлении указываются вопросы, выносимые напубличные слушания, а также время и место их проведения. Если на публичныеслушания выносится проект муниципального правового акта, в объявлении долженбыть определен порядок ознакомления граждан с этим проектом правового акта.Нередко орган местного самоуправления, принявший решение о проведении публичныхслушаний, назначает председательствующего на публичных слушаниях.Председательствующий ведет публичные слушания, организует ведение протоколаслушаний и подписывает его, а также представляет итоговый документ публичныхслушаний. При проведении публичных слушаний всем их участникам должны бытьпредоставлены равные возможности для выражения своего мнения.

§10. Собрание и конференция граждан

Собрание граждан.

Согласно ст. 29Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления вРоссийской Федерации» для обсуждения вопросов местного значения,информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местногосамоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления начасти территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан.

Собрание гражданпроводится по инициативе населения, представительного органа, главымуниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставомтерриториального общественного самоуправления. Собрание граждан, проводимое поинициативе представительного органа или главы муниципального образования,назначается соответственно представительным органом или главой муниципальногообразования.

Собрание граждан,проводимое по инициативе населения, назначается представительным органом впорядке, установленном уставом муниципального образования. Как правило, такоесобрание назначается представительным органом в течение определенного срокапосле поступления письменного заявления, подписанного группой граждан,проживающих на соответствующей части территории муниципального образования иобладающих избирательным правом. Дата проведения собрания граждансогласовывается с его инициаторами. Срок между поступлением заявления опроведении собрания и его проведением не должен превышать определенного срока(обычно — месяц).

Порядок назначения ипроведения собрания граждан в целях осуществления территориальногообщественного самоуправления определяется его уставом.

Собрание граждан можетпринимать обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления, атакже избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан вовзаимоотношениях с органами и должностными лицами местного самоуправления.

Собрание граждан,проводимое по вопросам, связанным с осуществлением территориальногообщественного самоуправления, принимает решения по вопросам, отнесенным к егокомпетенции уставом территориального общественного самоуправления.

Обращения, принятыесобранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами и должностнымилицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решениесодержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа.

Порядок назначения ипроведения собрания граждан, а также полномочия собрания граждан определяются Федеральнымзаконом «Об общих принципах местного самоуправления в РоссийскойФедерации», уставом муниципального образования и (или) нормативнымиправовыми актами представительного органа, уставом территориальногообщественного самоуправления.

Итоги собрания гражданподлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Конференция граждан(собрание делегатов).

В соответствии со ст.30 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления вРоссийской Федерации» в случаях, предусмотренных уставом муниципальногообразования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа,уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собранияграждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов).

Порядок назначения и проведенияконференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатов определяетсяуставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актамипредставительного органа, уставом территориального общественногосамоуправления.

Итоги конференцииграждан (собрания делегатов) подлежат официальному опубликованию(обнародованию).

§11. Опрос граждан

Согласно ст. 31Федерального законом «Об общих принципах местного самоуправления вРоссийской Федерации» опрос граждан проводится на всей территориимуниципального образования или на части его территории для выявления мнениянаселения и его учета при принятии решений органами и должностными лицамиместного самоуправления, а также органами государственной власти.

Результаты опроса носятрекомендательный характер.

В опросе граждан имеютправо участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательнымправом.

Опрос гражданпроводится по инициативе:

представительногооргана или главы муниципального образования — по вопросам местного значения;

органов государственнойвласти субъектов Федерации — для учета мнения граждан при принятии решений обизменении целевого назначения земель муниципального образования для объектоврегионального и межрегионального значения.

Порядок назначения ипроведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и(или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципальногообразования.

Решение о назначенииопроса граждан принимается представительным органом муниципального образования.В нормативном правовом акте этого органа о назначении опроса гражданустанавливаются:

дата и сроки проведенияопроса;

формулировка вопроса(вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;

методика проведенияопроса;

форма опросного листа;

минимальная численностьжителей муниципального образования, участвующих в опросе.

Жители муниципальногообразования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менеечем за 10 дней до его проведения.

Финансированиемероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан,осуществляется:

за счет средствместного бюджета — при проведении опроса по инициативе органов местногосамоуправления;

за счет средств бюджетасубъекта Российской Федерации — при проведении опроса по инициативе органовгосударственной власти соответствующего субъекта Федерации.

§12. Обращения граждан в органы местного самоуправления

В соответствии со ст.33 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют правообращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения вгосударственные органы и органы местного самоуправления.

Порядок рассмотренияобращений граждан в органы местного самоуправления установлен в Федеральном законеот 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ О порядке рассмотрения обращений граждан РоссийскойФедерации. Согласно данному Федеральному закону:

обращение гражданина — это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления илидолжностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устноеобращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления;

предложение — эторекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативныхправовых актов, деятельности государственных органов и органов местногосамоуправления, развитию общественных отношений, улучшениюсоциально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

заявление — это просьбагражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод иликонституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов ииных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов,органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельностиуказанных органов и должностных лиц;

жалоба — это просьбагражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законныхинтересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

При рассмотренииобращения органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеетправо:

1) представлятьдополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об ихистребовании;

2) знакомиться сдокументами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это незатрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанныхдокументах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственнуюили иную охраняемую федеральным законом тайну;

3) получать письменныйответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев,указанных в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений гражданРоссийской Федерации», уведомление о переадресации письменного обращения вгосударственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, вкомпетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;

4) обращаться с жалобойна принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи срассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке всоответствии с законодательством Российской Федерации;

5) обращаться сзаявлением о прекращении рассмотрения обращения.

Гражданин в своемписьменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование органаместного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либофамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должностьсоответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, покоторому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения,излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.

Обращение, поступившеев орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с ихкомпетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. В случае необходимостирассматривающие обращение орган местного самоуправления или должностное лицоможет обеспечить его рассмотрение с выездом на место.

Орган местногосамоуправления или должностное лицо:

обеспечиваетобъективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случаенеобходимости — с участием гражданина, направившего обращение;

запрашивает необходимыедля рассмотрения обращения документы и материалы в других государственныхорганах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, заисключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия;

принимает меры,направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законныхинтересов гражданина;

дает письменный ответпо существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев,указанных в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений гражданРоссийской Федерации»;

уведомляет гражданина онаправлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, органместного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с ихкомпетенцией.

По общему правилуписьменное обращение, поступившее в орган местного самоуправления илидолжностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течениеодного месяца со дня регистрации письменного обращения.

Личный прием граждан ворганах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченнымина то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приемаднях и часах доводится до сведения граждан.

Гражданинпо решению суда имеет право на возмещение убытков и компенсацию моральноговреда, причиненных незаконным действием (бездействием) органа местногосамоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения. В случае, еслигражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные всвязи с рассмотрением обращения органом местного самоуправления или должностнымлицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда.


§13. Иные формы непосредственного осуществления населениемместного самоуправления и участия в его осуществлении

Наряду с рассмотреннымивыше формами непосредственного осуществления населением местного самоуправленияи участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправеучаствовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, непротиворечащих Конституции Российской Федерации, федеральным и региональнымзаконам.

В отечественнойлитературе по местному самоуправлению в числе таких форм называют митинги,демонстрации, шествия, пикетирования *(30). Однако вряд ли вообще возможноосуществлять публичную власть посредством проведения собраний, митингов,демонстраций, шествий, пикетирований и т.п. Однако отдельные элементы этогоправа направлены и на участие в осуществлении местного самоуправления. Вчастности, посредством проведения публичного мероприятия граждане могутвыразить свое отношение к деятельности должностных лиц и органов местногосамоуправления, а также к процессам, происходящим на территории муниципальногообразования.

Статья31 Конституции Российской Федерации устанавливает право российских граждансобираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации,шествия и пикетирование. С конца 80-х гг. прошлого столетия по мередемократизации общества граждане использовали такую форму политическогопротеста самостоятельно, без властей и против властей. Законодательные рамкипроведения публичных мероприятий очерчены в Федеральном законе от 19 июня 2004г. N 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях ипикетированиях».

Публичное мероприятие — это открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга,демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих формакция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политическихпартий, других общественных объединений и религиозных объединений. Цельюпубличного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, атакже выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической,социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.

Как следует и изназвания Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях,шествиях и пикетированиях», в нем регулируется пять видов публичныхмероприятий. Они различаются по способу проведения и числу участников. Видыпубличных мероприятий указаны в ст. 2 данного Федерального закона.

Митинг — это массовоеприсутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественногомнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политическогохарактера. Как правило, на митинге принимается обращение с определеннымтребованием к властям или призывом к гражданам.

Демонстрация — этоорганизованное публичное выражение общественных настроений группой граждан сиспользованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средствнаглядной агитации. Демонстрация может начаться или завершиться митингом.Иногда демонстрация может быть «сидячей» — участники не движутся, асидят массой в людном месте. В последнее время в некоторых странах сталипроводиться стоячие демонстрации: демонстранты, держась за руки, образуюткольцо вокруг какого-либо объекта либо непрерывную линию, обычно вдоль шоссе,порой на десятки или сотни километров *(31).

Шествие — это массовоепрохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечениявнимания к каким-либо проблемам. Разновидностью шествий являются марши — шествия через многие населенные пункты, через всю страну или несколько стран. Вшествиях и маршах обычно участвуют заранее сорганизовавшиеся люди.

Пикетирование — этоформа публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использованиязвукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объектаодного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средстванаглядной агитации. Особой разновидностью пикета является палаточный городок,существующий более или менее продолжительное время *(33).

Собрание — этосовместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном дляэтого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимыхвопросов. Заметим, что такое законодательное определение собрания можетрассматриваться в качестве родового понятия для всех мероприятий с количествомучастников более трех человек. Но не все собрания носят публичный характер,что, на наш взгляд, неправомерно расширяет круг регулируемых Федеральнымзаконом О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированияхправоотношений, большинство из которых не являются предметом этого закона.Такие недостатки Федерального закона «О собраниях, митингах,демонстрациях, шествиях и пикетированиях» нередко вводят в заблуждениеграждан, желающих провести какое-либо собрание, в том числе и для осуществленияместного самоуправления. Поэтому необходимо учитывать, что Федеральный закон«О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»регулирует порядок созыва и проведения собрания граждан как публичногомероприятия, а Федеральный закон «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» в ст. 29 устанавливает порядокосуществления гражданами Российской Федерации своего права на местноесамоуправление в форме прямого волеизъявления. При этом понятие«собрание» в данных  федеральных законах имеет различный правовойхарактер, как, собственно, и правовые последствия принятых на этих собранияхрешений.

Немаловажнойдля участия населения в осуществлении местного самоуправления является иинформационная открытость для граждан органов местного самоуправления.Представляется, что в настоящее время это является одним из наиболее актуальныхи действенных каналов взаимодействия граждан и органов местного самоуправления.В Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 24) установлено, что каждомупредоставляется возможность ознакомления с документами и материалами,непосредственно затрагивающими его права и свободы. Таким образом, граждане,обращаясь за информацией о решениях органов публичной власти, реализуют своеконституционное право, а на органы государственной власти и органы местногосамоуправления возложена обязанность предоставлять такую информацию. Поэтомуобязанностью государства является установление правовых гарантий осуществленияэтого права. В ряде федеральных законов (например, «Об информации,информационных технологиях и защите информации») и указов ПрезидентаРоссийской Федерации содержатся отдельные положения, направленные на реализациюуказанного права. Однако в них в основном регулируются отношения, возникающиепри формировании и использовании информационных ресурсов и при защитеинформации. И практически отсутствуют положения, регулирующие порядок полученияинформации о решениях органов публичной власти, включая и органы местногосамоуправления. Поэтому необходимо констатировать, что собственно механизмпредоставления сведений о решениях органов публичной власти являетсянедостаточно проработанным.

Предоставлениеинформации о решениях органов местного самоуправления может осуществлятьсяследующими основными способами:

обнародованиеинформации о принимаемых решениях органов местного самоуправления;

обеспечение доступаграждан на заседания органов местного самоуправления;

обеспечениенепосредственного доступа к документам и материалам в органах местногосамоуправления;

предоставлениедокументов и материалов органов местного самоуправления на основании запроса.

Рассмотрим данныеспособы подробнее.

Обнародованиеинформации о принимаемых решениях органов местного самоуправления. Основным способомобнародования информации о принимаемых решениях органов местного самоуправленияявляется публикация этой информации в средствах массовой информации. Необходимоиметь в виду, что любые нормативные правовые акты органов местногосамоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека игражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения. Вслучае нарушения данного правила нормативные правовые акты, затрагивающиеправа, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться (ч. 3ст. 15 Конституции Российской Федерации).

Информирование гражданорганами местного самоуправления о принимаемых решениях может осуществлятьсяпосредством обнародования информации:

о вступлении вдолжность или об отставке руководителей органов местного самоуправления;

о принятии и исполненииместного бюджета, установлении и изменении ставок и порядка уплаты налогов исборов, коммунальных и иных платежей в порядке, установленном соответственнобюджетным и налоговым законодательствами Российской Федерации;

о принятии правовыхактов по управлению имущественными объектами, находящимися в собственностимуниципального образования;

о заключениисоглашений;

о мерах,предпринимаемых для ликвидации чрезвычайных происшествий, угрожающих жизни издоровью людей.

Также в целяхпредставления информации о результатах работы органов местного самоуправленияих руководителям целесообразно обеспечивать подготовку и публикацию в средствахмассовой информации ежегодного доклада по результатам деятельности возглавляемыхими органов.

Обеспечение доступаграждан на заседания органов местного самоуправления. Гражданам должно бытьпредоставлено реальное право знакомиться не только с «конечнымпродуктом» — решениями органов местного самоуправления, но и иметь всюнеобходимую информацию на этапах, связанных с выработкой какого-либо решения.Это может быть достигнуто путем непосредственного присутствия граждан назаседании соответствующего органа местного самоуправления. Такоенепосредственное присутствие граждан также позволит осуществить на практикегласность, открытость проведения заседания соответствующего органа. При этомсоответствующие органы местного самоуправления должны заблаговременно доводитьдо сведения граждан повестку и время своего заседания. Конечно же, доступграждан на заседания органов власти по ряду причин не может быть абсолютносвободным. Иногда это просто связано с отсутствием возможности размещениязначительного числа желающих. Следует также иметь в виду, что вряд ли смогутпринять граждане участие и в закрытом заседании. Однако условия проведениятаких заседаний не должны определяться произвольно. Они должны быть закрепленыкак минимум в регламенте соответствующего органа, а еще лучше — в уставемуниципального образования. В любом случае, решение о проведении заседания взакрытом режиме должно быть доступно для ознакомления и подробно мотивированосо ссылками на конкретные нормы законодательства, явившиеся основанием дляограничения доступа общественности к заседанию органа местного самоуправления.

Обеспечениенепосредственного доступа к документам и материалам в органах местногосамоуправления. Непосредственный доступ к документам и материалам органовместного самоуправления может обеспечиваться через:

фонды официальнойинформации органов местного самоуправления (сформированные на основеофициальных документов и материалов органов местного самоуправления, собраниясведений, находящихся в соответствующем органе, библиотеке, архиве либо насайте муниципального органа в сети Интернет);

библиотечные и архивныефонды официальной информации;

информационные ресурсы,функционирующие на основе технологий сети Интернет.

Особое вниманиенеобходимо обратить на возможности максимального использования сети Интернет вработе органов местного самоуправления по информированию граждан о принимаемыхими решениях (естественно, при наличии у муниципального образованиясоответствующей технической возможности). В этих целях информация о решенияхорганов местного самоуправления должна быть размещена на сайте соответствующегооргана или муниципального образования в сети Интернет для открытого доступа.

На сайтахпредставительных органов муниципальных образований для открытого доступанеобходимо размещать проекты нормативных правовых актов, результаты голосованияна заседаниях этого органа, за исключением тайного голосования. Кроме того,депутаты представительного органа должны обладать правом использования сайтасоответствующего органа для размещения в сети Интернет в открытом доступеинформации, касающейся вопросов своей деятельности, в том числе результатовголосования.

Предоставлениедокументов и материалов органов местного самоуправления на основании запроса.Для того, чтобы информация была реально доступна, гражданин должен иметьвозможность требовать предоставить ему информацию о решениях органов местногосамоуправления власти в той форме, которая действительно существует и удобналично для него. Во многом данное право перекликается с рассмотренным нами вышеправом на обращение. Однако следует учитывать, что право на обращение вытекаетиз ст. 33 Конституции Российской Федерации, а обязанность органов местногосамоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами иматериалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, предусмотренач. 2 ст. 24 Конституции.

Запросы на получениеинформации могут быть адресованы органам местного самоуправления в форме:

личного устногообращения, обращения по справочному телефону соответствующего органа;

письменного запроса,доставляемого по почте или путем личной передачи;

текстовых сообщений,передаваемых по каналам телекоммуникационной связи (электронная почта, факс).

Ответ на запросцелесообразно давать в той же форме, в которой был получен запрос или же в инойудобной для граждан форме. Так, при личном устном обращении заинтересованноголица за получением информации или обращении по телефону соответствующаяинформация должна предоставляться в устной форме. Необходимо отметить, чтообязанности органа местного самоуправления, получившего запрос, должныисчерпываться поиском существующего документа. От него не требуется подбиратьинформацию, которой у него нет. Орган местного самоуправления не обязан такжепроводить исследовательскую или аналитическую работу для удовлетворениязапроса. Лица, запрашивающие информацию, должны обращаться за существующимидокументами. Для того, чтобы получить требуемые сведения, запросы должнытщательно формулироваться. Им в помощь органам местного самоуправлениянеобходимо разрабатывать примерные образцы запросов.


Рекомендуемаялитература к главе

1.Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России.Барнаул, 2000.

2.Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: Учеб. пособие. М.,1998.

3.Постников А.Е. Избирательное право России: Науч. и учеб, изд. М., 1996.

4.Павлушкин А.В. Судебная практика по делам о местных референдумах//Комментарийсудебной практики. М., 2005. Вып. 11.


Глава 7. Вопросы местного значения

Перечень вопросовместного значения может устанавливаться и изменяться только законом оборганизации местного самоуправления в Российской Федерации.

Действующий Федеральныйзакон об организации местного самоуправления каждому виду муниципальногообразования устанавливает отдельный перечень вопросов местного значения, т.е.вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значениямуниципального района и городского округа.

Такое нововведениеисправило существующую ранее ситуацию, когда являющиеся муниципальнымиобразованиями миллионный город и поселение с числом жителей в несколько сотенчеловек обладали одинаковыми полномочиями, несмотря на очевиднуюнесопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов.

Так, к компетенциипоселений отнесено решение большей части вопросов местного значения, непосредственнозатрагивающих повседневные жизненные интересы населения, а муниципальнымирайонами в значительной мере реализуются отдельные государственные полномочия.В связи с введением двухуровневой системы местного самоуправления в РоссийскойФедерации предусмотрено выделение в круге вопросов местного значения вопросовмежпоселенческого характера, решение которых относится к ведению муниципальныхрайонов.

Конкретный переченьвопросов местного значения каждого муниципального образования должензакрепляться в его уставе.

При решении вопросовместного значения субъекты, их реализующие, наделены правом принимать правовыеакты как нормативного, так и правоприменительного (индивидуального) характера.

К вопросам местногозначения поселения относятся:

1) формирование,утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данногобюджета;

2) установление,изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;

3) владение,пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальнойсобственности поселения;

4) организация вграницах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения,водоотведения, снабжения населения топливом;

5) содержание истроительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иныхтранспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, заисключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортныхинженерных сооружений федерального и регионального значения;

6) обеспечениемалоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищныхусловий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством,организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, созданиеусловий для жилищного строительства;

7) создание условий дляпредоставления транспортных услуг населению и организация транспортногообслуживания населения в границах поселения;

8) участие впредупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границахпоселения;

9) обеспечениепервичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;

10) создание условийдля обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания,торговли и бытового обслуживания;

11) организациябиблиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотекпоселения;

12) создание условийдля организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организацийкультуры;

13) сохранение,использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников историии культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурногонаследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения,расположенных на территории поселения;

14) обеспечение условийдля развития на территории поселения физической культуры и массового спорта,организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивныхмероприятий поселения;

15) создание условийдля массового отдыха жителей поселения и организация обустройства местмассового отдыха населения;

16) оказание содействияв установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства наднуждающимися в этом жителями поселения;

17) формированиеархивных фондов поселения;

18) организация сбора ивывоза бытовых отходов и мусора;

19) организацияблагоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраныгородских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

20) утверждениегенеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждениеподготовленной на основе генеральных планов поселения документации попланировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на вводобъектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительногопроектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа,земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществлениеземельного контроля за использованием земель поселения;

21) организацияосвещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;

22) организацияритуальных услуг и содержание мест захоронения;

23) организация иосуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территориипоселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

24) создание,содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или)аварийно-спасательных формирований на территории поселения;

25) организация иосуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальныхпредприятий и учреждений, находящихся на территории поселения;

26) осуществлениемероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране ихжизни и здоровья;

27) создание, развитиеи обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местногозначения на территории поселения;

28) содействие в развитиисельскохозяйственного производства, создание условий для развития малогопредпринимательства;

29) расчет субсидий наоплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставлениясубсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищнымзаконодательством;

30) организация иосуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении;

31) осуществление впределах, установленных водным законодательством Российской Федерации,полномочий собственника водных объектов, информирование населения обограничениях их использования;

32) создание условийдля развития местного традиционного народного художественного творчества,участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промысловв поселении.

Органы местногосамоуправления поселения вправе решать иные вопросы, не отнесенные ккомпетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований,органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральнымизаконами и законами субъектов Российской Федерации, только за счет собственныхдоходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемыхиз федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).

К вопросам местногозначения муниципального района относятся:

1) формирование,утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнениемданного бюджета;

2) установление,изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района;

3) владение,пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальнойсобственности муниципального района;

4) организация вграницах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;

5) содержание истроительство автомобильных дорог общего пользования между населеннымипунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границнаселенных пунктов в границах муниципального района, за исключениемавтомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерныхсооружений федерального и регионального значения;

6) создание условий дляпредоставления транспортных услуг населению и организация транспортногообслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;

7) участие впредупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территориимуниципального района;

8) организация охраныобщественного порядка на территории муниципального района муниципальноймилицией;

9) организациямероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

10) создание условийдля обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами поорганизации досуга и услугами организаций культуры;

11) организацияпредоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основногообщего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательнымпрограммам, за исключением полномочий по финансовому обеспечениюобразовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации; организация предоставлениядополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольногообразования на территории муниципального района, а также организация отдыхадетей в каникулярное время;

12) организацияоказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (заисключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи вамбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничныхучреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время ипосле родов;

13) опека ипопечительство;

14) организацияутилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

15) утверждение схемтерриториального планирования муниципального района, правил землепользования изастройки межселенных территорий, утверждение подготовленной на основе схемытерриториального планирования муниципального района документации по планировкетерритории, ведение информационной системы обеспечения градостроительнойдеятельности, осуществляемой на территории муниципального района,резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков вграницах муниципального района для муниципальных нужд, утверждение местныхнормативов градостроительного проектирования межселенных территорий,осуществление земельного контроля за использованием земель межселенныхтерриторий;

16) формирование исодержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений;

17) содержание натерритории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организацияритуальных услуг;

18) создание условийдля обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугамисвязи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

19) организациябиблиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками,комплектование их библиотечных фондов;

20) выравнивание уровнябюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, засчет средств бюджета муниципального района;

21) организация иосуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территориимуниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенногохарактера;

22) создание, развитиеи обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местногозначения на территории муниципального района;

23) организация иосуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальныхпредприятий и учреждений, находящихся на межселенных территориях;

 24) осуществлениемероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране ихжизни и здоровья;

25) создание условийдля развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынкасельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;

26) обеспечение условийдля развития на территории муниципального района физической культуры имассового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительныхи спортивных мероприятий муниципального района;

27) организация иосуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми имолодежью;

28) осуществление впределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочийсобственника водных объектов, установление правил использования водных объектовобщего пользования для личных и бытовых нужд;

29) создание условийдля развития местного традиционного народного художественного творчества впоселениях, входящих в состав муниципального района;

К вопросам местногозначения поселений и муниципального района относятся профилактика терроризма иэкстремизма, а также участие в минимизации и(или) ликвидации их проявлений.

Органы местногосамоуправления муниципального района обладают всеми полномочиями органовместного самоуправления поселения на межселенных территориях и в сельскихнаселенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями, в том числеполномочиями органов местного самоуправления поселения по установлению,изменению и отмене местных налогов и сборов в соответствии с законодательствомРоссийской Федерации о налогах и сборах.

Органы местногосамоуправления муниципального района вправе решать иные вопросы, не отнесенныек компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований,органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральнымизаконами и законами субъектов Российской Федерации, только за счет собственныхдоходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемыхиз федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).

К вопросам местногозначения городского округа относятся:

1) формирование,утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за исполнениемданного бюджета;

2) установление,изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа;

3) владение,пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальнойсобственности городского округа;

4) организация вграницах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения,водоотведения, снабжения населения топливом;

5) содержание истроительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иныхтранспортных инженерных сооружений в границах городского округа, за исключениемавтомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерныхсооружений федерального и регионального значения;

6) обеспечениемалоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшениижилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищнымзаконодательством, организация строительства и содержания муниципальногожилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

7) создание условий дляпредоставления транспортных услуг населению и организация транспортногообслуживания населения в границах городского округа;

8) участие впредупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границахгородского округа;

9) организация охраныобщественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией;

10) обеспечениепервичных мер пожарной безопасности в границах городского округа;

12) создание условийдля развития местного традиционного народного художественного творчества,участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промысловв городском округе;

13) организацияпредоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основногообщего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательнымпрограммам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательногопроцесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации; организация предоставления дополнительного образования иобщедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городскогоокруга, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

14) организацияоказания на территории городского округа скорой медицинской помощи (заисключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи встационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощиженщинам в период беременности, во время и после родов;

15) создание условийдля обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественногопитания, торговли и бытового обслуживания;

16) организациябиблиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондовбиблиотек городского округа;

17) создание условийдля организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугамиорганизаций культуры;

18) охрана и сохранениеобъектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного(муниципального) значения, расположенных в границах городского округа;

19) обеспечение условийдля развития на территории городского округа физической культуры и массовогоспорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных испортивных мероприятий городского округа;

20) создание условийдля массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства местмассового отдыха населения;

21) опека ипопечительство;

22) формирование исодержание муниципального архива;

23) организацияритуальных услуг и содержание мест захоронения;

24) организация сбора,вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

25) организацияблагоустройства и озеленения территории городского округа, использования и охраныгородских лесов, расположенных в границах городского округа;

26) утверждениегенеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки,утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округадокументации по планировке территории, утверждение местных нормативовградостроительного проектирования городского округа, ведение информационнойсистемы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой натерритории городского округа, резервирование и изъятие, в том числе путемвыкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд,осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа;

27) организацияосвещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;

28) организация иосуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территориигородского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера,включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещениянаселения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание вцелях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных,медицинских и иных средств;

29) создание,содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или)аварийно-спасательных формирований на территории городского округа;

30) создание, развитиеи обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местногозначения на территории городского округа;

31) организация и осуществлениемероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий иучреждений, находящихся на территории городского округа;

32) осуществлениемероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране ихжизни и здоровья;

33) создание условийдля расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия,содействие развитию малого предпринимательства;

34) организация иосуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в городском округе;

35) расчет субсидий наоплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставлениясубсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищнымзаконодательством;

36) осуществление впределах, установленных водным законодательством Российской Федерации,полномочий собственника водных объектов, установление правил использованияводных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и информированиенаселения об ограничениях использования таких водных объектов.

Органы местногосамоуправления городского округа вправе решать иные вопросы, не отнесенные ккомпетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований,органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральнымизаконами и законами субъектов Российской Федерации, только за счет собственныхдоходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемыхиз федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).


Рекомендуемаялитература к главе

1.Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжениеспора. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления/Подред. А.В. Иванченко. М., 2004.

2.Бабичев И.В. Местное самоуправление в современной России: некоторые итоги иперспективы//Муниципальная власть. 2004. Январь-февраль.

3.Александров А.О., Илькина Н.А. Местное самоуправление в российскихрегионах//Конституционные и законодательные основы местного самоуправления/Подред. А.В. Иванченко. М., 2004.


Глава 8. Муниципальные правовые акты§1. Муниципальные правовые акты

Муниципальные правовыеакты наряду с федеральными и региональными правовыми актами имеют важноезначение для организации деятельности органов местного самоуправления.

По вопросам местногозначения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органамии должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальныеправовые акты.

По вопросамосуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местногосамоуправления федеральными и региональными законами, могут приниматьсямуниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений,установленных соответствующими федеральными и (или) региональными законами.

Таким образом,муниципальный правовой акт — это решение по вопросам местного значения или повопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органамместного самоуправления федеральными законами и региональными законами,принятое населением муниципального образования непосредственно, органом и (или)должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное,обязательное для исполнения на территории муниципального образования,устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющееиндивидуальный характер.

Муниципальные правовыеакты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательномуисполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнениемуниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностныелица органов государственной власти и должностные лица органов местногосамоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными ирегиональными законами.

Муниципальные правовыеакты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральнымконституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актамРоссийской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативнымправовым актам субъектов Федерации.

Если орган местногосамоуправления полагает, что закон или иной нормативный правовой акт РоссийскойФедерации либо ее субъекта по вопросам организации местного самоуправления и(или) установления прав, обязанностей и ответственности органов и должностныхлиц местного самоуправления не соответствует Конституции Российской Федерации,федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам оразграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональнымиорганами государственной власти, то вопрос о таком соответствии разрешаетсясудом. До вступления в силу решения суда о признании закона или иногонормативного правового акта Российской Федерации либо ее субъекта или отдельныхих положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральнымконституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничениипредметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органамигосударственной власти принятие муниципальных правовых актов, противоречащихсоответствующим положениям указанных нормативных правовых актов, не допускается.

§2. Система муниципальных правовых актов

Согласно ст. 43Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления вРоссийской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципальногообразования;

2) правовые акты,принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовыеакты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главымуниципального образования, постановления и распоряжения главы местнойадминистрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления,предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципальногообразования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местномреферендуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системемуниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всейтерритории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты недолжны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам,принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Представительный органпо вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными и региональнымизаконами, уставом муниципального образования, принимает решения,устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территориимуниципального образования, а также решения по вопросам организациидеятельности представительного органа.

Глава муниципальногообразования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципальногообразования и решениями представительного органа, издает постановления ираспоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа вслучае, если глава муниципального образования является председателемпредставительного органа или постановления и распоряжения в случае, если главамуниципального образования является главой местной администрации.

Председательпредставительного органа муниципального образования издает постановления ираспоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа.

Глава местнойадминистрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными ирегиональными законами, уставом муниципального образования, нормативнымиправовыми актами представительного органа, издает постановления по вопросамместного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельныхгосударственных полномочий, переданных органам местного самоуправленияфедеральными и региональными законами, а также распоряжения по вопросаморганизации работы местной администрации.

Иные должностные лицаместного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным ких полномочиям уставом муниципального образования.

Примерный переченьмуниципальных правовых актов.

Практика муниципальногоправотворчества показывает, что на основании федерального законодательствапринимается значительное число муниципальных правовых актов. В число основныхиз них входят следующие:

Устав муниципальногообразования.

Положение о сходеграждан.

Положение оправотворческой инициативе граждан.

Положение отерриториальном общественном самоуправлении.

Положение о проведениипубличных слушаний.

Положение о собранияхграждан.

Положение оконференциях граждан.

Положение об опросеграждан.

Положение о порядкерассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления.

О порядке официальногоиспользования символов муниципального образования.

Условия контракта ипорядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации(в случае его назначения по контракту).

Положения о порядкеподготовки и внесения проектов правовых актов, перечень и форма прилагаемых кним документов:

для главымуниципального образования;

для главы местнойадминистрации (в случае его назначения по контракту);

для представительногооргана.

