Реферат: Трансферты в Российской системе бюджетного федерализма

Введение

         Обострениефинансового кризиса в середине 1998 г. и волна заявлений властей регионов оприостановке перечислений налоговых поступлений в федеральный бюджет с новойсилой обнажили проблемы неотрегулированности межгосударственных отношений вфедерации, особенно в области межбюджетных связей. Вопросы укрепления бюджетоввсех уровней, выработки финансовых механизмов, цементирующих федерацию, сталиеще более актуальными.

         Всоответствии с Конституцией, межбюджетные отношения в Российской Федерацииразвиваются как система взаимоотношений двух партнеров — федерального центра исубъектов. В условиях такой модели бюджетного федерализма, в которой рольместного самоуправления принижена и в значительной мере определяется субъектамифедерации, особое значение приобретает решение задач по сбалансированиюинтересов федерального центра и субъектов федерации. Ключевыми факторами ееустойчивости являются “прозрачность” бюджетных взаимоотношений, учет спецификисубъектов, сглаживание аномальных различий в их бюджетном положении.

         Для РоссийскойФедерации характерны особенно значительные различия в экономическом и бюджетномположении ее субъектов, что связано как с огромными масштабами территории страныи разнообразием ее природно-климатических зон, так неравномерным распределения производительныхсил, историческими, национальными и другими особенностями развития ее регионов.Существенную роль играет специфика государственного федеративного устройства, основанногона сочетании административно-территориальных и национально-территориальных принципов,закрепленных в Конституции РФ. Характерной чертой является не только многочисленностьсубъектов, но и их разностатустность. В федерацию входят 89 субъектов, в том числе:21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 10 автономных округови два города — Москва и Санкт-Петербург. Хотя Конституция декларирует равноправиевсех субъектов федерации, но фактически закрепляет асимметричность федерации, придаваянациональным республикам статус государств в отличие от не национальных краев, областейи округов. Асимметричность федерации усиливают такие факторы, как вхождение некоторыхсубъектов в состав других, непризнание верховенства федерального закона в ряде республик,развитие договорных отношений между центром и отдельными субъектами федерации. Всеэто обусловливает значительные региональные различия в потребностях субъектов всредствах финансирования, налоговом потенциале, структуре бюджетных доходов и расходов,затрудняющие регулирование уровня их бюджетной обеспеченности и формирование эффективногомеханизма межбюджетной поддержки.

         В даннойработе делается попытка проанализировать бюджетные взаимоотношения федеральногоцентра и субъектов с упором на проблемы в области финансовой поддержкирегионов, а также разграничении расходов и доходов по уровням бюджетнойсистемы. Рассматриваются тенденции в изменении бюджетного положения субъектовРоссийской Федерации, роль регионов в формировании доходов федеральногобюджета, влияние федеральной поддержки на горизонтальные бюджетные дисбалансыза период с 1994 г. — года начала становления новой для России системымежбюджетных отношений,  исследуется рольтрансфертов в выравнивании бюджетной диспропорции регионов, анализируетсязарубежный опыт в этой области и возможности его использования в России.

Глава 1.

1.1. Роль трансфертов в выравнивании диспропорцийсоциально-экономического развития регионов.

         Острой и трудноразрешимой проблемой являетсяоптимизация многоуровневой бюджетной системы, которая объединяет федеральный бюджет,бюджеты 89 субъектов Федерации и местные бюджеты (городские, сельские, районныеи т.п.). Основополагающий принцип бюджетного федерализма состоит в том, чтокаждый субъект РФ располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленныхза ним бюджетных полномочий в строгом соответствии с законодательством.

         При этом, во-первых, все субъектыФедерации равноправны в финансовых отношениях с центром, хотя формы этих взаимоотношенийпо согласованию могут различаться.

          Во-вторых, разграничиваются сферыдеятельности и ответственности между центром и субъектами Федерации, сферы финансированиярасходов за счет бюджетов того или иного уровня.

