Реферат: Местное самоуправление

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

по курсу«Конституционное (государственное) право»

по теме: «Местноесамоуправление»


1. Охарактеризуйте полномочия органов государственнойвласти в области местного самоуправления

Местное самоуправление − одно из проявленийнародовластия, предполагающее самостоятельную деятельность (непосредственно иличерез органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения,исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций. Будучисущественным выражением народовластия, местное самоуправление составляет однуиз основ конституционного строя Российской Федерации.

В Российской Федерации местное самоуправление не толькопризнается, но и гарантируется органами власти Федерации и ее субъектов, причемгарантии местного самоуправления могут быть общеполитические, морально-этические,а также более конкретные − экономические, юридические, организационные идр.

Говоря о гарантированности местного самоуправления,Конституция РФ в ст.12 имеет в виду, прежде всего, государственные гарантии.Смысл их в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственнойвласти субъектов Российской Федерации обязаны создавать необходимые правовые,организационные, материально-финансовые и другие условия для становления иразвития местного самоуправления и оказывать содействие населению восуществлении прав на местное самоуправление. Материально-финансовые условия, вчастности, предполагают наделение субъектов местного самоуправлениямуниципальной, в том числе земельной, собственностью, обеспечение реализацииполномочий органов местного самоуправления достаточными финансовыми ресурсами.Правовые условия включают судебную защиту прав местного самоуправления и др.

Системный подход к любому современному государствупредполагает, что каждое его структурное подразделение взаимосвязано с другимии в то же время относительно независимо, обладая в конкретных ситуацияхспособностью по-своему реализовывать предоставленные ему возможности. Однакостепень ответственности «структурных узлов», расположенных как по «горизонтали»,так и по «вертикали», объем их возможностей далеко не одинаковы в разныхгосударствах и зависят от многих политических, экономических, техническихфакторов, конкретных исторических условий. Согласно Конституции Союза ССР 1977г. местные Советы решали все вопросы местного значения и были органами относительносамостоятельными. В то же время эта самостоятельность существенноограничивалась и на деле была значительно меньше, чем предполагалось по закону.Безраздельное господство компартии превращало местные Советы, как и все другиегосударственные органы, в придаток партийного аппарата. Да и по закону ихвозможности были весьма невелики. Местные Советы в соответствии с Конституциейобязаны были проводить в жизнь решения вышестоящих государственных органов. Ихотя они избирались населением на основе всеобщих, равных, прямых выборов притайном голосовании и были подотчетны только своим избирателям, сами выборы былидалеко не свободными и ограничивались голосованием за единственного визбирательном округе кандидата, выдвинутого по разнарядке парторганов. Крометого, создаваемые местными Советами исполнительные органы находились в двойномподчинении − местных Советов и вышестоящих исполнительных ираспорядительных органов. В двойном подчинении находились и отраслевыеисполнительные органы местных Советов. Таким образом, вся система местныхвыборных органов власти оказывалась «пристегнутой» к центральному аппаратууправления.

Ошибочно утверждать, что местные Советы вообще не моглирешить ни одного вопроса. Они обладали установленной Конституцией и законамикомпетенцией, но все существенные вопросы решались по согласованию и содобрения соответствующих партийных органов. Существовала явная гипертрофияцентрализации. С экономической точки зрения это объяснялось господством государственнойсобственности, системой управления, которая включала в себя и местные органыгосударственной власти[1].

Существовавший многие годы тоталитарный коммунистическийрежим извращал демократический централизм как конституционный принципорганизации и деятельности государства. Если по Конституции 1977 г.демократический централизм должен был сочетать единое руководство с инициативойи творческой активностью на местах, ответственностью каждого государственногооргана и должностного лица за порученное дело, то на практике это сочетаниенарушалось за счет усиления единого руководства и ограничения творческойинициативы на местах, подмены государственного руководства партийным при полнойбезответственности партийных органов за свои промахи и ошибки и ответственностигосударственных органов перед партийными за выполнение партийных директив.

Статья 12 Конституции РФ отвергает концепцию местныхСоветов как составной части единой демократически централизованной системыорганов государственной власти и последовательно утверждает началадецентрализации управления общественными делами. Особой формой децентрализациигосударственного управления и является местное самоуправление. Специфичностьэтой формы децентрализации в том, что, во-первых, она имеет свои границы;во-вторых, эти границы очерчены правом − органы местного самоуправлениянаделены объемом собственных полномочий; в-третьих, эти полномочия ониосуществляют самостоятельно, т.е. беспрепятственно, свободно, по своемуусмотрению; в-четвертых, органы самоуправления не входят в систему органовгосударственной власти.