Регламентпредставительного органа муниципального образования.

Положение о структурныхподразделениях представительного органа.

Положение о статуседепутата представительного органа муниципального образования

Положение о статусеглавы муниципального образования.

Регламент работыадминистрации муниципального образования.

Положение о структурныхподразделениях администрации муниципального образования.

Положение о контрольноморгане муниципального образования.

Положение омуниципальной избирательной комиссии.

Положение о порядкепрохождения муниципальной службы

Положение о порядкеучастия муниципального образования в организациях межмуниципальногосотрудничества.

Типовое соглашение овзаимной передаче вопросов местного значения и отдельных полномочий по решениювопросов местного значения между муниципальным районом и входящими в его составпоселениями.

Положение о бюджетномустройстве и бюджетном процессе на территории муниципального образования.

Положение о местныхфинансах (налогах, сборах).

Положение о порядкеуправления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Положение омуниципальном заказе.

Положение о порядкепринятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальныхпредприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услугимуниципальных предприятий и учреждений.

Положение о порядкеназначения на должность и заключения трудового договора с руководителямимуниципальных предприятий и учреждений.

Положение о порядкепредоставления муниципальными предприятиями и учреждениями отчетов обиспользовании имущества, закрепленного за муниципальным предприятием илиучреждением.

Положение о порядкематериально-технического и организационного обеспечения деятельности органовместного самоуправления.

Положение омуниципальных заимствованиях.

Положение о порядкеприватизации муниципального имущества.

Положение о порядкепредоставления и изъятия земельных участков и др.

§3. Устав муниципального образования

Среди муниципальныхправовых актов особое значение принадлежит уставу муниципального образования. Вуставе, являющемся своеобразной муниципальной конституцией, указываютсяосновные положения по организации и деятельности местного сообщества. Какправило, в уставе муниципального образования содержатся не только нормы оборганизации местного самоуправления в соответствующем муниципальномобразовании, но и перечень основных актов местного самоуправления, подлежащихпринятию представительным органом и главой муниципального образования, а такжепорядок подготовки и принятия таких актов, механизм их отмены.

Согласно ст. 44Федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» в обязательном порядке уставоммуниципального образования должны определяться:

наименованиемуниципального образования;

перечень вопросовместного значения;

формы, порядок игарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числепутем образования органов территориального общественного самоуправления;

структура и порядокформирования органов местного самоуправления;

наименования иполномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лицместного самоуправления;

виды, порядок принятия(издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силумуниципальных правовых актов;

срок полномочийпредставительного органа, депутатов, членов иных выборных органов местногосамоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а такжеоснования и порядок прекращения полномочий этих органов и лиц;

виды ответственностиорганов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этойответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числеоснования и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местногосамоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов идолжностных лиц местного самоуправления;

порядок формирования,утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за егоисполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

порядок внесенияизменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом муниципальногообразования регулируются также и иные вопросы организации местногосамоуправления в соответствии с федеральными и региональными законами. Вместе стем устав не решает и не может решить всех вопросов местного самоуправления. Онзадает основные направления для нормотворческой деятельности представительногооргана муниципального образования, принятия им решений в различных сферахжизнедеятельности района. Тематика и пределы нормотворчества представительногооргана и других органов местного самоуправления определяются именно в уставемуниципального образования.

В Федеральном законе«Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» предусматривается альтернативность правового регулированияотдельных вопросов местного значения (в части регламентации формнепосредственного осуществления населением местного самоуправления и участиянаселения в осуществлении местного самоуправления и других вопросов).Представляется, что основные положения, направленные на решение вопросовместного значения, должны регулироваться в уставе муниципального образования. Апроцедурные вопросы вполне могут быть урегулированы нормативными правовымиактами представительного органа района. Например, в Федеральном законе Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"установлено, что официальные символы муниципальных образований и порядокофициального использования указанных символов устанавливаются уставамимуниципальных образований и (или) нормативными правовыми актамипредставительных органов муниципальных образований. В настоящее время вбольшинстве муниципальных образований официальные символы муниципальныхобразований и порядок их официального использования устанавливаются именнонормативными правовыми актами представительных органов.

Следует заметить, что вуставе муниципального образования должны учитываться требования не толькоФедерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации», но иных федеральных законов вчасти регламентации уставов муниципальных образований. Это Федеральный закон«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдумеграждан Российской Федерации», Федеральный закон «Об основахмуниципальной службы в Российской Федерации», Бюджетный кодекс РоссийскойФедерации и др.

Порядок принятия уставамуниципального образования.

Проект уставамуниципального образования, проект акта о внесении изменений и дополнений вустав не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии подлежатофициальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием(обнародованием) установленного представительным органом порядка учетапредложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципальногоправового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Устав муниципальногообразования, акт о внесении изменений и дополнений в устав принимаютсябольшинством в две трети голосов от установленной численности депутатовпредставительного органа.

Устав муниципальногообразования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений вустав подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после ихгосударственной регистрации и вступают в силу после их официальногоопубликования (обнародования).

Изменения и дополнения,внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органовместного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборныхдолжностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срокаполномочий представительного органа, принявшего муниципальный правовой акт овнесении в устав указанных изменений и дополнений.

По нашему мнению,вопрос о порядке принятия устава муниципального образования, внесения в негоизменений и дополнений будет приобретать все большую актуальность. Это связанов том числе и с проводимой сейчас реформой местного самоуправления. В пункте 2ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо закреплялосьдва варианта принятия устава муниципального образования — представительныморганом муниципального образования или населением непосредственно. В новойредакции (от 6 октября 2003 г.) Федерального закона «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» указано, чтоустав муниципального образования принимается представительным органоммуниципального образования. И только в малочисленных (до 100 человек) уставмуниципального образования принимается непосредственно населением на сходеграждан. Однако прямого запрета на принятие устава муниципального образования,внесение в него изменений и дополнений на местном референдуме в новой редакцииФедерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации» не содержится. Поэтому именно суды могут внестиясность в данный вопрос и дать однозначный ответ — в каких случаях принятиеустава муниципального образования (внесение в него изменений и дополнений)возможно представительным органом, а в каких — непосредственно населением наместном референдуме.

Регистрация уставамуниципального образования.

Учитывая особуюзначимость устава в системе нормативных актов муниципальных образований,федеральным законодателем установлена его обязательная государственнаярегистрация.

Согласно ч. 6 ст. 44Федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования,муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципальногообразования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке,установленном федеральным законом. В настоящее время данный порядок установленв Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ «О государственнойрегистрации уставов муниципальных образований».

Государственнуюрегистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченныйфедеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставовмуниципальных образований. Государственную регистрацию уставов муниципальных образованийосуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органаисполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 28 января 2005 г. N 7полномочия по государственной регистрации уставов муниципальных образований имуниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставмуниципального образования возложены на Главное управление Минюста России пофедеральному округу.

Регистрирующий орган:

проверяет соответствиеустава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральнымзаконам, конституции (уставу), законам субъекта Федерации;

проверяет соблюдениеустановленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципальногообразования;

присваивает уставумуниципального образования государственный регистрационный номер;

выдает свидетельство огосударственной регистрации устава муниципального образования;

включает сведения обуставе муниципального образования в государственный реестр уставовмуниципальных образований субъекта Федерации.

Государственный рееструставов муниципальных образований является сводом сведений о прошедшихгосударственную регистрацию уставах муниципальных образований и муниципальныхправовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований.Государственный реестр уставов муниципальных образований состоит изгосударственных реестров уставов муниципальных образований субъектов РоссийскойФедерации.

В государственныйреестр уставов муниципальных образований субъекта Федерации включаютсяследующие сведения: государственный регистрационный номер устава муниципальногообразования; реквизиты устава муниципального образования (орган, принявшийустав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принятустав); сведения об источнике и о дате официального опубликования(обнародования) устава муниципального образования.

ПостановлениемПравительства Российской Федерации от 1 июня 2005 г. N 350 утверждены Правилаведения государственного реестра муниципальных образований РоссийскойФедерации.

Устав муниципальногообразования направляется главой муниципального образования в регистрирующийорган в течение 15 дней со дня его принятия. Решение о государственнойрегистрации устава муниципального образования принимается в тридцатидневныйсрок со дня его представления для государственной регистрации.

Государственнаярегистрация устава муниципального образования удостоверяется свидетельством огосударственной регистрации. Форма свидетельства о государственной регистрацииустава муниципального образования устанавливается уполномоченным федеральныморганом исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальныхобразований.

Основаниями для отказав государственной регистрации устава муниципального образования, муниципальногоправового акта о внесении изменений и дополнений в устав могут быть:противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам,принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектовРоссийской Федерации; нарушение установленного Федеральным законом Об общихпринципах местного самоуправления в Российской Федерации порядка принятияустава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений вустав.

Отказ в государственнойрегистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта овнесении изменений и дополнений в устав, а также нарушение установленных сроковгосударственной регистрации этих актов могут быть обжалованы гражданами иорганами местного самоуправления в судебном порядке.

§4. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан

 Согласно ст. 45Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления вРоссийской Федерации» решение вопросов местного значения непосредственногражданами муниципального образования осуществляется путем прямоговолеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местномреферендуме (сходе граждан).

Если для реализациирешения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципальногообразования, дополнительно требуется принятие (издание) муниципальногоправового акта, орган или должностное лицо местного самоуправления, вкомпетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны втечение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме(сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующегомуниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.

Нарушение срока изданиямуниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятогопутем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзывавыборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местнойадминистрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местногосамоуправления.

§5. Правотворческий процесс

При осуществленииправотворческой деятельности чрезвычайно важно соблюдение установленных правили последовательности подготовки и рассмотрения проекта муниципального правогоакта на каждой стадии.

Основными стадиямиправотворческого процесса являются: подготовка и внесение проекта правовогоакта в представительный орган; рассмотрение проекта правового акта в комитетахили комиссиях; принятие, утверждение и опубликование правового акта.

Федеральный закон«Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» устанавливает основы правотворческого процесса в муниципальныхобразованиях и определяет круг его субъектов. Более детально правотворческийпроцесс определяется в уставе муниципального образования и регламентепредставительного органа.

С подготовки и внесенияпроекта акта в орган местного самоуправления начинается правотворческийпроцесс. Круг субъектов правотворческой инициативы указан в ст. 46 Федеральногозакона «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации». Проекты муниципальных правовых актов могутвноситься депутатами представительного органа, главой муниципальногообразования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местнойадминистрации, органами территориального общественного самоуправления,инициативными группами граждан. Помимо таких «обязательных» субъектовправа правотворческой инициативы уставом муниципального образования такое правоможет быть предоставлено иным органам, общественным объединениям и т.п.

Представительный органпо вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными и региональнымизаконами, уставом муниципального образования, принимает решения,устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территориимуниципального образования, а также решения по вопросам организациидеятельности представительного органа.

Решенияпредставительного органа, устанавливающие правила, обязательные для исполненияна территории муниципального образования, принимаются большинством голосов отустановленной численности депутатов представительного органа, если иное неустановлено Федеральным законом «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации».

Решения по вопросаморганизации деятельности представительного органа, как правило, принимаютсябольшинством голосов от присутствующего числа депутатов, если иное неустановлено уставом муниципального образования.

Федеральнымзаконодателем установлены ограничения при принятии определенных(«финансовых») нормативных правовых актов представительного органамуниципального образования. Так, в ч. 12 ст. 35 Федерального закона «Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»закреплено, что нормативные правовые акты представительного органамуниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отменуместных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета,могут быть внесены на рассмотрение представительного органа только поинициативе главы местной администрации или при наличии заключения данного лица.Здесь следует отметить, что на рассмотрение представительного органамуниципального образования вносятся, конечно же, проекты нормативных правовыхактов. Соответственно, заключение главы местной администрации дается на проектсоответствующего нормативного правового акта.

Дача такого заключенияявляется одной из важнейших форм взаимодействия руководителя исполнительнойвласти муниципального образования с представительным органом в процессеосуществления последним правотворческой деятельности. Смысл этой процедурызаключается в том, что глава местной администрации, являясь ответственным заисполнение местного бюджета и финансовых обязательств муниципального образования,мог донести до инициаторов указанных проектов нормативных правовых актов ипредставительного органа муниципального образования в целом свою точку зренияна финансовую обоснованность проектов и тем самым воздействовать на принятиерешения об одобрении либо отклонении таких проектов. Но следует учитывать, чтодля внесения указанного проекта нормативных правовых актов необходим собственнофакт представления заключения, а не его содержание. С правовой точки зрения неявляется существенным — положительное или отрицательное заключение дается посоответствующему проекту нормативного правового акта. Таким образом, правовоезначение заключения — консультативное, и оно содержательно не связываетпредставительный орган муниципального образования при рассмотрении проектанормативного правового акта. Следует отметить, что для внесения законопроектанеобходим собственно факт представления заключения главы местной администрации,а не его содержание. В то же время в заключении может содержаться необходимаядля депутатов представительного органа информация, которая позволяет судить отом, имеют ли возможные последствия принятия нормативного правового актафинансовое покрытие из средств местного бюджета.

После принятияпредставительным органом муниципального образования нормативный правовой актнаправляется для подписания и обнародования главе муниципального образования.

Если же главамуниципального образования одновременно является и главой местнойадминистрации, то он имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятыйпредставительным органом. В этом случае указанный нормативный правовой акт втечение 10 дней возвращается в представительный орган муниципальногообразования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями овнесении в него изменений и дополнений.

В случае отклоненияглавой муниципального образования нормативного правового акта он вновьрассматривается в представительном органе и при этом может быть одобрен данныморганом, если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой актбудет одобрен в ранее принятой редакции квалифицированным большинством (неменее двух третей) от установленной численности депутатов представительногооргана.

Нормативный правовойакт, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклоненглавой муниципального образования и подлежит подписанию в течение семи дней иобнародованию.

§6. Вступление в силу муниципальных правовых актов. Отменаи приостановление их действия

Порядок вступления всилу муниципальных правовых актов установлен в ст. 47 Федерального закона«Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации».

Муниципальные правовыеакты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципальногообразования, за исключением нормативных правовых актов представительных органовместного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу всоответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Согласно ст. 5 ч. 1Налогового кодекса Российской Федерации акты законодательства о налогахвступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официальногоопубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода посоответствующему налогу. Акты законодательства о сборах вступают в силу неранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования.Федеральные законы, вносящие изменения в Налоговый кодекс Российской Федерациив части установления новых налогов и (или) сборов, а также актызаконодательства о налогах и сборах субъектов Федерации и акты представительныхорганов местного самоуправления, вводящие налоги и (или) сборы, вступают в силуне ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одногомесяца со дня их официального опубликования.

Акты законодательства оналогах и сборах, устанавливающие новые налоги и (или) сборы, повышающиеналоговые ставки, размеры сборов, устанавливающие или отягчающиеответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах,устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положениеналогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений,регулируемых законодательством о налогах и сборах, обратной силы не имеют. Актызаконодательства о налогах и сборах, устраняющие или смягчающие ответственностьза нарушение законодательства о налогах и сборах либо устанавливающиедополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, плательщиков сборов,налоговых агентов, их представителей, имеют обратную силу.

Акты законодательства оналогах и сборах, отменяющие налоги и (или) сборы, снижающие размеры ставокналогов (сборов), устраняющие обязанности налогоплательщиков, плательщиковсборов, налоговых агентов, их представителей или иным образом улучшающие ихположение, могут иметь обратную силу, если прямо предусматривают это.

Муниципальные правовыеакты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина,вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования(обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставоммуниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления сними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельныхположений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральнымзаконом. Как правило, муниципальные правовые акты направляются для официальногоопубликования в официальное печатное средство массовой информации главоймуниципального образования. При публикации в официальном печатном средствемассовой информации муниципального правового акта указывается наименованиемуниципального правового акта, дата его принятия, должностное лицо, егоподписавшее, дата его подписания. Муниципальные правовые акты могут бытьофициально опубликованы также в виде отдельного издания. Муниципальный правовойакт, в который были внесены изменения или дополнения, может быть повторноофициально опубликован в полном объеме.

Порядок отменымуниципальных правовых актов и приостановления их действия установлен в ст. 48Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в РоссийскойФедерации». Муниципальные правовые акты могут быть отменены или ихдействие может быть приостановлено органами и должностными лицами местногосамоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовойакт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местногосамоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральнымии региональными законами, — уполномоченным федеральным или региональным органомгосударственной власти.


Рекомендуемаялитература к главе

1.Нормотворчество органов местного самоуправления Российской Федерации. Сургут,1999.

2.Кабышев С.В., Козюк М.Н. Муниципальное правотворчество: научно-методическоепособие. М., 2000.

3.Савченко Д.А., Шугрина Е.С., Горожанин В.А. Понятие и виды местного нормотворчества.Новосибирск, 1997.


Глава 9. Территориальная организация местногосамоуправления§1. Типы и территории муниципальных образований

В КонституцииРоссийской Федерации (ч. 1 ст. 131) установлено, что местное самоуправлениеосуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях сучетом исторических и иных местных традиций. В Федеральном законе «Обобщих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»детализируется это конституционное положение и уточняется, что местноесамоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации вгородских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и навнутригородских территориях городов федерального значения. Границы территориймуниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектовФедерации (ст. 10).

Муниципальноеобразование — это территориальная единица, на которой осуществляется местноесамоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет исформированные населением муниципального образования органы местногосамоуправления.

В Федеральном законе«Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» предусмотрено три типа муниципальных образований (сзакреплением за каждым из них присущих ему полномочий).

Первый тип — городскиеи сельские поселения. Поселения наделяются полномочиями по решению вопросовместного значения, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения этихнаселенных пунктов.

Сельское поселение — это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенныхпунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и другихсельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляетсянаселением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местногосамоуправления.

Городское поселение — это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляетсянаселением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местногосамоуправления.

Второй тип — муниципальные районы, объединяющие территории нескольких поселений.Муниципальные районы осуществляют на всей своей территории полномочия повопросам местного значения, которые эффективнее реализуются на большихтерриториях, чем территория поселения, и в основном имеют межмуниципальныйхарактер. При этом поселения, как отмечено выше, наделены собственным кругомполномочий, которые указываются в самостоятельно принимаемых ими уставах.

Муниципальный район — это несколько поселений или поселений и межселенных территорий (территорий,находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границахкоторой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местногозначения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) черезвыборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлятьотдельные государственные полномочия, передаваемые органам местногосамоуправления федеральными и региональными законами.

Третий тип — городскиеокруга. Городские округа создаются, как правило, на базе городовреспубликанского, краевого, областного значения. Городские округа осуществляютполномочия как поселений, так и муниципальных районов.

Городской округ — этогородское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органыместного самоуправления которого осуществляют полномочия по решениюустановленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значенияпоселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могутосуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органамместного самоуправления федеральными и региональными законами.

Муниципальнымобразованием является также внутригородская территория города федеральногозначения — часть территории города федерального значения, в границах которойместное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) черезвыборные и иные органы местного самоуправления.

В 2005 г. в субъектахРоссийской Федерации были определены границы 24 274 муниципальных образований,из них 20 112 — сельских поселений, 1823 — городских поселений, 1819 — муниципальных районов и 520 — городских округов.

§2. Границы муниципальных образований

В статье 11 Федеральногозакона «Об общих принципах местного самоуправления в РоссийскойФедерации» указаны требования к установлению и изменению границмуниципальных образований. Это следующие требования:

1) территория субъектаРоссийской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкойплотностью сельского населения (за исключением исторически сложившихся земельнаселенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорийтрадиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационныхземель, земель для развития поселения) могут не включаться в состав территорийпоселений;

2) территории всехпоселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие натерриториях с низкой плотностью населения межселенные территории входят всостав муниципальных районов;

3) территорию поселениясоставляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к нимземли общего пользования, территории традиционного природопользования населениясоответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территориипоселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территориигородского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствиис генеральным планом городского поселения территории, предназначенные дляразвития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территориипоселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальнымиобразованиями);

6) в состав территориисельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пунктили поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории свысокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общейтерриторией несколько сельских населенных пунктов с численностью населенияменее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый);

7) сельский населенныйпункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в составсельского поселения;

8) в соответствии сзаконами субъекта Федерации статусом сельского поселения с учетом плотностинаселения региона и доступности территории поселения может наделяться сельскийнаселенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

9) на территориях снизкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенныйпункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусомпоселения, и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, еслитакое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующемнаселенном пункте;

10) административнымцентром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статусгородского округа и расположенный в границах муниципального района;

11) границы сельскогопоселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило,устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центраи обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящихв его состав, а границы муниципального района — с учетом транспортнойдоступности до его административного центра и обратно в течение рабочего днядля жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования всоответствии с законами субъектов Федерации могут не применяться на территорияхс низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступныхместностях;

12) территориянаселенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

13) территорияпоселения не может входить в состав территории другого поселения;

14) территориягородского округа не входит в состав территории муниципального района;

15) границымуниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условийдля решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органамиместного самоуправления муниципального района, а также для осуществления навсей территории муниципального района отдельных государственных полномочий,переданных указанным органам федеральными и региональными законами;

16) территорияпоселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

Наделение городскогопоселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерациипри наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры,необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправлениягородского поселения вопросов местного значения городского округа иосуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанныморганам федеральными и региональными законами, а также при наличии сложившейсясоциальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой длясамостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающихмуниципальных районов вопросов местного значения муниципального района иосуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанныморганам федеральными и региональными законами.

К территориям с низкойплотностью сельского населения относятся территории субъектов Федерации, отдельныхмуниципальных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения вкоторых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения вРоссии. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятсятерритории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов всубъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в трираза выше средней плотности сельского населения в России. Перечень субъектовФедерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Федерации, территориикоторых относятся к территориям с низкой или же высокой плотностью сельскогонаселения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе попредставлению органов государственной власти субъектов Федерации. Эти перечнимогут изменяться не чаще одного раза в пять лет.

РаспоряжениемПравительства Российской Федерации от 25 мая 2004 г. N 707-р утвержденыперечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектовРоссийской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям снизкой плотностью населения, а также перечень субъектов Российской Федерации иотдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах),относящихся к территориям с высокой плотностью населения.

§3. Изменение границ муниципального образования

Согласно ч. 2 ст. 131Конституции Российской Федерации изменение границ территорий, в которыхосуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населениясоответствующих территорий. В соответствии со ст. 12 Федерального закона«Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»изменение границ муниципального образования осуществляется региональным закономпо инициативе населения, органов местного самоуправления, федеральных ирегиональных органов государственной власти.

Инициатива населения обизменении границ муниципального образования реализуется в порядке,установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с нимрегиональным законом для выдвижения инициативы проведения местного референдума.Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти обизменении границ муниципального образования оформляется решениямисоответствующих органов местного самоуправления, органов государственнойвласти. Региональный закон об изменении границ муниципального образования недолжен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органаместного самоуправления данного муниципального образования, в период кампанииместного референдума.

Изменение границмуниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в ихсостав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальныхрайонов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или)населенных пунктов, выраженного путем голосования по вопросу изменения границмуниципального образования либо на сходах граждан с учетом мненияпредставительных органов соответствующих муниципальных районов.

Изменение границпоселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их составнаселенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласиянаселения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования по вопросуизменения границ муниципального образования либо на сходах граждан с учетоммнения представительных органов соответствующих поселений.

Изменение границмуниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельныхвходящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно ктерриториям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетоммнения населения, выраженного представительными органами соответствующихмуниципальных районов и поселений.

В Федеральном законе«Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»закреплена гарантия для недопущения инициирования процедуры изменения границпоселений по инициативе органов публичной власти в случае снижения числажителей таких поселений. В части 5 ст. 12 этого Федерального законаустановлено, что уменьшение численности населения сельских населенных пунктовменее чем на 50% минимальной численности населения (т.е. сельский населенныйпункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории свысокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общейтерриторией несколько сельских населенных пунктов с численностью населенияменее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый) после установления законами субъектов Федерацииграниц поселений не является достаточным основанием для инициирования органамиместного самоуправления, федеральными и региональными органами государственнойвласти процедуры изменения границ поселений.


§4. Преобразование муниципальных образований

Преобразование муниципальныхобразований — это объединение муниципальных образований, разделениемуниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи снаделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городскогоокруга.

Согласно ст. 13 Федеральногозакона «Об общих принципах местного самоуправления в РоссийскойФедерации» преобразование муниципальных образований осуществляетсярегиональными законами по инициативе населения, органов местногосамоуправления, федеральных и региональных органов государственной власти всоответствии с Федеральным законом «Об общих принципах местногосамоуправления в Российской Федерации». Инициатива населения опреобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленномфедеральным законом и принимаемым в соответствии с ним региональным законом длявыдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органовместного самоуправления, органов государственной власти о преобразованиимуниципального образования оформляется решениями соответствующих органовместного самоуправления, органов государственной власти. Региональный закон опреобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в периодизбирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципальногообразования, в период кампании местного референдума.

Объединение двух иболее поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований,осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путемголосования по вопросу преобразования муниципального образования либо на сходахграждан.

Объединение двух иболее муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальныхобразований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженногопредставительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение поселения,влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласиянаселения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования повопросу преобразования муниципального образования либо на сходах граждан.

Разделениемуниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженногопредставительным органом муниципального района.

Изменение статусагородского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либолишением его статуса городского округа осуществляется законом субъектаФедерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также ссогласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (всостав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнениенаселения городского поселения и мнение населения муниципального районавыявляются путем голосования по вопросу преобразования муниципальногообразования и проводимого раздельно на территории городского поселения и натерритории муниципального района, из состава которого выделяется (в составкоторого включается) городское поселение. Изменение статуса городскогопоселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населениягородского поселения и (или) населения муниципального района.


Рекомендуемаялитература к главе:

1.Фадеев В.И. Территориальная организация местного самоуправления в РоссийскойФедерации. М., 1996.

2.Саломаткин А.С. Территориальная основа местного самоуправления. Челябинск,1996.

3.Муниципальное образование в системе административно-территориального управленияРоссийской Федерации: федеральный уровень/Учеб. пособие. Братск, 1998.

4.Михайлов В.И. Проблемы территориальной организации местногосамоуправления//Муниципальный мир. 1999. N 2.

5.Постовой Н.В. Территориальная основа местного самоуправления//Местное право.2001. N 8.


Глава 10. Экономическая основа местного самоуправления

По настоящемуэффективное местное самоуправление должно обладать соответствующейэкономической основой. Экономическую основу местного самоуправления составляютнаходящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов,а также имущественные права муниципальных образований.

Согласно ч. 2 ст. 8Конституции Российской Федерации муниципальная собственность признается изащищается наравне с частной, государственной и иными формами собственности. Вчасти 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации закреплено, что местноесамоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное владение,пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

§1. Муниципальное имущество

В собственностимуниципальных образований может находиться:

имущество,предназначенное для решения установленных Федеральным законом «Об общихпринципах местного самоуправления в Российской Федерации» вопросовместного значения;

имущество,предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий,переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленныхфедеральными и региональными законами;

имущество,предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местногосамоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий иучреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительногооргана муниципального образования.

В собственностимуниципальных образований могут находиться объекты культурного наследия(памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурногозначения в случае, если такие объекты необходимы для осуществления полномочийорганов местного самоуправления, а также в иных случаях, установленныхфедеральным законом.

В собственностимуниципальных образований также может находиться имущество, необходимое дляосуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органамместного самоуправления федеральными законами.

В случаях возникновенияу муниципальных образований права собственности на имущество, непредназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий,переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельностиорганов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих,работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видамимущества, перечисленным выше, указанное имущество подлежит перепрофилированию(изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и срокиотчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.

Особенностивозникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, атакже порядок учета муниципального имущества устанавливаются федеральнымзаконом.

В статье 50Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления вРоссийской Федерации» поименован состав муниципального имущества длякаждого типа муниципальных образований. При этом отдельно приведены перечниимущества, которое может находиться в собственности поселений и муниципальныхрайонов. В собственности же городских округов могут находиться все видыимущества из обоих таких перечней.

Муниципальное имущество поселений

В собственностипоселений могут находиться:

имущество,предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения,водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенныхпунктов поселения;

автомобильные дорогиобщего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границахнаселенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общегопользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального ирегионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

жилищный фондсоциального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих впоселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями наусловиях договора социального найма, а также имущество, необходимое длясодержания муниципального жилищного фонда;

пассажирский транспорти другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения вграницах поселения;

имущество,предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайныхситуаций в границах поселения;

объекты, а такжепожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичныхмер по тушению пожаров;

имущество библиотекпоселения;

имущество,предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугамиорганизаций культуры;

объекты культурногонаследия (памятники истории и культуры) независимо от категории ихисторико-культурного значения в соответствии с законодательством РоссийскойФедерации;

имущество,предназначенное для развития на территории поселения физической культуры имассового спорта;

имущество,предназначенное для организации благоустройства и озеленения территориипоселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и местмассового отдыха населения;

имущество,предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

имущество, включаяземельные участки, предназначенное для организации ритуальных услуг исодержания мест захоронения;

имущество,предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальныхправовых актов, иной официальной информации;

земельные участки,отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии сфедеральными законами;

пруды, обводненныекарьеры на территории поселения;

леса, расположенные вграницах населенных пунктов поселения;

имущество,предназначенное для создания, развития и обеспечения охранылечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территориипоселения;

имущество,предназначенное для организации защиты населения и территории поселения отчрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

имущество,предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраныих жизни и здоровья.

Имущество муниципальных районов

В собственностимуниципальных районов могут находиться:

имущество,предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границахмуниципального района;

автомобильные дорогиобщего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортныеинженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципальногорайона, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иныхтранспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, атакже имущество, предназначенное для их обслуживания;

пассажирский транспорти другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населениямежду поселениями на территории муниципального района;

имущество,предназначенное для организации и осуществления экологического контроля;

имущество,предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайныхситуаций на территории муниципального района;

имущество,предназначенное для организации охраны общественного порядка на территориимуниципального района муниципальной милицией;

имущество,предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного,начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, атакже предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей вканикулярное время;

имущество,предназначенное для оказания на территории муниципального района скороймедицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичноймедико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических,стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощиженщинам в период беременности, во время и после родов;

имущество,предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

архивные фонды, в томчисле кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а такжеимущество, предназначенное для хранения указанных фондов;

имущество, включаяземельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципальногорайона межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг;

имуществомежпоселенческих библиотек;

имущество, необходимоедля официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов,иной официальной информации;

земельные участки,отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии сфедеральными законами;

пруды, обводненныекарьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселеннойтерритории муниципального района;

имущество,предназначенное для создания, развития и обеспечения охранылечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территориимуниципального района;

имущество,предназначенное для обеспечения поселений, входящих в состав муниципальногорайона, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

имущество,предназначенное для развития на территории муниципального района физическойкультуры и массового спорта;

имущество,предназначенное для организации защиты населения и территории муниципальногорайона от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

имущество,предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраныих жизни и здоровья;

объекты культурногонаследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурногозначения в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

Владение, пользование и распоряжение муниципальнымимуществом

Согласно ст. 51Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в РоссийскойФедерации» органы местного самоуправления от имени муниципальногообразования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальнымимуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральнымизаконами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актамиорганов местного самоуправления.

Органы местногосамоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или впостоянное пользование физическим и юридическим лицам, федеральным ирегиональным органам государственной власти, органам местного самоуправленияиных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствиис федеральными законами.

Порядоки условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовымиактами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают вместные бюджеты.

Муниципальные предприятия и учреждения

Органы местногосамоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения,участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных,необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Органы местного самоуправленияопределяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий иучреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают отдолжности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты обих деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Органыместного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарноотвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают ихисполнение в порядке, установленном федеральным законом.