         В-третьих, бюджет каждого уровняимеет самостоятельные источники финансирования, а орган власти вправе самостоятельнопринимать решения о направлениях использования этих средств.

         Но это в идеале. На практике отношениямежду федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, а также между последнимии местными (городскими, районными) бюджетами расплывчаты и неустойчивы. Противоречиявозникают постоянно, никто толком не знает, какой уровень власти отвечает за расходованиеналогов на те или иные цели. Бюджетная система слишком сложна и запутанна.

         Всесубъекты Федерации разделились на регионы-реципиенты и регионы-доноры, что объяснялосьнеобходимостью более или менее выровнять уровни развития территорий. Регионы-реципиенты(или «дотационные») не в состоянии полностью прокормить своих бюджетникови получают из столицы трансферты — безвозмездные дотации (в середине 1998 г. трансфертыпокрывали от 2 до 15% дефицита региональных бюджетов, а по некоторым территориям,особенно округам, — до 50%, к 2000 г. намечено было сократить их до 7%). Одновременно они переводят в центр положенные понормативам налоговые доходы. Происходит встречное движение денег. При взаимном расчетеоказывается, что многие из них получают существенно больше, чем отдают. В 1994 г.,по официальным данным, было 64 региона-реципиента федеральной помощи, в 1995 г.- 78, в 1997 г. — 81. Регионы-доноры платят налоги, удовлетворяют собственныепотребности и делятся с другими регионами частью своих доходов.

         Правда, регионы-доноры и регионы-реципиентыпорой трудно различимы. Следует осторожно относиться к высказываниям, будто десятоксубъектов Федерации «кормит» все остальные. При учете всех финансовыхпотоков из федерального бюджета в региональные и обратно вполне может оказаться,что федеральная помощь меньше, чем средства, направляемые данным регионом в центр,и наоборот.

         Республика Дагестан относится к групперегионов-реципиентов. Наряду с другими республиками, такими как: РеспубликиАдыгея, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Ингушетия и Северная Осетия –Алания, она входит как в число наиболее подверженных глубокой депрессиирегионов, так и в разряд наиболее отсталых. Выделение этих республик в особуюгруппу обосновано тем, что сложившееся в них социально-экономическое положениеопределяется в большой степени внеэкономическими факторами, и перспективыразвития экономики в обозримом будущем будут определяться возможностямигосударственного урегулирования острейших политических, межнациональных,пограничных и т. д. проблем.[1]

         Несправедливость существующего порядкаперераспределения стала очевидной. Если раньше цены на товары, уровни заработнойплаты и другие параметры назначались централизованно и произвольно, то теперь ониво многом диктуются законами рынка, спросом и предложением. Однако власти регионов-реципиентовмогут не особенно заботиться о повышении эффективности производства, развитии собственнойпромышленности и доходного бизнеса, зная, что «доноры» их поддержат. Такойпорядок позволяет сваливать вину на Москву, на правительство. Некоторые руководителирегионов преувеличивают суммы невыплат пенсий, ущерб от стихийных бедствий и т.д.,чтобы выпросить у правительства дополнительные дотации и субсидии. Поэтому нужнос поправкой относиться и к статистическим данным, по которым разрыв в уровне социально-экономическогоразвития регионов в расчете на душу населения по отдельным показателям варьируетсяот 10 до 100 раз (так, уровни среднедушевого бюджетного обеспечения по регионамразличаются в 10 раз, по денежным доходам на душу населения — в 15 раз, по прожиточномуминимуму — в 6 раз, по регистрируемой безработице — в 16 раз).

        Помощь, которую регионы требуют от федеральногоправительства, значительно превосходит его возможности. В этом важная проблема бюджетногофедерализма. Она осложняется множественностью денежных потоков, идущих в обоих направлениях(дотации, субвенции, взаимные расчеты, инвестиционные и кредитные программы).

