Реферат: Государственный служащий: проблемы этики, компетенции и ответственности

Департамент образования и науки ХМАО — Югры

ГОСУДАРСТВЕННОЕОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

СРЕДНЕГОПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

ХАНТЫ-МАНСИЙСКОГОАВТОНОМНОГО ОКРУГА — ЮГРЫ

«ИГРИМСКИЙПРОФЕССИОНАЛЬНЫЙ КОЛЛЕДЖ»

Выпускная квалификационная работа

Государственныйслужащий, проблемы этики, компетенции и ответственности

Игрим 2008

Содержание

Введение

Глава 1. Правовой статусгосударственного служащего в Российской Федерации

1.1 Государственный гражданскийслужащий — основные понятия

1.2 Особенности прохождениягосударственной гражданской службы в Российской Федерации

Глава 2. Основные понятия и проблемысоблюдения требований к служебному поведению гражданского служащего

2.1 Принципы служебного поведениягосударственных служащих

2.2 Проблемы соблюдения этических иморальных норм государственными гражданскими служащими

2.3 Проблемы компетенциигосударственных гражданских служащих соблюдения этических и моральных нормгосударственными гражданскими служащими

Глава 3. Проблемы ответственностидолжностных лиц

3.1 Понятие и виды ответственности,применяемой к государственным служащим

3.2 Механизм привлечения к ответственностигосударственных служащих

Глава 4. Этический кодекс какдейственный механизм формирования нравственности государственного служащего

4.1 Анализ модельного этическогокодекса государственного служащего Российской Федерации В. Соколова и кодексаповедения государственных служащих РФвнесенного депутатами Государственной думы Российской Федерации В.Н. Южаковым,В.А. Рыжковым

4.2 Мероприятия по внедрению исоблюдению этического кодекса государственными служащими

Заключение

Библиографический список

Приложение

Введение

Созданиевысокоэффективной государственной гражданской службы, рассматриваемой ворганической связи со всей системой государственного управления, являетсянеобходимым условием укрепления российской демократической государственности,повышения авторитета и действенности власти. Сегодня для государственногостроительства формирование широкого слоя высококвалифицированныхгосударственных гражданских, способных обеспечить эффективность и безупречностьработы органов государственной власти, является одной из важнейших задач.

По мнению специалистов,«унаследованную от прежнего общественного строя административно — командную систему лишь внешне пытались подстроить под решение новых задач; приэтом прежние командно-клановые структуры ослабли, а адекватной замены им невозникло».

Именно эти обстоятельствапривели к негативным последствиям. Качество работы государственного аппаратарезко снизилось, неэффективность, коррумпированность его действий возросли.

Актуальность исследованияобусловлена важностью соблюдения государственным служащим этических норм,компетенции и механизма ответственности в современных условиях. Кроме того,хотелось бы отметить практически полное отсутствие комплексных теоретическихисследований по рассматриваемой проблематике, учитывающих современныезаконодательные акты о государственной службе, которые принимаются в рамкахпроводимой реформы государственной службы.

Изменить сложившуюсяситуацию можно только путем повышения эффективности работы государственногоаппарата, его действительной переориентации и лоббирования узкопрфильныхинтересов на служение обществу, внедрением действенных механизмов контроля состороны гражданского общества за деятельностью чиновников.

Изучая кадровые проблемы,многие ученые, аналитики и политики обращают внимание на отсутствие механизмов,позволяющих на практике осуществлять качественный подбор и рациональнуюрасстановку кадров, в том числе и с учетом их компетентности, профессионализма,социальной сущности, нравственных ориентиров, моральности сознания, этики.

Одной из основных функцийответственности государственных служащих наряду с регулятивной, контрольной,охранительной, карательной и др. является стимулирующая. Именно она показываетсоциальную ценность ответственности как средства обеспечивающего соблюдениедисциплины и законности при осуществлении служебной деятельности. Настоящаядипломная работа посвящена исследованию проблем этики, компетентности иответственности государственного служащего.

По своемуэтимологическому содержанию и истории возникновения понятия «этика», «мораль»,«нравственность» однотипны, содержательно перекрещиваются и в принципе являютсявзаимозаменяемыми: мы говорим — «этические правила», «моральные принципы»,«нравственные нормы», придавая различные смысловые оттенки общему понятию.

В процессе изучения научнойлитературы по данной теме и в результате теоретического исследования выявилисьследующие противоречия:

1. В настоящее времятребования, предъявляемые к государственным служащим очень высоки, а проблемаподготовки кадров только в последнее время становится актуальной;

2. Существует потребностьв высококвалифицированных специалистах, а механизмы, позволяющие на практикеосуществлять качественный подбор и рациональную расстановку кадров, в том числеи с учетом их социальной сущности, нравственных ориентиров, моральностисознания, этики, отсутствуют, и это приводит к неэффективной работегосударственных служб.

Указанные противоречия обозначилипроблему: «Как достигнуть высокой эффективности деятельности государственнойвласти и ее аппаратов?»

В результате отсутствия четкосформулированных этических норм и требований к государственным служащим,применяемых на практике, возникла тема дипломной работы: «Государственныйслужащий, проблемы этики, компетенции и ответственности».

Объектом исследованияявляются различные теоретические концепции, сформированные в общей теорииправа, трудовом праве, связанные с общими и частными вопросами юридическойответственности и проблемами государственной службы, а предметом — этическиенормы и требования к государственным служащим.

В дипломной работе такжеисследуются действующие нормативные правовые акты. Методологическую основуисследования составил ряд общенаучных, общих, специальных и частных методовпознания правовых и социальных явлений.

Целью настоящей дипломнойработы является комплексное теоретическое исследование проблем этики,компетенции и ответственности гражданских государственных служащих.

Задачи:

1) анализ правовогостатуса государственного гражданского служащего в Российской Федерации;

2) исследованиеособенностей прохождения государственной гражданской службы;

3) выявление проблем соблюдениятребований к служебному поведению гражданского служащего, в том числесоблюдения этических и моральных норм, осуществление деятельности в рамкахкомпетенции государственным гражданским служащим;

4) определение видовответственности, применяемых к государственным служащим, механизм привлечения кответственности государственных служащих;

5) установление проблемы ответственностидолжностных лиц;

6)разработка мероприятий по внедрению и соблюдениюэтического кодекса государственными служащими.

Гипотеза:

Деятельностьгосударственной власти и ее аппаратов станет более эффективной, если:

1) будетсуществовать четкая процедура отбора и расстановки кадров в соответствии скомпетенцией и требованиями, предъявляемыми к государственным служащим;

2) появятсямеханизмы, позволяющие на практике осуществлять качественный подбор ирациональную расстановку кадров, в том числе и с учетом их компетентности,профессионализма, социальной сущности, нравственных ориентиров, моральностисознания, этики;

3) в государственныхслужбах будет введён этический кодекс, как действенный механизм формированиянравственности государственных служащих.

Глава1. Правовой статус государственного служащего в Российской Федерации

1.1 Государственныйгражданский служащий — основные понятия

Говоря о государственномгражданском служащем, необходимо отметить, что он является субъектом права, атакже является реальным участником различных правоотношений. Правоотношения, вкоторых участвуют государственные гражданские служащие, достаточноразнообразны, но, как показывает практика государственного управления, наиболеечасто госслужащие участвуют в административных правоотношениях. Но передрассмотрением содержания административно-правового статуса государственногогражданского служащего необходимо определить, кто является госслужащим.

Федеральный закон от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяет,что гражданский служащий — гражданин Российской Федерации, взявший на себяобязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащийосуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданскойслужбы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебнымконтрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджетаили бюджета субъекта Российской Федерации. Данное законодательное определениепозволяет выделить следующие признаки гражданского служащего. Это прежде всегогражданин Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 года «О гражданстве Российской Федерации» гражданство РоссийскойФедерации — устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией,выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Гражданин припоступлении на государственную службу, кроме своего общего (конституционного)правого статуса, приобретает особый правовой статус, гражданин попадает вопределенный правовой режим запретов, ограничений, связанных с государственнойгражданской службой, после издания соответствующего правового акта о назначениина должность. Государственная гражданская служба — это профессиональнаядеятельность. Для гражданского служащего его служебная деятельность являетсяосновной работой. Государственная служба осуществляется на контрактной основе.Контракт наряду с иными актами определяет статус гражданского служащего. Исходяиз анализа законодательства о государственной гражданской службе можно выделитьтри основных признака, характеризующих понятие государственного гражданскогослужащего.

1. Государственныйгражданский служащий — это гражданин Российской Федерации. Иностранные гражданеили лица без гражданства не могут быть государственными служащими в РоссийскойФедерации.

2. Государственный гражданскийслужащий — это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства попрохождению гражданской службы.

3. Гражданин приобретаетстатус государственного гражданского служащего в соответствии с актом оназначении на должность и со служебным контрактом.

4. Гражданский служащийисполняет свои обязанности профессионально и на возмездной основе, за счетсредств государственного бюджета.

Следует отметить, что вадминистративно-правовой науке вопросу регламентации административно-правовогостатуса государственного гражданского служащего, а также классификации их прави обязанностей в современный период уделено недостаточное внимание. Между тембольшая по масштабам и интенсивности проводимая в нашем государстве работа посовершенствованию российского законодательства настоятельно требует решениясуществующих проблем классификации прав, обязанностей и гарантийгосударственного гражданского служащего в Российской Федерации.

Правовой статус выражаетнаиболее важные и существенные связи государственного гражданского служащего сорганами государственного управления. Вследствие этого правовой статусгосударственного гражданского служащего, с одной стороны, составляет базу длястановления и реализации иных прав и обязанностей, конкретизируясь и развиваясьв них, а с другой — непосредственно входит в любой из правовых статусов вкачестве его важнейшей составной части.

Исходя из этого, правовойстатус государственного гражданского служащего в самом общем виде можноопределить как систему предоставленных гражданским служащим прав и возложенныхна них обязанностей, а также систему поощрений, запретов, ограничений и мерответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных наслужащего обязанностей, а также соблюдения запретов и ограничений, связанных сгражданской службой.

Ученые-юристырассматривают административно-правовой (и правовой статус в целом) личности каксложное явление, объединяющее не только права и обязанности, но и ряд другихэлементов: гражданство, принципы, правоспособность, гарантии, ответственность,законные интересы и т.д.

Причем, предлагаяразличные подходы к количеству элементов, высказывают точки зрения, нередко вомногом противоположные друг другу. Не вступая в общую дискуссию относительнопредлагаемых элементов статуса, необходимо отметить одну общую закономерность,которая прослеживается практически у всех авторов, независимо от используемыхими подходов. Они заключаются в том, что основу, определяющий исходный элементлюбого статуса, его главное содержание составляют соответствующие права иобязанности. «Система прав и обязанностей, — отмечает Г.В. Мальцев, — сердцевина, центр правовой сферы, и здесь лежит ключ к решению основныхюридических проблем». Права и обязанности являются настолько бесспорнымиэлементами правового статуса, что признаются в качестве таковых всемиисследователями. «Правовой статус гражданина немыслим без единства прав иобязанностей», — справедливо отмечает А.П. Коренев.