Назначениена должность и заключение трудового договора с руководителями муниципальныхпредприятий и учреждений производятся различными способами. Нередко назначениена должность руководителей муниципальных предприятий и учреждений производитсяпо конкурсу главой муниципального образования в порядке, установленном решениемпредставительного органа муниципального образования. При этом организация ипроведение конкурса на замещение вакантных должностей руководителей муниципальныхпредприятий и учреждений осуществляются конкурсной комиссией, которая создаетсяи действует в соответствии с положением о конкурсной комиссии, утверждаемымрешением представительного органа муниципального образования.

Прекращениетрудового договора с руководителем муниципального предприятия или учрежденияпроизводится по основаниям, предусмотренным законодательством и условиямитрудового договора. Увольнение руководителя муниципального предприятия илиучреждения производится, как правило, главой муниципального образования.

Руководителимуниципальных предприятий и учреждений представляют администрациимуниципального образования и (или) представительному органу муниципальногообразования отчеты об использовании имущества, закрепленного за муниципальнымпредприятием или учреждением по установленным формам.

При необходимости кромепериодической обязательной отчетности руководители муниципальных предприятий иучреждений обязаны представлять информацию и отчеты о деятельностивозглавляемых ими предприятий и учреждений по запросам представительного органамуниципального образования, главы муниципального образования.

Руководительмуниципального предприятия, учреждения несет персональную ответственность задостоверность и своевременность предоставляемой отчетности.

§2. Местные бюджеты

В части 1 ст. 132Конституции Российской Федерации установлено, что органы местногосамоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.Поэтому каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местныйбюджет). При этом бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений,входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджетмуниципального района.

В качестве составнойчасти бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходовотдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки,утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местногосамоуправления соответствующих поселений самостоятельно.

Органы местногосамоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдениеустановленных федеральными законами требований к регулированию бюджетныхправоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местныхбюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных идолговых обязательств муниципальных образований.

Формирование,утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнениемосуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдениемтребований, установленных федеральными законами, а также принимаемыми всоответствии с ними законами субъектов Федерации.

Полномочия местнойадминистрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнениембюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорнойоснове местной администрацией муниципального района.

Органы местногосамоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми всоответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации,представляют в федеральные и (или) региональные органы государственной властиотчеты об исполнении местных бюджетов.

В местных бюджетахраздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочийорганов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, исубвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местногосамоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральнымии региональными законами, а также осуществляемые за счет указанных доходов исубвенций соответствующие расходы местных бюджетов.

Проект местногобюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о егоисполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и очисленности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работниковмуниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежноесодержание подлежат официальному опубликованию.

Органы местногосамоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможностьознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности ихопубликования. Это может осуществляться, например, путем вывешивания данныхдокументов на информационных стендах и т.п.

Деятельность органовместного самоуправления муниципального образования и иных участников бюджетногопроцесса по составлению и рассмотрению проекта местного бюджета, утверждению иисполнению бюджета, а также по контролю за его исполнением, как правило,регулируется положением о бюджетном устройстве и бюджетном процессемуниципального образования, принимаемым решением представительного органа всоответствии с федеральными законами и законами субъекта Федерации.

В систему органов,обладающих бюджетными полномочиями по разработке, рассмотрению, утверждению иисполнению местного бюджета, осуществлению контроля за его исполнением,утверждению отчета об исполнении бюджета, входят представительный орган, главамуниципального образования, администрация муниципального образования, контрольныйорган и иные органы, должностные лица, на которые федеральным и региональнымизаконодательствами, муниципальными правовыми актами возложены бюджетныеполномочия.

Подготовка и утверждение проекта местного бюджета

Решение о подготовкепроекта местного бюджета муниципального образования, как правило, принимает егоглава. Подготовку проекта местного бюджета осуществляет администрациямуниципального образования.

В соответствии сБюджетным кодексом Российской Федерации составлению проекта местного бюджетамуниципального образования предшествуют разработка прогнозовсоциально-экономического развития муниципального образования и отраслейэкономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которыхадминистрация муниципального образования осуществляет подготовку проектаместного бюджета.

Порядок и срокиподготовки проекта местного бюджета муниципального образования, переченьдокументов и материалов, обязательных для представления с проектом бюджета,определяются положением о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. Проектместного бюджета составляется в соответствии с требованиями бюджетнойклассификации, установленными федеральными и региональными законами решениямипредставительного органа муниципального образования.

Бюджет муниципальногообразования рассматривается и утверждается представительным органом попредставлению главы муниципального образования. Проект местного бюджетамуниципального образования предварительно рассматривается комиссией (комитетом)представительного органа муниципального образования, ведающей вопросамибюджета.

Исполнение местного бюджета

Исполнение местногобюджета производится в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Исполнение местногобюджета муниципального образования обеспечивается его администрацией.

Организация исполненияместного бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган администрациимуниципального образования.

Бюджет муниципальногообразования исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов.Кассовое обслуживание исполнения бюджета муниципального образованияосуществляется в порядке, установленном Бюджетным кодексом РоссийскойФедерации.

Руководительфинансового органа местной администрации назначается на должность из числа лиц,отвечающих квалификационным требованиям, установленным ПравительствомРоссийской Федерации.

Территориальные органыфедерального органа исполнительной власти по налогам и сборам ведут учетналогоплательщиков по каждому муниципальному образованию и предоставляютфинансовому органу местной администрации информацию о начислении и об уплатеналогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования, всоответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах впорядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Контроль за исполнением местного бюджета. Отчет об егоисполнении

Глава муниципальногообразования обязан периодически направлять в представительный орган информациюо ходе исполнения местного бюджета муниципального образования.

Годовой отчет обисполнении местного бюджета представляется в представительный органмуниципального образования в порядке и сроки, установленные положением обюджетном устройстве и бюджетном процессе в форме проекта решения вместе сдокументами и материалами, предусмотренными Бюджетным кодексом РоссийскойФедерации.

До начала рассмотрениягодового отчета об исполнении бюджета в представительном органе муниципальногообразования контрольным органом муниципального образования проводится внешняяпроверка отчета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Объем, порядок, форма испособ указанной проверки, как правило, определяются положением о бюджетномустройстве и бюджетном процессе и положением о контрольном органемуниципального образования.

Годовой отчет обисполнении местного бюджета подлежит утверждению представительным органоммуниципального образования. Этот орган принимает решение по отчету обисполнении местного бюджета после получения результатов проверки указанногоотчета, проведенной контрольным органом муниципального образования.

Если в ходе проверкиместного бюджета выявлено несоответствие исполнения бюджета принятому решению обюджете (в случае, если не вводился режим сокращения и блокировки расходов),представительный орган муниципального образования имеет право принять решениеоб отклонении отчета об исполнении местного бюджета.

§3. Расходы и доходы местных бюджетовРасходы местных бюджетов

Расходы местныхбюджетов осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РоссийскойФедерации.

Согласно ст. 53Федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправленияведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии стребованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации в порядке, установленномрешением представительного органа муниципального образования.

Органы местногосамоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты трудадепутатов, членов выборных органов, выборных должностных лиц местногосамоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе,муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений,устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативырасходов бюджетов на решение вопросов местного значения.

В муниципальныхобразованиях, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых являетсяоснованием для предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетнойобеспеченности муниципального образования, размер оплаты труда депутатов,членов выборных органов, выборных должностных лиц местного самоуправления,осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих,работников муниципальных предприятий и учреждений определяется в соответствии спредельными нормативами, установленными законом субъекта Федерации.

Порядок осуществлениярасходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственныхполномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными ирегиональными законами, устанавливается соответственно федеральными ирегиональными органами государственной власти.

В случаях и порядке,предусмотренных указанными законами и принятыми в соответствии с ними инымифедеральными и региональными нормативными правовыми актами, осуществлениерасходов местных бюджетов на осуществление органами местного самоуправленияотдельных государственных полномочий может регулироваться нормативнымиправовыми актами органов местного самоуправления.

Осуществление расходовместных бюджетов на финансирование полномочий федеральных и региональныхорганов государственной власти не допускается, за исключением случаев,установленных федеральными и региональными законами.

Доходы местных бюджетов

К собственным доходамместных бюджетов в соответствии со ст. 55 Федерального закона «Об общихпринципах местного самоуправления в Российской Федерации» относятся:

средства самообложенияграждан в соответствии;

доходы от местныхналогов и сборов;

доходы от региональныхналогов и сборов;

доходы от федеральныхналогов и сборов;

безвозмездныеперечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравниваниебюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовойпомощи из бюджетов других уровней, и другие безвозмездные перечисления;

доходы от имущества,находящегося в муниципальной собственности;

часть прибылимуниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов иосуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемыхнормативными правовыми актами представительных органов муниципальногообразования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления имуниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов исборов;

штрафы, установлениекоторых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органовместного самоуправления;

добровольныепожертвования;

иные поступления всоответствии с федеральными и региональными законами, а также решениями органовместного самоуправления.

Федеральныйзаконодатель предусмотрел определенные гарантии стабильности собственныхдоходов местных бюджетов.

Состав собственныхдоходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случаеизменения установленного Федерального закона «Об общих принципах местногосамоуправления в Российской Федерации», перечня вопросов местного значенияи (или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации. Федеральныйзакон, предусматривающий изменение состава собственных доходов местныхбюджетов, вступает в силу с начала очередного финансового года, но не ранее чемчерез три месяца после его принятия.

В доходы местныхбюджетов зачисляются субвенции, предоставляемые на осуществление органамиместного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных имфедеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Средства самообложенияграждан — это разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретныхвопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения гражданустанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципальногообразования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых неможет превышать 30% общего числа жителей муниципального образования и длякоторых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использованияуказанных выше разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходеграждан).

Доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов

Согласно ч. 1 ст. 132Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельноустанавливают местные налоги и сборы. Однако Федеральным законом «Об общихпринципах местного самоуправления в Российской Федерации» самостоятельностьорганов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборовограничена. Согласно ст. 57 этого Федерального закона перечень местных налогови сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению,изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации оналогах и сборах.

Органы местногосамоуправления городского округа обладают полномочиями по установлению,изменению и отмене местных налогов и сборов, установленными законодательствомРоссийской Федерации о налогах и сборах для органов местного самоуправленияпоселений и муниципальных районов.

В бюджеты поселений,входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всехданных поселений нормативами отчислений, установленными нормативными правовымиактами представительного органа муниципального района, могут зачисляться доходыот местных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии сзаконодательством Российской Федерации о налогах и сборах в бюджетымуниципальных районов.

Установление указанныхнормативов решением представительного органа муниципального района о бюджетемуниципального района на очередной финансовый год или иным решением наограниченный срок не допускается.

Согласно п. 4 ст. 12 ч.1 Налогового кодекса Российской Федерации местными налогами признаются налоги,которые установлены данным Кодексом и нормативными правовыми актамипредставительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны куплате на территориях соответствующих муниципальных образований.

Местные налоги вводятсяв действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований всоответствии с Налоговым кодексом и нормативными правовыми актамипредставительных органов муниципальных образований о налогах.

В соответствии со ст.15 ч. 1 Налогового кодекса Российской Федерации к местным налогам относятсяземельный налог, а также налог на имущество физических лиц.

Земельный налог и налогна имущество физических лиц устанавливаются Налоговым кодексом и нормативнымиправовыми актами представительных органов поселений (муниципальных районов),городских округов о налогах и обязательны к уплате на территорияхсоответствующих поселений (межселенных территориях), городских округов.Земельный налог и налог на имущество физических лиц вводятся в действие ипрекращают действовать на территориях поселений (межселенных территориях),городских округов в соответствии с Налоговым кодексом и нормативными правовымиактами представительных органов поселений (муниципальных районов), городскихокругов о налогах.

Местные налоги вгородах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаютсяНалоговым кодексом и законами указанных субъектов Российской Федерации оналогах, обязательны к уплате на территориях этих городов. Местные налогивводятся в действие и прекращают действовать на территориях городовфедерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с Налоговымкодексом и законами указанных субъектов Федерации.

При установленииместных налогов представительными органами муниципальных образований либозаконодательными (представительными) органами государственной власти городовфедерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются в порядке ипределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом, следующие элементыналогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Иныеэлементы налогообложения по местным налогам и налогоплательщики определяютсяНалоговым кодексом.

Представительнымиорганами муниципальных образований либо законодательными (представительными)органами государственной власти городов федерального значения Москвы иСанкт-Петербурга в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговымкодексом, могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок ихприменения.

Согласно ст. 387 ч. 2Налогового кодекса Российской Федерации земельный налог устанавливается даннымКодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальныхобразований, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии сНалоговым кодексом и нормативными правовыми актами представительных органовмуниципальных образований и обязателен к уплате на территориях этихмуниципальных образований.

Согласно ст. 3 ЗаконаРоссийской Федерации от 9 декабря 1991 года N 2003-1 «О налогах наимущество физических лиц» ставки налога на строения, помещения исооружения устанавливаются нормативными правовыми актами представительныхорганов местного самоуправления в зависимости от суммарной инвентаризационнойстоимости. Налоги зачисляются в местный бюджет по месту нахождения (регистрации)объекта налогообложения.

Согласно п. 1 ст. 61Бюджетного кодекса Российской Федерации в бюджеты поселений зачисляютсяналоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемыхпредставительными органами поселений в соответствии с законодательством РоссийскойФедерации о налогах и сборах: земельного налога — по нормативу 100%; налога наимущество физических лиц — по нормативу 100%.

В бюджеты муниципальныхрайонов подлежат зачислению налоговые доходы от следующих местных налогов,устанавливаемых представительными органами муниципальных районов в соответствиис законодательством Российской Федерации о налогах и сборах: земельного налога,взимаемого на межселенных территориях, — по нормативу 100%; налога на имуществофизических лиц, взимаемого на межселенных территориях, — по нормативу 100%.

Доходы местных бюджетов от региональных налогов и сборов

Доходы от региональныхналогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам,установленным законами субъектов Федерации в соответствии с законодательствомРоссийской Федерации о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений всоответствии с Федеральным законом «Об общих принципах местногосамоуправления в Российской Федерации» (ст. 58).

В местные бюджеты всоответствии с едиными для всех поселений или муниципальных районов данногосубъекта Федерации нормативами отчислений, установленными региональным законом,могут зачисляться доходы от определенных видов региональных налогов и сборов,подлежащие зачислению в соответствии с законодательством Российской Федерации оналогах и сборах в региональный бюджет.

Установление указанныхнормативов законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта РоссийскойФедерации на очередной финансовый год или иным региональным законом на ограниченныйсрок не допускается.

В бюджеты поселений,входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всехданных поселений нормативами отчислений, установленными решениямипредставительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы отрегиональных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с закономсубъекта Федерации в бюджеты муниципальных районов.

Установление указанныхнормативов решением представительного органа муниципального района о бюджетемуниципального района на очередной финансовый год или иным решением наограниченный срок не допускается.

Доходы от региональныхналогов и сборов зачисляются в бюджеты городских округов по налоговым ставкам и(или) нормативам отчислений, установленным региональными законами всоответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах длязачисления дохода от соответствующего регионального налога (сбора) в бюджетыпоселений и установленным региональными законами в соответствии сзаконодательством Российской Федерации о налогах и сборах для зачисления доходаот соответствующего регионального налога (сбора) в бюджеты муниципальныхрайонов.

Доходы местных бюджетов от федеральных налогов и сборов

Доходы от федеральныхналогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по нормативам отчислений в соответствиис Федеральным законом Об общих принципах местного самоуправления в РоссийскойФедерации.

Бюджетным кодексом и(или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах устанавливаютсяединые для всех поселений или муниципальных районов налоговые ставки и (или)нормативы отчислений для зачисления доходов от определенного вида федеральногоналога (сбора) в соответствующие местные бюджеты.

В местные бюджеты всоответствии с едиными для всех поселений или муниципальных районов данногосубъекта Федерации нормативами отчислений, установленными региональным законом,могут зачисляться доходы от федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислениюв региональный бюджет в соответствии с Бюджетным кодексом и (или)законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Установление указанныхнормативов законом субъекта Российской Федерации о региональном бюджете наочередной финансовый год и (или) иным региональным законом на ограниченный срокне допускается.

В бюджеты поселений,входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всехданных поселений нормативами отчислений, установленными решениямипредставительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы отфедеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджеты муниципальныхрайонов в соответствии с Бюджетным кодексом, законодательством РоссийскойФедерации о налогах и сборах и (или) региональным законом.

Установление указанныхнормативов решением представительного органа муниципального района о бюджетемуниципального района на очередной финансовый год или иным решением наограниченный срок не допускается.

Доходы от федеральныхналогов и сборов зачисляются в бюджеты городских округов по налоговым ставкам и(или) нормативам отчислений, установленным законодательством РоссийскойФедерации о налогах и сборах для зачисления дохода от соответствующегофедерального налога (сбора) в бюджеты поселений и установленнымзаконодательством Российской Федерации о налогах и сборах для зачисления доходаот соответствующего федерального налога (сбора) в бюджеты муниципальныхрайонов.

§4. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченностимуниципальных образований

Далеко не всемуниципальные образования имеют одинаковую бюджетную обеспеченность.Большинство получают финансовую помощь из иных бюджетов, и только несколькомуниципальных образований являются «финансовыми донорами», перечисляязначительную часть своих доходов в региональный и федеральный бюджеты (это в основноммуниципальные образования с большими запасами природных ресурсов). Естественно,что в таких условиях возможности бюджетов многих муниципальных образований непозволяют обеспечить полноценную реализацию прав граждан. В целях разрешенияэтой проблемы в Федеральном законе «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» предусматриваются мерыфинансовой поддержки муниципальных образований. Для этого в составе бюджетовможет быть создано несколько фондов.

Для тех муниципальныхобразований, где бюджетная обеспеченность ниже установленного определенногоминимума, предусматривается выравнивание этой обеспеченности. Соответственно, вФедеральном законе предусмотрено «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» образование фондов финансовойподдержки поселений (ст. 60) и фондов финансовой поддержки муниципальныхрайонов и городских округов (ст. 61).

Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений

Выравнивание уровнябюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотацийиз регионального фонда финансовой поддержки поселений и районных фондовфинансовой поддержки поселений.

Региональный фондфинансовой поддержки поселений — фонд, образуемый в составе расходов бюджетасубъекта Российской Федерации, в целях выравнивания исходя из численностижителей поселений, финансовых возможностей органов местного самоуправленияпоселений, осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.Порядок образования и предоставления дотаций из данного фонда устанавливаютсяфедеральным законодательством.

Размеры дотаций изрегионального фонда финансовой поддержки поселений определяются для каждогопоселения субъекта Федерации (за исключением поселений, в которых уровеньрасчетной бюджетной обеспеченности поселения до выравнивания уровня расчетнойбюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году в расчете наодного жителя в два и более раза превышал средний уровень по данному субъектуФедерации) в расчете на одного жителя городского, сельского поселения. Этидотации могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативамиотчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, установленными длябюджетов поселений. Порядок расчета данных нормативов устанавливаетсярегиональным законом в соответствии с требованиями Бюджетного кодексаРоссийской Федерации.

Распределение дотацийиз регионального фонда финансовой поддержки поселений и (или) заменяющие данныедотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональныхналогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений, утверждаютсязаконом субъекта Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

В случае наделенияорганов местного самоуправления муниципальных районов государственнымиполномочиями субъекта Российской Федерации по выравниванию бюджетнойобеспеченности поселений дотации из регионального фонда финансовой поддержкипоселений предоставляются из бюджета муниципального района за счет субвенций,предоставляемых из бюджета субъекта Федерации, и (или) путем установленияпредставительным органом муниципального района для поселений, входящих в составданного муниципального района, дополнительных нормативов отчислений отфедеральных и региональных налогов и сборов в порядке, установленномрегиональным законом в соответствии с требованиями Бюджетного кодексаРоссийской Федерации.

Районные фондыфинансовой поддержки поселений образуются и дотации из них предоставляются впорядке, установленном законом субъекта Федерации в соответствии с требованиямиБюджетного кодекса Российской Федерации, исходя из уровня бюджетнойобеспеченности поселений, финансовых возможностей органов местногосамоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, осуществлятьсвои полномочия по решению вопросов местного значения.

Дотации из районныхфондов финансовой поддержки поселений распределяются между поселениями, которыевходят в состав соответствующего муниципального района и уровень расчетнойбюджетной обеспеченности которых не превышает уровень расчетной бюджетнойобеспеченности поселений, определенный в качестве критерия для предоставленияуказанных дотаций бюджетам поселений в соответствии с методикой, утверждаемойрегиональным законом в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РоссийскойФедерации.

Использование приопределении уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений показателейфактических доходов и расходов за отчетный период или показателейпрогнозируемых на плановый период доходов и расходов отдельных городских, сельскихпоселений не допускается.

Распределение дотацийиз районного фонда финансовой поддержки поселений утверждается решениемпредставительного органа муниципального района о бюджете муниципального районана очередной финансовый год.

В случае, если уровеньрасчетной бюджетной обеспеченности поселения до выравнивания уровня расчетнойбюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году в расчете наодного жителя в два и более раза превышал средний уровень по данному субъектуРоссийской Федерации, региональным законом о бюджете на очередной финансовыйгод могут быть предусмотрены перечисление субвенций из бюджета данногопоселения в региональный фонд финансовой поддержки поселений либо приневыполнении муниципальным образованием требований указанного региональногозакона о перечислении субвенций централизация части доходов от местных налогови сборов и (или) снижение для данного поселения нормативов отчислений отфедеральных и региональных налогов и сборов до уровня, обеспечивающегопоступление средств в региональный фонд финансовой поддержки поселений вразмере указанных субвенций.

Порядок расчета уровнябюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году, определенияразмеров указанных субвенций, централизации части доходов от местных налогов исборов и (или) снижения нормативов отчислений от федеральных и региональныхналогов и сборов устанавливается законом субъекта Федерации в соответствии стребованиями федерального законодательства.

Размер субвенции дляотдельного поселения не может превышать 50% разницы между общими доходамибюджета поселения, учтенными при расчете уровня бюджетной обеспеченностипоселения в отчетном финансовом году, и двукратным средним по субъектуФедерации уровнем бюджетной обеспеченности поселений.

Выравнивание уровнябюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов)

Выравнивание уровнябюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов)осуществляется путем предоставления дотаций из региональных фондов финансовойподдержки муниципальных районов (городских округов).

Региональные фондыфинансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) — фонды,образуемые в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации, в целяхвыравнивания исходя из уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов(городских округов) финансовых возможностей органов местного самоуправленияосуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения. Порядокобразования и предоставления дотаций из данных фондов устанавливаютсяфедеральным законодательством.

Дотации из региональныхфондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)распределяются исходя из уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов(городских округов), а также исходя из численности жителей муниципальныхрайонов (городских округов).

Дотации из региональныхфондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)распределяются между муниципальными районами (городскими округами) субъектаРоссийской Федерации, в которых уровень расчетной бюджетной обеспеченностибюджета не превышает уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальныхрайонов (городских округов), определенный в качестве критерия дляпредоставления указанных дотаций бюджетам муниципальных районов (городскихокругов) в соответствии с методикой, утверждаемой региональным законом всоответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Общие требования кпорядку определения уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальныхрайонов (бюджетов городских округов) и методике распределения дотаций изрегиональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городскихокругов) устанавливаются Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Использование приопределении уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов(бюджетов городских округов) показателей фактических доходов и расходов заотчетный период или показателей прогнозируемых на плановый период доходов ирасходов отдельных муниципальных районов (городских округов) не допускается.

Распределение дотацийиз региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городскихокругов) утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете наочередной финансовый год.

В случаях и порядке,установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, часть дотаций изрегионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городскихокругов) может предоставляться каждому муниципальному району (городскомуокругу) субъекта Федерации в расчете на одного жителя.

В случаях и порядке,установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, законом субъектаФедерации может быть установлен различный порядок расчета указанной частидотаций для муниципального района и для городского округа, предоставляемых изрегионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городскихокругов) на одного жителя муниципального района (городского округа). Данныедотации могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативамиотчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в бюджетымуниципальных районов (городских округов). Порядок расчета данных нормативовустанавливается региональным законом в соответствии с требованиями Бюджетногокодекса Российской Федерации.

Распределение дотацийиз региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городскихокругов) и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчисленийот федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты муниципальных районов(городских округов) утверждаются законом субъекта Российской Федерации обюджете на очередной финансовый год.

В случае, если уровеньбюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) довыравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городскихокругов) в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в два и болеераза превышал средний уровень по данному субъекту Российской Федерации, закономсубъекта Федерации о бюджете на очередной финансовый год могут бытьпредусмотрены перечисление субвенций из бюджета данного муниципального района(городского округа) в региональный фонд финансовой поддержки муниципальныхрайонов (городских округов) либо при невыполнении муниципальным образованиемтребований указанного закона субъекта Федерации о перечислении субвенцийцентрализация части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижение дляданного муниципального района (городского округа) нормативов отчислений отфедеральных и региональных налогов и сборов до уровня, обеспечивающегопоступление средств в региональный фонд финансовой поддержки муниципальныхрайонов (городских округов) в размере указанных субвенций.

Порядок расчета уровнябюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) в отчетномфинансовом году, определения размеров указанных субвенций и централизации частидоходов от местных налогов и сборов и (или) снижения нормативов отчислений отфедеральных налогов и сборов устанавливается законом субъекта Федерации всоответствии с требованиями федерального законодательства.

Размер субвенции дляотдельного муниципального района (городского округа) не может превышать 50%разницы между общими доходами бюджета муниципального района (городскогоокруга), учтенными при расчете уровня бюджетной обеспеченности муниципальногорайона (городского округа) в отчетном финансовом году, и двукратным средним посубъекту Федерации уровнем бюджетной обеспеченности муниципальных районов(городских округов).

Федеральный закон«Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»(ст. 62) предусматривает возможность предоставления иных средств финансовойпомощи местным бюджетам из бюджетов других уровней. Основными из них являютсяфонд муниципального развития и фонд софинансирования социальных расходов.

Фонд муниципальногоразвития — образуемый в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерациифонд для предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансированияинвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктурымуниципальных образований.

Отбор инвестиционныхпрограмм и проектов, а также муниципальных образований, которым предоставляютсяуказанные субсидии, осуществляется в порядке, установленном региональнымизаконами в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.Распределение субсидий из фонда муниципального развития между муниципальнымиобразованиями утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете наочередной финансовый год.

Фонд софинансированиясоциальных расходов — образуемый в составе расходов бюджета субъекта РоссийскойФедерации фонд для предоставления бюджетам муниципальных образований субсидийдля долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетовмуниципальных образований

Целевое назначение,условия предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаютсязаконом субъекта Российской Федерации. Отбор муниципальных образований, которымпредоставляются указанные субсидии, и распределение указанных субсидий междумуниципальными образованиями осуществляются по единой методике, утверждаемойрегиональными законами в соответствии с требованиями Бюджетного кодексаРоссийской Федерации.

В случаях и порядке,предусмотренных федеральными и региональными законами, бюджетам муниципальныхобразований может быть предоставлена иная финансовая помощь из федеральногобюджета и бюджетов субъектов Федерации в формах, предусмотренных Бюджетнымкодексом Российской Федерации.

В соответствии сФедеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год в фондмуниципального развития и фонд софинансирования социальных расходов могут зачислятьсясубсидии из федерального бюджета.

Порядок предоставлениесубвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправленияотдельных государственных полномочий урегулирован в ст. 63 Федерального закона«Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации». Общий размер субвенций, предоставляемых из федерального ирегионального бюджетов местным бюджетам на осуществление органами местногосамоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, определяетсяфедеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и закономсубъекта Федерации о бюджете на очередной финансовый год раздельно по каждомуиз указанных государственных полномочий.

Региональный фондкомпенсаций — это создаваемый в составе бюджета субъекта Российской Федерациифонд, из средств которого предоставляются местным бюджетам субвенции наосуществление органами местного самоуправления переданных им отдельныхгосударственных полномочий. Этот фонд формируется за счет субвенций изфедерального фонда компенсаций на осуществление органами местногосамоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральнымизаконами; иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в объеме,необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельныхгосударственных полномочий, переданных им законами субъектов Федерации.

Субвенции изрегионального фонда компенсаций распределяются между всеми муниципальнымиобразованиями субъекта Федерации, органы местного самоуправления которыхосуществляют переданные им отдельные государственные полномочия,пропорционально численности населения (отдельных групп населения) илипотребителей соответствующих бюджетных услуг муниципального образования сучетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объемвыплат), и утверждаются законом субъекта Федерации о бюджете на очереднойфинансовый год по каждому муниципальному образованию и виду субвенции.Формирование, распределение, перечисление и учет субвенций, предоставляемых изрегионального фонда компенсаций, производятся в порядке, установленномБюджетным кодексом Российской Федерации.

Субвенции,предоставляемые из федерального фонда компенсаций на осуществление отдельныхгосударственных полномочий, переданных органам местного самоуправленияфедеральными законами, распределяются между всеми субъектами Федерации впорядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, пропорциональночисленности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующихбюджетных услуг субъекта Российской Федерации с учетом объективных условий,влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат), и утверждаютсяфедеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год покаждому субъекту Федерации и виду субвенции.

§5. Муниципальный заказ

Размещение заказов напоставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нуждосуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». ДанныйФедеральный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов напоставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных илимуниципальных нужд, в том числе устанавливает единый порядок размещениязаказов.

Это необходимо в целяхобеспечения единства экономического пространства на территории РоссийскойФедерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов ивнебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участияфизических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такогоучастия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельностиорганов государственной власти и органов местного самоуправления в сфереразмещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов,предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Муниципальные нужды — это обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии с расходнымиобязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образованийв товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значенияи осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органамместного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектовРоссийской Федерации.

Муниципальнымизаказчиками могут выступать органы местного самоуправления, а такжеуполномоченные ими на размещение заказов получатели бюджетных средств приразмещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг засчет бюджетных средств.

В случае, если созданорган местного самоуправления, уполномоченный на осуществление функций поразмещению заказов для муниципальных заказчиков, этот орган осуществляет данныефункции, за исключением подписания государственных или муниципальных контрактовна поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных илимуниципальных нужд. При этом муниципальные контракты подписываютсямуниципальными заказчиками. Порядок взаимодействия уполномоченного органа имуниципальных заказчиков должен устанавливаться решением о создании такогоуполномоченного органа.

Муниципальный заказ напоставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счетсредств местного бюджета.

Порядок формирования,обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципальногозаказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативнымиправовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральнымизаконами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Размещениемуниципального заказа может осуществляться путем проведения торгов в формеконкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме либо безпроведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя,подрядчика), на товарных биржах).

§6. Муниципальные заимствования

Согласно ст. 64Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления вРоссийской Федерации» муниципальные образования вправе привлекать заемныесредства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке,установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии стребованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральныхорганов государственной власти.

Федеральным законом от29 июля 1998 г. N 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращениягосударственных и муниципальных ценных бумаг» устанавливается порядоквозникновения в результате осуществления эмиссии муниципальных ценных бумаг иисполнения обязательств муниципальных образований; процедура эмиссиимуниципальных ценных бумаг и особенности их обращения; порядок раскрытияинформации эмитентами указанных ценных бумаг в части, не регламентированнойзаконодательством Российской Федерации. В соответствии с этим Федеральнымзаконом муниципальными ценными бумагами признаются ценные бумаги, выпущенные отимени муниципального образования.

Эмитентом ценных бумагмуниципального образования выступает исполнительный орган местногосамоуправления, осуществляющий указанные функции в порядке, установленномзаконодательством Российской Федерации и уставом муниципального образования.


Рекомендуемаялитература к главе

1.Воронин А.Г., Лапин В.Л., Широков А.Н. Основы управления муниципальнымхозяйством. М., 1997.

2.Селюков А.Д. Финансовое обеспечение местного самоуправления. М., 2003.

3.Ефимчук И.В. Муниципальная собственность и ее эффективность в системе рыночныхотношений. Н.-Новгород, 1999.

4.Зуев В.М., Кузнецов С.С. Финансовые основы местного самоуправления в РоссийскойФедерации: правовой аспект. Томск, 1999.


Глава 11. Органы и должностные лица местного самоуправления§1. Правовые основы организации деятельности органов идолжностных лиц местного самоуправления

Согласно ст. 12Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят всистему органов государственной власти. Это предопределяет достаточно широкуюстепень независимости органов местного самоуправления от решений и действийорганов государственной власти.