         В экономике зачастую бывает трудно разделитьденежные потоки, относящиеся к компетенции бюджета того или иного уровня. Не всегдачетко определена компетенция властей, и потому столь часты случаи, когда, например,врачи или учителя, которым задерживают зарплату, обращают свой гнев на правительство,хотя они получают ее не из федерального, а из местных бюджетов (за счет территориальныхбюджетов финансируется примерно 80% расходов на образование, 88% — на здравоохранение).Смешение ответственности настолько вошло в традицию, плоть и кровь руководителейгосударства и регионов, что вполне разумная идея правительства, заключившего в конце1997 г. соглашения с субъектами РФ о покрытии долгов по зарплате в пропорции50:50, не была поддержана даже Президентом РФ. В результате губернаторы, не сумевшиеили не пожелавшие выполнить свою долю задачи, с легкостью переложили ее на федеральныеорганы и таким образом фактически залезли в чужой карман, не понеся за это наказания.[2]

         Исторически трансферты использовалисьдля реализации принципа “нормирования” в отношении распределения доходов и длязаполнения брешей, и по характеру своему были договорными. В середине 90-хгодов была введена новая система определяемых по формуле уравнительныхтрансфертов, которая известна как Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), сдвумя программами трансфертов, одна из которых предназначена для уравниваниядоходов по всем регионам, а вторая для предоставления дополнительногофинансирования регионам с неудовлетворенными потребностями в расходах. Общийразмер финансирования для этого фонда определялся в годовом федеральном бюджетеи распределялся по отдельности между этими двумя программами, в основном, сучетом прошлых налоговых показателей региона и его результатов по расходам.Данная система имела несколько существенных ограничений, связанных, с однойстороны, с технической проблемой правильного измерения налоговых возможностей ипотребностей в расходах, а с другой стороны, с проблемой финансированиядостаточного объема уравнительных трансфертов, которая была вызванастремительным снижением доходов сектора государственного управления отчасти в результатевышеуказанных отрицательных стимулов в мобилизации доходов. В дополнение кэтому на практике определение размера этих трансфертов было предметом крупныхполитических манипуляций и давления, при этом формулы часто менялись, чтосокращало возможности региональных бюджетов прогнозировать доходы, особенно вначальные годы переходного периода.[3]

          В Бюджетном кодексе РФ установлено,что предоставление бюджетных средств, помимо других форм, осуществляется в видетрансфертов населению, которые включают в себя:

-              ассигнования на реализацию органами местногосамоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательствомРоссийской федерации, законодательством субъектов Российской Федерации,правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

-              ассигнования на осуществление отдельныхгосударственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

-              ассигнования на компенсацию дополнительных расходов,возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящихк увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов.

         Согласно ныне действующемузаконодательству трансферты населению определяются как бюджетныесредства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий,пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных законодательствомРоссийской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации,правовыми актами органов местного самоуправления. [4]

         Недавно для ФФПР была внедрена новаяуравнительная формула, которая объединяет бюджетные возможности и выравниваниепотребностей в расходах в одном этапе, причем финансирование уравнительногобезвозмездного перечисления фиксируется в годовом бюджете в виде процента отвсех федеральных налоговых доходов (за вычетом импортных пошлин). Хотя онапредставляет собой серьезное улучшение по сравнению с предыдущей системой,продолжающееся применение других специальных и непрозрачных трансфертов, такихкак взаимные расчеты, на долю которых в 1998 году приходилось 75 процентов всехнеуравнивающих трансфертов, явилось мешающим фактором для надежного бюджетногоуправления на субнациональном уровне. Помимо этого целевые трансферты регионам,которые могут использоваться в целях осуществления текущих или капитальных расходов,тоже в большой мере основаны на договорных началах или сделках междуцентральным и региональными правительствами. На уровне взаимоотношений междурегиональными и местными бюджетами трансферты по-прежнему служат длявосполнения нехватки средств и по своему характеру являются договорными, чтонакладывает мягкие бюджетные ограничения на местные бюджеты и являетсяотрицательным стимулом для мобилизации доходов. [5]

         Основным инструментом межбюджетныхотношений выступают сегодня трансферты. В отличие от дотаций трансфертырассчитываются по формуле. Межбюджетные отношения осуществляются по 2принципам:

— черезнормативные отчисления от регулирующих налогов;

— путемпрямых перечислений из республиканского бюджета в различных формах (дотации,субвенции, трансферты, средства по взаимным расчетам).