То, что органы местного самоуправления не входят всистему органов государственной власти, означает, что местное самоуправлениеотделяется от государственной власти с точки зрения структурно-организационной.Формирование органов местного самоуправления − дело самого населениясоответствующего города, села или иного муниципального образования. Одни изэтих органов могут быть непосредственно избраны населением, другие − сформированывыборными органами. Но при всех условиях они не могут назначаться «сверху», ихсостав не должен согласовываться с вышестоящими государственно-властнымиинстанциями или утверждаться ими. Вмешиваться в решение этих делгосударственные инстанции не могут; в противном случае должна наступатьправовая ответственность за нарушение Конституции. Будучи сформированы «снизу»,органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности корганам государственной власти и не обязаны выполнять их предписания. Органыгосударственной власти могут действовать рядом с органами местногосамоуправления, но не вместо них.

Действующий федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»(далее – Закон) подходит к определению собственной сферы деятельности местногосамоуправления не так, как прежний. Основной его задачей является четкоеразграничение полномочий между органами государственной власти и органамиместного самоуправления. Определяя вопросы местного значения как особую сферудеятельности органов местного самоуправления, Закон отнюдь не отрывает местноесамоуправление от государственной власти.

В силу того что установление общих принципов организациисистемы местного самоуправления в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 КонституцииРФ отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, ст. ст.5 и 6 Закона определяют соответственно полномочия федеральных органовгосударственной власти и органов государственной власти субъектов в этой сфере.

Всего Закон закрепляет 4 вида полномочий:

1) определение общих принципов организации местногосамоуправления в Российской Федерации;

2) правовое регулирование прав, обязанностей иответственности органов государственной власти Российской Федерации и еесубъектов в области местного самоуправления. Это регулирование можетосуществляться по предметам ведения Российской Федерации и в пределахполномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Реализацияданного полномочия заключается в принятии федеральными органами государственнойвласти нормативных актов;

3) правовое регулирование прав, обязанностей иответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лицместного самоуправления по решению вопросов местного значения. Здесь также речьидет о детализации процедур реализации вопросов местного значения, прежде всего,в отраслевых нормативных актах;

4) правовое регулирование прав, обязанностей иответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местногосамоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий. Данноеполномочие заключается в принятии нормативных актов, регулирующих реализациюорганами и должностными лицами местного самоуправления отдельных государственныхполномочий. Следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 2 ст. 132 КонституцииРФ и ч. 2 ст. 19 Закона наделение органов местного самоуправления отдельнымигосударственными полномочиями допускается только законом (в данном случаефедеральным). Однако это не исключает, что отдельные аспекты реализациипереданных полномочий могут устанавливаться и федеральными подзаконными актами,если они не противоречат Закону о передаче.

Часть 2 статьи 5 Закона определяет пределы вмешательстваорганов государственной власти в деятельность местного самоуправления. Даннаянорма является отсылочной, так как допускает принятие других федеральныхзаконов, в которых могут содержаться нормы, устанавливающие контроль органовгосударственной власти за местным самоуправлением или осуществление исполнительно-распорядительныхполномочий в отношении него. Законом предусмотрен только один случайосуществления контроля органов государственной власти за органами местногосамоуправления − контроль при реализации последними отдельныхгосударственных полномочий.

Следует иметь в виду, что Конституционный Суд РоссийскойФедерации в своем Постановлении «По делу о проверке конституционности отдельныхположений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курскойобласти от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав(Основной Закон) Курской области» от 30 ноября 2000 г. №15-П уже высказал своюпозицию по поводу возможных пределов контроля органов государственной власти заместным самоуправлением.

В частности, он указал, что в Конституции РоссийскойФедерации предусмотрен только один случай контроля за местным самоуправлением −контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных имгосударственных полномочий, в иных случаях за деятельностью органов местногосамоуправления допускается только судебный контроль. Конституция РоссийскойФедерации прямо предусматривает подконтрольность государству реализацииорганами местного самоуправления переданных им государственных полномочий ипредполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местногозначения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления(ч. 2 ст. 132; ч. 2 ст. 15). Формы и способы такого контроля, его механизм ипорядок осуществления не могут нарушать гарантий самостоятельности местногосамоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и принятыми всоответствии с нею федеральными законам, и противоречить принципу разделениявластей. Тем самым устанавливаются пределы полномочий субъекта РоссийскойФедерации в контроле за законностью при осуществлении местного самоуправления[2].