Содержание правовогостатуса государственных гражданских служащих в структурном плане должноопределяться основными правами и обязанностями. Это позволит достаточно четковыделить функциональную направленность и структуру правового статусагосударственного гражданского служащего и тем самым не допустить«размывания» границ этого понятия. Правовой статус государственногогражданского служащего, обладая общими с юридическими статусами иных субъектовправа чертами (теоретическая конструкция состава, общее назначение и другие),характеризуется рядом особенностей, которые придают ему качественную иколичественную определенность. Выявление основных признаков правового статусагосударственного гражданского служащего позволяет объединить исистематизировать многочисленные, содержащиеся в различных правовых источниках,нормативные положения в рамках одной правовой институции. Что, в свою очередь,предполагает закрепление наиболее важных из них в едином нормативном акте — законе, так как большинство прав и обязанностей государственного служащегосвязано с осуществлением им деятельности государственно-властного,исполнительно-распорядительного характера. Содержание правового положениягосударственных служащих характеризуется их общегражданскими правами иобязанностями, обязанностями и правами по занимаемой государственной должности.

Должность определяетстатус государственного гражданского служащего. В Законе о государственнойгражданской службе должности подразделяются на следующие категории:руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты.В.М. Манохин считает, что должность — это часть организационной структурыгосударственного органа (организации), обособленная и закрепленная вофициальных документах (штаты, схема должностных окладов и так далее) ссоответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемойлицу — государственному служащему в целях ее практического осуществления. Д.Н.Бахрах обращает внимание на то, что должность есть юридическое описаниесоциальной позиции лица, занимающего ее. Организационная структура аппаратауправления есть не что иное, как структура формализованных «социальныхпозиций», юридически закрепленных ролей. Конкретные лица, реализующиедолжностные полномочия, могут меняться, а их роли — нет.

Правовой статусгосударственного гражданского служащего характеризует место, занимаемоеслужащим в системе органа управления. Правовой статус государственногогражданского служащего определяет границы деятельности государственногогражданского служащего по отношению к иным субъектам права. Так, исследуемыйправовой институт относит к числу специальных статусов, с регламентациейкоторых законодатель связывает возложение на лицо дополнительных (специальных)полномочий.

1.2 Особенностипрохождения государственной гражданской службы в Российской Федерации

Поступление нагосударственную гражданскую службу является пожалуй одной из самых главныхособенностей отличающих гражданскую службу от других видов. Это обусловленопрежде всего деятельностью служащих с финансами, интересами государства в т.ч.государственной тайной.

В связи с этим предъявляютсяособые требованиям к кандидатам на замещение вакантной должности.

В соответствии с п. 2 ст.11 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ (далее — Закон № 58-ФЗ) в главе 4 Закона № 79-ФЗ регулируются вопросы поступления на гражданскую службу.Исходя из критериев, установленных ст. 21 Закона № 79-ФЗ, на гражданскую службувправе поступать граждане, достигшие 18 лет, владеющие государственным языкомРФ и соответствующие установленным квалификационным требованиям. Согласно п. 2ст. 21 предельный возраст лица, пребывающего на гражданской службе, составляет65 лет.

В соответствии с общимправилом, предусмотренным п. 1 ст. 22 Закона № 79-ФЗ, поступление гражданина награжданскую службу осуществляется для замещения должности гражданской службы.

В целях реализациипринципа равного доступа граждан к государственной службе Закон установил общееправило: поступление гражданина на гражданскую службу (равно как замещениегражданским служащим другой должности гражданской службы) осуществляется порезультатам конкурса, проводимого конкурсной комиссией. Ограниченный переченьисключений из этого правила предусмотрен п. 2 — 4 ст. 22 Закона и носитисчерпывающий характер. Положение о конкурсе, определяющее порядок и условияпроведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы,утверждено Президентом РФ.

При поступлении нагосударственную гражданскую службу оценивается уровень профессиональногообразования кандидата, стаж гражданской службы (государственной службы иныхвидов) или стаж (опыт) работы по специальности, профессиональные знания инавыки, необходимые для исполнения должностных обязанностей.

Практический опыт работыпо специальности, владение общими принципами документооборота, использование вработе компьютерных информационных технологий. Аналитический склад ума, умениеработать в сжатых временных рамках, обучаемость, достаточный уровеньспособности к адаптации, стрессоустойчивость.

Ограничения,связанные с поступлением на государственную гражданскую службу:

— признание гражданскогослужащего недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившимв законную силу;

— осуждение гражданскогослужащего к наказанию, исключающему возможность исполнения должностныхобязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), поприговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятойили не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

— отказ от прохожденияпроцедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и инуюохраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностейпо должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, илипо замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано сиспользованием таких сведений;

— наличие заболевания,препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению иподтвержденного заключением медицинского учреждения;

— наличие близкогородства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья,сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещениедолжности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью илиподконтрольностью одного из них другому;

— выход из гражданстваРоссийской Федерации или приобретения гражданства другого государства;

— представление подложныхдокументов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;

— непредставлениеустановленных настоящим Федеральным законом сведений или представления заведомоложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественногохарактера.

Основной формойсоглашения между гражданином и представителем нанимателя (руководителемгосударственного органа либо его представителем) является служебный контракт.Примерная форма служебного контракта утверждена Указом Президента РоссийскойФедерации № 159.

Определение служебногоконтракта дано в ч. 1 ст. 23 Федерального закона, согласно которой подслужебным контрактом понимается соглашение между представителем нанимателя игражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим опрохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы.Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон.

В настоящее времядействует Указ Президента РФ от 11 января 1995 года № 33 «О Реестрегосударственных должностей федеральных государственных служащих» (в ред.от 26 ноября 2001 года, с изменениями от 11 октября 2004 года), которым установлены наименования должностей в конкретном государственной органе и отнесение их ккакой-либо группе должностей.

Одна из задачреформирования государственной службы — повышение гарантий прав государственныхслужащих. Однако контрактная система государственно-служебных отношений в томвиде, как она закрепляется в Законе № 79-ФЗ, отнюдь не гарантирует гражданскомуслужащему стабильности при реализации его прав. Закон (п. 5 ст. 24)рассматривает права и обязанности государственного гражданского служащего каксущественные условия служебного контракта. В то же время ст. 29 Законаустанавливает, что в случае изменения существенных условий профессиональнойдеятельности по инициативе представителя нанимателя допускается изменениеопределенных сторонами существенных условий контракта. Представляется, чтоприменение этой нормы сводит на нет назначение служебного контракта. Достаточносложно смоделировать ситуацию, когда существенно изменяются условияпрофессиональной служебной деятельности, но не меняются должностныеобязанности.

Существенным дополнениемявляется введение понятия должностного регламента гражданского служащего (каксоставной части административного регламента государственного органа) вкачестве документа, в соответствии с которым осуществляется профессиональнаяслужебная деятельность гражданского служащего. Положения должностногорегламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должностигражданской службы, аттестации, квалификационного экзамена, планированиипрофессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Не менее важное значениеимеет и регулирование отношений, связанных с проведением аттестации (один раз втри года) и квалификационного экзамена (для отдельных категорий гражданскихслужащих) — по мере необходимости, но не чаще одного раза в год и не режеодного раза в три года. Положение о проведении аттестации гражданских служащихи Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена гражданским служащим иоценке его знаний, навыков и умений (профессионального уровня) утвержденыУказами Президента РФ, а так же Приказом ФНС.

В Законе № 79-ФЗпрослеживается явная забота о повышении профессиональной роли и квалификациигражданских служащих. Закон регламентирует принципы отбора кандидатов награжданскую службу, вопросы найма и продвижения по службе, стимулирования иудержания на службе квалифицированных гражданских служащих.

К числу таких гарантийследует отнести совокупность строгих процедур конкурса при отборе кандидатов,заключения служебного контракта при назначении на должность, аттестации впроцессе прохождения службы и т.д.

Четкое определение вЗаконе функций гражданской службы является важным аспектом разграниченияполитической и государственно-служебной деятельности в государстве. Политика иадминистрирование — разные виды деятельности и имеют различные источникизаконности. То, что для политика законно, для гражданского служащего можетоказаться преступлением.

Закон обеспечивает праваи льготы, которые являются специфическими для гражданских служащих в связи с ихособой ролью и предназначением в государстве. Эти положения Закона имеютматериальную оценку, притом вполне посильную для государства, и обеспечиваютсяза счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.В Законе определена система окладов в виде установления их основных компонентови стандартных соотношений между ними.

Каждый государственныйорган, каждая организация заинтересованы в устойчивости правоотношений,связанных с трудом, в закреплении своих кадров. Поэтому нормами трудовогозаконодательства установлено правило, согласно которому как трудовой договор,так и служебный контракт могут быть прекращены лишь по основаниям и в порядке,установленном законом.

Прекращение трудового договораили служебного контракта означает одновременно увольнение (кроме случаев смертиработника или гражданского служащего). Прекращение и увольнение имеют единыйпорядок и основания. Юридические последствия их также одинаковы.

Общие основанияпрекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должностигражданской службы и увольнение с гражданской службы предусмотрены в ст. 33Закона о государственной гражданской службе.

Прекращение служебногоконтракта, освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнениес гражданской службы оформляются правовым актом государственного органа.

Служебный контракт можетбыть в любое время расторгнут по соглашению сторон с единовременнымосвобождением гражданского служащего от занимаемой должности гражданской службыи увольнением с гражданской службы.

Надо отметить, что прирасторжении служебного контракта по соглашению сторон не имеет значения видслужебного контракта (срочный или заключенный на неопределенный срок).

Данное основание являетсявесьма удобным средством «цивилизованного расставания» сторонслужебного контракта. В случае возникновения споров при прекращении служебногоконтракта по данному основанию следует иметь в виду, что если такой договорвозникает по соглашению сторон, следовательно, по их договоренности он можетбыть прекращен в любое время.

Аннулирование такойдоговоренности относительно срока и основания увольнения возможно лишь привзаимном согласии гражданского служащего и представителя нанимателя.

Применяя данное основаниепрекращения служебного контракта такое соглашение целесообразно составлять вписьменной форме, чтобы в случае необходимости можно было выяснить наличиечетко выраженной воли (желания) сторон прекратить служебные (трудовые)отношения по взаимному согласию.

Одним из основанийпрекращения служебного контракта является истечение его срока. Срочныйслужебный контракт расторгается по истечении срока его действия, о чемгражданский служащий должен быть предупрежден в письменной форме не позднее чемза семь дней со дня освобождения от замещаемой должности гражданской службы иувольнения с гражданской службы, если иное не установлено данным Федеральнымзаконом.

Срочный служебныйконтракт, заключенный на время выполнения определенного задания, расторгаетсяпо завершении выполнения этого задания, и гражданский служащий освобождается отзамещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы.

Срочный служебныйконтракт, заключенный на период замещения отсутствующего гражданскогослужащего, за которым в соответствии с законом сохраняется должностьгражданской службы, расторгается с выходом этого гражданского служащего наслужбу. Гражданский служащий, замещавший указанную должность, освобождается отзанимаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы.

По истеченииустановленного срока полномочий гражданского служащего, замещающего должностькатегории «руководители» или «помощники (советники)»,гражданский служащий может быть назначен на ранее замещаемую им должность илииную должность гражданской службы, за исключением случая совершения им виновныхдействий, если данное условие предусмотрено срочным служебным контрактом.

