Реферат: Правовые и организационные основы деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел РФ
2МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2ВСЕРОССИЙСКИЙНАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ
2(ВНИИ МВД России)
На правах рукописи
УДК 351.74
2ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПАСПОРТНО-
2ВИЗОВОЙ СЛУЖБЫ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02. - конституционное право;
государственное управление;административное право;
муниципальное право.
2Д И С С Е Р Т А ЦИ Я
на соискание ученой степени кандидатаюридических наук
Научныйруководитель:
докторюридических наук, профессор
2Москва — 1996
— 2 -
СОДЕРЖАНИЕ
Стр.
ВВЕДЕНИЕ… 3 ┴ 0- ┴ 13
ГЛАВА I. Роль и место паспортно-визовой службы
┴в с 0истемеМВД Российской Федерации ┴ 0...... ┴14 0 — 113
1. Сущность паспортно-визовой работы и ┴ ее
становление в органах внутренних дел
России.................................. ┴14 0 - 37
— 13 -
докладывались вовремя работы секций Всероссийской научно-практи-
ческойконференции «Обеспечение безопасности иностранных граждан»,
прошедшей 29марта 1995 г. в Академии МВД России, нанаучной кон-
ференцииадъюнктов и соискателей «Вопросы совершенствования право-
охранительнойдеятельности органов внутренних дел» 20 апреля 1995
г. в Московскойвысшей школе милиции МВД России, и нашли отражение
в трехопубликованных научных статьях.
_Выводы и предложения .,полученнЁ @
до 62,7%. Многие из них незаконно находятся на территории России
длительноевремя, изыскивая средства ксуществованию через совер-
шениеправонарушений.
Отмечается тенденция к использованиюгражданами развивающихся
государств свободно получаемых им в российскихконсульствах тран-
зитных виз дляпроезда через территорию России для незаконного из-
менения маршрутаследования и закрепления в нашей стране. Этому же
способствуетналичие «прозрачных границ» со стороны СНГ, через ко-
торые иностранцысвободно проникают в Россию.
Следует особо подчеркнуть, что иностранные граждане все чаще
совершают на территории России самые различные уголовные иэконо-
мическиепреступления, в том числе создают новыеили вступают в
уже имеющиеся организованные преступные сообщества. Наблюдается
повышениеинтереса международных преступных сообществ к перемеще-
нию своейдеятельности на территорию России и освоению здесь высо-
корентабельныхсфер криминального бизнеса.
Наконец, не снят с повестки дня вопрос проникновения нанашу
территориюшпионов, диверсантов и террористов.Причем, ослабление
пограничногоконтроля и паспортно-визового режима создает для это-
го благоприятныеусловия.
Все вышеназванные проблемы носятострый характер и требуют
своего разрешенияна внутри и межгосударственном уровнях. Сегодня
законодательствоРоссии последовательно приводится в соответствие
с международныминормами в области обеспечения прав и свобод чело-
века. В частности, право на свободу передвижения уже стало для
- 6 -
российскихграждан реальностью 51 0.
Однако этот позитивный процесс повлек засобой и определенные
негативныепобочные процессы. Прежде всего этовыразилось в росте
бродяжничества, ставшего одним из серьезнейших криминогенныхфак-
торов в крупныхгородах и транспортных узлах России.
Осуществленные за последнее время развитие законодательной
базы правоохранительной деятельности, совершенствование ведомс-
твеннойнормативной базы, упорядочение структурного построения
системы МВД России способствоваликонцентрации усилий органов и
учрежденийвнутренних дел и внутренних войск на основных направле-
ниях их оперативно-служебной деятельности, создали объективные
предпосылки дляполного задействования внутренних резервов и нере-
ализованныхвозможностей системы, особенно в управленческой сфере,
включаяобеспечение эффективной координации и взаимодействия всех
служб иподразделений.
