Реферат: Административная реформа в России

Содержание

Введение

1. Административнаяреформа в России

1.1 Предпосылкиадминистративной реформы

1.2 Влияниеадминистративной реформы на законодательство

2. Реализацияадминистративной реформы в России

2.1 Оптимизация функцийфедеральных органов исполнительной власти

2.2 Оптимизация структурыфедеральных органов исполнительной власти

2.3 Реформагосударственной службы

Заключение

Библиографический список


Введение

 

Актуальность темы курсовойработы заключается в то, что в последние годы в нашей стране ведутся реформы вомногих сферах государственной и общественной жизни. Не обошли они стороной исферу управления. Проводимая административная реформа направлена, в первуюочередь, на создание оптимальной системы государственного управления.Эффективная государственная власть необходима для решения неотложныхсоциально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизнинаселения.

В современноммире заметны тенденции нового понимания роли государства, его функций,взаимоотношений общества и государства, его органов. В результате этого в рядестран возникла необходимость проведения административных реформ. Их опытпоказывает, что это длительная, сложная работа, требующая усилий всего обществаи, что важно, открытости власти для диалога с ними. В то же время поспешные инепродуманные решения могут привести к значительным экономическим и социальнымпотерям.

Реформированиеуправления – это не только и не столько изменение структуры и штатов, сколькопересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствованиемеханизмов реализации этих полномочий и функций. С другой стороны,перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишнихфункций – не самоцель, а объективно необходимая составляющая административнойреформы. В тоже время эта сложная и ответственная задача должна решаться сучетом недопустимости «потери» важных и необходимых обществу функций.

Проводимыепреобразования должны способствовать сокращению административного давления напредпринимательскую структуру, наведению должного порядка в сферах, гдеприсутствует избыточное государственное вмешательство. Эффективностьдеятельности государства определяется не столько широтой охвата контролируемыхим сфер, сколько реальным соблюдением общественных интересов, действенностьюполитических и правовых механизмов в стране.

Предметомисследования является административная реформа, проводимая в России на данномэтапе.

Объектомисследования является реформирование управления. Целью курсовой работы являетсярассмотрение административной реформы в России на современном этапе развитиягосударства. Необходимость достижения поставленной цели обусловливает структуруработы.

Задачи:

— рассмотретьосновные предпосылки административной реформы;

— изучитьвлияние административной реформы на законодательство;

— ознакомитсяс реализацией административной реформы в России.

Даннаякурсовая работа состоит из введения, двух частей, заключения ибиблиографического списка.

Теоретическойосновой работы явились труды известных ученых: Зайцевой Г.А., Ливеровского А.А.,Нарышкина С.Е., Новикова А.Б., Тихомирова Ю.А., Филиппенко Е.Д., ХабриевойТ.Я., Черкасова К.В., Шарова А.В. и др. Так же были использованы: распоряжениеПравительства РФ от 25.10.2005 № 1789; Указы Президента РФ № 110;112; 11336 идр.


1.Административная реформа в России

 

1.1         Предпосылкиадминистративной реформы

 

Термин «административная реформа» на слуху уже многолет. Но только в конце 2003 г. и особенно в 2004 — 2005 гг. этим словам приданхарактер реального, радикального и масштабного государственного дела. Смысл«реформаторских» мероприятий в Послании Президента РФ ФедеральномуСобранию РФ на 2005 год охарактеризован следующим образом: "… в течениепоследних пяти лет мы были вынуждены решать трудные задачи по предотвращениюдеградации государственных институтов. Но в, то, же время обязаны былисоздавать основы для развития на годы и десятилетия вперед..."[1].

Каковыпредпосылки административной реформы, когда она началась, ее содержание,законопроекты, связанные с проведением, и другие нормативные правовые акты,результаты и ожидания – таков круг вопросов, которые требуют сейчаснаучно-правового осмысления.

Административная реформа — самая трудная в истории современнойРоссии — идет непрерывно и постепенно с 1991 г., с момента прекращения советского общественного и государственного строя и преобразования социалистическойплановой экономики в рыночную. Революционный образ действий по преобразованиюРоссии предполагал коренную перестройку всего государственного механизма.Отсюда — формирование новой системы законодательной власти и проведениесудебной реформы, которая продолжается и по сей день. Настала пора приступить креорганизации государственного управления и, прежде всего, исполнительнойвласти[2].

Государственные служащие нужны в любом государстве. Отэффективности исполнения ими своих должностных обязанностей зависит на самомделе эффективность всего государственного управления. Поэтому реальногосокращения численности государственных служащих не произошло, льготы ипривилегии не упразднены. Тогда как ненормированный рабочий день, повышеннаяответственность, небезопасный для жизни и здоровья характер служебнойдеятельности и т.д. являются веским обоснованием наличия льгот. Задача состоитв их законодательно регламентированном и реальном предоставлении.

Осознавая все это, политическая элита проводила административнуюреформу, приспосабливая советский исполнительный аппарат к потребностямпроводимых в стране политических и экономических преобразований. Общий векторэтого приспособления характеризовался словами: если что-то менять, то поминимуму.

Конституция РФ определила исполнительную власть каксамостоятельную ветвь государственной власти, ввела понятие единой системыисполнительной власти, установила в самых общих чертах порядок формированияПравительства РФ и оставила открытыми вопросы о системе и структуреисполнительной власти и ее функциональной ориентации. По этим вопросам вокругФедерального конституционного закона «О Правительстве РоссийскойФедерации» развернулась острая дискуссия. Именно поэтому разработказаконопроекта продолжалась в течение четырех лет.