Согласно п.«н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общихпринципов организации системы органов государственной власти и местногосамоуправления находится в сфере совместного ведения Российской Федерации и еесубъектов. Однако содержание конституционного термина «общиепринципы» законодательно не определено, что дает федеральному законодателюпрактически неограниченные возможности в регламентации деятельности органовместного самоуправления в Российской Федерации. Можно полагать, что впредусмотренном ст. 72 Конституции Российской Федерации федеральном законедолжны содержаться лишь основные, исходные положения по организациидеятельности органов местного самоуправления. В свою очередь, субъектыРоссийской Федерации в своих нормативных правовых актах должны конкретизироватьтакие основные принципы.

В развитие федеральногои регионального законодательства статус органов местного самоуправления закрепляетсяв уставах соответствующих муниципальный образований. В данных уставахрегулируются основные положения по организации органов местного самоуправления.Помимо этого во многих муниципальных образованиях принимаются и специальныеположения, регулирующие статус органов местного самоуправления (опредставительном органе, главе муниципального образования, администрациимуниципального образования, контрольном органе муниципального образования идр.). Однако в этих положениях отдельные полномочия органов местногосамоуправления могут лишь получать дальнейшую конкретизацию и в них не должноосуществляться изменение компетенции органов местного самоуправления,установленной уставом муниципального образования.

Вопросы, отнесенные ккомпетенции органов местного самоуправления, решаются ими самостоятельно.Вмешательство органов государственной власти в их компетенцию недопустимо.Органы местного самоуправления обладают значительными полномочиями в различныхсферах жизни соответствующего муниципального образования. Конечно же, нельзязабывать, что компетенция органов местного самоуправления не может бытьбезграничной, поскольку значительная часть полномочий в соответствующих сферахосуществляется также федеральными и региональными органами государственнойвласти.

§2. Структура органов местного самоуправления

В соответствии с ч. 1ст. 131 Конституции Российской Федерации структура органов местногосамоуправления определяется населением самостоятельно. Что именно необходимопонимать под структурой органов местного самоуправления в КонституцииРоссийской Федерации — не уточняется. Полагаем, что структура органов местногосамоуправления включает в себя перечень органов местного самоуправления,которые делятся на выборные и иные органы. Данные органы должны образовыватьсяв соответствии с общими принципами построения системы органов местногосамоуправления в каждом муниципальном образовании и уставом муниципальногообразования. Структура органов местного самоуправления муниципальногообразования должна закрепляться в его уставе, в котором также должны бытьуказаны выборные и иные органы местного самоуправления, имеющиеся вмуниципальном образовании. При этом необходимо учитывать позициюКонституционного Суда Российской Федерации, согласно которой понятия «органыместного самоуправления» и должностные лица местного самоуправления"не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления взависимости от его полномочий может выступать в качестве органа местногосамоуправления.

Органы местного самоуправления- это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительныморганом муниципального образования органы, осуществляющие функции публичнойвласти на территории муниципального образования. Органы местного самоуправлениянаделяются собственной компетенцией на решение вопросов местного значения, атакже могут исполнять некоторые государственные полномочия по поручению органовгосударственной власти.

Структуру органовместного самоуправления составляют:

представительный орган;

глава муниципальногообразования;

местная администрация(исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

контрольный органмуниципального образования;

иные органы и выборныедолжностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципальногообразования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местногозначения.

Наличие в структуреорганов местного самоуправления представительного органа, главы муниципальногообразования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа)является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральнымзаконом «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации».

Уставом муниципальногообразования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотреноформирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главоймуниципального образования, исполняющим полномочия председателяпредставительного органа муниципального образования.

Порядок формирования,полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местногосамоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанныхорганов определяются уставом муниципального образования.

Наименованияпредставительного органа муниципального образования, главы муниципальногообразования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органамуниципального образования) устанавливаются законом субъекта Федерации с учетомисторических и иных местных традиций.

Участие органовгосударственной власти и их должностных лиц в формировании органов местногосамоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностныхлиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке,установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации».

Структура органовместного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновьобразованного муниципального образования или в случае преобразованиясуществующего муниципального образования определяется населением на местномреферендуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающихизбирательным правом, не более 100 человек — на сходе граждан) илипредставительным органом муниципального образования и закрепляется в уставемуниципального образования.

Проведение местногореферендума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местногосамоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечиваюторганы государственной власти субъекта Федерации при наличии соответствующейинициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Местный референдум повопросу определения структуры органов местного самоуправления вновьобразованного муниципального образования проводится в случае, если в течениеодного месяца со дня вступления в силу регионального закона об установленииграниц соответствующего муниципального образования с инициативой о проведенииместного референдума выступила группа жителей муниципального образования,обладающих избирательным правом, которая образована в порядке, установленномфедеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъектаФедерации о проведении местного референдума. Указанная группа должнаорганизовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающихизбирательным правом, в количестве не менее 3% от их общей численности ипредставить подписные листы в избирательную комиссию субъекта Федерации впорядке и сроки, которые установлены федеральным законом и принимаемым всоответствии с ним региональным законом о проведении местного референдума.

Избирательная комиссиясубъекта Федерации формирует избирательную комиссию муниципального образования,которая проверяет подлинность собранных подписей, назначает дату проведенияместного референдума, а также осуществляет иные предусмотренные федеральными ирегиональными законами полномочия избирательной комиссии муниципальногообразования по проведению местного референдума.

Полномочияизбирательной комиссии муниципального образования могут возлагаться натерриториальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и правана участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Полномочия местнойадминистрации по материально-техническому обеспечению проведения местногореферендума осуществляет исполнительный орган государственной властисоответствующего субъекта Федерации.

При отсутствииинициативы граждан о проведении местного референдума структура органов местногосамоуправления определяется представительным органом вновь образованногомуниципального образования после его избрания.

В решении о структуреорганов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом наместном референдуме (сходе граждан), устанавливаются структура (перечень) инаименования органов местного самоуправления, а также порядок избрания иполномочия главы муниципального образования.

Изменение структурыорганов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесенияизменений в устав муниципального образования.

Решениепредставительного органа муниципального образования об изменении структурыорганов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срокаполномочий представительного органа, принявшего указанное решение.

Финансирование расходовна содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно засчет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

§3. Органы местного самоуправления как юридические лица

От имени муниципальногообразования приобретать и осуществлять имущественные и иные права иобязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местнойадминистрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии суставом муниципального образования.

Органыместного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным законом «Обобщих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» и уставом муниципального образования наделяются правами юридическоголица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществленияуправленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качествеюридических лиц в соответствии с федеральным законом.

Представительныйорган муниципального образования и местная администрация как юридические лицадействуют на основании общих для организаций данного вида положенийФедерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» в соответствии с Федеральнымзаконом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»применительно к учреждениям.

Основаниями длягосударственной регистрации органов местного самоуправления в качествеюридических лиц являются устав муниципального образования и решение о созданиисоответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

В случае отсутствияустава муниципального образования основаниями для государственной регистрацииорганов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:

для представительногооргана муниципального образования — протокол заседания представительногооргана, содержащий решение о наделении этого представительного органа правамиюридического лица;

для иных органовместного самоуправления — решение представительного органа об учреждениисоответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Основаниями длягосударственной регистрации органов местной администрации в качествеюридических лиц являются решение представительного органа муниципальногообразования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о немэтим представительным органом муниципального образования.

§4. Статус депутата, члена выборного органа, выборногодолжностного лица местного самоуправления

Депутат — это членпредставительного органа поселения, муниципального района, городского округаили внутригородской территории города федерального значения.

Должностное лицоместного самоуправления — это выборное либо заключившее контракт (трудовойдоговор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями порешению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органаместного самоуправления.

Выборное должностноелицо местного самоуправления — это должностное лицо местного самоуправления,избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права притайном голосовании на муниципальных выборах.

Член выборного органаместного самоуправления — это выборное должностное лицо органа местногосамоуправления, сформированного на муниципальных выборах.

Депутату, членувыборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местногосамоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществлениясвоих полномочий.

Срок полномочийдепутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборногодолжностного лица местного самоуправления устанавливается уставоммуниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.

Полномочия депутата,члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания ипрекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправлениянового созыва.

Полномочия выборногодолжностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления вдолжность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранногодолжностного лица местного самоуправления.

Решение об изменениисрока полномочий, а также решение об изменении перечня полномочий выборногодолжностного лица местного самоуправления применяется только к выборным должностнымлицам местного самоуправления, избранным после вступления в силусоответствующего решения.

Выборные должностныелица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постояннойоснове в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставоммуниципального образования.

Депутатыпредставительного органа муниципального образования осуществляют своиполномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могутработать не более 10% депутатов от установленной численности представительногооргана муниципального образования, а если численность представительного органамуниципального образования составляет менее 10 человек, — 1 депутат.

Выборные должностныелица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы,членами Совета Федерации Федерального Собрания, депутатами законодательныхорганов власти субъектов Федерации, занимать иные государственные должностиРоссийской Федерации, государственные должности субъектов Федерации, а такжедолжности государственной гражданской службы и муниципальные должностимуниципальной службы.

Депутатыпредставительного органа муниципального образования не могут одновременноисполнять полномочия выборных должностных лиц местного самоуправления, замещатьдолжности руководителей муниципальных органов, муниципальных учреждений ипредприятий, за исключением случаев, установленных Федеральным законом «Обобщих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации». Выборные должностные лица местного самоуправления не могутодновременно замещать должности руководителей муниципальных органов,муниципальных учреждений и предприятий.

Депутатыпредставительного органа муниципального образования, выборные должностные лицаместного самоуправления не могут одновременно исполнять полномочия депутата,выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципальногообразования, за исключением случаев, установленных Федеральным законом «Обобщих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации».

Осуществляющие своиполномочия на постоянной основе депутаты, члены выборного органа местногосамоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления не вправезаниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, заисключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Гарантии правдепутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборныхдолжностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной илиадминистративной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе,совершении в отношении них иных уголовно-процессуальных иадминистративно-процессуальных действий, а также при проведенииоперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, членов выборных органовместного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления,занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных ислужебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи,принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами. В настоящеевремя этот порядок установлен Уголовно-процессуальным кодексом РоссийскойФедерации и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Депутат, член выборногооргана местного самоуправления, выборное должностное лицо местногосамоуправления не могут быть привлечены к уголовной или административнойответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, идругие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органаместного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, втом числе по истечении срока их полномочий. Данное положение нераспространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного органа местногосамоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления былидопущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность закоторые предусмотрена федеральным законом.

Формами работыдепутатов с избирателями являются встречи с избирателями, их прием,рассмотрение поступивших предложений, заявлений и жалоб избирателей, порезультатам которых депутаты принимают меры, предусмотренные законодательствомРоссийской Федерации и уставом муниципального образования. Депутат отвечает написьма избирателей, изучает поступившие от них предложения и жалобы,осуществляет личный прием граждан. Общий порядок работы депутатов сизбирателями, процедура обращений депутатов в органы государственной власти иорганы местного самоуправления, вопросы гарантий депутатской деятельности,материального обеспечения депутатов при работе с избирателями, как правило,определяются уставом муниципального образования или регламентомпредставительного органа.

Досрочное прекращениеполномочий депутата, члена выборного органа, выборного должностного лицаместного самоуправления

Полномочия депутата,члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лицаместного самоуправления прекращаются досрочно в случае:

смерти;

отставки пособственному желанию;

признания судомнедееспособным или ограниченно дееспособным;

признания судомбезвестно отсутствующим или объявления умершим;

вступления в отношениинего в законную силу обвинительного приговора суда;

выезда за пределыРоссийской Федерации на постоянное место жительства;

прекращения гражданстваРоссийской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии скоторым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местногосамоуправления; приобретения им гражданства иностранного государства либополучения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право напостоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства,не являющегося участником международного договора Российской Федерации, всоответствии с которым гражданин России, имеющий гражданство иностранногогосударства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

отзыва избирателями;

досрочного прекращенияполномочий соответствующего органа местного самоуправления;

призыва на военнуюслужбу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;

в иных случаях,установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации».


Рекомендуемаялитература к главе

1.Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России:теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001.

2.Игнатюк Н.А. Система органов местного самоуправления//Журнал российского права.1998. N 6.


Глава 12. Представительный орган муниципального образования§1. Представительный орган в структуре органов местногосамоуправления

В структуре органовместного самоуправления муниципального образования ведущая роль принадлежитпредставительному органу. Представительный орган в своих решениях выражает волюграждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования.Поэтому необходимы дополнительные меры по усилению представительной функции этогооргана. На первый план должно выходить выражение представительным органоммнения избирателей, их социальных интересов, согласование усилий различныхполитических сил в муниципальных образованиях, формирование гражданской позициинаселения. Представительный орган должен являться своего рода трибуной длявыражения различных мнений представителями избирателей и для обсужденияжизненно важных вопросов муниципального образования.

Наименованияпредставительных органов муниципальных образований различны. Чаще всего — Дума(городская, сельская или поселковая), Городское собрание.

Расходы на обеспечениедеятельности представительного органа муниципального образованияпредусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии склассификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

Управление и (или)распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельнымидепутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местногобюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средствместного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительногооргана муниципального образования и депутатов.

Представительный органобладает правами юридического лица. Представительный орган муниципальногообразования имеет обособленное имущество, от своего имени приобретает иосуществляет имущественные и неимущественные права и обязанности, может бытьистцом, ответчиком в судах, иметь печать, штамп, бланк с соответствующейсимволикой, счета в банковских и кредитных учреждениях.

§2. Порядок формирования представительного органа

Представительные органымуниципальных образований формируются на основе всеобщего участия населения,прежде всего путем выборов. Порядок формирования представительных органов дляпоселений и для муниципальных районов может быть различен. Представительныйорган поселения всегда состоит из депутатов, избираемых на муниципальныхвыборах. Единственным исключением из этого правила являются представительныеорганы малочисленных поселений. Если же в таком малочисленном поселениипроживает менее 100 человек, обладающих избирательным правом, то в этом случаепредставительный орган поселения не формируется и полномочия представительногооргана осуществляются сходом граждан *(35).

Федеральный закон«Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» (ст. 35) предусматривает два варианта формированияпредставительного органа муниципального района.

Основным длябольшинства муниципальных районов является первый вариант, согласно которомупредставительный орган избирается на муниципальных выборах на основе всеобщегоравного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом числодепутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых отустановленной численности представительного органа муниципального района.

Следует заметить, чтоположение, согласно которому число депутатов представительного органа муниципальногорайона, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых отустановленной численности представительного органа муниципального района,противоречит Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прави права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в частинеобходимости соблюдения примерного равенства избирательных округов по числуизбирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительстваизбирателей не более чем на 10% (п. 4 ст. 18) и тем самым нарушает принциправного избирательного права. В данном случае Федеральный закон «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»исходит из необходимости представительства в выборных коллегиальных органахмуниципального района не только избирателей как отдельных лиц, но имуниципальных образований. В этой связи число мандатов в представительноморгане муниципального района не обязательно должно полностью соответствоватьчисленности избирателей соответствующих поселений.

Согласно второмуварианту представительный орган муниципального района состоит из главпоселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатовпредставительных органов указанных поселений, избираемых представительнымиорганами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо отчисленности населения поселения нормой представительства, определяемой впорядке, установленном ст. 35 Федерального закона «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации».

Так, представительныйорган муниципального района формируется, если такое решение в течение одногогода со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительнымиорганами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципальногорайона. Инициатива о таком порядке формирования представительного органаоформляется решением представительного органа, расположенного в границахмуниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая нормапредставительства депутатов представительных органов поселений впредставительном органе муниципального района, а также день начала работысформированного в соответствии с указанным порядком представительного органамуниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранеедня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района,сформированного в соответствии с рассмотренным нами первым вариантом.

Представительный органмуниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избранияне менее двух третей от установленной численности депутатов.

§3. Численность депутатов представительного органа

Численность депутатовпредставительного органа поселения, в том числе городского округа, определяетсяуставом муниципального образования. При этом в Федеральном законе «Обобщих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» установлена минимальная численность депутатов представительногооргана поселения, которая жестко привязана к численности населения соответствующегопоселения. Такая численность не может быть менее:

7 человек — причисленности населения менее 1000 человек;

10 человек — причисленности населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек — причисленности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек — причисленности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек — причисленности населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек — причисленности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатовпредставительного органа муниципального района определяется уставоммуниципального района и не может быть менее 15 человек.

Численность депутатовпредставительного органа внутригородской территории города федеральногозначения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее10 человек.

§4. Компетенция представительного органа

Представительные органыобладают значительным набором полномочий в различных сферах жизнисоответствующего муниципального образования: в организации деятельности органовместного самоуправления, в области бюджета, экономических и финансовыхотношений, в области землепользования, природопользования, охраны окружающейприродной среды, объектов природы, истории и культуры и др.

В исключительнойкомпетенции представительного органа муниципального образования находятся:

принятие уставамуниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

утверждение местногобюджета и отчета о его исполнении;

установление, изменениеи отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РоссийскойФедерации о налогах и сборах;

принятие планов ипрограмм развития муниципального образования, утверждение отчетов об ихисполнении;

определение порядкауправления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальнойсобственности;

определение порядкапринятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальныхпредприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услугимуниципальных предприятий и учреждений;

определение порядкаучастия муниципального образования в организациях межмуниципальногосотрудничества;

определение порядкаматериально-технического и организационного обеспечения деятельности органовместного самоуправления;

контроль за исполнениеморганами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправленияполномочий по решению вопросов местного значения.

Иные полномочияпредставительных органов муниципальных образований определяются федеральнымизаконами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами),законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.Среди таких полномочий можно назвать следующие:

принятие решения оназначении местного референдума;

назначение выборовдепутатов представительного органа муниципального образования;

назначение выборовглавы муниципального образования;

дача согласия наназначение на должность отдельных должностных лиц администрации муниципальногообразования;

осуществление правазаконодательной инициативы в законодательном органе государственной властисубъекта Федерации;

заслушивание отчетовдолжностных лиц администрации муниципального образования и руководителеймуниципальных предприятий, учреждений, организаций о текущей работе и внесениеглаве муниципального образования представлений по их отчетам;

установление порядканазначения на должность и освобождения от должности руководителей муниципальныхпредприятий, учреждений и организаций;

утверждение документовтерриториального планирования муниципального образования и инойградостроительной документации;

назначение всоответствии с уставом муниципального образования голосования по отзывудепутата представительного органа, главы муниципального образования;голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, а такжепреобразования муниципального образования;

установление всоответствии с уставом муниципального образования порядка реализацииправотворческой инициативы граждан;

назначение всоответствии с уставом муниципального образования публичных слушаний,проводимых по инициативе населения или представительного органа муниципальногообразования;

определение всоответствии с уставом муниципального образования порядка назначения ипроведения опроса граждан, назначение опроса граждан;

определение всоответствии с уставом муниципального образования порядка назначения и проведениясобрания граждан, а также полномочий собрания граждан; назначение собранияграждан, проводимого по инициативе населения или представительного органамуниципального образования;

определение всоответствии с уставом муниципального образования порядка назначения ипроведения конференций граждан; назначение конференций граждан, проводимых поинициативе населения или представительного органа муниципального образования;

установление всоответствии с законом субъекта Федерации и уставом муниципального образованияпорядка и сроков рассмотрения обращений граждан в органы местногосамоуправления муниципального района;

утверждение структурыадминистрации муниципального образования;

формированиеконтрольного органа муниципального образования, определение порядка его работыи полномочий;

определение порядкаприватизации муниципального имущества в соответствии с федеральнымзаконодательством;

утверждение перечняобъектов муниципальной собственности, приобретение, создание и преобразованиекоторых требует согласия представительного органа муниципального образования;

определение порядкапредоставления и изъятия земельных участков в соответствии с земельнымзаконодательством;

установление правилпроведения открытого конкурса по размещению муниципального заказа, финансируемогоза счет местного бюджета на выполнение работ (оказание услуг), внесение в нихизменений и дополнений;

установление порядкапривлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценныхбумаг, и др.

Контрольные полномочия

Осуществлениеконтрольных полномочий играет важную роль в деятельности представительногооргана муниципального образования. Осуществление контрольных полномочийпронизывает всю компетенцию этого органа. Кроме того, наличие достаточныхконтрольных полномочий позволяет значительно укрепить авторитетпредставительного органа.

В советский периодСоветам народных депутатов принадлежала ведущая роль в осуществлении контроля.Все иные органы и должностные лица были подконтрольны им. Но на практикеконтроль со стороны представительных органов того периода был достаточно слабыми формальным. Однако представительные органы муниципальных образований прошлизначительный путь по созданию действенного механизма контроля. Усилениеконтрольных полномочий является одним из важнейших приоритетов в деятельностипредставительного органа муниципального образования.

Особое значение имеюттакие виды контроля представительного органа муниципального образования, как:

контроль за исполнениемместного бюджета (финансовый контроль);

контроль за исполнениеморганами и должностными лицами муниципального образования полномочий по решениювопросов местного значения;

контроль за соблюдениемустановленного порядка распоряжения собственностью муниципального образования.

Рассмотрим данныеполномочия подробнее.

Представительные органымуниципальных образований осуществляют следующие формы финансового контроля:предварительный контроль; текущий контроль; последующий контроль *(36).

При предварительномконтроле, в ходе обсуждения и утверждения проектов актов о бюджете и иныхпроектов решений по бюджетно-финансовым вопросам, осуществляются оценка ипоследствия принятия таких актов.

При текущем контролеисполнение местного бюджета рассматривается на заседаниях специально созданныхкомитетов, бюджетно-финансовых комиссий представительного органа муниципальногообразования, в ходе депутатских слушаний и в связи с депутатскими запросами.

Последующий контрольосуществляется представительным органом муниципального образования в ходерассмотрения и утверждения отчетов об исполнении местного бюджета.

Зачастую уставамимуниципальных образований предусматривается обязанность предоставления впредставительный орган отчетов либо заслушивания главы муниципальногообразования, в том числе и по вопросу исполнения местного бюджета.

Контрольпредставительного органа муниципального образования за соблюдением иисполнением муниципальных правовых актов является важным его полномочием.Представительный орган муниципального образования нередко дает оценку состояниюсоблюдения и исполнения муниципальных правовых актов и в случае необходимостипринимает решение о подготовке изменений и дополнений в такие акты, опроведении дополнительных и последующих проверок за соблюдением и исполнениеммуниципальных правовых актов.

Запроспредставительного органа и запрос депутата. Представительный орган вправенаправить запрос главе муниципального образования, руководителям структурныхподразделений администрации муниципального образования, иным должностным лицаморганов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию указанныхорганов и должностных лиц. Запрос, как правило, принимается большинствомголосов от установленного числа депутатов представительного органа в порядке,установленном его регламентом.

Депутатпредставительного органа вправе направить запрос главе муниципальногообразования, руководителям структурных подразделений администрациимуниципального образования, иным должностным лицам органов местногосамоуправления по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов идолжностных лиц. Запрос депутата направляется им самостоятельно и не требуетоглашения на заседании представительного органа муниципального образования. Нередкодепутат, направивший запрос, имеет право принимать непосредственное участие врассмотрении поставленных им в запросе вопросов. О дне рассмотренияпоставленных в запросе вопросов депутат, направивший запрос, должен бытьизвещен заблаговременно.

Конечно, следуетучитывать, что формальное наличие у представительного органа муниципальногообразования контрольных полномочий далеко не всегда означает реальное ихиспользование. Например, только одного указания на то, что представительныйорган осуществляет контроль за исполнением установленного порядка распоряжениямуниципальной собственностью будет недостаточно. В уставе муниципальногообразования необходимо четко определить, каким образом осуществляется такойконтроль, регламентировав при этом его этапы и процедуры. В ряде муниципальныхобразований принимаются и специальные акты, регламентирующие контрольнуюдеятельность представительного органа муниципального образования.


§5. Организация деятельности представительного органа

Представительные органымуниципальных образований реализуют значительный объем полномочий поорганизации собственной деятельности: подтверждают полномочия депутатов, атакже досрочное прекращение их полномочий, решают вопрос о досрочномпрекращении полномочий самого представительного органа, избирают председателя,его заместителей, образуют комиссии, комитеты, утверждают структуру, штаты,фонд оплаты труда аппарата представительного органа, утверждают положение онем, планируют и осуществляют предусмотренные местным бюджетом расходы,связанные с деятельностью представительного органа.

К полномочиям поорганизации деятельности представительного органа муниципального образованиятакже относится утверждение правового акта, определяющего внутренний порядокего деятельности (регламента). В регламентах детализируется правотворческийпроцесс в представительном органе муниципального образования, устанавливаетсяпорядок работы представительного органа.

Наличие системыкомиссий и (или) комитетов является одной из особенностей внутреннейорганизации представительного органа муниципального образования. Во многихмуниципальных образованиях представительные органы образуют постоянные комитеты(комиссии) из числа своих депутатов. Такие комитеты и комиссии образуются вцелях разработки базовых, концептуальных предложений по реализации полномочийпредставительного органа муниципального образования, предварительногорассмотрения проектов правовых актов и их подготовки к рассмотрениюпредставительным органом, а также рассмотрения иных вопросов, отнесенных кведению представительного органа. Представительный орган муниципальногообразования может создавать временные комиссии из числа депутатов. Временныекомитеты (комиссии) создаются для решения конкретной задачи и (или) наопределенный срок.

Решение об образованииили о ликвидации комитета (комиссии) оформляется решением представительногооргана муниципального образования.

Заседанияпредставительного органа муниципального образования. Заседания являютсяосновной формой деятельности представительного органа муниципальногообразования. Они созываются председателем представительного органа, какправило, не реже одного раза в месяц, по утвержденному графику. Внеочередныезаседания созываются по инициативе главы муниципального образования,председателя представительного органа либо по требованию определенного числадепутатов.

Заседанияпредставительного органа являются открытыми. Открытость заседаний гарантируетсявозможностью присутствия на них заинтересованных лиц. В случаях,предусмотренных федеральным законодательством, представительный органмуниципального образования вправе проводить закрытые заседания.Продолжительность и порядок проведения заседаний представительного органаопределяются регламентом данного органа. Первое заседание представительногооргана муниципального образования, как правило, открывает старейший по возрастудепутат, который ведет заседание до избрания председателя данного органа.

На заседанияхпредставительного органа муниципального образования каждый депутат имеет одинголос. На заседаниях представительного органа муниципального образованиярешения по рассматриваемым вопросам принимаются в основном открытымголосованием. Открытое голосование может быть поименным. Голосование можетосуществляется также с использованием электронной системы подсчета голосов (вслучае наличия такой технической возможности).

Для совместнойдеятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемымпредставительным органом муниципального образования, депутаты могутобразовывать депутатские объединения (фракции и депутатские группы). Депутатвправе состоять только в одном депутатском объединении.

Депутатскоеобъединение, сформированное на основе политического объединения, прошедшего впредставительный орган муниципального образования по избирательному округу, какправило, именуется фракцией. Депутаты, не состоящие во фракциях, вправеобразовывать депутатские группы. Фракции и депутатские группы обладают равнымиправами.

Аппаратпредставительного органа. Федеральный закон «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 41)предусматривает наделение представительного органа правами юридического лица.Это требует создания механизма «освоения» новых полномочийпредставительного органа муниципального образования. Поэтому нередко вопросыобеспечения деятельности представительного органа возлагаются на его аппарат.

Аппаратпредставительного органа создается для организационного, правового,информационного и материально-технического обеспечения деятельностипредставительного органа, оказания помощи комиссиям (комитетам) и депутатам.Представительный орган муниципального образования самостоятельно решает вопросыо его структуре и численности его сотрудников в пределах утвержденных в местномбюджете средств на содержание представительного органа.

§6. Председатель представительного органа

Организациюдеятельности представительного органа муниципального образования в соответствиис уставом муниципального образования осуществляет глава муниципальногообразования.

В случае, если главамуниципального образования является главой местной администрации, организациюдеятельности представительного органа осуществляет председательпредставительного органа, избираемый этим органом из своего состава. В этомслучае председатель представительного органа, как правило, избирается данныморганом из числа депутатов путем тайного голосования большинством отустановленной численности депутатов на срок полномочий представительногооргана. Представительный орган вправе избрать из своего состава иныхдолжностных лиц.

Председатель и иныедолжностные лица представительного органа подотчетны данному органу и могутбыть освобождены от должности путем тайного голосования на заседаниипредставительного органа, как правило, большинством от установленнойчисленности депутатов.

Председательпредставительного органа издает постановления и распоряжения по вопросаморганизации деятельности этого органа.

Как правило,председатель представительного органа муниципального образования:

1) осуществляетруководство подготовкой заседаний представительного органа и вопросов,выносимых на рассмотрение представительного органа;

2) ведет заседанияпредставительного органа, ведает внутренним распорядком представительногооргана;

3) представляетпредставительный орган в отношениях с органами местного самоуправлениямуниципального образования, органами местного самоуправления другихмуниципальных образований, органами государственной власти, гражданами иорганизациями;

4) созывает заседания представительногооргана, доводит до сведения депутатов время их проведения, а также проектповестки дня;

5) осуществляет общееруководство работой аппарата представительного органа; в соответствии сзаконодательством о труде пользуется правом найма и увольнения работниковаппарата представительного органа; налагает дисциплинарные взыскания наработников аппарата, решает вопросы об их поощрении;

6) координируетдеятельность комитетов (комиссий) представительного органа;

7) подписываетпротоколы заседаний и другие документы представительного органа;

8) осуществляет иныеполномочия в соответствии с уставом муниципального образования и регламентомпредставительного органа.

7. Досрочное прекращение полномочий представительногооргана

Полномочияпредставительного органа муниципального образования независимо от порядка егоформирования могут быть прекращены досрочно в случае, если соответствующимсудом установлено, что представительным органом принят нормативный правовойакт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральнымконституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законамсубъекта Федерации, уставу муниципального образования, а представительный органв течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течениеиного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своихполномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменилсоответствующий нормативный правовой акт.

Полномочияпредставительного органа муниципального образования могут быть также прекращеныв следующих случаях:

принятия указанныморганом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается впорядке, определенном уставом муниципального образования. Как правило, смотивированной инициативой о самороспуске может выступить группа депутатовчисленностью не менее половины от установленного числа депутатовпредставительного органа путем подачи письменного заявления. Заявлениеподписывается каждым из указанных депутатов. Решение о самороспуске обычно принимаетсяне менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатовпредставительного органа;

вступления в силурешения соответственно верховного суда республики, края, области, городафедерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочностиданного состава депутатов представительного органа муниципального образования,в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

преобразованиямуниципального образования.

Досрочное прекращениеполномочий представительного органа влечет досрочное прекращение полномочий егодепутатов.

В случае досрочногопрекращения полномочий представительного органа, состоящего из депутатов,избранных населением непосредственно, досрочные выборы в указанныйпредставительный орган проводятся в сроки, установленные федеральным законом.

В случае досрочногопрекращения полномочий представительного органа муниципального района,сформированного по рассмотренному нами выше второму варианту, представительныеорганы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать всостав представительного органа муниципального района других депутатов.


Рекомендуемаялитература к главе

1.Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления. М., 1998.

2.Васильев В.И. От Советов к муниципалитетам: что показал анализ регламентовпредставительных органов//Журнал российского права. 1998. N 4/5.


Глава 13. Глава муниципального образования§1. Статус главы муниципального образования

Глава муниципальногообразования — это высшее должностное лицо муниципального образования,наделенное уставом муниципального образования и законодательством собственнымиполномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципальногообразования в соответствии с уставом муниципального образования:

1) избирается намуниципальных выборах либо представительным органом муниципального образованияиз своего состава;

2) в случае избрания намуниципальных выборах либо входит в состав представительного органамуниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия егопредседателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случаеформирования представительного органа муниципального района по рассмотренномунами выше второму варианту формирования представительного органа *(37)исполняет полномочия его председателя.

4) в случае избранияпредставительным органом муниципального образования исполняет полномочия егопредседателя;

5) не может одновременноисполнять полномочия председателя представительного органа муниципальногообразования и полномочия главы местной администрации.