Глава 2. Основные понятия и проблемы соблюдениятребований к служебному поведению гражданского служащего

2.1 Принципыслужебного поведения государственных служащих, проблемы соблюдения

Устанавливаемые ч. 1 ст.18 статьи Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе»(Далее – Закон) требования к служебному поведению гражданских служащих восновном повторяют положения Указа Президента РФ от 12 августа 2002 года № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственныхслужащих», принятого в целях повышения доверия общества к государственныминститутам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнениягосударственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключениязлоупотреблений на государственной службе. Всем лицам, замещающимгосударственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ и выборныемуниципальные должности, было предписано придерживаться принципов, утвержденныхданным Указом, в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц.

Общие принципыпредставляют собой основы поведения гражданских служащих, которыми им надлежитруководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей. Подтребованиями же к служебному поведению гражданского служащего, содержащимися вкомментируемой статье, и имеется в виду система принципов и норм (правил)служебного поведения и деятельности. В основе таких требований лежитпредставление о честности и неподкупности гражданских служащих, их верностигосударству и закону. Требования к служебному поведению призваны обеспечиватьдобросовестное исполнение должностных обязанностей и соблюдение установленныхзапретов и ограничений на основе соответствия служебного поведения правовымпредписаниям и общепринятым этическим нормам.

Требования к служебномуповедению гражданского служащего можно классифицировать по трем видамсодержащихся в данной статье норм:

1) предписывающие (кактребуется поступать с точки зрения профессиональной морали гражданскогослужащего);

2) запретительные (чтонедопустимо в рамках служебного поведения);

3) рекомендательные (какследует вести себя в той или иной ситуации в служебное и неслужебное время).

К первой группе можноотнести следующие требования:

1) исполнять должностныеобязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;

2) исходить из того, чтопризнание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяютсмысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;

3) осуществлятьпрофессиональную служебную деятельность в рамках установленнойзаконодательством РФ компетенции государственного органа;

4) соблюдатьнейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональнуюслужебную деятельность решений политических партий, других общественныхобъединений, религиозных объединений и иных организаций; проявлять уважение кнравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации;

5) учитывать культурные ииные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;

6) способствоватьмежнациональному и межконфессиональному согласию.

Ко второй группеотносятся требования:

1) не оказыватьпредпочтения каким-либо общественным или религиозным объединениям,профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;

2) не совершать действий,связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иныхинтересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;

3) соблюдать ограничения,установленные настоящим Законом и другими федеральными законами для гражданскихслужащих;

4) не совершатьпоступков, порочащих его честь и достоинство;

5) не допускатьконфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитетугосударственного органа.

К третьей группетребований относятся:

1) проявлять корректностьв обращении с гражданами;

2) соблюдатьустановленные правила публичных выступлений и предоставления служебнойинформации.

Необходимость разработкии закрепления в законе требований к служебному поведению гражданских служащихсвязана с рядом причин:

1) в статье 18 Закона всжатом виде и в прикладной форме отражены сущность и специфика деятельностигражданских служащих как социальной профессиональной группы;

2) нравственнаянаправленность кадровой политики нашла отражение в законе, руководствуяськоторым, можно судить об основных моральных принципах и нормах этой политики;

3) закон является инструментомсамой кадровой политики в органах государственной власти, на его основепроисходит формирование кадрового состава гражданских служащих и регулируетсяих деятельность.

Отношение к включению внормативные правовые акты требований к служебному поведению гражданскихслужащих неоднозначно. Существует мнение, что закрепление законом моральныхнорм и требований — это формальное, искусственное действие.

Другая точка зрениязаключается в том, что систематизация нравственных, моральных требований кгражданским служащим помогает им ориентироваться в поведенческих действиях ивыступает в качестве критериев оценки сложных нравственных проблем поведенияслужащих.

Требования к служебномуповедению должны определять систему нравственных стандартов, конкретных норм поведениягражданских служащих при реализации полномочий государственных органов.Требования определяют в том числе и этические нормы служебного поведения.Мораль гражданского служащего на может основываться только на собственномпредставлении о нравственности, она определяется и общественными потребностями.Законодатель при закреплении требований к служебному поведению опирался нареальные нравы и традиции, сообразовывал требования с системой ценностей,существующих в обществе, исторически сложившимися представлениями о морали.

Большинство требований кслужебному поведению гражданского служащего связано с обязанностямигражданского служащего (ст. 15), правами (ст. 14), ограничениями (ст. 16),запретами (ст. 17).

Необходимо отметить, чтосложности при практической реализации положений Закона о служебном поведениисвязаны с:

1) субъективностью иполивариантностью оценки моральных, этических, нравственных категорий;

2) отсутствием интеграциисовременного российского общества посредством единой морали, отрицаниемсложившихся ранее нравственных норм и ценностей;

3) невозможностью учестьвесть спектр поведенческих стратегий и сложностью определения адекватныхсанкций за нарушение требований к служебному поведению.

Требования к служебномуповедению должны соответствовать утвердившейся политической и правовой системе,то есть не должны в первую очередь противоречить нормам права, представленным вКонституции РФ, концепции прав человека. Нравственная составляющая поведениягражданского служащего не может складываться по формуле «все, что незапрещено законом, разрешено»; формальная процедура и нормативныеположения не отменяют моральных оценок и суждений, основанных наобщечеловеческих нормах нравственности.

В Законе нельзяпредусмотреть все нравственные коллизии, возникающие в практическойдеятельности гражданского служащего. Статьи Закона не заменяют и личногоморального выбора, позиции и убеждений человека, его совести.

Зарубежная практикаорганизации государственной службы свидетельствует о позитивных результатах внедрениятребований к служебному поведению служащих. Одним из наиболее известныхявляется Моральный кодекс американского общества государственного управления, вкотором содержатся принципы поведения служащих.

Следует подчеркнуть, чтодля оценки этического поведения государственного служащего требуется болеевысокий стандарт, чем тот, который применяется для оценки нравственности другихграждан. Требования к поведению гражданского служащего должны быть болеестрогими, чем обычные моральные нормы. К недостаткам ст. 18 Закона можноотнести то, что, по сути, не определены процедуры принятия нормативных актовгосударственных органов о служебном поведении, конкретизирующих деятельностьслужащих применительно к отдельным сферам и специфике целей и функций органов власти;не определены способы контроля и санкции за нарушения.

Указом Президента РФ от 12 августа 2002 года № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственныхслужащих» рекомендовано не только государственным служащим, но и лицам,замещающим государственные должности Российской Федерации, государственныедолжности субъектов РФ и выборные муниципальные должности, придерживатьсяпринципов, утвержденных Указом, в части, не противоречащей правовому статусу этихлиц.

Указ принят в целяхповышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условийдля добросовестного и эффективного исполнения государственными служащимидолжностных (служебных) обязанностей, исключения злоупотреблений нагосударственной службе. Действует Указ с момента подписания и до принятияфедеральных законов о видах государственной службы, одним из видовых законовявляется комментируемый Закон.

Впервые в УказеПрезидента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственныхслужащих» дано определение понятию «конфликт интересов» — этоситуация, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять наобъективное исполнение должностных (служебных) обязанностей.

Определен и порядокдействий служащего при угрозе возникновения конфликта интересов, а именно:служащий обязан сообщить об этом непосредственному руководителю и выполнять егорешение, направленное на предотвращение или урегулирование конфликта интересов.

После широкого обсужденияпроекта Закона «Кодекс служебного поведения должностных лицгосударственных органов и органов местного самоуправления» (в более раннейредакции — проект Закона «Кодекс служебного поведения государственныхслужащих»), опубликования Указа Президента РФ «Об утверждении общихпринципов служебного поведения государственных служащих» некоторыесубъекты РФ начали подготовку региональных нормативных правовых актов ослужебном поведении гражданских служащих. Так, Законодательным собраниемСанкт-Петербурга подготовлен проект Закона «Об общих принципах служебногоповедения государственных служащих Санкт-Петербурга».

Повышенные требованиявполне обоснованно предъявляются руководителям. Гражданский служащий,замещающий должность гражданской службы категории «руководители»,обязан не допускать случаев принуждения гражданских служащих к участию вдеятельности политических партий, других общественных и религиозныхобъединений.

Так как гражданскийслужащий, замещающий должность гражданской службы категории«руководители», наделен значительными организационно-распорядительнымиполномочиями по отношению к другим государственным служащим, то он призванпринимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов; недопускать принуждения гражданских служащих к участию в деятельности организаций,если такое действие ставит под сомнение политическую нейтральность, неисключает возможности какого-либо влияния на служебную деятельность решенийполитических партий или иных общественных объединений.

Некоторые авторы считают,что нецелесообразно устанавливать единые правила служебного поведения для всехкатегорий должностных лиц. Так, например, в зарубежных странах имеютсяразличные варианты регулирования конфликта интересов у парламентариев: в Швецииконфликт интересов у парламентариев запрещен, а в Англии он допускается, еслидепутат публично заявляет о нем, но пытается доказать, что этот интерес непротиворечит более широким интересам. Во Франции, к примеру, существуетотдельный кодекс этики для полиции.

Необходимо учесть, что,хотя перечень требований к служебному поведения гражданского служащего и неявляется исчерпывающим, смысл требований определяет главное — закон позволяетне дожидаться последствий злоупотреблений гражданских служащих (например,возникновения ненадлежащей выгоды и оснований для привлечения лица кадминистративной или уголовной ответственности), а устранять причины,предпосылки коррупции и иных злоупотреблений на ранних стадиях на уровнедисциплинарной ответственности.

2.2 Проблемысоблюдения этических и моральных норм государственными гражданскими служащими

Формирование эффективныхуправленческих команд в сфере государственного управления – важнейшая и крайнеактуальная задача. Изучая кадровые проблемы, многие ученые, аналитики иполитики обращают внимание на отсутствие механизмов, позволяющих на практикеосуществлять качественный подбор и рациональную расстановку кадров, в том числеи с учетом их социальной сущности, нравственных ориентиров, моральностисознания, этики.

Анализ современныхпроблем этики государственных служащих является одним из важных элементовпроцесса управления в государственных службах.

Термин «этика» — древнегреческого происхождения, берущий свое начало от слова «этос» — жилище,логово, гнездо. Позднее это понятие приобретает другой смысл – устойчивая природакакого-либо явления, в том числе характер, внутренний нрав человека. Термины«этика», «мораль», «нравственность» по своему этимологическому содержанию иистории возникновения однотипны, содержательно перекрещиваются и в принципеявляются взаимозаменяемыми: мы говорим — «этические правила», «моральныепринципы», «нравственные нормы», придавая различные смысловые оттенки общемупонятию.

Рассматривая вопрос опризнаках правовой этики государственных служащих и других должностных лицсходимся во мнении, что она должна характеризоваться рядом необходимыхпараметров, определяющих взгляды, особенности человеческой личности, которыеформируют его отношение к смыслу и ценностям права, что, в свою очередь,отражает уровень цивилизованности общества, содержание социального сознания,степень развития духовности и строгость нравственных устоев, бытующих вобществе. Приведем некоторые из них: порядочность, независимость от финансовогоинтереса, объективность, ответственность, открытость, самоотверженность,здравый смысл, беспристрастность, чувство долга, справедливость, совесть и так далее.