Многие юристы, в том числе составители законопроекта, имея в видуотсутствие надлежащей конституционной основы исполнительной власти, предлагалив нем:

— закрепить принципы организации органов исполнительной власти;

— определить существо органа исполнительной власти;

-обозначить критерии определения каждого вида органовисполнительной власти;

— установить назначение каждого вида органов исполнительной властии их место в системе;

— сформулировать задачи и функции каждого вида органовисполнительной власти;

— отразить соответствие наименования органа характеру и содержаниюего деятельности и т.д.

Но и в Законе о Правительстве РФ[3] эти вопросыоставлены открытыми. И это не случайно. Замысел законодателя состоял в том,чтобы предоставить полный простор для формирования исполнительного аппарата,адаптированного к новому типу экономики.

Ясность была только в одном вопросе: решить политическую задачуухода от системы глобального государственного воздействия на экономику.Законодатель отказался от государственно-правового и социального понятия«управление» и принял его толкование в узком гражданско-правовомсмысле — применительно к государственной собственности. Это породило немалосложностей в реализации полномочий исполнительной власти и создало комплекспроблем, требовавших решения как в нормативном, так и в организационномпорядке: совмещение функций регулирования и хозяйствования, властных полномочийи «рыночной власти», обязанностей по развитию конкуренции и прав поконтролю и надзору за деятельностью бизнес-структур и т.д.

С самого начала рыночных реформ решению этих проблем уделялосьнаиболее пристальное внимание. Цель всех решений была неизменной: формированиеисполнительного аппарата, соответствующего условиям и потребностям новогоэкономического строя. Таким образом, административная реформа изначальнорассматривалась как существенный и самый трудный элемент экономических исоциальных реформ, проводимых в России с 1990 г.

Каждый год федеральная структура исполнительной власти изменялась,а в отдельные периоды — и два раза в год. Если мы сравним структуру федеральнойисполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 30.09.1992 N 1148,и структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом N314, то увидим, что между ними мало общего. В период с 1992 по 2005 гг.редакция указов, закрепляющих структуру федеральных органов исполнительнойвласти, менялась около 100 раз. Последние изменения структуры федеральныхорганов исполнительной власти осуществлены Указами Президента РФ от 20.05.2004N 649, от 28.07.2004 N 976, от 13.09.2004 N 1168, от 18.11.2004 N 1453, от03.10.2005 N 1158, от 01.12.2005 N 1383, от 24.09.2007 N 1274, от 12.05.2008 N724, от 23.04.2009 N 441 и др.

Что означает изменение структуры органов исполнительной власти?Это — изменение функций государственного регулирования, его объектов и«объемов», видов органов исполнительной власти, их компетенции, форми порядка реализации полномочий, штатов, видов государственных должностей,квалификационных требований к государственным служащим, обеспечивающимреализацию соответствующих полномочий органов исполнительной власти, и т.д.

Не существовало и не существует официальной концепции проведенияадминистративной реформы как единого официального документа. Наиболее острыепроблемы развития исполнительной власти и в самых общих чертах меры по еереформированию и логике их осуществления намечались в посланиях Президента РФФедеральному Собранию начиная с 1996 г. Однако понятие «административнаяреформа» употребляется лишь в Послании на 2001 год. При этом в качествеосновной поставлена задача: "… пересмотреть не только и не столькоструктуру и штаты, но главным образом — функции органов власти". И тольков Послании на 2002 год говорится "… о необходимости административнойреформы" и определяются основные направления модернизации исполнительнойвласти, охватываемые в настоящее время понятием «административнаяреформа»[4].

Итак, можносделать следующие выводы, что административная реформа рассматривалась каксущественный и самый трудный элемент экономических и социальных реформ,проводимых в России с 1990г. Проведение этой масштабной реформы продиктовано,прежде всего, необходимостью приведения не только системы органовгосударственной власти, но и самих принципов государственного управления всоответствие с уровнем развития экономических, политических и общественныхотношений в стране.

 

1.2 Влияниеадминистративной реформы на законодательство

Проводимые вРоссии реформы направлены на создание реального фундамента для перехода кформированию единой и эффективной системы власти, способной оперативнопринимать решения высокого качества, т.е. адекватные требования времени,согласованные по целям и непроворечивые по содержанию, и добиваться ихнеукоснительного исполнения. При этом происходящие в последние годыпреобразования в исполнительной власти существенно влияют на содержание иметоды государственного управления, не меняя применения давно известныхправовых средств: законодательного регулирования и подзаконного нормотворчества.

Вместе с тем,как показал анализ, в России в последнее время меняется соотношение вприменении правовых средств (законов и подзаконных актов) по обеспечениюадминистративнойреформы. Так, если на первом этапе в основномиспользовались правовые акты Президента РФ[5], определяющиеглавные направления реформы: перераспределение и сокращение функций органовисполнительной власти, модернизирование системы исполнительной власти и т.д., аПравительство РФ возлагалось обязанность проводить указанные мероприятия, топоследующие этапы планируются Правительством РФ. Им одобрена Концепцияадминистративнойреформы в РФ на 2006-2010 годы.[6]

Изменения,произошедшие в исполнительной власти на федеральном уровне, не могли незатронуть и уровень субъектов Российской Федерации. Тем более чтоконституионно-правовая реформа, проводимая в субъектах, теперь напрямую связанас административной.

ПринятиеФедерального закона от 04.07.2003 N 95-ФЗ « О внесении изменений и дополнений вФедеральный закон «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРФ», решающего вопросы государственного устройства в субъектах РФ, создалоусловия для уточнения объема полномочий органов власти по предметам совместноговедения, что и было закреплено Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ.