Это в полной мере относится и кПаспортно-визовой Службе (да-
лее — ПВС) МВДРоссии, которая была организована на основании пос-
тановленияПравительства России от 15 февраля 1993 года N 124 в
________________________________________
51 0 В 1992 году вступили всилу новый Закон Российской Федера-
ции«О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991
года, Указ Президента «О внесении изменений и дополнений в
Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданстваРос-
сийской Федерации» от 27 декабря1993 года N 2299 и Поста-
новление Правительства Российской Федерации «О временных
документах, удостоверяющих гражданство Российской Федера-
ции» от 9 декабря 1992 года N 950.
— 7 -
результате реорганизации управлений (отделов) виз ирегистраций и
паспортнойработы, а также паспортных отделений(паспортных сто-
лов) и отделений(групп) виз и регистраций органов внутренних дел.
ПВС является центральным звеномдействующей в стране системы
осуществленияконтроля пребывания в России иностранных граждан,
обеспечениязаграничных поездок российских граждан, а также реше-
ния вопросовгражданства. Причем ее административная деятельность
в этой областивесьма обширна.
Основной задачей ПВС является защита прави свобод российских
граждан инаходящихся на территории Российской Федерации иностран-
ных граждан и лицбез гражданства, их передвижения ивыбора места
жительства, выезда за пределы России и въезда на ее территорию.
Паспортно-визовая служба также осуществляет регистрацию
иностранныхграждан, пребывающих на территорииРоссии, оформление
и выдачу имразрешений и документов на въезд, проживание и выезд,
а также участвуетвместе с другими службами МВД России в обеспече-
нии контроля за соблюдением иностранцами установленных для них в
период пребыванияна территории Российской Федерации правил.
В силу своего специфическогофункционального предназначения
даннаяслужба, во-первых, является самостоятельным структурным
звеном системы МВД России (что нашло своеотражение в Концепции
развития системыорганов внутренних дел и внутренних войск МВД
РоссийскойФедерации на период до 2005 года, одобренной Президен-
том РоссийскойФедерации Б.Н.Ельциным 13.02.96 года), во-вторых,
играет важнуюроль в единой системе профилактики, предупреждения и
раскрытияпреступлений, охраны общественного порядка и обеспечения
общественнойбезопасности органами внутренних дел.
- 8 -
Согласно Положения о Паспортно-визовойслужбе МВД России (ут-
верждено приказомМВД России N 124 от 22 марта 1993 года), взаимо-
действие сдругими службами и подразделениями органов внутренних
дел является необходимым условием повышенияэффективности исполь-
зования еевозможностей в сфере борьбы с преступностью.
Это обстоятельство придает особую актуальность задаче совер-
шенствованиятрадиционных и поиска новых форм и методов деятель-
ностипаспортно-визовых аппаратов органов МВД.
Между тем, многие актуальные проблемы,связанные с совершенс-
твованием работы ПВС МВД России, до настоящеговремени остаются
малоисследованными.Соответствующий зарубежный опыт, а также нара-
ботаннаяотечественная практика функционирования службы до сих пор
не подвергалсяглубокому научному анализу на уровне монографичес-
когоисследования.
Отдельные вопросы совершенствования правовых и организацион-
ных основдеятельности паспортно-визовых аппаратов исследовались,
например, вработах А.М.Арбузкина, О.Ф.Мураметса, М.М.Богуславско-
го,А.А.Рубанова, Л.Н.Галенской, Н.П.Ерилина, А.А.Михайлова,
С.В.Парфенова,М.А.Шарипова и других авторов. Однако предыдущие
исследователиглавное внимание уделили анализу правового статуса
иностранных граждан и освещению отдельных аспектовдеятельности
органоввнутренних дел по обеспечению правопорядка в местах пребы-
вания иностранных граждан. К тому же большинство работ данного
плана взначительной мере устарело и не отвечает современным рос-
сийским реалиям.
В частности, с учетом положений Концепцииразвития системы
МВД Россиитребуют теоретического переосмысления и дополнительной
— 9 -
научнойпроработки многие вопросы правового и организационно-мето-
дическогообеспечения деятельности ПВС.
Вышеизложенное и обусловило выбор темынастоящего диссертаци-
онногоисследования, а также его научнуюновизну и практическую
значимость.
_Объектом исследования .являлась паспортно-визовая служба орга-
нов внутреннихдел Российской Федерации.