         Переход на расчет финансовой помощи поформуле, как правило, имеет целью устранение субъективного влияния каквышестоящих, так и нижестоящих органов власти на выбор объемов помощи. Прирасчетном подходе практически отпадает необходимость в согласовании финансовойпомощи.

         На наш взгляд, формульный тип имееттакже ряд недостатков, о которых мы будем говорить здесь ниже. Основной егонедостаток — устраняя субъективизм, он не устраняет заинтересованностьубыточных регионов в повышенном дефиците бюджета.

         Можно использовать ряд методовустранения этого недостатка. Можно вводить ограничение расчетного превышениярасходов над доходами, например, десятью процентами к объему текущих расходов.

         Можно определять возможности регионов сучетом их природно-географических и социально-экономических особенностей, наоснове собственной доходной базы осуществлять бюджетные расходы. С этой цельюна практике часто вводятся корректирующие коэффициенты разной природы и цели.[6]

         Один из главных недостатковсуществующей модели бюджетного федерализма — острая вертикальнаянесбалансированность бюджетной системы, состоящая в значительном превышенииобъема фактически сложившихся расходных полномочий консолидированных бюджетовсубъектов Федерации по сравнению с их бюджетной обеспеченностью.Гипертрофированный рост расходной нагрузки на субфедеральный уровень бюджетнойсистемы вызывает последующее перераспределение средств между звеньями этойсистемы, ведет к созданию встречных финансовых потоков, создает искусственнуюдотационность территориальных бюджетов и увеличивает число регионов-получателейфинансовой поддержки. Речь идет об отказе от политики “кнута и пряника” иформировании новой, стимулирующей межбюджетной политики, перспективной как длятерриторий-доноров и реципиентов. Разграничение расходных полномочийцелесообразно проводить, в том числе с учетом мирового опыта, которыйпредлагает использование принципов территориального соответствия, субсидиарности,эффективности (бюджетные расходы закрепляются за тем уровнем, которыйобеспечивает наибольшую эффективность их реализации).

         Следующий злободневный вопросмежбюджетных отношений — сглаживание горизонтального дисбаланса иформирование схемы выравнивающих платежей. Необходимость выравнивающихтрансфертов предопределяется значительной степенью дифференциации субъектовфедерации по уровню экономического развития, финансовому потенциалу, бюджетнымдоходам на душу населения. В РФ показатель ВВП на душу населения варьирует отминимума к максимуму в пределах 14,5 раза (в Австралии 1,4 раза, Канаде — 1,8раза, Швейцарии — 2,2 раза, Бразилии — 8,3 раза).

         Действующаямодель трансфертов за счет федерального фонда финансовой поддержки регионов, несмотряна ее постоянное совершенствование, пока не отвечает требованиям эффективногоразвития экономики страны как реально федеративного государства. Количестворегионов, получающих трансферты из федерального бюджета, не уменьшается, арастет: 1995 году — 66, 1996 году — 75, 1997 году — 81, 1998-1999 гг. — 76субъектов федерации. Средняя дотационность бюджетов субъектов РФ в 1999 году порасчетам Минфина России составила 20% и колеблется от 1 до 90% общей суммыдоходов.     

            Республика Дагестан относится кчислу 9 регионов, обеспечивающих свои расходы менее чем на 35 процентов: Дагестан (15,43процента), Коми-Пермяцкий АО (17,91), Эвенкийский АО (18,02),Корякский АО (21,11), Еврейская АО (22,95), Чукотский АО (27,8),Кабардино-Балкарская Республика (31,0), Республика Алтай (33,46),Карачаево-Черкесская Республика (33,57 процента). [7]

         Таким образом, практика трансфертов изфедерального бюджета в бюджеты субъектов РФ не только не привела к выравниваниюуровня социально-экономического развития регионов, но и усугубила их различия.Зависимость регионов от помощи федерального бюджета нарастает.