Иными словамиможно сказать, что укрепление системы власти на всех уровнях повлекло развитиепроцессов по разграничению полномочий, в том числе между федеральными органамиисполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ попредметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это, таксказать, «звенья одной цепи», что, по всей видимости, не учитывалось припланировании административной реформы. Поэтому изъятие у органов исполнительнойвласти субъектов РФ большей части управленческих функций. Таких как,координация, планирование, прогнозирование, учет, сбор информации, организация,обеспечение и др., осуществленное Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ,во-первых, существенно изменило административно-правовой статус органовисполнительной власти на региональном уровне[7].

В областях икраях стали создаваться министерства с отраслевой компетенцией, в республиках –службы и агентства по оказанию государственных услуг; органы исполнительнойвласти субъектов РФ в основном потеряли способность своевременно и качественноосуществлять региональное управление, поскольку были разрушены взаимные связи(между федеральными и региональными органами власти) и органы исполнительной властисубъектов РФ остались, что называется, «наедине со своими проблемами».

Во-вторых, всубъектах РФ резко возросло количество территориальных структур федеральныхорганов исполнительной власти. Например, в сфере экологии и охраны окружающейсреды территориальные управления Министерства природных ресурсов РФ стали«дробится» по объектам управления (территориальное управление по воднымресурсам, территориальное управление лесного хозяйства, территориальноеуправление по недропользованию и т.д.)

В-третьих, появиласьнеясность в объемах полномочий некоторых отраслевых органов исполнительнойвласти – федеральных и субъектов РФ по проведению государственного контроля иразличного рода экспертиз. Например, из законодательства стало непонятно, какиеименно органы исполнительной власти ответственны за проведение экологическогоконтроля и экологической экспертизы. Более того, используема при установленииобъема полномочий органов исполнительной власти терминология вносит путаницу вопределение субъекта управления.

Приупотреблении в Федеральном законе от 20.12.2004 N 166 –ФЗ « О рыболовстве исохранении водных биологических ресурсов» понятия «федеральный органисполнительной власти, осуществляющий контроль в области рыболовства исохранения биоресурсов, а также среды их обитания» нельзя определить, речь идето Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору или оПограничной службе Федеральной службы безопасности РФ.

В-четвертых,федеральные законы, принятые как результат разграничения полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерации и ее субъектов и, по сути,являющиеся уже результатом административной реформы, меняют содержание(предмет) правового регулирования.

Например,изменение объема полномочий органов исполнительной власти, предусмотренноеобъема полномочий органов исполнительной власти, предусмотренное в Основахзаконодательства РФ об охране здоровья граждан от 22.07.1993, повлеклоизменение правового статуса получателей бюджетных средств. В Основахзаконодательства ранее употреблялось понятие « учреждение в области охраныздоровья граждан», и эти учреждения имели статус государственных имуниципальных. Данное понятие заменено на понятие «организации в области охраныздоровья граждан», которые, как известно, могут быть и частными. Следовательно,получателями бюджетных средств теперь выступают и частные организации, осуществляющиесвою деятельность в области охраны здоровья граждан. Такие же коррективыкоснулись и сферы образования[8].

Законодательствомв области культуры изменены формы собственности на объекты культурного наследия(памятники истории и культуры). Ранее они принадлежали только государству имуниципалитетам, теперь, и это закреплено Федеральным законом от22.08.2004 N122-ФЗ, указанные объекты могут принадлежать частным лицам.

В-пятых, врезультате влияния административной реформы на законодательство меняются методыправового регулирования.

Например,федеральные органы исполнительной власти получили право осуществлятьгосударственный контроль, регулируя порядок его проведения ведомственнымиактами. Определение такого порядка при отсутствии законодательно установленныхоснов о процедурах контроля неизбежно повлечет использование различных подходовк его проведению. Подобная ситуация в России уже была в 90-х гг. прошлого векаи привела к массовому нарушению прав граждан и субъектов предпринимательскойдеятельности, потребовалось немало усилий, чтобы изменить ситуацию.

В-шестых,административная реформа не совсем адекватно отразилась на процессах реализациинормотворческой функций Правительства РФ.

Поадминистративно-правовому статусу Правительство РФ является высшим органомисполнительной власти, поэтому на него возлагается организации исполнениязаконодательства. Но современный законодатель идет по другому пути: наПравительство РФ ложится основная нагрузка по установлению порядков, перечней,тарифов, ставок, квот и т.д. во исполнение федеральных законов, что существенноусложняет организацию его деятельности. В результате — основную часть времениПравительство РФ должно посвятить нормотворчеству, а не основной своей задаче-организации исполнения законодательства.

Например, воисполнении Федерального закона от 20.08.2004 N 117-ФЗ «О накопительно-ипотечнойсистеме жилищного обеспечения военнослужащих» Правительство РФ обязано издатьне менее 30 нормативных правовых актов, на разработку и подготовку которыхдолжен уйти не один год (в связи с их сложностью), поэтому пока не принята иполовина таких актов.

Еслиадминистративная реформа будет и дальше влиять на законодательство такимобразом, то возникнет необходимость приводить его в более или менее стройнуюсистему. Этого можно избежать, если при проведении следующих этапов административнойреформы предусмотреть:

1)   ее достаточное правовоеобеспечение.

Дляпроведения следующих этапов административной реформы необходимо принять: законыобщего характера, исходя из которых можно будет определить: (установить наподзаконном уровне) процедуры для осуществления определенных функций органовгосударственной власти (по организации и обеспечению деятельности, решениюфункциональных задач, принятию решений, порядку информационного обеспеченияорганов власти, ведения контроля, преодоления юридических коллизий и т.д.),механизмы взаимодействия между органами власти всех уровней (федерального,регионального, местного) и иными субъектами управления; законы направленноговоздействия, в том числе устанавливающие ответственность органов исполнительнойвласти за результаты своей деятельности;

2)        планированиемероприятий по административной реформе на базе законодательно установленныхнорм и положений.