Таким образом, Конституционным Судом признано, чтоустановление дополнительных случаев административного контроля за местнымсамоуправлением вступает в противоречие с Конституцией Российской Федерации.

Часть 3 статьи 5 Закона устанавливает приоритетфедеральной Конституции и комментируемого Закона в отношении местногосамоуправления над другими федеральными законодательными и подзаконными актами.Таким образом, в случае возникновения или обнаружения коллизий между любымфедеральным нормативным актом юридической силой ниже, чем федеральныйконституционный закон, и комментируемым Законом следует применять нормыпоследнего.

Статья 6 Закона в целом аналогична предыдущей. Основныеее особенности состоят в следующем:

1) полномочия органов государственной власти субъектов РФв сфере местного самоуправления ограничиваются сферами ведения субъектов,полномочиями субъектов в сферах совместного ведения с Российской Федерацией ипределами, установленными федеральными законами;

2) к полномочиям органов государственной власти субъектовРФ установление общих принципов организации местного самоуправления относитсялишь постольку, поскольку это допускается комментируемым Законом. В частности,органы государственной власти субъектов РФ вправе:

а) устанавливать ответственность за неисполнениемуниципальных правовых актов (ч. 3 ст. 7);

б) устанавливать границы территорий муниципальныхобразований (ч. 2 ст. 10);

в) наделять городские поселения статусом городскогоокруга (ч. 2 ст. 11);

г) изменять границы муниципальных образований (ч. 1 ст.12);

д) преобразовывать муниципальные образования (ч. 1 ст.13);

е) передавать органам местного самоуправления отдельныеполномочия (ч. 2 ст. 19);

ж) устанавливать административную ответственность занарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменногоответа на обращения граждан в органы местного самоуправления (ч. 4 ст. 32);

з) определять наименование представительного органамуниципального образования, главы муниципального образования, местнойадминистрации (исполнительно-распорядительного органа муниципальногообразования) (ч. 3 ст. 34);

и) определять в части, касающейся осуществления отдельныхгосударственных полномочий, переданных органам местного самоуправленияфедеральными законами и законами субъектов РФ, условия контракта для главыместной администрации (ч. 3 ст. 37);

к) устанавливать дополнительные требования к кандидатамна должность главы местной администрации муниципального района (городскогоокруга) (ч. 4 ст. 37);

л) устанавливать предельные нормативы размера оплатытруда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборныхдолжностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия напостоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятийи учреждений в муниципальных образованиях, уровень расчетной бюджетнойобеспеченности которых является основанием для предоставления дотаций в целяхвыравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования (ч. 2 ст. 53);

м) устанавливать нормативы отчислений от региональныхналогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ в соответствии сБК РФ и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, вбюджеты муниципальных образований (ч. 2 ст. 58);

н) устанавливать нормативы отчислений от федеральныхналогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ в соответствии сБК РФ и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, вбюджеты муниципальных образований (ч. 4 ст. 59);

о) устанавливать порядок образования районных фондовфинансовой поддержки поселений (ч. 4 ст. 60);

п) устанавливать порядок образования районных фондовфинансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (ч. 1 ст. 61);

р) утверждать методику, по которой распределяютсядополнительные субсидии для муниципальных образований (ч. 2 ст. 62);

с) определять общий размер субвенций, предоставляемых избюджета субъекта РФ местным бюджетам на осуществление органами местногосамоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (ч. 1 ст.63).

2. Укажите полномочия местного самоуправления в областиохраны прав человека и обеспечения общественного порядка

Статья 2 Конституции РФ формулирует одну изфундаментальных основ конституционного строя Российской Федерации. ВКонституции понятие «высшая ценность» отнесено к человеку, его правам исвободам. Характерно, что в таких терминах не определяется никакой другойправовой институт, входящий в понятие основ конституционного строя.

Конституционным провозглашением прав и свобод человекакак высшей ценности Российская Федерация признала требования демократическогомеждународного сообщества, таких общепризнанных актов международного права, какВсеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт об экономических,социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских иполитических правах 1966 г. С вступлением России в Совет Европы обрела значениеЕвропейская конвенция «О защите прав человека и основных свобод» от 4 ноября1950 г.

Указанные международные акты и ст. 2 Конституции исходятиз понимания того, что права и свободы человека возникают и существуют не посоизволению государства. Основой прав и свобод является человеческоедостоинство. Согласно преамбулам Всеобщей декларации прав человека и Пактов оправах человека признание достоинства, присущего всем членам человеческойсемьи, их равных и неотъемлемых прав является основой свободы, справедливости ивсеобщего мира.