_Предметом исследования . выступали такие стороны названного
объекта, какнормативная база деятельности паспортно-визовой служ-
бы; ееорганизационное построение, материально-техническое, инфор-
мационное,кадровое и иное обеспечение; практика(формы и методы)
деятельности вобласти борьбы с административными правонарушениями
ипреступлениями; взаимодействие с различными службами органов
внутренних дел, а также с другими органами государственнойвласти
иуправления; информационно-справочная работа паспортно-визовой
службы;освещение объекта исследования в научных и иных источни-
ках, включаяуправленческие документы.
С учетом вышеизложенного _цель . данной диссертационной работы
состояла всовершенствовании правового регулирования и организации
практическойдеятельности паспортно-визовой службы МВД России на
основе разработки и внедрения в практику комплексанаучно-обосно-
ванных предложенийи рекомендаций.
Для достижения этой цели автором были поставлены и решены
следующие _научно-исследовательские задачи .:
определены роль и место паспортно-визовой службы в системе
МВД России, в том числе выделены основныеисторические этапы ее
становления;
— 10 -
осуществлен сравнительно-правовой анализее нормативно-право-
вой базы,выделены имеющиеся здесь пробелы и упущения;
проанализирована специфика и иерархияосновных функций-задач
ПВС, а также ееорганизационно-структурное построение;
критически проанализирован соответствующийзарубежный опыт с
позиций целесообразности и возможностей его использования в дея-
тельности МВДРоссии;
исследована практическая организация и функционирование под-
разделенийпаспортно-визовой службы МВД Российской Федерации на
различных уровняхуправления, выявлены имеющиеся проблемы,упуще-
ния и типичныенедостатки, аргументированы конкретныепредложения
и рекомендации поих устранению;
даны научно-обоснованные предложения по совершенствованию
правовогорегулирования, организации и практикидеятельности пас-
портно-визовойработы с учетом соответствующего зарубежного и пе-
редовогоотечественного опыта.
При подготовке диссертации былииспользованы такие _методы . на-
учного анализа,как исторический, сравнительно-правовой, статисти-
ческий. Применялись также методы проведенияконкретных социологи-
ческих исследований (опроса, анкетирования, контент-анализа и
др.). В ходе подготовки диссертации в ряде ГУВД и УВДбыло проан-
кетировано 217сотрудников различных служб органов внутренних дел;
свыше 200граждан. Были изучены соответствующие правовые и научные
источники, в томчисле зарубежные.
_Научная новизна . диссертациизаключается в том, что в ней
впервые дана комплексная оценка существующей в органахвнутренних
делпаспортно-визовой службы; критическипроанализировано решение
— 11 -
законодателяо передаче функций ОВИР Федеральной миграционной
службе;обоснованы конкретные предложения по совершенствованию
правовогорегулирования деятельности паспортно-визовой службы, ре-
ализация которых,по мнению автора, будет способствовать улучшению
еефункционирования.
_На защиту выносятся следующиеосновные положения .:
выводы, полученные по результатам общегоанализа ситуации в
области правового регулирования, организации и деятельности пас-
портно-визовой службыорганов внутренних дел Российской Федерации;
оценка роли и места паспортно-визовой службы в системеорга-
нов внутреннихдел, как совокупность правовых норм, регламентирую-
щих порядок действия на территории Российской Федерации паспорт-
но-визовыхрежимов, а также как особый вид деятельности компетент-
ных органовгосударственного управления, направленный на обеспече-
ние этихрежимов, охрану конституционных правграждан, борьбу с
преступностью иобеспечение общественной безопасности;
аргументация выделенных авторомключевых проблем совершенс-
твования практики организации и деятельности паспортно-визовой
службы по ведущимнаправлениям реализации ее функций;
конкретные предложения по совершенствованию нормативного ре-
гулирования,организационного обеспечения: материально-технической
и информационнойбазы деятельности паспортно-визовой службы.