Указанные в двухпоследних пунктах ограничения не распространяются на органы местногосамоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения,в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа,возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочияпредседателя представительного органа.

§2. Полномочия главы муниципального образования

Согласно ст. 36Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» глава муниципального образования в пределах своихполномочий:

представляетмуниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправлениядругих муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами иорганизациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

 подписывает иобнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования,нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципальногообразования;

издает в пределах своихполномочий правовые акты;

вправе требовать созывавнеочередного заседания представительного органа.

В зависимости от своегостатуса, закрепленного в уставе муниципального образования, главамуниципального образования может наделяться широким кругом других полномочий.Например, глава муниципального образования:

вправе вносить нарассмотрение в представительный орган муниципального образования проектынормативных правовых актов;

от имени муниципальногообразования приобретает и осуществляет имущественные и иные права иобязанности;

в случае, если этопредусмотрено уставом муниципального образования, обязан представлятьпредставительному органу ежегодный отчет о своей деятельности, деятельностиадминистрации муниципального района и ее структурных подразделений;

вправе предлагатьвопросы в повестку дня заседаний представительного органа муниципальногообразования;

разрабатывает и вноситв представительный орган на утверждение проект местного бюджета муниципальногообразования, планы и программы социально-экономического развития муниципальногообразования, а также отчеты об их исполнении;

в случае, если это предусмотреноуставом муниципального образования, разрабатывает и представляет на утверждениепредставительного органа структуру администрации муниципального образования;

утверждает положения оструктурных подразделениях администрации;

в случае, если это предусмотреноуставом муниципального образования, с согласия представительного органаназначает на должность отдельных должностных лиц администрации муниципальногообразования;

назначает на должностьи освобождает от должности руководителей структурных подразделенийадминистрации муниципального образования;

назначает на должностимуниципальной службы и увольняет с должности муниципальных служащих всоответствии с законодательством;

назначает всоответствии с уставом муниципального образования публичные слушания,проводимые по его инициативе;

назначает всоответствии с уставом муниципального образования собрания граждан, проводимыепо его инициативе;

назначает всоответствии с уставом муниципального образования конференции граждан,проводимые по его инициативе;

ведет прием граждан,организует рассмотрение их предложений, просьб и жалоб, принимает по нимрешения;

заключает от имениадминистрации муниципального образования договоры в пределах своей компетенции.

Глава муниципальногорайона осуществляет иные полномочия, предусмотренные федеральным и региональнымзаконодательством, а также уставом муниципального образования.


§3. Подотчетность главы муниципального образования

В соответствии сФедеральным законом «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образованияподконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципальногообразования.

Подотчетность главымуниципального района, как правило, устанавливается в следующих формах:

1) информированиенаселения о текущей работе через средства массовой информации;

2) проведение встреч снаселением;

3) ответы на запросыотдельных депутатов и представительного органа муниципального образования впорядке, установленном уставом муниципального образования;

4) представления главоймуниципального образования представительному органу ежегодного отчета о своейдеятельности, деятельности администрации муниципального образования и ееструктурных подразделений, о выполнении планов и программ социально-экономическогоразвития муниципального образования. Представительный орган муниципальногообразования при этом может принять решение об одобрении или признаниинеудовлетворительными результатов деятельности главы муниципальногообразования.

§4. Досрочное прекращение полномочий главы муниципальногообразования

Полномочия главымуниципального образования прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки пособственному желанию;

3) отрешения отдолжности в соответствии со ст. 74 Федерального закона «Об общих принципахместного самоуправления в Российской Федерации»;

4) признания судомнедееспособным или ограниченно дееспособным;

5) признания судомбезвестно отсутствующим или объявления умершим;

6) вступления вотношении него в законную силу обвинительного приговора суда;

7) выезда за пределыРоссийской Федерации на постоянное место жительства;

8) прекращениягражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранногогосударства — участника международного договора Российской Федерации, всоответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным ворганы местного самоуправления; приобретения им гражданства иностранногогосударства либо получения им вида на жительство или иного документа,подтверждающего право на постоянное проживание гражданина России на территориииностранного государства, не являющегося участником международного договораРоссийской Федерации, в соответствии с которым гражданин России, имеющийгражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органыместного самоуправления;

9) отзыва избирателями;

10) установленной всудебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлятьполномочия главы муниципального образования;

11) досрочногопрекращения полномочий представительного органа, если глава муниципальногообразования был избран из состава данного органа.

В случаях, когда главамуниципального образования временно (в связи с болезнью или отпуском) не можетисполнять свои обязанности, их исполняет должностное лицо, предусмотренноеуставом муниципального образования субъекта Федерации. В случае досрочногопрекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временноисполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствиис уставом муниципального образования. Чаще всего — это заместитель (первыйзаместитель) главы муниципального образования.


Рекомендуемаялитература к главе

1.Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление вРоссийской Федерации: конституционные вопросы Под ред. В.Т. Кабышева. Саратов,2003.

2.Васильев В. Когда городом правит голова//Российская Федерация. 1997. N 12.


Глава 14. Администрация муниципального образования§1. Администрация муниципального образования в системеорганов местного самоуправления

Администрациямуниципального образования — это орган местного самоуправления, наделенныйуставом муниципального образования исполнительно-распорядительными полномочиямипо решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществленияотдельных государственных полномочий, переданных органам местногосамоуправления федеральными и региональными законами.

Местной администрациейруководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Главой местнойадминистрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемоена должность главы местной администрации по контракту, заключаемому порезультатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий,определяемый уставом муниципального образования.

Администрациямуниципального образования обладает правами юридического лица, имеет бюджетныеи иные счета в банках, гербовую печать со своим наименованием, другие печати,бланки и штампы, необходимые для ее деятельности.

Структура местнойадминистрации утверждается представительным органом муниципального образованияпо представлению главы местной администрации. В структуру местной администрациимогут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местнойадминистрации.

Руководителиструктурных подразделений администрации издают по вопросам своей компетенцииприказы, обязательные для исполнения всеми сотрудниками структурногоподразделения

§2. Основные полномочия администрации муниципальногообразования

Администрациямуниципального образования:

1) осуществляетисполнительно-распорядительные полномочия по вопросам местного значениямуниципального образования, установленные законодательством и уставоммуниципального образования;

2) осуществляетотдельные государственные полномочия, переданные органам местногосамоуправления муниципального образования федеральными и региональнымизаконами;

3) разрабатывает проектбюджета муниципального образования, а также проекты программсоциально-экономического развития муниципального образования;

4) обеспечиваетисполнение бюджета муниципального образования, программсоциально-экономического развития муниципального образования и готовит отчет обисполнении бюджета, а также отчеты о выполнении указанных программ;

5) осуществляет иныеполномочия, установленные федеральными и региональными законами, уставоммуниципального образования.

§3. Назначение главы местной администрации по контракту

Условия контракта дляглавы местной администрации поселения утверждаются представительным органомпоселения, а для главы местной администрации муниципального района (городскогоокруга) — представительным органом муниципального района (городского округа) вчасти, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения,и законом субъекта Федерации — в части, касающейся осуществления отдельныхгосударственных полномочий, переданных органам местного самоуправленияфедеральными и региональными законами.

В случае, если лицоназначается на должность главы местной администрации по контракту, уставомпоселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципальногорайона (городского округа) — уставом муниципального района (городского округа)и региональным законом могут быть установлены дополнительные требования ккандидатам на должность главы местной администрации.

Порядок проведенияконкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливаетсяпредставительным органом муниципального образования. Порядок проведенияконкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений одате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20дней до дня проведения конкурса.

Общее число членовконкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливаетсяпредставительным органом. Члены конкурсной комиссии поселения назначаютсяпредставительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии вмуниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаютсяпредставительным органом муниципального района (городского округа), а однатреть — региональным законодательным органом власти по представлению высшегодолжностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственнойвласти субъекта Российской Федерации).

Лицо назначается надолжность главы местной администрации представительным органом муниципальногообразования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией порезультатам конкурса.

Контракт с главойместной администрации заключается главой муниципального образования.

Глава местной администрациине вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемойдеятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческойдеятельности.

§4. Досрочное прекращение полномочий главы местнойадминистрации, осуществляемых на основе контракта

Полномочия главыместной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаютсядосрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки пособственному желанию;

3) расторженияконтракта;

4) отрешения отдолжности в соответствии со ст. 74 Федерального закона «Об общих принципахместного самоуправления в Российской Федерации»;

5) признания судомнедееспособным или ограниченно дееспособным;

6) признания судомбезвестно отсутствующим или объявления умершим;

7) вступления вотношении него в законную силу обвинительного приговора суда;

8) выезда за пределыРоссийской Федерации на постоянное место жительства;

9) прекращениягражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранногогосударства — участника международного договора Российской Федерации, всоответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным ворганы местного самоуправления; приобретения им гражданства иностранногогосударства либо получения им вида на жительство или иного документа,подтверждающего право на постоянное проживание гражданина России на территориииностранного государства, не являющегося участником международного договораРоссийской Федерации, в соответствии с которым гражданин России, имеющийгражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органыместного самоуправления;

10) призыва на военнуюслужбу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.

Контракт с главойместной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебномпорядке на основании заявления:

1) представительногооргана или главы муниципального образования — в связи с нарушением условийконтракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;

2) высшего должностноголица (руководителя высшего исполнительного органа государственной властисубъекта Российской Федерации) — в связи с нарушением условий контракта вчасти, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий,переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными законами;

3) главы местнойадминистрации — в связи с нарушениями условий контракта органами местногосамоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Федерации.


Рекомендуемая литературак главе

1.Местное самоуправление: современный опыт законодательного регулирования: Учеб.пособие. М., 1998.

2.Козлов Ю.М. Исполнительная власть: муниципальный уровень// Вестник Московскогоуниверситета. Серия 2 «Право». 1993. N 2.


Глава 15. Контрольный орган, избирательная комиссиямуниципального образования§1. Контрольный орган муниципального образования

Контрольный органмуниципального образования — это орган местного самоуправления, образуемый вцелях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленногопорядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о егоисполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядкауправления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальнойсобственности.

Федеральный закон«Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» (ст. 38) предполагает два варианта формирования контрольногооргана муниципального образования. Этот орган формируется либо на муниципальныхвыборах, либо представительным органом в соответствии с уставом муниципальногообразования.

Результатыпроверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования,подлежат опубликованию (обнародованию). Органы местного самоуправления идолжностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольныйорган муниципального образования по его требованию необходимую информацию идокументы по вопросам, относящимся к их компетенции.

Органыбюджетно-финансового контроля муниципальных образований осуществляютконтрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные видыдеятельности, обеспечивающие контроль за исполнением местного бюджета,расходованием средств, выделенных местному из других бюджетов, а также заиспользованием объектов собственности муниципального образования. Наименованиеорганов бюджетно-финансового контроля в муниципальных образованиях различно:контрольно-счетные палаты, контрольные палаты, счетные палаты, ревизионныекомиссии и др.

Как правило,контрольный орган состоит из председателя контрольного органа и аудиторов.

В настоящее времяактивно идет процесс становления бюджетно-финансового контроля вмуниципалитетах. И во многом от того, насколько подробно в уставахмуниципальных образований будут урегулированы контрольные полномочия органов бюджетно-финансовогоконтроля, зависит эффективность всего бюджетного процесса на местном уровне.

§2. Избирательная комиссия муниципального образования

Избирательная комиссиямуниципального образования — это избирательная комиссия, организующаяподготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума,голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностноголица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ,преобразования муниципального образования.

Достаточно своеобразнымявляется положение избирательной комиссии муниципального образования средидругих органов местного самоуправления, установленное Федеральным законом«Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации».С одной стороны, избирательная комиссия муниципального образования являетсямуниципальным органом, с другой — избирательная комиссия не входит в структуруорганов местного самоуправления. Возможно, такой дуализм связан с построением«вертикали» избирательных комиссий в Российской Федерации.

Избирательная комиссиямуниципального образования формируется в количестве пяти-одиннадцати членов справом решающего голоса.

Уставом муниципальногообразования, нормативным правовым актом органа местного самоуправления избирательнойкомиссии муниципального образования может быть придан статус юридического лица.

При проведении местныхреферендумов избирательные комиссии муниципальных образований действуют вкачестве комиссий референдума.

Финансовое обеспечениедеятельности избирательной комиссии муниципального образования, территориальнойкомиссии, действующих на постоянной основе и являющихся юридическим лицом,осуществляется за счет средств регионального и (или) местного бюджета впределах ассигнований, предусмотренных на эти цели законом субъекта РоссийскойФедерации о региональном бюджете на очередной финансовый год и (или)нормативным правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете наочередной финансовый год.

Полномочияизбирательной комиссии муниципального образования по решению соответствующейизбирательной комиссии субъекта Российской Федерации, принятому на основанииобращения представительного органа этого муниципального образования, могутвозлагаться на территориальную комиссию. Порядок возложения полномочийизбирательной комиссии муниципального образования на территориальную комиссию вслучае отсутствия представительного органа муниципального образования можетбыть установлен законом субъекта Российской Федерации. Если на территориимуниципального образования образуется несколько территориальных комиссий,полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут бытьвозложены на одну из них.

Порядок формирования избирательных комиссий муниципальныхобразований

Порядок формирования иполномочия избирательных комиссий муниципальных образований устанавливаютсяфедеральным законом и принимаемым в соответствии с ним региональным законом, атакже уставами муниципальных образований.

Общие условияформирования избирательных комиссий муниципальных образований определены вФедеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права научастие в референдуме граждан Российской Федерации».

Срок полномочийизбирательной комиссии муниципального образования составляет четыре года. Еслисрок полномочий избирательной комиссии муниципального образования истекает впериод избирательной кампании, после назначения референдума и до окончаниякампании референдума, в которых участвует данная комиссия, срок ее полномочийпродлевается до окончания этой избирательной кампании, кампании референдума.Данное положение не применяется при проведении повторных и дополнительныхвыборов депутатов представительного органа муниципального образования.Полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут бытьпрекращены досрочно региональным законом в случае преобразования муниципальногообразования. Днем досрочного прекращения полномочий такой избирательнойкомиссии муниципального образования является день вступления в силу законасубъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования.

Формированиеизбирательной комиссии осуществляется представительным органом муниципальногообразования на основе предложений политических партий, выдвинувших спискикандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в ГосударственнойДуме Федерального Собрания, законодательном органе власти соответствующегосубъекта Федерации; иных общественных объединений; избирательных объединений,выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатовв представительном органе муниципального образования; собраний избирателей поместу жительства, работы, службы, учебы, а также предложений избирательнойкомиссии муниципального образования предыдущего состава, избирательной комиссиисубъекта Федерации, а формирование избирательной комиссии поселения — также наоснове предложений избирательной комиссии муниципального района.

Представительный органмуниципального образования обязан назначить не менее половины от общего числачленов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступившихпредложений:

а) политических партий,выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределениюдепутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания РоссийскойФедерации;

б) политических партий,выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатовв законодательном органе власти субъекта Федерации;

в) избирательныхобъединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатскихмандатов в представительном органе муниципального образования.

Представительный органмуниципального района, городского округа, внутригородской территории городафедерального значения обязан назначить не менее двух членов избирательнойкомиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территориигорода федерального значения на основе поступивших предложений избирательнойкомиссии субъекта Федерации. Представительный орган поселения обязан назначитьне менее двух членов избирательной комиссии поселения на основе поступившихпредложений избирательной комиссии муниципального района.

Полномочия избирательной комиссии муниципальногообразования

Избирательная комиссиямуниципального образования:

осуществляет на территориимуниципального образования контроль за соблюдением избирательных прав и правана участие в референдуме граждан Российской Федерации;

обеспечивает натерритории муниципального образования реализацию мероприятий, связанных сподготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, местныхреферендумов, изданием необходимой печатной продукции;

осуществляет натерритории муниципального образования меры по обеспечению при проведениивыборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюденияединого порядка распределения эфирного времени и печатной площади междузарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведенияпредвыборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума ииными группами участников референдума для проведения агитации по вопросамреферендума;

осуществляет натерритории муниципального образования меры по обеспечению при проведениивыборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюденияединого порядка установления итогов голосования, определения результатоввыборов, референдумов;

осуществляет натерритории муниципального образования меры по обеспечению при проведениивыборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюденияединого порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов,референдумов;

осуществляет натерритории муниципального образования меры по организации финансированияподготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местныхреферендумов, распределяет выделенные из местного бюджета и (или) бюджетасубъекта Российской Федерации средства на финансовое обеспечение подготовки ипроведения выборов в органы местного самоуправления, местного референдума,контролирует целевое использование указанных средств;

оказывает правовую,методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям;

заслушивает сообщенияорганов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой ипроведением выборов в органы местного самоуправления, местного референдума;

рассматривает жалобы(заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий, аизбирательная комиссия муниципального района — также жалобы (заявления) нарешения и действия (бездействие) избирательной комиссии поселения и принимаетпо указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

осуществляет иныеполномочия в соответствии федеральными законами, конституцией (уставом),законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.


Рекомендуемая литературак главе

1.Шохин С.О. Проблемы и перспективы финансового контроля в Российской Федерации.М.: Финансы и статистика, 1999.

2.Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник длявузов. М., 1999.


Глава 16. Муниципальная служба§1. Понятие и принципы муниципальной службы

Муниципальная служба — это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основена муниципальной должности, не являющейся выборной. Таким образом, депутаты,члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лицаместного самоуправления муниципальными служащими не являются.

Правовое регулированиемуниципальной службы, включая требования к муниципальным должностяммуниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия ипорядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, атакже принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерациии уставами муниципальных образований.

Федеральный закон от 8января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в РоссийскойФедерации» установил общие принципы организации муниципальной службы иосновы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации.

Муниципальная службаоснована на следующих принципах:

верховенстваКонституции Российской Федерации, федеральных и региональных законов над иныминормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнениимуниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении правмуниципальных служащих;

приоритета прав исвобод человека и гражданина, их непосредственного действия;

самостоятельностиорганов местного самоуправления в пределах их полномочий;

профессионализма икомпетентности муниципальных служащих;

ответственностимуниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своихдолжностных обязанностей;

равного доступа гражданк муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональнойподготовкой;

единства основныхтребований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, атакже учета исторических и иных местных традиций;

правовой и социальнойзащищенности муниципальных служащих;

внепартийностимуниципальной службы.

Финансированиемуниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета.Минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальнуюслужбу учитываются федеральными органами государственной власти, органамигосударственной власти субъектов Федерации при определении минимальных местныхбюджетов.

Муниципальная служба игосударственная гражданская служба тесно взаимосвязаны между собой. Согласност. 7 Федерального закона «О государственной гражданской службе РоссийскойФедерации» эта взаимосвязь обеспечивается посредством:

единства основныхквалификационных требований к должностям гражданской службы и должностяммуниципальной службы;

единства ограничений иобязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

единства требований кпрофессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификациигражданских служащих и муниципальных служащих;

учета стажамуниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажагражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

соотносительностиосновных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих имуниципальных служащих;

соотносительностиосновных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходившихгражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей вслучае потери кормильца.

§2. Муниципальная должность. Муниципальный служащий

Муниципальная должность- это должность, предусмотренная уставом муниципального образования всоответствии с законом субъекта Федерации, с установленными полномочиями нарешение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этихполномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых всоответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругомобязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа иответственностью за исполнение этих обязанностей.

Муниципальные должностиподразделяются на два вида:

1) выборныемуниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов(депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностныелица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решенийпредставительного или иного выборного органа местного самоуправления вотношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальныхвыборов;

2) иные муниципальныедолжности, замещаемые путем заключения трудового договора.

Дискриминация гражданРоссийской Федерации к доступу к муниципальной службе запрещена. ГражданеРоссийской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе независимо отпола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностногоположения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности кобщественным объединениям.

На муниципальныхслужащих распространяется действие законодательства Российской Федерации отруде с особенностями, установленными Федеральным законом «Об основахмуниципальной службы в Российской Федерации».

Муниципальные должностимуниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органовместного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностеймуниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

В реестре муниципальныхдолжностей муниципальной службы могут быть установлены муниципальные должностимуниципальной службы для непосредственного обеспечения исполнения полномочийлица, замещающего выборную муниципальную должность, которые замещаютсямуниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочийуказанного лица.

Законами субъектаФедерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальнойслужбы и государственных должностей государственной службы Российской Федерациис учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующимдолжностям муниципальной и государственной службы.

Муниципальным служащимявляется гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющийв порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии сфедеральными и региональными законами, обязанности по муниципальной должностимуниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средствместного бюджета. Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальнойслужбы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельностиорганов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.

Квалификационныеразряды присваиваются муниципальным служащим по результатам квалификационногоэкзамена или аттестации и указывают на соответствие уровня профессиональнойподготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым кмуниципальным должностям муниципальной службы в соответствии с классификациеймуниципальных должностей муниципальной службы.

Квалификационныеразряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлениимуниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципальной службылибо государственные должности государственной службы субъектов Федерации, атакже при увольнении муниципальных служащих с муниципальной службыустанавливаются региональными законами в соответствии с федеральными законами.

§3. Права и обязанности муниципального служащего

Права и обязанностимуниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования илинормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии сфедеральными и региональными законами.

Как правило,муниципальный служащий имеет право на:

ознакомление сдолжностными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемойдолжности;

обеспечение надлежащихорганизационно-технических условий, необходимых для исполнения должностныхобязанностей;

оплату труда и другиевыплаты в соответствии с законодательством;

отдых, обеспечиваемыйустановлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлениемвыходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемыхосновного и дополнительных отпусков;

получение информации иматериалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также навнесение предложений о совершенствовании деятельности органа местногосамоуправления;

доступ в установленномпорядке в связи с исполнением должностных обязанностей в органы местногосамоуправления, общественные объединения и иные организации;

ознакомление сослужебными документами о нем до внесения их в его личное дело, материаламиличного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений идругих документов;

защиту сведений о нем;

должностной рост наконкурсной основе, профессиональную переподготовку, повышение квалификации;

членство впрофессиональном союзе;

проведение по егозаявлению служебной проверки;

государственноепенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом;

защиту своих прав изаконных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушения;

медицинскоестрахование;

государственную защитусвоих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а такжепринадлежащего ему имущества и др.

Как правило,муниципальный служащий обязан:

соблюдать КонституциюРоссийской Федерации, законодательство, устав муниципального образования имуниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение;

исполнять своидолжностные обязанности;

соблюдать приисполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан иорганизаций;

исполнять порученияруководителей, данные в пределах их полномочий;

поддерживать уровеньквалификации, необходимый для надлежащего исполнения своих должностныхобязанностей;

соблюдать служебныйраспорядок органа местного самоуправления;

не разглашать сведения,составляющие охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшиеему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

сообщать о выходе изгражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другогогосударства;

соблюдать ограничения,выполнять обязательства и требования к служебному поведению;

беречь муниципальноеимущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностныхобязанностей и др.

Федеральным законом«Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (ст. 11)установлены ограничения, связанные с муниципальной службой.

Муниципальный служащийне вправе:

заниматься другойоплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческойдеятельности;

быть депутатомГосударственной Думы Федерального Собрания, депутатом законодательного органасубъекта Федерации, депутатом представительного органа, членом иных выборныхорганов местного самоуправления, выборным должностным лицом местногосамоуправления;

заниматьсяпредпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

состоять членом органауправления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом илиесли в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствиис федеральными и региональными законами, ему не поручено участвовать вуправлении этой организацией;

быть поверенным илипредставителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в которомон состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен илиподконтролен ему;

использовать внеслужебных целях средства материально-технического, финансового иинформационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию;

получать гонорары запубликации и выступления в качестве муниципального служащего;

получать от физическихи юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды,услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иныевознаграждения), связанные с исполнением им должностных обязанностей;

выезжать в командировкиза счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок,осуществляемых на взаимной основе по договоренности органов местногосамоуправления муниципального образования с органами местного самоуправлениядругих муниципальных образований, а также с органами государственной власти иорганами местного самоуправления иностранных государств, международными ииностранными некоммерческими организациями;

принимать участие взабастовках;

использовать своеслужебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественныхобъединений.

Муниципальные служащиене вправе образовывать в органах местного самоуправления структуры политическихпартий, религиозных и других общественных объединений, за исключениемпрофессиональных союзов. Это ограничение направленно на реализацию указанноговыше принципа внепартийности муниципальной службы.

Муниципальный служащийобязан передавать в доверительное управление под гарантию муниципальногообразования на время прохождения муниципальной службы находящиеся в егособственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организацийв порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии сфедеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Муниципальный служащийежегодно в соответствии с федеральным законом, а также гражданин припоступлении на муниципальную службу обязаны представлять в органыгосударственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и обимуществе, принадлежащем им на праве собственности, которые являются объектаминалогообложения.

Дисциплинарная ответственность муниципального служащего

За неисполнение илиненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей(должностной проступок) на муниципального служащего могут налагатьсядисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органовместного самоуправления в соответствии с федеральными и региональными законами.

Как правило, засовершение должностного проступка на муниципального служащего могут налагатьсяследующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, предупреждение онеполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должностигражданской службы, увольнение с муниципальной службы. При этом за каждыйдолжностной проступок может быть применено только одно дисциплинарноевзыскание.

§4. Гарантии для муниципального служащего

Федеральным законом«Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» закрепленширокий перечень гарантий для муниципального служащего. Так, муниципальномуслужащему гарантируются:

условия работы,обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей;

денежное содержание ииные выплаты. Размер должностного оклада, размеры и порядок установлениянадбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащегоопределяются

нормативными актамиорганов местного самоуправления в соответствии с законами субъекта РоссийскойФедерации;

ежегодный оплачиваемыйотпуск. Муниципальному служащему устанавливается ежегодный оплачиваемый отпускпродолжительностью не менее 30 календарных дней. Для отдельных категориймуниципальных служащих федеральными и региональными законами устанавливаетсяежегодный оплачиваемый отпуск большей продолжительности. Сверх ежегодногооплачиваемого отпуска муниципальному служащему за выслугу лет предоставляется впорядке и на условиях, определяемых федеральными и региональными законами,дополнительный оплачиваемый отпуск;

медицинскоеобслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию;

пенсионное обеспечениеза выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего вслучае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностныхобязанностей. На муниципального служащего в области пенсионного обеспечения вполном объеме распространяются права государственного служащего в РоссийскойФедерации, устанавливаемые федеральными и региональными законами. Определениеразмера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется всоответствии с установленным законом субъекта Федерации соотношениеммуниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностейгосударственной службы. Максимальный размер государственной пенсиимуниципального служащего не может превышать максимальный размер государственнойпенсии государственного служащего по соответствующей государственной должности.В случае смерти муниципального служащего, связанной с исполнением имдолжностных обязанностей, в том числе наступившей после увольнения его смуниципальной службы, члены семьи умершего имеют право на получение пенсии послучаю потери кормильца в порядке, определяемом федеральным законом;

обязательноегосударственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу всвязи с исполнением им должностных обязанностей;

обязательное государственноесоциальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности впериод прохождения им

муниципальной службыили после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностныхобязанностей;

защита его и членов егосемьи в порядке, установленном законами, от насилия, угроз, другихнеправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.

В случае ликвидацииоргана местного самоуправления, сокращения штата работников данного органамуниципальному служащему предоставляются гарантии, установленныезаконодательством Российской Федерации о труде для работников в случае ихувольнения в связи с ликвидацией предприятий, учреждений, организаций,сокращения штата работников.

Законами субъектаРоссийской Федерации и уставом муниципального образования могут бытьпредусмотрены дополнительные гарантии для муниципального служащего.

Поощрение муниципального служащего

Виды поощрениймуниципального служащего и порядок их применения устанавливаются нормативнымиправовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральнымии региональными законами.

Как правило, забезупречную и эффективную муниципальную службу применяются следующие видыпоощрения и награждения:

объявлениеблагодарности с выплатой единовременного поощрения;

награждение почетнойграмотой органа местного самоуправления с выплатой единовременного поощренияили с вручением ценного подарка;

иные виды поощрения инаграждения органа местного самоуправления;

выплата единовременногопоощрения в связи с выходом на пенсию за выслугу лет.

В случаях,установленных законодательством, муниципальный служащий может быть награжденгосударственной наградой, почетным званием или ему может быть присвоен почетныйстатус.

§5. Прохождение муниципальной службы

Поступление намуниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательствомРоссийской Федерации о труде с учетом особенностей, предусмотренных Федеральнымзаконом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Порядок прохождениямуниципальной службы, управление муниципальной службой, требования кмуниципальным должностям муниципальной службы определяются уставоммуниципального образования в соответствии с региональными законами.

Гражданин не может бытьпринят на муниципальную службу, а также находиться на муниципальной службе вслучае лишения его вступившим в законную силу решением суда права заниматьдолжности муниципальной службы в течение определенного срока.

Стаж муниципальной службы

В стаж муниципальнойслужбы муниципального служащего включается время работы на муниципальныхдолжностях муниципальной службы, выборных муниципальных должностях игосударственных должностях. Включение в стаж муниципальной службы иных периодовтрудовой деятельности осуществляется в соответствии с федеральными ирегиональными законами.

Стаж муниципальнойслужбы муниципального служащего приравнивается к стажу государственной службыгосударственного служащего. Время работы на муниципальных должностяхмуниципальной службы засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льготи гарантий в соответствии с законодательством Российской Федерации огосударственной службе.

Основания для прекращения муниципальной службы

Помимо оснований,предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, увольнениемуниципального служащего может быть осуществлено также по инициативеруководителя органа местного самоуправления в следующих случаях:

достижения предельноговозраста, установленного для замещения муниципальной должности муниципальнойслужбы;

прекращения гражданстваРоссийской Федерации;

несоблюденияобязанностей и ограничений, установленных для муниципального служащегоФедеральным законом «Об основах муниципальной службы в РоссийскойФедерации»;

разглашения сведений,составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;

лишения муниципальногослужащего вступившим в законную силу решением суда права занимать должностимуниципальной службы в течение определенного срока.

Выход на пенсиюмуниципального служащего осуществляется в порядке, установленном федеральнымзаконом. Предельный возраст для нахождения на муниципальной должностимуниципальной службы составляет 60 лет. При этом допускается продление сроканахождения на муниципальной службе служащих, достигших предельного длямуниципальной службы возраста. Но однократное продление срока нахождения намуниципальной службе служащего допускается не более чем на один год.


Рекомендуемаялитература к главе

1.Фадеев В.И. Муниципальная служба в Российской Федерации. М., 2000.

2.Васильев В.И. Местное самоуправление. Учеб. и науч.-практ. пособие. М. 1999.


Глава 17. Межмуниципальное сотрудничество

Вопросы местногозначения, решаемые муниципальными образованиями, часто требуют совместнойкоординации усилий. Для этого муниципальные образования могут создаватьорганизации межмуниципального сотрудничества либо заключать соглашения(договоры) между собой, имеющие публично-правовой характер. Это так называемыеправовые акты о сотрудничестве.

Законодательно муниципальнымобразованиям предоставлено право на создание ассоциаций или союзовмуниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации.

В свою очередь, советымуниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовыватьединое общероссийское объединение муниципальных образований, в которое должнывходить советы муниципальных образований не менее чем от двух третей всехсубъектов Российской Федерации.

Советы и общероссийскоеобъединение вправе действовать как юридические лица на правах некоммерческихорганизаций.

В настоящее время такиесоюзы или ассоциации муниципальных образований действуют практически во всехсубъектах Российской Федерации. В качестве примеров таких ассоциаций можнопривести: Ассоциацию местного самоуправления Республики Карелия, Союзмуниципальных образований Сахалинской области, Союз муниципальных образованийУльяновской области и др.

На общероссийскомуровне действуют такие объединения муниципальных образований, как Конгрессмуниципальных образований (учрежден 43 ассоциациями и союзами муниципальныхобразований России), Союз российских городов, Союз малых городов России и др.