В ст. 2 Конституции РФ впервые была провозглашенаобязанность государства признавать, соблюдать и защищать права человека.Признание прав и свобод человека в Российской Федерации означает, что личностьв ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект бесконтрольнойгосударственной деятельности, а как равноправный субъект, реализующий своиконституционные права. В Российской Федерации никто не может быть ограничен вправомерных средствах защиты своего человеческого достоинства и основанных нанем прав. Государство не только воздерживается от вмешательства в сферу прав исвобод: обязанность соблюдать права и свободы предусматривает активнуюдеятельность государства по созданию условий для их реализации.

Провозглашение защиты прав и свобод человека и гражданинаозначает также государственную обязанность создать специальные учреждения поохране прав и свобод[3].Это суды, органы охраны общественного правопорядка, прокуратуры, а такжеинститут Уполномоченного по правам человека. Обязанность государстваконкретизировать посредством законов права и свободы человека и гражданина изащищать их предусмотрена во всех главах Конституции.

Таким образом, охрана прав человека находится под эгидойгосударства. Однако в ст. 18 Конституции сказано, что «права и свободы человекаи гражданина…определяют деятельность… местного самоуправления». Таким образомсоблюдение прав и свобод человека в деятельности органов местногосамоуправления является обязательным.

Ч. 1 ст. 132 Конституции РФ определяет, что «…органыместного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью,формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налогии сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросыместного значения». Таким образом, охрана общественного порядка относится ккомпетенции органов местного самоуправления. Для его обеспечения используютсяорганы внутренних дел, в частности, муниципальная милиция.

3. Муниципальные выборы, их правовое регулирование

В Конституции РФ выборы характеризуются как высшеенепосредственное выражение власти народа (ч. 3 ст. 3), способ осуществлениягражданами не только государственной власти, но и местного самоуправления (ч. 2ст. 3, ч. 2 ст. 130). Муниципальные выборы − стадия формирования местнойпубличной власти. Они являются единственным способом формирования депутатскогокорпуса представительных органов местного самоуправления, а также замещениядолжностей глав муниципальных образований.

Специалисты отмечают следующие особенности муниципальныхвыборов[4]:

при проведении муниципальных выборов используется непропорциональная, а мажоритарная избирательная система;

по сравнению с выборами депутатов представительныхорганов власти субъектов Федерации на местном уровне чаще всего используютсямногомандатные избирательные округа;

низкий барьер участия избирателей в голосовании.

Правовую основу муниципальных выборов составляютФедеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права научастие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об обеспеченииконституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными ворганы местного самоуправления», конституции, уставы, а также законы субъектовРФ о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, уставымуниципальных образований.

Названные акты закрепляют принципы участия в выборах наоснове всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайномголосовании, создания избирательных комиссий, составления списков избирателей,образования избирательных округов и участков, выдвижения и регистрациикандидатов, финансирования выборов, предвыборной агитации, голосования и подведенияитогов выборов, а также некоторые другие.

В процессе участия в муниципальных выборах гражданеРоссийской Федерации реализуют свои избирательные права − этоконституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными ворганы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижениикандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении запроведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установлениеитогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательныхдействиях в порядке, установленном Конституцией РФ, Федеральным законом, инымифедеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ.

Избирательные права граждан обеспечиваются гарантиями,которые представляют правовое, организационное, информационное и иноеобеспечение избирательных прав граждан Российской Федерации.

Порядок назначения муниципальных выборов определяетсяуставом муниципального образования. Этот вопрос может быть решен и на уровнезаконов субъектов Федерации.

Так, Закон Саратовской области «О выборах в органыместного самоуправления Саратовской области» предусматривает, что решение оназначении выборов должно быть принято соответствующим представительным органомне позднее чем за 65 дней до дня истечения срока, на который был избран органместного самоуправления. Постановление о назначении выборов подлежитофициальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через5 дней со дня его принятия.

В случаях, если соответствующий представительный органили соответствующая избирательная комиссия не назначат в установленный сроквыборов, а также если соответствующая территориальная избирательная комиссияотсутствует и не может быть сформирована в порядке, предусмотренном действующимзаконодательством, выборы по заявлению избирателей, избирательных объединений,избирательных блоков, органов государственной власти, органов местногосамоуправления, прокурора назначаются соответствующим судом общей юрисдикции.

Гарантии избирательных прав − это установленныеКонституцией РФ, законом, иным нормативным правовым актом условия, правила ипроцедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан РоссийскойФедерации.

Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальныхвыборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итоговмуниципальных выборов установлены Федеральными законами «Об основных гарантияхизбирательных прав и права на участие в референдуме граждан РоссийскойФедерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерацииизбирать и быть избранными в органы местного самоуправления», законамисубъектов РФ. Нормы названных актов направлены на обеспечение реализацииконституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными ворганы местного самоуправления в случаях их нарушения.

По смыслу статьи 23 Закона порядок назначения,подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборовустанавливается федеральным законом и принимаемыми в соответствии с нимзаконами субъектов РФ. В большинстве субъектов РФ уже приняты такие законы,которые определяют порядок выборов муниципальных органов либо исчерпывающимобразом, либо предусматривая возможность разных подходов к их проведению. И вэтой связи органами муниципальных образований принимаются нормативные акты,учитывающие особенности выборов на своей территории в рамках законовсоответствующих субъектов РФ.

Официальное опубликование (обнародование) полных данных орезультатах выборов в органы местного самоуправления осуществляется в течениедвух месяцев со дня голосования.

4. Глава муниципального образования и иные выборныедолжностные лица местного самоуправления

В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г.в любом муниципальном образовании уставом должна быть предусмотрена должностьглавы муниципального образования. Закон о местном самоуправлении 1995 г.устанавливал только то, что уставом муниципального образования может бытьпредусмотрена должность главы муниципального образования − выборногодолжностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местногосамоуправления, что он наделяется собственной компетенцией и может входить всостав представительного органа, председательствовать на его заседаниях (ст.16). Действующий Закон содержит иной подход к определению статуса главымуниципального образования. Он не только запрещает совмещение руководствапредставительным и исполнительным органами местного самоуправления, но изакрепляет некоторые полномочия главы муниципального образования, устанавливаетоснования досрочного прекращения его полномочий.

Особенности правового статуса главы муниципальногообразования как высшего должностного лица муниципального образования неоднократнорассматривались в теории муниципального права. Так, в частности, И.В. Выдрин иА.Н. Кокотов отмечают, что он символизирует собой местную власть, и выделяютдва положения, характеризующие этот его статус: нормативное закреплениеполномочий главы муниципального образования и возможность совмещения имдолжностей руководителя представительного и исполнительного органа местногосамоуправления[5].Однако Закон исключает возможность совмещения главой муниципального образованиядолжностей главы представительного органа и местной администрации.

Глава муниципального образования в соответствии с уставоммуниципального образования избирается на муниципальных выборах либопредставительным органом муниципального образования из своего состава. В случаеизбрания на муниципальных выборах он либо входит в состав представительногооргана местного самоуправления с правом решающего голоса и является егопредседателем, либо возглавляет местную администрацию. Если главу избираетпредставительный орган, то он является по должности его председателем. Главамуниципального образования не может быть одновременно председателемпредставительного органа и главой местной администрации. Исключение из этогоправила допускается в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек,независимо от способа избрания главы. Если представительный органмуниципального района формируется путем непрямых выборов, то глава районаявляется его председателем. Муниципальное образование в лице населения нареферендуме или представительного органа местного самоуправления само решает,избирать ли главу на выборах, т.е. путем всеобщего, равного, прямого и тайногоголосования, или представительным органом. Как видим, вышеназванные положенияпредоставляют населению право выбора организационных структур местногосамоуправления.

Глава муниципального образования является высшимдолжностным лицом муниципального образования и наделяется уставоммуниципального образования собственными полномочиями по решению вопросовместного значения. Наименование должности главы муниципального образованияустанавливается в уставе муниципального образования (глава города, мэр, главапоселка и т.д.).

При характеристике правового статуса главы муниципальногообразования следует обратиться к признакам должностного лица местногосамоуправления. Должностное лицо местного самоуправления − выборное либозаключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенноеисполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местногозначения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.Выборное должностное лицо местного самоуправления − должностное лицоместного самоуправления, избираемое на основе всеобщего, равного и прямогоизбирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах. Должностьглавы муниципального образования относится к числу выборных должностных лицместного самоуправления. Это положение справедливо и для глав муниципальныхобразований, избираемых представительным органом из своего состава, посколькуглавой здесь становится депутат, избранный на основе всеобщего, равного ипрямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.

Согласно Закону от 6 октября 2003 г. должность главымуниципального образования является обязательной. До этого она была факультативной,могла вводиться в структуру органов местного самоуправления, а могла и невводиться. Новый подход не вполне согласуется с положениями Европейской хартииместного самоуправления, устанавливающей обязательность лишь представительногооргана местного самоуправления, но в любом случае должность главымуниципального образования − одна из ключевых в системе местногосамоуправления. Авторитетный руководитель муниципального образования, способныйрешать проблемы населения, тем более нужен обществу, когда происходитреформирование институтов публичной власти.