В некоторых странахсуществуют и применяются на практике кодексы поведения государственных служащихи других должностных лиц.

Персональнаяответственность каждого должностного лица и государственного служащего требуетсоблюдения таких стандартов этического поведения, которые от них ожидаютграждане России. Этика поведения государственного служащего или иногодолжностного лица должна строиться на основе осознания, что государственная должностьявляется выражением общественного доверия и по результатам его работыформируется отношение граждан к государству в целом.

Государственные служащиеи другие должностные лица должны соблюдать общие принципы поведения, которыеприменимы ко всем членам общества. Они должны исполнять свои обязанности,соблюдая закон, инструкции и связанные с их служебным положением этическиенормы.

Одна из основныхобязанностей государственного служащего и иного должностного лица — этообязанность следовать высшим моральным принципам, быть преданным государству иставить интересы государства выше личных интересов, интересов отдельных лиц,партий, организаций, нести ответственность за добросовестное и профессиональноеисполнение возложенных на него обязанностей перед своей страной и еегражданами. Государственные служащие и другие должностные лица не должнысовершать действия, которые противоречили бы этой обязанности.

При исполнении своихобязанностей государственный служащий и иное должностное лицо не должныосуществлять произвол в отношении каких бы то ни было лиц, группы лиц илиорганизаций и обязаны учитывать права, обязанности и законные интересы других.

Осуществляя своюдеятельность, государственный служащий и иное должностное лицо должны применятьнаиболее эффективные и экономичные способы решения поставленных задач,руководить с пользой, эффективно и экономно персоналом и вверенным емуимуществом, установками, службами и финансовыми средствами. Они не должныиспользоваться для частных целей, за исключением случаев, разрешенных законом.

Государственный служащийи иное должностное лицо обязаны не допускать коррупционных отношений приисполнении своих должностных обязанностей, вскрывать случаи коррупции при ихобнаружении.

Если государственномуслужащему и иному должностному лицу предлагается не должная выгода, то с цельюобеспечения своей безопасности они обязаны принять следующие меры:

— отказаться от недолжной выгоды;

— попытаться установитьличность сделавшего такое предложение;

— избегать длительныхконтактов с предполагаемым взяткодателем;

— в случае если подарокнельзя ни отклонить, ни возвратить отправителю, он должен храниться повозможности с минимальны использованием;

— постараться иметьсвидетелей, например, в лице рядом работающих коллег;

— в кратчайший срокнаписать докладную о коррупционной попытке, предпочтительно занеся ее вофициальный регистрационный журнал;

— довести как можноскорее этот факт до сведения вышестоящего руководства или прямо до компетентногоправоохранительного органа;

— продолжать работу вобычном порядке, в особенности с делом, в связи с которым была предложена недолжная выгода.

Государственный служащийи иное должностное лицо не должны допускать, чтобы их частные интересысталкивались с их публичными должностными обязанностями. На них лежитответственность за то, чтобы не допускать таких конфликтов, какими бы они нибыли – реальными или потенциальными. Во всех случаях из своего официальногоположения государственный служащий и иное должностное лицо не должны извлекатьне причитающуюся им личную выгоду.

Когда личные интересыгосударственного служащего и иного должностного лица, депутата (члена)парламента вступают в противоречие с общественными интересами, каждый несетличную ответственность за разрешение возможного конфликта.

Существенное требованиеп. 8 ч. 1 статьи Федерального закона «О государственной гражданской службе» кслужебному поведению гражданского служащего состоит в том, что он не долженсовершать поступки, порочащие его честь и достоинство. Для этого он долженсоблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения,всегда вести себя так, чтобы содействовать созданию хорошей репутациисоответствующего государственного органа и укреплять веру граждан в честность,беспристрастность гражданского служащего и эффективность работы представляемогоим органа.

С другой стороны, длятого чтобы правильно ориентироваться при выборе того или иного поведенческогодействия, гражданский служащий должен быть способен придерживаться общепринятыхкритериев объективной оценки возникающих различных жизненных ситуаций,руководствоваться при этом устоявшимися нравственными стандартами.

Следует иметь в виду, чтонормы морали, которыми руководствуются гражданские служащие, не могутосновываться только на собственном представлении о нравственности, ибоопределяются они и общественными представлениями о поведении государственныхслужащих. Очевидно, что для оценки этического поведения государственногослужащего должен применяться более высокий стандарт, чем для оценки поступковдругих граждан. Критерии оценки поведения гражданских служащих должны бытьболее взыскательными, чем обычные устоявшиеся представления о нравственности.

Кроме того, нельзя непринимать во внимание, что оценки нравственных и этических норм и ценностей всовременном российском социуме существенно разнятся, отличаютсяразновариантностью и субъективностью — особенно в условиях пересмотра, а то иотрицания сложившихся ранее норм и ценностей.

Следовательно, являетсяпорой затруднительным учесть значительное разнообразие возникающихповеденческих ситуаций, констатировать, что в действительности имел местопоступок, порочащий честь и достоинство гражданского служащего, и тем болееопределить приемлемые меры воздействия, прежде всего дисциплинарного, занарушение данного требования к служебному поведению. Предусмотреть всенравственные коллизии, возникающие в практической деятельности гражданскогослужащего, разумеется, невозможно. И тем более отразить их нормативно.

Поэтому представляется,что только от личной моральной позиции и ценностных ориентации гражданскогослужащего зависит в решающей мере, считает ли он допустимым совершать поступки,которые могут быть истолкованы как порочащие его честь и достоинство.

Гражданский служащийобязан проявлять корректность в обращении с гражданами. Соблюдение п. 9 ч. 1статьи Закона представляется весьма важным для гражданского служащего. Однакокритериев корректности законодатель не устанавливает. Вместе с тем ваналогичных зарубежных правовых актах имеются подобные нормы, понимание которыхне представляет сложности. Так, в Кодексе государственной службы Великобританииустановлено, что государственные служащие должны стремиться решать стоящиеперед ними вопросы благожелательно, эффективно, своевременно, непредвзято иквалифицированно, а в Законе о федеральных чиновниках ФРГ установлено, чточиновник, в частности, должен иметь необходимые для административного работникачерты характера. Таким образом, вполне можно считать, что корректностьпредполагает вежливое (соблюдение правил приличия), тактичное и толерантное(поведение с чувством меры, с соблюдением такта и выдержки), доброжелательноеотношение гражданского служащего не только к гражданам, но и к руководителям,коллегам и подчиненным.

Автором была поставленацель в выявлении критических моментов в деятельности государственных служащих сиспользованием материалов социологических исследований.

Этика представляет собойкодекс поведения, предписывающий определенный тип человеческих взаимоотношений,который представляется оптимальным с точки зрения исполнения государственнымислужащими их профессиональной деятельности, а также социально-философскоеистолкование культурно-гуманистического назначения этой профессии.

Рост социальной значимостиэтического момента в деятельности государственных служащих современной Россииобусловлен многими причинами политического, экономического и социальногохарактера.

Трансформациясоциально-политической системы, экономических отношений, переоценка ценностейсоздают множество нестандартных ситуаций, которые не регулируются правовыминормами ввиду их отсутствия или устаревания. От профессионализма и уровнянравственности государственных служащих как проводников политики государства вомногом зависит не только авторитет власти, эффективность реализациистратегических целей и конкретных решений на всех уровнях управления, но исоциальное самочувствие общества.

Этические принципы инормы в наиболее общей форме выражают требования к нравственной сущностигосударственного служащего, назначению его деятельности, к характеру еговзаимоотношений с государством, доверенным лицом которого он выступает, и собществом, обеспечивая взаимодействие между государством и его гражданами.

Опрос, проведенный средигосударственных служащих Министерства труда и социальной защиты, а такжеМинистерства финансов Правительства Ставропольского края, показал, что процесстрансформации экономической системы и реформирования государственного правленияоказывает глубокое воздействие на характер деятельности государственной службыв целом. В качестве компонентов нравственной оценки деятельностигосударственных служащих были выбраны фундаментальные принципы административнойэтики: законность, справедливость, гуманизм, неподкупность и ответственность.

Респондентам предлагалосьпроранжировать основные принципы деятельности госслужащих по степени значимости(1 ранг – наиболее важный принцип, 5 ранг – наименее важный принцип).

По результатамисследования наиболее важным принципом государственные служащие считаютсоблюдение законности, это отметили 80 % респондентов, при этом две третиреспондентов – работников социальной защиты – считают, что важнее соблюдатьнормативные акты и должностные инструкции, а не законы.

Наряду с законностьюодним из важных принципов является принцип справедливости, проявляющейся взаконном использовании властных полномочий, защите (а не имитации ее) прав изаконных интересов граждан, удовлетворении их социальных ожиданий. Этическийпринцип справедливости конкретизируется также в нормах, требующих, в частности,никогда не дискриминировать одних путем предоставления льгот или привилегийдругих, не допускать субъективности в оценке личностно-деловых качеств людей и такдалее. По данным нашего опроса, 40 % служащих определяют этот принцип какнаиболее важный.

Из положений Федеральногозакона «О государственной гражданской службе», предусматривающих обязанностьдолжностного лица признавать, соблюдать и защищать права и свободы граждан,вытекает этический принцип гуманизма, конкретизированный в требованиях уваженияк каждому человеку, внимания к его проблемам, признания суверенитета личности иее достоинства, вежливости, тактичности, толерантности.

Именно поэтому вызываеттревогу тот факт, что больше половины опрашиваемых считают, что принципуважения человека и признания его суверенитета по степени важности стоит на 4 и5 местах. Осуществляя служебные функции, государственный служащий обязанруководствоваться моральным принципом бескорыстности, независимости и неподкупности,согласовывая свои личные интересы с общественными. Это является непременнымусловием его служебной деятельности. Однако, по данным нашего исследования, 50% респондентов считают наименее важным соблюдение принципа недопущениякоррупции и использования служебного положения.

Именно поэтому этическоетребование, запрещающее должностным лицам принимать подарки и различного родавознаграждения за действия, связанные с исполнением ими служебных обязанностей,нашло свое отражение в ряде установленных законом ограничений, связанных сгосударственной службой.

Административная властьнеразрывно связана с механизмами ответственности за принимаемые решения и ихпоследствия, за неисполнение и ненадлежащие исполнение должностными лицамисвоих обязанностей. Нравственная ответственность государственных служащих закаждое подготавливаемое и реализуемое решение и его социальные последствияособенно велика сегодня в условиях кризиса социальных структур, существенныхдеформаций сознания значительной части общества.

С принципом моральнойответственности связаны такие понятия, как гражданская совесть, честь,проявляющие в единстве слова и дела. Данные нашего опроса показывают, что лишь30 % государственных служащих определяют этот принцип как наиболее важный.

Следует отметить, что оцениваемыепринципы составляют основу нравственной оценки деятельности государственныхслужащих. Они включены в этические кодексы государственных служащих многихстран.