Целями таких ассоциацийи союзов муниципальных образований являются: становление и развитие местногосамоуправления как политического института и основы гражданского общества вРоссии, создание условий для комплексного социально-экономического развитиямуниципальных образований, координация взаимодействия муниципальных образованийи их объединений с федеральными и региональными органами государственной властидля защиты интересов местного самоуправления, развитие межмуниципальногосотрудничества.

При подготовкезаконопроектов, затрагивающих интересы местного самоуправления, органыгосударственной власти должны запрашивать мнение ассоциаций и союзовмуниципальных образований для учета интересов населения муниципальныхобразований. Вместе с тем советы не вправе вмешиваться в деятельность либоограничивать деятельность муниципальных образований.

Помимо данныхассоциаций и союзов в Российской Федерации действуют специализированныеассоциации и союзы, такие, как Ассоциация закрытыхадминистративно-территориальных образований; Союз развития наукоградов и др.

Договоры (соглашения)между муниципальными образованиями о сотрудничестве могут заключаться какпредставительными, так и исполнительными органами местного самоуправления.Предметом подобных соглашений (договоров) могут быть решение конкретныхпроблем, затрагивающих интересы двух и более муниципальных образований,объединение усилий для строительства какого-либо объекта, оказание друг другуопределенной поддержки и иные предметы, вытекающие из вопросов местногозначения.

Характерным аспектомуказанных публично-правовых договоров (соглашений) является то, что такие актымогут заключаться между муниципальными образованиями различного вида:муниципальное образование поселений может заключать публично-правовые договоры(соглашения) с муниципальным образованием района или административного округа;муниципальное образование административного округа — с муниципальнымобразованием муниципального района и т.д.

Представительные органымуниципальных образований для совместного решения вопросов местного значениямогут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ вформе закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.Они могут также создавать автономные некоммерческие организации и фонды. Приэтом органы местного самоуправления могут выступать соучредителямимежмуниципального печатного средства массовой информации.

Так, к числумежмуниципальных хозяйственных обществ относится Ассоциация сибирских идальневосточных городов (АСДГ), созданная для экономического взаимодействиягородов Сибири и Дальнего Востока, Союз городов Заполярья и Крайнего Севера идр.


Рекомендуемаялитература к главе

1.Скорик А.П. Местное самоуправление как субъект и объект правоотношений//Местноеправо. 2002. N 11-12 С. 35-48.

2.Кириллин А.В. Правосубъектность муниципальных образований//Право и экономика.2006. N 2. С. 15-16.

3.Бабичев И.В. Что такое местное самоуправление в точки зрения права//Местноеправо. 2001. N 6. С. 3-10.


Глава 18. Взаимоотношения органов местного самоуправления сорганами государственной власти и иными субъектами управления§1. Формы взаимоотношений органов местного самоуправления сорганами государственной власти Российской Федерации

Как известно, органыместного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Темне менее органы местного самоуправления не лишены права взаимодействовать иливступать в различного рода взаимоотношения с органами государственной властиРоссийской Федерации, поскольку в России органы местного самоуправления обязаныне только решать повседневные вопросы жизнеобеспечения населения, но и вправеосуществлять отдельные государственные полномочия.

Компетенция органовгосударственной власти Российской Федерации и компетенция органов местногосамоуправления существенно различаются как по объему, так и по характеру. Этиорганы не являются равными субъектами управления, но их отношения в однихслучаях можно назвать партнерскими, в других — по содержанию они больше похожина властеотношения.

Поэтому, говоря оформах взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации сорганами местного самоуправления, необходимо учитывать классификацию правовыхоснований, по которым могут возникать такие взаимоотношения, где можно выделитьотношения, складывающиеся:

при установлении общихправил организации местного самоуправления, прав и обязанностей органовместного самоуправления;

при регламентациипроцессов совместного осуществления местного государственного управления;

при передаче органамместного самоуправления тех или иных государственных полномочий и ихреализации.

Из правовых основанийвозникновения взаимоотношений органов государственной власти РоссийскойФедерации определяются и формы их взаимоотношений.

Так, при установленииобщих правил организации местного самоуправления органы государственной властиРоссийской Федерации должны проводить мониторинг законодательства одеятельности органов местного самоуправления, выявлять правовые пробелы иколлизии, не позволяющие или препятствующие органам местного самоуправлениянадлежаще выполнять возложенные на них задачи.

В ходе проведениямониторинга указанного законодательства органы государственной властиРоссийской Федерации должны анализировать динамику достижения определенныхрезультатов в ходе применения законов о местном самоуправлении, накапливатьинформацию, необходимую для оценки эффективности законодательства и дальнейшегоего совершенствования. При этом органы местного самоуправления совместно сорганами исполнительной власти должны обеспечивать получение аналитическойинформации о состоянии регулируемых в сфере местного самоуправления отношений,о выявленных пробелах, противоречиях в правовом регулировании, о недостаткахмеханизмов реализации законодательства и т.д *(38). Все это, как правило,способствует формированию общей картины состояния законодательства о местномсамоуправлении, о его применении, о надлежащем органами местного самоуправленияи их должностными лицами исполнении законодательства.

В мониторингезаконодательства о местном самоуправлении участвуют и федеральные округа.

Например, в компетенциюсоветов при полномочных представителях Президента Российской Федерации вфедеральных округах входит обсуждение вопросов, касающихся исполнения(соблюдения) органами местного самоуправления, их должностными лицамиКонституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов,федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации,постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, и внесениесоответствующих предложений Президенту Российской Федерации об измененииситуации *(39).

При регламентациипроцессов совместного осуществления местного государственного управлениявзаимоотношения органов государственной власти Российской Федерации и органовместного самоуправления должны строиться на принципиально иных условиях и болеепохожи на партнерские.

Местное государственноеуправление предполагает наличие в конкретном крупном населенном пунктетерриториальных структур органов государственной власти и органов местногосамоуправления. При этом такое положение обязывает все органы власти,действующие на конкретной территории, взаимодействовать друг с другом,поскольку очень часто им приходится решать те или иные вопросы совместно.

Например, обеспечениепожарной безопасности, организацию и обеспечение воинского призыва, обеспечениебезопасности гидротехнических и иных потенциально опасных для населенияобъектов, охрану общественного порядка, координацию деятельности окружных иучастковых избирательных комиссий и др. невозможно осуществить, еслитерриториальные структуры федеральных органов государственной власти и органыместного самоуправления не будут взаимодействовать друг с другом.

В некоторых случаяхзаконодательство прямо указывает на формы взаимоотношений органовгосударственной власти Российской Федерации с органами местного самоуправления.Например, многие федеральные органы исполнительной власти (федеральныеминистерства, федеральные службы, федеральные агентства) обязаны осуществлятьсвою деятельность во взаимодействии с органами местного самоуправления:Министерство юстиции Российской Федерации *(40), Главное управление специальныхпрограмм Президента России *(41), Федеральная служба исполнения наказаний и др.

При этом организациявзаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительнойвласти с органами местного самоуправления должна осуществляться самимфедеральным органом исполнительной власти.

При передаче органамместного самоуправления тех или иных государственных полномочий и их реализацииорганы государственной власти Российской Федерации обязаны вступать вовзаимоотношения с органами местного самоуправления в ходе контроля занадлежащим исполнением переданных полномочий.

Такой контроль могутосуществлять федеральные органы исполнительной власти, осуществляющиеотраслевое управление: Минрегион России, Минтранс России, МинсоцразвитияРоссии, Минобрнауки России и др.

Формы взаимоотношенийорганов государственной власти и органов местного самоуправления при исполнениипереданных отдельных государственных полномочий могут быть различными. Однаковсе они основаны на координации действий органов местного самоуправления приреализации ими отдельных государственных полномочий.

Координация действияорганов местного самоуправления при осуществлении переданных государственныхполномочий включает в себя: участие органов местного самоуправлении вподготовке и (или) обсуждении проектов федеральных законов, нормативныхправовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органовисполнительной власти; подготовка и выдача методических материалов федеральнымиорганами исполнительной власти по исполнению органами местного самоуправленияпереданных государственных полномочий или оказанию публичных услуг,согласование с органами местного самоуправления некоторых вопросов, выдачаразрешений органам местного самоуправления отдельных юридических действий.

Соответственно формывзаимоотношений и будут зависеть от вида координационных действий, совершаемыхв отношении органов местного самоуправления. Например, участие органов местногосамоуправления в законопроектной или нормотворческой деятельности органовгосударственной власти предполагает такую форму взаимоотношений, как совместнаяработа, сотрудничество. Подготовка методических материалов предполагает такуюформу взаимоотношений, как консультирование, разъяснение, толкование и т.д.

Формы взаимоотношенийорганов государственной власти Российской Федерации и органов местногосамоуправления могут возникать только на основе законодательства, поэтомуоснованием их возникновения могут быть и публично-правовые, игражданско-правовые нормы права.

Вступление вовзаимоотношения и прекращение взаимоотношений указанных органов власти можетосуществляться также только на базе норм права.

§2. Взаимоотношения органов местного самоуправления сорганами государственной власти субъектов Российской Федерации

Федеративный характерРоссийского государства, система разделения властей на региональном уровнеопределяют важное место и полномочия органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации, в том числе высшего должностного лица субъекта Федерациив сфере обеспечения координации деятельности и организации взаимодействияорганов власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления.

Поэтому взаимоотношенияорганов местного самоуправления с органами государственной власти субъектовРоссийской Федерации могут возникать:

по поводу реализацииорганами государственной власти субъектов Российской Федерации своихполномочий;

по поводу реализацииорганами местного самоуправления вопросов местного значения;

по поводу реализацииорганами местного самоуправления переданных отдельных государственныхполномочий.

Взаимоотношения органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации с органами местногосамоуправления могут возникать по поводу:

проведения совместныхсовещаний и совместного обсуждения тех или иных вопросов;

создания совместныхкомиссий, рабочих групп и работы в них;

проведения взаимныхконсультаций;

заключения соглашений овзаимодействии и координации деятельности;

взаимногопредставительства сторон;

принятия совместныхнормативно-правовых актов;

передачи части своихполномочий в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и региональнымзаконодательством.

Реализациязаконодательной инициативы представительными органами местного самоуправления взаконодательном (представительном) органе государственной власти субъектаРоссийской Федерации является одной из форм реализации органами государственнойвласти субъектов Российской Федерации своих полномочий и реализации органамиместного самоуправления вопросов местного значения.

Участие в работесоздаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации напаритетных началах с органами местного самоуправления совещательных органов (согласительныекомиссии и проч.) относится к одной из форм взаимоотношений указанных органоввласти, относящихся к реализации органами государственной власти субъектовРоссийской Федерации своих полномочий. Например, в городе Москве вадминистративных округах и районах работает много координационных советов,создаются совместные рабочие группы, согласительные комиссии, состоящие изпредставителей префектур административных округов, управ районов, органовместного самоуправления — муниципальных собраний и муниципалитетов.

При реализации органамиместного самоуправления вопросов местного значения они могут вступать вовзаимоотношения с органами государственной власти субъектов РоссийскойФедерации при подготовке целевых и отраслевых программ развития отдельных сфери отраслей управления (здравоохранения, спорта, культуры, бытового,коммунального или торгового обслуживания населения и т.д.), при заключениидоговоров о совместной деятельности в интересах населения и т.д.

Для обеспечениянадлежащего исполнения органами местного самоуправления переданных отдельныхгосударственных полномочий органы государственной власти субъектов РоссийскойФедерации могут давать разъяснения о порядке применения той или иной нормыправа, консультировать должностных лиц местного самоуправлении о толкованиинорм законодательства субъекта Российской Федерации, участвовать в разрешенииспоров и конфликтов во внесудебном порядке, возникающих при осуществленииорганами местного самоуправления переданных полномочий органов государственной властисубъекта Российской Федерации.

В целом взаимоотношенияорганов государственной власти субъектов Российской Федерации и органовместного самоуправления можно охарактеризовать как координационные, поскольку вних превалируют административно-властные начала, при которых наблюдаются ивластеотношения (при реализации переданных государственных полномочий), ипартнерские взаимоотношения (при заключении различных публично-правовыхдоговоров (соглашений).

В отдельных случаях направительственном уровне может устанавливаться обязанность органов властисубъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления вступать в теили иные взаимоотношения. Например, в целях создания благоприятных условий длясовместного осуществления деятельности государственных и муниципальных органоввласти в сфере регулирования тарифов и надбавок к тарифам Правительством Россииопределен порядок взаимодействия органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации, осуществляющих регулирование тарифов на товары и услугиорганизаций коммунального комплекса, с органами местного самоуправления,осуществляющими регулирование тарифов и надбавок организаций коммунальногокомплекса.

Однако такое понуждениек взаимодействию скорее является исключением из правила и характерно только дляначальных этапов создания какой-либо отраслевой системы управления.

В целом инициативавступления в указанные взаимоотношения может принадлежать и органамгосударственной власти субъектов Российской Федерации, и органам местногосамоуправления, поскольку и органы государственной власти субъектов РоссийскойФедерации, и органы местного самоуправления самостоятельны при реализацииустановленной им компетенции.

§3. Взаимодействие органов местного самоуправления собщественными, иными объединениями граждан и гражданами

Органы местногосамоуправления обязаны совершать действия и принимать решения исходя изпубличных (общественных) интересов, руководствуясь необходимостьюудовлетворения общественных потребностей, т.е. публичного интереса неопределенногокруга лиц либо конкретного гражданина или организации. Поэтому ивзаимоотношения органов местного самоуправления и их должностных лиц сгражданами и их объединениями должны выстраиваться на базе принципа обеспечениязаконных прав и интересов последних.

Реализован такойпринцип может быть в различных формах, однако все действия и решения органовместного самоуправления и их должностных лиц должны быть направлены наобеспечение защиты прав и интересов гражданина или объединения граждан.

Инициатором вступленияв рассматриваемые взаимоотношения могут быть как органы местного самоуправленияи их должностные лица, так и граждане или объединения граждан.

Граждане могутобращаться в органы местного самоуправления или к должностным лицам местногосамоуправления с просьбами, предложениями, жалобами или иными обращениями.

Обращения могуткасаться вопросов защиты прав потребителей, разъяснений отдельных нормдействующего законодательства, консультирования и др. вопросов. Причем гражданемогут обращаться в органы местного самоуправления индивидуально, т.е. от своегоимени, и коллективно, т.е. от группы граждан. Соответственно лицо, к которомуобращается гражданин, обязан постараться решить существующую проблемугражданина, подготовить ему подробный письменный ответ с разъяснением о порядкедействий, если решение вопроса находится вне компетенции органа местногосамоуправления, или оказать иное содействие, способное удовлетворитьпотребности гражданина, гарантированные ему законом.

Органы местногосамоуправления могут обращаться к гражданам, проживающим на территориимуниципального образования, за помощью (поддержать ту или иную инициативумуниципалитета, содействовать в сборе или предоставлении определеннойинформации и проч.) в организации и проведении какого-либо мероприятия(провести субботник по уборке территорий или мест общественного пользования,митинг, шествие или демонстрацию и проч.), с предложениями (в определенный срокпривести в порядок придомовые территории, установить вдоль дорог одного типа ицвета ограды в частном секторе, провести общественно значимые конкурсы — Мойдвор, мой подъезд, «Улучшаем свое жилище», «Мой двор — спортивный двор», создавать и участвовать в работе народных дружин,советов общественных пунктов охраны порядка, добровольных пожарных дружин,предоставлять информацию об одиноких, нуждающихся в обслуживании гражданах, оброшенных и пустующих жилых помещениях и пр.), с просьбой о совместном принятиирешения (о дислокации объектов потребительского рынка и услуг и объектов сезонноймелкорозничной торговли, о целевом назначении нежилых помещений, расположенныхв жилых домах и т.п.).

Обращения органовместного самоуправления к гражданам могут иметь и иной характер, обусловленныйобщественной потребностью решить тот или иной вопрос общественной важности.

Объединения гражданмогут обращаться в органы местного самоуправления по вопросам оказания имподдержки (выделения помещений, транспорта, связи и т.д.) или содействия (врешении организационных задач, отдельных проблем или вопросов).

Взаимоотношения органовместного самоуправления с объединениями граждан могут основываться и напартнерских принципах. В таких случаях органы местного самоуправления иобъединения граждан могут объединять свои усилия для решения той или инойобщественной проблемы, т.е. проблемы, затрагивающей все или часть населениямуниципального образования.

Например,взаимоотношения органов местного самоуправления с объединениями граждан вжилищной сфере могут являться инструментом обеспечения условий для эффективнойдеятельности как самих органов местного самоуправления, так и развитияинициатив граждан по улучшению ситуации в коммунальной сфере.

Органы местногосамоуправления могут участвовать в выполнении коллективных договоров исоглашений в целях содействия договорному регулированию социально-трудовыхотношений и согласованию социально-экономических интересов работников иработодателей. При этом они обязаны вести переговоры по социально-трудовымвопросам, предлагаемым для рассмотрения представителями работников.

Одним из правовыхинструментов обеспечения взаимодействия, установленных Федеральным законом,является Общественная палата, одной из задач которой и является обеспечениевзаимодействия граждан, общественных, религиозных, политических и иныхобъединений граждан с органами местного самоуправления.

§4. Взаимодействие органов местного самоуправления ссубъектами предпринимательской деятельности

Органы местногосамоуправления вправе взаимодействовать с любыми субъектами предпринимательскойдеятельности независимо от формы их собственности.

Предметом, в отношениикоторого могут выстраиваться их взаимоотношения, могут являться различныевопросы, касающиеся как интересов самого субъекта предпринимательскойдеятельности (выделение земельного участка для строительства объектапредпринимательской деятельности, консультирование и проч.), так и интересовмуниципального образования (предложение о пропаганде здорового образа жизнисреди населения, предложение организовать и провести праздник, смотр, конкурс идругие социально-культурные мероприятия за счет средств предпринимателя ит.п.).

Взаимоотношения органовместного самоуправления с субъектами предпринимательской деятельности, в томчисле с индивидуальными предпринимателями, могут быть основаны на публично-правовыхили гражданско-правовых началах.

Так, соглашение междусубъектом предпринимательской деятельности и органом местного самоуправления осотрудничестве в социальной сфере будет являться публично-правовым актом. Адоговор на поставку для муниципальных нужд товаров или оборудования будетявляться гражданско-правовым актом.

Особенностьювзаимоотношений органов местного самоуправления с субъектамипредпринимательской деятельности является то, что такие взаимоотношения должныбыть направлены только на обеспечение, защиту или удовлетворение общественныхпотребностей населения или конкретного гражданина (группы лиц), проживающих натерритории муниципального образования.

Например, органыместного самоуправления муниципальных районов и городских округов обязаны всилу закона содействовать организациям связи, оказывающим универсальные услугисвязи, в получении и (или) строительстве сооружений связи и помещений,предназначенных для оказания универсальных услуг связи.

Кредитныепотребительские кооперативы граждан могут взаимодействовать с органами местногосамоуправления в деле реализации требований Федерального закона «Окредитных потребительских кооперативах граждан».


Рекомендуемая литературак главе

1.Лупарев Г.П. Конституционная характеристика государства (содержание изначение)//Право и политика. 2005. N 4.

2.Страшун Б.А. Десять лет конституционных прав и свобод//Журнал российскогоправа. 2003. N 11.


Глава 19. Контроль и надзор за деятельностью органов идолжностных лиц местного самоуправления

В статье 77Федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» установлены общие положения в сфереконтроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местногосамоуправления.

1.Органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральнымзаконом органы осуществляют надзор за исполнением органами и должностнымилицами местного самоуправления федеральных и региональных законов, уставовмуниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Полномочия прокуратурыРоссийской Федерации в сфере контроля за деятельностью органов и должностныхлиц местного самоуправления достаточно полно закреплены в Федеральном законе«О прокуратуре Российской Федерации». В целях обеспеченияверховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свободчеловека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества игосударства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдениемправ и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления, заисполнением законов органами местного самоуправления, а также за соответствиемзаконам издаваемых ими правовых актов.

Прокуроры вправеприсутствовать на заседаниях органов местного самоуправления, а также вправеучаствовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов органамиместного самоуправления.

Прокурор приосуществлении возложенных на него функций обладает широким набором прав, кчислу которых относится:

по предъявлениислужебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещенияорганов местного самоуправления, иметь доступ к их документам и материалам,проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратурыинформацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителейи других должностных лиц органов местного самоуправления представлениянеобходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделенияспециалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок попоступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельностиподконтрольных или подведомственных им организаций;

вызывать должностныхлиц органов местного самоуправления для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор или егозаместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган илидолжностному лицу местного самоуправления, которые издали этот акт, либо ввышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд впорядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок смомента его поступления, а в случае принесения протеста на решение органаместного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах,требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор имеет правоустановить сокращенный срок рассмотрения данного протеста. О результатахрассмотрения протеста должно быть незамедлительно сообщено прокурору вписьменной форме.

Представление обустранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в органили должностному лицу местного самоуправления, которые полномочны устранитьдопущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течениемесяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры поустранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих;о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Кроме того, в целяхпредупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихсяпротивоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменнойформе должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В настоящее время всфере контроля за деятельностью органов и должностных лиц местногосамоуправления роль органов прокуратуры является все более возрастающей. Болееактивное участие органов прокуратуры в субъектах Федерации в этой сфере будетспособствовать устранению противоречий и конфликтов во взаимоотношениях органовгосударственной власти и органов местного самоуправления.

2. Уполномоченныеорганы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органамии должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельныхгосударственных полномочий, а также за использованием предоставленных на этицели материальных ресурсов и финансовых средств. Общие положения обосуществлении такого контроля определены в ст. 21 Федерального закона «Обобщих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации». Детально же порядок осуществления органами государственнойвласти контроля за осуществлением переданных полномочий и наименованиеконтрольных органов устанавливаются федеральным либо региональным законом,предусматривающим наделение органов местного самоуправления отдельнымигосударственными полномочиями (о чем подробнее говорится в  гл. 25 настоящегоучебника).

В случае выявлениянарушений требований законов по вопросам осуществления органами илидолжностными лицами местного самоуправления отдельных государственныхполномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменныепредписания по их устранению, обязательные для исполнения органами местногосамоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанныепредписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

3. Помимогосударственного контроля осуществляется также и контроль со стороны специальноуполномоченных органов и должностных лиц местного самоуправления. Органы идолжностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставоммуниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль засоответствием деятельности органов и должностных лиц местного самоуправленияуставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативнымправовым актам представительного органа.

В Федеральном законе«Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» установлено, что в исключительном ведении представительногооргана муниципального образования находится контроль за исполнением органами идолжностными лицами местного самоуправления полномочий по решению местныхвопросов.

Необходимо отметить,что усиление контрольных полномочий является одним из важнейших приоритетов вдеятельности представительного органа муниципального образования. Конечно, приэтом следует учитывать, что формальное наличие у представительного органамуниципального образования контрольных полномочий далеко не всегда означаетреальное их использование. Для того чтобы контрольный механизм действовал четкои отлаженно, необходимо не только нормативно закрепить процедуры осуществленияконтроля, хотя и это направление деятельности является чрезвычайно важным.Необходим также комплексный подход к этой проблеме, в том числе особое вниманиенеобходимо уделять обучению и подготовке кадров, финансовому обеспечению.Требуется здесь также и консультационная помощь муниципальным образованиям состороны федеральных и региональных органов государственной власти и научныхцентров. Однако более детальная регламентация контрольных полномочийпредставительных органов в уставах муниципальных образований будетспособствовать повышению эффективности деятельности всего механизма местной власти.

Помимопредставительного органа муниципального образования контрольные полномочияосуществляются и специализированным контрольным органом муниципальногообразования (контрольно-счетной палатой, ревизионной комиссией и др.). В статье38 Федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» установлено, что контрольный органмуниципального образования образуется в целях контроля за исполнением местногобюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проектаместного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях соблюденияустановленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся вмуниципальной собственности (о чем подробнее говорилось в  §1 гл. 15 настоящегоучебника).


Рекомендуемаялитература к главе

1.Демин В. Судебный контроль за законностью актов органов местногосамоуправления//Российская юстиция. 2001. N 6.

2.Давыдов В. Рычаг самоуправства//Российская газета. 1995. 19 мая.


Глава 20. Ответственность органов и должностных лицместного самоуправления§1. Виды ответственности органов и должностных лиц местногосамоуправления

В новой редакции Федеральногозакона «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» значительно усилен контроль за исполнением органамиместного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения иответственность этих органов за их неисполнение.

Юридическаяответственность подразделяется на виды во многом по отраслевому признаку. Втеории государства и права традиционного выделяют следующие виды юридическойответственности: уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная,материальная. Некоторые ученые выделяют и другие виды ответственности, вчастности политико-правовую, под которой имеется в виду отзыв выборногодолжностного лица, роспуск представительного органа власти и т.п.

Согласно ст. 70Федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» органы и должностные лица местногосамоуправления в соответствии с федеральными законами несут ответственностьперед:

а) населениеммуниципального образования;

б) государством;

в) физическими июридическими лицами.

Такая иерархиязакрепления ответственности органов местного самоуправления и должностных лицместного самоуправления не случайна. Указание на первоочередностьответственности перед населением отражает сущность местного самоуправления какформы народовластия в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РоссийскойФедерации. Население является основным субъектом прав местного самоуправления.Поэтому прежде всего необходимо установление эффективных видов ответственностиорганов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Виды ответственностиорганов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов идолжностных лиц местного самоуправления, основания наступления этойответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числеоснования и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местногосамоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборныхдолжностных лиц местного самоуправления, определяются уставами муниципальныхобразований в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации».

Населениемуниципального образования также вправе отозвать депутатов, членов выборныхорганов и выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии сФедеральным законом «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» (о чем подробнее говорилось в  §4гл. 6 настоящего учебника).

§2. Ответственность органов и должностных лиц местногосамоуправления перед государством

Ответственность органовместного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления передгосударством наступает в следующих случаях:

нарушения КонституцииРоссийской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов,конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, уставамуниципального образования;

ненадлежащегоосуществления органами местного самоуправления и должностными лицами местногосамоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. При этом вФедеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации» сделана важная оговорка о том, что органы местногосамоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственныхполномочий только в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти целиматериальных ресурсов и финансовых средств (ч. 3 ст. 20).

Досрочное прекращениеполномочий органов местного самоуправления по инициативе органовгосударственной власти имеет место в ряде зарубежных государств. Однако напрактике эта мера воздействия используется весьма редко. Конституционный Суд РФв постановлении от 16 октября 1997 года *(43) указал, что предусмотреннаяФедеральным законом «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» возможность прекращения полномочийоргана местного самоуправления и выборного должностного лица местногосамоуправления не противоречит Конституции Российской Федерации. РоссийскаяФедерация вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местногосамоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числедосрочное прекращение полномочий данных органов и выборных лиц. Само по себедосрочное прекращение полномочий не может рассматриваться как неправомерноевмешательство органов государственной власти в деятельность органов местногосамоуправления, при условии, что оно сопровождается назначением новых выборов икак разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения изначимости защищаемых интересов.

По мнению КонституционногоСуда положение о досрочном прекращении полномочий — один из основных принципов,определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления.Поэтому федеральный законодатель был вправе предусмотреть возможностьдосрочного прекращения их полномочий в Федеральном законе «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».Одновременно с этим Конституционный Суд отметил, что ряд общественныхотношений, связанных с применением такой меры ответственности, остаетсянеурегулированным. Поэтому законодатель субъекта Федерации в этой части вправеосуществить собственное правовое регулирование в соответствии с КонституциейРоссийской Федерации и федеральным законом. В значительном числе субъектовРоссийской Федерации были приняты законы, с различной степенью детализацииосуществляющие такое правовое регулирование.

Федеральный закон«Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» в ст. 73 и 74 предусматривает особенности ответственности передгосударством представительного органа муниципального образования, а также главымуниципального образования и главы местной администрации.

Полномочияпредставительного органа местного самоуправления могут быть прекращены закономсубъекта Российской Федерации. При этом должна быть соблюденапоследовательность действий, установленная Федеральным законом «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».Во-первых, соответствующий суд должен установить, что представительным органоммуниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащийКонституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам,федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Федерации, уставумуниципального образования. Представительный орган муниципального образования втечение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иногопредусмотренного решением суда срока должен в пределах своих полномочий принятьмеры по исполнению решения суда, в том числе отменить соответствующийнормативный правовой акт. Если же представительный орган не принял таких мер поисполнению решения суда, то факт неисполнения решения суда также должен бытьустановлен судом. Затем глава исполнительной власти субъекта РоссийскойФедерации в течение месяца после вступления в силу такого судебного решениявносит в законодательный орган государственной власти субъекта РоссийскойФедерации проект закона о роспуске представительного органа муниципальногообразования.

Порядок принятия ивступления в силу законов субъектов Российской Федерации установлен вФедеральном законе «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации». В Федеральном законе «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» особооговорено, что полномочия представительного органа муниципального образованияпрекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации оего роспуске.

Закон субъектаРоссийской Федерации о роспуске представительного органа муниципальногообразования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со днявступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднеечем через 10 дней со дня ее подачи.

Ответственность главымуниципального образования или главы местной администрации перед государствомнаступает в случаях:

1) издания такимдолжностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта,противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционнымзаконам, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъектаФедерации, уставу муниципального образования, и если такие противоречияустановлены соответствующим судом. При этом ответственность перед государствомнаступает только в случае, если это должностное лицо в течение двух месяцев содня вступления в силу решения суда (либо в течение иного предусмотренногорешением суда срока) не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решениясуда;

2) совершения такимдолжностным лицом действий (в том числе принятия им правового акта, не носящегонормативного характера), влекущих нарушение прав и свобод человека игражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности,обороноспособности, единству правового и экономического пространства РоссийскойФедерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджетасубъекта Российской Федерации. Данные факты также должны быть установленысоответствующим судом. При этом ответственность перед государством наступаеттолько в случае, если это должностное лицо не приняло в пределах своихполномочий мер по исполнению решения суда.

В обоих из указанныхслучаев глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации издаетправовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования илиглавы местной администрации. При этом Федеральным законом «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»установлены пределы срока издания такого правового акта. Этот срок не можетбыть менее одного месяца со дня принятия последнего решения суда, необходимогодля издания указанного акта, а также не может превышать шести месяцев со днявступления в силу этого решения суда.

Федеральным законом«Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» установлены судебные гарантии для главы муниципальногообразования или главы местной администрации, в отношении которых высшимдолжностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственнойвласти) субъекта Федерации был принят акт об отрешении от должности. Главамуниципального образования или глава местной администрации вправе обжаловатьуказанный акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официальногоопубликования. Федеральным законом определен также срок рассмотрения судомжалобы и принятия по ней решения. Этот срок не должен быть более 10 дней со дняподачи такой жалобы.

Важно отметить, что всоответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательныхправ и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 6ст. 32) гражданин Российской Федерации, замещавший должность главымуниципального образования и отрешенный от этой должности высшим должностнымлицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа государственнойвласти субъекта Российской Федерации), не может быть выдвинут кандидатом навыборах, назначенных в связи с данным обстоятельством.

В Федеральном законе«Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» также предусматривается и возможность временного исполненияполномочий органов местного самоуправления органами государственной властисубъектов Российской Федерации.

Отдельные полномочияорганов местного самоуправления могут быть временно возложены на органыгосударственной власти субъектов Российской Федерации в случаях:

а) если в связи состихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы местногосамоуправления отсутствуют и (или) не могут быть сформированы;

б) если вследствиерешений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникаетпросроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своихдолговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленномБюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30% собственных доходовбюджета муниципального образования в отчетном году, и (или) просроченнаязадолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетныхобязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовомгоду, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального ирегионального бюджетов в отношении бюджетов указанных муниципальныхобразований;

в) если при реализацииполномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местногосамоуправления допускается установленное соответствующим судом нецелевоерасходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации,федерального закона, иных нормативных правовых актов.

Федеральным закономустановлены ограничения на исполнение отдельных полномочий органов местногосамоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации.Так, не могут быть временно возложены на региональные органы государственнойвласти следующие полномочия органов местного самоуправления:

принятие уставамуниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;

установление структурыорганов местного самоуправления;

изменение граництерритории муниципального образования.