_Теоретическая и практическаязначимость диссертации . заключа-
ется, преждевсего, в конкретных предложениях соискателя по совер-
шенстваниюправового регулирования, организации и деятельности
паспортно-визовойслужбы органов внутренних дел. Работа имеет тео-
ретическое иприкладное значение в связи с тем, что вней впервые
- 12 -
надиссертационном уровне дается обоснование наличия в органах
внутренних делпаспортно-визовой службы, как совокупности правовых
норм, регламентирующих порядок действия на территории Российской
Федерациипаспортно-визовых режимов, а также как особого вида дея-
тельности компетентных органов государственногоуправления, нап-
равленного наобеспечение этих режимов, охрану конституционных
прав граждан, борьбу с преступностью иобеспечение общественной
безопасности.
Значимость результатов исследования обуславливается его но-
визной,критическим подходом к оценке действующего законодательст-
ва иведомственной нормативной базы, а такжепрактике их примене-
ния,прогностическим характером многих выводов диссертанта, апро-
бированностьюосновных положений работы на практике и в науч-
но-исследовательскойдеятельности.
Выводы и рекомендации соискателя прошли _апробацию . в Конститу-
ционном СудеРоссийской Федерации, вПаспортно-визовом управлении
МВД России приподготовке: проекта Закона РоссийскойФедерации «О
правовом статусеиностранных граждан и лиц без гражданства в Рос-
сийскойФедерации», Сборника нормативныхактов по вопросам пребы-
вания в Россиииностранных граждан и лиц без гражданства, Аналити-
ческойсправки о ходе реализации миграционнойполитики в Российс-
кой Федерации; внаучно-исследовательской работе ВНИИ МВД Российс-
кой Федерации приподготовке проектов Кодекса Российской Федерации
обадминистративных правонарушениях, Инструкции об организации
производствапо делам об административныхправонарушениях в орга-
нах внутреннихдел.
Основные выводы, полученные автором в процессе исследования,
— 13 -
докладывались вовремя работы секций Всероссийской научно-практи-
ческойконференции «Обеспечение безопасности иностранных граждан»,
прошедшей 29марта 1995 г. в Академии МВД России, нанаучной кон-
ференцииадъюнктов и соискателей «Вопросы совершенствования право-
охранительной деятельностиорганов внутренних дел» 20 апреля 1995
г. в Московскойвысшей школе милиции МВД России, и нашли отражение
в трехопубликованных научных статьях.
_Выводы и предложения .,полученнFILE0000_DDLp{#[1]XFILE0001_DDLp{#л
[1]в деятельностиорганов, облFILE0002_DDLp{#м
[1]FILE0003_DDLp{#н
[1]FILE0004_DDLp{#п
[1]FILE0005_DDLp{#░
[1]ийской Федерации, совершенFILE0006_DDLp{#▒
[1]FILE0007_DDLp{#▓
[1]FILE0008_DDLp{#│
[1]FILE0009_DDLp{#┤
[1]FILE0010_DDLp{#╡
[1]FILE0011_DDLp{#╢
FILE0012_DDLp{#╖
[1]FILE0013_DDLp{#╕
[1]ия эффективности деятельноFILE0014_DDLp{#╣
[1]FILE0015_DDLp{#╗
FILE0016_DDLp{#╝
FILE0017_DDLp{#╜
FILE0018_DDLp{#╛
FILE0019_DDLp{#┐
[1]FILE0020_DDLp{#└
[1]вания. Работавыполнена на 1FILE0021_DDLp{#┴
[1]и состоит извведения, двухFILE0022_DDLp{#┬
[1]FILE0023_DDLp{#├
[1]FILE0024_DDLp{#─
[1]FILE0025_DDLp{#┼
FILE0026_DDLp{#╞
[1] — 14 -
ТО
2РОЛЬ И МЕСТОПАСПОРТНО-ВИЗОВОЙ СЛУЖБЫ
2
титута наш
права
В на
ляют
дел. Минск, 1981. С.13.
— 16 -
авторов едины в определении целенаправленностипаспортной системы
— обеспечениепорядка учета и регулирования передвижения граждан.
Эта же позиция прослеживается и вюридическом энциклопедичес-
ком словаре, где паспортная система рассматривается как«совокуп-
ность правил,устанавливающих порядок учета и регулирования перед-
вижения гражданпосредством введения единых документов, удостове-
ряющих личность,-паспортов, их прописки, регистрации и выписки,
а такжеадресно-справочной работы» 51 0.