Сохраняяпреемственность имеющегося законодательства об органах исполнительной власти,необходимо новое законодательство, связанное с административной реформой,взаимоувязывать с основными целями (задачами) деятельности исполнительнойвласти, а принимая его, учитывать, что любые непродуманные действия наносятогромный урон системе государственного управления. Поэтому мероприятия поадминистративной реформе следует проводить в нескольких этапов, постепенноменяя процедуры, режимы, объем полномочий органов о исполнительной власти ит.д.;

3)        прогнозированиепоследствий проводимых мер для законодательства о компетенции органовгосударственной власти Российской Федерации и органов государственной властисубъектов РФ;

4)        постоянноеинформирование органов власти и населения о проводимых в рамкахадминистративной реформы мероприятиях, планируемых мерах и ожидаемых результатах;

5)        мониторингправовых актов, применяемых в ходе проведения административной реформы;

6)        постоянноеобучение гражданских государственных служащих и муниципальных служащих повопросам законопроектной и нормотворческой деятельности, связанной с проведениемадминистративной реформы[9].

Итак,происходящие в последние оды преобразования в исполнительной власти существенновлияют на содержание и методы государственного управления. Еслиадминистративная реформа будет и дальше влиять на законодательство такимобразом, то возникнет необходимость приводить его в более или менее стройнуюсистему. Этого можно избежать, если предусмотреть выше перечисленные этапы проведенияадминистративной реформы.


2. Реализацияадминистративной реформы в России

2.1Оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти

Указом ПрезидентаРФ от 09.03.2004 N 314 оптимизация функций федеральных органов исполнительнойвласти определена в качестве приоритетного направления административнойреформы.

Понятие«функция федерального органа исполнительной власти» означает нормативноустановленный вид властной деятельности указанного органа государства,постоянно осуществляемый им в масштабах Российской Федерации.

УказомПрезидента N 314 установлено, что функции федерального органа исполнительнойвласти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РоссийскойФедерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функциифедерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которогоосуществляет Правительство Российской Федерации, — постановлением ПравительстваРФ.

Вадминистративном законодательстве не существовало официально установленнойтипологии функций органов исполнительной власти. В результате реализации указовПрезидента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 и от 20 мая 2004 г. № 649 и пересмотрафункций федеральных органов исполнительной власти, проведенного Правительственнойкомиссией по проведению административной реформы[10],принята следующая типология функций органов исполнительной власти:

1) функции попринятию нормативных правовых актов;

2) функции поконтролю и надзору;

3) функции поуправлению государственным имуществом;

4) функции пооказанию государственных услуг[11].

Признано, чтоэти функции являются «неотъемлемо государственными» и осуществляютсяфедеральными органами исполнительной власти. Характерно, что в контексте УказаПрезидента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «политические» составляющие, такие каквыработка государственной политики, планирование результатов деятельности,прогнозирование и другие элементы государственной политики, не отделены,скажем, от правотворческой деятельности, проверки выполнения действующихтребований, финансового отчета и т. д. Таким образом, следует считать, что вкаждой функции государственного управления презюмируются элементы политики иименно поэтому эти виды функций отнесены к числу государственных.

В целяхформирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительнойвласти признано необходимым оптимизировать функции федеральных органовисполнительной власти.

В контекстеУказа Президента РФ от 23.06.2003 №824[12] оптимизацияфункций федеральных органов исполнительной власти означает:

— упразднениефункций избыточного государственного регулирования;

— исключениедублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

-передачуфункций федеральных органов исполнительной власти саморегулируемым организациямв области экономики;

-организационноеразделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности,надзора и контроля, управления государственным имуществом;

— завершениепроцесса разграничения функций между федеральными органами исполнительнойвласти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В период сянваря по август 2003 г. оценкой своих функций занимались сами федеральныеорганы исполнительной власти в порядке обновления собственных положений. Врамках данной работы по текстам положений Правительство РФ упразднило 22функции и по-новому определило содержание 16 функций государственногорегулирования (данные неофициального характера).

Анализомфункций федеральных органов исполнительной власти на предмет их дальнейшейсудьбы, в том числе на предмет их избыточности и дублирования, с августа 2003г. занимается Правительственная комиссия по проведению административнойреформы.

При всемсходстве причин, целей и характера мероприятий по адаптации исполнительногоаппарата к рыночной экономике, проводимых в предшествующие годы и в настоящеевремя, важно отметить качественно новый акцент в подходах к решению проблемы.Основной акцент сделан на тщательном анализе и всесторонней оценке именнофункций исполнительного аппарата, их адекватности требованиям развития рыночнойэкономики.

Такимобразом, задачи, которые решались в процессе анализа, оценки и упорядоченияфункций федеральных органов исполнительной власти, состояли в том, чтобы наболее веских основаниях:

— избавитьаппарат от старых функций, взятых из прошлого;

-четкоразграничить функции между федеральными органами исполнительной власти,исключив дублирование, параллелизм и «провисание»;

-упразднитьненужные структурные подразделения и/или органы в целом.

Тем самымпредполагалось, что удастся, наконец «пресечь» бесконечную реорганизациюгосударственного аппарата, рационалы: реализовать веками апробированный принцип«трех определений» организации исполнительного аппарата: «функции, структура,штаты» — и приступить к осуществлению эффективного государственно гоуправления.

Результатыработы Правительственной комиссии по проведению административной реформыобсуждались на заседаниях Правительства РФ, которое принимало окончательныерешения по оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти.

В ходеанализа деятельности федеральных органов исполнительной власти выявлены группыфункций, которые предлагается упразднить либо передать саморегулируемыморганизациям, либо по-новому определить их содержание.