Решение о временномвозложении на органы государственной власти субъекта Российской Федерациисоответствующих полномочий принимается главой исполнительной власти региона.Основанием для принятия такого решения является обращение представительногооргана местного самоуправления или решение законодательного органагосударственной власти субъекта Федерации, принимаемое квалифицированнымбольшинством — не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов.

При этом Федеральныйзакон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» устанавливает ряд требований, предъявляемых к постановлениюглавы исполнительной власти региона о временном возложении на региональныеорганы государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.Данное постановление должно содержать:

перечень возлагаемых наорганы государственной власти субъектов Российской Федерации отдельныхполномочий органов местного самоуправления, установленных федеральнымизаконами;

перечень органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации и (или) должностных лиц,назначаемых органами государственной власти субъектов Федерации, на которые(которых) возлагаются соответствующие полномочия органов местногосамоуправления, с распределением этих полномочий между ними;

срок, на который наорганы государственной власти субъектов Российской Федерации возлагаютсяполномочия органов местного самоуправления;

источники и порядокфинансирования деятельности соответствующих органов государственной властисубъектов Российской Федерации по временному исполнению полномочий органовместного самоуправления.

В случае, есливследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправлениявозникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнениюсвоих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке,установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30%собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном году, и (или)просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своихбюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетномфинансовом году, в таком муниципальном образовании вводится временнаяфинансовая администрация. Временная финансовая администрация вводится походатайству главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации и (или)представительного органа муниципального образования, главы муниципальногообразования решением арбитражного суда соответствующего субъекта Федерации.Федеральным законом определен срок, на может быть введена временная финансоваяадминистрация, — до одного года.

В Федеральном законе«Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» сделана важная оговорка, в соответствии с которой временнаяфинансовая администрация не может вводиться по ходатайству главы исполнительнойвласти субъекта Федерации в течение одного года со дня вступления в полномочияпредставительного органа муниципального образования.

В целях восстановленияплатежеспособности муниципального образования временная финансоваяадминистрация в соответствии с федеральным законом:

принимает меры пореструктуризации просроченной задолженности муниципального образования;

подготавливаетизменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовыйгод, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год,представляет их в представительный орган муниципального образования нарассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, — в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РоссийскойФедерации для утверждения региональным законом;

обеспечивает контрольза исполнением бюджета муниципального образования;

осуществляет иныеполномочия в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации».

В случае, если приреализации полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетаморганами местного самоуправления допускается установленное соответствующимсудом нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение КонституцииРоссийской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов,решение о временном осуществлении региональными органами исполнительной властиотдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшимисполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации содновременным изъятием соответствующих субвенций.

Федеральным законом«Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» установлены судебные гарантии местного самоуправления в случаепринятия решений о временном исполнении полномочий органов местногосамоуправления региональными органами государственной власти. Решения органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации могут быть обжалованы всудебном порядке. Федеральным законом определен также срок рассмотрения судомжалобы и принятия по ней решения. Этот срок не должен быть более десяти дней содня подачи такой жалобы.

§3. Уголовная ответственность должностных лиц местногосамоуправления

В соответствии с п.«о» ст. 71 Конституции Российской Федерации уголовноезаконодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации.Согласно ст. 1 Уголовного кодекса Российской Федерации уголовное законодательствоРоссийской Федерации состоит из данного Кодекса. Новые законы,предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в Уголовныйкодекс.

Уголовнаяответственность носит личный характер, поэтому к ней не могут привлекатьсяорганы местного самоуправления. Основанием уголовной ответственностидолжностного лица местного самоуправления является совершение деяния,содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного Уголовнымкодексом Российской Федерации.

Должностные лицаместного самоуправления могут привлекаться к уголовной ответственности заразличные преступления. При этом в Уголовном кодексе Российской Федерации (восновном в его главе 30), как правило, за соответствующие преступленияпредусматривается более суровое наказание для главы муниципального образования,нежели для иного должностного лица местного самоуправления. Приведем несколькопримеров.

Так, согласно ст. 285Уголовного кодекса Российской Федерации использование должностным лицом своихслужебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено изкорыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушениеправ и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых закономинтересов общества или государства, наказывается штрафом в размере довосьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного доходаосужденного за период до шести месяцев, либо лишением права заниматьопределенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок допяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишениемсвободы на срок до четырех лет.

То же деяние,совершенное главой органа местного самоуправления, наказывается штрафом вразмере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы илииного дохода осужденного за период от одного года до двух лет либо лишениемсвободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должностиили заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

В соответствии со ст.286 Уголовного кодекса Российской Федерации совершение должностным лицомдействий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенноенарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемыхзаконом интересов общества или государства, наказывается штрафом в размере довосьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного доходаосужденного за период до шести месяцев, либо лишением права заниматьопределенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок допяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишениемсвободы на срок до четырех лет.

То же деяние,совершенное главой органа местного самоуправления, наказывается штрафом вразмере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы илииного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо лишениемсвободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должностиили заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

В статье 290 Уголовногокодекса установлено, что получение должностным лицом лично или через посредникавзятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественногохарактера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых имлиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочиядолжностного лица либо оно в силу должностного положения может способствоватьтаким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство илипопустительство по службе наказывается штрафом в размере от ста тысяч допятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного доходаосужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срокдо пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматьсяопределенной деятельностью на срок до трех лет.

Получение должностнымлицом взятки за незаконные действия (бездействие) наказывается лишением свободына срок от трех до семи лет с лишением права занимать определенные должностиили заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

Те же деяния,совершенные главой органа местного самоуправления, наказываются лишениемсвободы на срок от пяти до десяти лет с лишением права занимать определенныедолжности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.


§4. Административная ответственность органов и должностныхлиц местного самоуправления

Согласно п.«к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном веденииРоссийской Федерации и ее субъектов находится административноезаконодательство. В состав административного законодательства входит изаконодательство об административных правонарушениях.

Конституцией РоссийскойФедерации (ч. 2 ст. 76) установлено, что по предметам совместного веденияРоссийской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральныезаконы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные актысубъектов Российской Федерации. Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РоссийскойФедерации законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации немогут противоречить указанным федеральным законам. В случае противоречия междуфедеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действуетфедеральный закон.

Федеральным законом,определяющим основы (общие принципы) правового регулирования в областиадминистративных правонарушений, является Кодекс Российской Федерации обадминистративных правонарушениях. В части 1 ст. 1.1 Кодекса РоссийскойФедерации об административных правонарушениях установлено, что законодательствооб административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых всоответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административныхправонарушениях. Таким образом, Кодекс Российской Федерации об административныхправонарушениях в настоящее время является единственным законодательным актомфедерального уровня, комплексно регулирующим основополагающие нормы,составляющие институт административной ответственности. Принятие иныхфедеральных законов в данной сфере не предусматривается. Следовательно, вКодексе Российской Федерации об административных правонарушениях сосредоточенывсе виды правонарушений, влекущие за собой административную ответственность всоответствии с федеральными нормативными правовыми актами.

Согласно ст. 26 Федеральногозакона «Об общих принципах организации законодательных (представительных)и исполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации» конституция (устав), законы и иные нормативные правовые актысубъекта Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий, обязательныдля исполнения всеми находящимися на территории субъекта Российской Федерацииорганами государственной власти, другими государственными органами игосударственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями,общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Невыполнение илинарушение указанных актов влечет ответственность, предусмотренную федеральнымизаконами и законами субъекта Российской Федерации. В случае, если административнаяответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, онаможет быть установлена законом субъекта Российской Федерации.

В Федеральном законе«Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» в ряде случаев прямо предусматривается установлениеадминистративной ответственности законами субъектов Российской Федерации.Например, согласно ч. 6 ст. 84 данного Федерального закона непредоставлениеорганам местного самоуправления материалов и информации, необходимых им дляформирования проекта соответствующего местного бюджета, является основанием дляпривлечения к административной ответственности в соответствии с законамисубъектов Российской Федерации.

Согласно ч. 4 ст. 32Федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» за нарушение должностным лицомместного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения гражданв органы местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации устанавливаетсяадминистративная ответственность. Однако здесь следует учитывать коллизиюданной нормы и ст. 15 Федерального закона «О порядке рассмотренияобращений граждан Российской Федерации», согласно которой лица, виновные внарушении этого Федерального закона, несут ответственность, предусмотреннуюзаконодательством Российской Федерации.

Согласно ст. 2.4Кодекса Российской Федерации об административных правонарушенияхадминистративной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершенияим административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащимисполнением своих служебных обязанностей. Под должностным лицом в данномКодексе понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальнымиполномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное вустановленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц,не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющееорганизационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции вгосударственных органах, органах местного самоуправления, государственных имуниципальных организациях.

В отличие от ранеедействовавшего законодательства об административных правонарушениях КодексРоссийской Федерации об административных правонарушениях предусматриваетадминистративную ответственность юридических лиц. Это дает основание присоответствующих обстоятельствах говорить о возможности привлечения кадминистративной ответственности органов местного самоуправления — юридическихлиц.

Значительное числоадминистративных правонарушений, совершаемых органами и должностными лицамиместного самоуправления, непосредственно посягает на права граждан.

Так, согласно ст. 5.3Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях неисполнениерешения избирательной комиссии, комиссии референдума, принятого в пределах еекомпетенции, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц вразмере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридическихлиц — от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда. Непредставлениеорганами местного самоуправления, общественными объединениями, организацияминезависимо от формы собственности, в том числе организациями, осуществляющимителе- и (или) радиовещание, редакциями периодических печатных изданий, а такжедолжностными лицами указанных органов и организаций, в избирательную комиссию,комиссию референдума сведений и материалов, запрашиваемых комиссией всоответствии с законом, либо представление таких сведений и материалов с нарушениемустановленного законом срока влечет наложение административного штрафа надолжностных лиц в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплатытруда; на юридических лиц — от ста до ста пятидесяти минимальных размеровоплаты труда.

В соответствии со ст.5.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нарушениеустановленного законом порядка представления сведений об избирателях,участниках референдума либо представление недостоверных сведений обизбирателях, участниках референдума соответствующим избирательным комиссиямдолжностным лицом, на которое законом возложена эта обязанность, влечетналожение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти допятидесяти минимальных размеров оплаты труда.

Статьей 5.21 КодексаРоссийской Федерации об административных правонарушениях установлено, чтонеперечисление, а равно перечисление с нарушением установленных законом сроковорганом местного самоуправления, наделенным соответствующими полномочиями поперечислению средств, кредитной организацией, отделением связи средствизбирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, избирательнымобъединениям, избирательным блокам, инициативным группам по проведениюреферендума, иным группам участников референдума влечет наложениеадминистративного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати до пятидесятиминимальных размеров оплаты труда.

Согласно ст. 5.36Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нарушениедолжностным лицом органа местного самоуправления порядка или сроковпредоставления сведений о несовершеннолетнем, нуждающемся в передаче навоспитание в семью (на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) илив приемную семью) либо в учреждение для детей-сирот или для детей, оставшихсябез попечения родителей, а равно предоставление заведомо недостоверных сведенийо таком несовершеннолетнем влечет наложение административного штрафа в размереот десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда. Совершениедолжностным лицом органа местного самоуправления действий, направленных наукрытие несовершеннолетнего от передачи на воспитание в семью (на усыновление(удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью) либо вучреждение для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей,влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати до тридцатиминимальных размеров оплаты труда.

В соответствии со ст.5.39 Кодекса неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных вустановленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающихправа и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление такихдокументов и материалов, непредоставление иной информации в случаях,предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомонедостоверной информации влечет наложение административного штрафа надолжностных лиц в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда.

Использование лицом,замещающим муниципальную должность, преимуществ своего должностного или служебногоположения в целях выдвижения и (или) избрания кандидата, списка кандидатов,выдвижения и (или) поддержки инициативы проведения референдума, получения тогоили иного ответа на вопрос (вопросы) референдума, согласно ст. 5.45 Кодекса,влечет наложение административного штрафа в размере от тридцати до пятидесятиминимальных размеров оплаты труда.

Участие органовместного самоуправления в сборе подписей избирателей в поддержку выдвижениякандидата, списка кандидатов, в сборе подписей участников референдума вподдержку инициативы проведения референдума, а равно сбор подписей на рабочихместах, по месту учебы, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий,пособий, иных социальных выплат, а также при оказании благотворительной помощивлечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти додвадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц — от двадцати дотридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от ста додвухсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 5.47).

В области охранысобственности также немало административных правонарушений, совершаемыхорганами и должностными лицами местного самоуправления. Это, в частности,несоблюдение ограничений при размещении заказов на поставки товаров, выполнениеработ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд путем запросакотировок цен на одноименные товары, одноименные работы, одноименные услуги ипри закупке одноименных товаров, одноименных работ, одноименных услуг,осуществляемой без заключения государственных или муниципальных контрактов напоставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных илимуниципальных нужд (ст. 7.29 Кодекса Российской Федерации об административныхправонарушениях); предоставление, опубликование или размещение недостовернойинформации о размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказаниеуслуг для государственных или муниципальных нужд, а также направлениенедостоверных сведений или внесение их в реестр государственных илимуниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, реестрнедобросовестных поставщиков (ст. 7.31 Кодекса); нарушение условийгосударственного или муниципального контракта на поставки товаров, выполнениеработ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.32Кодекса) и ряд других.

§5. Гражданско-правовая ответственность органов идолжностных лиц местного самоуправления

Согласно ст. 76Федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» ответственность органов местногосамоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими июридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами.Основанием данного вида ответственности являются незаконные действия(бездействие) органов местного самоуправления и их должностных лиц (в том числеиздание незаконных правовых актов), в результате которых был причиненимущественный и иной вред физическим и юридическим лицам. Федеральноезаконодательство предусматривает возможность привлечения органов местногосамоуправления к гражданско-правовой ответственности. Ответственность органовместного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления передфизическими и юридическими лицами наступает прежде всего в судебном порядке.Следует отметить, что физические лица могут требовать за причинение вредаорганами местного самоуправления также и компенсацию морального вреда всоответствии со ст. 151, 1099-1101 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Необходимо учитывать,что гражданско-правовую ответственность перед физическими и юридическими лицаминесут органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 16 Гражданскогокодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическомулицу в результате незаконных действий (бездействия) должностных лиц органовместного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием.Должностное лицо местного самоуправления, соответственно, несет ответственностьперед органами местного самоуправления.

Гражданским кодексомРоссийской Федерации (ст. 1069) установлено, что вред, причиненный гражданинуили юридическом лицу в результате незаконных действий (бездействия) органовместного самоуправления либо их должностных лиц, в том числе в результате изданияне соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местногосамоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет казнымуниципального образования. В случаях, когда в соответствии с Гражданскимкодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счетказны муниципального образования, от имени казны выступают прежде всегосоответствующие финансовые органы.

Следуеттакже учитывать, что Федеральный закон «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» предусматриваетвозможность судебного обжалования решений, принятых путем прямоговолеизъявления граждан, а также решений и действий (бездействия) органов идолжностных лиц местного самоуправления (ст. 78). Данные решения и действиямогут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном закономпорядке. Порядок такого обжалования урегулирован федеральным законодательством,поскольку в соответствии с пунктом «о» ст. 71 Конституции РоссийскойФедерации как судоустройство, так и гражданско-процессуальное иарбитражно-процессуальное законодательство находятся в ведении РоссийскойФедерации. Более детально порядок обжалования устанавливается соответственноГражданским процессуальным кодексом Российской Федерации либо Арбитражным процессуальнымкодексом Российской Федерации.


Рекомендуемаялитература к главе

1.Андриченко Л.В., Домрин А.Н., Сивицкий В.Л., Чертков А.Н. Законодательноерегулирование осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня:основания и пределы//Журнал российского права. 2005. N 3.

2.Амирбеков К. Проблемы юридической ответственности муниципальных образований ипрокурорский надзор//Право и жизнь. 2000. N 31.


Особенная частьГлава 21. Полномочия органов местного самоуправления§1. Классификация полномочий органов местногосамоуправления

Органы местногосамоуправления — это особый субъект права, поэтому органы местногосамоуправления при решении вопросов местного значения могут обладать административно-властнымиполномочиями, а при осуществлении переданных отдельных государственныхполномочий — государственно-властными полномочиями.

Иадминистративно-властные, и государственно-властные полномочия органов местногосамоуправления можно классифицировать через призму управленческих функций:руководящих, регулирующих, расчетно-аналитических, организационных,контрольных.

Таким образом можноговорить о том, что полномочия органов местного самоуправления могут бытьсгруппированы следующим образом:

а) полномочия поуправлению;

б) полномочия поорганизации;

в) полномочия поруководству;

г) полномочия поприменению административно-правовых режимов;

д) полномочия поконтролю.

К полномочиям поуправлению относятся полномочия по сбору, обработке, анализу информации,передаче информации другим органам, по прогнозированию, по планированию, поучету.

К полномочиям поорганизации относятся полномочия по обеспечению и организации чего-либо,координации деятельности субъектов управления.

К полномочиям по руководствуотносятся полномочия по созданию, назначению, регулированию, непосредственномуили опосредованному руководству и стимулированию (созданию условий).

К полномочиям поприменению административно-правовых режимов относятся полномочия по участиюорганов местного самоуправления в разрешительной системе (квотирования,лицензирования, аттестации, выдачи разрешений и т.п.).

Полномочия по контролюмогут рассматриваться и как осуществляемые ими самостоятельно, и осуществляемыесовместно с органами государственной власти или иными властными структурами.

§2. Основные формы реализации полномочий органов местногосамоуправления

Основными формамиреализации полномочий органов местного самоуправления являются правотворчествои правоприменение.

Правотворчествовыражается в принятии устава муниципального образования, внесении в негоизменений или дополнений, издании муниципальных правовых актов; приустановлении официальных символов муниципального образования; при созданиимуниципальных предприятий и учреждений, формировании и размещениимуниципального заказа; установлении тарифов на услуги, предоставляемыемуниципальными предприятиями и учреждениями, и т.д.

Правотворчество органовместного самоуправления — это подзаконное правотворчество, или, как иначе егоназывают другие ученые, — нормотворчество. В любом случае это формадеятельности уполномоченных субъектов местного самоуправления по созданию,изменению и отмене правовых норм.

Поскольку органыместного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты иненормативные (индивидуальные, общие) правовые акты, то принятие правовых актовлюбого содержания (содержащих и не содержащих норм) относится к формереализации полномочий органов местного самоуправления.

Например, принятиеправового акта о порядке содержания придомовой территории в сельском населенномпункте и утверждение целевой программы по совершенствованию социальногообслуживания граждан будут относится к форме реализации полномочий органаместного самоуправления в виде правотворчества.

Правоприменение можетвыражаться в организационном и материально-техническом обеспечении подготовки ипроведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзывудепутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностноголица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границмуниципального образования, преобразования муниципального образования; ворганизации выполнения планов и программ комплексного социально-экономическогоразвития муниципального образования, а также организации сбора статистическихпоказателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферымуниципального образования, при предоставлении данных органам государственнойвласти; осуществлении международных и внешнеэкономических связей и т.д.

Обращение органаместного самоуправление или его должностного лица в суд с иском или заявлениемв защиту публичных интересов также является реализацией полномочий в порядкеправоприменения.

Особенностью приреализации полномочий при правоприменении является ограничение длямуниципальных служащих и должностных лиц местного самоуправления на действия ипринятие решений по усмотрению.

Иными словами, можносказать, что органы местного самоуправления и их должностные лица приреализации возложенных на них полномочий обязаны четко различать случаи, когдаони вправе действовать по усмотрению, а когда они обязаны реализовать то илииное право, и если этого не будет сделано, тогда наступит их ответственностьперед государством и обществом.

Должное правоприменениевсегда является залогом точного и неукоснительного исполнения действующегозаконодательства. Однако отсутствие единообразия в подходах к толкованию нормправа и органа власти, имеющего право давать официальное толкование таких норм,не всегда позволяет органам местного самоуправления и их должностным лицамправильно определять, в каких случаях они обязаны реализовать то или иноеправо, а в каких — действовать по усмотрению. Однако во всех случаях, когдаречь идет о такой форме реализации полномочий органов местного самоуправления,как правоприменение, все действия должностных лиц органов местногосамоуправления и решения органов местного самоуправления должны быть основанына нормах права.


Рекомендуемаялитература к главе

1.Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый// Журнал российскогоправа. 2004. N 1.

2.Навальный С.В. Особенности правотворческого процесса в муниципальныхобразованиях Красноярского края//Нормотворчество муниципальных образованийРоссии: содержание, техника, эффективность: Сб. ст./Под ред. В.М. Баранова. Н.-Новогород, 2002.

3.Нарутто С.В., Пиголкин А.С., Плотникова Л.А. Основные правила техникиразработки концепции муниципальных нормативных правовых актов посамоорганизации населения: Учеб.- практ. пособие/Под общей ред. А.С. Пиголкина.Хабаровск, 2003.


Глава 22. Осуществление органами местного самоуправленияуправленческих полномочий§1. Полномочия органов местного самоуправления вобщественно-политической сфере

Вобщественно-политической сфере полномочия органов местного самоуправления имеютспецифический характер, поскольку они относятся к категории прав,осуществляемых совместно с органами государственной власти. Это объясняетсятем, что в основном публично-правовая сфера относится к исключительному ведениюРоссийской Федерации и на органы местного самоуправления возлагаются права илиобязанности по содействию или оказанию посильной помощи органам государственнойвласти Российской Федерации и органам власти субъектов Российской Федерации.

Так, в сферечрезвычайных ситуаций ораны местного самоуправления обязаны участвовать ворганизации поиска потерпевшего бедствие воздушного судна и до прибытияпоисковых и аварийно-спасательных сил принять неотложные меры по спасениюлюдей, оказанию им медицинской и другой помощи, охране данного воздушного суднаи находящихся на его борту документации и имущества.

Органы местногосамоуправления также обязаны оказывать содействие комиссии по расследованиюавиационного происшествия или инцидента, в том числе выделять в распоряжениекомиссии необходимые силы и средства, принимать меры по обеспечению охраныместа авиационного происшествия или инцидента, созданию безопасных условий дляработы на месте авиационного происшествия или инцидента.

Поисковые и аварийно-спасательныеработы, а также ликвидация последствий происшествий при осуществлениикосмической деятельности могут производиться, при необходимости, с участиеморганов местного самоуправления.

Места размещенияобъектов по уничтожению химического оружия должны согласовываться с органамигосударственной власти субъектов Российской Федерации и органами местногосамоуправления, на территориях которых размещены объекты по хранениюхимического оружия, а маршруты перевозки химического оружия — с органамигосударственной власти субъектов Российской Федерации и органами местногосамоуправления, на территориях которых осуществляются такие перевозки.

При планировании ипроведении мероприятий по обеспечению радиационной безопасности, принятиирешений в области обеспечения радиационной безопасности, анализе эффективностиуказанных мероприятий органы местного самоуправления вправе проводить оценкурадиационной безопасности.

В реализациигосударственной приграничной политики органы местного самоуправления вправепредпринимать некоторые меры. А именно: принимать нормативные правовые акты обособенностях хозяйственной, промысловой и иной деятельности, связанной спользованием землями, лесами, недрами, водами, проведения массовыхобщественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне;оказывать помощь пограничным органам, Войскам противовоздушной обороны,Военно-морскому флоту, государственным органам, осуществляющим различные видыконтроля на Государственной границе, исполнять их законные предписания, предоставлятьнеобходимую для их деятельности информацию.

Органы местногосамоуправления поселений вправе предлагать не включать отдельные территориинаселенных пунктов поселений и санаториев, домов отдыха, других оздоровительныхучреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха,активного водопользования, отправления религиозных обрядов и иные местатрадиционного массового пребывания граждан в пограничную зону.

Органы местногосамоуправления должны взаимодействовать с милицией. Более того, численностьмилиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств местныхбюджетов, может устанавливаться органами местного самоуправления.

Органы местногосамоуправления обязаны предоставлять милиции служебные помещения, а участковымуполномоченным милиции — помещения для работы на обслуживаемых административныхучастках, оборудованные мебелью, оргтехникой и средствами связи, обеспечиватьтехническую эксплуатацию, в том числе отопление и освещение предоставляемыхмилиции служебных помещений и их капитальный ремонт.

Всфере защиты государственной тайны органы местного самоуправления вовзаимодействии с органами защиты государственной тайны, расположенными впределах соответствующих территорий, вправе:

обеспечивать защиту переданныхим другими органами государственной власти, предприятиями, учреждениями иорганизациями сведений, составляющих государственную тайну, а также сведений,засекречиваемых ими;

обеспечивать защитугосударственной тайны на подведомственных им предприятиях, в учреждениях иорганизациях в соответствии с требованиями актов законодательства РоссийскойФедерации;

устанавливать размерыпредоставляемых социальных гарантий гражданам, допущенным к государственнойтайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защитегосударственной тайны на подведомственных им предприятиях, в учреждениях иорганизациях;

обеспечивать в пределахсвоей компетенции проведение проверочных мероприятий в отношении граждан,допускаемых к государственной тайне;

реализовыватьпредусмотренные законодательством меры по ограничению прав граждан ипредоставлению социальных гарантий лицам, имеющим либо имевшим доступ ксведениям, составляющим государственную тайну;

вносить в полномочныеорганы государственной власти предложения по совершенствованию системы защитыгосударственной тайны.

Органы местногосамоуправления совместно с иными органами власти должны осуществлятьпротиводействие терроризму в пределах своих полномочий.

В судебной сфере общийсписок народных заседателей районного суда вправе формировать соответствующийпредставительный орган местного самоуправления на основе списка избирателейрайона, на территорию которого распространяется юрисдикция данного районногосуда.

§2. Полномочия органов местного самоуправления в сфереэкономики

В сфере экономикиорганы местного самоуправления наделяются полномочиями, с одной стороны, непозволяющими вмешиваться в хозяйственную деятельность субъектовпредпринимательской деятельности, а с другой — создавать условия для ихразвития.

Например, органыместного самоуправления не могут участвовать в учреждении биржи или являться еечленом, а также вмешиваться в деятельность работы хозяйствующих субъектов скооперативной, государственной или частной формой собственности. Также органыместного самоуправления не вправе выступать участниками обществ, если иное неустановлено федеральным законом.

В сфере защиты правпотребителей режим работы муниципальных организаций торговли, бытового и иныхвидов обслуживания потребителей устанавливается по решению органов местногосамоуправления.

В целях защиты правпотребителей на территории муниципального образования органы местногосамоуправления вправе:

рассматривать жалобыпотребителей, консультировать их по вопросам защиты прав потребителей;

обращаться в суды взащиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей).

При выявлении по жалобепотребителя товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества, а также опасных дляжизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды незамедлительноизвещать об этом федеральные органы исполнительной власти, осуществляющиеконтроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг).

Органы местногосамоуправления в порядке, устанавливаемом субъектами Российской Федерации,вправе определять места общественного питания, в которых не разрешаютсярозничная продажа, в том числе в розлив, и потребление (распитие) пива инапитков, изготавливаемых на его основе, на территориях соответствующихмуниципальных образований.

Участниками отношений,регулируемых законодательством о налогах и сборах, являются в том числе иорганы местного самоуправления. Например, ставки налога на строения, помещенияи сооружения могут устанавливаться нормативными правовыми актамипредставительных органов местного самоуправления в зависимости от суммарнойинвентаризационной стоимости.

Представительные органыместного самоуправления также могут определять дифференциацию ставок вустановленных пределах в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости,типа использования и по иным критериям.

Поскольку органыместного самоуправления могут устанавливать порядок уплаты местных налогов,нормативными правовыми актами, принятыми представительными органами местногосамоуправления по местным налогам, могут быть установлены иные, чем установленозаконодательством, основания и условия предоставления инвестиционногоналогового кредита, включая сроки действия инвестиционного налогового кредита иставки процентов на сумму кредита.

Органы местногосамоуправления в пределах своей компетенции могут предоставлять иностранныминвесторам льготы и гарантии, осуществлять финансирование и оказывать иныеформы поддержки инвестиционного проекта, осуществляемого иностранныминвестором, за счет средств местных бюджетов, а также внебюджетных средств.

В муниципальномобразовании может проводиться муниципальная лотерея, организатором которойбудет являться уполномоченный орган местного самоуправления. Такие лотереимогут проводиться на основании решения органа местного самоуправления. Порядокпредставления документов, на основании которых принимается указанное решение,должен определяться органом местного самоуправления.

Вполне естественнымявляется ограничение вмешательства органов местного самоуправления вдеятельность субъектов предпринимательской деятельности, поскольку именноорганы местного самоуправления в большей степени должны быть заинтересованы впроцветании тех, кто живет и работает на территории муниципального образования.Поэтому в отношении органов местного самоуправления в законодательство введенонемало запретов, позволяющих субъектам предпринимательской деятельности неиметь сильной зависимости от муниципальных властей.

Так, органам местногосамоуправления запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которыеограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создаютдискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, еслитакие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение,ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующихсубъектов. В том числе запрещается:

вводить ограничения насоздание новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а такжеустанавливать запреты на осуществление отдельных видов деятельности илипроизводство определенных видов товаров, за исключением случаев, установленныхзаконодательством Российской Федерации;

необоснованнопрепятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либосфере;

устанавливать запретына продажу (покупку, обмен, приобретение) товаров из одного региона РоссийскойФедерации (республики, края, области, района, города, района в городе) в другойили иным образом ограничивать права хозяйствующих субъектов на продажу(приобретение, покупку, обмен) товаров;

давать хозяйствующимсубъектам указания о первоочередной поставке товаров (выполнении работ,оказании услуг) определенному кругу покупателей (заказчиков) или о приоритетномзаключении договоров без учета установленных законодательными или иныминормативными актами Российской Федерации приоритетов;

необоснованнопрепятствовать созданию новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфередеятельности;

необоснованнопредоставлять отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующимсубъектам льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению кдругим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара.

Запрещается совмещениефункций органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, атакже наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов,в том числе функциями и правами органов государственного надзора, заисключением случаев, предусмотренных законодательными актами РоссийскойФедерации. Также запрещается наделение полномочиями, осуществление которыхимеет либо может иметь своим результатом ограничение конкуренции органовместного самоуправления.

Запрещается изаключение в любой форме соглашений или осуществление согласованных действийорганов исполнительной власти и органов местного самоуправления между собойлибо между ними и хозяйствующим субъектом, в результате которых имеются илимогут иметь место недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемлениеинтересов хозяйствующих субъектов, в том числе соглашения или согласованныедействия, которые приводят или могут привести к:

повышению, снижению илиподдержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если заключение такихсоглашений допускается федеральными законами или нормативными правовыми актамиПрезидента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации;

разделу рынка потерриториальному принципу, по объему продаж или закупок, по ассортиментуреализуемых товаров либо по кругу продавцов или покупателей (заказчиков);

ограничению доступа нарынок или устранению с него хозяйствующих субъектов.

§3. Полномочия органов местного самоуправления всоциально-культурной сфере

В социально-культурнойсфере полномочия органов местного самоуправления имеют чаще всегоуправленческий характер. Они касаются организации оказания социальных услуг илиобеспечения различного рода процессов оказания социальных услуг(материально-технического, организационного, информационного и проч.),руководства муниципальными учреждениями и организациями в рассматриваемойсфере, оказания поддержки или содействия, сбора, обработки, анализа информацииили передачи информации другим органам, прогнозирования, учета, планирования.

Так, в сферездравоохранения органы местного самоуправления вправе в пределах своейкомпетенции и имеющихся средств принимать решения о дополнительных мерахсоциальной поддержки доноров крови, не предусмотренных федеральнымзаконодательством, категорий граждан.