Нарушение принциповвлечет за собой проявления бюрократизма, произвола, несправедливости ибезнравственности. Они обнаруживаются в деятельности неформальных групп вструктуре государственного аппарата, замыкающихся на свои, узко корпоративныецели и интересы, основывающих взаимоотношения своих членов и их поведение наэтических принципах, вступающих в противоречие с моралью общества, организации,а следовательно, и формирование «корпоративной этики».

Таким образом,необходимость повышения этического уровня государственных служащих связанапрежде всего с ростом доверия к государству и его органам со стороны общества,а также с устранением организационных патологий в деятельности государственнойслужбы.

2.3 Проблемыкомпетенции государственного гражданского служащего

Гражданский служащийобязан осуществлять свою служебную деятельность в рамках установленнойзаконодательством РФ компетенции государственного органа.

Понятие«компетенция» означает совокупность полномочий, которыми наделенгосударственный орган или должностное лицо Конституцией РФ, законами,подзаконными нормативными правовыми актами. Гражданский служащий долженсоответствовать своему назначению — обеспечивать реализацию компетенциигосударственного органа и при этом обязан знать функции государственного органаи свои должностные функции, которые регламентированы в соответствующих нормативныхправовых актах и в должностном регламенте, правильно понимать возложенные нагосударственный орган задачи и его предметы ведения, неукоснительно соблюдатьпроцедуры реализации компетенции (правила, инструкции, порядки, регламенты),всегда действовать в интересах государства и общества.

Принцип профессионализмаи компетентности обязывает государственных гражданских служащих:

— быть постоянно готовымик осуществлению должностных правомочий;

— хорошо знать предметсобственной государственно-служебной деятельности;

— знать свои права иобязанности, активно, в полной мере и качественно осуществлять функции иполномочия, предусмотренные законодательством должностными положениями иинструкциями;

— владеть правилами ипроцедурами деятельности в органах государственной власти;

— иметь общую ипрофессиональную подготовку;

— знать юридические инравственно-этические нормы в сфере служебной деятельности.

Осуществление этогопринципа обеспечивается множеством законодательных и иных нормативных правовыхактов. Положение государственных гражданских служащих в значительной степенизависит от них самих, поэтому они должны стремиться к достижению максимальновысокого уровня своей профессиональной деятельности.

Уровень профессиональнойкомпетентности гражданского служащего определяется в процессе испытания приприеме на гражданскую службу, оценки профессионализма и компетенции, в ходеаттестации либо квалификационного экзамена.

Оценка являетсянеотъемлемым и важнейшим элементом в структуре управления трудом управленческогоперсонала. Она представляет собой определенную систему, имеющую достаточносложную структуру, позволяющую выполнять регулятивную функцию в отношениидеятельности оцениваемых управленческих сотрудников и руководителей. Существуетбольшое количество «за» и «против» официальной оценкиуправленческих кадров.

Оценка наканунеаттестации, в процессе выбора руководителя, при формировании резерва кадров навыдвижение, а также в текущих перестановках в кадровом составе — таковыосновные практические направления оценочной деятельности, когда они особеннонеобходимы.

Аргументом в ее пользуявляется то, что она способствует решению ряда управленческих задач. Например,помогает руководству определить, кому следует повысить зарплату, кого повыситьв должности, а кого уволить. Оценка, особенно объективная, побуждаетсотрудников работать более результативно. Наличие соответствующей программы игласность результатов ее выполнения развивают инициативу и вызывают чувствоответственности, стимулируют стремление работать лучше. Такая оценка служитюридической основой для переводов, продвижений по службе, награждений иувольнений, дает материал для разработки вопросов по найму, позволяет получитьнеобходимую информацию для определения размеров зарплаты и вознаграждения сотрудникам.Сегодня в некоторых организациях одним из важнейших принципов работы с кадрамиявляется требование объективно оценивать управленческое звено по деловым иличностным качествам. По общему признанию специалистов в области управлениялюбой управленец должен обладать рядом обязательных деловых качеств.

Различие методик связанос используемыми способами измерения личностных свойств и предлагаемымиперечнями черт. Однако, несмотря на многообразие модификаций таких методик,предмет оценки везде одинаков: профессионализм, компетентность личности. Врезультате всегда получается социально-психологическая характеристикаоцениваемого и констатируется обладание им определенными свойствами.

Определениепсихологических свойств на основе анализа труда персонала происходит в рамкахситуационной оценки, которая, однако, похожа на оценку черт. Только в этомслучае в качестве устойчивых психологических характеристик выступаютотносительно инвариантные особенности поведения, проявляющиеся в процессерешения им конкретных управленческих задач.

В методике ситуационнойоценки предусмотрена процедура отбора типичных ситуаций в конкретномколлективе, в структуре которых описывается работа, а затем оценивается егоповедение. Рациональным основанием такой оценки является то, что разнородностьэлементов трудовой ситуации в каждом случае складывается в определенныйкомплекс условий и задач деятельности. Решение этих задач является чрезвычайносложным, и эффективность действий, безусловно, определяется его личностнымиособенностями. Основу методики составляет представление об ситуациях какединицах анализа труда работника, однако именно их структура остается пока ещенедостаточно разработанной. Используемые в ходе оценки ситуации (отсутствиесогласованности в планах работ со смежными подразделениями, конфликты,вызванные нечетким разграничением функций, необеспеченность финансовымиресурсами, неукомплектованность подразделения персоналом) являются, посуществу, лишь описанием отдельных проблем управления.

Результатом оценкиповедения работников, как и в случае оценки качеств, являетсясоциально-психологическая характеристика, только более профессиональноориентированная. Она содержит информацию о том, каким образом (эффективно илинет) действовал сотрудник, в каких ситуациях более, в каких — менее эффективно.Однако данный способ не помогает выяснить причину такого поведения и егопоследствия.

Функциональная оценкаработника основывается на анализе процесса труда, выяснении, насколько онхорошо справляется со своими должностными обязанностями, компетентен ли он врешении вопросов. Работа руководителя в этом случае описывается в структуревыполняемых им специфических функций по регулированию совместной деятельности.

Рассмотрим понятияпрофессионализма и компетентности.

Профессионализм — степеньразвития профессиональных качеств личности в рамках определенной специальности.В становлении профессионализма большую роль играет активная профессиональнаяориентация, в процессе которой формируется профессиональное самоопределениеличности, которое определяется степенью самооценки себя как специалистаопределенной профессии.

Компетентность — совокупность личностных качеств руководителя, общественного деятеля, органавласти, включающая высокий профессионализм, знание интересов и потребностейлюдей, ситуации, в которой он действует, умение анализировать системусоциальных отношений, взаимодействие социальных институтов, предвидетьпоследствия тех или иных действий.

Рассматривая данноепонятие, мы видим сходные черты личности в обоих определениях, отсюда можносделать вывод, что профессионализм и компетентность — это тождественныеопределения качеств личности.

Обеспечениепенитенциарных учреждений квалифицированными руководящими кадрами насовременном этапе продолжающегося реформирования УИС приобрело значениеключевой, определяющей задачи повышения эффективности уголовных наказаний вусловиях построения правового государства. Поэтому направление работы с кадрамивыделено в качестве одной из приоритетных задач в деятельности всехподразделений Федеральной службы исполнения наказаний.

Большое внимание в даннойдеятельности отводится работе руководителей органов и учреждений и кадровыхаппаратов в вопросе отбора, обучения и подготовки специалистов различногоуровня, то есть о порядке формирования резерва на выдвижение./>

Глава3. Проблемы ответственности должностных лиц

3.1 Видыответственности, применяемые к должностным лицам. Проблемы ответственности

Проведение в Россииадминистративной реформы и сопутствующей ей реформы государственной службыостро ставит проблемы юридической ответственности лиц, обеспечивающихреализацию государственно-властных функций в системе государственногоуправления. И на эту тему не раз говорилось в выступлениях Президента.Подтверждает актуальность проблем и практическая деятельность чиновников.Юристам-правоведам нередко приходится разбираться в весьма сложных конкретныхситуациях.

Для государственныхслужащих предусмотрены все виды юридической ответственности: уголовная,административная, материальная, дисциплинарная, за исключениемгражданско-правовой (имущественной) ответственности, что отражает комплексноеправовое регулирование всего института государственной службы. Так, уголовная ответственностьгосударственных служащих урегулирована нормами главы 30 УК РФ, которыераспространяются на всех без исключения государственных служащих, нормами главы31 УК РФ, которые предусматривают ответственность субъектов дознания,предварительного следствия, то есть служащих правоохранительной государственнойслужбы, и нормами главы 33 УК РФ, предусматривающей ответственностьвоеннослужащих.

Особенности применения административной ответственности вотношении государственных служащих закреплены ст. 2.4 и 2.5 Кодекса РФ обадминистративных правонарушениях.

Материальнаяответственностьгосударственных служащих применяется на основе норм трудового законодательства,так как не урегулирована специальными нормами о государственной службе, заисключением военнослужащих, на которых распространяется Федеральный закон от 12 июля 1999 года № 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих». При этом важноучитывать, что в порядке данного Федерального закона материальнаяответственность применяется не просто к государственным служащим войск,воинских формирований, органов и подразделений, перечисленных в ст. 2 ФЗ«О воинской обязанности и военной службе», а исключительно к тем,кому присвоены воинские звания.

Дисциплинарная жеответственность государственных служащих урегулирована нормами различногоуровня правовых актов как по юридической силе, так и по значению. В отношениигражданских государственных служащих как самой Российской Федерации, так и еесубъектов дисциплинарная ответственность применяется на основе норм главы 12Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79 «О государственнойгражданской службе Российской Федерации».

На военнослужащихраспространяются нормы Дисциплинарного устава Вооруженных Сил, утвержденногоУказом Президента РФ от 14 декабря 1993 года № 2140.

Дисциплинарная ответственность служащих правоохранительной государственнойслужбы регулируется различными Положениями, либо внутренними, так сказать«своими» Уставами.

В теории права общиеосновы дисциплинарной ответственности государственных служащих, в том числе«милитаризованных», достаточно полно и широко исследованы различнымиавторами. Это позволяет выделить основные ее признаки:

— дисциплинарная ответственность;

— особый вид юридической ответственности;

— дляее реального применения характерно наличие трех оснований: нормативного,фактического и процессуального, связанного с изданием правового акта управленияпо применению конкретных мер воздействия на конкретного правонарушителя;

— дисциплинарная ответственность наступает, как правило, за дисциплинарныйпроступок, но может наступить и за совершение иных правонарушений и дажепорочащих действий;

— состоит в применении карательных санкций;

— дисциплинарных взысканий;

— дисциплинарную ответственность осуществляют субъекты линейной власти в рамкахслужебного подчинения;

— урегулирована нормами административно-служебного права.

Средством привлечения кдисциплинарной ответственности является дисциплинарноевзыскание. Дисциплинарные взыскания — это меры воздействия,закрепленные в нормативно-правовых актах и налагаемые компетентными, специальноуполномоченными субъектами линейной власти на служащих, совершивших проступок всвязи с исполнением служебных обязанностей или совершивших иные деяния,влияющие на их особый правовой статус. Цель их применения двоякая: с однойстороны — наказать виновного, с другой — общая и частная превенцияправонарушений, — достигается как содержанием, так и процедурой их назначения.Применение взысканий к виновным лицам не только принуждает нарушителя к соблюдениюнорм служебной дисциплины, но и побуждает их к сознательному исполнениюслужебного долга, оказывая при этом общепредупредительное воздействие не толькона самого нарушителя, но и на других служащих. Поскольку дисциплинарныевзыскания осуществляются в рамках устойчивых коллективов, среди них многоморально-правовых санкций (замечание, выговор), санкций, изменяющих,прекращающих связи лица с коллективом (понижение в должности, увольнение).