Признавая право каждого из приведенныхавторов на собственную
точку зрения, темне менее сразу же отметим:
а) устарелость отдельных позицийприведенных дефиниций.
Так, например, институт пропискифактически утратил свое зна-
чение с принятием Закона Российской Федерации «О праве граждан
РоссийскойФедерации на свободу передвижения, выбор места пребыва-
ния и жительствав пределах Российской Федерации».
Более того, в связи с принятиемвышеназванного закона, на наш
взгляд, вообще более верным было бы заменить понятие «паспортная
система» понятием «система регистрационного учетанаселения».
б) то обстоятельство, что ни одна изних не включает в пас-
портную системусубъекты реализации соответствующих норм и правил,
а этопредставляется необходимым, так как любые правовые предписа-
ния остаютсяпросто на бумаге без соответствующих механизмов их
проведения вжизнь.
Что же касается визовой 5 0работы, то она традиционно связыва-
____________________________________________________________
51 0 См.: Юридический энциклопедический словарь. М., 1984.
С.243.
— 17 -
ется с деятельностью уполномоченных на тогосударственных органов
по выдачеразрешений на въезд и выезд из страны. Причем эти же ор-
ганы, как правило, осуществляют контроль запроживанием на терри-
тории государстваиностранцев и лиц без гражданства 51 0.
Возвращаясь к понятию «паспортно-визовая система» заметим,
что отсутствиев науке административного права соответствующей
четко выраженнойдефиниции, на наш взгляд, связано преждевсего с
тем, что до недавнего времени паспортная и визоваяработы в орга-
нах МВД были разведены по различным службам органов внутренних
дел,соответственно не смыкались и теоретические разработки.
В этой связи проведем краткий научный анализ становления и
развития этойработы в органах внутренних дел России.
В дореволюционной России попыткиустановления контроля за пе-
редвижениемкоренного населения и иностранцев с помощью их регист-
рации путем выдачи паспортов и иныхдокументов, идентифицирующих
личность, отмечаются с ХIII века, когда в Новгородских летописях
впервые сталиупоминаться так называемые «проезжие грамоты».
Позже, с развитием крепостного права, когда возникла необхо-
димость ограничения внутреннего передвижениязначительной части
населения, были введены новые документы идентификацииличности, в
том числе — паспорта. Причем, вводились и соответствующие паспорт-
ные ограничения.
____________________________________________________________
51 0 Понятие виза определяетсякак официальная отметка в пас-
порте о разрешении на въезд вданное государство, проезд
или выезд из него. См.: Советский энциклопедический сло-
варь// Под ред. А.М.Прохорова. М.,1987.С.219.
— 18 -
Так, Указом Петра I от 1714 года лица, не имеющиепри себе
паспорта или такназываемого «проезжева» или «прохожего» письма,
признавались за «недобрых людей». Уставом о паспортах и беглых
1833 г. предусматривались особые паспорта переездов для имущих
классов исословий (дворян, духовенства, чиновникови купцов). Для
неимущих же — были установлены отдельные документы (билеты), кото-
рые к тому жеполучить было очень трудно из-за препятствий, чини-
мых полицейскимиаппаратами.
Постепенно в России сложилась достаточно стройная паспортная
система, предусматривающая установление жесткого полицейского
контроля за проживанием и передвижением населения свведением ог-
раничений для егоотдельных категорий.
Одновременно возникла и достаточноэффективная система выдачи
разрешений навъезд и выезд из Российской Империи, реализация ко-
торой также осуществлялась министерством внутренних дел 51 0.
После Октябрьской революции порядокпервоначально была сдела-
на попыткаотменить какие-либо ограничения на передвижение населе-
ния, то есть упразднить паспортную систему вее общепринятом на
тот периодвремени виде.
В частности, на это был направлен ДекретВЦИК и СНК «Об унич-
___________________________________________________________
51 0 Более подробно этот вопросисследован, например, в рабо-
тах: Хоботова А.Н. Организационныеправовые основы развития
паспортной системы СССР (1917-1980)// Автореф. дисс...