Правительственнаякомиссия по проведению административной реформы в целом проанализировала 5300функций федеральных органов исполнительной власти. Из них:

-800 признаныполностью или частично избыточными;

-500 — дублирующими;

— в отношении300 функций предложено изменить масштаб исполнения.

Однако лишьнезначительная часть, которая была закреплена только актами Правительства илиположениями о ведомствах, была упразднена. Основной массив избыточных функций,содержащихся в федеральных законах и указах Президента Российской Федерации и впринятых актах Правительства, по-прежнему сохранен (более чем 300 законов,десятки указов Президента Российской Федерации, сотни постановленийПравительства и актов ведомств).

Функциифедеральных органов исполнительной власти рассматривались Правительственнойкомиссией и с других точек зрения:

-их типизации- политические, регулятивные, контроля, надзора, мониторинга деятельности,предоставления государственных услуг и т. д.;

— возможностиих передачи в негосударственный сектор, на более низкий уровень власти — субъектамРФ и муниципальным образованиям.

Комиссиейтакже проводилась оценка масштабов реализации государственных функций. В результатетакой оценки определенные государственные функции были «рационализированы» — определенные их компоненты сняты с бюджетного финансирования, переданыгосударственным организациям, приватизированы и т. д.

Комиссиейбыла проведена «деполитизация» большого числа функций федеральных органовисполнительной власти за счет изъятия их из компетенции федеральных министерстви передачи на более «нижние этажи» осуществления исполнительной власти — вкомпетенцию служб, агентств, что должно способствовать повышению эффективностиих реализации.

В итоге длядействующей системы федеральных органов исполнительной власти оставленоприблизительно 15% прежнего объема государственных функций.

Практикаработы Правительственной комиссии по проведению административной реформы поставилаперед наукой административного права важный вопрос о критериях оценки функцийгосударственного управления. В оценке функций «… важно не упустить главного,:каков критерий оценки реальной социальной полезности этих функций. Иначе«потеря» функции может, в конечном счете, привести к ослаблению публичныхинтересов, например, в сфере стандартизации и строительного контроля»[13].

Между темприменяемые критерии избыточности функций государственного управления неявляются очевидными и часто имеют «размытый» характер.

В решениях обупразднении функций критерии избыточности выражались такими, например,терминами: «необходимость функции не очевидна», «это функция собственника»,«может осуществляться субъектами рынка», «это административный барьер»,«накладывает дополнительную нагрузку на предприятия», «функция не реализуется»,«может быть передана на аутсорсинг» и т. д.

В ходеанализа выявлены функции, которые предлагается передавать саморегулируемыморганизациям, аккредитованным при соответствующих федеральных органахисполнительной власти, либо участникам рынка.

Но готовы лисаморегулируемые организации к выполнению публичных функций? Их еще надо практическисоздать, провести их регистрацию, аккредитацию и т.д. Не окажутся ли онипроводниками частных корпоративных интересов?

Выполняяпубличные функции, они будут, находится в сфере гражданского законодательства ив этом смысле вольны действовать так, как им позволяет ГК РФ. А как же быть спубличными функциями, жизненно необходимыми для общества в случаереорганизации, упразднения или самоликвидации таких субъектов?

Опасение поданному поводу высказывают многое авторы — Ю.А. Тихомиров, Л.К. Терещенко, Е.А.Павлодский и др[14]. Поэтомупредставляется необходимым тщательное соблюдение баланса интересов в процессеоценки государственных функций и передачи их саморегулируемым субъектам рынка.

По существу,речь идет о «разгосударствлении» государственного управления. Было время«огосударствления» общественной жизни, сейчас крен в другую сторону –ограничение вмешательства государства в дела общества и особенно экономики. Ачто нужно гражданам? Закон и эффективное государство! На социальную защиту изаботу предпринимателя рассчитывать нельзя – только на функции социального государства.Об актуальности этих стратегических целей свидетельствует выступлениеПрезидента РФ о модернизации главных социальных сфер в интересах человека[15].

Передачафункций государства вне его управленческих структур – это конституционныйвопрос, затрагивающий интересы всего общества. В конституциях европейскихгосударств этот вопрос регламентируется. Обратимся, например, к § 124 главы 11Конституции Финляндии. Данный параграф называется « Передача управленческихфункций субъектам, не являющимся органами публичной власти». Параграфограничивает передачу управленческих функций государства вне управленческихструктур и устанавливает необходимые к такой передаче требования. Главные изних: управленческие функции государства могут быть переданы субъектам, неявляющимся органами публичной власти, только законом либо на основании закона,если это необходимо для целесообразного выполнения данных функций.

Вопросы осудьбе функций государственного регулирования должны решатся на основаниизакона и посредством закона. Функции федеральных органов исполнительной властипредусмотрены более чем в 500 федеральных законах. В них необходимо вноситьизменения. Оценка формально избыточных и условно избыточных функцийгосударственного регулирования – прерогатива законодателя.

 

2.2Оптимизация структуры федеральных органов исполнительной власти

До марта 2003г. функции федеральных органов исполнительной власти осуществлялись в«нерасчлененном виде». Каждое министерство, государственный комитет, служба,агентство сочетали в себе политические, регулятивные, правотворческие,контрольные, надзорные функции и функции оказания государственных услуг.

«Перемешанность»функций, a, следовательно, прав и обязанностей федеральных органов исполнитель — « ной власти, порождала сложный механизм согласований при принятииПравительством РФ решений, £ а при их выполнении — сложный механизмкоординации отношений между различными органами-соисполнителями.