Федеральным законом «Огосударственной гражданской службе» предусмотрены обязанности государственногослужащего в связи с выполнением им деятельности, неразрывно с обязанностямисвязана и ответственность.

Законом перечислены общиедля всех гражданских государственных служащих обязанности, возведенные в разрядзаконодательных предписаний.

Конкретизацияобязанностей по должностям гражданской службы производится в административныхрегламентах государственных органов и в должностных регламентах./>

Должностные обязанностивозлагаются на гражданских служащих для выполнения задач и функцийгосударственных органов в общественно полезных целях. Поэтому недобросовестноеисполнение обязанностей или превышение предоставленных прав в зависимости оттяжести правонарушения могут быть квалифицированы как дисциплинарный проступок,административное правонарушение или преступление.

Невыполнение должностныхобязанностей либо ненадлежащее их исполнение следует квалифицировать какдисциплинарный проступок. В соответствии со ст. 57 Закона представительнанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение онеполном должностном соответствии;

4) освобождение отзамещаемой должности гражданской службы;

5) увольнение сгражданской службы по основаниям, установленным п. 2, подпунктами«а»-«г» п. 3, п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 настоящего Закона.

Административнойответственности подлежит должностное лицо в случае совершения имадминистративного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащимисполнением своих служебных обязанностей./>

Использование должностнымлицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяниесовершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлеклосущественное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либоохраняемых законом интересов общества или государства, образует составпреступления (ст. 285 Уголовного кодекса РФ от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ.

Совершение должностнымлицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекшихсущественное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либоохраняемых законом интересов общества или государства, квалифицируется всоответствии со ст. 286 УК РФ преступление.

Исполнение должностных обязанностейсвязано с другой обязанностью — соблюдать служебный распорядок государственногооргана.

Гражданский служащийобязан исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах ихполномочий, установленных законодательством РФ, так как государственная службаоснована на принципе законности (п. 1 ст. 3 Федерального закона «О системегосударственной службы РФ»). Гражданский служащий обязан выполнять общиеинструкции, указания, приказы и распоряжения вышестоящих руководителей. В томслучае, когда служащий получает неправомерное поручение, он не вправе исполнятьтакое.

В соответствии с подпунктом4 п. 1 настоящей статьи гражданский служащий обязан соблюдать при исполнениидолжностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций. ВКонституции РФ права и свободы человека и гражданина устанавливаются не тольков качестве основы конституционного строя, но и как непосредственно действующиеправа.

Человек, его права исвободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свободчеловека и гражданина — обязанность государства. Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий,обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Механизмомреализации этих задач выступают государственная служба и конкретныйгосударственный служащий. В соответствии с Конституцией РФ в РоссийскойФедерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина (ст.17). Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание иприменение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти,местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

В соответствии с ЗакономРФ «О государственной тайне» государственная тайна — это защищаемыегосударством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической,разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности,распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.Должностные лица и граждане, виновные в нарушении законодательства РоссийскойФедерации о государственной тайне, несут уголовную, административную,гражданско-правовую или дисциплинарную ответственность в соответствии сдействующим законодательством.

Законом «Огосударственной тайне» (ст. 5) перечислены сведения, которые могут бытьотнесены к государственной тайне, действует Указ Президента РФ от 24 января 1998 года № 61 «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне». Отнесениесведений к государственной тайне осуществляется руководителями органовгосударственной власти в соответствии с утверждаемым Президентом РФ Перечнемлиц, наделенных полномочиями относить сведения к государственной тайне.

Под иной охраняемойзаконом тайной понимается служебная, профессиональная тайна, к которойотносится несекретная информация о деятельности государственных органов,ограничение на распространение которой диктуется служебной необходимостью.Руководитель государственного органа несет ответственность за охрану служебнойтайны и устанавливает состав информации, доступ к которой ограничивается винтересах обеспечения реализации функций государственного органа.

Служебная тайна должнаобладать тремя признаками: соответствующая информация неизвестна третьим лицам,к ней нет свободного доступа на законном основании, обладатель информациипринимал меры для конфиденциальности (ст. 139 Гражданского кодекса РоссийскойФедерации (части первая, вторая и третья).

В комментируемой статьеподчеркнута обязанность гражданских служащих не разглашать ставшие известными всвязи с исполнением должностных обязанностей сведения, касающиеся чести,достоинства, а также частной жизни, здоровья граждан. Это требование связано сустановленными Конституцией РФ правами и свободами человека и гражданина, вчастности с правом на неприкосновенность частной жизни, личную и семейнуютайну, защиту своей чести и доброго имени (ст. 23).

Конституцией РФопределено, что сбор, хранение, использование и распространение информации очастной жизни лица без его согласия не допускаются (ч. 1 ст. 24).

Государственный служащийне имеет права использовать информацию, ставшую ему известной в связи сисполнением должностных обязанностей, в личных целях, а также с целью получениякоммерческой выгоды предприятиями и гражданами. В законах о государственнойслужбе в некоторых субъектах РФ установлена обязанность государственногослужащего — при прекращении государственной службы возвратить все документы,содержащие служебную информацию (п. 3 ст. 14 Закона «О государственнойслужбе Карачаево-Черкесской Республики» от 8 декабря 1996 года № 173-XXII; ст. 11.9 Закона о государственной службе Республики Адыгея от 2 октября 1997 года).

Гражданский служащийобязан беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему дляисполнения должностных обязанностей. Следовательно, служащий не имеет праваиспользовать не по назначению, вне служебной необходимости, без соблюденияправил безопасности и так далее средства коммуникации, оргтехнику и иноеимущество государственного органа. Служащий также не может использоватьсредства, выделенные на официальные расходы, для покрытия личных трат. Присовершении такого рода действий государственный служащий может привлекаться кдисциплинарной, материальной, административной или уголовной ответственности.

Гражданский служащийобязан соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебномуповедению, не нарушать запретов, которые установлены настоящим Федеральнымзаконом и другими федеральными законами. Необходимость соблюдения ограничений,выполнения обязательство и наличие запретов связаны со спецификой трудагражданских служащих — предоставлением государственных услуг и наличиемвластных полномочий. Требования к служебному поведению гражданских служащихпоявились сравнительно недавно и обусловлены снижением доверия населения корганам власти, ростом коррупции, снижением эффективности деятельностислужащих.

Указом Президента от 12 августа 2002 года № 885 утверждены общие принципы служебного поведения государственных служащих,причем руководствоваться этими принципами рекомендовано и лицам, замещающимгосударственные должности Российской Федерации, государственные должностисубъектов РФ и выборные муниципальные должности.

Комментируемым Закономустановлены требования к служебному поведению гражданского служащего.

Для соблюдения требованийк служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтовинтересов в государственном органе, федеральном государственном органе поуправлению государственной службой и государственном органе субъекта РФ поуправлению государственной службой образуются комиссии по соблюдению требованийк служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтовинтересов. Повышение внимания к культурным, репутационным и морально-этическимаспектам гражданской службы характерно не только для нашей страны, но и для многихзарубежных стран, особенно США, Великобритании, Франции. В качестве примераможно привести принятие Морального кодекса членов американского обществагосударственного управления, в котором установлены базовые принципы служебногоповедения.

Обязанность гражданскогослужащего, закрепленная подпункт 12 п. 1 комментируемой статьи, такженаправлена на повышение доверия общества к государственным институтам,обеспечение условий для добросовестного и эффективного исполнения служащимидолжностных (служебных) обязанностей, исключение злоупотреблений нагосударственной службе. Гражданский служащий обязан сообщать представителюнанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей,которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращениютакого конфликта. Понятие «конфликт интересов» рассматривается в п. 1ст. 19 комментируемого Закона./>

Гражданский служащий невправе исполнять данное ему неправомерное поручение, а в случае получения отсоответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданскогослужащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменнойформе обоснование неправомерности данного поручения с указанием положенийзаконодательства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении данногопоручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения вписьменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения вписьменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.

Таким образом, определенпорядок действий служащего в случае получения неправомерного поручения, а такжеподчеркнуто значение ответственности и профессиональных знаний служащего прирешении им вопроса о правомерности решений руководителей.

В подпункте 3 п. 1 Законазакреплена обязанность служащего исполнять поручения соответствующихруководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательствомРФ. В комментируемой статье четко определено, что служащий обязан не исполнятьнезаконный приказ руководителя и, следовательно, его исполнение можетрассматриваться как правонарушение./>

В том случае, когдагражданским служащим исполнено неправомерное поручение, гражданский служащий идавший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую,административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральнымизаконами. Ранее, в Федеральном законе «Об основах государственной службыРФ» закреплялось, что ответственность за исполнение государственнымслужащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжениеруководитель (п. 4 ст. 14). В соответствии с настоящим Законом гражданскийслужащий не освобождается от ответственности.

3.2 Механизмпривлечения к ответственности государственных служащих

Характерным для всехвидов государственной службы является наличие «общих» санкций, такихкак: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебномсоответствии, увольнение. Однако для отдельных видов службы установлены иныевиды санкций. Так, например, для сотрудников ОВД предусмотрено «понижениев должности», а для военнослужащих предусмотрены «свои»специфические виды взысканий, таких как «лишение очередного увольнения израсположения воинской части», «назначение вне очереди в наряд наработу», «лишение нагрудного знака» и некоторые другие. Для техи других существуют взыскания в виде «снижения в специальном звании наодну ступень», а для таможенной службы и службы в органах Госнаркоконтроляэти виды санкций вообще не предусмотрены.

Особенностью военнойслужбы является и разграничение мер взыскания в зависимости: от условийпрохождения службы (по контракту, по призыву); от принадлежности копределенному составу (солдаты, матросы, сержанты; прапорщики, мичманы;офицеры); от пола (на женщин некоторые виды взысканий не налагаются).

Очень важным являетсявопрос о механизме привлечения к дисциплинарной ответственности, порядкеналожения и приведения в исполнение дисциплинарного взыскания длягосударственных служащих. Здесь имеется ряд особенностей. Во-первых, длягражданских государственных служащих, военнослужащих, а также для сотрудниковОВД, таможенных органов и органов Госнаркоконтроля этот механизм тщательноразработан, а для судебных приставов его практически нет. Вплоть до настоящеговремени сотрудники Федеральной службы судебных приставов Минюста Россиипривлекаются к дисциплинарной ответственности на основании и в порядке,предусмотренном нормами Трудового кодекса РФ.

Во-вторых, правомприменения дисциплинарного взыскания на гражданской государственной службеобладает представитель нанимателя, которым, как правило, является руководительгосударственного органа, а на правоохранительной государственной службевзыскание назначает прямой начальник. На военнослужащих же дисциплинарныевзыскания могут налагаться не только вышестоящим по должности, но и по званию,в соответствии с дисциплинарной властью командира. В-третьих, решение опривлечении к ответственности должно быть реализовано на гражданской службенепосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднееодного месяца со дня его обнаружения. Аналогичный порядок предусмотрен и длясотрудников таможенных органов. А на военной службе, службе в органахвнутренних дел и в службе Госнаркоконтроля — не позднее 10 суток со дня, когдакомандиру (начальнику) стало известно о совершенном проступке.