         Выравнивание бюджетов по уровнюдоходов в условиях существенной дифференциации уровня доходов населения иуровня цен в регионах не ведет к реальному выравниванию финансовых возможностейрегионов по обеспечению населению определенного стандартного наборагосударственных услуг. Попытки ввести корректировку на соотношение душевыхрасходов (по экономическим районам или группам регионов) однозначнозаинтересовывают субъекты федерации в наращивании текущих расходов в ущербрасходам капитального характера. Учет текущих расходов и обеспечение субъектамфедерации доходов, достаточных для покрытия определенного уровня расчетныхтекущих расходов планового периода, вносит элемент субъективизма.

       В области используемых механизмовсглаживания горизонтального финансового дисбаланса и системы финансовоговыравнивания доминирование федерального начала проявляется: 1) в сохранениизначительных перераспределительных финансовых потоков, замыкающихся нафедеральном бюджете; 2) в построении системы трансфертов, при которой нафедеральном уровне производится постатейный учет не только доходов бюджетовсубъектов федерации, но и их расходов; 3) в скрытом перераспределении черезсистему трансфертов доходов от собственных и закрепленных источников бюджетовнижестоящего уровня.

         В таких условиях необходимы коренныеизменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовойсамостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий впреодолении бюджетного кризиса, наращивании доходной базы регионального ифедерального бюджетов, ускорении социально-экономических реформ.[8]

         Чтобы компенсировать утрату функциибюджетного выравнивания, которую выполняли регулирующие налоги прииспользовании дифференцированных ставок, в 1994 г. была введена систематрансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, долевое участие регионов вкотором определялось по единой формуле.

         Кроме того, что система распределениядоходов стала более стабильной, поскольку единые нормативы отчисленийустанавливались неизменными сразу на несколько лет вперед, у регионов появилисьреальные стимулы усиливать мобилизацию собственных доходов. Этому также способствовалоснятие законом «Об основах налоговой системы…» запрета на ввод новыхналогов субфедеральными образованиями.

         Однако отрицательные стимулы,снижающие заинтересованность регионов в повышении мобилизации доходов, неисчезли. Федеральное правительство все-таки оставило «лазейку» дляпереговорного процесса в виде средств по взаимным расчетам — трансфертоврегионам, которые не отражались в утверждаемых бюджетах и не были основаны наобъективном, «прозрачном», механизме распределения. Благодаря этимтрансфертам федеральное правительство сохранило возможность перераспределения(пусть не напрямую, а лишь путем уменьшения трансфертов) части мобилизованныхрегионами дополнительных доходов.

         На уровне отношений регионов и местныхбюджетов подобных изменений не произошло. В большинстве регионов ставкиотчислений от налогов, распределяемых на долевой основе между региональным иместными бюджетами, до сих пор устанавливаются ежегодно в порядке переговорногопроцесса, несмотря на принятие Закона «О финансовых основах местногосамоуправления».

        Используемые в России межбюджетныетрансферты можно разделить на 2 категории: выравнивающие трансферты и прочиетрансферты, которые включают в себя дотации, взаимные расчеты и прочиебезвозмездные перечисления. Основная часть финансовой помощи регионамраспределяется через Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации,на который приходится около 80% всей финансовой помощи бюджетам других уровней(78% в 1999 году согласно утвержденному бюджету 1999 года и 79% в 2000 году).Ключевая цель такого распределения доходов — выравнивание бюджетнойобеспеченности регионов.

         Система межбюджетных трансфертовэволюционировала параллельно со всей системой межбюджетных отношений. Здесьтакже можно выделить три этапа развития. На первом этапе — с 1992-го по 1994 г.основная часть трансфертов распределялась на переговорной основе, процедурараспределения была «непрозрачна» и неформализована.