В обыденном сознании глава муниципального образования −главный руководитель, которому подчиняются все структуры муниципальной власти.Такое мнение у населения складывалось под воздействием института назначенных «сверху»глав местных администраций, а затем и избранных глав муниципальных образованийв период, когда глава обязательно возглавлял систему местного самоуправления.Отсюда распространенность модели организации местной власти, согласно которойглава муниципального образования осуществляет руководство исполнительныморганом местного самоуправления и еще председательствует в представительноморгане. В соответствии с законодательством полномочия руководителяпредставительного органа и руководителя исполнительного органа (администрации)разделены, что нацелено на обеспечение баланса представительных иисполнительных органов местного самоуправления.

Полномочия главы муниципального образования. Главамуниципального образования имеет следующие исключительные, т.е. только емупринадлежащие полномочия:

1) представляет муниципальное образование в отношениях сорганами местного самоуправления других муниципальных образований, органамигосударственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действуетот имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленномуставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятыепредставительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседанияпредставительного органа муниципального образования.

Он может осуществлять и иные полномочия, возложенные нанего уставом муниципального образования. Объем и содержание полномочий главы вомногом зависят от набора вопросов местного значения соответствующегомуниципального образования.

Глава муниципального образования издает постановления,распоряжения, приказы. Нормативные правовые акты издаются главой, как правило,в форме постановлений, индивидуальные акты − в форме распоряжений,приказов. Приказы обычно принимаются по вопросам внутренней деятельностиподведомственных главе органов местного самоуправления.

Полномочия главы муниципального образования,возглавляющего представительный орган местного самоуправления, в частиорганизации деятельности представительного органа рассмотрены в предыдущейглаве.

Рассмотрим полномочия главы муниципального образования,возглавляющего местную администрацию, на примере города Волгограда[6].

Устав города-героя Волгограда в гл. 7 следующим образомрегламентирует работу главы местной администрации. Глава администрацииВолгограда:

выборное должностное лицо городского самоуправленияВолгограда, избираемое населением Волгограда непосредственно и наделенноесогласно настоящему Уставу полномочиями для решения вопросов местного значения;

избирается гражданами Российской Федерации, проживающимина территории Волгограда, на основе всеобщего равного и прямого избирательногоправа при тайном голосовании сроком на 4 года;

подотчетен населению Волгограда непосредственно игородскому Совету;

представляет 2 раза в год городскому Совету отчет оработе администрации Волгограда и о положении дел в Волгограде.

Главой администрации Волгограда может быть избрангражданин Российской Федерации, достигший 21 года, место жительства которогорасположено на территории Волгограда и обладающий избирательным правом.

Полномочия главы администрации Волгограда начинаются содня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должностьвновь избранного главы администрации Волгограда.

При вступлении в должность глава администрации Волгоградапублично приносит торжественную присягу следующего содержания: «Я, (фамилия,имя, отчество), вступая в должность главы администрации города-герояВолгограда, обязуюсь при осуществлении предоставленных мне полномочий уважать,охранять и отстаивать права и законные интересы жителей города, справедливо ибеспристрастно применять предоставленную мне власть, честно и добросовестноисполнять свои обязанности во благо Волгограда». Принятие присяги главойадминистрации Волгограда и вступление его в должность проводятся в деньвручения ему удостоверения об избрании.

Полномочия главы администрации Волгограда прекращаютсядосрочно в случаях:

1) письменного заявления об отставке;

2) утраты гражданства Российской Федерации;

3) вступления в законную силу обвинительного приговорасуда;

4) выезда на постоянное место жительства за пределыВолгограда;

5) утраты доверия населения;

6) в других случаях, предусмотренных законодательством.

Решение о сроках голосования и порядке проведения отзываглавы администрации Волгограда принимается городской избирательной комиссией поинициативе не менее 8% избирателей округа (города).

Полномочия главы администрации Волгограда прекращаются,если в результате голосования за его отзыв проголосовало большее числоизбирателей, чем число набранных голосов избирателей при его избрании.

Глава администрации Волгограда наделяется собственнойкомпетенцией по решению вопросов местного значения. Он не вправе решатьвопросы, отнесенные к ведению городского Совета.