В-четвертых, запрещаетсяза один и тот же проступок налагать несколько дисциплинарных взысканий илисоединять одно взыскание с другим. В-пятых, на военной службе запрещеноналагать взыскание на весь личный состав подразделения. В-шестых, наложениедисциплинарного взыскания за проступки, совершенные военнослужащим во времянесения службы в составе суточного наряда, производится после смены или заменыдругим военнослужащим.

В-седьмых, по отношению клицам, находящимся в состоянии алкогольного опьянения, дисциплинарные взысканиямогут применяться только после вытрезвления. В-восьмых, состояние наказанностидля военнослужащих не прекращается автоматически, как для другихгосударственных служащих по истечении определенного срока (как правило — одингод со дня наложения взыскания), так как Дисциплинарным уставом ВС РФустановлено, что взыскание может быть снято приказом только в порядкепоощрения. Для тех государственных служащих, на кого распространяется Положениео службе в ОВД РФ, и сотрудников органов Госнаркоконтроля установлены сроки дляснятия взысканий в зависимости от того, каким порядком они были объявлены.Устные снимаются через месяц со дня наложения, а объявленные в приказе, черезгод.

Это лишь некоторыеособенности применения дисциплинарных взысканий для отдельных видовгосударственной службы.

Последнее, на чемхотелось бы заострить внимание — это возможность применения мер дисциплинарнойответственности к военнослужащим, лицам, призванным на военные сборы, а такжесотрудникам органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы,Государственной противопожарной службы, органов Госнаркоконтроля и таможенныхорганов за совершение административных правонарушений. В соответствии со ст. 2.5КоАП РФ данные категории государственных служащих «несут ответственностьза административные правонарушения в соответствии с дисциплинарнымиуставами» и «нормативными правовыми актами, регламентирующими порядокпрохождения службы в указанных органах». Исключения составляют нарушениязаконодательства о выборах и референдумах, в области обеспечениясанитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил режимаГосударственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропускачерез Государственную границу, правил дорожного движения и другие. В этихслучаях административная ответственность наступает на общих основаниях.

Представляется, чтозакрепление данного правила в современных условиях развития законодательства огосударственной службе не соответствует самому духу, смыслу ее существования поряду причин. Во-первых, это нарушает принципы единства государственной службы ипринципы законности при применении административной ответственности, вчастности, закрепленный в ст. 1.4 КоАП РФ принцип равенства перед законом.Во-вторых, как правило, действие этой нормы означает либо необоснованноесмягчение ответственности, либо наоборот — необоснованное ее усиление.В-третьих, если это дополнительная гарантия для государственных служащих соспецифическими условиями служебной деятельности, то почему вопрос о возможностиприменения мер дисциплинарного характера отдан на «откуп» органам(должностным лицам), которым предоставлено право назначать административныенаказания. И, наконец, в-четвертых, только Дисциплинарным уставом ВС РФпредусмотрено основание для привлечения к дисциплинарной ответственностивоеннослужащих за «нарушения общественного порядка», что не одно и тоже с совершением административного правонарушения. В иных, названных в ст. 2.5 КоАПРФ нормативных правовых актах данный вопрос даже не оговаривается.

Таким образом, всовременных условиях для определения правового положения милитаризованныхслужащих особенности дисциплинарной ответственности являются достаточноактуальными. Совершенствование правовой базы в этом направлении представляетсякрайне необходимым условием для повышения эффективности данного видафедеральной государственной службы. Стоит подумать и о введении общих для всехвидов милитаризованной службы Основ дисциплинарной ответственности идисциплинарного производства, с едиными критериями, санкциями и механизмомприменения мер дисциплинарного воздействия.

Глава 4. Этический кодекс как действенный механизмформирования нравственности государственных служащих

4.1 Анализ модельного этического кодекса государственного служащегоРоссийской Федерации Владимира Соколова и кодекса поведения государственныхслужащих Российской Федерации внесенного депутатами Государственной думыРоссийской Федерации В.Н. Южаковым, В.А. Рыжковым

Для того чтобы бытьэффективной, государственная служба должна основываться на прочномдуховно-нравственном фундаменте. Это обусловлено самой ее природой: успешноосуществлять функцию воплощения в обществе государственной воли возможно,только учитывая моральные основы этой воли, общественные требования кисполнителям данной функции.

Цели государственнойслужбы, ее ведущие принципы, нормы, профессиональные требования к ее кадрам — все содержит нравственный аспект, в решающей степени определяющий еенаправленность, ее основные доминанты. Моральная атмосфера в органах власти,нечистоплотность ответственного чиновника могут серьезно дискредитировать любыеблагие намерения властей. В общественном мнении авторитет государственных имуниципальных служащих справедливо связывают прежде всего с их порядочностью,справедливостью.

Среди всех механизмов,способствующих формированию надлежащей нравственности государственной службы,одним из наиболее действенных является специально разработанный, нормативнопринятый Этический кодекс государственного служащего (Кодекс административнойэтики).

Подобный кодекс принят вВеликобритании, США, Франции, Испании и во многих других странах. В России онне принят до сих пор. В то же самое время еще в Ежегоднике РАГС за 1997 годабыл опубликован проект Кодекса этики государственного служащего РФ,разработанный группой специалистов из Академии и МГУ им. М. Ломоносова. С техпор он неоднократно переиздавался, широко использовался в учебном процессе и,главное, послужил основой для работы над подобными кодексами в ряде субъектовРФ и федеральных ведомств (в частности, в Республиках Якутия, Бурятия, длясотрудников контрольно-счетных органов и др.).

В 2001 года группадепутатов (В.И. Южаков, В.А. Рыжков, Б.Е. Немцов и другие) внесла в Госдумузаконопроект Кодекса поведения государственных служащих РФ. В нем был полностьюпроигнорирован проект Кодекса, разработанный в Академии, он содержал рядпринципиальных ошибочных положений и неточностей. Его авторы исходили из того,что это, прежде всего нормативно-правовой и в чем-то общетеоретическийдокумент.

Необходимо четкоразделять требования административных, уголовных кодексов, законов, нормативныхдокументов к должностным обязанностям, поведению государственного служащего иобщественные требования к ним. Этический кодекс не являетсяадминистративно-правовым документом, невыполнение его норм не влечет за собойкакого-либо административного или тем более уголовного наказаниягосударственного служащего.

Этический кодексгосударственного служащего есть система моральных норм, обязательств итребований добросовестного служебного поведения должностных лиц государственныхорганов и органов местного самоуправления, основанная на нравственныхобщепризнанных принципах и нормах российского общества и государства.

В силу того, что вкодексе собраны воедино и систематизированы общественные требования кнравственности государственных служащих, он:

— служит основой дляформирования содержания должной морали в сфере государственной службы;

— призван помочьгосударственному служащему правильно ориентироваться в сложных нравственныхколлизиях, ситуациях, обусловленных спецификой его работы;

— является важнымкритерием для определения профессиональной пригодности человека к работе всфере государственной службы;

— выступает какинструмент общественного контроля за нравственностью государственных служащих.

Этический кодексгосударственного служащего призван содействовать укреплению авторитетагосударственной власти, доверия граждан к институтам государства, обеспечитьединую нравственно-правовую основу для согласованных и эффективных действийвсех государственных структур, противодействовать падению нравственной культурыв обществе.

Государственный служащийобъективно выступает одновременно как должностное лицо, занимающее определенноеместо в служебной иерархии, как общественный деятель, оказывающий влияние наразвитие социальных и экономических процессов, как наемный работник, зачастуюкак руководитель персонала и работодатель, а также как частное лицо.

Эти роли могут вступать впротиворечие друг с другом, следствием чего являются нравственные дилеммы иконфликты, которые не всегда имеют однозначное решение. Этический кодекспризван помочь государственному служащему правильно разобраться в подобныхситуациях.

В Этическом кодексе нельзяпредусмотреть всех коллизий, возникающих в практической деятельностигосслужащего. Правила Кодекса не заменяют личного нравственного выбора, позициии убеждений государственного служащего, его совести и ответственности.

Государственная служба неявляется привилегией. Гражданин, поступая на государственную службу,добровольно ограничивает некоторые свои права, в частности, право на критику,предпринимательскую деятельность, избирательные права и другие. Это обусловленотем, что этические нормы государственного служащего являются более строгими,чем нравственные нормы граждан, не занятых в сфере государственной имуниципальной службы. Высшие должностные лица, госслужащие любого уровняобъективно наделены большей властью и полномочиями. Этические требованиястановятся более строгими, и ответственность тем больше, чем выше статусгосударственного служащего.

Возможны разные формыфункционирования Этического кодекса: в виде присяги, принимаемой человеком приприеме на государственную или муниципальную службу, в виде особого документа, скоторым он обязан ознакомиться и который хранится в его личном деле, и т.д.

Действия ряда норм итребований Кодекса распространяются на определенное количество лет (поусмотрению принимающего его субъекта) после оставления человекомгосударственной службы (переход на работу в коммерческую организацию, ранеесвязанную с ним служебными отношениями; получение от подобных организацийкаких-либо подарков, льгот, услуг; использование в личных интересахконфиденциальной или служебной информации и т.д.).

Отсюда — императивностьтребований к государственному служащему, соответствующий стиль, юридические иабстрактно-специфические термины («ненадлежащая выгода», «коррупционно опасноеповедение» и т.д.). Кодекс же поведения, как подтверждает мировая практика иистория нашей страны, это, прежде всего совокупность конкретныхсоциально-духовных, нравственных принципов, образцов поведения людей, переченьи обоснование тех моральных норм, которые необходимы им на практике для того,чтобы в полной мере соответствовать своей профессии.

На проведенном в 2002 годуученом совете РАГС данный проект Кодекса в присутствии его авторов былподвергнут серьезной критике. Его новый вариант во втором чтении в 2003 годубыл справедливо отвергнут Государственной думой. Таким образом, и сегодня,когда проблема формирования должной морали государственных служащих стоит сособой остротой, у нас нет подобного этического кодекса.

Это и побудило вновьвернуться к этому документу. Основной целью было не просто усовершенствоватьпроект Кодекса 1997 года, но создать на его основе новый документ, который быносил модельный характер. В него вошли положения из Модельного кодексаповедения для государственных служащих, принятого Комитетом Министров СоветаЕвропы 11 мая 2000 года (№ R (2000) 10), из Указа Президента РФ от 12 августа 2002 года № 885 «Общие принципы служебного поведения государственных служащих», из рядадругих соответствующих документов.

Модельность предлагаемогоКодекса заключается прежде всего в том, что его основные направления, принципы,содержание конкретных норм, требований, его структура, форма изложения могутслужить основой при формировании соответствующих кодексов поведениягосударственных служащих Российской Федерации, отдельных ее субъектов,государственных структур, органов, ведомств, учреждений.

