Понятие и сущность правового обеспечения реформы уголовно-исполнительной системы минюста рф(с.м. зубарев)
по состоянию на 15 ноября 2003 года
С.М.
ЗУБАРЕВ
--------------------------------
<*>
Статья выполнена при информационной
поддержке компании "".
Сергей Михайлович
Зубарев, канд. юрид. наук, доцент, зам.
заведующего кафедрой правового
обеспечения управления Государственного
университета управления.
Процесс
реформирования уголовно-исполнительной
системы (УИС) начался в конце 80-х гг.
прошлого века под воздействием изменений в
социально-политическом развитии нашего
общества. Исправительно-трудовая политика
и соответствующее законодательство,
практика его исполнения вошли в
противоречие с объективными потребностями
социального развития. В этот период были
предприняты попытки реформы системы
исполнения наказаний сначала со стороны
МВД Союза, а затем МВД России. В силу
объективных и субъективных причин
осуществить намеченные преобразования не
удалось. Одной из них следует считать
отсутствие должного правового обеспечения
реформирования как на стадии разработки
концептуальных и законодательных подходов,
так и их осуществления. Современный этап
реформирования УИС связан с приведением
деятельности системы в соответствие с
предписаниями новых УК РФ и УИК РФ, ее
функционированием в рамках Министерства
юстиции России. Указанные обстоятельства
обусловливают объективную потребность в
изучении и анализе правового обеспечения
реформирования УИС, определяют особую
актуальность его совершенствования в
нынешних условиях развития
уголовно-исполнительной системы. Без
определения понятия и сущности правового
обеспечения реформирования УИС невозможно
сформулировать его цель и задачи на
перспективу, что в свою очередь не
позволяет эффективно осуществлять реформу
уголовно-исполнительной системы,
рассчитывая на социально значимые
результаты.
Для понимания сущности
правового обеспечения принципиальным
является общетеоретическое положение о
том, что "право выступает в форме (1) идей,
представлений; (2) юридических предписаний
(велений или установлений), исходящих от
государства, и (3) действий или отношений, в
которых реализуются идеи, принципы и
предписания права" <*>. И если правовые
идеи и представления имеют большее
значение на этапе выработки концептуальных
подходов к организации правового
регулирования, то юридические предписания
и действия субъектов правоотношений по их
реализации оказывают непосредственное
влияние на эффективность правового
обеспечения, по сути, формируют его.
--------------------------------
<*> Теория права и
государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева.
М.: Право и закон, 1996. С. 101.
В юридической
литературе, несмотря на довольно частое
применение термина "правовое обеспечение",
содержание данного понятия в достаточной
степени не разработано <*>. Одним из
наиболее значимых трудов, посвященных
постановке и рассмотрению данной проблемы,
является пособие В.А. Козбаненко <**>.
Автор теоретически обосновал
разграничение базовых юридических
категорий "правовые основы", "правовое
регулирование", "правовое обеспечение",
выявил сущность и содержание этих терминов,
показал особенности их использования в
сфере государственного управления. При
этом под правовым обеспечением В.А.
Козбаненко предлагает понимать систему
социально-правовых элементов и юридически
значимых мер (средств, приемов и способов),
влияющих на формирование и реализацию
права. Эта система образуется из таких
элементов, как: нормы права и его принципы,
объективированные в законах, подзаконных
нормативных и иных правовых актах; правовые
отношения; акты применения норм права; акты
реализации прав и обязанностей;
государственно-правовые институты;
оргструктуры; организационно-правовые
меры, средства, приемы, методы, формы и
другие элементы юридического
опосредования социально значимых явлений,
процессов и отношений <***>. В целом
поддерживая высказанный автором подход к
определению анализируемого понятия,
некоторые его сущностные положения требуют
уточнения и дальнейшего развития
применительно к различным сферам
общественных отношений.
--------------------------------
<*> Большинство
авторов определяют его как совокупность
юридических норм, предназначенных
регламентировать какую-то отдельную сферу
деятельности (См., например: Правовое
обеспечение предпринимательства. Учебное
пособие / Под ред. М.П. Ринга. М.: МИЭПП, 1996;
Шитова И.С. Правовое обеспечение
деятельности акционерного общества:
Монография. М., 2001; и др.)
<**>
Козбаненко В.А. Правовое регулирование и
правовое обеспечение государственного
управления: сущность и содержание:
Учебно-метод. пособие. М.: ИПК госслужбы,
2002.
<***> Там же. С. 20.
На наш взгляд,
понятие "правовое обеспечение" необходимо
рассматривать в широком и узком смысле
слова. В широком смысле этим термином
охватывается весь процесс выработки
средств юридической регуляции и
использования их в практической
деятельности субъектов права для
достижения фактических результатов в
конкретной сфере общественных отношений.