         В 1994 г. российское правительствоввело новую систему расчета выравнивающих трансфертов по формуле, которая сминимальными уточнениями использовалась до 1998 г., когда Государственная Думаот нее фактически отказалась. При этом наряду с определяемыми по формулевыравнивающими трансфертами, федеральное правительство продолжало пользоватьсятрансфертами иных видов, которые в большинстве своем были«непрозрачными», поскольку никакой единой, четкой и ясной процедурыих определения не существовало.

         Общее недовольство механизмомтрансфертов из ФФПР, который применялся с 1994 г., привело к тому, что приобсуждении бюджета на 1998 г. Государственная Дума фактически отказалась от егоиспользования, и в 1998 г. нормативно-долевое участие регионов в этом фонде,рассчитанное по формуле, затем уточнялось исходя из “качественных” соображений.На 1999 год правительство Российской Федерации ввело новую формулу расчетатрансфертов из ФФПР, более простую по сравнению с той, которая использоваласьранее, и предусматривающую проведение всех расчетов в один этап. Главнаяособенность этой новой формулы заключается в использовании так называемого«коэффициента бюджетных расходов» (расходных потребностей), с помощьюкоторого производится нормализация подушевых доходов. По новой формулевыравнивающие трансферты получают те регионы, подушевые нормированные доходыкоторых оказываются ниже некоторого порогового уровня. [9]

1.2 Фонд финансовой поддержки регионов.

         Назначение Федерального  фонда финансовой поддержки субъектов Российской  Федерации   (ФФПР)    -    выравнивание    бюджетной  обеспеченности субъектов Российской Федерации.

       В перспективе  финансовая помощь   из   ФФПР  должна   будет   распределяться   на  основе   нормативов   финансовых затрат  на   предоставление  государственных  услуг в   целях   финансирования расходов, обеспечивающихминимальные государственные социальные  стандарты и социальные нормативы по вопросам местного значения.

       Общий объем  средств ФФПР будет определяться по утверждаемому   федеральным законодательством на срокне  менее 3  лет  нормативу  отчислений  от  налоговых поступлений  в  федеральный бюджет (за   исключением ввозныхпошлин) исходя  из  возможностей федерального   бюджета.

       Часть средств  ФФПР может   выделяться   для  дополнительной   поддержки высокодотационных  регионов  на основе единой методики  формирования и распределения соответствующих средств  федерального  бюджета.

         Право на  получение  трансфертов будет  предоставлено  субъектам  Российской  Федерации,  среднедушевые налоговые доходы которых не  достигают установленного минимального уровня. Расчетные трансферты   должны обеспечивать  для  всех дотационных  регионов  одинаковое  значение  скорректированных  душевых налоговых  доходов.  Уровень  налоговых  доходов  субъектов Российской  Федерации,  до которого  будет проводиться выравнивание, будет устанавливаться  исходя  из  возможностей федерального бюджета и планируемого объема ФФПР.

         Право на   получение  трансферта  имеют  субъекты Российской   Федерации,  доля которых  в  ФФПР, определенная   в   результате  расчетов, оказывается больше нуля. Трансферты распределяются таким   образом, чтобы довести показатель приведенного бюджетного  дохода  на душу населения регионов, получающих трансферты, до максимально  возможного при проектируемом объеме ФФПР уровня.

         Расчеты проводятся  следующим образом.  Сначала  производится  поиск  региона  с минимальным  среди  всех регионов  приведенным   душевым доходом и региона,  следующего за ним по этому показателю.

         Затем определяется  сумма  недостающих бюджету  первого  региона  средств  для доведения егоприведенного душевого бюджетного дохода  до уровня следующего за ним региона. Данная сумма  умножается  на  индекс бюджетных расходов, рассчитанный ранее для первого региона,   и на численность  населения этого  региона.  Полученная величина   вычитается  из проектируемого объема ФФПР.  Такимобразом,  после   первой итерации для  региона с  минимальным  приведенным  душевым  доходом  определяется  часть трансферта,  с  учетом которой  его   приведенный  душевой   доход   становится  равным   аналогичному   показателю второго региона, участвующего врасчете.