канд.юрид. наук. М., 1983 ; Шарипова М.Х. Организацион-
но-правовые основы деятельности ОВИР МВД, УВД// Автореф.
дисс… канд. юрид. наук. М., 1992. и вдр.
— 19 -
тожении сословийи гражданских чинов» 51 0 от 11 ноября 1917 года, ко-
торым былоустановлено единое общее гражданство Российской Респуб-
лики и отменендореволюционный институт паспортной системы.
Однако в последствии, когда перед новой властью остро встала
задача всеобщейтрудовой повинности, возникла и необходимость зак-
репления населенияпо месту жительства и введения контроля за пе-
редвижениемграждан.
25 июня 1919 г. ВЦИК приняла декрет«О введении трудовых кни-
жек в городахМоскве и Петрограде», согласно которому все граждане
РСФСР, достигшие 16-летнего возраста были обязаныиметь трудовые
книжки, служащиеудостоверением личности на территории республики.
Однако такиетрудовые книжки были введены не везде, а лишь в неко-
торых губерниях, что усложняло контроль за передвижением граждан
из одной губерниив другую.
На наш взгляд, именно в этой связиприказом Главного Управле-
ния Советскойрабоче-крестьянской милиции от 1 ноября 1920 г. была
объявленаинструкция о порядке выдачи паспортов и временных свиде-
тельств.
Таким образом, фактически была возрожденапаспортная система.
В мае того же года по решению межведомственной комиссии
представителейНКВД на милицию было возложено осуществление декре-
тов, постановлений и распоряжений органоввласти, регулировавших
пребываниеиностранных граждан в пределах РСФСР. При Главном Уп-
равлении милициив Москве и Петрограде были образованы иностранные
____________________________________________________________
51 0 См.: Собрание узаконений и распоряжений правительства
РСФСР, 1917, N 3. Ст.31.
— 20 -
подотделы 51 0,которые вели учет иностранцев, постоянноили временно
проживающих натерритории РСФСР, выдавали виды нажительство, го-
товили документыо приеме в гражданство.
После окончания гражданской войны, по мере установления дип-
ломатическихотношений советского государства с другими странами,
развития торговлии гуманитарных контактов, значительно увеличился
объем пересеченийгосударственной границы РСФСР. В этой связи была
поставлена задачатакого механизма государственного контроля въез-
да-выезда,который мог бы обеспечить эффективную защиту существую-
щего строя от внешних воздействий и одновременновоспрепятствовал
бынесанкционированным выездам собственных граждан за рубеж.
Важным правовым актом этой направленностиявился декрет СНК
РСФСР от 20 мая1922 года «О выезде за границу граждан РСФСР и
иностранцев», установивший различный порядок полученияразрешений
на выезд заграницу для граждан РСФСР и иностранных граждан 52 0.
Поскольку для персонального учетанаселения требовался единый
удостоверяющий личность документ, 20 июня 1923 года ВЦИК и СНК
РСФСР издалдекрет «Об удостоверении личности», которым все преж-
ние документы, дающие право на передвижение по территории РСФСР,
объявлялисьнедействительными, граждане, пребывающиеиз-за грани-
цы, моглиполучить удостоверение на основании паспорта, полученно-
го ими отполномоченного представительства РСФСР в соответствующей
стране.
___________________________________________________________
51 0 См.: Желудкова Т.И.Деятельность советской милиции по охра-
не общественного порядка. М., 1979.С.12.
52 0 См.: Желудкова Т.И. Указ.соч. С. 25.
- 21 -
В дополнение и развитие декрета «Об удостоверении личности»
СНК РСФСР принялдекрет «О прописке граждан в городских поселени-
ях», которым было положено начало организации учета передвижения
населения вгородах 51 0, где, в частности, была установлена обязан-
ность каждого лица, прибывшего в город на срок свыше трех суток,
сообщить об этомдомоуправлению дома, гостиницы ит.д. При этом
для пропискинеобходимо было предъявить один из документов: удос-
товерениеличности, профсоюзный билет, справку с места работы.
Иностранныеграждане должны были предъявить вид на жительство.