4.2 Мероприятия по внедрению и соблюдению этического кодексагосударственными служащими

Этическийкодекс регулирует отношения государственных служащих Российской Федерации поисполнению установленных Федеральным законом «Об основах государственнойслужбы Российской Федерации», другими федеральными законами обязанностей,ограничений, ответственности государственных служащих.

Этическийкодекс определяет свод правил добросовестного, антикоррупционного поведениягосударственных служащих.

Этическийкодекс предназначен для профилактики недобросовестного и коррупционно опасногоповедения государственных служащих, закрепления в повседневном поведениигосударственных служащих норм добросовестности и нетерпимости к коррупции, дляоказания государственным служащим помощи в выполнении этих норм иинформирования граждан о том, какого поведения они вправе ожидать отгосударственных служащих. С этой целью на предприятиях разрабатываются ипринимаются этические кодексы.

Рассмотревнесколько этических кодексов, мы остановили свой выбор на кодексе поведениягосударственных служащих Российской Федерации, внесенном депутатамиГосударственной думы Российской Федерации В.Н. Южаковым, В.А. Рыжковым ипредлагаем его для использования в структурах власти муниципального образованияБерёзовский район (приложение 1).

Опишемпроцедуру внедрения этического кодекса в практику работы.

• с момента вступления в силуэтического кодекса непосредственный руководитель обязан информироватьгосударственных служащих о его положениях;

• государственный служащий обязанвести себя в соответствии с кодексом и, следовательно, должен ознакомиться сего положениями и любыми изменениями в нем;

• работающий государственный служащий ипоступающий на службу, знакомится с положениями кодекса и соблюдает их впроцессе своей служебной деятельности;

• кодекс является составной частью условий труда (службы) государственныхслужащих с момента подтверждения ими факта ознакомления с ним;

• каждый государственный служащий должен принимать все необходимые мерыдля выполнения положений этического кодекса;

• обязательства по соблюдению этического кодекса включаются в трудовойдоговор (контракт) государственного служащего;

• этический кодекс прописывает ценности, которыми должныруководствоваться в своей деятельности государственные гражданские служащие;

• принципы этического кодекса внедряются через корпоративную культуру итрадиции администрации;

• с целью повышения престижа государственной власти и ее аппаратовв средствах массовой информации появляется информация о том, что вадминистрации принят этический кодекс и его основные принципы;

• пример соблюдения этического кодексадемонстрируется на личном примере руководителя;

• Кодекс является составной частью условий труда (службы) государственныхслужащих с момента подтверждения ими факта ознакомления с ним.

Каждый государственный служащийдолжен принимать все необходимые меры для выполнения положений этическогокодекса.

Государственныйслужащий обязан вести себя в соответствии с кодексом и, следовательно, долженознакомиться с его положениями и любыми изменениями в нем.

Если он не уверен в том,как необходимо поступить, он должен обратиться к компетентному лицу.

Компетентным лицом можетбыть руководитель, сотрудник органа по вопросам государственной службы,специальной комиссии (например, по этике), другое компетентное должностноелицо.

Обязательства по соблюдениюэтического кодекса включаются в трудовой договор (контракт) государственногослужащего.

Нарушение кодексаквалифицируется как неисполнение или ненадлежащее исполнение государственнымслужащим должностных обязанностей и влечет одно из дисциплинарных взысканий,установленных Федеральным законом «Об основах государственной службыРоссийской Федерации».

Наложению дисциплинарноговзыскания за нарушение настоящего кодекса, если оно не связано с неисполнениемили ненадлежащим исполнением обязанностей, прямо установленных иныминормативными правовыми актами, должностными инструкциями, предшествуетпроцедура согласования с государственным служащим, включающая:

— рассмотрение обстоятельствнарушения;

— согласованиевозможности устранения причин, условий и последствий нарушения;

— согласование гарантийпредотвращения нарушений в будущем;

— обсуждение адекватностипредполагаемого дисциплинарного взыскания.

По просьбегосударственного служащего процедура согласования может быть проведена сучастием вышестоящего уполномоченного должностного лица, или специальнойуполномоченной комиссии.

Заключение

Изменениезаконодательства о государственной службе обусловлено, в первую очередь,постановкой новых государственных задач, реформой государственного управления.

К числу некоторыхнаиболее острых проблем, надо отнести: недостаточную развитостьгосударственности Российской Федерации; противоречий и пробелов взаконодательстве о государственной службе, повышение престижа и социальнойпривлекательности государственной службы в российском обществе; сращиваниеотдельных чиновников с криминальными элементами, что порождает интегральнуюпроблему – недостаточную эффективность деятельности государственной власти и ихаппаратов.

В структуре аппаратагосударственного органа планируется образовать самостоятельное подразделение повопросам государственной службы. Пока не совсем понятно, как это подразделениебудет соотноситься с федеральным государственным органом управлениягосударственной службы.

Как видно, преобразованиянеобходимы не только в изменении правового и социального статусагосударственного служащего, защиты его от ведомственного начальника, но и вструктурной организации государственной службы.

В качестве одной изключевых проблем, требующих своего решения, является повышение престижагосударственной службы. Одним из решений этой проблемы является привлечение наработу в государственный аппарат образованных, компетентных, профессиональноподготовленных людей с достойным вознаграждением за их добросовестный труд.

В целях поддержания изащиты авторитета государства и уважения к его служащим со стороны общества,каждый государственный служащий или иное должностное лицо, в рамкахперсональной ответственности, обязан соблюдать требования этических и моральныхстандартов поведения, которые соответствуют его статусу. С этой целью внедряютсяэтические кодексы, в них воедино собраны и систематизированы общественныетребования к нравственности государственных служащих они:

— служат основой дляформирования содержания должной морали в сфере государственной службы;

— призваны помочьгосударственному служащему правильно ориентироваться в сложных нравственныхколлизиях, ситуациях, обусловленных спецификой его работы;

— являются важнымкритерием для определения профессиональной пригодности человека к работе всфере государственной службы;

— выступают какинструмент общественного контроля за нравственностью государственных служащих.

Гражданский служащийдолжен соответствовать своему назначению — обеспечивать реализацию компетенциигосударственного органа и при этом обязан знать функции государственного органаи свои должностные функции, которые регламентированы в соответствующихнормативных правовых актах и в должностном регламенте, правильно пониматьвозложенные на государственный орган задачи и его предметы ведения,неукоснительно соблюдать процедуры реализации компетенции (правила, инструкции,порядки, регламенты), всегда действовать в интересах государства и общества.

От профессионализма,компетенции и уровня нравственности государственных служащих как проводниковполитики государства во многом зависит не только авторитет власти,эффективность реализации стратегических целей и конкретных решений на всехуровнях управления, но и социальное самочувствие общества.

Библиографическийсписок

1. Аверина О.Р. Этика и культурауправления: Учебное пособие. Хабаровск: ДАГС, 2004. — 132 с.

2. Агапонов А.К. Ответственностьрегиональной политической власти: анализ и технологии (на примере ЮФО) //Власть, 2004. — 245 с.

3. Административная этика: Учебноепособие / Под общей ред. проф. В.Л. Конституцией Российской Федерации — М:Прогресс, 2003. — 167 с.

4. Атаманчук Г.В. Сущностьгосударственной службы: история, теория, закон, практика, 2003. — 164 с.

5. Бахрах Д.Н. Государственная службаРоссии: Учебное пособие. — М: Проспект, 2007. — 235 с.

6. Борисов А.Н. Комментарий кФедеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе вРоссийской Федерации», 2007. — 169 с.

7. Ботавина Р.Н. Этика менеджмента:Учебник. — М.: Финансы и статистика, 2004. — 136 с.

8. Глазунова Н.И. Система государственногоуправления: учебник для ВУЗов, — М: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. — 367 с.

9. Государственная служба РоссийскойФедерации: основы управления персоналом. Под общей ред. В.П. Иванова. — М:Известия, 2003. — 247 с.

10. Государственная служба: Учебник /Под ред. проф. В. Г. Игнатова. -М.: ИКУ «МарТ», 2004. — 399 с.

11. Гришковец А.А. Правовоерегулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М.,2003. — 262 с.

12. Гришковец А.А. Проблемысоотношения норм административного и трудового права при регулированииотношений в сфере государственной службы // Государство и право. 2003. — 326 с.

13. Ершова Е. А… Механизм формирования нравственно Правоваяприрода служебных отношений: вопросы теории и практики. «Трудовое право», 2006.259 с.

14. Зубарев С. М. Контроль задеятельностью государственного гражданского служащего: вопросы теории иправового регулирования. // «Подготовлено для системы Консультант Плюс», 2007.- 184 с.

15. Иванов В. А. Государственнаяслужба Российской Федерации. Основы управления персоналом. — М.: Известия,2003. — 264 с.

16. Ионова А. И. Этика и культурагосударственного управления: Учебное пособие / Под общей редакцией Г. В.Атаманчука. — М.: Издательство РАГС, 2003. — 164 с.

17. Казаченкова О.В. Конфликтинтересов на государственной гражданской службе. // «Журнал российскогоправа».-2006 год.-№3.

18. Карпенко А.В. Профессия –государственный служащий // Государственная служба, 2005. — 294 с.

19. Киселев С.Г. Государственнаягражданская служба. Учебное пособие. — М: ГУУ, 2007. — 284 с.

20. Клеандров М.И. Профессия чести.//«ЭЖ-Юрист», 2007. — 271 с.

21. Кодекс Российской Федерации обадминистративных правонарушениях. 4-е изд. — М.: Ось-89, 2004. — 465 с.

22. Комментарий к Федеральному закону«О государственной гражданской службе» (под ред. Козбаненко В.А.,Медведева Д.А.). — М.: «Питер», 2007. — 184 с.

23. Корнейчук Г.А. Государственныеслужащие. Особенности регулирования труда, — М.: Альфа-Пресс, 2006. — 262 с.

24. Краснов В.Н. Ответственностьвласти. — М.: Издательство Магистр, 2003. — 182 с.

25. Кулакова Ю.А. Некоторые вопросыправовых ограничений на государственной гражданской службе.// «Арбитражный игражданский процесс», 2007. — 320 с.

26. Кушпов В.П. Зарубежный опытразвития социально ответственного бизнеса // Государственная служба, 2004. — 246 с.

27. Положение об условиях выплатыежемесячной надбавки за особые Условия государственной службы, премий порезультатам работы и оказания материальной помощи государственным служащимцентрального аппарата и территориальных органов Министерства юстиции РФ,утвержденное Приказом от 20 мая 1999 г. № 171 (с изменениями и дополнениями).

28. Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданскойслужбы».

29. Указ Президента РоссийскойФедерации от 12 ноября 2002 г. № 1336 «О Федеральной программе «Реформированиегосударственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)».

30. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110 «Об аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации».

31. Указ Президента РФ от 9 апреля 1997 г. № 310 «О денежном содержании федеральных государственных служащих» (с изменениями идополнениями).

32. Указа Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих».

33. Указ Президента РФ от 27 сентября 2005 г. № 1131 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданскойслужбы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальностидля федеральных государственных гражданских служащих».

34. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

35. Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

еще рефераты

Еще работы по этике

Реферат по этике

Готичне розуміння краси

1 Сентября 2013

Реферат по этике

Гуманизм в итальянском Возрождении