Важнейшими элементами здесь выступают:
во-первых, правотворчество, т.е.
непосредственная деятельность
уполномоченных на то государственных
органов по выработке, принятию, изменению и
отмене юридических норм. Вследствие этого в
правовых нормах наиболее полно выражаются
общественные интересы и те закономерности,
в рамках которых они будут действовать.
Во-вторых, правоприменение как комплексная
властная деятельность по реализации
правовых норм. Эта форма реализации права
определяется законом и подзаконными актами
в тех сферах общественных отношений, где
особенно необходимы точная определенность
прав и обязанностей сторон,
государственный контроль за развитием
отношений, внесение в это развитие
элементов устойчивости, стабильности,
определенности. Такое положение,
несомненно, распространяется на сферу
исполнения уголовных наказаний, тем более
что учреждения и органы, исполняющие
наказания, являются субъектами
правоприменения. В-третьих, правовая
культура субъектов права, применительно к
личности каждого гражданина, означает
сочетание знания и понимания права с
осознанным исполнением его предписаний.
При таком подходе правовое обеспечение
обладает комплексным характером. С учетом
этого профессор Ю.А. Тихомиров выделяет
следующие элементы правового обеспечения
всей системы государственного управления и
процесса функционирования отдельных ее
сфер: а) издание правовых актов с учетом
общественных потребностей; б) изучение
правовых актов всеми работниками при
вступлении в должность и в процессе их
деятельности; в) правовое воспитание как
средство повышения правовой культуры и
профессиональной квалификации работников;
г) правильное применение юридических норм
для оптимального решения задач управления
и хозяйствования; д) анализ практики
применения законодательства, правовых
актов; е) контроль за соблюдением
законности, предотвращение и устранение ее
нарушений, применение поощрительных или
наказательных мер воздействия к гражданам,
должностным лицам; ж) совершенствование
законодательных и иных актов, изменение,
отмена устаревших <*>. Эта позиция Ю.А.
Тихомирова нами в основном разделяется, но
следует все же отметить некоторые
отступления в логике структурирования
элементов, выделение их составляющих в
качестве самостоятельных. Так, изучение
правовых актов является составной частью
правового воспитания, а совершенствование
законодательства предусматривает
обязательное издание правовых актов.
--------------------------------
<*> Тихомиров Ю.А.
Курс административного права и процесса. М.:
Юринформцентр, 1998. С. 66.
Исходя из
проведенного анализа общетеоретических
положений, можно сформулировать следующее
определение. Под правовым обеспечением
реформы уголовно-исполнительной системы в
широком смысле следует понимать
оптимальное сочетание правотворчества и
правоприменения, позволяющее стабильно и
единообразно исполнять уголовные
наказания в условиях реформирования
уголовно-исполнительной системы.
Соответственно элементами правового
обеспечения являются: а) правотворчество,
т.е. создание и совершенствование единой,
внутренне согласованной и
непротиворечивой системы правовых норм,
отвечающей потребностям реформирования
уголовно-исполнительной системы; б)
правовое воспитание как целенаправленная
деятельность по формированию у персонала и
осужденных правовой культуры, позволяющей
адекватно воспринимать и сознательно
соблюдать или исполнять новые правовые
нормы; в) эффективное правоприменение,
представляющее собой процесс оформления,
осуществления и охраны правовых норм,
обеспечивающих реорганизацию УИС; г)
контрольная деятельность субъектов права,
направленная на проверку, изучение и анализ
осуществления правового обеспечения
реформы и выработку мер по устранению
имеющихся трудностей и недостатков.
В
более конкретном смысле, по нашему мнению,
правовое обеспечение реформы
уголовно-исполнительной системы
представляет собой совокупность
международных, нормативных правовых и
прочих актов Российской Федерации,
регулирующих организацию и деятельность
уголовно-исполнительной системы в условиях
ее преобразования. Эта совокупность
включает законы и подзаконные акты, а также
смешанные (содержащие одновременно и нормы
права, и конкретные индивидуальные
предписания) и правоприменительные акты.
Она носит системный характер, все ее
элементы иерархично расположены и
закономерно связаны таким образом, что
изменение одного из них ведет к
определенным изменениям и преобразованиям
других.
С нашей точки зрения, на
современном этапе реформирования УИС
особое значение приобретает формирование и
развитие правового обеспечения в его узком
(нормативном) смысле. Правовое обеспечение
в таком понимании во многом совпадает с
понятием правового регулирования, поэтому
правомерно говорить о его нормативной
подсистеме. Соответственно правовое
обеспечение реформы
уголовно-исполнительной системы в узком
(нормативном) смысле составляют:
международные правовые акты в области прав
человека, борьбы с преступностью и
обращения с правонарушителями; Конституция
РФ; уголовно-исполнительное
законодательство и другие федеральные
законы, регулирующие отдельные направления
деятельности УИС; нормативные правовые
акты Президента и Правительства России;
межведомственные нормативные правовые
акты; ведомственные нормативные правовые
акты; решения и разъяснения высших судебных
инстанций по вопросам применения
нормативных правовых актов в сфере
исполнения уголовных наказаний.