Кроме того,понятием «государственные функции» охватывались и чисто технические функции, иобеспечивающие функции федеральных органов исполнительной власти, что вело к«раздуванию» их штатов и одновременно к снижению эффективности выполнения этихфункций. Включение в компетенцию федеральных органов исполнительной власти нетолько регулятивных, но и контрольных и надзорных функций создавалоорганизационные основы для коррупции. В бюджетном и нормотворческом процессахфедеральные органы исполнительной власти выступали не с общегосударственныхпозиций, а как небескорыстные «проводники» интересов подведомственныхпредприятий, организаций, учреждений.[16]

Один изважнейших выводов, сделанный Комиссией Правительства РФ по проведениюадминистративной реформы, состоял в том, что необходимо не только расчленитьразные государственные функции, типизировать их, но надо и разделить их междуразными типами федеральных органов исполнительной власти. То есть на основетипизации государственных функций нужно типизировать и федеральные органыисполнительной власти.

Такой подходбыл впервые предусмотрен в Концепции реформирования государственной службы РФ,утвержденной распоряжением Президента РФ от 15.08.2001 № ПР-1496. В разделе 12Концепции предусматривались меры по оптимизации и стабилизации структурыорганов исполнительной власти на основе:

— классификации по характеру функций – политические, ресурсно-распорядительные,контрольные, учетные, аналитические и т.д.

— делениегосударственных функций на основе и обеспечивающие и на этой основе – наисключительно государственные и полностью или частично делегируемые функции, несвязанные с государственным управлением.

На основетипизации выполняемых функций предполагалось выделить четыре типа федеральных органовисполнительной власти:

— федеральноеминистерство – орган, выполняющий функции выработки государственной политики икоординирующий деятельность агентств, служб и надзоров, действующих всоответствующей сфере;

— федеральноеагентство – орган, оказывающий государственные услуги, как за счет бюджетныхсредств, так и на платной основе;

— федеральнаяслужба – орган, оказывающий услуги, связанные с реализацией властных полномочийгосударства, и финансируемый исключительно за счет бюджета либо установленныхзаконом обязательных платежей хозяйствующих субъектов и населения;

— федеральныйнадзор – орган, реализующий контрольные функции государства по отношению кхозяйствующим субъектам и населению.

Разделениефункций государственного управления между различными типами федеральных органовисполнительной власти реализовано в Указе Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

20 мая 2004г. Указом Президента РФ № 649 «Вопросы структуры федеральных органовисполнительной власти» в Указ № 314 были внесены существенные изменения.

В новойредакции Указа выделены следующие типы функций:

— регулятивные;

— контроля инадзора;

— управлениягосударственным имуществом;

— оказаниягосударственных услуг.

Правительствомприняты постановления по вопросам деятельности вновь образованных ипреобразованных федеральных органов исполнительной власти, установленоколичество заместителей руководителей и структурных подразделений министерств,служб и агентств, позволявшее сформировать компактный корпус ответственных руководителейисполнительной власти на федеральном уровне, персонально отвечающих за всесферы государственного регулирования.

Положения офедеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которыхосуществляет Правительство РФ, утверждаются Правительством РФ.

Рационализациятипологии федеральных органов исполнительной § власти сопровождается изменениемих внутренней структуры, суть « которой в переходе к новому принципупостроения. Основным структурным подразделением федерального органаисполнительной власти становится департамент, наделенный определенным кругомсамостоятельных полномочий[17].

Для правовогообеспечения преобразований в сфере исполнительной власти и стабилизации новойсистемы и структуры федеральных органов исполнительной власти необходимо:

— неукоснительнособлюдать положения Закона об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРФ, закона об общих принципах организации местного самоуправления;

— принятьтиповое соглашение о передаче осуществления части полномочий органов в системеисполнительной власти;

— последовательноосуществлять компетенционные нормы отраслевых кодексов и законов (Бюджетного,Налогового, Земельного, Лесного, Водного и др.);

— ускоритьподготовку проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов обоптимизации государственного регулирования и прекращении осуществленияфедеральными органами исполнительной власти функций, признанных избыточными илидублирующими;

— усовершенствоватьстатус хозяйствующих субъектов, ускорив принятие федерального закона «Осаморегулируемых организациях», внеся изменения в Федеральный закон от14.11.2002 № 161-ФЗ « О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»,Закон об акционерных обществах и другие, в части их взаимоотношений сгосударственными и муниципальными органами[18];

— принятьфедеральный закон «О доступе граждан к информации о деятельностигосударственных органов и органов местного самоуправления».

Важными новыминормативными правовыми актами являются: Типовой регламент взаимодействияфедеральных органов исполнительной власти, утвержденный ПостановлениемПравительства РФ от 19.01.2005 № 30, и исполнительной власти, утвержденныйПостановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 452. Эти акты установили общиеправила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти пореализации их полномочий, в том числе правила организации взаимодействияфедеральных министерств службами и федеральными агентствами.

Важнымнаправлением административной реформы является реальное повышение эффективностидеятельности органов исполнитель ной власти. Решение этой задачи диктуетсянеобходимостью обеспечить высокую организованность всех звеньев исполнительнойвласти и государственных служащих, четкость и деловитость в осуществлении ихкомпетенции и главное — позитивное влияние на деятельность производителейматериальных и духовных благ — организаций, предприятий и учреждений.

ПостановлениямиПравительства РФ от 22.05.2004 №249 «О мерах по повышению результативностибюджетных расходов» и от 27.04.2005 №259«Об утверждении положения о разработкесводного доклада о результатах и основных направлениях деятельностиПравительства Российской Федерации на 2006-2008 годы» управленческие структурыориентируются на достижение высоких конечных результатов. В соответствии с этимв Положениях о федеральных министерствах закреплены их обязанности попредоставлению в Правительство Российской Федерации проектов планов работы ипрогнозных показателей деятельности министерства. Теперь предстоит освоитьновую технологию государственного управления.