Глава администрации Волгограда:

1) на основе единоначалия руководит деятельностьюадминистрации Волгограда, ее структурных подразделений по решению всехвопросов, отнесенных к компетенции администрации Волгограда;

2) представляет Волгоград в органах государственнойвласти, в отношениях с другими муниципальными образованиями, общественнымиорганизациями и партиями, предприятиями, учреждениями и организациями, в томчисле зарубежными; заключает в пределах своей компетенции договоры;

3) разрабатывает и представляет на утверждение городскомуСовету схему управления Волгограда, структуру администрации Волгограда;формирует штаты администрации Волгограда в пределах средств, утвержденныхгородским Советом на ее содержание;

4) разрабатывает и утверждает положения о территориальных(районных) и отраслевых подразделениях администрации, если иное непредусмотрено настоящим Уставом, нормативными правовыми актами городскогоСовета, назначает их руководителей;

5) осуществляет функции распорядителя кредитов приисполнении бюджета Волгограда, за исключением расходов, предусмотренных насодержание городского Совета; имеет печать и право открывать расчетные счета;

6) отменяет постановления, распоряжения, приказыруководителей структурных подразделений администрации Волгограда;

7) может участвовать в заседаниях городского Совета справом совещательного голоса;

8) вносит в городской Совет на утверждение проектыбюджета Волгограда, планы и программы социально-экономического развития города,отчеты об их исполнении;

9) вносит предложения о созыве внеочередных заседанийгородского Совета и вопросы в повестку дня заседаний городского Совета. В этомслучае внеочередное заседание городского Совета проводится не позднее чем в10-дневный срок.

В пределах своих полномочий глава администрацииВолгограда издает правовые акты в форме постановлений и распоряжений, которыевступают в силу со дня их подписания, если иное не установлено самим правовымактом. Правовые акты в форме постановлений, затрагивающие права, свободы иобязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования.

Акты главы администрации Волгограда направляются вгородской Совет в течение 7 дней.

Руководители структурных подразделений администрацииВолгограда издают постановления, распоряжения, приказы в пределах своейкомпетенции.

В случае отсутствия главы администрации Волгограда илиневозможности выполнения им своих обязанностей его полномочия осуществляет одиниз его заместителей.

При досрочном прекращении полномочий главы администрацииВолгограда, если срок до очередных выборов не превышает шести месяцев,городской Совет большинством не менее двух третей голосов от установленногочисла депутатов назначает исполняющего обязанности главы администрацииВолгограда.

Глава муниципального образования подконтролен иподотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования могут бытьпрекращены досрочно в случае:

его смерти;

отставки по собственному желанию;

отрешения от должности в рамках ответственности передгосударством;

признания его судом недееспособным или ограниченнодееспособным;

признания его судом безвестно отсутствующим илиобъявления умершим;

вступления в отношении него в законную силуобвинительного приговора суда;

его выезда за пределы Российской Федерации на постоянноеместо жительства;

прекращения у него российского гражданства илигражданства иностранного государства − участника международного договораРФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным ворганы местного самоуправления;

его отзыва избирателями;

установленной в судебном порядке его стойкойнеспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главымуниципального образования;

досрочного прекращения полномочий представительногооргана муниципального образования, если глава муниципального образования был избраниз состава данного органа.

Список оснований для досрочного прекращения полномочийглавы муниципального образования не является исчерпывающим и может бытьдополнен в уставе муниципального образования. Из приведенных основанийопределенные сомнения с точки зрения целесообразности вызывает пункт,предусматривающий досрочное прекращение полномочий главы муниципальногообразования в случае вступления в отношении его в законную силу обвинительногоприговора суда.

Можно привести следующие возражения против прекращенияполномочий главы муниципального образования по данному основанию[7].

Во-первых, данный пункт устанавливает, что полномочия главымуниципального образования прекращаются досрочно в случае вступления вотношении него обвинительного приговора суда в законную силу. Однако всоответствии со ст. 402 Уголовно-процессуального кодекса РФ (УПК РФ) от 18декабря 2001 г. №174-ФЗ вступивший в законную силу приговор суда может бытьобжалован в порядке надзора. В связи с этим нетрудно представить следующуюситуацию: обвинительный приговор в отношении главы муниципального образованиявступил в законную силу, в связи с чем его полномочия были прекращены по п. 6ч. 6 ст. 36 комментируемого Закона, и был избран новый глава муниципальногообразования, однако в порядке надзора дело было пересмотрено и бывший главаоправдан. Возникает вопрос: должен он занять прежнюю должность или нет?