К ведению органовместного самоуправления в вопросах охраны здоровья граждан относятся:

1) контроль засоблюдением законодательства в области охраны здоровья граждан;

2) защита прав и свободчеловека и гражданина в области охраны здоровья;

3) формирование органовуправления муниципальной системы здравоохранения; развитие учреждениймуниципальной системы здравоохранения, определение характера и объема ихдеятельности; создание условий для развития частной системы здравоохранения;организация первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических,стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, включая обеспечениеуказанных медицинских организаций лекарственными и иными средствами, изделиямимедицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционнымисредствами, а также донорской кровью и ее компонентами, медицинской помощиженщинам в период беременности, во время и после родов и скорой медицинскойпомощи (за исключением санитарно-авиационной), обеспечение ее доступности,контроль за соблюдением стандартов медицинской помощи, обеспечение гражданлекарственными средствами и изделиями медицинского назначения на подведомственнойтерритории;

4) охрана окружающейприродной среды и обеспечение экологической безопасности в соответствии сзаконодательством Российской Федерации;

5) регулярноеинформирование населения, в том числе через средства массовой информации, ораспространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющихопасность для окружающих;

6)санитарно-гигиеническое образование населения.

В сфере образованияорганы местного самоуправления вправе организовывать и координироватьметодическую, диагностическую и консультативную помощь семьям, воспитывающимдетей дошкольного возраста на дому.

К полномочиям органовместного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфереобразования относятся:

1) организацияпредоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основногообщего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательнымпрограммам, за исключением полномочий по финансовому обеспечениюобразовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации;

2) организацияпредоставления дополнительного образования детям и общедоступного бесплатногодошкольного образования на территории муниципального района;

3) создание,реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;

4) обеспечениесодержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений,обустройство прилегающих к ним территорий;

5) учет детей,подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующихобразовательные программы основного общего образования;

6) опека ипопечительство.

Органы местногосамоуправления городских округов имеют право создания, реорганизации иликвидации муниципальных высших учебных заведений.

Органами местногосамоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальныхобразовательных учреждений за счет средств местных бюджетов (за исключениемсубвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации). Приэтом органы местного самоуправления вправе приостановить предпринимательскуюдеятельность образовательного учреждения, если она идет в ущерб образовательнойдеятельности, предусмотренной уставом, до решения суда по этому вопросу.

В сфере ветеринарии вслучаях появления угрозы возникновения и распространения заразных и массовыхнезаразных болезней животных органами местного самоуправления на основаниипредставлений главных государственных ветеринарных инспекторов, государственныхветеринарных инспекторов по закрепленным территориям обслуживания, ихзаместителей могут вводиться ограничительные мероприятия (карантин). Дляоперативного руководства и координации деятельности юридических и физическихлиц по предупреждению распространения и ликвидации очагов заразных и массовыхнезаразных болезней животных органы местного самоуправления вправе создатьспециальные комиссии.

В сфере социальнойподдержки гражданам, имеющим право на дополнительное материальное обеспечение,на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую лицам, замещавшим должности в органахгосударственной власти и управления Союза ССР и РСФСР, замещавшимгосударственные должности Российской Федерации и государственные должностифедеральной государственной службы, на доплаты к пенсии, не предусмотренныезаконодательством Российской Федерации, могут устанавливаться актами органовместного самоуправления

Например, органыместного самоуправления могут за счет своих бюджетов предоставлятьдополнительные льготы Героям, полным кавалерам ордена Славы и членам их семей,а также могут принимать в пределах своих полномочий дополнительные меры пообеспечению чистыми продуктами питания, улучшению материально-бытовых условий,медицинского, торгового и транспортного обслуживания граждан, на которыхраспространяется действие законодательства о чернобыльской катастрофе.

Сотрудникам милиции,признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий, жилая площадь можетпредоставляться органами местного самоуправления, участковые уполномоченныемилиции, работающие в сельской местности и в поселках городского типа, и членыих семей, проживающие с ними, должны бесплатно обеспечиваться органами местногосамоуправления жильем с отоплением и освещением в соответствии с установленныминормами. Органы местного самоуправления могут устанавливать и иные непредусмотренные законодательством гарантии социальной защиты сотрудниковмилиции.

Нормативными правовымиактами органов местного самоуправления могут быть установлены гарантии икомпенсации для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к нимместностях и являющихся работниками организаций, финансируемых из местныхбюджетов, а также лиц, получающих пособия, стипендии и компенсации за счетсредств местных бюджетов.

Дети-инвалиды,проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющиесясиротами или лишенные попечительства родителей, по достижении 18 лет подлежатобеспечению жилыми помещениями вне очереди органами местного самоуправления поместу нахождения данных учреждений либо по месту их прежнего жительства по ихвыбору, если индивидуальная программа реабилитации предусматривает возможностьосуществлять самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни.

В сфере культуры кполномочиям органов местного самоуправления поселения в области культурыотносятся:

организациябиблиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондовбиблиотек поселения;

создание условий дляорганизации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организацийкультуры;

сохранение,использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников историии культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурногонаследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения,находящихся на территории поселения;

содержание музеев;

создание условий дляразвития местного традиционного народного художественного творчества, участие всохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов впоселении.

К полномочиям органовместного самоуправления муниципального района в области культуры относятся:

организациябиблиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками,комплектование их библиотечных фондов;

содержание музеев;

создание условий дляобеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами поорганизации досуга и услугами организаций культуры;

создание условий дляразвития местного традиционного народного художественного творчества впоселениях, входящих в состав муниципального района.

К полномочиям органовместного самоуправления городского округа в области культуры относятся:

организация библиотечногообслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек городскогоокруга;

создание условий дляорганизации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организацийкультуры;

сохранение,использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников историии культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектовкультурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального)значения, расположенных на территории городского округа;

содержание музеев;

создание условий дляразвития местного традиционного народного художественного творчества, участие всохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов вгородском округе.

Органы местногосамоуправления могут наделяться правами и обязанностями по сохранениювоенно-исторического наследия, разработке мер, направленных на патриотическоевоспитание граждан Российской Федерации. При этом ответственность за содержаниемест захоронения, оборудование и оформление могил и кладбищ погибших при защитеОтечества уже сегодня возлагается на органы местного самоуправления.

Так, например,захоронение и перезахоронение непогребенных останков погибших, обнаруженных входе поисковой работы, должны организовывать и проводить органы местногосамоуправления.

В целях обеспечениясохранности воинских захоронений в местах, где они расположены, органамиместного самоуправления могут устанавливаться охранные зоны и зоны охраняемогоприродного ландшафта. Строительные, земляные, дорожные и другие работы, врезультате которых могут быть повреждены воинские захоронения, могутпроводиться только после согласования с органами местного самоуправления,поскольку пришедшие в негодность воинские захоронения, мемориальные сооруженияи объекты, увековечивающие память погибших, подлежат восстановлению органамиместного самоуправления.

Органы местногосамоуправления могут осуществлять мероприятия по содержанию в порядке иблагоустройству воинских захоронений, мемориальных сооружений и объектов,увековечивающих память погибших при защите Отечества, которые находятся на ихтерриториях, а также работы по реализации межправительственных соглашений поуходу за захоронениями иностранных военнослужащих на территории РоссийскойФедерации; создают резерв площадей для новых воинских захоронений.

§4. Полномочия органов местного самоуправления в сфереохраны окружающей среды, экологии, природопользования, землепользования инедропользования

В рассматриваемыхсферах управления у органов местного самоуправления полномочия имеютмежотраслевой характер. Это обусловлено тем, что органы местного самоуправлениялибо могут являться субъектами тех или иных общественных отношений в сферахохраны окружающей среды, экологии, природопользования, землепользования инедропользования, либо они вправе, имея объекты управления в собственности,распоряжаться (управлять) ими для решения тех или иных вопросов местногозначения.

Так, от именигородских, сельских поселений и других муниципальных образований в лесныхотношениях могут участвовать органы местного самоуправления в пределах своейкомпетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Органы местногосамоуправления вправе осуществлять использование, охрану, защиту ивоспроизводство лесов, расположенных в границах городских и сельских населенныхпунктов (за исключением городов федерального значения Москвы иСанкт-Петербурга).

Муниципальныеобразования являются участниками водных отношений. В их собственности могутнаходиться обособленные водные объекты (замкнутые водоемы), расположенныеполностью в границах одного населенного пункта и не находящиеся в частнойсобственности.

Органы местногосамоуправления вправе устанавливать места, где запрещены забор воды дляпитьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, плавание намаломерных плавательных средствах, водопой скота, а также определять иныеусловия общего водопользования на водных объектах, расположенных на территорияхгородских, сельских поселений и других муниципальных образований.

Органы местного самоуправленияпо согласованию с федеральным органом исполнительной власти в областиуправления использованием и охраной водного фонда могут устанавливать условияобщего водопользования на обособленных водных объектах, находящихся вмуниципальной собственности.

Использование водныхобъектов для любительского и спортивного рыболовства может разрешаться органамиместного самоуправления по согласованию с федеральным органом исполнительнойвласти в области управления использованием и охраной водного фонда, с федеральныморганом исполнительной власти в области управления использованием и охранойрыбных ресурсов и с федеральным органом исполнительной власти по охране,контролю и регулированию использования объектов животного мира и средыобитания.

Органы местного самоуправлениявправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределахпредоставленных им полномочий.

К таковым относятся:

1) участие в решениивопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологическихинтересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводеземельных участков;

2) развитиеминерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;

3) предоставлениеразрешений на разработку месторождений общераспространенных полезныхископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения;

4) приостановлениеработ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случаенарушения положений законодательства;

5) контроль заиспользованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезныхископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных сдобычей полезных ископаемых.

В сфере земельныхотношений к полномочиям органов местного самоуправления относятся изъятие, втом числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установлениес учетом требований законодательства Российской Федерации правилземлепользования и застройки территорий городских и сельских поселений,территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программиспользования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросовместного значения в области использования и охраны земель.

Органами местногосамоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками,находящимися в муниципальной собственности.

Нормативным правовымактом органа местного самоуправления может быть установлен публичный сервитут вслучаях, если это необходимо для обеспечения интересов местного самоуправленияили местного населения, без изъятия земельных участков.

Органы местногосамоуправления городских или сельских поселений обязаны информировать населениео возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительстваили об изъятии — землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельныхучастков, находящихся в муниципальной собственности, законные интересы которыхмогут быть затронуты в результате возможного изъятия для муниципальных нужд.

Земли для размещения ипостоянной деятельности органов управления внутренними войсками, соединений,воинских частей (подразделений), военных образовательных учреждений высшегопрофессионального образования и учреждений внутренних войск безвозмездно могутпредоставляться им в постоянное или временное пользование органами местногосамоуправления в пределах их полномочий.

Органы местногосамоуправления могут наделяться законом отдельными государственнымиполномочиями в области осуществления деятельности по ведению государственногоземельного кадастра с передачей необходимых для их осуществления материальных ифинансовых средств.

На основании обращенийлиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или ихуполномоченных представителей решениями органов местного самоуправления могутбыть образованы территории традиционного природопользования местного значения.А предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков,предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной илимуниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства, устанавливаютсянормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местногосамоуправления могут осуществлять следующие полномочия в области мелиорацииземель:

владение, пользование ираспоряжение мелиоративными системами и отдельно расположеннымигидротехническими сооружениями, находящимися в муниципальной собственности;

обеспечение защитыокружающей природной среды при проведении мелиорации земель на соответствующихтерриториях;

участие в экспертизепроектов мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехническихсооружений;

координация ирегулирование в пределах своей компетенции деятельности граждан (физическихлиц) и юридических лиц в области мелиорации земель.

Полномочия органовместного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающейсреды, сходны у различных видов муниципальных образований.

Так, к вопросамместного значения городских, сельских поселений относится организация сбора ивывоза бытовых отходов и мусора. К вопросам местного значения муниципальногорайона относятся организация мероприятий межпоселенческого характера по охранеокружающей среды, организация утилизации и переработки бытовых и промышленныхотходов. К вопросам местного значения городского округа относятся организациямероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа иорганизация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленныхотходов.

В области охраныатмосферного воздуха органы местного самоуправления могут наделяться отдельнымигосударственными полномочиями. В городских и иных поселениях органыгосударственной власти субъектов Российской Федерации и органы местногосамоуправления организуют работы по регулированию выбросов вредных(загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных метеорологическихусловий.

§5. Полномочия органов местного самоуправления в областиградостроительства, жилья, транспорта и связи

В сфереградостроительства полномочия органов местного самоуправления имеют иуправленческий, и разрешительный характер.

Особенностью в этихполномочиях являются обязанности органов местного самоуправления собирать,анализировать, распространять и сохранять определенного рода информацию врассматриваемых областях управления.

При этом полномочияпоселений и городских округов в рассматриваемой сфере совпадают при подготовкеи утверждении генеральных планов и их публичном обсуждении и т.д.Представительный орган местного самоуправления поселения вправе утвердитьгенеральный план поселения и порядок внесения в него изменений. Решение оподготовке проекта генерального плана поселения принимает глава местнойадминистрации поселения.

Представительный органместного самоуправления поселения вправе принять решение об утверждениигенерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направленииего соответственно главе местной администрации поселения на доработку. А главаместной администрации поселения вправе утвердить план реализации генеральногоплана поселения, но до утверждения генерального плана его проект должен бытьпублично обсужден.

Порядок организации ипроведения публичных слушаний проектов генеральных планов в поселенияхопределяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовымиактами представительного органа муниципального образования.

Утверждение местныхнормативов градостроительного проектирования осуществляется с учетомособенностей населенных пунктов в границах муниципальных образований,межселенных территорий. Состав, порядок подготовки и утверждения местныхнормативов градостроительного проектирования устанавливаются нормативнымиправовыми актами органов местного самоуправления.

Документытерриториального планирования поселений могут быть подготовлены совместно сиными органами местного самоуправления муниципальных образований и с органамиисполнительной власти субъекта Российской Федерации. Инициатором такойподготовки могут быть органы местного самоуправления. Они по своей инициативемогут направить проекты территориального планирования на государственнуюэкспертизу.

Решение о подготовкепроекта правил землепользования и застройки должно приниматься главой местнойадминистрации с установлением этапов градостроительного зонированияприменительно ко всем территориям поселения, порядка и сроков проведения работпо подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихсяорганизации указанных работ. Для подготовки проекта правил землепользования изастройки главой местной администрации создается комиссия, утверждается еесостав и порядок деятельности.

Правила землепользованияи застройки должны утверждаться представительным органом местногосамоуправления и в него могут вноситься изменения.

Решения о подготовкедокументации по планировке территории могут приниматься уполномоченнымиорганами местного самоуправления. Они же должны обеспечить подготовкудокументации по планировке территории на основании генерального планапоселения, правил землепользования и застройки и утвердить ее после проведенияпроверки на соответствие установленным требованиям либо принимают решение о еенаправлении на утверждении главе местной администрации, отказе или направлениина доработку.

Разрешение настроительство в поселениях должно выдаваться уполномоченным органом местногосамоуправления в рамках его компетенции по месту нахождения земельного участка.Разрешения на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства,реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства,расположенных на территориях поселений, должно выдаваться по заявлениюзастройщика органом местного самоуправления, выдавшим разрешение настроительство.

В подготовке документовтерриториального планирования муниципальных районов могут участвовать органыместного самоуправления муниципального района. Представительный орган местногосамоуправления муниципального района имеет право утверждать документы и вноситьизменения в схему территориального планирования. Схема территориальногопланирования муниципального района подлежит согласованию, а в случаевозникновения разногласий может создаваться согласительная комиссия.

Реализация схемытерриториального планирования муниципального района должна осуществляться наосновании плана реализации схемы территориального планирования муниципальногорайона, который должен утверждаться главой местной администрации муниципальногорайона.

Утверждение местныхнормативов градостроительного проектирования должно осуществляться с учетомособенностей населенных пунктов в границах межселенных территорий, а состав,порядок подготовки и утверждения устанавливается нормативными правовыми актамиорганов местного самоуправления.

Подготовка документациипо планировке межселенных территорий на основании правил землепользования изастройки межселенных территорий может осуществляться на основании решенияоргана местного самоуправления муниципального района.

Органам местногосамоуправления муниципального района предоставлено право утверждатьподготовленную на основании документов территориального планированиямуниципальных районов иную документацию по планировке территории, выдавать разрешенияна строительство, на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлениистроительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитальногостроительства, расположенных на соответствующих межселенных территориях.

Ведение информационныхсистем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой натерриториях муниципальных районов, должно осуществляться органами местногосамоуправления муниципального района путем сбора, документирования,актуализации, обработки, систематизации, учета и хранения сведений, необходимыхдля осуществления градостроительной деятельности.

Органы местногосамоуправления муниципального района обязаны бесплатно предоставлять сведенияинформационной системы по запросам органов государственной власти, местногосамоуправления, физических и юридических лиц.

Полномочия органовместного самоуправления городских округов совпадают с характером полномочийорганов местного самоуправления поселений.

Органы местногосамоуправления имеют право устанавливать положения территориального планирования,учитываемые при подготовке схем территориального планирования РоссийскойФедерации, а также имеют право:

представить предложенияо внесении изменений в схемы территориального планирования Российской Федерациии давать заключения на проект такой схемы;

рассматривать проектсхемы территориального планирования Российской Федерации в части учета впредложениях, содержащихся в указанном проекте, положений о территориальномпланировании, содержащихся в документах территориального планирования муниципальныхобразований, учета правил землепользования и застройки, предложений обизменении границ земельных участков, находящихся в муниципальной собственности;

согласовывать проектсхемы территориального планирования субъекта РФ, применительно к территориямкоторых подготовлены предложения по территориальному планированию, и вноситьпредложения о внесении изменений в схемы территориального планированиясубъектов Российской Федерации и схемы территориального планированиямуниципальных образований, в генеральный план;

устанавливать некоторыевиды территориальных зон, выделяемых с учетом функциональных зон и особенностейиспользования земельных участков и объектов капитального строительства;

оспорить в судебномпорядке документацию по планировке территории;

запрашивать техническиеусловия, предусматривающие максимальную нагрузку и сроки подключения объектовкапитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, срокдействия технических условий, а также информацию о плате за подключение ипредоставлять такую информацию;

выдавать разрешение настроительство, для строительства, реконструкции, капитального ремонта объектовкапитального строительства местного значения, при размещении которыхдопускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков, на отдельныеэтапы строительства либо отказать в выдаче разрешения;

проводить проверкуналичия документов, прилагаемых к заявлениям, соответствия проектнойдокументации требованиям градостроительного плана земельного участка, краснымлиниям;

получить бесплатно одинэкземпляр копий материалов инженерных изысканий, проектной документации дляразмещения в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности;

принять решение окомпенсации определенным категориям физических лиц причиненного им вреда приосуществлении градостроительной деятельности.

Органы местногосамоуправления муниципальных образований обязаны:

опубликовывать схемытерриториального планирования, решение о предоставлении разрешения на условноразрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения;

подготовить, утвердитьи выдать заявителю градостроительный план земельного участка без взиманияплаты.

Уполномоченные органыместного самоуправления вправе определить порядок использования земельныхучастков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяетсяили для которых градостроительные регламенты не устанавливаются.

Глава местнойадминистрации вправе принять решение о предоставлении разрешения на условноразрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения;принять решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельныхпараметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитальногостроительства или об отказе в предоставлении такого разрешения с указаниемпричин принятого решения; утвердить документацию по планировке территории,представленную органами местного самоуправления, и установить порядокустановления причин нарушения законодательства о градостроительнойдеятельности, если вред жизни или здоровью физических лиц либо значительныйвред имуществу физических или юридических лиц не причиняется.

Глава местнойадминистрации обязан обеспечить опубликование документации по планировкетерритории (проектов планировки территории и проектов межевания территории).

Уставом муниципальногообразования и (или) нормативными правовыми актами представительного органамуниципального образования могут определяться:

порядок организации ипроведения публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условноразрешенный вид использования и срок проведения публичных слушаний с моментаоповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведениядо дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний;

порядок организации ипроведения публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения наотклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкцииобъектов капитального строительства;

порядок подготовкидокументации по планировке территории, разрабатываемой на основании решенийорганов местного самоуправления;

порядок организации ипроведения публичных слушаний по проекту планировки территории и проектумежевания территории и срок проведения публичных слушаний со дня оповещенияжителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дняопубликования заключения о результатах публичных слушаний.

В отношении органовместного самоуправления законодательством могут быть установлены не толькополномочия, но и запреты. Так, органам местного самоуправления не разрешаетсяпринимать решения о резервировании земель, об изъятии, о переводе земель изодной категории в другую, если это не разрешено отдельным законом. Неразрешается им и самостоятельно выбирать (без дополнительных разрешений исогласований) основные и вспомогательные виды разрешенного использованияземельных участков и объектов капитального строительства.

В жилищной сфере органыместного самоуправления могут принимать в пределах своих полномочий нормативныеправовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения.

Органы местногосамоуправления вправе принимать решения о передаче и передавать жилое помещениев собственность граждан в порядке приватизации.

В области регулированияжилищных отношений на органы местного самоуправления возлагается учетмуниципального жилищного фонда; признание граждан малоимущими в целяхпредоставления им по договорам социального найма жилых помещений вмуниципальном жилищном фонде; ведение учета граждан в качестве нуждающихся вжилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, определениепорядка предоставления жилых помещений в муниципальном жилищном фондеспециализированного использования.

Органы местногосамоуправления вправе устанавливать основания, определять условия и особенностипредоставления гражданам жилых помещений в жилищном фонде специализированногоиспользования, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органовместного самоуправления.

Органы местногосамоуправления обязаны предоставлять малоимущим гражданам по договорамсоциального найма жилых помещений в муниципальном жилищном фонде, вправепринимать решения о переводе соответствующих помещений в жилые или нежилыепомещения, согласовывать переустройство и перепланировку жилых помещений,признавать жилые помещения муниципального жилищного фонда непригодными дляпроживания

К полномочиям органовместного самоуправления могут относится и иные вопросы, в соответствии сКонституцией Российской Федерации, Жилищным кодексом, федеральными законами, атакже законами соответствующих субъектов Российской Федерации.

В сфере транспорта исвязи полномочия органов местного самоуправления имеют в основноморганизационный характер. Например, органы местного самоуправления обязаныорганизовать и обеспечить транспортное сообщение внутри и между населеннымипунктами муниципального образования; обеспечивать население транспортнымиуслугами и т.д.; организовывать или создавать условия для обеспечения населенияуслугами связи: телефонной, сотовой, почтовой и т.п.

§6. Полномочия органов местного самоуправления в иныхсферах и областях управления

К отдельным полномочияморганов местного самоуправления можно отнести полномочия, которые не стольобъемны, чтобы образовать отдельный блок норм или положения.

Например, органыместного самоуправления вправе совершать отдельные нотариальные действия.Однако такое право является лишь фрагментом в самостоятельной сферерегулирования.

К полномочиям органовисполнительной власти относится и право осуществлять все функции заказчикаработ или услуг и в связи с этим подписывать акты приемки, согласовывать объемыи качество поставляемых товаров, выполняемых работ и т.п. Такое право также неможет сформировать самостоятельный блок норм о полномочиях органов местногосамоуправления в гражданско-правовой сфере.

Решения о возвратеимущества, возмещении его стоимости или выплате денежных компенсаций могутприниматься органами местного самоуправления на основании заключений комиссийпо восстановлению прав реабилитированных жертв политических репрессий, чтотакже является отдельным фрагментом в системе норм о полномочиях органов властии управления.

Специальнойкомпетенцией могут наделяться и отдельные органы местного самоуправления,например органы опеки и попечительства муниципального образования.

Так, по просьбенесовершеннолетних лиц органы местного самоуправления вправе разрешить вступитьим в брак, если они достигли возраста шестнадцати лет. При непосредственнойугрозе жизни ребенка или его здоровью орган опеки и попечительства вправенемедленно отобрать ребенка у родителей (одного из них) или у других лиц, напопечении которых он находится.

Органы местногосамоуправления могут являться стороной социального партнерства в тех случаях,когда они выступают в качестве работодателей или их представителей, уполномоченныхна представительство законодательством или работодателями, а также в другихслучаях, предусмотренных федеральными законами. Более того, они вправепринимать акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции,которые действуют в пределах территории соответствующего муниципальногообразования. Например, в случае необходимости по решению органов местногосамоуправления в отдельных организациях могут вводиться дополнительные условияи показания к проведению медицинских осмотров (обследований).

Муниципальныеобразования могут участвовать в международном информационном обмене в качествесубъектов права, представляя интересы населения муниципальных образований повопросам, отнесенным к предметам ведения местного самоуправления, а муниципальныеинформационные службы и средства массовой информации муниципальных образованийвправе самостоятельно участвовать в международном информационном обмене.


Рекомендуемаялитература к главе

1.Бойцова Л.В., Бойцова В.В. Местное самоуправление как разновидность публичнойвласти//Юридический мир. 2003. N 4. С. 8-12.

2.Бялкина Т.М. Определение полномочий местных властей. Собственные иделегированные полномочия//Местное право. 2001. N 1. С. 42-46.


Глава 23. Осуществление органами местного самоуправленияфункций контроля

Функция контроля посвоему содержанию является государственной функцией управления. Управление каксамостоятельная социальная функция ввиду сложности организационных отношений исвязей при практической реализации расчленяется на ряд управленческих функций.В этом смысле управление характеризуется как сочетание различных функций.

Сущность контроляотносительно обособленной ее части состоит в наблюдении за соответствиемдеятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые он (объект)получил или которые содержатся в нормах действующего законодательства. Итоговаяцеленаправленность контроля заключается в том, что в ходе его выявляютсярезультаты содействия субъекта управления на объект управления, допущенные отклоненияот требований управленческих решений, от принятых принципов организации ирегулирования, причины этих отклонений, а также могут определяться путипреодоления имеющихся препятствий эффективного функционирования всей системы.Поэтому контроль как функция управления включает в себя выявление и анализфактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченнымицелями, оценку контролируемой деятельности и принятие мер по устранениювскрытых недостатков.

Контролю как функцииуправления присуща (кроме отмеченных) та специфическая черта, что эта функцияпроводится многими государственными органами и отдельными органами местногосамоуправления независимо от их основных задач и вида деятельности, которые ониосуществляют. Хотя необходимо признать, что контроль у этих органов реализуетсяне всегда в изолированном виде, реализуется применительно к конкретномупредметному содержанию, а объем контрольной деятельности, формы и методы егопроявления дифференцируются в зависимости от сферы (отрасли, области)управления, правового статуса органа власти, осуществляющего контроль.

Более того, контролькак управленческая функция есть властная деятельность, влияющая на поступки,действия участников совместного труда. Властность контроля проявляется вналичии у контрольных органов ряда полномочий, связанных с возможностью даватьподконтрольным объектам обязательные для исполнения указания об устранениивскрытых недостатков, ставить перед компетентными инстанциями вопрос опривлечении к ответственности виновных в обнаруженных нарушениях лиц инепосредственно применять в ряде случаев меры государственного принуждения.Поэтому классифицировать виды контроля можно по самым разным основаниям, исходяиз целей классификации, т.е. из того, какие свойства рассматриваемого явления вданный момент представляют наибольший интерес.

Функция контроля можетиметь формы ее реализации: осуществление надзора, проведение инспекционныхпроверок, ревизий и т.д.

Следует различатьконтроль и надзор, поскольку эти слова часто употребляются в отношении кполномочиям органов власти, осуществляющих контроль. Также необходимо различатьсущность контроля как функции управления и сущность надзора как проверкиисполнения установленных норм, требований, предписаний.

Различает контроль инадзор широта схватывания обследуемой сферы деятельности, а также спецификаметодов и правовых форм воздействия.

Контроль неограничивается кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательныхпредписаний, содержащихся в действующем законодательстве. Органы контролявправе интересоваться не только тем, не нарушил ли субъект управлениядействующие нормы, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно ониспользовал предоставленные ему полномочия.

Надзор же ограничен впределах компетенции проверкой только законности действий конкретного объекта.Надзор — своего рода суженный контроль, но суженный только в отношении сферысвоего приложения.

Надзор, осуществляемыйконтрольными органами, является разновидностью надведомственного контроля ипредставляет собой форму активного наблюдения, сопровождающуюся применением внеобходимых случаях мер административного характера.

Органам местногосамоуправления устанавливается объем полномочий именно по контролю, а не понадзору, который, во-первых, необходим для надлежащего решения вопросовместного значения, а во-вторых, для осуществления переданных отдельныхгосударственных полномочий.

Например, приосуществлении контроля за использованием и сохранностью муниципальногожилищного фонда, соответствием жилых помещений в данном фонде установленнымсанитарным и техническим правилам и нормам органы местного самоуправлениявправе осуществлять контроль за использованием и состоянием муниципальных жилыхпомещений.

Органы местногосамоуправления вправе осуществлять контроль за использованием участков земли,предоставленных для нужд защиты Государственной границы, за исполнениемзаконодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды.

Контроль за исполнениемзаконодательства Российской Федерации о чернобыльской катастрофе можетосуществляться органами местного самоуправления, профессиональными союзами иобщественными объединениями граждан, пострадавших в результате катастрофы наЧернобыльской АЭС или принимавших участие в ликвидации ее последствий.

Органы местногосамоуправления вправе контролировать деятельность учреждений, исполняющихнаказания, и следственных изоляторов в пределах и порядке, установленныхзаконодательством Российской Федерации, а также без специального разрешенияпосещать учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы дляосуществления контроля имеют право главы органов местного самоуправления впределах соответствующих территорий. А исправительные работы отбываются вместах, определяемых органами местного самоуправления по согласованию суголовно-исполнительными инспекциями, но в районе места жительства осужденного.При этом вид обязательных работ и объекты, на которых они отбываются,определяются также органами местного самоуправления по согласованию суголовно-исполнительными инспекциями.

Контроль зарасходованием финансовых средств, выделяемых на проведение мероприятий позащите государственной тайны, может осуществляться руководителями органовместного самоуправления.


Рекомендуемаялитература к главе

1.Андреева Л.А. Правовые проблемы передачи полномочий органам местногосамоуправления//Санкт-Петербургский университет экономики и финансов. Институтправа. Ученые записки. 1999. Вып. 4. С. 94-98.

2.Административная реформа в России. М., 2006. С. 82-97.


Глава 24. Оказание органами местного самоуправленияпубличных услуг

Публичные услуги могутоказываться или предоставляться, в том числе, органами местного самоуправления,которым делегировано (передано) право на оказание различного рода публичныхуслуг федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации иликоторые специально созданы для оказания публичных услуг.

Следует различать, вкаких случаях органы местного самоуправления, на которые возлагаетсяобязанность оказывать публичные услуги, совершают действия в общественныхинтересах, а в каких — оказывают или предоставляют публичные услуги, посколькуобращение гражданина может рассматриваться и как обращение за получениемположенных ему льгот или преференций, а может рассматриваться и как получениепубличной услуги.

Например, в большинствесубъектов Российской Федерации действуют специальные акты, в соответствии скоторыми органы власти субъектов Российской Федерации и органы местногосамоуправления обязаны принимать и рассматривать по существу обращения граждан.Но это ни в коей мере не свидетельствует о том, что все указанные органы,имеющие такую обязанность, относятся к числу тех, кто оказывает публичныеуслуги.

Например, в Москведействует Закон г. Москвы от 18 июня 1997 г. N 25 «Об обращенияхграждан»; в Тюменской области действует Закон области от 23 мая 1995 г.«О порядке рассмотрения обращений граждан»; в Приморском краедействует Закон края от 5 июля 2000 г. N 97-КЗ «Об обращенияхграждан», согласно которым жители могут обращаться в органы власти иместного самоуправления, в том числе с заявлениями, как обращениями по поводуреализации принадлежащих им прав, закрепленных Конституцией РоссийскойФедерации, иными законами Российской Федерации, законодательством субъектаРоссийской Федерации и муниципальными правовыми актами, так ижалобами-обращениями по поводу восстановления прав или законных интересов,нарушенных действиями (бездействием), решениями органов местногосамоуправления, их должностными и выборными лицами, руководителями предприятий,учреждений и общественных объединений.

Но в этих законах правона обращение гражданина не рассматривается как публичная услуга. Скорее в нихидет речь о конституционном праве граждан на обращение в органы местногосамоуправления для реализации своих прав или восстановления нарушенных прав. Втаких случаях при рассмотрении вопроса местного самоуправления не оказываютуслугу гражданину, а выполняют свою основную функцию — соблюдениезаконодательства Российской Федерации.

Но если граждан