         В дальнейшем происходит выравниваниепо тому  же  принципу. В   каждой  последующей итерации  участвует  количество регионов,  на  единицу большее,  чем в  предыдущей. Процесс  распределения  ФФПР  происходит до тех пор,  пока егообъем с учетом уже распределенных сумм не станет равным нулю.

         Обусловленность предоставленияфинансовой помощи

         Условия предоставления ииспользования  финансовой  помощи из   федерального    бюджета   будут    устанавливаться    федеральным   законодательством,  а также  соглашениями  между  Правительством   Российской  Федерации и  органами исполнительной властисубъектов   Российской Федерации.

       В качестве условия получения финансовойпомощи из федерального   бюджета можетбыть определено проведение ревизии бюджета субъекта   Российской Федерации.При получении субъектом Российской Федерации  финансовой помощи в объеме, превышающем 50 процентов расходов его  консолидированного   бюджета,   ревизия  должна   проводиться   в  обязательном порядке.

       Начиная с   1999  года   финансовая  помощь, предоставляемая субъектам Российской Федерации  из  федерального бюджета,  используется  под контролем территориальных органовфедерального   казначейства и федеральныхконтрольных органов.

       Субъект Российской Федерации,  получающий финансовую помощь из федеральногобюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, не имеет права:

       ставить государственных  служащих,  финансируемых   за   счет  бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов, в лучшие   условия оплаты труда по  сравнению с  государственными  служащими федеральных учреждений;

       предоставлять бюджетные кредитыюридическим лицам  в  размере, превышающем 3 процента расходовсоответствующего бюджета;

       предоставлять    государственные   гарантии в  размере  более 5 процентов бюджетных расходов.

       Обязательными условиями   для  выделения   средств   из ФФПР являются:

        — перевод с  2000 года исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации на казначейскоеисполнение через территориальные  органыфедерального казначейства;

       — при наличии в субъекте РоссийскойФедерации  задолженности  по выплате зарплаты в бюджетной сфере — использование трансфертов под   контролем территориальных  органов  федерального казначейства  и   федеральных  контрольных   органов   только для  погашения  этой  задолженности,  а также погашенияи обслуживания  государственного

   (муниципального) долга;

       — наличие у субъекта РоссийскойФедерации  программы  увеличения  собственных  доходов  и последовательного  сокращения  получаемых  трансфертов.

       Вопросы предоставления субъектамРоссийской Федерации дополнительной финансовой  помощи,   получения   и  пролонгации   бюджетных  ссуд будут  рассматриваться  при соблюдении субъектами   Российской  Федерации   условий   соглашений  об    оздоровлении   государственных   финансов  и   оказании   финансовой помощи из федерального бюджета.[10]

         Важным этапом на путисовершенствования межбюджетных отношений явилась разработка и утверждениеметодики распределения средств Федерального фонда финансовой поддержкирегионов. Впервые за все время распределения трансфертов субъектам Федерациидоли регионов в ФФПР, рассчитанные Министерством финансов по новой методике ипредставленные в Государственную Думу, были утверждены без изменений в процессеобсуждения проекта бюджета. Одобренный Закон о федеральном бюджете содержалтакже положения, стимулирующие принятие регионами дополнительных мер помобилизации и доходов и реструктуризации расходов, ужесточению порядкапредоставления бюджетных ссуд, субвенций и средств, передаваемых в рамкахосуществления взаимных расчетов. В законодательном порядке был ужесточен режимпредоставления налоговых льгот органами власти закрытых административно-территориальныхобразований.