Нормативные правовые акты органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации могут входить в
рассматриваемую систему в случае
заключения соответствующих договоров
между ними и органами государственной
власти Российской Федерации.
Правовое
обеспечение реформы
уголовно-исполнительной системы
базируется на положениях международных
правовых актов и Конституции Российской
Федерации <*>.
--------------------------------
<*> Если в статье не указаны данные
официальной публикации нормативных
правовых актов, то это означает, что они
использованы в действующей редакции по
информационным базам СПС "" по состоянию на
15 ноября 2003 г.
Международные правовые
акты в области прав человека, борьбы с
преступностью и обращения с
правонарушителями занимают особое место в
системе правового обеспечения реформы УИС.
Во-первых, они выступают одним из основных
факторов, определивших реформирование
уголовно-исполнительной системы на
современном этапе. Во-вторых, в указанных
документах содержатся основные права
человека и международные стандарты
обращения с различными категориями
осужденных, а в соответствии с ч. 1 ст. 17
Конституции в Российской Федерации
признаются и гарантируются права и свободы
человека согласно общепризнанным
принципам и нормам международного права.
В-третьих, предписания международных
договоров, о чем указывает ч. 4 ст. 15
Конституции РФ, уже сегодня являются частью
ее правовой системы и реально обеспечивают
реформирование уголовно-исполнительной
системы.
В настоящее время имеется
достаточно много научной и учебной
литературы, посвященной различным
международным актам об обращении с
осужденными, при этом авторы, как правило,
основное внимание уделяют подробной
характеристике универсальных или
региональных специализированных
стандартов и проблемам их реализации в
России <*>. Такой подход, безусловно,
оправдан, но для настоящего исследования
интерес представляют прежде всего
обязательные нормы международных правовых
актов, определяющие естественные права
человека, которые не могут нарушаться при
исполнении уголовных наказаний. К таким
"абсолютным" правам следует отнести право
на жизнь, свободу и безопасность личности,
запрет пыток, право на свободу мысли,
совести и религии и др.
--------------------------------
<*> См., например:
Пономарев П.Г. Международно-правовые
стандарты обращения с осужденными и
национальные варианты их реализации.
Рязань, 1994; Уткин В.А. Европейские тюремные
правила и проблемы их реализации. Томск:
ТГУ, 1996; Уткин В.А. Международные стандарты
обращения с осужденными и проблемы их
реализации. Томск: ТГУ, 1998;
Уголовно-исполнительное право: Учебник /
Под ред. В.И. Селиверстова. М.: Юриспруденция,
2003; Уголовно-исполнительное право России:
Учебник / Под ред. А.И. Зубкова. М.: Норма, 2001; и
др.
Право на жизнь закреплено в ст. 3
Всеобщей декларации прав человека, ст. 6
Международного пакта о гражданских и
политических правах, ст. 2 Европейской
конвенции о защите прав человека и основных
свобод, является неотъемлемым, все
остальные права и свободы человека, в том
числе и осужденного, производны от права на
жизнь. Главные принципы указанной
международной нормы состоят в том, чтобы
защитить человека от любого умышленного
лишения жизни государством, а также в
обязанности государства обеспечить
принятие и применение законов,
предусматривающих суровое наказание за
преступления против жизни, осуществлении
эффективных превентивных и охранительных
мер в случае возникновения опасности для
жизни человека. По общему правилу право на
жизнь предполагает, что государство должно
принимать все меры к тому, чтобы
человеческая жизнь даже в условиях
отбывания уголовного наказания оставалась
вне опасности. На реализацию этих принципов
направлены положения Конституции России (ч.
1 ст. 20), уголовного и
уголовно-исполнительного
законодательства. Так, ст. 13 УИК РФ
закрепляет право осужденных на личную
безопасность, согласно которому при
возникновении главным образом угрозы жизни
осужденного администрация учреждения,
исполняющего наказания в виде ареста,
ограничения свободы или лишения свободы,
обязана незамедлительно перевести
осужденного в безопасное место или принять
иные меры, устраняющие угрозу личной
безопасности осужденного. При этом не имеет
значения, от кого исходит угроза - от других
осужденных, персонала и др.
Вместе с тем
Конвенция о защите прав человека и основных
свобод допускает исключения из общего
правила. Прежде всего это касается смертной