И в научномплане предстоит решить ряд новых задач. Введение механизмов правовогомониторинга и диагностики деятельности органов исполнительной власти означает,во-первых, разработку оптимальных способов осуществления компетенциигосударственных органов и совершения ими комплекса организационных, правовых,финансовых и материальных действий для реализации нормативных целей и функций.

Во-вторых,надо последовательно реализовывать статус государственного служащего всоответствии с Законом «О государственной гражданской службе» и решительноискоренять проявления коррупции.

В-третьих,необходимо исследовать корреляцию между целями, функциями и действиями государственныхорганов и реальными переменами в отраслях и сферах, в уровне деятельностиорганизаций и предприятий. Следует усилить внимание к локальным актам.

В-четвертых,важно продолжить разработку механизма действия законов и иных правовых актов,используя позитивные и устраняя негативные факторы и добиваясь расширения сфер правомерногоповедения граждан.

Тогда можно суверенностью вести речь о реальном повышении уровня государственного управленияв стране и деятельности всех органов исполнительной власти.

2.3Реформа государственной службы

 

Историягосударств со всей убедительностью доказывает, что от компетентностигосударственных служащих, их способности к мобилизации зависит, насколькогосударственные институты будут способны соответствовать потребностям страны.Именно поэтому реформа государственной службы признана решающим фактором. Этоединственное направление административной реформы, по которому ПрезидентомРоссийской Федерации утверждена специальная «Концепция реформирования системыгосударственной службы Российской Федерации» от 15.08.2001 № Пр-1496. УказомПрезидента от 19.11.2002 № 1336 утверждена также Федеральная программа«Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 гг.)».

Концепциясодержит перспективные для разработки идеи и положения о том, какой должна бытьгосударственная служба России. И эти идеи обретают свою правовую форму всоответствии с упомянутой Федеральной программой, предусматривающей«… создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственнойслужбы Российской Федерации». 27.05.2003 принят Федеральный закон «О системегосударственной службы Российской Федерации». Закон впервые определил системугосударственной службы и ее виды.

Впервыереально оформлен и юридически и организационно обособленный вид государственнойслужбы — государственная гражданская служба.

27 июля 2004г. принят Федеральный закон «О государственной гражданской службе РоссийскойФедерации», регулирующий прохождение государственным служащим государственнойгражданской службы от поступления на службу до ее прекращения, включая болеечеткие и прозрачные процедуры подбора кадров (конкурс), кодекс поведения иматериальное поощрение по результатам работы. 1 февраля 2005 г. Федеральныйзакон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» вступил всилу.

Всоответствии с ним приняты Указы Президента РФ от 01.02.2005 № 110 «Опроведении аттестации государственных гражданских служащих РоссийскойФедерации», от 01.02.2005 №111 «О порядке сдачи квалификационного экзаменагосударственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки ихзнаний, навыков и умений (профессионального уровня)», от 01.02.2005 №112 «Оконкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службыРоссийской Федерации», от 01.02.2005 №113 «О порядке присвоения и сохраненияклассных чинов государственной гражданской службы Российской Федерациифедеральным государственным гражданским служащим», от 30.05.2005 №609 «Обутверждении Положения о персональных данных государственного гражданскогослужащего Российской Федерации и ведении его личного дела», от 18.07.2005 №813 «Опорядке и условиях командирования федеральных государственных гражданскихслужащих», от 31.12.2005 №1574 « О Реестре должностей федеральнойгосударственной гражданской службы» и др.

Такимобразом, в России постепенно создается комплексная нормативная правовая основарегулирования государственной службы в соответствии с установленной системой.

В отношениивоенной службы в советское время и в постсоветской России всегда признаваласьнеобходимость сохранять особое законодательство и особый порядок правовогорегулирования прохождения военной службы. Для отдельных видовправоохранительной службы, скажем в органах внутренних дел, в таможенныхорганах и др., также признается необходимость особого регулирования.

Общееправовое регулирование прохождения государственной правоохранительной службыРФ, а также вопросов правовой и социальной защиты сотрудников, граждан,уволенных с государственной правоохранительной службы, и их семей будет осуществлятьсяспециальным федеральным законом, проект которого подготовлен. Для отдельныхвидов правоохранительной службы, скажем в органах внутренних дел, в таможенныхорганах, сохраняется необходимость особой регламентации.

Многиевопросы требуют дополнительного нормативного регулирования и разъяснения. Понашим подсчетам, предстоит еще принять около 8 федеральных законов (в томчисле, ряд законов о видах государственной службы), более 20 указов ПрезидентаРоссийской Федерации (среди них — о размерах и порядке выплаты единовременногопоощрения за безупречную и эффективную федеральную государственную гражданскуюслужбу; об обеспечении транспортного обслуживания или компенсации заиспользование личного транспорта федерального государственного служащего; опорядке исчисления стажа государственной службы), 15 постановленийПравительства Российской Федерации (о порядке прохождения диспансеризации,перечне заболеваний, препятствующих поступлению или прохождению государственнойгражданской службы; о порядке и условиях получения федеральным государственнымслужащим единовременной субсидии на приобретение жилой площади и др.), измененыбудут и ведомственные акты[19].

Из даннойглавы можно сделать следующие выводы, что в целях формирования эффективнойсистемы и структуры федеральных органов исполнительной власти признанонеобходимым оптимизировать функции федеральных органов исполнительной власти;важным направлением административной реформы является реальное повышениеэффективности деятельности органов исполнительной власти. Решение этой задачидиктуется необходимостью обеспечить высокую организованность всех звеньевисполнительной власти и государственных служащих, четкость и деловитость восуществлении их компетенции и главное — позитивное влияние на деятельностьпроизводителей материальных и духовных благ — организаций, предприятий иучреждений.