Заметим, что первоначально функции прописки реализовывались
местнымиисполнительными органами. ОднакоПостановлением СНК СССР
от 4 октября 1935г.«О передаче в ведение НКВД и его местных орга-
нов иностранныхотделов и паспортных столов исполнительных комите-
тов» 52 0было положено начало созданию в Главном Управлении милиции,
в управленияхреспублик, краев, областей паспортных столов и групп
виз ирегистраций иностранцев (ОВИР).
ОВИР выполняли функции по ведению персонального учетавсех
проживающих вСССР иностранных граждан, а также проживающих за
границей граждан СССР; выдавали иностранцам документы на право
проживания в СССРи визы на выезд; принимали и оформляли заявления
иностранцев оприеме в советское гражданство; осуществляли надзор
за соблюдениеминостранцами правил проживания и передвижения по
___________________________________________________________
51 0Собрание узаконений и распоряжений правительства
РСФСР, 1925, N28. Ст.128.
52 0 ЦГАОР СССР. Ф.9415. ОП.3.Д.1401. Л.50. 123.
— 22 -
территориистраны.
Неусыпное внимание в обозначенном периодеуделялось и совер-
шенствованиюконтроля за собственным населением, чторассматрива-
лось какважнейшая сфера деятельности органов государственного уп-
равления.
Можно утверждать, что к концу 30-х годов в стране сформирова-
лась единаяпаспортная система. Ее практическое претворение в
жизнь осуществлялось на основе Положения о паспортах 1932 г. и
постановления СНКСССР от 8 апреля 1933 г. «О выдаче гражданам
СССР паспортов натерритории СССР» 51 0.
Устанавливалось, что все граждане СССР ввозрасте до 16 лет,
постояннопроживающие в городах, рабочих поселках,районных цент-
рах обязаны былииметь паспорта. В местностях, где была введена
паспортнаясистема, паспорт стал единственнымдокументом, удосто-
веряющимличность. Паспорта выдавались органами милиции на три го-
да.
В документах того периода отмечалось, чтопроведенная паспор-
тизация позволила очистить города и поселки СССР от преступных
элементов и лиц,ведущих паразитический образ жизни, способствова-
ла укреплениюобщественного порядка.
1 сентября 1939г. Верховным Советом СССР был принят Закон«О
всеобщей воинскойобязанности» 52 0, а 5 05 июня 1940 г. приказомНарко-
мата обороны СССРобъявлено руководящее правило 53 0, определившее за-
___________________________________________________________
51 0 Cобрание законодательстваСССР, 1933, N 28. Ст.168.
52 0 Ведомости ВерховногоСовета СССР, 1939, N 32. Ст.23.
53 0 Архив ГУВД МО. Ф.111.Оп.35. д.1. л.467-491.
— 23 -
дачи милиции вобласти проведения воинского учета.
Во время войны важным мероприятием, направленным на укрепле-
ниепаспортного режима, стало распоряжение СНК СССР от 11 ноября
1943 5 0г. N 5 021537, которое устанавливало, что при выпискеграждан,
выбывающих поновому месту жительства, органы милиции делали от-
метки в паспортахпутем проставления специального штампа.
Деятельность служб виз и регистраций в годы войны в основном
была связана свыявлением и учетом иностранных граждан, прибывших
вместе сэвакуированным населением, установлениемсреди них пере-
бежчиков.
В послевоенный период паспортная работа была в основном нап-
равлена на перерегистрациюнаселения, проживавшего на оккупирован-
ной территории,восстановление учета военнообязанных запаса, орга-
низациюадресно-справочной работы и т.д.
Важным этапом становления паспортной системы СССР сталопри-
нятие Положения опаспортах 1953 года, которое затемнеоднократно
дополнялось указами Президиума Верховного Совета СССР ипостанов-
лениямиправительства (в этом периоде паспортная система регламен-
тировалась болеечем 30 нормативными актами).
Главной характеристикой паспортной системы рассматриваемого
этапа, а соответственно и деятельности ОВД по ееобеспечению, яв-
ляется наличиеограничений 51 0 5 0на выдачу паспортов отдельным катего-
____________________________________________________________
51 0 Подробнее с