Во-вторых, в приведенном пункте ничего не сказано отяжести совершенного преступления. Однако преступления, предусмотренные УК РФ,сильно различаются по степени общественно опасности. Вполне логично, например,что глава муниципального образования, осужденный по ст. 285 УК РФ(злоупотребление служебными полномочиями) или по ст. 159 (мошенничество), неможет далее исполнять свои обязанности. Напротив, представляется, чтосовершение преступления небольшой тяжести, тем более по неосторожности, если занего не назначено наказание в виде лишения или ограничения свободы, не должнопрепятствовать осуществлению полномочий главы муниципального образования.

На выборной основе в системе местного самоуправленияформируется состав депутатов. Депутат − это лицо, избранное впредставительный орган местного самоуправления на основе всеобщего, равного,прямого избирательного права при тайном голосовании, уполномоченноепредставлять в нем интересы избирателей, населения муниципального образования.Член выборного органа местного самоуправления − выборное должностное лицооргана местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.

Законодатель говорит о членах выборного, а непредставительного органа. Это означает, что в муниципальных образованиях могутформироваться путем выборов не только представительные, но и другиеколлегиальные органы местного самоуправления. На таких условиях может,например, формироваться контрольный орган. Представляется, что Европейскаяхартия местного самоуправления допускает даже образование коллегиальныхисполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, вроде имевшихместо в советский период российской истории исполкомов местных Советов. Однакона практике распространен лишь вариант обладания особым выборным статусом (недепутатским) в составе представительных органов местного самоуправления.

Депутат, член выборного органа − это не толькопредставитель в своем органе власти населения, проживающего на территориисоответствующего муниципального образования. Одновременно он являетсяпредставителем своего органа власти как перед избирателями, населениеммуниципального образования, так и перед другими органами власти, организациями.

Депутату, члену выборного органа обеспечиваются условиядля беспрепятственного осуществления своих полномочий. Депутатыпредставительного органа муниципального образования осуществляют своиполномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могутработать не более 10% депутатов от установленной численности представительногооргана муниципального образования, а если численность представительного органамуниципального образования составляет менее 10 человек − один депутат.Представляется, что данное положение не бесспорно. Вряд ли это будетстимулировать приход в представительные органы профессионально подготовленныхлюдей. На общественных началах сложно добиться хороших результатов в управленииместным хозяйством. Дееспособная муниципальная власть требует и соответствующихзатрат. Члены выборного органа местного самоуправления могут осуществлять своиполномочия, как на постоянной, так и на непостоянной основе в соответствии суставами муниципальных образований.

В юридической литературе остается спорным вопрос о том,является ли депутат должностным лицом. Можно с определенной долей осторожностисказать, что является, даже если работает на неосвобожденной основе. Этовытекает из его правовой природы. Депутат избирается на всеобщих выборах притайном голосовании для выполнения определенных должностных полномочий. При этомполномочия депутата весьма обширны. Каждый депутат принимает участие в решениивопросов местного значения непосредственно и несет как совместную, так ииндивидуальную ответственность за принятые решения или осуществляемые действия.Управленческая деятельность депутата предполагает, что ее осуществляюткомпетентные должностные лица. Депутаты принимают управленческие решения иосуществляют контроль за их выполнением. Таким образом, понятию «депутат»присущи во многом те же признаки, что определяют понятие «должностного лица».Однако депутат − должностное лицо особого рода. Он обладаетраспорядительно-властными полномочиями только в составе депутатской коллегии вцелом. Иные его полномочия не носят распорядительного характера. Таково жедолжностное положение членов выборных органов. Однако если они, к примеру,одновременно являются главами муниципальных образований, то в последнем статусеобладают всеми признаками должностных лиц, в том числе и правом осуществленияраспорядительно-властной деятельности.

Депутаты, члены выборного органа, осуществляющиеполномочия на постоянной основе, не вправе заниматься предпринимательской, атакже иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной идругой творческой деятельности.


Список использованных источников

1.        Конституция РФ. // Российская газета. 25.12.1993.

2.        Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ (с изменениями идополнениями). // СПС Консультант-плюс.

3.        Авакьян С.А. Институты непосредственной демократии в системе местногосамоуправления // Конституционные и законодательные основы местногосамоуправления / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004.

4.        Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2002.

5.        Еркина Т.Н. Сфера муниципальной деятельности. // Государственная властьи местное самоуправление. 2005. №6.

6.        Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. М., 2005.

7.        Комментарий к Конституции РФ. / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 2007.

8.        Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправленияв РФ»/ Под ред. Д.С. Велиева. М., 2005.

9.        Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправленияв РФ»/ Под ред. В.И. Шкатуллы. М., 2005.

еще рефераты
Еще работы по государству и праву