        В таблице 1 представлены данные офинансовой помощи из федерального бюджета субъектам Федерации в 1994-1999 гг.Из таблицы видно, что в 1999 году продолжалось снижение объемов предоставляемыхрегионам финансовых ресурсов. Так, общий объем перечисленной региональнымбюджетам финансовой помощи понизился до 1,4% ВВП, а с учетом сальдопредоставленных и погашенных федеральных бюджетных ссуд – до 1,11%. Вместе стем, наблюдается незначительный, но устойчивый рост доли трансфертов из ФФПР вобщем объеме федеральной финансовой помощи регионам: по итогам 1999 годауказанный показатель был зафиксирован на уровне 71,4%. Обращает на себявнимание увеличение (до 0,2% ВВП) средств, направленных региональным бюджетам ввиде субвенций. Это связано, прежде всего, с изменением содержания указаннойстатьи: в 1999 году во вновь образованный фонд целевых субвенций былиобъединены средства, направляемые на финансирование «северногозавоза», оказание дополнительной финансовой помощи высокодотационнымрегионам, а также на компенсацию разницы в тарифах на электроэнергию регионамДальнего Востока и Архангельской области. Вместе с тем, финансируемые ранее поэтой статье субвенции городу Москве на исполнение функций столицы РоссийскойФедерации в 1999 году были выделены в неденежной форме. В ответ на жесткуюфедеральную политику перераспределения бюджетных средств регионы де-фактоначали массовый процесс приостановки действия некоторых федеральныхзаконодательных и нормативных актов, направленных на категориальную поддержкунаселения. В частности, в начале 1999 года в субъектах Федерации началосьвведение в действие адресного порядка выплаты государственных пособийгражданам, имеющим детей (т.н. детских пособий), хотя федеральное законодательствоне предусматривало выборочное оказание такой социальной поддержки. В ответ наэто Государственная Дума, в течение долгого времени тормозившая принятиесоответствующего законодательного акта, была вынуждена одобрить изменения вфедеральное законодательство, предоставляющие право региональным органам властиопределять критерии для получения детских пособий.[11]

         Однако перечисленные позитивныеизменения в области межбюджетных отношений в России не привели к решению всехнакопившихся проблем в этой области. Методика распределения федеральныхтрансфертов, основные процедуры и условия предоставления федеральной финансовойпомощи регионам нуждались в значительном совершенствовании. Среди основныхнаправлений реформирования методики распределения средств Фонда финансовойподдержки регионов, актуальных к моменту начала работ по разработкезаконопроекта о федеральном бюджете на 2000 год, следует отметить необходимостьболее полного учета показателей налогового потенциала и расходных потребностей,построение методики с учетом стимулирования усилий региональных властей посбору налогов и реструктурированию бюджетных расходов, дальнейшую формализациюпроцесса и устранение субъективизма при определении как исходных данных, так иитоговых сумм финансовой помощи.

         Новая методика оценки расходныхпотребностей бюджетов субъектов Федерации, в отличие от предыдущих лет, былапостроена на основе дифференциации среднероссийских прогнозных показателей сучетом факторов, характеризующих интенсивность потребности в том или ином видебюджетных расходов. Расчет нормативных бюджетных потребностей осуществлялся последующим группам расходных статей: образование, здравоохранение,жилищно-коммунальное хозяйство, государственное управление, транспорт и связь,культура и искусство, социальная политика, правоохранительная деятельность.

         Коэффициенты межрегиональнойдифференциации среднероссийских расходов (рассчитываемых в виде доли ВВП)характеризовали объективные факторы удорожания стоимости оказаниягосударственных услуг, такие как уровень заработной платы и цен на товары иуслуги в регионе, климатические условия, транспортная доступность. При этомуказанные коэффициенты рассчитывались на основе общедоступных статистическихданных, расчет которых не входит в компетенцию Министерства финансов (долянаселения, получающего «северные» надбавки к заработной плате,прожиточный минимум, наличие прямого выхода на авто- и железнодорожную сеть,доля населения, проживающего в местностях с ограниченным сроком завоза товарови т.д.), что обусловило невозможность индивидуального согласов

еще рефераты
Еще работы по экономической теории, политэкономике, макроэкономике