Заключение

Административная реформа — самая трудная в истории современнойРоссии — идет непрерывно и постепенно с 1991 г., с момента прекращения советского общественного и государственного строя и преобразования социалистическойплановой экономики в рыночную.

Как видно из первой главы данной курсовой работы — изменениеструктуры органов исполнительной власти — изменение функций государственногорегулирования, его объектов и «объемов», видов органов исполнительнойвласти, их компетенции, форм и порядка реализации полномочий, штатов, видовгосударственных должностей, квалификационных требований к государственнымслужащим, обеспечивающим реализацию соответствующих полномочий органовисполнительной власти, и т.д.

Укреплениесистемы власти на всех уровнях повлекло развитие процессов по разграничениюполномочий, в том числе между федеральными органами исполнительной власти иорганами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного веденияРоссийской Федерации и ее субъектов.

Еслиадминистративная реформа будет и дальше влиять на законодательство, такимобразом, то возникнет необходимость приводить его в более или менее стройнуюсистему. Этого можно избежать, если при проведении следующих этаповадминистративной реформы предусмотреть: ее достаточное правовое обеспечение;планирование мероприятий по административной реформе на базе законодательноустановленных норм и положений; прогнозирование последствий проводимых мер длязаконодательства о компетенции органов государственной власти РоссийскойФедерации и органов государственной власти субъектов РФ.

В целяхформирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительнойвласти признано необходимым оптимизировать функции федеральных органовисполнительной власти; важным направлением административной реформы являетсяреальное повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.Решение этой задачи диктуется необходимостью обеспечить высокуюорганизованность всех звеньев исполнительной власти и государственных служащих,четкость и деловитость в осуществлении их компетенции и главное — позитивноевлияние на деятельность производителей материальных и духовных благ — организаций, предприятий и учреждений.

Успешностьреализации административной реформы во многом зависит от понимания и поддержкигражданами и бизнесом целей и задач административной реформы,заинтересованности гражданского общества в результатах реформы, с однойстороны, и наличия объективной информации о ходе ее реализации, с другой.Необходимым фактором успешного проведения реформы также являетсязаинтересованность в ней государственных служащих, призванных обеспечить еереализацию.


Библиографическийсписок

1. Конституция РоссийскойФедерации от 12.12.1993// Российская газета. 1993. №237

2. Административнаяреформа в России. Научно-практическое пособие/ под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я.Хабриевой. М.: ИНФРА-М, 2008.

3.Административное право:Учебник / Под. ред. Л.Л. Попова. – М.: Юристъ, 2007. – 697 с.

4.Административное право:Учебник (издание второе, переработанное и дополненное), под ред. Л.Л. Попова /Юристъ, 2008

5.Административное право:часть первая. Учебник. – М.: ЦОКР МВД России, 2009.

6.Административное правоРоссийской Федерации. Изд. А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. – М.:«ЗЕРЦАЛО ТЕИС», 2007.

7.Административное право.Учебник./ под ред. Д.Н. Бахрах, — М.: БЕК, 2008.

8.Административное правоРоссии. Учебник. / под ред. Д.Н. Бахрах. — М.: НОРМА, 2007.

9.Административное право./под ред. Б.Н.Габричидзе, А.Г.Чернявский. – М.: Проспект, 2008.

10.АдминистративноеПраво. Учебник для вузов./ под ред. Ю.М.Козлова, Л.Л.Попова. — М.: ЮРИСТЪ, 2007.

11.Административное правоРоссии. Конспект лекций. — М.: НОРМА, 2009.

12.Габричидзе Б.Н.,Чернявский А.Г., Ким-Кимэн А.Н. Административное права: Учебник. – М.: ТКВелби, Изд-во Проспект, 2008.

13.Зайцева Г.А. Повышениепрозрачности деятельности органов исполнительной власти РФ в контексте задачадминистративной реформы // Государтвенная власть и местноесамоуправление.2008.№5

14.Кикот В.Я.Административное право. – М: Юнити-Дана, 2008

15.Курс административногоправа и процесса. / под ред. Ю.А. Тихомиров. — М., 2009.

16.Овсянко Д.М.Административное право: Учебное пособие. // Изд. 3-е, перераб. и доп. – М.:Юристъ, 2007.

17.Нарышкин С.Е.,Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачиюридической науки //Журнал российского права.2006.№11.

18.Практикум поадминистративному праву. / под ред. Д.Н. Бахраха. — М.: БЕК, 1995.

19.ПостановлениеПравительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 // СЗ РФ. 2003. № 31. Ст. 3150.

20.Распоряжениеправительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р (ред. от 28.03.2008) « О концепцииадминистративной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» // СЗРФ.2005.№46 ст.4720.

21.Старилов Ю. А.Предисловие // Административная реформа в России: политико-правовое иуправленческое измерение: Сб. науч. трудов. Вып. 16. Воронеж: Изд-воВоронежского госуниверситета, 2004. С. 3.

22.Тихомиров Ю. А.Правовые аспекты административной реформы // Законодательство и экономика.2004. № 4. С. 29.

23.Указа Президента РФ от23.06.2003 №824 «О мерах проведения административной реформы 2003-2004г.//«Российская газета» от 25.06.2003г. №148

24.Филиппенко Е.Д.Административная реформа и государственная регистрация юридических лиц //Современное право.2008.№4

25.Черкасов К.В. Еще разо «назначении» глав регионов, или о повышении эффективности функционированиятерриториальных органов президентской власти в ракурсе административной реформы// Конституционное и муниципальное право.2008.№8.

26.Шаров А.В. Об основныхэлементах административной реформы // Журнал российского права.2005.№4.

еще рефераты
Еще работы по государству и праву